Você está na página 1de 6

6

Instrumentos e Recursos da Economia Pblica

Os objetivos deste captulo so:


a) listar os principais instrumentos da poltica fiscal, que
compreende categorias de gastos e receitas;
b) enfocar as medidas regulatrias e monetrias como ins
trumentos alternativos aos da poltica fiscal.

6.1 POLTICA FISCAL


Estudar finanas pblicas, modernamente, o mesmo que analisar os efeitos da poltica fis
cal, que compreende receitas e gastos governamentais, nos processos de alocao, distribuio
e estabilizao da economia1.
necessrio que o estudo dos gastos no seja omitido. Historicamente, os economistas de
dicam pouca ateno a eles, como reflexo da idia de que os gastos realizados pelo Governo
eram "improdutivos e resultavam de um determinismo poltico. Mais recentemente, passaram a
ser mais bem investigados, dando origem a exaustiva teoria da natureza dos bens pblicos e tc
nicas de avaliao de projetos e programao-oramentao. Como conseqncia, dentro de um
movimento pendular, as receitas passaram a ser encaradas como meros meios de financiamento
dos gastos pblicos.
O enfoque correto o de que tanto gastos como receitas, por si mesmos, so veculos que o
Governo utiliza para atingir as metas alocativas e distributivas. A poltica de estabilizao, dentro
dessa dimenso, consiste na aplicao combinada de gastos e receitas, de forma a impactar ou
amortecer as tendncias cclicas da economia.

6.2 GASTOS PBLICOS


Neste item, esperamos dar alguma racionalidade anlise do dispndio pblico, no na for
ma de argumentos favorveis e contrrios a certos tipos especficos de gastos, mas atravs do
exame das diferentes categorias que podem assumir:
a)
Despesas de bens e servios, definidas nas contas nacionais como parte da equao
da demanda que explica o PIB (PIB = C + / + G + X - M). Algumas despesas, como a de sal
1 A poltica fiscal, quando fundada por Alvin Hansen, referia-se apenas estabilidade da economia, com base nos
novos conceitos ento desenvolvidos por Keynes.

61

rios de professores e mdicos, tm contrapartida na forma de produto. So parte da produo p


blica. Outras, como na instalao dos equipamentos nas escolas e hospitais, representam aqui
sies de produtores privados; o respectivo produto produzido dentro do setor privado e vendido
ao Governo, da mesma forma que para escolas e hospitais privados. Para que determinado bem
seja pblico, portanto, no necessrio que sua produo seja empreendida pelo Estado. Basta
que seja financiada com recursos oramentrios.
Em algumas instncias, como na oferta de servios de segurana, policiais, judiciais e di
plomticos, a produo torna-se necessariamente pblica, sendo desenvolvida pela burocracia.
Outras atividades, como de educao e sade, so normalmente includas na produo pblica,
mas podem perfeitamente resultar de produes privadas, adquiridas pelo Estado, mediante con
tratos de convnio. Em outros casos, esses mesmos servios so fornecidos mediante a con
cesso de bolsas de estudo aos estudantes de escolas privadas e ressarcimentos de despesas
hospitalares incorridas etc.
A discusso dos gastos pblicos, portanto, envolve no s a definio de seus nveis e per
fis, como tambm a forma que devem assumir, se de produo ou aquisio.
b) Pagamentos de transferncia, que constituem simples doaes monetrias a pessoas
ou Instituies, por razes de ordem social. So transferncias os pagamentos de seguro-desemprego, penses a vivas e aposentados, concesso de verbas a entidades assistenciais etc. Es
ses pagamentos no tm contrapartida direta na forma de mercadorias e servios e no so so
mados equao do PIB. Explicam grande parte dos gastos do Governo, mesmo porque incluem
as transferncias entre diferentes nveis administrativos (da Unio para os Estados e de ambos
para os municpios), como tambm as coberturas dos dficits de empresas pblicas, autarquias e
Fundaes.
c) Aquisio de ativos financeiros, como na subscrio de aes de empresas de econo
mia mista e resgates, inadiveis ou no, de ttulos da dvida pblica. Em outras oportunidades, o Go
verno concede emprstimos de mdio e longo prazos, via suas agncias de desenvolvimento BNDES, por exemplo - , que significam desembolsos de recursos oramentrios contra garantias
contratuais dos devedores.
d) Gastos com subsdios, que ocorrem quando o Governo deixa de coletar impostos e ta
xas das empresas, em virtude de crditos fiscais e isenes que estabelece, como parte de suas
prticas alocativa, distributiva e estabilizadora.

