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CONSTITUCIONALIDADE E CONVENCIONALIDADE
DA LEI DE ANISTIA BRASILEIRA
Walter Claudius Rothenburg
CONSTITUTIONALITY AND CONVENTIONALITY
OF THE BRAZILIAN AMNESTY LAW
ABSTRACT
RESUMO
A L EI
A NISTIA
BRASILEIRA
DOUTRINA
STF
AINDA
THE DECISIONS .
D OCTRINE
S UPREME C OURT
THE
L EI
DE
A NISTIA .
PALAVRAS-CHAVE
A NISTIA ; CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE ; CONTROLE DE
CONVENCIONALIDADE ; CRIMES CONTRA A HUMANIDADE ; JUSTIA
DE TRANSIO
T HE
ASSERTION OF THE
INVALIDITY OF THE
A MNESTY L AW .
KEYWORDS
A MNESTY ; CONSTITUTIONALITY CONTROL ; CONVENTIONALITY
CONTROL ; CRIMES AGAINST HUMANITY ; TRANSITIONAL JUSTICE
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oportunidade para pronunciar-se acerca do confronto entre sua deciso de inconstitucionalidade e a deciso de inconvencionalidade (incompatibilidade com as normas
internacionais de tratados) proferida pela Corte Interamericana de Direitos Humanos.
O objetivo dessa reflexo no a crtica deciso do Supremo Tribunal Federal,
que aceitou a conformidade da Lei n. 6.683/1979 Constituio brasileira1 (deciso
que deve ser tomada por definitiva); mas sim a possibilidade e oportunidade de alinhamento do Supremo Tribunal Federal deciso posterior da Corte Interamericana
de Direitos Humanos, por diverso fundamento.
Os juzos de constitucionalidade e convencionalidade inauguram circuitos relativamente diversos e independentes, sendo possvel que o Supremo Tribunal Federal
afirme a compatibilidade da Lei n. 6.683/1979 com a Constituio brasileira de 1988
e que a Corte Interamericana de Direitos Humanos afirme a incompatibilidade da
Lei de Anistia com a Conveno Americana de Direitos Humanos. Como esclarecem
Favoreu e outros (2001, p. 164), no h correlao absoluta entre os dois nveis,
ainda que seja recomendvel que ela exista tendo em conta uma preocupao de coerncia e harmonizao das duas ordens jurdicas, interna e internacional.
A Constituio brasileira no veda (e tal vedao no teria validade no mbito
internacional) que se realize o controle de convencionalidade por corte internacional, ainda que o mesmo ato tenha sido objeto de controle de constitucionalidade em
mbito interno. Ao contrrio, possvel afirmar que nossa Constituio admite e at
estimula essa abertura, em dispositivos que:
Estabelecem como princpios das relaes internacionais a prevalncia dos direitos humanos (art. 4, II) e a soluo pacfica dos conflitos (art. 4, VII);
A Constituio brasileira tambm no afirma sua prpria superioridade incontrastvel, que seria incompatvel com o reconhecimento que faz ao Direito Internacional.2
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a) Reconhecimento da imprescritibilidade do crime de racismo por meio de publicao antissemita (Habeas Corpus 82.424-2/RS, rel. Min. Maurcio Corra,
julgamento em 17/09/2003), com referncia [a]deso do Brasil a tratados e
acordos multilaterais.
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k) Validade da unio civil de pessoas do mesmo sexo (ADI 4.277/DF e ADPF 132/RJ,
rel. Min. Ayres Britto, julgamento em 04-05/05/2011), com diversas referncias
ao Direito estrangeiro, inclusive da Unio Europeia, nos votos, por exemplo, do
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c) capaz de apresentar um quadro normativo prprio e distinto, talvez nem concorrente, do Direito interno (funo autnoma do Direito Internacional).
Como anotam Weichert e Fvero (2009, p. 519),
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Tudo est a sugerir um alinhamento do Supremo Tribunal Federal ao entendimento da Corte Interamericana de Direitos Humanos, sem necessidade de infirmar
o julgamento de improcedncia da ADPF 153/DF. Basta reconhecer que de outro
juzo se trata: a Corte Interamericana no desautorizou o Supremo tribunal Federal
quando fez uma avaliao distinta da incompatibilidade da Lei n. 6.683/1979 com
base na Conveno Americana de Direitos Humanos.
