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POLTICA SOCIAL BRASILEIRA:


CONQUISTAS E DESAFIOS

Milko Matijascic

2062
TEXTO PARA DISCUSSO

Braslia, maro de 2015

POLTICA SOCIAL BRASILEIRA:


CONQUISTAS E DESAFIOS1
Milko Matijascic2

1. As opinies expressadas so de responsabilidade exclusiva do autor e no refletem as de nenhuma instituio. Agradeo


as opinies de Stephen Kay, Roddy McKinnon, Andr Campos, Maurcio Saboya, Tatiana Silva e Luana Pinheiro. Erros ou
omisses so de minha responsabilidade.
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Texto para

Discusso
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direta ou indiretamente desenvolvidos pelo Ipea, os quais,
por sua relevncia, levam informaes para profissionais
especializados e estabelecem um espao para sugestes.

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2015


Texto para discusso / Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada.- Braslia : Rio de Janeiro : Ipea , 1990ISSN 1415-4765
1.Brasil. 2.Aspectos Econmicos. 3.Aspectos Sociais.
I. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada.
CDD 330.908

As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e


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SUMRIO

SINOPSE
ABSTRACT
1 INTRODUO ........................................................................................................ 7
2 POLTICA SOCIAL: ANTECEDENTES E TRAJETRIA................................................... 8
3 A POLTICA SOCIAL HOJE: A IMPORTNCIA DAS INOVAES ................................. 12
4 COBERTURA DA POLTICA SOCIAL: AVANOS E DESAFIOS...................................... 17
5 PROBLEMAS DE GESTO E QUALIDADE DAS POLTICAS SOCIAIS............................. 21
6 NOVAS REALIDADES, BRASIL E DESAFIOS A ENFRENTAR......................................... 25
7 A POLTICA SOCIAL E A REDUO DAS DESIGUALDADES........................................ 28
8 CONSIDERAES FINAIS ........................................................................................ 33
REFERNCIAS............................................................................................................ 34

SINOPSE
A trajetria brasileira at 1988 pode ser analisada sob o prisma da seguridade social
dinmica, porque, desde os anos 1930, buscou-se erigir um sistema de proteo social que permitisse promover um aumento da cobertura e uma gesto mais eficiente.
A redemocratizao deu impulso a uma reestruturao atravs da Constituio Federal
de 1988 e passou a ser influenciada pela universalizao do atendimento com foco nos
mais necessitados. Os nveis de cobertura e atendimento se elevaram. Em matria de
gesto e qualidade das polticas sociais, os desafios so imensos, com destaque para os
servios sociais, pois as heranas do passado e a fragmentao institucional ainda inibem a renovao e a efetividade. No mais, o modelo que prioriza as transferncias em
dinheiro em detrimento aos servios sociais no o mais efetivo para reduzir as desigualdades, ainda elevadas no Brasil.
Palavras-chave: desenvolvimento social; poltica social; avaliao de polticas pblicas.

ABSTRACT
Since redemocratization in 1985, Brazils system of social protection became more
focused on the neediest while at the same time emphasizing universal access. In a
context of severe inequality, the sub-national units of government played a greater
role in reaching the broader population. Yet Brazils social protection model favors
cash transfers over social services, and reduces inequalities in the context of a highly
unequal labor market. Strategies based on cash transfers appear to have reached their
limits, because they are not the most effective way to promote equality and generate
opportunities, when compared to the outcomes obtained by social service provision.
Furthermore, while much progress toward reducing inequality has been achieved,
benefits and services continue to fall short of what might be considered a welfare
state or Dynamic Social Security.
Keywords: social development; social policy; public policy evaluation.

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Poltica Social Brasileira: conquistas e desafios

1 INTRODUO
O Brasil apresentado na cena internacional como um caso exemplar para as polticas
sociais, sendo considerado um pas inovador. Programas como o Bolsa Famlia, medicamentos gratuitos para pessoas com Aids ou as iniciativas para contatar populaes isoladas e com pouco acesso a servio pblico so, de fato, exemplares, conforme apontou
International Social Security Association Issa (2013). Mas, ao falar de poltica social,
preciso considerar um todo coerente, que seja efetivo e contribua para promover o
desenvolvimento. Ao partir dessa perspectiva, o Brasil ainda precisa evoluir, apesar das
inegveis conquistas.
O mote do estudo que se inicia evocar a relevncia da dynamic social security
(DSS, ou seguridade social dinmica) para promover reformas que atendam s novas
realidades demogrficas, estruturas familiares, relaes de trabalho, mudanas tecnolgicas e de mentalidades de um modo geral. A meta exposta por McKinnon (2007)
buscar uma ao simbitica entre a poltica social e o desenvolvimento sustentado e
sustentvel. Em outras palavras, a poltica social deve buscar mecanismos para que o
econmico, o social e o ambiental estejam em linha com posturas inovadoras e aderentes s novas realidades.
A tendncia dominante no debate internacional que estimulou a formulao da
DSS foi a necessidade de um conceito de poltica social mais amplo em termos de seu
alcance. A seguridade social mudou de forma radical nos anos mais recentes e seu papel
no mais se detm na redistribuio de renda e na proviso adequada de benefcios para
atingir um patamar de bem-estar que cubra as necessidades bsicas. A concepo de
seguridade social foi ampliada e se tornou mais proativa para combater os riscos inerentes
ao ciclo de vida de cada indivduo. A seguridade busca, tambm, maximizar o seu
potencial produtivo e suas capacidades, com vistas a reduzir as suas vulnerabilidades.
Esse conceito inovador o que a Issa chamou de dynamic social security (McKinnon, 2007;
Sigg, 2009).
O principal objetivo da DSS criar sistemas de proteo social sustentveis e
acessveis baseados em respostas integradas, proativas e inovadoras. A opo focaliza
no apenas a proviso da proteo, mas encoraja tambm a adoo de medidas preventivas para facilitar a reinsero no ambiente de trabalho e promover o desenvolvimento.

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Outro elemento-chave reconhecer que, na esfera das polticas pblicas, a proteo


social deve, cada vez mais, fornecer servios de modo eficiente e efetivo. Em sua linha
de anlise, os estudos baseados na DSS se concentram nos problemas de cobertura ou
atendimento, bem como nos problemas de gesto da seguridade e polticas sociais, o
que tambm influenciar de forma decisiva o estudo que se inicia.
O Brasil no se baseia oficialmente em princpios da DSS, embora vrias iniciativas representem casos exemplares. preciso ter claro que o conjunto de iniciativas dos
anos recentes foi importante, mas no garante a existncia de um sistema de poltica social coerente e que possa aspirar de forma legtima condio de Estado de bem-estar.
O argumento requer cautela, sem dvida, e ser detalhado. Desde j, os problemas herdados do passado, marcados por uma dicotomia entre a proviso pblica
e privada, segundo os termos expostos por Cepal (1991), so muito importantes para
discutir o caso brasileiro. A partir dessa viso, o servio social pblico se destina preferencialmente aos mais pobres e a proviso privada atende, em geral, os mais abastados,
e o resultado, de acordo com Cepal (1991), que a poltica para pobres, na Amrica
Latina, se tornou uma pobre poltica. O atual embate entre as iniciativas inovadoras da
Constituio Federal promulgada em 1988 (CF/1988) e as heranas do passado gera
impasses cujos resultados no garantem a possibilidade de atingir o patamar de Estado
de bem-estar numa sociedade com elevado nvel de desenvolvimento baseada na excelncia das polticas pblicas.
Sero elaboradas as seguintes sees para lidar com os argumentos: antecedentes
e trajetrias, a proteo social hoje, cobertura, dificuldades de gesto e atendimento,
desafios das novas realidades e os limites do modelo de proteo social brasileiro.
Por ltimo, sero apresentadas as consideraes finais.

2 POLTICA SOCIAL: ANTECEDENTES E TRAJETRIA


A seguridade social, segundo a Constituio Federal do Brasil de 1988, em vigor, o
conjunto de polticas que engloba sade, assistncia e previdncia social, e o termo passa
a ser empregado formalmente nessa data. No entanto, muitos dos segmentos que hoje
integram a seguridade ou as polticas sociais j existiam em formatos diferentes desde a
era colonial. Mas a poltica social organizada e planejada pelo Estado um fenmeno

