Actividad 1.

Eleccin de un caso
ARACELI ALCANTAR SIERRA
AL135065562

Anlisis de un caso de desarrollo sustentable

ECOLGICODELTERRITORIO:

Elordenamientoecolgicodelterritorio:instrumentoclaveparapromover
eldesarrolloruralsustentable

El concepto de Ordenamiento Ecolgico del Territorio no es nuevo en Mxico, en los

ltimos aos su concepcin madur y se adopt el enfoque holstico, prospectivo,
democrtico y participativo. En este enfoque se analizan las interrelaciones entre
variables que componen a cada uno de los subsistemas (natural, social y econmico),
se consideran los procesos y cambios estructurales que determinan el estado actual
de los recursos naturales y las formas de uso del suelo representadas en la
produccin y los asentamientos humanos.

Introduccin
Mxico tiene el reto de propiciar un proceso de transformacin del territorio que
revierta las tendencias de deterioro del capital natural y, a la vez, favorezca la
organizacin social y econmica, o dicho de otra manera, debe realizar una planeacin
integral para el uso del territorio (INE, 2006).
La planeacin en el manejo de los recursos naturales y en la ocupacin del territorio
cobra una gran importancia, ya que los efectos de la forma en que la sociedad
establezca su relacin con la naturaleza definirn, en buena medida, el incremento o la
disminucin de la problemtica ambiental tanto a nivel global como regional o local
(INE, 2006).
Por esta razn, la generacin de marcos conceptuales, metodolgicos y espaciales
para elaborar, instrumentar, operar, evaluar y darle seguimiento a los instrumentos de
planeacin territorial es fundamental para lograr una verdadera promocin de la
sustentabilidad en el territorio nacional.
Este proceso se denomina Ordenamiento Ecolgico del Territorio (OET), e involucra
una serie de pasos previos a la formulacin dela propuesta de ordenamiento, para que
el ejercicio final de planificacin territorial sea efectivo. Es una herramienta de poltica
ambiental que tiene como fundamento la planeacin y regulacin del uso del suelo
sobre la que se pueden proponer esquemas de manejo de los recursos naturales,
desde la perspectiva del desarrollo sustentable, a diversas escalas.
En Mxico, el concepto de ordenamiento ecolgico se ha desarrollado desde la
segunda mitad de la dcada de los ochenta hasta nuestros das; durante este proceso
los conceptos han madurado y se ha adoptado un enfoque holstico (integrador),
prospectivo, democrtico y participativo. De esta manera se aborda la complejidad de
la planificacin territorial respetando el componente ambiental (Rosete, 2006).
Holstico porque considera los problemas territoriales desde un punto de vista global e
integral, que involucra una perspectiva espacial, los aspectos econmicos, sociales,
culturales y ambientales tradicionalmente tratados en forma sectorial. Prospectivo
porque plantea directrices de largo plazo como gua para la planeacin de mediano y
corto plazo, las que responden al diseo de un futuro deseable y factible. Democrtico
y participativo porque parte del principio de concertacin con la sociedad en el proceso
de toma de decisiones, involucrando en forma corresponsable a los tres niveles de
gobierno (Rosete, 2006).
En la actualidad, el anlisis de la problemtica regional se aborda desde un enfoque
integral que permite definir la planeacin del territorio, desde un marco conceptual y
metodolgico basado en la teora de sistemas (enfoque holstico). Este analiza las
interrelaciones entre variables que componen a cada uno de los subsistemas (natural,
social y econmico) que se presentan en las reas sujetas a ordenamiento ecolgico;
toma en cuenta los procesos y cambios estructurales que determinan el estado actual
de los recursos naturales y las formas de uso del suelo representadas en las formas
de produccin y los asentamientos humanos (Rosete, op. cit.).
Bajo esta percepcin, se define que el ordenamiento ecolgico, ms que descriptivo,
debe ser el resultado del anlisis de elementos o variables que al interrelacionarse
conforman la estructura de un sistema. Esto permite establecer con mayor claridad la
dinmica regional, as como la definicin de limitantes y potencialidades del sistema

