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Moambique

Democracia e Participao Poltica


DOCUMENTO PARA DISCUSSO

Um relatrio publicado pelo AfriMAP


e pela
Open Society Initiative for Southern Africa

OPEN SOCIETY INSTITUTE NETWORK

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Direitos de Autor 2009 pela Open Society Initiative for Southern Africa. Todos direitos reservados.
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informao ou transmitida de qualquer forma, ou por quaisquer meios, sem a prvia autorizao do autor.
Publicado pela: Open Society Initiative for Southern Africa.
ISBN: 978-920355-19-7
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1 President Place,
Hood Avenue
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Johanesburgo
frica do Sul
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Capa, esboo e impresso pela: Compress, frica do Sul

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ndice

Introduo

I:

Os desafios da democratizao

II:

Da conquista de direitos ao exerccio da


cidadania
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III: Eleies

IV: Partidos polticos e actuao da Assembleia


da Repblica
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V:

Participao poltica, os meios de


comunicao social e a sociedade civil
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VI: Governao local

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VII: Assistncia ao desenvolvimento

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A experincia internacional ao longo da metade do ltimo sculo confirma


o que sabemos a partir do senso comum que a qualidade de governao
uma determinante principal para o sucesso ou fracasso das naes
() Mais importante de tudo, quando os governos falham na proteco
dos direitos humanos e polticos, e em proporcionar oportunidades
econmicas, eles podem minar a legitimidade do Estado e pr em risco a
coeso da nao.1

1 Lusa Dias Diogo, Experincia e Desafios da Boa Governao em Moambique, in Cssio Rolim, Antnio S. Franco, Bruce
Bolnick e Per-Ake Andersson (eds.) A Economia Moambicana Contempornea, Ensaios, Gabinete de Estudos, Ministrio do Plano
e Finanas, 2002, Moambique, p.5.

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Introduo
Provavelmente o maior desafio que Moambique enfrenta em estabelecer um governo democrtico
e estvel o crescente domnio exercido por somente um partido poltico no seu sistema poltico.
Portanto, to importante quanto a garantia de eleies livres e justas, a luta pela manuteno e
aprofundamento da democracia interna no seio deste partido dominante, a FRELIMO, a Frente
de Libertao de Moambique, que liderou o pas na luta pela independncia de Portugal. Esta
tarefa, ademais, deve ser colocada em contexto, pois Moambique enfrenta tambm altos nveis
de pobreza, em circunstncias nas quais a poltica nacional corre o risco de tornar-se em territrio
de elites polticas e econmicas, sem maiores relaes com o povo moambicano. Em resumo,
estas so algumas das principais concluses de um extenso relatrio acerca do sistema poltico
moambicano intitulado Moambique: Democracia e Participao Poltica, produzido pela Africa
Governance Monitoring and Advocacy Project (AfriMAP), um projecto da rede de fundaes em
frica da Open Society Institute, inclundo a Open Society Initiative for Southern Africa (OSISA).
No contexto de uma economia bastante dependente da ajuda-externa, o governo moambicano
e seus parceiros de desenvolvimento deveriam buscar garantir que, para alm de regras claras para
eleies e instituies democrticas, conforme os padres existentes ao nvel da frica e da frica
Austral, tambm a governao interna do partido no poder seja democrtica e transparente. A
FRELIMO tem uma longa histria de luta pelo progresso e libertao de Moambique, possundo
uma forte cultura organizacional: o partido deve ancorar-se nesta tradio para garantir que seu
prprio predomnio poltico no prejudique o desenvolvimento democrtico de longo-prazo do
pas.
O relatrio principal, do qual este documento de discusso o resultado, foi o producto final
de dois anos de uma pesquisa estruturada em torno de questionrios e entrevistas com oficiais do
governo, polticos, representantes da sociedade civil, acadmicos, cidados em geral e doadores.
O relatrio o segundo de uma srie de trabalhos sobre Moambique a serem produzidos pela
AfriMAP. O primeiro relatrio, intitulado Moambique: o Sector da Justia e o Estado de Direito,
foi publicado em 2006. A AfriMAP est tambm a produzir relatrios acerca da frica do Sul,
Malawi, Gana, Senegal, Benin, Qunia e a Repblica Democrtica do Congo. A ideia por detrs
dos trabalhos elaborados pela AfriMAP monitorar o respeito pelos governos africanos dos
padres internacionais e africanos relacionados aos direitos humanos e boa governao, inclundo
o cumprimento dos compromissos assumidos nas constituies nacionais.
O presente documento de discusso busca sintetizar as informaes e argumentos do relatrio

