EL DESMANTELAMIENTO

DEL ESTADO INTERVENTOR

EN MXICO

Karla Valverde Viesca

Resumen
l.stc trabajo se plantea tres objetivos: el primero es advertir que la rectora y la intervencin son formas
distintas de partcipacin estatal en la economa; el segundo, analizar el papel interventor del Estado y
en qu consiste su desmantelamiento; por ltimo, identificar los principales ejes que articulan una nueva
relacin entre el Estado, el Mercado y la Sociedad en el marco de la hoy llamada reforma del Estado.
Abstraet
This articlc presents three objetives: first, to make a distintion between curacy and intcrvention as
different ways of state participation in economy; second, analyzing the role of interventor state why we
talk about it's dcsmantling; at last, to idcntify the main axis that articulate a new relation betwecn thc
state, the market, and society in arder of the state retorm.

La funcin del Estado en el desarrollo de los pases ha atravesado por diversas etapas, mismas que han definido una serie de mecanismos y
formas de intervencin econmica a lo largo del tiempo. El tema de la intervencin estatal ha sido un punto muy discutido a raz de las crisis peridicas del capitalismo, de la capacidad de la sociedad y del Estado para
actuar sobre el proceso econmico, y de los efectos de dicha actuacin.

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Su discusin ha girado alrededor de dos posturas: la primera, plantea una

intervencin estatal casi nula para dejar que las fuerzas del mercado regulen la economa; la segunda, supone una intervencin directa del Estado
como la nica opcin para remediar las contradicciones del modelo y garantizar el adecuado desarrollo de la economa.
Aunque el debate no es novedoso, tampoco ha encontrado una respuesta satisfactoria. Despus de que el keynesianismo logr por algn
tiempo el crecimiento econmico al proporcionar una vlvula de escape a
la crisis del Estado capitalista de laissezfaire, proponiendo una intervencin estatal directa en los aspectos monetarios y fiscales para mantener el
pleno empleo, se produjeron tambin una serie de contradicciones al desatender la regulacin de la inversin pblica y privada, lo cual finalmente
produjo, hacia el fin de la dcada de los sesenta y durante buena parte de
los setenta, una crisis econmica caracterizada por el estancamiento econmico y la inflacin.
Esta dinmica en Mxico se identifica entre los aos 1940-1970 en
donde el gran pilar del desarrollo econmico fue la intervencin estatal
para promover la industrializacin. Tres fueron las polticas que, en su
conjunto, caracterizaron el periodo:
1. Asignacin de recursos a travs de la poltica crediticia.
2. La exencin de impuestos a la renta y a la importacin, entre otras
polticas impositivas.
3. La poltica comercial que modific aranceles, precios, permisos o
licencias para favorecer la sustitucin de importaciones.
A pesar del crecimiento econmico que caracteriz al milagro mexicano, tres fueron tambin los elementos que se generaron en el patrn de
acumulacin de capital e impidieron el desarrollo econmico:
1. La concentracin del ingreso.
2. El desequilibrio del sector externo.
3. El dficit fiscal.

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Estas caractersticas provocaron, entre otras cosas, que hacia finales

de los setenta la crisis del desarrollo estabilizador se evidenciara con
estanflacin.'
Asimismo, el crecimiento de los organismos y las empresas paraestatales inaugura para el Estado mexicano una nueva caracterstica, la de
inversionista para dirigir el proceso econmico. En este sentido el anlisis
de la intervencin econmica del Estado durante las siguientes dcadas
cobra importancia toda vez que a partir de la crisis econmica redefinir
de manera importante su accin, ya que el estancamiento con inflacin
nos conduce nuevamente al dilema no solucionado: si el Estado no interviene en la economa, se produce crisis econmica, pero si interviene,
tambin se produce cmo definir entonces, los trminos de una intervencin estatal apropiada en la relacin o compromiso con la sociedad?
Si bien es cierto que el Estado del bienestar, con sus distintas modalidades y sus propias caractersticas en diversas latitudes, entr en crisis y
ha sufrido mltiples transformaciones (reprivatizacin, venta de empresas
del Estado, apertura comercial, etctera) no podemos hablar de un nuevo
modelo que lo sustituya hasta el momento, o bien, que ofrezca una solucin a las contradicciones capitalistas. A pesar de sus modificaciones,
que tienden ms bien a un esquema restringido de intervencin, el Estado
contina encargndose de ciertas reas sociales y econmicas que se
orientan tambin hacia sectores especficos de la poblacin, por lo que la
privatizacin como saneamiento de las finanzas no implica necesariamente una disminucin de la rectora estatal, siempre y cuando se replanteen
sus relaciones con la sociedad para garantizar una corresponsabilidad en
el compromiso social.
El anlisis de la funcin econmica del Estado mexicano no puede dejar de lado a los elementos que caracterizan al sistema poltico y, por
tanto, establecen una serie de lneas de accin en las diversas relaciones
que de l se derivan. Sin duda, la existencia del presidencialismo, del
1 Sobre este tema ver: Jos Blanco, "Desarrollo de la crisis en Mxico 1970-1976", cn Trimestre
Econmico, Mxico, FCE, nm. 39, 1981, pp. 297-335. Leopoldo Sals, La realidad econmica
mexicana: retrovisin y perspectivas, Mxico, Siglo XXI, 1985.