A questo da dupla e concorrente avaliao da validade da Lei n. 6.683/1979
(Lei de Anistia) ser apreciada a partir de uma abordagem estritamente jurdica,21
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que no ignora a influncia de outras perspectivas, como a poltica e a moral, mas que
considera os parmetros normativos de avaliao e as consequncias normativamente
previstas dos controles de validade (constitucionalidade e convencionalidade).
3.1 ANTERIORIDADE DAS NORMAS INCRIMINADORAS
Princpios jurdicos basilares para a aferio jurdica da Lei n. 6.683/1979 so o da
legalidade (previso normativa) e o da irretroatividade das leis incriminadoras, consagrados positivamente na Constituio brasileira de 1988,22 na Declarao Universal
de Direitos Humanos da Organizao das Naes Unidas (1948)23 e na Conveno
Americana de Direitos Humanos (1969),24 e admitidos com certo consenso pelos
juristas, embora a aplicao e efetividade de tais princpios tenham sido desprezadas
em diversos momentos da histria.
No caso da Lei n. 6.683/1979, havia parmetros internacionais de Direito positivo em vigor no Brasil que infirmavam sua validade.25 Cite-se a Resoluo n. 95,
editada quando da primeira sesso da Assembleia Geral da ONU em 11 de dezembro
de 1946, que confirmou os princpios de Direito Internacional reconhecidos pelo
Estatuto do Tribunal de Nuremberg e as sentenas de referido Tribunal, sendo que
esse estatuto formalizou os crimes contra a humanidade, constituam ou no uma
violao da legislao interna do pas onde foram perpetrados.26 Citem-se tambm
os Princpios de Direito Internacional reconhecidos no Estatuto do Tribunal de
Nuremberg e no julgamento do Tribunal, editados em 1950 (com base na Resoluo
n. 177 (II), de 21 de novembro de 1947), dentre os quais o Princpio II: O fato de
o Direito interno no impor uma punio a um ato que constitui um crime segundo
o Direito Internacional no exime a pessoa que cometeu o ato da responsabilidade
perante o Direito Internacional. Citem-se ainda as Resolues n. 2.184 e n. 2.202,
de 1966, que condenaram como crimes contra a humanidade (i) a poltica de Portugal
de violao dos direitos econmicos e sociais da populao indgena de territrios
estrangeiros sob seu domnio e (ii) a prtica do apartheid pelo governo da frica do
Sul; tais resolues identificam a ocorrncia de crime contra a humanidade independentemente da existncia de guerra ou de atentado paz (WEICHERT; FVERO,
2009, p. 518-520).
Ademais, j estvamos em 1964, duas dcadas aps a conflagrao da Segunda
Grande Guerra, e tanto a doutrina quanto a prtica jurdicas reconheciam, do ponto de
vista material, que [n]unca uma norma jurdica permitiu a tortura, da mesma forma
que ela continua no sendo permitida hoje (SWENSSON JR., 2010, p. 34); do ponto
de vista processual, era reconhecido o princpio da inafastabilidade da persecuo das
graves violaes dos direitos fundamentais, a despeito de eventual resistncia por parte
de algum Estado. No razovel pretender que os agentes pblicos que participaram
do cometimento de graves violaes a direitos fundamentais em represso poltica no
tivessem percepo do carter criminoso de suas condutas.
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O suposto acordo entre atores sociais que teria propiciado a Lei de Anistia
brasileira no contou com uma ampla participao da populao ou sequer de muitas das pessoas diretamente interessadas e implicadas (refiro-me a tantas vtimas
da represso e seus familiares, por exemplo). Tal acordo (duvidoso) no se sustenta, pois, em termos de democracia deliberativa. Algum acordo talvez at fosse possvel com base na economia da discordncia moral (GUTMANN; THOMPSON,
2007, p. 23), que levasse em considerao e reduzisse as divergncias, e que, no
caso da anistia, recusasse-a aos crimes mais atrozes perpetrados por agentes pblicos (GUTMANN; THOMPSON , 2004, p. 183). Mas a Lei de Anistia brasileira foi
ampla, geral e irrestrita, com o provvel propsito de albergar justamente as
mais graves violaes.