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principal, propondo recomendaes de polticas pblicas. Tais recomendaes buscam encorajar


o debate em torno das medidas que o governo deveria implementar urgentemente para enderear
os problemas de governao e participao popular no sistema poltico moambicano. Uma
verso preliminar deste relatrio foi submetida Misso de Reviso de Pas para Moambique
no contexto do Mecanismo Africano de Reviso de Pares (MARP) em Maro de 2009, na qual
as constataes da avaliao da AfriMAP foram comparadas e discutidas com as constataes do
relatrio de auto-avaliao de Moambique no contexto do MARP.

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I. Os desafios da democratizao
Ao longo dos anos, Moambique tem enfrentado srias dificuldades no estabelecimento de
um governo estvel e democrtico no pas. O pas conquistou sua independncia somente em
1975, quinze anos depois da maioria dos pases africanos, tendo o poder colonial deixado poucos
recursos para trs. Na sequncia, o pas foi quase imediatamente envolvido numa sangrenta
guerra civil, em grande parte financiada pelos regimes brancos minoritrios da Rodsia e, depois,
frica do Sul.
Desde o final dos anos 1980s, quando as principais foras polticas do pas deram incio a
negociaes para a assinatura de um acordo de paz, e quando iniciou-se um processo de transio
em direco ao estabelecimento de uma democracia de cariz liberal e uma economia de mercado
no pas, Moambique tem passado por um srie de mudanas polticas e econmicas de relevo.
Os processos de reconciliao e reconstruo nacional, assim como a transio democrtica,
tm trazido consigo imensos desafios, os quais, contudo, no tm impedido o pas de obter
considervel sucesso em vrias reas, num esforo que tem sido corretamente elogiado nacional e
internacionalmente: trs eleies gerais e trs eleies autrquicas foram realizadas sem maiores
conflictos e com poucos (embora houve alguns) incidentes mais srios que ameaassem a sua
legitimidade. Mesmo quando se considera o facto de que os partidos polticos de oposio, alguns
analistas de imprensa e acadmicos levantaram srias dvidas acerca da justeza e transparncia
de alguns dos aspectos destas eleies, elas foram reconhecidas por observadores nacionais e
internacionais como, no geral, livres e justas. Ademais, o desempenho econmico do pas tem
sido impressionante, com taxas de crescimento do PIB atingindo, em mdia, 7% ao ano na ltima
dcada, e com os nves de pobreza apesar de ainda altos- tendo sido reduzidos de 69% em
1996-7 para 54% da populao do pas em 2003.
Grandes desafios, contudo, ainda existem. A pobreza continua a afectar a maioria da
populao e os nves de desiguldade tm crescido. No cenrio poltico, a falta de confiana entre as
duas foras polticas anteriormente em guerra, a FRELIMO e a RENAMO (Resistncia Nacional
Moambicana), continua bastante alta. Entretanto, a FRELIMO tem aumentado o seu domnio
da arena poltica: nos prximos anos, o multipartidarismo corre o risco de tornar-se em pouco
mais que a coexistncia entre um partido dominante e vrios outros partidos menores e com
pouca fora poltica, a democracia no pas tornando-se bastante vulnervel ao grau de democracia
no seio da FRELIMO. Ainda, se importantes arranjos polticos para a participao popular foram
estabelecidos, inclundo passos para a uma maior descentralizao do governo aos nveis locais,