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SISTEMA POLTICO MEXICANO

corporativismo, de un partido dominante y de una lite poltica permitieron, por algn tiempo, el impulso de ciertos mecanismos y formas de
participacin estatal que privilegiaron el intervencionismo. El desgaste,
tanto de estos fundamentos como del modelo econmico, exigieron del
ajuste, readaptacin, reorganizacin y restructuracin de las relaciones
entre el Estado, el mercado, la sociedad y el individuo.
Es importante hacer notar, que nos interesa discutir especialmente los
aspectos econmicos de la relacin del Estado con la sociedad y que nos
referiremos al sistema poltico slo en la medida en que aclara esta perspectiva de anlisis.
En este orden de ideas, este trabajo se plantea tres objetivos: el primero es advertir que la rectora y la intervencin son formas distintas de
participacin estatal en la economa; el segundo, analizar el papel interventor del Estado y en qu consiste su desmantelamiento; por ltimo,
identificar los principales ejes que articulan una nueva relacin entre el
Estado, el mercado y la sociedad en el marco de la hoy llamada reforma
del Estado.

l. Rectora e intervencin estatal en Mxico

En el desarroIlo de la funcin econmica del Estado, existen dos conceptos bsicos: rectora estatal e intervencin econmica del Estado. Aunque
para algunos autores ambos trminos son sinnimos,' vale la pena aclarar
sus diferencias.
La rectora es la postulacin del Estado como el gran promotor de la
economa en cuanto a su desarrollo, es decir, orienta, ordena, gua, dirige,
coordina, fomenta y regula el desarroIlo econmico con ese objetivo. La
regulacin jurdica de las relaciones entre la propiedad pblica y la priva-

2 Para algunos autores la rectoria estatal se considera como un indicador del intervencionismo.
Marcos Kaplan, "El intervencionismo del Estado en la economa y el desarrollo: marco terico,
conceptualizacin y esquema analtico", en Regulacin jurdica del intervencionismo estatal en
Mxico, Mxico, FCE-SEMIP, 1988, p. 45.

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da; la regulacin de 10 privado, que implica determinar las caractersticas

de la inversin; la regulacin de bienes de consumo bsico; el fomento
a determinado sector econmico en funcin del modelo econmico adoptado, y el establecimiento y la orientacin de polticas econmicas, son
algunas acciones rectoras del Estado.
Determinar la poltica econmica y con ello el desarrollo de la Nacin,
es una funcin en que influyen los intereses de diversos actores por lo
que es posible afirmar que las relaciones establecidas entre el gobierno, el
sector pblico y el sector privado orientan la rectora econmica.' En estos trminos, la rectora es la capacidad de dirigir y conducir el desarrollo
nacional mediante polticas que fijan las bases de accin econmica para
el Estado mismo, las instituciones, los organismos descentralizados, las
empresas con participacin estatal y el sector privado.
Aunque la rectora es una funcin propia de cualquier Estado, en
Mxico su formalizacin se expuso en la Carta Magna de 1917. Diversos
artculos constitucionales (3, 27, 123, por ejemplo) contemplan un papel
activo del Estado como el gran promotor del desarrollo nacional y establecen jurdicamente sus reas de competencia y de orientacin poltica.
Desde entonces, el Estado ejerce su funcin rectora para determinar la
poltica econmica y el desarrollo del pas mediante el establecimiento de
un marco jurdico que regula las relaciones entre el gobierno, el sector
pblico y el sector privado.
Si bien es cierto que el establecimiento de reglas y normas de accin,
en este caso econmicas, tambin es una funcin que caracteriza al Estado per se, en 10 que se refiere a su evolucin podemos distinguir dos
grandes caractersticas: la primera, identifica al Estado como promotor
del ordenamiento, la regulacin y la normatividad del proceso econmico;
la segunda, lo caracteriza como un eventual participante e inversionista
directo en dicho proceso, ya sea para fines de bienestar social, o bien
como empresano.