(INE, 2000). Este anlisis est orientado hacia la bsqueda de un desarrollo

sustentable, acompaado de una mejor calidad de vida, para lo que se considera
indispensable contar con el consenso de los sectores productivos, de los tres rdenes
de gobierno y de la participacin de la sociedad civil organizada (Rosete, op. cit.).
La Ley General del Equilibrio Ecolgico y Proteccin al Ambiente (LGEEPA) en la
fraccin XXIII del artculo 3 define al Ordenamiento Ecolgico del Territorio (OET)
como
el instrumento de poltica ambiental cuyo objeto es regular o inducir el uso del suelo y
las actividades productivas, con el fin de lograr la proteccin del medio ambiente y la
preservacin y el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, a partir del
anlisis de las tendencias de deterioro y las potencialidades del aprovechamiento de
los mismos (LGEEPA, 1997).
El reglamento de la LGEEPA en materia de ordenamiento ecolgico, establece que
este deber desarrollarse como un proceso de planeacin que promueva la creacin e
instrumentacin de mecanismos de coordinacin entre las dependencias de la
administracin pblica federal y los gobiernos estatales y municipales y del Distrito
Federal; la participacin social corresponsable de los grupos y sectores interesados; la
transparencia del proceso mediante el acceso, publicacin y difusin constante de la
informacin generada, los mtodos utiliza- dos y los resultados obtenidos; rigor
metodolgico en los procesos de obtencin de informacin, anlisis y generacin de
resultados; la instrumentacin de procesos sistemticos que permitan verificar los
resultados generados; la generacin de indicadores ambientales que permitan la
evaluacin continua del proceso; la asignacin de lineamientos y estrategias
ecolgicas con base en la informacin disponible; el establecimiento de un sistema de
monitoreo y la modificacin de los lineamientos y estrategias ecolgicas a partir de sus
resultados (SEMARNAT, 2003).
El proceso de ordenamiento ecolgico del territorio
El proceso de planeacin estipulado en el reglamento de la LGEEPA en materia de
Ordenamiento Ecolgico (OE) est integrado por cinco fases: formulacin, expedicin,
ejecucin, evaluacin y modificacin, y adems define tres productos principales: 1)
convenio de coordinacin, 2) programa de ordenamiento ecolgico y 3) bitcora
ambiental (SEMARNAT, 2006).
A continuacin se describen brevemente las caractersticas de cada fase del proceso
de OE, de acuerdo con el Manual del Proceso de Ordenamiento Ecolgico
(SEMARNAT, 2006), en la fase de formulacin se establecern los mecanismos e
instrumentos necesarios que darn inicio y seguimiento al proceso de OE. Entre ellos
destacan: la celebracin del convenio de coordinacin; la instalacin de un rgano
responsable de la conduccin del proceso de OE, denomina- do comit; la formulacin
de las bases tcnicas (estudio tcnico) que sustentar la propuesta del Programa de
Ordenamiento Ecolgico (POE), y el diseo y construccin de la bitcora ambiental,
entendida como la herramienta para el registro del POE.
La fase de expedicin es el procedimiento legal que deber seguir la autoridad
competente para decretar el POE. Esta fase tiene dos propsitos: 1) que los sectores
que participaron en la formulacin validen o manifiesten lo que a su derecho
convenga, respecto de la propuesta final del programa que habr de decretarse para
su posterior ejecucin, y 2) cumplir con las disposiciones jurdicas que establezcan las
leyes en la materia para que el POE se decrete y publique en los rganos de difusin
oficiales que correspondan (Diario Oficial de la Federacin, peridicos oficiales de las

entidades federativas o gacetas municipales). Es a partir de ese momento que el POE

empieza a tener vigencia legal.
La fase de ejecucin inicia una vez que se decreta el POE. Las autoridades
responsables del OET, apoyadas por el comit, llevarn a cabo una serie de acciones
(tcnicas, administrativas y financieras) para su aplicacin y seguimiento. Entre ellas
se incluye: apoyar y asesorar a la sociedad en general, en la toma de decisiones sobre
los usos adecuados del suelo y del manejo de los recursos naturales, as como en la
localizacin de las actividades productivas y los asentamientos humanos, es decir,
definir los lineamientos y estrategias generales de planeacin para que otros
instrumentos que inciden en el uso y manejo del territorio construyan sus polticas y
estrategias especficas a la escala que corresponda (planes de desarrollo urbano,
evaluacin del impacto ambiental, evaluacin del riesgo ambiental, programas de
manejo de reas naturales protegidas, entre otros), as como asesorar y capacitar a
cuadros tcnicos en los gobiernos locales y difundir el POE y sus resultados.
La evaluacin es una de las fases ms importantes del proceso de OE, pues como lo
establece el reglamento de la LGEEPA en materia de OE, est orientada a valorar dos
aspectos: 1) el grado de cumplimiento de los acuerdos asumidos durante el POE, y 2)
el grado de cumplimiento del POE, es decir, la efectividad de los lineamientos y
estrategias ecolgicas en la solucin de los conflictos ambientales. Para el primer caso
no es necesario contar con un POE decretado, ya que el objetivo es tener una
memoria histrica de las decisiones tomadas, los antecedentes tcnicos, los
argumentos que respaldaron la toma de decisiones, los compromisos, sus
responsables y su cumplimiento. Esta evaluacin puede realizarse en cualquiera de
las fases del POE, ya sea en la formulacin la expedicin, la ejecucin, la evaluacin o
la modificacin. En el segundo caso, es necesario contar con un POE ya expedido
(decretado), pues se re- quiere de cierta informacin bsica.
Una vez que la autoridad responsable, en coordinacin con el comit, definen ajustar o
reorientar el proceso de OE, se lleva a cabo de la modificacin de los lineamientos y
las estrategias del POE, para lo cual es necesario seguir el mismo procedimiento
utilizado en su formulacin. La retroalimentacin de experiencias y resultados, as
como el comportamiento de los indicadores de evaluacin, sealan el sentido de la
modificacin, ya sea a travs de la adaptacin o la creacin de nuevas estrategias y
lineamientos, en funcin tanto de los cambios que hayan experimentado los
ecosistemas como de los intereses de los gobiernos y sectores. Con base en lo
anterior, el comit determinar el periodo de tiempo que transcurrir entre las
revisiones del POE o las condiciones ambientales, econmicas y sociales que deben
imperar en el rea de ordenamiento que justifiquen la revisin y, en su caso, la
modificacin del POE.
Con relacin a los tres productos principales a obtener en el proceso de OE, a
continuacin se hace una breve descripcin de ellos. El convenio de coordinacin
tiene por objeto determinar las acciones, plazos y compromisos que integran la
agenda del proceso de OE. Puede suscribirse con las dependencias y entidades de la
administracin pblica federal competentes para realizar acciones que incidan en el
rea de estudio y/o con las entidades federativas, sus municipios y el Distrito Federal,
dependiendo del rea en particular bajo estudio.Los convenios de coordinacin
debern contener, como mnimo, las bases para precisar el rea de estudio que
abarcar el proceso de OE; los lineamientos, criterios y estrategias que permitan
instrumentarlo; la identificacin y designacin de las autoridades e instituciones que
llevarn a cabo las acciones que resulten de los convenios o acuerdos de
coordinacin, as como la participacin y responsabilidad que les corresponda a cada
una de ellas en la conduccin e instrumentacin del proceso de OE; la integracin del