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assim como o envolvimento da sociedade civil em alguns processos governamentais, estes


arranjos esto ainda na sua fase embrionria, muitos deles sendo pouco mais que mecanismos
de consulta: no h nenhum compromisso do Governo em seguir suas recomendaes.
Adicionalmente, a participao popular nos processos polticos formais est declinando: h uma
tendncia preocupante em direo a um menor nmero de votantes nas eleies gerais.
Com os partidos de oposio enfraquecidos, e com a FRELIMO a aumentar a sua hegemonia
da arena poltica, o facto de o pas continuar a depender de ajuda externa para financiar sua
reconstruo e a expanso do aparelho de Estado tambm tem implicaes para a democratizao.
A ajuda externa foi muito importante para sustentar a paz e contribuir para o cumprimento
do acordado nas negociaes de paz em Roma, assim como para a desmobilizao das foras
envolvidas na guerra civil, e desde o final da guerra, Moambique recebe quantias substanciais em
ajuda-externa da comunidade internacional. Neste processo, direta e indiretamente, os doadores
tm exercido grande influncia na governao e na definio do rumo seguido pelo pas, criando
alguns obstculos na prestao de contas do Estado aos cidados. Em verdade, muitas pessoas
acreditam que o governo tem prestado mais ateno s demandas e pedidos dos doadores
internacionais do que s demandas e necessidades de seus cidados.
O ambguo historial de avanos, retrocessos e constantes desafios da democracia moambicana
no nos deve surpreender: afinal, no devemos esquecer que os arranjos e processos democrticos
esto sempre em mudana: progressos so lentos e retrocessos acontecem. Contudo, tal
constatao no significa que a democracia moambicana no poderia estar em uma melhor
situao: ao contrrio, h vrias reformas que poderiam ser implementadas e, em nossa opinio,
contribuiriam grandemente aos processos democrticos no pas. Mais importante, sem a devida
ateno e trabalho duro, as conquistas do passado podem tornar-se mais raras no futuro.
Portanto, com as quartas eleies gerais a aproximarem-se ao final de 2009, esforos
consistentes devem ser realizados para assegurar que, ao menos, Moambique consolide as
conquistas que com tanta dedicao obteve, destacando-se como uma democracia eleitoral
consolidada, na qual as regras bsicas do jogo poltico so estveis e aceites pelos partidos
polticos e pelo eleitorado. Para tal acontecer, ateno especial deve ser dada Comisso Nacional
de Eleies (CNE) e ao Secretariado Tcnico de Administrao Eleitoral (STAE), cujas reformas
nos ltimos anos devem ser consolidadas e reforadas. Actividades transparentes, profissionais
e imparciais dos rgos eleitorais so um elemento necessrio, mesmo que no suficiente, a
processos democrticos confiveis.
Por fim, razovel que todos moambicanos esperem condies mais favorveis para o
estabelecimento de uma verdadeira democracia social e participativa no pas no futuro prximo.
Para tanto, o equilbrio de poder entre as principais foras polticas e actores sociais deve ser maior,
regras e regulamentos aplicados de maneira justa e transparente, o Estado de direito respeitado,
e mecanismos para participao popular transformados em mais que simples processos de
consulta. Cabe aos moambicanos, mesmo que nem sempre no condies por eles desejadas,
fazer do seu pas um lugar mais democrtico para se viver.