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Poltica Social Brasileira: conquistas e desafios

posterior Revoluo de 1930, com a ascenso de Getlio Vargas ao poder. Somente


a partir dos anos 1930 a educao, sade, assistncia social, previdncia, habitao e
regulao do trabalho passaram a integrar sistematicamente a agenda de governo.
O atendimento propiciado pelas polticas sociais foi instaurado de forma diferenciada, ou seja, a extenso da cobertura e a disponibilidade de servios eram funo
da categoria socioprofissional a qual se integrava o trabalhador, segundo a forma reconhecida pela lei. Em outras palavras, o reconhecimento de direitos sociais era um ato
de iniciativa do Poder Executivo federal. Essas categorias socioprofissionais dispunham
de Institutos de Aposentadorias e Penses (IAPs), que, alm de pagar aposentadorias e
penses, se responsabilizavam por assistncia mdica e farmacutica para as categorias
mais afluentes, alm de prover crdito para fins habitacionais.
O cardpio de benefcios, sua qualidade e seu valor variavam de acordo com o
poder de barganha de cada categoria socioprofissional. Esse contexto o que Wanderley
Guilherme dos Santos (1981) chamou de cidadania regulada. Conforme apontou
Santos (1981), o Estado se antecipou s demandas populares e as categorias socioprofissionais, em vez de buscarem conquistas sociais e trabalhistas de forma solidria,
competiam entre si pelo acesso a servios e pelo que foi considerada uma prerrogativa
concedida a cada uma delas, no assumindo o formato de uma luta coletiva por direitos
sociais, de forma similar observada, por exemplo, na Europa Ocidental.
Ao final dos anos 1930, as principais categorias socioprofissionais urbanas foram
contempladas com IAPs. Os profissionais liberais (advogados, contadores e afins) foram
reconhecidos em 1954, passando a integrar o IAP dos bancrios, segundo Hochmann
(1990). Os trabalhadores rurais, domsticos e por conta prpria no foram beneficiados, num movimento que integrou o Estado de compromisso, segundo a expresso
cunhada por Weffort (1989). Em 1945, no ocaso da Era Vargas, o governo chegou a
propor a criao de uma instituio centralizada, como o Instituto Nacional do Seguro
Social (INSS) atual, buscando cobrir, inclusive, os trabalhadores domsticos, rurais e
autnomos, mas a iniciativa foi esquecida com a deposio de Vargas no mesmo ano.
Em 1966, houve reformas, com a unificao dos IAPs, e substituio dos regimes de capitalizao, com fortes problemas atuariais, pelos de repartio. Essa reforma
tambm unificou a gesto para todas as categorias socioprofissionais, excetuada a administrao pblica federal, estadual e dos maiores municpios do Brasil.

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Com as reformas de 1966-1967, a proviso privada passou a merecer destaque


e a dualidade do atendimento passou a ser determinada pela capacidade administrativa do empregador e pela renda do cidado. O acesso a servios de melhor qualidade
passou a depender do fato de o empregador, por exemplo, patrocinar um fundo de
penso ou oferecer planos de sade geridos pela iniciativa privada. A contratao de
proviso privada em sade e educao, que no nasceu nos anos 1960, passou a ser
generalizada entre aqueles com maiores rendimentos. Dispor desse tipo de servio
ainda visto nos dias de hoje como uma forma de diferenciao de seu status social,
segundo Sposati (1997).
Alm de promover uma nova forma de diferenciao entre trabalhadores para
concentrar renda, com vistas a criar mercados mais slidos para produtos sofisticados,
segundo Furtado (1975), a orientao das polticas pblicas foi isolar o econmico do
social, conforme apontou Zini Jnior (1988). Isso afetou decisivamente o financiamento das polticas sociais, cuja meta governamental explcita foi o autofinanciamento,
ou seja, a no utilizao de impostos para financiar polticas de seguridade do Estado
e a opo por fundos pblicos ou contribuies sociais, segundo Zini Jnior (1988).
Assim, previdncia, sade e assistncia social deveriam ser geridas sem a utilizao de
impostos, e a demisso imotivada do emprego deveria dar acesso ao Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS), eliminando a estabilidade aps dez anos de servio
junto a um empregador que existiu at meados dos anos 1960. Esse tipo de postura
ainda define em parte o captulo da Ordem Social da atual Constituio Federal, ao
separar o oramento fiscal daquele da seguridade. O pressuposto dessas estratgias era
que essa forma de agir tornaria a economia mais dinmica, elevaria o crescimento do
produto interno bruto (PIB) e permitiria incorporar ao mercado formal de trabalho,
gradativamente, os trabalhadores de menor rendimento via elevao contnua da renda
per capita. Esse movimento ficou conhecido como modernizao conservadora, segundo Pires e Ramos (2009).
A estratgia funcionou at 1973, quando eclodiu a primeira crise de petrleo.
O crescimento acelerado elevou o emprego e houve uma incorporao em massa de
trabalhadores ao rol de contribuintes da Previdncia. Isso representou um aumento da
segurana social e, muito importante naquele perodo, o direito de acesso ao tratamento mdico-hospitalar. Os no contribuintes deveriam contar com a filantropia ou com
programas assistenciais estatais tpicos.

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Poltica Social Brasileira: conquistas e desafios

Com a crise do petrleo e o fim das regras preconizadas em Bretton Woods, a


situao se complicou. Os governos militares tentaram manter o crescimento do PIB
em patamares elevados, com a adoo de um ambicioso programa de investimentos
pblicos, com foco em infraestrutura. Porm, a opo pelo financiamento externo,
com taxas de juros flutuantes, associado a severas restries no balano de pagamentos,
logo se revelou perversa para o Brasil. A elevao dos juros, a partir de 1979, aumentou
o servio da dvida externa brasileira, e a capacidade de honrar os compromissos ficou
comprometida, iniciando uma crise severa e de longa durao (Carneiro, 2002).
Os reflexos da crise da dvida externa e dos ajustes necessrios tiveram um duplo
impacto sobre a seguridade social: reduo da disponibilidade de recursos e elevao da no
cobertura devido reduo dos que contribuem para a Previdncia em relao populao
economicamente ativa (PEA). Os ajustes macroeconmicos, em geral, pressupunham uma
reduo acentuada no gasto pblico, o que, recorrentemente, se traduziu em prestaes de
aposentadoria de menor poder aquisitivo, reduo das aes sociais e, muito importante,
restries no atendimento sade. Em outras palavras, muitos dos problemas do presidente
eleito Joo Goulart em 1964 reapareceram no final dos anos 1970. A concentrao de renda
para acelerar o crescimento, com a paulatina incorporao dos trabalhadores em atividades
de menor status, se revelou invivel como estratgia de desenvolvimento para o Brasil, e o
pas ficou marcado como um dos campees da desigualdade em termos internacionais.
Sob o prisma das polticas sociais, os problemas foram srios, porque a crise deteriorou a qualidade dos servios sociais pblicos, destinados s camadas mais humildes, penalizando ainda mais a qualidade do atendimento, j precrio. A incluso das classes mdias
nos servios sociais universais, conforme apontaram Merrien, Parchet e Kernen (2005),
sempre foi essencial para se obter uma boa qualidade, algo que no ocorria no Brasil.
A CF/1988 representou um documento de reao s diretrizes impostas pelos governos entre 1964 e 1984. O mote foi criar uma Constituio cidad, nas palavras do deputado Ulysses Guimares, que presidiu os trabalhos, onde os direitos individuais fossem respeitados e criadas as condies necessrias para a consolidao de uma sociedade democrtica.
Essa norma representou o final de um movimento que consolidou pela via legal
a universalizao do atendimento, com destaque para direitos de cidadania. Foi nesse momento que os direitos foram equiparados, pois a Constituio buscou reduzir

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a desigualdade na cobertura e no acesso a direitos, estendendo-os a todos, mas no


eliminou vrios dos pilares geradores de desigualdades. A argumentao a seguir deve
detalhar como isso se refletiu na poltica social brasileira.
A trajetria brasileira at 1988 pode ser analisada sob o prisma da DSS, porque
desde os anos 1930, buscou-se erigir um sistema de proteo social que permitisse promover um aumento da cobertura e uma gesto mais racional. No modelo preconizado,
caberia ao mercado prover servios mais personalizados, e o acesso a eles deveria representar uma conquista. O problema foi que a estratgia se revelou insustentvel, pois as
desigualdades aumentaram no Brasil, e a superao da pobreza no se revelou vivel num
contexto em que os decis populacionais mais pobres eram desprovidos de recursos de
poder. Foi essa a herana legada redemocratizao e que ainda hoje no foi superada.

3 A POLTICA SOCIAL HOJE: A IMPORTNCIA DAS INOVAES


A acentuada desigualdade da cobertura da proteo social que marca a trajetria desde
os anos 1930 foi um dos aspectos mais criticados, entre as opes da modernizao
conservadora, pelas foras polticas que lutaram pela redemocratizao do Brasil aps 1964.
A CF/1988 foi um marco para reverter muitos dos dispositivos anteriormente previstos,
embora muitos outros tenham permanecido intocados. Dentre as mudanas, vale
destacar as seguintes:
mudana nos planos de benefcios a favor das mulheres e trabalhadores rurais,
que poderiam se aposentar mais cedo e com planos de benefcio iguais aos dos
assalariados urbanos do sexo masculino;
universalizao do atendimento sade, reafirmando as mudanas em marcha
desde o final dos anos 1970, com foco no atendimento integral, desvinculando os
direitos da condio de contribuinte da Previdncia;
estabelecimento de benefcios de carter assistencial, desvinculados da condio
de contribuinte Previdncia, com valor equivalente a 1 salrio mnimo (os benefcios de prestao continuada BPCs regulamentados aps a Lei Orgnica da
Assistncia Social Loas, em 1996); e,
fixao do piso de benefcios em 1 salrio mnimo para as modalidades de prestao continuada, que pode ser menor se as penses por morte forem partilhadas
por mais de um dependente.