6.3 RECEITAS PBLICAS


A principal funo das receitas pblicas , obviamente, a de financiar os gastos pblicos, mas
o Governo poder vir a levantar dinheiro com o propsito estabilizador de diminuir a demanda
agregada. Nesse caso, as receitas obtidas no financiam gastos e so, ao menos temporariamen
te, guardadas no Tesouro, ou seja, entesouradas.
Existem vrias formas de gerao de receitas. Suas principais categorias so comentadas
abaixo:
a)
Tributos - a categoria dos tributos formada por impostos e taxas. A tributao por im
postos a mais antiga e importante das fontes de arrecadao governamental. O sistema tribut
rio nacional, por exemplo, tem 17 diferentes impostos, cada um deles com diferentes reper
cusses sobre as finanas dos vrios nveis de administrao, como tambm sobre as variveis
de mercado.
Como regra geral, os impostos so cobrados sem nenhuma referncia ao seu provvel uso.
So, portanto, pagamentos exigidos sem promessa de contrapartida. Algumas atividades do Go

62

verno, entretanto, so organizadas em bases de auto-financiamento, objetivando a produo de


servios especficos, fornecidos diretamente aos cidados, como no caso dos servios de trnsi
to, que so financiados por contribuies exclusivas dos proprietrios de veculos. Pagamentos
desse tipo denominam-se taxas e prevem o fornecimento equivalente de servios aos cidados.
Esto nesse mesmo caso as taxas de gua e esgoto, de servios de radiodifuso e embarques
em aeroportos, que incidem to-somente sobre os usurios dos respectivos sistemas, mediante
critrios pro-rata de cobrana.
b) Receitas de venda - muitas vezes, o fornecimento de servios pblicos, ou considera
dos de interesse pblico, obedece a esquemas de autofinanciamento via sistema de preos e
passam a ser produzidos por empresas pblicas em mercados, geralmente, em regime de mo
noplio. Enquadram-se nesse caso o fornecimento de energia e telecomunicaes, com produtos
como Kilowats e impulsos telefnicos vendidos por um preo. Os lucros dessas empresas so
somados, por definio, aos recursos do Tesouro, que tambm solidrio com os prejuzos delas.
Nestes termos, os bancos oficiais tm-se constitudo em importantes fontes de financiamento dos
gastos pblicos, no s atravs dos lucros gerados e apropriados, como tambm da captao de
recursos para programas sociais. .
c) Venda de ativos reais e financeiros - a venda de terras, prdios e automveis usados,
como tambm a venda de bilhetes lotricos e reembolso de emprstimos propiciam receitas para
os cofres pblicos. Nessa categoria, merece destaque especial a colocao de ttulos pblicos,
inegavelmente a principal das formas de receita por venda de ativos financeiros e que d origem
formao da dvida pblica interna. Os emprstimos so voluntrios e envolvem a venda de ttulos
de curto, mdio e longo prazos.
Unio, Estados e Municpios tm autoridade para contrair emprstimos, como forma de ante
cipao de seus recursos tributrios. Por essa razo, os emprstimos tomados so chamados de
tributao diferida.
d) Criao de moeda pelo Tesouro - historicamente vinculada ao poder soberano, a
criao de moeda, como meio de financiamento dos gastos pblicos, da alada exclusiva do go
verno central. O sistema bancrio tambm cria meios de pagamento, via depsitos a vista. Esse
tipo de dinheiro no compe as receitas pblicas. O Governo, entretanto, pode vender tftulos aos
bancos, que os adquirem mediante crditos feitos ao Tesouro Nacional. Geram-se, desse modo,
receitas na forma de depsitos que, uma vez sacados, daro cobertura aos gastos governamen
tais.
A criao de moeda recebe, dos economistas, o apelido de "imposto inflacionrio, porque o
dinheiro que o Governo emite no tem a respectiva contrapartida de valor criado, como ocorre
com o dinheiro que medeia as trocas nos mercados. Paradoxalmente, moeda legal, mas
tambm moeda falsa, porque no expressa nenhum valor. O valor do novo dinheiro aparece como
confisco do poder de compra do dinheiro j existente, diminudo pela inflao que a nova moeda
provoca.
e) Receitas de transferncia - as mesmas transferncias intergovernamentais que so
desembolsos para quem as concede - Unio e Estados - so receitas para quem as recebe Estados e Municpios.
f) Contribuies parafiscais - alguns recolhimentos compulsrios feitos pelo Governo, por
terem caractersticas de verdadeiros tributos e por no estarem previstos no cdigo tributrio, so
chamados de "parafiscais. Esto nessa categoria-as contribuies para o FGTS, FINSOCIAL,
IAPAS, FUNRURAL etc., que compem, nas Contas Nacionais, o item "Outras Receitas Corren
tes do Governo.
g) Emprstimos externos - bancos privados, o FMI e agncias oficiais, como o Banco
Mundial e o Banco Interamericano de Desenvolvimento, sob certas condies tcnicas, patroci