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II: Da conquista de direitos ao


exerccio da cidadania
Em termos formais, Moambique avanou consideravelmente na proteo de direitos da
cidadania. O pas tem um dos mais generosos regimes para a aquisio de nacionalidade no
continente, concedendo nacionalidade automaticamente a todas as crianas nascidas no seu
territrio (com a excepo de filhos de diplomatas) e, em conformidade com os tratados de
direitos humanos dos quais Moambique parte, no h discriminao racial ou de gnero
na concesso da nacionalidade. O actual texto constitucional, aprovado em 2004, consagra e
promove a igualdade jurdica, proibindo quaisquer formas de discriminao. Em linhas gerais,
todos os cidados moambicanos, tanto os portadores de nacionalidade originria como adquirida,
possuem amplas possibilidades de participao poltica e de exerccio da cidadania. Existem,
contudo, restries aos direitos polticos para cidados naturalizados, os quais no podem ser
membros do parlamento, dos servios diplomticos e das foras armadas.
As principais barreiras ao exerccio da cidadania em Moambique esto relacionadas s
desigualdades de gnero e riqueza, pobreza, ao analfabetismo, e falta de acesso s estruturas
formais do Estado.
No que concerne igualdade de gnero, a proibio discriminao da mulher vem desde
a aprovao da primeira constituio em 1975, tendo Moambique ratificado Conveno Sobre
a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Contra a Mulher (CEDAW) e seu Protocolo
Opcional, assim como o Protocolo Carta Africana dos Direitos Humanos e dos Povos relativo aos
Direitos da Mulher em frica. Em Julho de 2009, aps anos de debate, o parlamento moambicano
finalmente aprovou a Lei contra a violncia domstica. Na legislao nacional, contudo, ainda
restam reas em que a estrutura normativa deve avanar para proporcionar salvaguardas legais s
mulheres contra condutas abusivas, principalmente com a reforma tanto do Cdigo Penal como
da Lei de Sucesses, as quais contm disposies discriminatrias em relao s mulheres.
Em termos de participao feminina nas estruturas do poder poltico, h 90 mulheres, ou
35,8% das vagas, na atual composio da Assembleia da Repblica de Moambique (2004-2009),
uma percentagem bastante acima da mdia encontrada nos parlamentos da frica Subsaariana
(a qual era, em Agosto de 2007, de 17,2%). Entre os partidos, a FRELIMO tem mostrado maior
sensibilidade questo de gnero em relao s demais agremiaes polticas, com mulheres a
liderar as listas do partido em vrias provncias.

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No entanto, a presena de mulheres em posies polticas e em rgos de Estado parece no