3.3 ILEGITIMIDADE DA LEI N. 6.683/1979
Pressuposto de validade da Lei n. 6.683/1979 a legitimidade de sua promulgao
e interpretao. Trata-se de aspecto de contornos menos objetivos do que a questo
da projeo temporal (retroatividade) da lei e mais influenciado por consideraes
poltico-ideolgicas, porm nem por isso infenso a uma anlise jurdica. Leis advindas de um regime de fora, com reduzidssima representao popular, podem ter sua
validade questionada por causa da origem espria. Embora tal questionamento coloque em risco a segurana jurdica, no razovel desprezar a necessidade de esteio
democrtico para um ordenamento jurdico. Por razes prticas, no se consegue
infirmar todas as numerosas leis produzidas no perodo da ditadura militar, que disciplinam os aspectos mais comuns do quotidiano e provavelmente no seriam muito
diferentes se o contexto poltico outro fosse. No assim, todavia, com relao s normas que tratam diretamente da sustentao do regime de fora e, com ainda mais
evidncia, quelas que pretendem blind-lo de crtica futura. Essas padecem irremediavelmente da falta de legitimidade.
A Lei de Anistia brasileira foi produzida e imposta pelos detentores do poder poltico (e militar) na ocasio. Sofre, assim, de vcio de (i)legitimidade, pois o Congresso
Nacional que a aprovou no pde manifestar livremente a vontade dos parlamentares,
nem esses foram capazes de representar minimamente as expectativas da sociedade brasileira. A mesma situao perdurava em 1985, quando foi feita aprovar a Emenda Constitucional 26, que pretendeu conferir gabarito de norma constitucional anistia.
Uma observao incidental a respeito da vigncia da Emenda Constitucional
26/1985. Conquanto tenha previsto a convocao da Assembleia Constituinte que
produziu a atual Constituio, a Emenda Constitucional 26 foi revogada com o advento da Constituio de 1988 e provavelmente mesmo antes, quando a Constituinte
definiu seus rumos em sentido parcialmente divergente e autnomo (PAGLIARINI,
2009, p. 117-118). Isso porque a Carta Constitucional anterior, de 1969, previa como
clusulas ptreas a federao e a repblica,31 as quais deveriam subordinar a Emenda
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b) pacificar a sociedade;
c) evitar que se repita tal experincia, por meio de reformas do Estado, campanhas
de esclarecimento da opinio pblica (...) e atos simblicos de resgate da memria (monumentos, museus, exposies, instituio de datas comemorativas).
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humanos e aos compromissos assumidos pelo Pas na Conveno. E, sobre eles, a Corte
tem competncia para se pronunciar (WEICHERT, 2009, p. 158-162).35 O carter
permanente de alguns crimes ento praticados (como a ocultao de corpos) e a omisso do Estado em investigar e punir tais atrocidades so condutas presentes, cuja atualidade autoriza a jurisdio da Corte Interamericana de Direitos Humanos.
3.6 A DECISO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
Sabemos, contudo, que o Supremo Tribunal Federal, ao julgar a ADPF 153/DF,
reconheceu a validade da Lei n 6.683/1979 em relao Constituio de 1988.
Entendeu que:
d) a questo da prescrio somente teria relevncia se fosse afirmada a existncia de crimes, por fora do afastamento da aplicao da Lei n. 6.683/1979, e que, ademais, a
Conveno sobre a Imprescritibilidade dos Crimes de Guerra e dos Crimes contra a
Humanidade (ONU, 1968) no tem vigncia no Brasil, que a ela no aderiu. O Min.