3 Sobre este terna hay un texto clsico: Nora Hamilton, Mxico: la autonomia relativa del Es/oda,
Mxico, ERA, 1983.

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SISTEMA POLTICO MEXICANO

Mientras que la rectora estatal como capacidad para regular, ordenar

y dictar polticas siempre ha existido, es decir, es una funcin propia del
Estado, la rectora con fines sociales y/o empresariales es un fenmeno
relativamente nuevo.
El compromiso del Estado con la sociedad, el Estado social, que encuentra sus orgenes con Bismarck en el siglo pasado y es impulsado por
el New Deal a mediados de los treinta de este siglo, se vuelve permanente
y general a travs del Estado del Bienestar que cobr auge despus de la
Segunda Guerra Mundial al surgir como una forma histrica de gestin
estatal e implicar un compromiso con la sociedad mediante sus propios
mecanismos de intervencin caracterizados principalmente por:
a) Mantener el pleno empleo, o al menos, garantizar un alto nivel de

ocupacin;
b) Una provisin pblica de una serie de servicios universales que
tienen como objeto la provisin de seguridad social en su sentido ms
amplio;
e) Una responsabilidad para mantener mnimos de calidad de vida, entendidos como un derecho social.
El Estado del bienestar plantea la rectora econmica como una funcin planeada e intrnseca a su lgica estatal; pero tambin se sirve de la
intervencin como un mecanismo para preservar su espacio de accin. En
estos trminos, la rectora es una funcin y la intervencin econmica resulta ser un instrumento y un parmetro distinto al de la rectora, en donde la planeacin nacional, el aumento del gasto del Estado y su actividad
econmica directa como productor, distribuidor e inversionista, son algunos de sus indicadores.
Bajo esta perspectiva, rectora e intervencin no van necesariamente
de la mano. Un Estado puede ser moderado o fuertemente interventor
como resultado de su capacidad rectora y no de su accin econmica.
Asimismo, si aceptamos que todos los Estados estn involucrados de alguna manera en el proceso econmico y que no existen Estados que no dirijan o guen su economa, es posible identificar a la rectora y a la inter-

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vencin como dos conceptos distintos, que si bien pueden aparecer relacionados, no deben ser entendidos como sinnimos.

Caracterizacin del caso mexicano

La evolucin de la rectora y la intervencin estatal responde, entre otras
cosas, a las relaciones establecidas entre los distintos actores de las sociedad, Las funciones econmicas del Estado en Mxico, rectora e intervencin, estn estrechamente vinculadas con la evolucin del sistema poltico
y sus claves de estabilidad, mismas que impulsaron a la empresa pblica
como elemento dinmico del desarrollo, El punto de partida de la rectora
est en la Constitucin de 1917 y partir de entonces es posible comprender la funcin histrica del sector paraestatal en cinco etapas:
a) 1920-1940;
b) 1941-1954;
c) 1955-1969;
el) 1970-1982;
e) 1983 hasta nuestros das.

En la primera etapa las acciones de la intervencin estatal consistieron

en la creacin de una infraestructura institucional que le permiti al Estado hacer frente a su funcin como promotor del desarrollo. Es un periodo
fundamental en la consolidacin de un Estado fuerte a travs del
presidencialismo, el coorporativismo, un partido oficial y una clase poltica homognea que definieron e instrumentaron una serie de mecanismos
de organizacin y control de la economa, entre ellos: el Banco de Mxico
(1925); el Banco de Crdito Agrcola (1926); el Banco Nacional Hipotecara, Urbano y de Obras Pblicas (1933); Nacional Financiera (1934);
la Comisin Federal de Electricidad (1937); el Banco Nacional de Comercio Exterior (1937); Ferrocarriles Nacionales, y Petrleos Mexicanos
(1938).
La segunda etapa coincide con el impulso a la industrializacin como

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eje del desarrollo econmico. A partir de los aos cincuenta, la empresa

pblica en Mxico se constituy tanto en un instrumento para apoyar a la
poltica industrial, como en un elemento fundamental para dar sustento al
naciente rgimen de economa mixta en el cual se iban perfilando la
divisin de tareas entre los sectores pblico y privado. Esta etapa se
caracteriza tambin por la creacin de una compleja red de entidades pblicas con un inters referido al bienestar y al desarrollo social, en el cual
el papel corporativo del Estado fue fundamental. Entre otras instituciones,
se crearon: el Banco Nacional de Fomento Cooperativo (1941), el Hospital Infantil de Mxico, el Instituto Mexicano del Seguro Social y Altos
Hornos de Mxico (1942), el Instituto Nacional de Cardiologa, Guanos y
Fertilizantes de Mxico (1943), el Banco Nacional Monte de Piedad
(1946), Industria Petroqumica Nacional (1949), Diesel Nacional (1951)
y, la Constructora Nacional de Carros de Ferrocarril (1952).
Aunque en sus inicios la empresa pblica alcanz un importante
grado de autofinanciamiento, ste fue disminuyendo al depender cada vez
ms tanto de las transferencias del gobierno federal como del financiamiento interno y externo. Simultneamente, se fueron perdiendo las
posibilidades para canalizar el rendimiento de estas entidades hacia la inversin productiva.
Aparecen as dos caractersticas de la participacin estatal en los aos
sesenta: la primera es que su intervencin como agente productor directo
en ramas manufactureras dinmicas en aquel momento, no se ampla; y,
la segunda, que el Estado tiende a perder su papel como promotor que lo
haba caracterizado durante los aos cuarenta y cincuenta para transformarse en un agente financiero de las empresas pblicas a travs de recursos provenientes, principalmente del exterior.'
De 1955-1969 aos que caracterizan la tercera etapa, se profundiza el
apoyo a la industrializacin del pas y al abastecimiento de productos y
servicios. El milagro mexicano y la estabilidad del pas comienzan a dar