comit que lo instrumentar y dar seguimiento; las acciones iniciales que deba
realizar cada parte del convenio para garantizar el inicio y desarrollo eficaz del proceso
de OE; la determinacin de los productos que debern obtenerse como resultado del
proceso de OE, y las
La bitcora ambiental es el documento en el que se registra el proceso de OE. En ella
se describirn los avances del proceso, y tiene por objeto proporcionar e integrar
informacin actualizada sobre el proceso de OE, ser un instrumento para la evaluacin
del cumplimiento de los acuerdos asumidos por cada una de las partes y el
cumplimiento y la efectividad de los lineamientos y estrategias eco- lgicas, fomentar
el acceso de cualquier persona a la informacin relativa al proceso de OE, y promover
la participacin social corresponsable en la vigilancia de los procesos de OE
(SEMARNAT, 2003).
La bitcora ambiental deber incluir el convenio de coordinacin, sus anexos y, en su
caso, las modificaciones que se realicen a los mismos; el programa de ordenamiento
ecolgico; los indicadores ambientales para la evaluacin del cumplimiento de los
lineamientos y estrategias ecolgicas y la efectividad de ambas en la resolucin de los
conflictos ambientales; y los resultados de la evaluacin del cumplimiento y de la
efectividad del proceso de OE (SEMARNAT, 2003).
El programa de ordenamiento ecolgico es la propuesta final resultante de la etapa de
formulacin del OE, que incluye el modelo y las estrategias ecolgicas aplicables. El
modelo de OE es entendido como la representacin, en un sistema de informacin
geogrfica, de las unidades de gestin ambiental (UGA) y sus respectivos
lineamientos ecolgicos, que incluyen la poltica ambiental, el esquema de usos del
suelo y los criterios ecolgicos orientados al manejo de recursos naturales aplicables a
un rea en particular (Rosete, 2006).
El desarrollo del programa de ordenamiento ecolgico del territorio est apoyado por la
elaboracin de un estudio tcnico que consta de cuatro etapas bsicas:
caracterizacin, diagnstico, pronstico y propuesta. La realizacin de cada una de
ellas se deber sujetar a los lineamientos y mecanismos que determine el comit de
ordenamiento ecolgico respectivo. A continuacin se hace una breve descripcin de
cada una de las cuatro etapas, de acuerdo con Rosete, 2006.
La etapa de caracterizacin tiene por objeto describir el estado de los componentes
natural, social y econmico del rea de estudio, con base en las preguntas rectoras
qu hay?, cunto hay? y en dnde se localiza? Esta etapa debe incluir, entre
otras, la de- limitacin del rea de estudio considerando las actividades sectoriales, las
cuencas, los ecosistemas, las unidades geomorfolgicas, los lmites polticoadministrativos y las reas de atencin prioritaria; la identificacin y descripcin del
conjunto de atributos ambientales que reflejen los intereses sectoriales dentro del rea
de estudio; la identificacin de los intereses sectoriales y atributos ambientales a
travs de mecanismos de participacin social corresponsable y, finalmente, el
establecimiento de criterios para identificar prioridades entre los atributos ambientales
y los intereses sectoriales en el rea de estudio.
Para el reglamento de la LGEEPA en materia de OET, un sector es un conjunto de
personas, organizaciones, grupos o instituciones que comparten objetivos comunes
respecto al aprovechamiento de los recursos naturales, el mantenimiento de los bienes
y los servicios ambientales o la conservacin de los ecosistemas y la biodiversidad
(SEMARNAT, 2003). El inters sectorial se define como el objetivo particular de
personas, organizaciones o instituciones respecto al uso del territorio, entre los que se
incluyen el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, el mantenimiento

de los bienes y los servicios ambientales y la conservacin de los ecosistemas y la