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Poltica Social Brasileira: conquistas e desafios

O custeio das polticas sociais brasileiras sempre foi um desafio para a lgica
contributiva, pois alguns contribuem regularmente; outros, de forma intermitente; e muitos
raramente contribuem, ou nunca o fazem. Conforme apontaram Matijascic e Kay (2014),
menos de 20% dos trabalhadores que se aposentam o fazem aps contribuir regularmente
por trinta ou 35 anos. As formas de financiamento existentes na atual Constituio
Federal permitem equilibrar as diferentes situaes em relao capacidade para contribuir.
As fontes de recursos mesclam contribuies com fontes de recursos que se assemelham a
impostos, o que permite compatibilizar benefcios sem carter contributivo com aqueles
que seguem essa lgica. A Constituio Federal criou um oramento da seguridade social,
que deve estar desvinculado do oramento fiscal.1 As principais fontes de recursos so:
contribuies dos empregados com um teto de R$ 4.663,24 em 2015;
contribuies dos empregadores sobre a folha salarial total;
contribuies dos trabalhadores autnomos com teto de R$ 4.663,24 em 2015;
contribuies especiais sobre a comercializao da produo para regime de economia familiar (rural, pesca e minerao);
Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins), com base no
valor adicionado mensal das empresas;
Programa de Integrao Social (PIS) e Programa de Formao do Patrimnio do
Servidor Pblico (Pasep), com incidncia no faturamento, na folha salarial ou
nas receitas correntes, com vistas ao pagamento do abono salarial ou custeio do
seguro-desemprego;
Contribuies sobre o Lucro Lquido das Empresas (CSLLs);
loterias; e
Simples Nacional ou Supersimples, sistema tributrio para micro e pequenas empresas que substitui as fontes tradicionais de impostos e contribuies por percentual sobre o faturamento.

Um aspecto que merece ateno em relao ao financiamento da seguridade


social, com destaque para a Previdncia, o Simples, uma sistemtica que combina tributos federais e estaduais com base em incidncia sobre o faturamento das

1. A reviso da Constituio Federal de 1994 criou o Fundo Social de Emergncia, que permitiu a realocao de 20% dos
recursos da seguridade, de acordo com as prioridades do Poder Executivo federal. Esse mecanismo continua existindo nos dias
de hoje, com o nome de desvinculao dos recursos da Unio (DRU).

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empresas.2 O empreendedor que adere a essa modalidade tambm consegue acesso a


linhas de crdito com juros inferiores em bancos pblicos (Constanzi et al., 2014).
Com vistas a reforar o carter democrtico, a Constituio Federal tambm
estabeleceu a criao de uma srie de conselhos para as diferentes polticas sociais em
todas as esferas de governo, com a participao de membros das administraes, usurios e empresas relacionadas a elas. A atuao desses conselhos desigual ao longo do
pas, mas possui um papel importante na lgica de funcionamento e representa um
elemento de destaque na experincia brasileira (Ipea, 2011).
Os governos militares centralizaram as aes das polticas pblicas na esfera federal. A redemocratizao deveria ser caracterizada, entre outras coisas, por uma maior
descentralizao das instncias subnacionais de governo. Os detalhes referentes organizao institucional de cada uma das polticas pblicas so importantes, mas, no
presente escopo, impossvel reproduzi-los devido sua complexidade de detalhes.
No entanto, as diversas legislaes infraconstitucionais para a sade, assistncia social,
educao, entre outros, adotam, em grandes linhas, os seguintes critrios em matria de
partilha de atribuies segundo as esferas de governo:
central coordenar e articular a poltica pblica, exercendo as funes normativa,
distributiva e supletiva quando necessrias;
regional definir, com os governos locais, como colaborar para distribuir as responsabilidades, segundo a populao total e os recursos disponveis; e
local exercer a ao; baixar normas complementares; e autorizar, credenciar e
supervisionar os estabelecimentos.

2.Essa iniciativa foi introduzida em 1996 pela Lei no9.317. O Supersimples ou Simples Nacional regulado atualmente
pela Lei Complementar no 123, de 14 de dezembro de 2006, que revogou aquela lei e instituiu o Estatuto Nacional das
Microempresas. De acordo com o estatuto, sero consideradas inscritas no Simples Nacional, em 1ode julho de 2007, as
microempresas e empresas de pequeno porte regularmente optantes pelo regime tributrio de que trata a Lei no9.317/1996.
Para o caso das microempresas, o estatuto prev que a receita bruta anual no poder ser superior a cerca de R$ 360 mil
(Brasil, Artigo 3o, inciso I, 2006); j para as empresas de pequeno porte, esta ter de ser superior a R$ 360 mil e inferior
a R$ 3,6 milhes (Brasil, Artigo 3o, inciso II, 2006); e quanto aos empreendedores individuais, estes podem faturar at
R$ 60 mil por ano e possuir apenas um empregado (Brasil, Artigos 18-A, pargrafo 1o, e 18-C, 2006). O custo mximo de
formalizao para quem realiza atividade mista de R$ 39,90 por ms. O empreendedor individual ter direito a todos os
benefcios da previdncia, excetuada a aposentadoria por tempo de contribuio, e o valor dos benefcios ser de 1 salrio
mnimo. Mesmo em atividades de trmite burocrtico, escriturao contbil, licitaes e para pendncias jurdicas existe
vantagens para quem integra o Simples Nacional.

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Poltica Social Brasileira: conquistas e desafios

As comisses intergestoras bipartite e tripartite so espaos intergovernamentais,


polticos e tcnicos, em que ocorrem o planejamento, a negociao e a implementao
das polticas pblicas, com destaque para temas sociais entre esferas de governo.
As decises so por consenso. Todas as iniciativas intergovernamentais de planejamento
integrado e programao pactuada na gesto descentralizada esto apoiadas no funcionamento dessas comisses.
No setor sade, outras caractersticas essenciais foram alteradas aps a CF/1988.
A principal delas foi o fim da separao do atendimento para contribuintes da Previdncia
e o restante da populao. Nesse sentido, foi criado o Sistema nico de Sade (SUS),
que congrega todo o sistema pblico e privado com a unificao da regulamentao e
dos princpios de procedimentos e o estabelecimento de convnios e remunerao por
procedimentos, seguindo a lgica dos pactos tripartite e bipartite.
Cabe destacar que a consolidao do SUS, j em 1991, teve como efeito uma
mudana de postura via medidas preventivas, comeando a substituir, em parte, o enfoque quase que exclusivamente curativo. A lgica, amplamente reconhecida, que posturas preventivas melhoram as condies de sade de indivduos e costumam reduzir
substancialmente os gastos de ordem curativa, quando a doena se instala. Da a criao
do Programa Sade da Famlia (PSF), que busca, com base em equipes que atendem
um conjunto de famlias, a populao in loco e promovem aes sanitrias, reforo
alimentao e outros cuidados, o que estimula um desenvolvimento mais saudvel da
populao atendida. Os gastos partiram de 3,2% sobre o gasto federal com sade, no
ano de 1992, para atingir 23,1%, em 2012, segundo dados do Ministrio da Sade.3
Seguem outras iniciativas relevantes do sistema de sade para o atendimento da populao aps a promulgao da CF/1988:
Programa Agentes Comunitrios de Sade (PACS), em 1991, a fase preliminar ao PSF;
PSF, em 1996;
programa de medicamentos genricos, em 1999; e
Programa Farmcia Popular, para distribuio gratuita de determinados medicamentos, em 2004.

3. Conforme dados do Departamento de Informtica do Sistema nico de Sade (Datasus).

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Matijascic, Guerra e Aldrin (2011) destacaram que, conforme dados de 2009,


428 municpios, ou seja, 7,7% do total, no possuam um mdico residente que integrasse o SUS. Esse fator, aliado s grandes distncias de deslocamento em caso de
emergncia para fins de sade, estimulou a criao, em agosto de 2013, do Programa
Mais Mdicos. O programa reduziu as exigncias jurdicas para o exerccio da profisso
no Brasil, autorizando a contratao de mdicos estrangeiros ou graduados no exterior.
Embora a reao da Associao Mdica Brasileira tenha sido vigorosa, o programa expandiu rapidamente o nmero de profissionais e reas atendidas, com um total de 14,4
mil mdicos em atuao em julho de 2014 (Ipea, 2014). Existe bastante controvrsia
sobre a legalidade do programa mesmo em rgos do Estado, como a Receita Federal.
Outras mudanas importantes foram introduzidas com a entrada em funcionamento
de programas do tipo Renda Mnima, que se transformaram no Programa Bolsa Famlia
(PBF). Esses programas foram introduzidos nas esferas municipais em 1995 e, na virada
do milnio, passaram a ser financiados por recursos federais. A mudana mais relevante se
deu pelo fato de haver uma relao direta entre o governo federal e as municipalidades, sem
a intermediao da esfera estadual. A sistemtica federal inicial foi implantada no final do
governo Fernando Henrique Cardoso e foi modernizada e muito ampliada posteriormente
pelo presidente Lula. Atualmente, no governo Dilma Rousseff, atinge 13,6 milhes de famlias, ou seja, 26,5% do total de famlias do Brasil (CEF, [s. d.]).
Ao assumir a liderana via PBF na rbita do governo federal, houve um progresso
no atendimento s famlias mais pobres em relao etapa em que o programa apresentava um perfil centrado nos municpios, pois toda a populao pde se beneficiar.
Antes disso, somente as municipalidades com mais recursos e capacidades estatais (state
capacities) podiam oferecer programas similares ao PBF. Um marco do programa a
exigncia de frequncia escolar assdua dos filhos e o acompanhamento regular das
condies de sade. Essa , alis, uma das marcas da experincia brasileira no contexto
internacional e que serve de inspirao para pases vizinhos ou da frica.
Por fim, resta destacar que o BPC e as aposentadorias rurais passaram a atender
um nmero elevado de trabalhadores que tiveram dificuldades de contribuio, sobretudo naquelas do tipo conta-prpria e em regime de economia familiar, no ambiente
rural. Os valores pagos, com um piso de 1 salrio mnimo, foram decisivos para melhorar a condio de vida e reduzir a pobreza entre os mais idosos, conforme demonstraram Matijascic e Kay (2013), ao compararem dados de 1988 e 2008.