63

nam a implantao de programas e projetos governamentais, mediante a assinatura de acordos,


contratos e convnios. As receitas assim obtidas geram obrigaes que explicam a existncia da
dvida externa do Governo.
h)
Receitas diversas - o Govrno ainda dispe de uma variedade de outras fontes de re
ceita, como as resultantes de doaes feitas por pessoas e instituies; da emisso de alvars de
funcionamento, carteiras de motoristas e cdulas de identidade; do licenciamento para a prtica do
comrcio; da inscrio em concursos pblicos; da cobrana de multas; dos juros recebidos por
aplicaes financeiras etc.

6.4 POLTICA REGULATRIA


Ao invs de utilizar polticas fiscais, que produzem resultados por afetarem o clculo cus
to/benefcio dos agents econmicos, o Governo pode tentar impor diretamente sua vontade,
atravs de medidas regulatrias, tornadas impositivas por leis, decretos-lei, normas, regulamentos
e outras formas de disposies jurdicas.
Suponha que um objetivo de poltica seja evitar o consumo de bebidas alcolicas. Uma das
maneiras de perseguir esse objetivo tomar esse consumo proibitivo pela incidncia de uma exa
gerada carga tributria sobre o consumidor. Outra simplesmente proibir esse consumo, definindo
como contraveno a produo, venda e posse de bebidas alcolicas.
A prtica de medidas regulatrias mais freqente do que se imagina. Algumas poucas
menes podem ajudar-nos a compreender isso. A legislao anti-poluio e os horrios do
comrcio e bancos, as exigncias de equipamentos anti-incndio nos prdios e cintos de segu
rana nos automveis constituem prticas regulatrias que interferem na alocao de recursos,
porquanto obrigam os cidados a seguir um curso de ao que provavelmente no seguiriam.
A legislao do salrio mnimo representa uma exigncia regulatria com finalidades distributivas. Modificando salrios de mercado, altera os preos relativos dos insumos produtivos, envol
vendo uma poltica alocativa implcita.
Certas medidas tm carter estabilizador. O congelamento de preos e salrios pode ser
adotado para combater a inflao, mais acaba provocando efeitos distributivos, em favor de seg
mentos que tm meios de escapar aos controles, como nas profisses liberais.
O Governo pode ainda estabelecer quotas de importao e exportao, reservas de merca
do e outras aes regulatrias que afetam o Balano de Pagamentos.
Em todas essas circunstncias, a prtica regulatria, como forma de poltica econmica, de
termina o comportamento pessoal e das empresas, acenando com punies para o descumprimento da determinao.

6.5 POLTICA MONETRIA


A poltica monetria originada no Banco Central e opera atravs da oferta de moeda, dis
ponibilidade de crdito e controle de taxa de juros2. de exclusiva competncia do Governo Fede
ral. Alguns de seus meios, como a exigncia de reservas mnimas pelos bancos, so similares

2. A poltica monetria do Banco Central no deve ser confundida com a emisso de moeda pelo Tesouro. A pri
meira atua basicamente sobre a taxa de juros, atravs da oferta de moeda e crdito. A emisso de moeda feita
pelo Tesouro e visa fornecer recursos ao Governo. claro que existe estreita vinculao entre essas duas fontes.