Jaime Ros y Jos Casar. "Problemas estructurales de la industrializacin en Mxico", en

Investigacin Econmica, Mxico, nm. 164, vol. XLII, Facultad Economa-UNAM, abril-mayo,
1983, p. 158,

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signos de agotamiento. Aparecen: el Instituto de Seguridad y Servicios

Sociales de los Trabajadores al Servicio del Estado (1960), la Compaa
Nacional de Subsistencias Populares (1961), el Instituto Mexicano del
Petrleo, Aeropuertos y Servicios Auxiliares (1965), Financiera Nacional
Azucarera (1966), el Sistema de Transporte Colectivo (1967) y la Siderrgica Lzaro Crdenas-Las Truchas (1969).
Hacia finales de la dcada de los sesenta y los inicios de los aos setenta, la dinmica de los aspectos coyunturales aunados a aqullos de carcter estructural promovieron la aparicin de signos de agotamiento del
milagro mexicano y de la estabilidad del pas, provocando una fuerte crisis econmica que junto con el deterioro de relaciones entre los actores,
cristalizaron en conflictos sociales y polticos.
Frente al desgaste de los mecanismos estatales tradicionales de relacin y controlsocial, una mayor presencia del Estado en diversos mbitos
econmicos, el fortalecimiento del grupo empresarial y su oposicin hacia
las polticas estatales, impuso la necesidad de modificar el esquema de
economa mixta. El sector petrolero se convirti en el eje de la acumulacin de capital, con lo cual la inversin pblica fue el factor determinante
de la dinmica econmica. Se inaugura la cuarta etapa de 1970 a 1982 en
donde el Estado participa en la produccin y distribucin de bienes y serVICIOS.

El cambio en la actividad que realiza el Estado en materia econmica

constituye un periodo de redefinicin de la rectora econmica, es decir, a
partir de 1970, con la poltica de desarrollo compartido, el Estado pasa
de ser meramente proteccionista (en el sentido de garantizar las condiciones necesarias para el buen desempeo de la economa) a ser directriz del
proceso econmico a travs de la economa mixta.
La reordenacin y el consecuente enfrentamiento poltico-social, se
dieron a la par de la crisis nacional e internacional, que tuvo un carcter
fundamentalmente econmico. El agotamiento del modelo de desarrollo
demandaba el establecimiento de un nuevo sistema financiero internacional que reactivara la economa mundial.
En Mxico, el malestar provocado por el desarrollo estabilizador trat
de subsanarse mediante la nueva poltica econmica de desarrollo com-

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partido y la apertura democrtica, durante la administracin de Echeverra.

El Estado asumi una actividad como rector e inversionista econmico, no slo al determinar el desarrollo de la Nacin, sino asumiendo la
"responsabilidad de participar en la produccin y distribucin del ingreSO".5 Esta funcin aunada a los efectos de la crisis econmica y al enfrentamiento con el sector empresarial provocaron un crecimiento desmesurado del sector pblico. A pesar de los esfuerzos para establecer una
poltica congruente mediante la creacin de una Comisin Nacional
Tripartita (rgano de consulta y dilogo entre trabajadores, empresarios y
gobierno), as como unidades de programacin y coordinacin del gasto
pblico, el periodo se caracteriz por ser una etapa de freno y arranque
entre impulsos de restriccin y aceleramiento de la poltica gubernamental.
Esta incongruencia provoc que aunque el Estado dirigiera la economa, su papel como interventor se viera contrarrestado, entre otras cosas,
por la falta de una poltica clara que, adems, tuvo como principal oponente a los empresarios.
El Consejo Coordinador Empresarial surge en 1976 como resultado de
un proceso creciente de enfrentamientos con el Estado y es precisamente
esto lo que le confiere el ser un foro de expresin del gran capital y una
fuerza poltica que reclama un lugar en la direccin de la sociedad, es decir, frente al Estado.
Si bien es cierto que el proyecto reformista de Echeverra, podra haber favorecido el desarrollo de la inversin privada nacional, la oposicin
de los empresarios a una mayor intervencin econmica estatal y a los
cambios en la distribucin del ingreso provocaron que el Estado fuera actuando sobre la marcha en las diversas reas de desarrollo "olvidadas"
por la inversin privada.
Aunque la lgica estatal no contemplaba dentro de sus objetivos un
crecimiento tan desmesurado del aparato pblico, el enfrentamiento con
5 Luis Echeverria lvarcz, Seis Informes de Gobierno, Mxico, Secretara de la Presidencia,
1976, p. 50.