biodiversidad (SEMARNAT, 2003).
Los productos finales de esta etapa deben ser, entre otros, la delimitacin del rea de
estudio y la descripcin e identificacin de los atributos ambientales, los intereses
sectoriales y los criterios para priorizarlos.
La etapa de diagnstico tiene por objeto identificar y analizar los conflictos ambientales
existentes en el territorio. En esta etapa se identifican los principales procesos y sus
interacciones que han generado la situacin actual, explicando las posibles causas
con base al anlisis retrospectivo de los cambios y procesos identificados, as como la
demanda social existente hacia los recursos naturales.
Las principales acciones en esta etapa se refieren al anlisis de la aptitud del territorio
para los sectores involucrados en el aprovechamiento de recursos naturales, la
conservacin de los ecosistemas y la biodiversidad, el mantenimiento de los bienes y
servicios ambientales en el rea de estudio; la identificacin de los conflictos
ambientales a partir del anlisis de la concurrencia espacial de actividades sectoriales
incompatibles; y la delimitacin de las reas que se debern preservar, conservar,
proteger o restaurar, as como aquellas que requieran el establecimiento de medidas
de mitigacin para atenuar o compensar impactos ambientales adversos. Los
principales productos de esta etapa son el anlisis de la aptitud del territorio, la
identificacin de reas afectadas para restaurar y reas para la conservacin y
proteccin de ecosistemas.
La etapa de pronstico tiene por objeto examinar la evolucin de los conflictos
ambientales, a partir de la previsin de las variables naturales, sociales y econmicas.
En esta etapa se considera el deterioro de los bienes y servicios ambientales; los
procesos de prdida de cobertura vegetal, degradacin de ecosistemas y de especies
sujetas a proteccin; los efectos del cambio climtico; las tendencias de crecimiento
poblacional y las demandas de infraestructura urbana, equipamiento y servicios
urbanos; los impactos ambientales acumulativos considerando sus causas y efectos
en tiempo y lugar, y las tendencias de degradacin de los recursos naturales y de
cambio de los atributos ambientales que determinan la aptitud del territorio para el
desarrollo de las actividades sectoriales.
En esta etapa se construyen los principales escenarios posibles a futuro sobre el
territorio, tomando en cuenta las tendencias actuales(escenario tendencial), la
influencia de procesos externos (escenario contextual) y la propuesta para la
resolucin de los conflictos basa- da en la transicin hacia el desarrollo sustentable
(escenario estratgico). Los indicadores del diagnstico juegan un papel muy
importante, ya que describen los principales procesos regionales que se dan en el
territorio y son la fuente primaria de informacin para construir los escenarios
prospectivos.
La etapa de propuesta tiene por objeto generar el Modelo de Ordenamiento Ecolgico
del Territorio (MOET), que incluye los lineamientos ecolgicos y las unidades de
gestin ambiental y las estrategias ecolgicas. Esta propuesta se basa en el escenario
estratgico y es ajustada sobre la construccin del mayor nmero de consensos
posibles, tratando de resolver los conflictos en el uso del territorio y la atencin a las
zonas prioritarias.
El producto de esta etapa es la base de datos con la propuesta completa para cada
unidad territorial, el mapa del modelo de ordenamiento ecolgico, y los lineamientos y

estrategias de uso del territorio, es decir, las polticas ambientales aplicables a cada
Unidad de Gestin Ambiental (UGA), su esquema de usos del suelo y los criterios de
manejo de recursos naturales.
Modalidades de Ordenamiento Ecolgicodel TerritorioDe acuerdo con lo que establece
la LGEEPA en sus artculos 5 fraccin IX, 7 fraccin IX, 8 fraccin VIII y los artculos
19 bis al 20 bis 7, en Mxico el Ordenamiento Ecolgico del Territorio nacional y de las
zonas sobre las que la nacin ejerce su soberana y jurisdiccin, se llevar a cabo a
travs de las siguientes modalidades de Programa de Ordenamiento Ecolgico, segn
SEMARNAT, 2006: El Ordenamiento Ecolgico General del Territorio (OEGT) tiene
como objetivo fundamental vincular las acciones y programas de la administracin
pblica federal cuyas actividades inciden en el patrn de ocupacin del territorio. Su
formulacin deber atender a lo establecido en el artculo 20 de la LGEEPA y el
captulo
tercero de su reglamento en materia de ordenamiento ecolgico.
El Ordenamiento Ecolgico Marino (OEM) tendr por objeto establecer los
lineamientos y previsiones a que deber sujetarse la preservacin,
restauracin, proteccin y aprovechamiento sustentable de los recursos
naturales existentes en reas o superficies especficas ubicadas en zonas
marinas mexicanas, incluyendo las zonas federales adyacentes. Se formularn
conforme lo establece la LGEEPA en su artculo 20 bis 7 y bajo el
procedimiento de los Programas de Ordenamiento Ecolgico Regionales con la
participacin que corresponda a otras dependencias de la administracin
pblica federal.
El Ordenamiento Ecolgico Regional (OER) tiene por objeto establecer y orientar la
poltica de uso del suelo en funcin del impacto ambiental que generan las
actividades productivas en regiones consideradas prioritarias o estratgicas
para el pas. Su formulacin deber atender a lo establecido en los artculos 20
bis 3 de la LGEEPA y 40 de su reglamento en materia de ordenamiento
ecolgico. Los OER presentan dos submodalidades: a) De dos o ms estados
Cuando una regin ecolgica se ubique en el territorio de dos o ms entidades
federativas, el gobierno federal, de los estados y municipios respectivos, en el
mbito de sus competencias, podrn formular un programa de ordenamiento
ecolgico regional. Para tal efecto, la federacin celebrar los acuerdos o
convenios de coordinacin procedentes con los gobiernos lo- cales
involucrados (artculo 20 bis 2 de la LGEEPA).b) De la totalidad o parte de un
estadoLos gobiernos de los estados, en los trminos de las leyes lo- cales
aplicables, podrn formular y expedir programas de ordenamiento ecolgico
regional que abarquen la totalidad o una parte de una entidad federativa
(artculo 20 bis 2 de la ESTUDIOS AGRARIOSLGEEPA). En estos casos, el
estado en cuestin puede invitar a participar al gobierno federal a travs de la
suscripcin de un convenio de coordinacin.
El Ordenamiento Ecolgico Local (OEL) Tienen como objetivo de- terminar el
diagnstico de las condiciones ambientales y tecno- lgicas, regular los usos del suelo
fuera de los centros de poblacin. En ellos se establecen los criterios de regulacin
eco- lgica de los centros de poblacin para que sean integrados en los programas de
desarrollo urbano con carcter obligatorio para las autoridades municipales, de
acuerdo con lo que establecen los artculos 20 bis 4 y bis 5 de la LGEEPA y los
artculos 57 al 61 de su reglamento en materia de ordenamiento ecolgico. Asimismo,
los municipios tendrn que formular su POE con base en las leyes locales en la