Gilmar Mendes lembrou que a jurisprudncia brasileira considera que a supervenincia da instituio da imprescritibilidade no se aplica aos crimes j praticados;
e) no houve autoanistia, mas sim um amplo acordo poltico (transio conciliada),
em que os vrios atores sociais envolvidos participaram de boa-f.36 O Min. Celso
de Mello extrai da pretensa bilateralidade da Lei n. 6.683/1979 (lei esta que no
caracterizaria uma autoanistia) o diferencial a afastar os precedentes da Corte
Interamericana de Direitos Humanos, que se refeririam a leis latino-americanas
de anistia unilateral;
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Em um ponto, porm, a deciso do Supremo Tribunal Federal acolhe uma expectativa em relao poca negra a que corresponde a ltima ditadura militar brasileira:
afirma o direito fundamental de acesso a informaes sobre o perodo. Impe-se [l-se
na parte final do acrdo] o desembarao dos mecanismos que ainda dificultam o conhecimento do quanto ocorreu no Brasil durante as dcadas sombrias da ditadura. Esse
aspecto, no entanto, no tem a ver diretamente com a Lei n. 6.683/1979, vez que o
prprio Supremo Tribunal Federal assentou que a Lei de Anistia no se qualifica
como obstculo jurdico recuperao da memria histrica e ao conhecimento da
verdade (Min. Celso de Mello).
O estabelecimento da democracia ser sempre uma empreitada provisria. O
Direito tem a contribuir com a estabilizao (garantia) do que se considere conquista
e aperfeioamento, mas sem impedir ao contrrio, com vistas a promover novas
perspectivas. A reviso de leis esprias e a criao de leis adequadas apresentam momentos da experincia democrtica. Nesse sentido, no h verdades absolutas e definitivas,38
seno uma incessante e sria busca, em primeiro lugar, por informaes, e, em seguida,
pela avaliao de sua correo (correspondncia com a realidade), bem como um compromisso com a denncia e reparao das injustias cometidas. A recente promulgao
da Lei n. 12.528/2011, que institui a Comisso Nacional da Verdade, participa desse
processo alvissareiro.
A deciso da Corte Interamericana de Direitos Humanos no caso Gomes Lund e outros vs.
Brasil no infirma a avaliao do Supremo Tribunal Federal quanto compatibilidade da
Lei n. 6.683/1979 com a Constituio brasileira de 1988. Nem poderia ser afrontada a
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autoridade da Corte Suprema do Brasil, haja vista que lhe compete a anlise da validade constitucional: o Supremo Tribunal Federal no realiza nem pretendeu realizar
na ADPF 153/DF um exame objetivo (abstrato) da Lei n. 6.683/1979 luz da
Conveno Americana de Direitos Humanos; essa competncia internacional cabe
somente Corte Interamericana.
A manifestao do Procurador-Geral da Repblica na ADPF 153/DF que foi acatada pelo Supremo Tribunal Federal , no sentido de que as clusulas de compromisso,
firmadas nesse processo [constituinte], [devem ser] respeitadas sob a nova ordem constitucional, sob pena de negar-se ao Direito a fora que possui de integrao social e de
estabilizador das expectativas gerais de comportamento. / Especialmente quando essas
clusulas se tornam normas jurdicas, como sucedeu com a Lei de Anistia, igualmente no se contrape quela deciso internacional. O pronunciamento do Chefe do
Ministrio Pblico da Unio traduz uma avaliao positiva acerca da recepo da Lei n.
6.683/1979 pela Constituio de 1988 (ou seja, um juzo de constitucionalidade) que
de forma alguma desmerecido pela concluso da Corte Interamericana de Direitos
Humanos. O Procurador-Geral da Repblica tambm no teceu consideraes acerca
da convencionalidade da Lei de Anistia, nem adentrou, portanto, o mbito de jurisdio (internacional) da Corte Interamericana.
Porm, como as concluses judiciais situam-se em mbitos diversos e no colidentes (o plano interno do Supremo Tribunal Federal e o plano internacional da Corte
Interamericana), preciso compatibilizar os pronunciamentos divergentes. Essa compatibilizao ser feita com o acatamento da deciso mais recente da Corte Interamericana
de Direitos Humanos: a invalidade da Lei n. 6.683/1979.
Tendo o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil oposto embargos
de declarao ao acrdo da ADPF 153/DF, abriu-se uma excelente oportunidade
para que o Supremo Tribunal Federal pudesse esclarecer o alcance de sua deciso.