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los empresarios ocasion en buena medida que el Estado asumiera un

nuevo papel: el de inversionista y empresario. En esta etapa se crearon
entre otras instituciones, el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa
(1970), el Consejo Nacional de Fomento Educativo (1971), el Fondo para
la Vivienda de los Trabajadores (1973), el Consejo para Promover la
Cultura y recreacin de los Trabajadores (1975), adems de 56 instituciones bancarias que fueron nacionalizadas (1982).
El carcter interventor del Estado se manifest de un modo pragmtico
y no de una forma racional o planeada como se intentara presentar
durante la siguiente administracin. La lucha entre el Estado y los empresarios fue una lucha por definir, por un lado, quin era el rector econmico y, por el otro, el rumbo de la intervencin econmica estatal. En estos
trminos, los procesos de conciliacin y negociacin dieron como resultado una redefinicin de la actividad econmica del Estado.
Esta redefinicin, sintetiza a la rectora en dos formas: la primera
como la capacidad para dirigir y orientar el desarrollo econmico; la segunda que aparece junto con un carcter interventor, se refiere a su actividad, eventualmente, directa en el proceso econmico, sea para fines de
bienestar social, o bien, como empresario.
En la ltima etapa el sistema poltico mexicano, que durante un largo
penodo fue visto como un museo viviente con sus claves de estabilidad,
manifiesta claramente sus contradicciones y plantea la necesidad de una
reforma poltico-institucional." Desde 1983 y hasta nuestros das, se plantea la desincorporacin de entidades paraestatales no prioritarias y estratgicas como eje de la poltica de modernizacin econmica y el
redimensionamiento del Estado.
6 Sobre este tema se han desarrollado diversos trabajos, destacan: Hctor Aguilar Camino "El
sistema poltico mexicano". en La Cultura en Mxico, suplemento de Siempre, Mxico, 17 de octubre
de J 984, nm.1185. W. Comclius. J. Gentleman. P. Smith, "The dynarnics of pol itical change in
Mexico", en Mexicas Altcrnative Political Futures, La Jol la. Center for US-Mexican Studies, 1989.
NeiJ Harvey (editor'), Mexico Dilemmas of Transition, London, Institute of Latin American StudiesBritish Academic Press, 1993. Jaime Crdenas. "Los escenarios de la transicin poltica mexicana", en
R. Mndez Silva (cornp.). Tendencias del cambio democrtico. Mxico. UNAM. 1994. Lus Rubio,
"El sistema poltico cambio y evolucin'.'. en L Rubio y Arturo Fernndez (editores), Mxico (J la
Hora del Cambio, Mxico, Cal y Arena, 1995

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Desarrollo de las empresas paraestatales en Mxico

1920-1940
J941-1954

-F----------144
272

1955-1970

1155

1970-1982
264

1983-1993

229
188*

1996-1998

200

400

600

800

1000

'I - - - - - - - - - - - - _... - - *Actualmente se encuentran en proceso de desincorporacin 44 empresas.

FUENTES: Rogozinski, La privatizacin de empresas paraestatales, 1995. De 1982 a la fecha,
datos del SEMIP y de SHCP.

De 34 entidades creadas en la primera etapa, se pasa a 1,155 en la

cuarta y a 264 en 1993, toda vez que a partir de 1983 en tan slo 10 aos
se haban desincorporado 977 entidades paraestatales.

11. El desmantelamiento del Estado interventor

La participacin del Estado mexicano en la esfera econmica ha sido una

constante en la historia del pas. Un indicador de la intervencin estatal es
la formacin del sector paraestatal, por ello la desincorporacin de las
empresas pblicas se asocia con el desmantelamiento del Estado interventor. Sin embargo, aunque desde los aos ochenta el discurso dominante ha
girado en tomo a la crisis inevitable del Estado del bienestar, paralelamente hemos sido testigos de como su desmantelamiento y el relativo

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retroceso del reformismo social, no ha supuesto ni su quiebra, ni la de sus