materia. De igual forma los municipios en cuestin podrn invitar al gobierno federal a
participar en el pro- ceso de ordenamiento ecolgico a travs de la suscripcin de un
convenio de coordinacin, o bien, en el caso que exista un rea natural protegida
federal, la participacin del gobierno federal ser cuestin obligada. Los OEL pueden
abarcar la totalidad o parte del territorio de un municipio.
Atribuciones y competencias
La LGEEPA establece en sus artculos 4, 5, 7 y 8 las competencias jurdicas y
administrativas de la federacin, los estados y municipios en materia de ordenamiento
ecolgico territorial. Esas competencias se desarrollan y puntualizan con mayor
especificidad en el reglamento de la LGEEPA en materia de OET.
Segn la LGEEPA, compete a la federacin, por medio de la SEMARNAT, la
formulacin, expedicin, ejecucin y evaluacin del ordenamiento ecolgico general
del territorio, en el marco del Sistema Nacional de Planeacin Democrtica y de
conformidad con lo dispuesto en la Ley de Planeacin. Adems, la SEMARNAT podr
formular, expedir y ejecutar, en coordinacin con las dependencias federales
competentes, los programas de ordenamiento ecolgico marino.
La LGEEPA otorga facultades a la federacin para apoyar tcnicamente la formulacin
y ejecucin de los programas de ordenamiento ecolgico del territorio regional y
localmente, de conformidad con lo dispuesto en esa ley. Sin embargo, cuando un rea
a ordenar se ubique en el territorio de dos o ms entidades federativas, el gobierno
federal, el de los estados y municipios respectivos, en el mbito de su competencia,
podrn formular un programa de ordenamiento ecolgico regional, la federacin
celebrar los acuerdos o convenios de coordinacin procedentes con los gobiernos
locales involucrados.
Los gobiernos de los estados y del Distrito Federal, en los trminos de las leyes
locales aplicables, podrn formular y expedir programas de ordenamiento ecolgico
regional que abarquen la totalidad o una parte del territorio de una entidad federativa.
Las autoridades municipales y del Distrito Federal tienen la facultad de expedir los
programas de ordenamiento ecolgico local, de conformidad con las leyes locales en
materia ambiental. Los procedimientos bajo los que sern formulados, aprobados,
expedidos, evaluados y modificados los programas de ordenamiento ecolgico local
deben estar determina- dos en las leyes estatales o del Distrito Federal en la materia,
de conformidad con los siguientes puntos:
1. El programa de ordenamiento ecolgico local deber guardar congruencia con los
programas de ordenamiento ecolgico marino, general del territorio y regional.
2. Los programas de ordenamiento ecolgico local cubrirn una extensin geogrfica
cuyas dimensiones permitan regular el uso del suelo, de conformidad con lo
previsto en la LGEEPA.
3. Las previsiones contenidas en los programas de ordenamiento ecolgico local del
territorio, mediante las cuales se regulen los usos del suelo, se referirn
nicamente a las reas localizadas fuera de los lmites de los centros de
poblacin.
4. Las autoridades locales harn compatibles el ordenamiento ecolgico local y la
ordenacin y regulacin de los asentamientos humanos.

5. Cuando un ordenamiento ecolgico local incluya un rea natural protegida,

competencia de la federacin, o parte de ella, el programa ser elaborado y
aprobado en forma conjunta por la federacin (a travs de la SEMARNAT), los
gobiernos de los estados, del Distrito Federal y de los municipios, segn
corresponda.
6. Los programas de ordenamiento ecolgico local regularn los usos del suelo,
incluyendo a ejidos, comunidades y pequeas propiedades, expresando las
motivaciones que lo justifiquen.
7. Para la elaboracin de los programas de ordenamiento ecolgico local, las leyes en
la materia establecern los mecanismos que garanticen la participacin de los
particulares, los grupos y organizaciones sociales, empresariales y dems
interesados. Dichos mecanismos incluirn, por lo menos, procedimientos de
difusin y consulta pblica de los programas respectivos, adems de las
formas y procedimientos para que los particulares participen en la ejecucin,
vigilancia y evaluacin de los programas de ordenamiento ecolgico local.
8. El gobierno federal podr participar en la consulta pblica y emitir las
recomendaciones que estime pertinentes.
Adems, la LGEEPA otorga facultades a las entidades federativas y los municipios
para que participen en la consulta y emitan recomendaciones que estimen pertinentes
para la formulacin de los programas de ordenamiento ecolgico general del territorio
y del ordenamiento ecolgico marino. El reglamento de la LGEEPA en materia de OET,
especifica las bases que deben regir la actuacin del gobierno federal y su
participacin en los procesos de OET que le competan. Sin embargo, tambin plantea
algunos lineamientos a seguir por los gobiernos estatales y municipales.
La participacin social
El reglamento de la LGEEPA en materia de ordenamiento ecolgico del territorio
establece que el ordenamiento ecolgico del territorio es un proceso de planeacin, y
plantea la conformacin de un comit en cada uno de los procesos a desarrollarse.
Este comit representa el rgano en donde participarn los diferentes sectores de la
sociedad involucrados y el espacio para la construccin de consensos.
Para la integracin de los comits de ordenamiento ecolgico, la federacin, por medio
de la SEMARNAT, promover la participacin de personas, organizaciones, grupos e
instituciones de los sectores pblico, privado y social, con la finalidad de lograr la
congruencia de planes, programas y acciones sectoriales en el rea de estudio, as
como resolver los conflictos ambientales y promover el desarrollo sustentable.
Estos comits se ajustarn a lo que se determine en el convenio de coordinacin
respectivo, pero la federacin, por medio de la SEMARNAT, promover que cuenten
con las siguientes atribuciones: fomentar la articulacin del POE respectivo con el
programa de ordenamiento ecolgico general del territorio; verificar que en los
procesos de ordenamiento ecolgico se observe lo establecido en el captulo segundo
del reglamento de la LGEEPA en materia de OET; verificar que los resultados del
proceso se inscriban en la bitcora ambiental, cuando cumplan con los requerimientos
establecidos por el subsistema nacional de informacin ambiental; sugerir la
modificacin de los planes, programas y acciones sectoriales en el rea de estudio y la
suscripcin de los convenios necesarios.