Uma obscuridade superveniente advinda do pronunciamento posterior da Corte
Interamericana poder ser altivamente superada por manifestao do Supremo Tribunal
alinhando-se jurisdio interamericana.
Por esse vis, ser reforada a autoridade do Supremo Tribunal Federal enquanto
guardio maior da Constituio brasileira, pois se oportunizar ao prprio Supremo Tribunal
Federal que explicite o mbito nacional de sua jurisdio (atinente constitucionalidade
da Lei n. 6.683/1979) e o mbito internacional da jurisdio da Corte Interamericana
de Direitos Humanos (atinente inconvencionalidade da Lei n. 6.683/1979). Conhecer
dos embargos para dar-lhes provimento e determinar a observncia do quanto decidido em termos de compatibilidade com a Conveno Americana de Direitos Humanos
pela Corte Interamericana ser, portanto, uma afirmao soberana de autoridade por
parte do Supremo Tribunal Federal.
Ao acolher os embargos de declarao, o Supremo Tribunal Federal estar, a um
tempo, integrando sua prpria deciso relativa ADPF 153/DF e executando a deciso
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RECEBIDO EM
27/08/2012
NOTAS
1 Veja-se uma crtica da deciso do Supremo Tribunal Federal na ADPF 153/DF em (WEICHERT, 2009(2)),
crtica qual adiro.
2 So contra Sabadell e Dimoulis (2011, p. 86). Os autores sustentam que a deciso da Corte interamericana no
tem o condo de afastar uma deciso do STF em sede de ADPF e que a Lei n. 9.882/1999, que regulamenta a ADPF,
contm a determinao de que tal deciso ter eficcia contra todos e efeito vinculante relativamente aos demais rgos
do Poder Pblico (art. 10, 3).
3 Sarmento (texto indito, 2011) anota: No houve manifestao do Plenrio do STF sobre afronta ao Pacto de
San Jose da Costa Rica, porque este, de acordo com a orientao jurisprudencial da Corte, no integra o nosso bloco de
constitucionalidade, revestindo-se de hierarquia supralegal, mas infraconstitucional... Portanto, no era da competncia
da Corte Suprema apreciar esta questo, tendo em vista que, ao julgar uma ADPF, o STF exerce o controle de
constitucionalidade dos atos normativos, mas no fiscaliza a sua convencionalidade.
4 Para a autora (p. 106), a definio de emprstimo jurdico restrita ao Direito estrangeiro, ou seja, no
comporta o Direito Internacional: a assimilao voluntria de determinadas normas provenientes do direito de
outras naes.
5 Lei n. 8.009/1990, art. 3, VII.
6 Toda pessoa tem direito a um padro de vida capaz de assegurar a si e a sua famlia sade e bem-estar, inclusive
alimentao, vesturio, habitao, cuidados mdicos e os servios sociais indispensveis, o direito segurana, em caso de
desemprego, doena, invalidez, viuvez, velhice ou outros casos de perda dos meios de subsistncia em circunstncias fora
de seu controle.
7 Decidiu-se pela inconstitucionalidade da Lei de Crimes Hediondos (Lei n. 8.072/1990), art. 2, 1.
8 As penas privativas de liberdade devem ter por finalidade essencial a reforma e a readaptao social dos
condenados.
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11 Toda pessoa tem o direto de que se respeite sua vida. Esse direito deve ser protegido pela lei e, em geral, desde
o momento da concepo. Ningum pode ser privado da vida arbitrariamente. Note-se que o Min. Menezes Direito foi
voto vencido pela inconstitucionalidade.
12 Art. 10. Nenhuma pesquisa do genoma humano ou das suas aplicaes, em especial nos campos da biologia,
gentica e medicina, dever prevalecer sobre o respeito aos direitos humanos, s liberdades fundamentais e dignidade
humana de pessoas ou, quando aplicvel, de grupos de pessoas; Art. 11. No permitida qualquer prtica contrria
dignidade humana, como a clonagem reprodutiva de seres humanos. Os Estados e as organizaes internacionais
pertinentes so convidados a cooperar na identificao dessas prticas e na implementao, em nveis nacional ou
internacional, das medidas necessrias para assegurar o respeito aos princpios estabelecidos na presente Declarao.