estar a conduzir a uma maior igualdade de gnero nas relaes sociais; para alguns activistas e
investigadores, as mulheres no participam efetivamente das decises polticas, ou, se o fazem,
no imprimem sua participao um carcter de defesa dos interesses das mulheres. O relatrio
alternativo de organizaes da sociedade civil ao primeiro relatrio governamental sobre a
implementao do disposto no CEDAW, apresentado em 2003, ressalta a importncia de certas
medidas adoptadas pelo governo em relao s questes de gnero, mas avana que elas tm
tido um alcance muito restrito, uma vez que no tm sido capazes de modificar atitudes, prticas
e estruturas socialmente arraigadas no pas. urgente, portanto, que o Governo assuma uma
posio mais activa no tocante s questes de gnero, buscando assegurar que as diferenas de
gnero no sejam mantidas.
Em termos econmicos, Moambique tem sido visto com bons olhos pela comunidade
internacional, principalmente em vista do seu bom desempenho macroecnomico, dos avanos
na reduco da pobreza, e dos mais de dez anos de constante crescimento econmico. No entanto,
nem todos esto otimistas em relao ao modelo de desenvolvimento econmico adoptado pelo
governo. Mesmo reconhecendo a importncia da reduo dos nveis de pobreza (a qual, contudo,
continua a afligir mais da metade dos moambicanos), vrios analistas tm apontado para o
facto de que a maioria dos benefcios gerados pelo crescimento econmico tem sido capturados
por poucos, o que tem conduzido ao aumento na desigualdade de renda e riqueza entre os
moambicanos. Tambm, a manuteno de diferenas econmicas entre as vrias regies do pas
e a falta de ligaes entre os diversos setores da economia so alguns dos problemas estruturais
que, na opinio de vrios analistas, continuam a afectar a economia moambicana. Estas
desigualdades e e desequilbrios proporcionam situaes injustas, com vantagens a certas pessoas
em virtude de sua classe social ou regio de nascimento, podendo ainda fomentar preconceitos e,
inclusive, prticas discriminatrias contra moambicanos de certas regies e classes sociais.
s desigualdades de gnero e s dificuldades econmicas somam-se problemas educacionais,
os quais tm afectado sobremaneira o exerccio da cidadania. As taxas de analfabetismo no pas
continuam bastante altas: de acordo com os dados do Relatrio Nacional de Desenvolvimento
Humano 2007, 53.6% da populao era analfabeta em 2006 (64,5% das mulheres e 32,1% dos
homens), 6,9% possuam ensino secundrio (8,2% homens, 5,6% mulheres), e apenas 0,3% da
populao possua ensino superior (0,5% homens, 0,2% mulheres).
Num contexto de pobreza generalizada, de desigual distribuio da renda e riqueza, de baixos
nveis de penetrao do sistema de educao formal e de desigualdades de gnero, imperativo
reconhecer que, apesar da extensa concesso de direitos civis, polticos, sociais e econmicos no
texto constitucional, a efectiva participao poltica e exerccio de direitos de cidadania de grande
parcela da populao est essencialmente afectada.
No obstante estas dificuldades, o pas tem observado melhorias em diversos sectores
nos ltimos anos, e h algumas tendncias positivas: a abertura de novos canais de interaco
entre o Governo e os cidados, como a srie de reformas ao nvel local (desconcentrao
e descentralizao) e a instituio dos Observatrios da Pobreza (atualmente denominados
Observatrios do Desenvolvimento), pode facilitar o envolvimento de cidados em assuntos pblicos

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e atenuar os problemas acima mencionados.


O Observatrio do Desenvolvimento um frum consultivo criado pelo governo ao nvel nacional
em 2003 e, desde 2005, presente tambm ao nvel provincial, que tem como objectivo avaliar e
monitorar a implementao dos projectos de combate pobreza do governo moambicano
(especialmente o PARPA- Plano de Aco para a Reduo da Pobreza Absoluta). O Observatrio
rene, paritariamente, representantes da sociedade civil, do governo e da comunidade doadora
(vinte membros de cada grupo), dando-lhes a oportunidade para manifestarem-se sobre
os desafios enfrentados na governao do pas e em outras questes de interesse pblico,
assim como para avanarem medidas para mitigar ou superar tais desafios. A introduo de
Observatrios do Desenvolvimento nos diversos nveis governamentais sinalizou um esforo
do governo moambicano para ampliar a participao na sua governao, e a iniciativa deve
ser elogiada. Contudo, apesar do seu potencial para integrar os cidados na discusso poltica,
o Observatrio ainda no concretizou sequer parcela deste potencial, e estudos tm destacado
vrias limitaes no seu funcionamento, argumentando, por exemplo, que a natureza meramente
consultiva dos debates, sem canais a fazer a ligao das suas concluses aos processos decisrios
governamentais, ou sua incapacidade de criar um efectivo sistema de pesos e contrapesos ao
poder executivo, transformaram o processo num mecanismo governamental para a realizao
de audincias e consultas pblicas sem qualquer compromisso em relao s decises e opinies
manifestadas nas reunies.
Para que tais iniciativas produzam resultados e transformem-se em verdadeiros mecanismos
de participao popular na formulao de polticas pblicas, deveriam existir arranjos institucionais
mais claros a fazer a ligao entre as recomendaes das reunies dos Observatrios e o processo
de tomada de deciso do Governo. Tambm, as organizaes da sociedade civil devem ser melhor
capacitadas para responder a estas oportunidades de maneira mais activa e propositiva.