La SEMARNAT promover que los comits de ordenamiento ecolgico territorial

cuenten con un rgano ejecutivo y un rgano tcnico. El rgano ejecutivo ser el
responsable de la toma de decisiones para la instrumentacin de las acciones,
procedimientos, estrategias y programas del proceso de ordenamiento ecolgico, y
estar integrado por las autoridades y miembros de la sociedad civil determinados en
el convenio de coordinacin respectivo. El rgano tcnico ser el encargado de la
realizacin de los estudios y anlisis tcnicos necesarios para la instrumentacin de
las acciones, procedimientos, estrategias y programas del proceso de ordenamiento
ecolgico.
Sin embargo, el comit de ordenamiento ecolgico no es el nico espacio para la
participacin social y la construccin de consensos. Tambin se utilizan talleres de
planeacin y reuniones sectoriales de los gobiernos estatales para incorporar las
sugerencias y comentarios sobre los lineamientos y estrategias planteadas en los
estudios tcnicos realizados.
Los talleres de planeacin y consulta tienen por objeto poner a consideracin de los
diferentes sectores de la sociedad organizada (pblico, privado y social) los resultados
y propuestas de lineamientos y estrategias ambientales obtenidos mediante el estudio
tcnico y los acuerdos obtenidos en el seno del comit, en un foro ms amplio que el
comit mismo, de tal forma que puedan participar en forma directa todos los
interesados en el proceso y emitir sus comentarios y sugerencias, mismas que sern
incorporadas en el programa final de acuerdo con su pertinencia y orientacin hacia el
objetivo comn de lograr un desarrollo regional sustentable.
El OE como promotor del desarrollo rural sustentable: un estudio de casoA partir de las
caractersticas del proceso de OE especificadas en las secciones anteriores, as como
de la breve descripcin de alcances y objetivos de cada modalidad de POE, es fcil
identificar el potencial del OET como una herramienta para fomentar el desarrollo rural
sustentable.
En los POE regionales es posible identificar las reas en donde pueden aplicarse, de
manera ms adecuada, los diferentes programas de la administracin pblica, sea
federal o estatal. Tambin es posible identificar reas donde es necesario hacer una
reconversin productiva o mejorar la tecnologa y prcticas de manejo para que el
aprovechamiento de los recursos naturales sea menos impactante hacia el ambiente.
En el caso de los POE locales, han sido muy bien aceptados entre las comunidades
forestales del pas, en particular en su modalidad de Ordenamiento Ecolgico Local
Comunitario (Azuela et al., 2007), es posible incorporar mejores prcticas de manejo
de recursos naturales y fomentar la mejor ubicacin territorial de las actividades
productivas complementarias.
Con la finalidad de hacer ms explcitos los conceptos vertidos en los prrafos
anteriores, y que quede clara la importancia del OET en la promocin del desarrollo
rural sustentable, se abordar un estudio de caso de un POE regional: el
ordenamiento ecolgico de la regin Mariposa Monarca, que se ubica en 16
municipios del estado de Michoacn y 11 del Estado de Mxico. (figura 1).
Figura1. rea de estudios con los 37 municipiosde la regin del ordenamiento
ecolgico de la Mariposa Monarca