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Texto para
Discusso
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Poltica Social Brasileira: conquistas e desafios

A redemocratizao deu impulso a uma vigorosa reestruturao do sistema brasileiro de proteo social preconizado pela Constituio Federal de 1988. A poltica
social passou a ser influenciada pela universalizao do atendimento com foco nos mais
necessitados. As esferas subnacionais passaram a ter uma participao maior, o que foi
decisivo para atingir a populao de forma mais efetiva. Isso permitiu promover aes
similares s previstas pela DSS no mbito da cobertura.

4 COBERTURA DA POLTICA SOCIAL: AVANOS E DESAFIOS


Conforme vem apontando a maioria dos estudos, como, por exemplo, Ipea (2009), um
dos resultados de destaque da Constituio Federal brasileira de 1988 no mbito das
polticas pblicas foi o forte aumento do atendimento populao das polticas sociais.
Entre os pases chamados de emergentes ou em desenvolvimento, o Brasil aparece com
elevados nveis de cobertura das populaes idosas.
Para as polticas de transferncia de dinheiro, ou seja, previdncia e PBF, os resultados, por faixas etrias, esto na tabela 1. Desde j, essencial destacar que o BPC
ou as aposentadorias rurais no so diferenciados, na Pesquisa Nacional por Amostra
de Domiclios (Pnad), das aposentadorias e penses, ao contrrio do que ocorre com o
PBF, ou seja, integram o conjunto de aposentadorias.
TABELA 1

Cobertura da previdncia e do PBF por faixas etrias (1988 e 2013)


(Em %)
Tipo de cobertura

16-64 anos

65 anos ou mais

1988

2013

1988

2013

Contribuintes

35,7

43,9

4,6

1,8

Beneficirios

5,7

8,5

75,1

85,1

Dependentes legais

19,1

17,3

4,0

6,1

Transferncias (PBF em 2013)4

N/C

6,8

N/C

0,7

No cobertos5

39,5

23,4

16,4

6,3

Fonte: Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE) Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (Pnad) microdados para 2001 e 2012.
Notas: 1 Contribuintes: pessoas que contribuam com o Instituto de Previdncia em pelo menos um dos trabalhos.
2
Beneficirios: aposentados, pensionistas e segurados especiais e beneficirios dos benefcios de prestao continuada (BPCs).
3
Dependentes legais: dependentes de contribuintes ou beneficirios da Previdncia Social.
4
Beneficirios do Programa Bolsa Famlia.
5
No cobertos: pessoas que no se enquadram em nenhuma das categorias anteriores.

17

Braslia, maro de 2015

Os resultados da tabela 1 revelam que os idosos esto em situao de cobertura


mais favorvel que na idade ativa. A evoluo entre 1988 e 2013 foi positiva para todas
as populaes. A queda da cobertura por dependncia familiar da populao em idade
ativa pode ser explicada pelo aumento do nmero de contribuintes para a previdncia.
Alm disso, a reduo do desemprego aps 2004 reforou essa tendncia.
O PBF tambm teve efeitos positivos de acordo com a tabela 1. Os patamares
de no cobertura, ou seja, aqueles que no so segurados da Previdncia e no so dependentes de quem segurado, ainda so elevados para a populao entre 16 e 64 anos
de idade, o que ainda representa um srio problema. O PBF aumentou o patamar da
proteo social, com destaque para os mais pobres, convm sublinhar.
Entre idosos a no cobertura pequena, mas aumentou aps 2001, segundo Ipea
e Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial Seppir (2014).
Essa elevao pode se explicar pelo fato de ter havido uma forte reduo de famlias
com renda de menos de um quarto do salrio mnimo per capita, uma condio essencial para ter acesso a aposentadorias sociais (BPC/Loas) para idosos que pouco ou nada
contriburam. Esse fator, conjugado s crises econmicas dos anos 1980 e 1990, que
reduziram as densidades de contribuio e a de elegibilidade aos benefcios, explica a
queda de cobertura e exige ateno.
Quando o assunto educao, a evoluo da cobertura foi, como na previdncia,
importante e merece destaque. A tabela 2 apresenta a evoluo da cobertura entre 1988
e 2013 para o Brasil com base em dados da Pnad.
TABELA 2

Escolaridade da populao brasileira com 16 anos ou mais de idade segundo os anos de


escolaridade (1988 e 2013)
(Em %)
Escolaridade

Ano

At 1 ano

De 1 a 4 anos

De 5 a 8 anos

De 9 a 11 anos

12 ou mais

19,5

34,2

24,4

14,8

7,1

10,2

17,1

23,6

32,8

16,4

1988
2013
Fonte: Pnad/IBGE microdados.

De acordo com a tabela 2, a evoluo dos ndices de cobertura entre 1988 e 2013
digna de destaque. At nove anos de escolaridade, os patamares aumentaram entre 1988

18

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Discusso
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Poltica Social Brasileira: conquistas e desafios

e 2013 e no so maiores devido a problemas de evaso escolar. Nos demais nveis de


ensino, a evoluo foi ainda maior, mas, os graus de cobertura ainda esto em patamares
que no permitem falar em universalizao. Cabe destacar que, entre 0 e 3 anos de idade,
faltam estabelecimentos pblicos para atender creches, o que, conforme mostrou Ipea
(2009), gera dificuldades para famlias mais pobres. Entre 4 e 5 anos de idade, que deveria
ser o perodo da pr-escola, os resultados so melhores, mas no atingem a universalizao. Para o total de nove a onze anos de estudo, a evoluo do contingente de estudantes
digna de destaque, mas ainda no universal. Isso tambm vale para quem possui doze
anos ou mais de estudo, mas o nmero de estudantes ali matriculados de acordo com a
faixa etria prevista continua reduzido, embora tenha sido fortemente ampliado. A tabela
2 no apresenta a diferena entre regies e nos mundos urbano e rural. Apesar disso, as
diferenas, bom sublinhar, so elevadas, conforme apontou Ipea (2009).
Para apresentar um sucinto quadro referente situao de sade, com base em dados
organizados pelo Departamento de Informtica do Sistema nico de Sade (Datasus), foi
organizada a tabela 3. Embora a seleo de dados seja significativa e variada, ela vale para
o Brasil e no focaliza as disparidades regionais existentes e, muito importante, no permite, ao contrrio dos casos de educao e previdncia, falar em cobertura por faixa etria,
porque as demandas so muito variadas em termos de doenas ou outros procedimentos.
TABELA 3

Indicadores selecionados de atendimento sade no Brasil


Indicadores selecionados
Consultas mdicas anuais per capita
Hospitalizao (%)

1998

2003

2008

2012

2,2

2,4

2,6

2,8

7,2

6,6

5,6

5,7

Nascimentos em hospitais (%)

96,4

96,6

97,7

98,1

Cobertura de planos de sade (%)

24,5

24,6

25,9

26,1

Mdicos por mil habitantes

1,3

1,5

1,8

1,9

Dentistas por mil habitantes

0,9

1,2

1,3

Enfermeiros por mil habitantes

0,4

0,5

0,9

1,6

Auxiliares de enfermagem por mil habitantes

0,4

0,8

2,5

3,3

Nutricionistas por mil habitantes


Municipalidade no PSF (%)
Equipes do PSF
Leitos por mil habitantes
Leitos do SUS por mil habitantes

0,2

0,2

0,3

0,4

20.3

80.7

94.1

97.5

4,945

19,068

29,300

42,279

2,7

2,3

2,4

0,9

0,8

0,8

0,8

Fonte: Departamento de Informtica do Sistema nico de Sade (Datasus) e Assistncia Mdico-Sanitria (AMS)/IBGE. Acesso em: 1o set. 2014.