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III: Eleies
As eleies representam o cerne do processo de participao poltica democrtica. Embora
Moambique no tenha presenciado os casos de extrema violncia e fraude que tm afectado
certos pases africanos, seus processos eleitorais tm, contudo, sido marcados por acusaes de
fraude, alto nvel de desconfiana entre os partidos polticos e alguns incidentes graves, o que
sinaliza para a fragilidade das instituies democrticas no pas. Dentre os incidentes mais srios,
em 2000, dezenas de simpatizantes da RENAMO morreram asfixiados em uma cela da polcia
em Montepuez, provncia de Cabo Delgado, na sequncia de demonstraes de protesto contra
os resultados das eleies de 1999 e da violncia que se seguiu. Em 2005, aps manifestaes a
alegar a existncia de fraude na eleio intercalar para a autarquia de Mocmboa da Praia, tambm
em Cabo Delgado, o clima poltico deteriorou-se ao ponto de provocar violncia entre diferentes
comunidades, tendo o conflicto resultado na morte de oito pessoas, dezenas de feridos, e a
destruio de vrias casas. At data, nas trs eleies gerais, presidenciais e legislativas (1994,
1999, 2004), organizadas por Moambique, em todas elas a RENAMO (1994) ou a RENAMOUE(1999-2004), como principal coligao eleitoral de oposio, consideraram ter havido fraude
e recusaram-sese a aceitar os resultados. O primeiro processo de eleies autrquicas (1998) foi
boicotado por quase todos os partidos da oposio (tendo registrado, ainda, uma taxa de absteno
de 85%); os demais processos eleitorais locais (2003 e 2008) contaram com a participao da
oposio, a qual, contudo, contestou fortermente o processo eleitoral de 2008.
De acordo com a legislao eleitoral vigente, o Presidente da Repblica eleito por sufrgio
universal e directo num crculo eleitoral nico ao nvel nacional, em eleio de cunho maioritrio,
ao passo que os deputados da Assembleia da Repblica so eleitos num sistema de representao
proporcional assente em crculos eleitorais correspondentes atual diviso territorial do pas
em provncias (aos 10 crculos eleitorais formados pelas provncias se soma a cidade de Maputo,
resultando em 11 crculos eleitorais), sendo a cada crculo eleitoral atribudo um nmero de
assentos parlamentares proporcional ao nmero de eleitores recenseados. Os eleitores votam
em uma lista fechada proposta e ordenada pelos partidos polticos. At as reformas introduzidas
em 2006, uma clusula de barreira na legislao eleitoral proibia a entrada no parlamento de
partidos que no tivessem obtido, no mnimo, 5% do total de votos nacionais.
Em termos de interao entre os parlamentares e o eleitorado, o actual sistema eleitoral
parece conduzir a resultados pouco satisfatrios, uma vez que muitos cidados apontam o
facto de no haver praticamente contacto algum com os deputados. Nos pases em que vigora a