Marco terico
Un desarrollo rural sustentable requiere que el uso de los recursos naturales y las
polticas gubernamentales asociadas a ellos, consideren integralmente los objetivos
socioeconmicos y ambientales. En el primer caso, es deseable e incluso imperativo
asegurar que la poblacin pueda llevar a cabo usos del suelo que le permitan
satisfacer sus necesidades econmicas bsicas y, al mismo tiempo, se obtengan
beneficios sociales, por ejemplo disminuir sus grados de marginacin.
En el caso de los objetivos ambientales, es primordial que los usos del suelo que
llevan a cabo las poblaciones sea congruente con la aptitud1 del territorio. En este
sentido, es preferible que las actividades productivas (como la agricultura, ganadera,
acuicultura u otras), se lleven a cabo en aquellos sitios que permitan obtener mayores
rendimientos productivos (lo cual sera parte del objetivo econmico) considerando la
capacidad de carga del suelo. Esto se logra, en gran medida, desarrollando las
actividades en aquellos territorios con los atributos o condiciones ms favorables como
por ejemplo, la pendiente. En este caso, es mejor llevar a cabo ciertas actividades
(como los cultivos) en zonas con poca pendiente de tal manera que se evite la erosin
del suelo. Si las actividades se llevan a cabo en territorios con mucha pendiente, es
probable (si no se realizan prcticas de prevencin) que se pierdan los nutrientes
naturales esenciales para los cultivos (mediante la erosin), lo que a su vez provocara
bajos rendimientos y/o la dependencia de insumos comerciales como abonos o
nutrientes para compensar estas prdidas; esto representara una merma a los
objetivos econmicos ya que la falta de atributos idneos para la actividad se debera
compensar, ya sea con insumos externos al territorio o con medidas de mitigacin de
los impactos ambientales.
Mediante el estudio de caso del ordenamiento ecolgico de la regin de la Mariposa
Monarca,2 se busca ejemplificar cmo este instrumento de la poltica ambiental
mexicana, ayuda, regionalmente, a promover un desarrollo socioeconmico
armonizado con los intereses ambientales. El objetivo general de este ordenamiento
ecolgico ha sido establecer patrones de distribucin de usos del suelo congruentes

con la aptitud. Actualmente, este ordenamiento ecolgico se encuentra terminado

tcnicamente y avalado por el comit y en pro- ceso de expedicin legal por parte de
las autoridades de los gobiernos de los dos estados.
De manera general, este ordenamiento ecolgico (elaborado por una gran cantidad de
actores sociales, acadmicos, gubernamentales y otros de la regin, representados a
travs del comit de ordenamiento ecolgico), ha permitido identificar, regionalmente
(1:250,000), los sitios ms idneos para el establecimiento y, por consiguiente, la
promocin de actividades agropecuarias, forestales y de conservacin.
Con base en esta informacin y para ejemplificar cmo orientar los diferentes
programas de la administracin pblica para lograr un desarrollo rural ms
sustentable, el programa pblico que se utilizar para este caso es el Programa de
Empleo Temporal, de la SEDESOL. Cabe aclarar que existen muchos programas de
otras secretaras,3 incluso estatales, pero se utiliz este caso ya que, con sus
limitaciones (ver ms adelante), se obtuvo informacin oficial disponible en Internet
que sirvi como base para realizar esta evaluacin socio-econmica y ambiental del
programa. Asimismo, hubiera sido interesante evaluar tambin los apoyos de la
SAGARPA, pero no se obtuvo informacin al respecto.
Evaluacin socioeconmica
El primer paso de esta evaluacin fue obtener la informacin de los apoyos asignados
a los municipios de la regin por parte del Programa de Empleo Temporal de la
SEDESOL, para 2006. Como se puede observar en la figura 2, los municipios ms
beneficiados con el apoyo de este programa fueron los del estado de Michoacn,
mientras que en el caso del Estado de Mxico, slo algunos recibieron re- cursos.
Para determinar si esta situacin es negativa o positiva en trminos socioeconmicos,
el siguiente paso fue revisar el estatus socioeconmico de los municipios en trminos
de su ndice de marginacin.

Evaluacin ambiental
La evaluacin ambiental consisti en dos anlisis. El primero de ellos con datos de
apoyos econmicos para el sector forestal en la regin, no solo del PET sino de otros
programas relacionados con las actividades forestales.4 Para este anlisis se realiz
una sobre posicin cartogrfica (como en el caso de la evaluacin socioeconmica)
pero ahora de los apoyos econmicos forestales con las zonas deforestadas entre
1998 y 2001, en la regin de la Mariposa Monarca En este caso se observa que hay
municipios con una superficie considerablemente deforestada, que tambin han
recibido apoyo para actividades forestales. Por el contrario, hay municipios
deforestados sin apoyos econmicos. Tericamente, s se esperara que los apoyos
econmicos en materia forestal estuvieran dirigidos hacia aquellos municipios con
mayores problemas de deforestacin. De ser esta la situacin, podra decirse que en
el primer caso (municipios deforestados pero con apoyo) la situacin podra controlarse y revertirse en el futuro hacia una situacin positiva (detener la deforestacin); sin
embargo, esto no sucedera en el segundo caso (municipios deforestados sin apoyo) a
menos que hubiera un cambio en la asignacin de los recursos. Hay que considerar
que el apoyo econmico no necesariamente se est orientando hacia las zonas
deforestadas ya que podra estarse utilizando el recurso a otras zonas no
necesariamente con degradacin ambiental. Esto debido a que en esta evaluacin el
apoyo federal incluye, por un lado, atencin a problemas ambientales (como