64

aos da poltica regulatria. Essa exigncia limita a capacidade de emprstimos do sistema


bancrio privado e, dessa forma, afeta a oferta de moeda e a taxa de juros.
O Banco Central pode consequir esses mesmos resultados alterando a taxa de redesconto
e pela compra e venda de ttulos pblicos no mercado. As polticas que alteram a taxa de juros tem
repercusses alocativas e estabilizadoras. Presume-se que as decises de investir e adquirir
bens de consumo durveis so afetadas por variaes dos juros. Atravs dos efeitos alocativos
no consumo e investimento, a poltica monetria influencia a demanda agregada e, por con
seqncia, os nveis de produo, emprego, preos e comrcio exterior.
Considerando que a poltica monetria pode, de certa forma, ser considerada como substitu
ta da poltica fiscal, deve haver uma deciso sobre o uso correto de cada uma delas.
A poltica monetria tem tambm impacto sobre a eqidade distributiva, ainda que no objeti
vado explicitamente. Um programa de estabilizao que eleve a taxa de juros afeta a demanda
dos setores mais sensveis aos custos financeiros. A demanda por habitaes, bens de consumo
durveis e automveis est nessa categoria. Como conseqncia, ocorrer certo desemprego
nessas reas, com reflexos sobre a remunerao dos fatores de produo respectivos. Maiores
facilidades de crdito, por sua vez, beneficiaro as pessoas e firmas mais dependentes do finan
ciamento de bancos e outras instituies financeiras.

RESUMO
1. O estudo das finanas pblicas - nas suas atuais cores de economia pblica - o mesmo
que analisar os efeitos da polfica fiscal, em seus instrumentos de receitas e gastos.
2: Os gastos pblicos enquadram-se nas seguintes principais categorias:

despesas de bens e servios;


pagamentos de transferncias;
aquisio de ativos financeiros;
gastos com subsdios.

3. As receitas pblicas enquadram-se nas seguintes principais categorias:

tributos (impostos e taxas);


receitas de venda (lucros das empresas pblicas);
vendas de ativos reais e financeiros;
criao de moeda pelo Tesouro;
receitas de transferncia;
contribuies parafiscais;
emprstimos externos;
receitas diversas.

4. A poltica regulatria, baseada em medidas impositivas de texto legal, pode ser utilizada como
alternativa poltica fiscal, nas interferncias alocativas, distributivas e estabilizadoras.
5. A poltica monetria, de alada do Banco Central, opera atravs do controle da oferta monet
ria, crdito e taxa de juros, com repercusses do mesmo teor e intensidade da poltica fiscal,
sobre as decises de produtores e consumidores.

65

QUESTES PARA REFLEXO E DISCUSSO EM CLASSE


1. Para que determinado bem seja pblico, no necessrio que sua produo seja empre
endida pelo Estado. Basta que seja financiada com recursos oramentrios". Explique.
2. Os pagamentos de transferncia no tm contrapartida de produto. Explique. Quais so os
principais pagamentos de transferncia?
3. Qual a diferena entre as transferncias e os subsdios? Os subsdios tm contrapartida de
produto?
4. As taxas esto vinculadas ao princpio da prestao de servios. E os impostos?
5. "As empresas pblicas no cobram taxas. Cobram preos. Relacione essa afirmao com a
natureza dos bens por elas produzidos. Lembre-se de que a taxa tem alguma vinculao com
a natureza pblica do bem.
6. O que significa o "imposto inflacionrio?
7. Por que razo a venda de ttulos pelo Governo chamada de "tributao diferida?
8. No paradoxal que o Governo, que tem poder de emitir moeda, capte moeda criada pelos
bancos, vendendo a eles ttulos? Qual a razo terica para isso?
9. A poltica regulatria impe (ou tenta impor) ao homem econmico (que calcula custos/be
nefcios) um estrito comportamento do homem jurdico (que no delinqe). Isso d certo?
Como v as prticas de congelamento de preos, nesse aspecto?
10. As polticas fiscal e monetria tm os mesmos propsitos econmicos. O que as diferen
cia, portanto? Como o Tesouro Nacional e o Banco Central entram na sua explicao?

66