Note-se que a Min. Crmen Lcia votou pela constitucionalidade.
15 Ningum deve ser detido por dvidas. Este princpio no limita os mandados de autoridade judiciria
competente expedidos em virtude de inadimplemento de obrigao alimentar.
16 Decidiu-se pela no recepo da Lei n. 5.250/1967.
17 Sobre a Liberdade de pensamento e de expresso.
19 O autor alude bricolagem (bricolage), em que o intrprete tem predisposio para utilizar outras
fontes normativas, mas recorre a experincias estrangeiras de maneira mais ou menos aleatria (Luiz Magno Pinto
Bastos Jnior).
20 Acrdo Vermeira v. Blgica (1991), sobre a reviso do Cdigo Civil belga para estender o direito de suceder
aos filhos nascidos fora do vnculo matrimonial (FIGUEIREDO, 2009, p. 66-67).
21 Veja-se tal preocupao com um enfoque especificamente jurdico embora com concluses diversas em
(SWENSSON JR., 2010, p. 27-28 e 35).
22 Art. 5, XXXIX (no h crime sem lei anterior que o defina, nem pena sem prvia cominao legal) e XL (a
lei penal no retroagir, salvo para beneficiar o ru).
23 Art. XI.2 (Ningum poder ser culpado por qualquer ao ou omisso que, no momento, no constituam
delito perante o direito nacional ou internacional. Tambm no ser imposta pena mais forte do que aquela que, no
momento da prtica, era aplicvel ao ato delituoso.).
24 Art. 9 Princpio da legalidade e da retroatividade (Ningum poder ser condenado por atos ou omisses
que, no momento em que foram cometidos, no constituam delito, de acordo com o direito aplicvel. Tampouco poderse- impor pena mais grave do que a aplicvel no momento da ocorrncia do delito. Se, depois de perpetrado o delito, a
lei estipular a imposio de pena mais leve, o delinquente dever dela beneficiar-se.).
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27 Pela insuficincia do costume internacional para o Direito Criminal, veja-se (SWENSSON JR., 2010, p. 42).
28 So citados precedentes do STF: RE 56.466/DF, rel. Min. Bilac Pinto, 1973; ACO 298/DF, rel. p/ acrdo
Min. Dcio Miranda; AC 9.696/SP, rel. Min. Sydney Sanches, 1989 (este o caso referido no texto).
29 Contra, Ana Lucia Sabadell e Dimitri Dimoulis (2011, p. 93): Decidir responsabilizar os agentes da ditadura
dcadas aps a ocorrncia dos fatos gera uma responsabilizao no esperada que muda retroativamente a valorao de
certos fatos.
30 Tavares e Agra (2009, p. 70) acentuam a dimenso moral como um imperativo tico incontornvel.
31 Art. 47, 1: No ser objeto de deliberao a proposta de emenda tendente a abolir a Federao ou a Repblica.
32 ADCT, art. 2, caput: No dia 7 de setembro de 1993 o eleitorado definir, atravs de plebiscito, a forma
(repblica ou monarquia constitucional) e o sistema de governo (parlamentarismo ou presidencialismo) que devem
vigorar no Pas.
33 Decreto-Legislativo 89, de 3 de dezembro de 1998.
36 O Min. Cezar Peluso chega a afirmar que a autoanistia reconhecidamente censurada pelos tribunais
internacionais, mas refora que disso no se trata, pois a Lei n. 6.683 teria sido oriunda de um acordo.
37 Neste ponto, a Min. Crmen Lcia diverge, por entender que a Emenda Constitucional 26 foi revogada pela
Constituio de 1988.
38 Contundente crtica da concepo essencialista da verdade encontra-se em Sabadell e Dimoulis (2011, p. 89):
Eventual direito verdade a ser satisfeito mediante prestao estatal contraria o princpio democrtico que tem como
componente central o pluralismo e a tolerncia. Dito de maneira simples, o objetivo da verdade oficial garantida pelo
Estado corresponde muito mais a ditaduras do que a democracias.
39 Ponto 256 da sentena.
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DE
NA INSTITUIO
MESTRADO E DOUTORADO
TOLEDO DE ENSINO (ITE)
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