19

Braslia, maro de 2015

A tabela 3 apresenta resultados para alguns indicadores bsicos selecionados


para representar as condies de atendimento sade. Entre 1998 e 2012, houve um
pequeno recuo na oferta de leitos e um pequeno aumento na adeso a planos privados de sade. A pequena reduo no nmero de leitos parece estar sendo compensada
por um maior nvel de presena do PSF e no acrscimo do nmero de consultas em
geral. A reduo do nmero mdio de dias de hospitalizao tambm parece refletir
os fenmenos assinalados. Em relao aos profissionais, existe uma evoluo moderada no total de mdicos por mil habitantes, sendo a evoluo mais pronunciada para
enfermeiros ou dentistas e, especialmente, entre auxiliares de enfermagem e nutricionistas. muito difcil adotar, no caso do SUS, critrios comparveis aos destinados,
por exemplo, para a previdncia ou Loas e PBF, pois o SUS deve atender a todos,
sem critrios de elegibilidade, mas impossvel aferir se todos os que buscaram algum
tipo de atendimento especfico foram atendidos. De toda maneira, a evoluo dos
indicadores do SUS, em geral, no foi to acelerada quanto de cobertura da previdncia aps a promulgao da Constituio Federal, conforme apontaram Matijascic
e Kay (2013).
Outra questo, mais complexa, se deve heterogeneidade de renda. Conforme
apontam dados do Datasus e da Assistncia Mdico-Sanitria (AMS) (acesso em
1o set. 2014), do Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE), os procedimentos
mdicos mais sofisticados esto mais acessveis para quem paga planos privados de
sade, que atendem somente cerca de 25% dos brasileiros. Existia em 2012, por
exemplo, uma incidncia de 44,3 tomgrafos para cada milho de segurados em planos
de sade privados, e esses resultados, quando comparados a pases da Organizao
para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), esto abaixo apenas dos
indicadores para Japo e Austrlia. Ao somar todos os equipamentos existentes no
Brasil, sem diferenciar o pblico do privado, o total de 15,8 por milho de habitantes,
ndice similar ao da Alemanha e da Finlndia, num patamar de valor mdio para
pases da OCDE. Mas, ao considerar os tomgrafos disponveis para quem dispe
somente dos servios do SUS, o total de seis, que supera apenas o total do Mxico
em pases da OCDE. Se a inteno fosse utilizar a ressonncia magntica, os resultados
seriam muito parecidos. Isso revela o quanto o pas desigual em funo das diferenas
de renda familiar. O desafio para o Brasil em questes relativas sade ampliar a
disponibilidade de servios e, ao mesmo tempo, melhorar a qualidade dos servios
pblicos para a maioria da populao.

20

Texto para
Discusso
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Poltica Social Brasileira: conquistas e desafios

Em resumo, aps a promulgao da CF/1988, os nveis de cobertura e atendimento se elevaram, respeitando as metas de universalizao ali expressas. No entanto, no possvel falar em proteo social universalizada, embora o pas merea
destaque, segundo Issa (2013). Os esforos para elevar a cobertura ou o atendimento
representam o principal fator para alinhar o Brasil como um pas digno de destaque
quando o tema DSS.

5 PROBLEMAS DE GESTO E QUALIDADE DAS


POLTICAS SOCIAIS
Apesar da cobertura e do atendimento terem se elevado de forma notvel para as principais polticas sociais no Brasil, o que, per se, representa seguir os objetivos da DSS,
os problemas de gesto e de qualidade dos servios ainda apresentam importantes dificuldades, amplamente reconhecidas pelo debate pblico brasileiro. Esse tema merecer
destaque na presente seo, pois outro problema central para a DSS.
Alguns indicadores-chave permitem ilustrar como os problemas que decorrem
de um extenso territrio dificultam a gesto via agncias de atendimento de algumas
polticas sociais no Brasil, segundo Matijascic, Guerra e Aldrin (2011), para 2009:
18,6% possuem agncia do INSS; e
33,6% dos municpios no atendiam emergncias.

No entanto, preciso destacar que 5.264 municpios (95% do total) possuem


agncia do Centro de Referncia de Assistncia Social (Cras), segundo o Censo do
Sistema nico de Assistncia Social (Suas) de 2011. O Cras representa o tipo de atendimento das polticas sociais mais presente entre os municpios do Brasil (Brasil, 2011).
Um recente estudo do Tribunal de Contas da Unio (TCU) revela as dificuldades
do SUS que so exemplares para o universo da proteo social brasileira e podem ser
verificadas com base num levantamento junto aos gestores de 116 hospitais pblicos de
todos os estados brasileiros. Esses dados envolvem 9% dos leitos da rede pblica de sade. Segundo TCU (2014a), existe um desequilbrio entre o nmero de mdicos, sendo
de 4,56 mdicos por mil habitantes nas capitais e de pouco mais de um mdico por mil

21

Braslia, maro de 2015

nos municpios do interior. De acordo com TCU (2014a), no sistema hospitalar foram
estes, respectivamente, os percentuais de problemas estruturais:
87% com deficincias de tecnologia da informao;
81% com falta de profissionais, o que bloqueia o uso de leitos (47% dos leitos);
77% com bloqueio de leitos por falta de equipamentos (11% dos leitos);
73% com estrutura fsica inadequada ou falta de manuteno predial;
63% com absentesmo, que dificulta a prestao de servios;
59% com atendimento inadequado em razo de equipamentos desatualizados; e
53% com carncia de instrumentos de gesto e gerao de desperdcio.

Em relao Ateno Bsica, segundo TCU (2014a), foram tabulados os seguintes dados referentes aos entes federativos visitados (dezoito estados e 56 municpios):
66% com dificuldade para atrair ou fixar os profissionais de sade;
65% com insuficincia de recursos financeiros para o custeio do PSF;
52% com problemas para encaminhar ao atendimento especializado; e
52% com falta de materiais bsicos.

Decorre da que, mesmo quando comparados a pases vizinhos ou do grupo


BRICS (Brasil, Rssia, ndia, China e frica do Sul) e que tambm possuem uma
renda per capita modesta, a situao brasileira frgil, sobretudo em relao a pases da
Amrica Latina, conforme aponta a tabela 4.
TABELA 4

Esperana de vida total e saudvel em pases selecionados (2008)


Saudvel ao nascer (anos)

Perdas de vida saudvel (%)

Homens

Total ao nascer (anos)


Mulheres

Homens

Mulheres

Homens

Mulheres

frica do Sul

52

55

47

48

9,6

12,7

Argentina

72

79

64

69

11,1

12,7

Brasil

70

77

62

66

11,4

14,3

China

72

76

65

68

9,7

10,5

Colmbia

72

79

64

69

11,1

12,7

ndia

63

66

56

57

11,1

13,6

Mxico

73

78

65

69

11,0

11,5

Rssia

62

74

55

65

11,3

12,2

Pas

Fonte: World Health Organization (WHO) World Health Statistics. Acesso em: 1o set. 2014.

22

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Discusso
2 0 6 2

Poltica Social Brasileira: conquistas e desafios

Partindo dos dados da tabela 4, preciso destacar que o Brasil foi o pas que apresentou a maior proporo de anos de vida no saudvel. O indicador requer ateno e
cautela. Isso significa que, nesse grupo de pases, a populao brasileira a que permanece mais tempo em condies no saudveis. Quando isso se soma a uma esperana
de vida mais modesta, os resultados no podem ser considerados bons. Pases vizinhos
com renda per capita similar do Brasil conseguem obter resultados melhores. Mas o
fato de haver um tempo mais prolongado de vida no saudvel demonstra tambm que
o sistema de sade apoia o cidado, o que pode no acontecer com os outros pases
selecionados na tabela 4.
O TCU tambm realizou auditoria em 2013 com o objetivo de avaliar a oferta e a
qualidade do ensino mdio no Brasil, que apresenta alguns dos desafios (TCU, 2014b).
Foram visitadas 580 escolas em todo o territrio nacional. As principais constataes
da auditoria foram as seguintes:
h carncia de pelo menos 32 mil professores com formao especfica. A melhoria
na gesto das redes estaduais poderia reintegrar 61 mil professores fora da sala de
aula (40 mil em atividades administrativas, 16 mil em outros tipos de afastamento
e 5 mil cedidos a outros rgos);
os maiores deficit de professores com formao especfica esto nas disciplinas de
fsica, qumica e sociologia. Parte do problema poderia ser resolvido com a capacitao
de 46 mil professores que j integram a rede; e
foi aferido um elevado ndice de contratao de professores temporrios 30%,
em mdia, no Brasil. Em onze estados, o ndice fica na faixa de 40% a 67%.