instituciones fundamentales, sino ms bien, su restructuracin de cara a
la integracin del llamado orden liberal en el mundo.'
Parece claro que la necesidad de responder a las demandas internas y
a la dinmica internacional resurge, a partir de mediados de los setenta,
la disputa por la Nacin entre dos proyectos de desarrollo: el primero
comprometido con las fuerzas sociales y formas de organizacin econmica predominantes a partir de la posguerra, dentro de una perspectiva de
integracin global a travs de un ajuste estructural; el segundo, proyectaba una reactualizacin del desarrollo esbozado en la Constitucin,
mediante la ampliacin de reformas econmicas y sociales con un carcter nacionalista."
Durante la administracin de Lpez Portillo, destaca el cambio de estrategia instrumentada por el gobierno para ejercer la rectora estatal
a travs de la intervencin. A diferencia del periodo anterior, la participacin econmica del Estado tratara de delinear una ruta determinada, es
decir, se pasa de una intervencin ad hoc a una intervencin planeada. En
este sentido, el periodo que corre de 1976 a 1982 puede identificarse
como de transicin dentro de un proceso ms global e integral de reforma
estatal y sobre todo del replanteamiento de la relacin Estado, mercado y
sociedad.
Bajo este esquema encontramos dos momentos importantes en el proceso de transformacin global: el primero incluye el sexenio de Lpez
Portillo y se caracteriza por intentar mantener el rumbo de la poltica
econmica encabezada por su administracin y encuentra como nico
recurso para salvaguardar sus contradicciones la nacionalizacin de la
banca; el segundo, se inicia en 1983 con la administracin de Miguel de
la Madrid cuando se establece el captulo econmico en la Constitucin,
reformando los artculos 25, 26, 27 y 28, definiendo el carcter de la rectora y las reas de intervencin estatal.

David Held, Demoeracy and the Global Order, Stanford, Stanford University Press, 1995.

Rolando Cordera y Carlos Tello, Mxico la disputa por la nacin, Mxico, Siglo XXI, 1981.

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SISTEMA POLTICO MEXICANO

Primer periodo: 1976-1982

Para comprender la forma en que evolucion la poltica econmica durante la administracin de Lpez Portillo, vale la pena distinguir las corrientes de pensamiento que tuvieron lugar en dicha coyuntura y que
oscilaron entre el expansionismo, el contraccionismo y el proteccionismo."
La corriente expansionista, se caracteriz por confiar en los ingresos
petroleros como frmula para resolver todos los problemas del pas. Podramos decir que esta poltica fue la base del desarrollo econmico hasta
1981, cuando el mercado petrolero se debilit.
La segunda corriente ideolgica, la proteccionista, estuvo influenciada
por la escuela keynesiana y favoreca la elevacin del nivel de empleo a
travs del control sobre las importaciones y el movimiento del capital.
Esta poltica fue incorporada al Plan de Desarrollo Industrial 1979-1982.
Por ltimo, la contraccionista acorde a las polticas del Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional propona la liberacin de la
economa, la flotacin de la moneda y la contraccin del gasto pblico,
entre otros aspectos. Algunas de estas polticas fueron instrumentadas en
el primer ao de gobierno de Lpez Portillo.
La alternativa para recuperar la rectora y fortalecer la intervencin
estatal en los asuntos econmicos del pas fue la planeacin. El nuevo gobierno dise una serie de reformas con este propsito. En lo econmico
destaca la Alianza para la Produccin; en lo administrativo, la Ley
sobre Presupuesto, la Contabilidad y los Gastos Pblicos, la Ley General
de Deuda Pblica y la Ley Orgnica de la Administracin Pblica
Federal; y en lo poltico, la Ley Federal de Organizaciones Polticas y
Procesos Electorales."
La Alianza para la Produccin signific adems de una nueva correlacin de fuerzas entre el Estado, el movimiento obrero y los empresarios,

9 Terry Barker y Vladimiro Brailovsky, "Recuento de la quiebra", en Nexos, nm. 71, Mxico,
noviembre 1983, pp. 17-23.
10 Rosa Mara Mirn y Germn Prez, Lpez Portillo. Auge y crisis de un sexenio, Mxico, Plaza
y Valds, 1988, p. 32.

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sobre todo, el marco de una economa mixta en la cual el Estado tom en

sus manos la rectora econmica del pas frente a su anterior adversario,
el empresariado.
El petrleo se convirti en el eje del desarrollo econmico nacional. En
concordancia con esto y con el desarrollo de la planeacin surgieron el
Plan Nacional de Desarrollo Industrial (PNDI) 1979-1982 Y el Plan Global de Desarrollo 1980-1982.
El petrleo se convirti en la nueva base del financiamiento y en eje
del desarrollo econmico. En esta lgica, surgieron el Plan de Desarrollo
Industrial (PNDI) 1979-1982 Y el Plan Global de Desarrollo 1980-1982.
Sin embargo, la riqueza petrolera slo represent una prrroga del viejo
modelo de desarrollo pero no pudo suprimir ni las contradicciones heredadas, ni la aparicin de nuevos problemas que requirieron cambios ms
profundos.