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escolha eleitoral via lista fechada, como Moambique, a fidelidade e coeso partidria tendem a
ser maiores e o sistema as incentiva, no havendo fortes incentivos a um maior contacto entre os
parlamentares e seu eleitorado.
Embora ainda no tenham sido estabelecidos padres internacionais ou africanos a favorecer
um sistema eleitoral em relao a outros, h um considervel nmero de obras acadmicas, assim
como um importante estudo comparativo do International Institute for Democracy and Electoral
Assistance (IDEA International), a sugerir sistemas que podem favorecer um ligao mais prxima
entre os parlamentares e os seus eleitores. Na actual situao da democracia moambicana,
parece-nos que os legisladores deveriam considerar seriamente a possibilidade de transio para
um sistema proporcional de lista aberta, na qual os eleitores podem escolher dentre os candidatos
selecionados pelo partido, ao invs de votar em uma lista completa e fechada anteriormente
definida pelo partido. Tal reforma poderia promover uma nova dinmica no ambiente poltico do
pas e merece ser discutida pelos partidos polticos e cidados moambicanos. Eventuais reformas
devero ser formuladas com cuidado, e suas chances de sucesso so maiores se sua formulao
for participativa e responder aos anseios da populao.
At sua recente alterao (2006), a composio da Comisso Nacional de Eleies (CNE) foi
amplamente criticada, assim como tem sido a gesto dos processos eleitorais pelo Secretariado
Tcnico de Administrao Eleitoral (STAE). Em particular, a CNE era composta exclusivamente
por representantes dos partidos polticos, sem a presena de representantes das organizaes da
sociedade civil ou sequer de especialistas em administrao eleitoral. Durante o ltimo processo
de reviso da legislao eleitoral em 2006, a Assembleia da Repblica tomou em considerao
algumas dessas crticas e, entre outras modificaes, estabeleceu novos critrios para a composio
da Comisso Nacional de Eleies. Para os prximos processos eleitorais, portanto, a CNE passar
a contar com treze membros, sendo cinco indicados pelos partidos ou coligaes com assento na
Assembleia da Repblica de acordo com a sua representatividade parlamentar, e os oito restantes
a serem escolhidos pelos cinco representantes parlamentares entre os nomes propostos por
organizaes da sociedade civil. O presidente da CNE ser, ento, eleito pelos integrantes da
Comisso dentre as personalidades propostas pela sociedade civil.
A partidarizao dos rgos eleitorais que existiu por alguns anos correspondia ao clima de
desconfiana entre as duas grandes foras polticas do pas, e foi um dos mecanismos utilizados
para lidar com o problema: a ideia era de que, uma vez parte destas instituies, os partidos
polticos no mais teriam razo para desconfiar da lisura de suas actividades. Contudo, no s
foi a ideia ineficaz, pois alegaes de fraude eleitoral continuaram a ser levantadas pela oposio,
mas tambm a transparncia e o profissionalismo dos orgos eleitorais foi prejudicado. O novo
modelo de constituio da CNE no elimina por completo a representao partidria no interior
da Comisso, mas pode contribuir para atenu-la consideravelmente. Ao final, a gesto eficaz
dos processos eleitorais depender da capacidade deste mtodo seletivo de garantir a escolha
de cidados competentes e comprometidos com a transparncia e independncia do processo
eleitoral.
A Constituio de 2004 remete lei ordinria a definio do funcionamento, organizao,
composio e competncias da CNE. Em vista das dificuldades que se tm verificado no processo

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de formulao e aprovao da legislao eleitoral, especificamente nos aspectos referentes


CNE, seria razovel que as foras polticas e a sociedade civil discutissem a possibilidade de
que tais questes fossem decididas e, ento, constitucionalizadas aquando da prxima reviso
constitucional. A constitucionalizao daria maior independncia e estabilidade actuao da
CNE, exigindo, tambm, que as principais foras polticas acordassem na sua composio
Depois das primeiras eleies gerais de 1994, caracterizadas por uma participao massiva
(87%) dos eleitores inscritos, a absteno nas eleies gerais no tem cessado de aumentar. As
eleies de 1999 registaram uma absteno de 33% e as eleies de 2004 deram lugar a uma
absteno de mais de 60%. O comparecimento dos cidados a pleitos eleitorais nos fornece um
dos principais indicadores sobre o grau de importncia e relevncia concedido por aqueles ao
sistema poltico e ao voto, e o grande nmero de pessoas que no tm exercido seu direito de voto
lana algumas dvidas acerca da extenso e significado das reformas democrticas introduzidas
em Moambique. Muito embora altos nveis de absteno afectem tambm algumas democracias
mais antigas e consolidadas, a no participao popular em processos polticos sempre
preocupante para o vigor dos arranjos democrticos, e o governo deve promover a educao cvica
em todo o pas: se eventualmente um cidado decidir pela absteno, a sua deciso deve ser beminformada.
Ademais, h evidncia de que muitas das queixas dos cidados em relao votao, e
tambm ao processo de recenseamento eleitoral, dizem respeito a constrangimentos relacionados
ao seu dia-a-dia. A questo das distncias a percorrer at a zona eleitoral, que nas reas rurais so
relativamente grandes, podem estar na origem de uma parte da absteno, assim como o facto
de os dias de votao terem muitas vezes coincidido com o perodo de chuvas e, em zonas rurais,
onde habita a grande maioria da populao, os eleitores terem preferido dedicar-se agricultura e
abster-se do voto. Assim, para alm da educao cvica, os rgos de gesto eleitoral devem buscar
ao mximo adequar o calendrio e o processo eleitoral s vidas e s necessidades dos cidados,
facilitando o acto do voto.