A fiscalizao do TCU tambm identificou que no havia definio de padres


mnimos de qualidade de ensino, conforme estipula a Lei de Diretrizes e Bases da
Educao Nacional (LDB).
A esperana de vida saudvel um indicador-chave de qualidade para a sade, conforme foi discutido anteriormente. Em relao educao, um indicador que
merece ateno, por tambm permitir a realizao de comparaes internacionais o
Programme for International Student Assessment (Pisa), que realizado pela OCDE.
A meta do Pisa observar qual a capacidade de compreenso e utilizao de conceitos
e matemtica, bem como do idioma oficial do pas e cincias. Segundo OCDE (2013),
no exame de matemtica de 2012, 67,1% dos estudantes brasileiros tiveram notas

23

Braslia, maro de 2015

inferiores ao mnimo desejvel (no exame de 2003, a proporo foi de 75,2%), enquanto 1,1% apresentou um desempenho de destaque. Para os pases que integram a
OCDE, as performances de baixa qualidade representaram 23,1% e os estudantes de
alto desempenho representavam 12,3%. Nas provas de leitura e cincias, os resultados
foram similares aos de matemtica para o Brasil.
Enquanto pases vizinhos com renda per capita mais prxima do Brasil, como
Chile ou Mxico, apresentaram resultados similares, 30% dos estudantes do Sudeste
Asitico obtiveram alto desempenho. No Brasil, os resultados variaram entre Unidades
da Federao e estiveram bem abaixo da mdia em estados com renda per capita mais
baixa, como Maranho e Alagoas. Esses resultados no so preocupantes apenas em
termos de educao, mas o so igualmente quando o foco a competitividade ou os
direitos de cidadania. A evoluo ao longo dos anos merece destaque, mas, diante dos
problemas graves de gesto existentes, como os apresentados por TCU (2014b), os
resultados podem permanecer relativamente estagnados.
O PBF, por sua vez, no consegue atender cerca de 600 mil famlias que teriam
condies para integrar o programa por falta de documentao cadastral mnima para
cumprir os requisitos jurdicos necessrios. Apesar dos esforos dos que atuam na esfera
das polticas sociais, as grandes distncias, aliadas reduzida capacidade educacional de
muitas das famlias de baixa renda, impedem o cumprimento das exigncias legais. O
fraco entendimento dos direitos sociais por parte de famlias e autoridades locais nas
regies de menor renda dificulta a superao dessas questes, revelando que a precariedade institucional ainda afeta os direitos de cidadania.
Em matria de gesto e qualidade das polticas sociais, os desafios se apresentam como imensos, com destaque para os servios sociais. As heranas do passado
ainda inibem a renovao das instituies e um funcionamento mais efetivo sob
a gide da gesto, com destaque para os desafios relativos infraestrutura e de
pessoal. Para ativar uma DSS seria necessrio enfrentar essas questes para poder
superar as dificuldades que so amplamente criticadas pela populao brasileira,
conforme comprovam os protestos realizados em junho de 2013. A forma de atuao do Estado junto ao cidado que se revelou frgil, decorrendo da o problema
da qualidade.

24

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Discusso
2 0 6 2

Poltica Social Brasileira: conquistas e desafios

6 NOVAS REALIDADES, BRASIL E DESAFIOS A ENFRENTAR


At gora foi destacado que a trajetria da seguridade brasileira teve o sentido da universalizao, embora a qualidade dos servios seja questionvel. Resta saber se a estrutura das polticas
sociais atende s novas realidades, a saber: envelhecimento, mudanas na estrutura familiar,
transformaes tecnolgicas e transformaes nas relaes de trabalho. Embora o Brasil seja
um exemplo para as polticas sociais, ainda existem heranas do passado que inibem consolidar uma estrutura institucional mais moderna, que se traduza em bem-estar social.
A existncia de determinadas polticas e programas novos ou reformados aps
os anos 1980 uma prova de adaptao s novas realidades no contexto brasileiro.
O SUS o exemplo mais bem acabado ao entender que a sociedade brasileira muito
heterognea e cerca de dois teros dela no podem pagar por servios contratados junto
iniciativa privada, sendo necessria a universalizao do atendimento. H compreenso de que no pode haver uma hierarquizao no atendimento, separando os contribuintes dos no contribuintes para a previdncia, pois, alm de ser um direito humano,
o mercado de trabalho to instvel que essas condies se alteram com grande rapidez,
no sendo uma abordagem vivel para o Brasil.
O PBF outro exemplo, diferente, pois focalizar as aes na populao mais pobre, e no em todos os brasileiros como o SUS, sendo uma tentativa de rumo correto,
ao criar condies para estimular a igualdade de oportunidades para as famlias com
menores rendimentos. O advento do PBF revelou implicitamente que as polticas sociais e pblicas do Estado, que englobam a tributao, os gastos pblicos, a regulao e
a prestao de servios, no geraram a equidade necessria para garantir a coeso social.
O SUS e o PBF revelam os desafios a serem enfrentados por parte das polticas de
seguridade em geral. Aqui tambm vlida a observao de Matijascic e Kay (2014) de que
existe uma agenda pendente. A opo de conduo de poltica social do Brasil cria obstculos para consolidar uma DSS. Segundo Matijascic e Kay (2014), a previdncia do Brasil
est mal adaptada realidade e possui problemas de aderncia s novas realidades, a saber:
possvel ser um aposentado e trabalhar regularmente, o que inibe a gerao de
novas vagas decorrentes da sada do mercado de trabalho. Assim, a aposentadoria
no Brasil, em muitos casos, complementa os rendimentos e no atua, como na
maioria dos pases, para repor a perda de capacidade laboral;

25

Braslia, maro de 2015

no Brasil, possvel receber penso por morte sem nenhum tipo de carncia ou
restrio e acumular esses proventos com os da ocupao ou de outros benefcios,
no sendo focalizados em quem deles necessita;
falta uma regulamentao mais aperfeioada para benefcios de risco. Muito depende do julgamento dos responsveis pela concesso dos benefcios. A modalidade de invalidez parcial inexiste, o que impede o aproveitamento e insero laboral
e social em tempo parcial do beneficirio;
os custos de gesto so elevados e o processo de concesso de benefcios possui
irregularidades que redundam em desperdcio de recursos; e
criar um fundo de reserva capitalizado deveria ser discutido no Brasil, com os
planos de benefcios definidos, considerando o envelhecimento e o potencial de
presso sobre a carga tributria no futuro ou mesmo os riscos de reduo do poder
de compra dos benefcios.

A questo relativa ao seguro-desemprego, cujas despesas so financiadas pelo


Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), no Brasil, tambm requerem reformas institucionais.4 Apesar de o desemprego ter se reduzido de 9,7% para 6,2% em relao
PEA entre 2003 e 2012, os valores gastos com seguro-desemprego aumentaram de
0,49% para 0,82% em relao ao PIB no mesmo perodo (Ipea, 2014). Esse paradoxo se explica pelas dificuldades institucionais. Com o aumento do nmero de trabalhadores com contrato regular de trabalho, sem a reduo da enorme rotatividade
que caracteriza a economia brasileira, associada falta de fiscalizao das condies
de trabalho, aumenta o nmero dos que recebem seguro-desemprego e, ao mesmo
tempo, esto ocupados em atividades informais. Essa situao permite acumular rendimentos de duas fontes distintas. Isso ocorre, sobretudo, para trabalhadores de setores com maior ndice de precarizao. A reduzida fiscalizao por parte do Estado
em suas trs esferas de governo, aliada aos problemas de comunicao entre as diferentes formas de fiscalizao, facilita a propagao do problema, que, como no caso
da previdncia, implica gastos que no se justificam sob o prisma da poltica social.
Acumular proventos do seguro-desemprego e da ocupao no respeita o objetivo de
repor renda para quem perde o emprego e o salrio, ainda que com trabalhadores
de baixa renda (Ipea, 2013).

4. Para requerer o seguro-desemprego e receber trs parcelas deste, preciso ser assalariado com carteira de trabalho
assinada por mais de seis meses, sendo que esse total pode chegar a cinco parcelas se o trabalhador estiver empregado
por mais de 24 meses seguidos.

26

Texto para
Discusso
2 0 6 2

Poltica Social Brasileira: conquistas e desafios

Os problemas apresentados decorrem de deformaes herdadas do passado, cujos


resultados beneficiam os mais afluentes nas aposentadorias e penses. Mas existem outros problemas que no tm sido enfrentados com as devidas cautelas e que poderiam
integrar uma agenda DSS para promover o desenvolvimento, a saber:
a possibilidade de utilizao de uma licena do tipo ano sabtico para a pessoa
poder estudar ou aperfeioar as suas habilidades e ter por contrapartida o adiamento proporcional do momento da aposentadoria;
conceder licenas por maternidade e paternidade mais generosas para melhor
atender os recm-nascidos e, ao mesmo tempo, eliminar as diferenas por gnero
que afetam negativamente a situao das mulheres no mercado de trabalho, sem
falar nas vantagens para incentivar o maior compartilhamento das tarefas de cuidados entre homens e mulheres; e
criar melhor infraestrutura de servios sociais e formao de pessoal para o atendimento de crianas, idosos e reintegrao para quem est incapacitado.

Mesmo o PBF, um exemplo internacional, apresenta problemas. Apesar de o PBF


aliviar a pobreza, a emancipao, prevista em programas dessa natureza, no foi aferida
por dados estatsticos oficiais. Essa questo requer estudos mais aprofundados, mas, em
tese, deve decorrer das dificuldades para poder ingressar no mercado de trabalho com
rendimentos adequados e estabilidade. No entanto, o PBF teve sucesso para assegurar
a permanncia das crianas na escola (Kerstenetzky, 2009).
Outra ordem de problemas diz respeito imensa fragmentao das instituies
no Brasil. Embora a CF/1988 tenha elaborado um captulo de Ordem Social e introduzido o conceito de seguridade, os segmentos que integram as polticas sociais continuam muito fragmentados e com pouca coeso no planejamento governamental.
Esse cenrio reduz a efetividade dessas polticas pblicas.
A seguridade social, que congrega o pagamento de benefcios previdencirios,
prestaes e servios da assistncia social, aes de sade e promoo do emprego e
seguro-desemprego, est distribuda em quatro ministrios diferentes, que possuem as
suas prprias agncias e servios, com um reduzido nvel de interao. As aes desses
ministrios, ou seja, previdncia, desenvolvimento social, sade e trabalho e emprego,
se do, em geral, em separado. Alm da fragmentao ministerial, todos esses segmentos contam com agncias diferentes para conceder benefcios ou prestar servios sociais,
o que impede a superao de heranas histricas.