recuperacin de suelos) pero tambin a promocin de plantaciones forestales

comerciales y aprovechamientos forestales (los cuales no necesariamente se llevan a
cabo en zonas deforestadas). Esto slo se sabra haciendo un anlisis ms detallado
de hacia dnde se van los recursos.
El segundo anlisis, consisti en sobreponer los mismos apoyos econmicos
forestales de la primera evaluacin ambiental pero ahora con las zonas de mayor
aptitud para actividades forestales en la regin del ordenamiento ecolgico de la
Mariposa Monarca En este caso se observan municipios con una aptitud alta para el
uso forestal y con apoyos moderados, como el caso de Valle de Bravo. Sin embargo,
hay municipios que tienen potencial alto para actividades forestales pero que no
recibieron apoyos, como el de Hidalgo. En este caso, tambin aplica la consideracin
del anlisis anterior, ya que el hecho de que Valle de Bravo est recibiendo apoyo
econmico no significa que ste se ubique en las zonas de mayor aptitud forestal;
podra ser que el recurso se est orientando en las zonas de baja aptitud.
Mapa de los apoyos econmicos forestales sobrepuestos sobre las zonas de
deforestacin en la regin del ordenamiento ecolgico de la Mariposa Monarca
Limitaciones de las evaluaciones
Adems de las limitaciones ya mencionadas en las secciones anteriores, hay que
considerar que en la evaluacin socioeconmica con datos del Programa de Empleo
Temporal SEDESOL, hay muchos municipios con la leyenda SIN INFORMACIN/No
se cuenta con informacin en la regin, lo cual puede interpretarse ya sea que no se
dieron apoyos o que stos no fueron registrados. Por otro lado, ambas evaluaciones
no estn considerando muchos otros apoyos y subsidios federales y estatales que
podran estar compensando la aparente falta de atencin a los municipios
marginados, deforestados o de mayor aptitud forestal. Finalmente, los resultados
podran variar si se utilizan otras fuentes de informacin como el ndice de Desarrollo
Humano (IDH).
Con lo anterior, hay que recalcar que estas evaluaciones no pretenden desacreditar la
actuacin de los programas gubernamentales utilizados, sino ejemplificar cmo se
puede utilizar la informacin para realizar evaluaciones rpidas de los apoyos pblicos
con base a criterios socioeconmicos y ambientales.
Discusin y conclusin
Considerando los resultados de la evaluacin socioeconmica, habra que promover
que los programas de apoyo se orienten principalmente hacia las zonas de mayor
ndice de marginacin, pero sin olvidar aquellas con marginacin moderada, e
inclusive baja. En el caso de las evaluaciones ambientales, tambin hay que promover
que los apoyos atiendan aquellas zonas con mayor degradacin ambiental (como las
ms deforestadas) o promuevan el aprovecha- miento forestal en las zonas ms
idneas (como las de mayor aptitud). Finalmente, el ejemplo utilizado, con sus
limitaciones, ejemplifica cmo la informacin obtenida de un ordenamiento ecolgico
(sobre todo la aptitud y las condiciones ambientales, como la deforestacin), permite
orientar las polticas pblicas (a travs de sus programas como el PET) de tal manera
que se avance en un desarrollo rural sustentable, que considere los objetivos
socioeconmicos y ambientales.
Avances, retos y perspectivas

Entre los principales avances logrados durante estos aos de desarrollo del OET, cabe
sealar, por un lado, que el OET se entiende como un proceso, y unas de sus
caractersticas ms relevantes es ser un proceso que se adapta segn los cambios en
la realidad, el territorio o la pertinencia de las estrategias definidas; participativo,
porque involucra la participacin de los actores que viven y utilizan el territorio desde el
inicio del proceso, en donde su papel en la ejecucin es fundamental; e integrador ya
que se basa en un entendimiento del territorio como un sistema complejo.
Por otro lado, tenemos la elaboracin y publicacin del reglamento de la LGEEPA en
materia de OET y su manual, de reciente publicacin (SEMARNAT, 2006); una mejora
en la proporcin de estudios tcnicos concluidos/decretados; la instauracin de la
bitcora ambiental como un instrumento de rendicin de cuentas que da transparencia
al proceso, ya que est a disposicin del pblico en general, as como el desarrollo de
metodologas y procedimientos concretos en- caminados hacia la homogeneidad en
calidad tcnica de los productos generados.
Sin embargo, an quedan retos a ser asumidos en el corto plazo, como es la
necesidad de que el Ordenamiento Ecolgico General del Territorio sea una gua de
accin para la administracin pblica federal; la imperiosa necesidad, que tambin es
una demanda de la sociedad, de integrar la parte urbana con la rural (asunto
SEMARNAT-SEDESOL, en donde cada secretara tiene diferentes atribuciones de
planeacin sobre el territorio); la necesidad de consolidar al instrumento como principal
orientador de la gestin ambiental en el territorio, y desarrollar un programa de
capacitacin con certificacin para fortalecer la homogeneidad en calidad de los
productos obtenidos y poder formar cuadros especializados dentro de la
administracin pblica estatal.
Entre las principales perspectivas que se tienen de este instrumento en el corto y
mediano plazo tenemos el posicionamiento del instrumento dentro de la administracin
pblica federal para planear su quehacer cotidiano; la necesidad de avanzar en la
ejecucin de POE a diversos niveles en todo el pas, principalmente el local
(municipal); fortalecer las fases de evaluacin y modificacin, mediante el desarrollo
de indicadores de evaluacin del instrumento; el reconocimiento del comit como un
espacio de concertacin y toma de acuerdos para la resolucin de conflictos
ambientales por parte de los diferentes actores involucrados en los procesos de OET.
Bibliografa
Azuela, A., M. A. Cancino y C. Contreras, 2007, El Ordenamiento Ecolgico del
Territorio: gnesis y perspectivas, SEMARNAT, Mxico.
Instituto Nacional de Ecologa, 2006, La investigacin ambiental para la toma de
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de agosto. Mxico.