Segundo periodo: 1983-1988

Durante este periodo la necesidad de crear un control global de la actividad econmica pblica, tanto sectorial como institucional, fomenta la
aparicin de un cuadro instrumental y normativo de la misma. Este
proceso se desarroll en tres etapas: la primera, entre el 1 de diciembre de
1982 y el 31 de mayo de 1983, cuando aparece el Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988; la segunda, tiene lugar con las reformas establecidas a
los artculos 25, 26, 27 Y 28 constitucionales que definen la rectora estatal y el proceso de planificacin nacional; la tercera, constituye el
surgimiento de la Ley Federal de Entidades Paraestatales y las adecuaciones a la Ley Orgnica de la Administracin Federal (LOAPF).
El Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988, se propona dos estrategias para combatir la crisis: la reordenacin econmica y el cambio
estructural. La reordenacin econmica es planteada como una respuesta estratgica para enfrentar la crisis y crear las condiciones mnimas
para el desarrollo. Sus principales lineamientos se centraron en la reduccin de la participacin econmica del Estado, el apoyo al desarrollo de

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SISTEMA POLTICO MEXICANO

mercados, la liberalizacin de los mismos y la reprivatizacin e inversin

extranjera. En este sentido, se plantea redefinir la actividad econmica estatal dentro de un cambio estructural.
Este cambio -por su parte- se propona iniciar una profunda
transformacin en el aparato productivo y distributivo del pas por medio
de: la disminucin en el gasto pblico, la proteccin del empleo, el abatimiento a la inflacin e inestabilidad cambiaria, el fomento a la produccin y la integracin del sector industrial para hacerlo competitivo en el
exterior.
Las reformas constitucionales y el captulo econmico inauguran la
segunda etapa del proceso en la cual se establecieron los fines de la rectora econmica para la existencia de reas estratgicas y prioritarias en la
economa del pas y la sujecin jurdica de los sectores pblico, privado y
social al principio de la legalidad. Con ello se redefina el marco de la
economa mixta.
Con el artculo 25 se sealan las bases del rgimen econmico mexicano y se nombra al Estado como rector del desarrollo nacional facultado
para planear, conducir, coordinar y orientar la actividad econmica. Cabe
resaltar aqu, elpeso de un Estado rector e interventor dentro del marco
jurdico. El articulo 26, estableci las facultades del Estado para realizar
actividades de planeacin, vinculadas al desarrollo nacional.
El artculo 27 fue complementado con el captulo econmico y se refiere a la propiedad privada y al carcter mixto de la economa. Por otra
parte, se eleva a rango constitucional el concepto de desarrollo rural integral para garantizar la justicia y la seguridad jurdica de la tierra.
Por ltimo, el articulo 28 contempla la nacionalizacin de la banca y
los principios de participacin econmica del Estado con la definicin de
reas estratgicas y actividades prioritarias.
La ltima etapa se refiere al controlo regulacin sobre la empresa pblica en Mxico y cobra relevancia si tomamos en cuenta su desarrollo
histrico a travs de cuatro periodos: el primero del ao 1917 a 1947 en
donde no existi una regulacin especfica sino implcita; el segundo, de
1947 a 1976 cuando la regulacin se hace explcita al aparecer la primera
Ley para el control por parte del gobierno federal de los organismos des-

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en los pases atrasados. La crrsis econmica mundial de 1974-1975,

revitaliza el hasta entonces delegado monetarismo.
Ante las contradicciones del modelo, se alienta la idea de que el reto
era el desmantelamiento de un Estado y el establecimiento de nuevas
reglas de actuacin para uno nuevo. El ascenso de polticas neo-conservadoras en los Estados Unidos y en Gran Bretaa, en la lucha por conciliar
la equidad social con el crecimiento econmico, dan cuenta de ello.
El debate entre el keynesianismo y el monetarismo pone al descubierto, nuevamente, el dilema de la intervencin econmica del Estado. La
mayora de los gobiernos cambian el objetivo de su poltica econmica:
del pleno empleo al combate a la inflacin."
Los cambios se intensifican, notoriamente, desde la dcada de los
ochenta: la economas promueven polticas aperturistas, los sistemas polticos se transforman y las relaciones internacionales se replantean.
Los ejes de la discusin en Mxico se centran en la naturaleza de la
transicin y especficamente en los alcances de la reforma econmica y
poltica. En el Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988, estos ejes se hacen explcitos y pueden ser resumidos en tres grandes bloques: el primero
que plantea reformas internas y en relacin con el exterior, como son la
liberalizacin del mercado y la liberalizacin de la sociedad frente al Estado; el segundo, engloba la relacin Estado-economa y se refiere a la
reduccin de la actividad estatal a las reas estratgicas, el apoyo al desarrollo de mercados, la privatizacin y la inversin extranjera; el ltimo
bloque es la relacin Estado-poltica, en donde se plantea una mayor
participacin ciudadana, un mayor juego electoral, y el establecimiento de
un nuevo pacto social.
La estabilidad que caracteriz al sistema poltico se fue convirtiendo
en una arena en la cual aparecieron una nueva lite en el gobierno, un
sistema de partidos ms competitivo y una erosin de los vnculos corporativos entre el Estado y la sociedad.
Los cambios introducidos a la poltica econmica por la administracin de Miguel de la Madrid y continuados por Salinas de Gortari,
12

Fricdcrick Hayek , Inflacin o pleno empleo? Mxico, Diana. J <)79.