27

Braslia, maro de 2015

A ttulo de exemplo, as prprias entidades que representam os fiscais reconhecem


que a fiscalizao das condies de trabalho, que envolvem os ministrios do Trabalho
(MTE) e da Sade (MS), alm de afetar os demais, feita em separado e de forma
desarticulada, conforme apontou Ipea (2011). O mesmo vale para as aes entre o MS
e o Ministrio da Previdncia Social (MPS) que envolvem doenas. Embora sejam as
instituies de sade que tratem das pessoas doentes ou acidentadas, elas precisam ser
autorizadas por peritos mdicos da Previdncia para ter acesso a benefcios. Isso multiplica os problemas a serem enfrentados em caso de incapacitantes para o trabalho, e,
pior, os peritos da Previdncia no esto autorizados a solicitar procedimentos, embora
possam ou no aprovar um benefcio. O processo pode ser muito confuso, lento e com
resultados incertos.
Outra questo que merece destaque a falta de cotejamento dos diferentes bancos
de dados das instituies que cuidam das polticas sociais. Todas as instituies assinaladas possuem cadastros prprios, que pouco ou nada se comunicam, com a exceo
daquelas envolvendo o MPS e o MTE, onde a integrao existe, ainda que de forma parcial e com poucos resultados para a melhoria da governana. Isso tudo facilita a fraude e as
irregularidades, que, conforme apontou a Controladoria-Geral da Unio CGU (2010, p. 3-22),
podem atingir, por exemplo, cerca de 20% das aposentadorias e penses.
Sem enfrentar essas heranas do passado e seus reflexos sobre o atendimento ou
sobre a estrutura institucional e remover interesses daqueles que se beneficiam com a
situao atual, no ser possvel vencer os desafios existentes. Alm disso, tambm no
ser possvel dizer que uma postura baseada na DSS seja a forma dominante de atuao
das polticas sociais brasileiras por no atuarem de forma preventiva e proativa.

7 A POLTICA SOCIAL E A REDUO DAS DESIGUALDADES


At aqui, o estudo buscou apontar o sucesso e os desafios obtidos com polticas sociais,
em matria de cobertura, esforos para a universalizao e problemas institucionais e
de gesto. As iniciativas que diferenciaram o atendimento segundo a capacidade financeira, a insero profissional e a separao da proviso pblica e privada impediram,
junto com as limitaes de renda per capita e os problemas de gesto, o Brasil de atingir
patamares mais elevados de bem-estar social.

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Discusso
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Poltica Social Brasileira: conquistas e desafios

Mas existem outros limites, talvez maiores e decorrentes dessa mesma matriz de
mentalidades, para a promoo da equidade. O mais relevante entre esses limites est
na forma de organizar o sistema de proteo social, que privilegia as aes do tipo transferncia de dinheiro, como o pagamento de aposentadorias, e coloca em segundo plano
os servios sociais, destinando-lhes menos recursos. Isso incentivou a consolidao de
uma vigorosa proviso privada, com problemas de regulao e incentivos tributrios.
Conforme apontaram Esping-Andersen e Myles (2007), essa opo teve menos sucesso
para reduzir desigualdades e a dependncia em relao ao mercado quando comparada
s que privilegiaram os servios sociais e o atendimento universal de qualidade.
A distribuio de gastos pblicos com proteo social e sua evoluo em relao
ao PIB permitem compreender a evoluo desde 1995 (tabela 5).
TABELA 5

Proteo social pblica como percentual do PIB no Brasil


Tipo de proteo social

1995

2000

2005

2010

2011

Benefcios via BPC

0,4

0,4

0,4

0,6

0,6

Previdncia do setor privado

5,7

5,9

6,3

6,0

6,1

Previdncia do setor pblico

4,0

4,9

4,4

4,3

4,3

Seguro-desemprego

0,3

0,4

0,5

0,8

0,8

0,1

0,3

0,4

0,4

Sade

2,9

2,9

3,3

4,2

4,1

Educao

3,8

4,7

4,5

5,9

6,1

PBF

Fonte: Brasil (2014).

Ao considerar os dados da tabela 5, possvel dizer que as polticas mais focalizadas


nas populaes com menor renda apresentaram a evoluo mais acelerada aps 1995.
Isso vale para benefcios da Loas, seguro-desemprego, PBF e sade. Os benefcios para
servidores e trabalhadores do setor privado no evoluram muito em relao ao PIB.
A educao est num patamar intermedirio. Outro aspecto a ser destacado na
tabela 5 que as polticas via transferncia em dinheiro so predominantes em
relao aos servios sociais.5 Esse cenrio mostra um padro de proteo social que
pode se revelar problemtico.
5. Os servios sociais variam muito de um pas para outro em termos de operao e tipo de ao. Os servios sociais
que no so pagos em dinheiro se resumem, em nossa anlise, aos de sade e educao, seguindo a norma de Esping-Andersen e Myles (2007), pois estes esto presentes em todos os pases, ao contrrio dos demais.

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Braslia, maro de 2015

Ao comparar o Brasil com outros pases, com base em dados da OCDE, que
sejam representativos em termos de afinidades, como Portugal ou Mxico, e outros
que sejam exemplos dos diferentes modelos de welfare state, segundo Esping-Andersen
e Myles (2007), possvel obter informaes significativas (tabela 6).
TABELA 6

Despesas pblicas de carter social como percentual do PIB


Itlia

Benefcio

Mxico

Portugal

Sucia

Estados
Unidos

Brasil

1995

2009

1995

2009

1995

2009

1995

2009

1995

2009

1995

10.7

13.0

0.6

1.4

6.4

7.9

9.9

9.2

5.4

6.1

4.6

5.3

Pensionistas

2.6

2.6

0.2

0.3

1.3

1.8

0.7

0.5

1.0

0.8

2.2

3.2

Invalidez

1.8

1.9

0.1

0.1

2.5

2.5

5.1

5.2

1.2

1.5

1.1

1.6

Familiar

0.6

1.3

0.1

1.1

1.0

1.2

3.7

2.9

0.6

0.7

0.5

1.0

Sade

5.1

7.4

2.2

3.1

4.0

5.2

6.2

7.3

6.2

8.3

2.9

3.8

Educao

6,9

5,9

3,8

5,2

4,7

5,8

6,5

7,2

4,9

5,3

3,8

5,7

Idosos

2009

Fonte: S ocial Expenditure Database (Socx), da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE). Disponvel em: <www.oecd.org/els/social/expenditure>.
Acesso em: 1o set. 2014; Brasil (2014).

O Brasil, em geral, gasta menos que os demais pases com os diversos componentes da proteo social, exceo do Mxico, de acordo com a tabela 6. Mas, para
pensionistas por morte do segurado titular, o pas supera qualquer outro. Alm de
gastar menos, em geral, esses gastos pblicos representam, praticamente, os gastos
totais, o que no verdade para os demais, com destaque para os Estados Unidos, onde
a parcela privada grande. Os reduzidos gastos pblicos com sade e, em parte, com
educao merecem destaque para o Brasil. Esses gastos reduzidos tm por contrapartida a
proviso privada, que apresenta gastos de 4,9% (Piola, 2012) e 1,3% (Menezes Filho, 2011)
para sade e educao em 2009, respectivamente, quando comparadas ao PIB.
Os baixos nveis de gastos pblicos e os problemas de qualidade no atendimento explicam
a importncia da proviso privada, sobretudo em sade.
Alm da distribuio dos gastos ser desfavorvel para os servios sociais em relao
s transferncias em dinheiro, isso aparece de forma contraditria quando a meta
reduzir desigualdades por meio da poltica social. Ao isolar os gastos sociais e seus
impactos sobre as famlias com base na metodologia adotada por Marical et al. (2006)
e Esping-Andersen e Myles (2007), possvel observar que os efeitos potenciais dos
gastos com servios sociais so maiores que os das polticas de transferncia de dinheiro
e em pases da OCDE para reduzir desigualdades.

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Texto para
Discusso
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Poltica Social Brasileira: conquistas e desafios

Medir os gastos das transferncias em dinheiro relativamente simples, em termos


metodolgicos, pois basta calcular a desigualdade via ndice ou coeficiente de Gini antes das
transferncias e aps a sua realizao para as famlias. Para os servios sociais, ou seja, educao e sade, que so os nicos presentes em todos os pases analisados, includo um repasse
de dinheiro equivalente aos benefcios recebidos pelas famlias e fornecidos pelo Estado.
Esse montante equivale aos valores fixados, por exemplo, para custear consultas ou realizar
cirurgias, no caso da sade, ou nos gastos com alunos, segundo a etapa do ensino em que ele
se encontra. Para as famlias que pagam por servios de sade ou educao, o montante de
gastos deduzido da renda para calcular o coeficiente de Gini aps a utilizao desses servios. Os pases listados a seguir so os que representam de forma mais exemplar aqueles com
welfare state segundo o critrio de desmercantilizao de Esping-Andersen e Myles (2007).
Sucia (modelo universal), com 42% para o total das polticas sociais e 18% para
transferncias em dinheiro;
Alemanha (modelo conservador), com 30% para o total das polticas sociais e 7%
para transferncias em dinheiro; e
Estados Unidos (modelo liberal), com 22% para o total das polticas sociais e 2%
para transferncias em dinheiro.

As diferenas entre a distribuio dos servios sociais quando comparados s


transferncias em dinheiro no devem surpreender. Os servios sociais representam,
quando os servios so monetizados, uma parcela maior sobre a renda para as populaes menos abastadas. Alm disso, populaes com maior rendimento contratam, por
vezes, servios privados de sade e educao e no recebem, nesses casos, transferncias
via Estado; de modo inverso, gastam com sade ou educao e diminuem a renda
disponvel aps esse gasto. Alm disso, as transferncias em dinheiro se concentram na
Previdncia, que, de um modo geral, procura distribuir recursos entre geraes e no
tem por meta distribuir renda, pois as aposentadorias devem guardar relao com os
nveis de rendimento prvios inatividade dos segurados.
Diante dos resultados apresentados, a transferncia de recursos via servios sociais pode representar uma forma mais efetiva para reduzir desigualdades. Mas, bom
ressaltar, essa no a forma tradicional de mensurao das desigualdades, inclusive
daquelas que servem para efetuar as comparaes internacionais tradicionais. Apesar
disso, a proposta de Marical et al. (2006) representa um avano para obter indicadores
de desigualdade mais precisos para orientar polticas pblicas.

31

Braslia, maro de 2015

Matijascic e Kay (2010), ao utilizarem a mesma metodologia que a de Marical et al. (2006)
e Esping-Andersen e Myles (2007), concluram que a reduo das desigualdades para as
polticas sociais era de 31% e para as polticas via transferncia de dinheiro para beneficirios, 11%.6 Os resultados no superam to somente aqueles da Sucia. Isso se explica
pelo fato de o mercado de trabalho brasileiro ser um forte concentrador de renda,
segundo Hoffmann (2009), o que aumenta os efeitos redutores de desigualdades das
polticas sociais. Como no caso brasileiro, onde os gastos com benefcios pagos em
dinheiro por parte do Estado so maiores que os realizados via sade, educao ou outros
servios sociais, possvel presumir que as estratgias de reduo de desigualdades no
possam mais evoluir sem alterar esse paradigma.
Para concluir, o modelo de proteo social brasileiro, que priorizou, at hoje,
transferncias em dinheiro em relao aos servios sociais, conseguiu reduzir as
desigualdades num contexto em que o mercado de trabalho gera muita desigualdade.
Os resultados obtidos em matria de reduo de desigualdades se devem, portanto, ao
universo envolvido pelo mercado de trabalho e no pode ser explicado apenas por uma
presumvel excelncia da proteo social. Mais importante, a estratgia baseada em
transferncias de dinheiro chegou a um limite, porque essas polticas no so as melhores talhadas potencialmente para promover a equidade. No Brasil, uma agenda de
reformas que aumente a importncia dos servios sociais, remova os fatores de iniquidade
existentes nas aposentadorias e penses e promova a progressividade da tributao e dos
gastos pblicos para beneficiar os que possuem rendas menores incontornvel para
romper com os patamares histricos de desigualdade. Isso tudo, claro, sem esquecer a
promoo de modernizao da gesto.

6. Conforme Matijascic e Kay (2010), seguindo a metodologia de Marical et al. (2006), os gastos com sade utilizaram
dados publicados pelo Datasus (acesso em 1o set. 2014) para medir as transferncias para remunerar atendimentos
ambulatoriais ou cirrgicos e do Suplemento da Pnad em 2008 para delimitar quem fez ou no consultas ou cirurgias.
Os vrios atendimentos em sade separados por nveis de complexidade (diferentes tipos de consulta ou diferentes
modalidades de cirurgia) no puderam ser atribudos para cada indivduo ou decil de renda, mas era possvel diferenciar
se houve consulta ou cirurgia. Assim, foi atribudo um valor mdio para consultas ou cirurgias e considerada uma distribuio de procedimentos uniforme. Em educao, os procedimentos foram similares, ou seja, a mdia de gasto por nvel
de ensino foi baseada na mdia nacional, sem diferenciar escolas ou Unidades da Federao com base em dados do
Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (Inep). A Pesquisa de Oramento Familiar (POF)
foi necessria para medir os gastos privados com educao e sade e a Pnad, para definir quem recebeu benefcios em
dinheiro, como aposentadorias, penses ou PBF. Esses procedimentos foram similares aos adotados por Marical et al. (2006)
e apresentam as mesmas limitaes metodolgicas.

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Texto para
Discusso
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Poltica Social Brasileira: conquistas e desafios

8 CONSIDERAES FINAIS
A CF/1988 foi o marco fundamental para construir um sistema de proteo social, que
tem por objetivo alcanar o bem-estar e atender a populao de forma universal, com
foco nos mais necessitados. Com essa diretriz, o Brasil se notabilizou como um caso
exemplar na esfera internacional em matria de poltica social. No entanto, as heranas
do passado, que se consubstanciam em problemas institucionais e gerenciais, impedem
que os resultados sejam melhores em termos de cobertura e, sobretudo, de qualidade
do atendimento.
A preferncia por polticas com vis para as transferncias em dinheiro em detrimento a servios sociais apresenta, conforme apontaram Esping-Andersen e Myles (2007),
limites para a reduo das desigualdades e para a gerao de oportunidades que possam
facilitar a mobilidade social. Insistir nessa orientao, apesar do sucesso na reduo das
desigualdades nos ltimos anos, no mais implicar reduo do ndice de Gini para a
renda, e uma prova disso que a sua reduo, desde 2009, pouco evoluiu.
Grande parte dos problemas enfrentados pelas polticas sociais brasileiras advm
da forte diferenciao no acesso a benefcios de maior qualidade, que se deve dicotomia
entre a proviso pblica e a privada. A populao, caso consiga obter um maior nvel de
renda, prefere a proviso privada. Para atingir um melhor nvel de qualidade, tornando
a poltica social mais efetiva, vai requerer reformas institucionais. preciso contar com
profissionais que atuem de fato e no permitir a manuteno de um nvel to alarmante
de absentesmo, por exemplo, alm de reduzir o contingente daqueles que exercem tarefas
burocrticas e elevar o contingente dos que lidam diretamente com o pblico.
As polticas sociais que transferem dinheiro tambm exigem cuidados. Os benefcios devem privilegiar quem mais precisa. Isso verdade no terreno da aposentadoria,
mas tambm aparece na educao ou na sade, onde servios de melhor qualidade
acabam sendo mais acessados pelos mais afluentes.
A poltica social, per se, no reduz a desigualdade de renda. A regulao das condies de trabalho tambm essencial para gerar bem-estar e reduzir a presso sobre o
setor pblico. As precrias condies de vida de grande parcela da populao, os acidentes e a prpria violncia dificultam a situao. Alm disso, a promoo da equidade

33

Braslia, maro de 2015

depende da forma que se d a arrecadao tributria, que precisa se tornar mais progressiva
no Brasil e buscar focalizar os gastos pblicos nas populaes que mais precisam de
bens e servios para obter melhores condies de vida.
Em suma, o Brasil pode continuar a ser um destaque na arena das polticas
sociais, e vrias das conquistas obtidas nas ltimas dcadas legitimam essa ambio.
Porm, a relutncia em eliminar as heranas do passado e as fortes disparidades sociais
no faz do pas um cone, pois a prevalncia de prticas arcaicas num ambiente de forte
iniquidade no permite que essa condio seja atingida. Reformas so necessrias, e
essas precisam privilegiar direitos sociais clssicos, alm de promover a eficincia para
que o desenvolvimento possa ser um processo sustentvel. Mais importante, o foco
dessas reformas tem de ser o bem-estar, com base em direitos humanos e sociais como
forma de apoio a um novo modelo de desenvolvimento.
REFERNCIAS

BRASIL. Lei Complementar no 123, de 14 de dezembro de 2006. Institui o Estatuto Nacional


da Microempresa e da Empresa de Pequeno Porte; altera dispositivos das Leis no 8.212 e 8.213,
ambas de 24 de julho de 1991, da Consolidao das Leis do Trabalho - CLT, aprovada pelo
Decreto-Lei no5.452, de 1ode maio de 1943, da Lei no10.189, de 14 de fevereiro de 2001, da
Lei Complementar no63, de 11 de janeiro de 1990; e revoga as Leis no9.317, de 5 de dezembro
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36

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Poltica Social Brasileira: conquistas e desafios

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37

Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada

EDITORIAL
Coordenao
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Superviso
Everson da Silva Moura
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Reviso
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Editorao
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Misso do Ipea
Aprimorar as polticas pblicas essenciais ao desenvolvimento brasileiro
por meio da produo e disseminao de conhecimentos e da assessoria
ao Estado nas suas decises estratgicas.