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dibujan la ampliacin de las actividades y las esferas privadas, la creacin o recreacin del espacio pblico, la profundizacin de la apertura
comercial y la insercin financiera y productiva de la economa, lo que
implica, necesariamente, una nueva relacin entre el Estado, el mercado,
la sociedad y el individuo.
El conjunto institucional construido desde los aos veinte se opone a
las lneas que traza la modernidad, cuyo criterio es la eficiencia en la
competencia productiva, las economas abiertas y la inversin privada.
La desincorporacin de empresas, el redimensionamiento del Estado y
el cambio estructural de la poltica econmica, proponen un nuevo papel
interventor en donde el eje de la actividad econmica es la iniciativa de
los particulares. Esta vez el Estado refuerza su papel como promotor y
conductor frente a la redefinicin de la intervencin econmica.
La llamada reforma del Estado, en el mbito econmico, significa la
racionalizacin de los recursos. El viejo modelo de desarrollo que presentaba al Estado como productor y distribuidor, cambia por otro en que el
Estado es regulador y promotor de la equidad, es decir, garante de la
competencia entre los particulares en trminos de servicios, costos y calidad. Esta nueva relacin entre el Estado, el mercado y la sociedad,
redefine el eje entre lo pblico y lo privado pero, sobre todo, reafirma la
capacidad estatal en la conduccin del desarrollo, frente a la reorientacin
de su intervencin.
En la actualidad el Estado mexicano parece configurarse a partir del
legado de ciertas funciones econmicas adquiridas en las distintas etapas
que lo han definido. Del keynesianismo se observa su injerencia en las
polticas monetaria y fiscal; del compromiso con la sociedad, su aparente
inters en el desarrollo social, y del neoliberalismo, las actuales polticas
de apertura, globalizacin y liberalizacin de la economa.
La intervencin econmica es un mecanismo estatal imprescindible;
sin embargo, la falta de un paradigma terico que determine su magnitud,
mantiene vigente su discusin y pospone de nuevo la solucin al viejo
dilema: intervenga o no el Estado, no se consolida suficientemente el crecimiento econmico y la equidad social, y se abre la posibilidad de una
nueva cnsis.

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Conclusiones
1. Uno de los temas que ahora, al final del siglo y del milenio, aparecen
como imprescindibles para discutir, se refiere a la relacin recproca e inseparable entre el Estado y el desarrollo. El tema de la funcin del Estado
en el desarrollo ha oscilado entre dos extremos: de un lado, la intervencin
casi nula para dejar que las fuerzas del mercado regulen la economa y,
del otro, una intervencin directa como nica opcin para remediar las
contradicciones del modelo y garantizar las ptimas condiciones para el
desarrollo. En realidad las diversas polticas econmicas instrumentadas,
no han logrado encontrar una respuesta satisfactoria a esta discusin.
2. La relacin entre el Estado y el desarrollo en Mxico se puede analizar a travs de dos perspectivas: una que se refiere a la evolucin histrica de la funcin econmica del Estado y otra, que derivndose de la
anterior privilegia como indicador la evolucin de la empresa pblica.
3. La construccin de una serie de mecanismos y formas para alentar
la funcin econmica del Estado en Mxico, consolidaron una estructura
centralizadora paralela a la evolucin del sistema poltico. Es decir, mientras las claves de estabilidad lo permitieron, el sistema poltico mexicano
se caracteriz no slo por subsanar las contradicciones del mbito poltico, sino tambin, por garantizar la reproduccin del modelo econmico,
mediante una intervencin estatal fuerte.
4. En este sentido, una de las lecturas de este trabajo, nos lleva a pensar que la intervencin estatal en Mxico, se sostiene mediante pilares que
nunca correspondieron a la realidad de pas y que por el contrario, trataron de insertarse en una lgica mundial, construyendo, en consecuencia,
una serie de instituciones que permitieron poltica y econmicamente sostener, por un tiempo, sus contradicciones estructurales. Ejemplo de ello es
la aparicin de un Estado empresario, que bajo ninguna lgica asumi las
tareas que se iban asignando, a fin de contrarrestar los efectos negativos
propios de un modelo desestructurado. En este sentido, la planeacin aparece como un instrumento que le permite, de alguna manera, guiar su accin econmica en funcin del debilitamiento del modelo adoptado en el
mbito internacional.

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5. En 10 econmico, la reforma del Estado consiste en aceptar que el

viejo modelo de desarrollo que presentaba al Estado como productor y
distribuidor cambia por otro, en el que el Estado es regulador y promotor
de la economa, es decir, garante de la competencia entre particulares. De
esta forma, el desmantelamiento de Estado interventor, reafirma la capacidad estatal en la conduccin del desarrollo frente a la reorientacin de
su intervencin, abriendo la oportunidad de establecer una nueva relacin
entre el Estado, el mercado, la sociedad y el individuo.

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