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IV: Partidos polticos e actuao da


Assembleia da Repblica
O multipartidarismo um fenmeno bastante recente em Moambique e, desde as primeiras
eleies multipartidrias em 1994, a vida poltica do pas tem sido dominada pela RENAMO e
FRELIMO. Entretanto, se verdade que o cenrio poltico moambicano ainda marcado pela
bipolarizao, no menos verdadeiro o facto de que a FRELIMO tem, gradativamente, ampliado
seu domnio e hegemonia poltica. Desde 2004, tanto nas eleies gerais como nas locais, a
RENAMO e seu lder, Afonso Dhlakama, tm recebido um menor nmero de votos, at mesmo
em locais onde, at ento, o partido era a fora poltica hegemnica ilustrativo desta tendncia
o facto de que, nas eleie locais de 2008, o partido no conseguiu eleger nenhum de seus
candidatos presidente de autarquia, deixando de reeleg-los nas cinco autarquias que ganhara
em 2003.
Entretanto, para alm de FRELIMO e RENAMO, a cena poltica moambicana tambm
povoada por muitos pequenos partidos.Em 1994, apenas dez partidos estavam oficialmente
registados, nmero que, em Setembro de 1999, imediatamente antes das eleies, j alcanava
26, sendo actualmente de cerca de 50 partidos. No momento, contudo, salva poucas excees,
os partidos extra-parlamentares so bastante instveis na sua organizao e mobilizao,
possuindo muito baixa penetrao social e capacidade de mobilizao. Em geral, tais partidos
permanecem silenciosos durante perodos no eleitorais, reaparecendo, contudo, s vsperas dos
pleitos eleitorais, impulsionados pelos recursos que lhes tm sido facultados pela comunidade
internacional (nas ltimas eleies, estes equivaleram a aproximadamente 2 milhes de
dlares).
A remoo da clusula de barreira de 5% para as prximas eleies facilitar que pequenos
partidos obtenham assentos junto Assembleia da Repblica, e poder contribuir para que,
gradualmente, com o acesso aos recursos pblicos disponveis aos partidos com assento no
parlamento, alguns partidos menores comecem a consolidar suas posies polticas. Contudo, se
tal pode indicar esperanas consolidao destes partidos, tais assentos podem vir a ser retirados
RENAMO, e, se a tendncia actual for mantida, a FRELIMO, que j controla o poder executivo
de 42 das 43 autarquias do pas, tem grandes chances de, numa situao indita desde a transio
democrtica, conquistar dois teros dos assentos parlamentares na Assembleia da Repblica.
Assim, apesar de uma eventual maior diversidade de partidos na oposio parlamentar, reduzir

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ainda mais o papel e relevncia destes partidos definio dos rumos do pas. Ao final, a
democracia moambicana ficar bastante dependente das decises e do nvel de democracia
interna na FRELIMO.
Em relao estruturao dos dois principais partidos do pas, a FRELIMO est bastante
melhor organizada que a RENAMO, tendo beneficiado-se do controlo que exerceu sobre o Estado
durante o perodo monopartidrio, no qual seu desenvolvimento confundiu-se com a expanso
do aparelho estatal. No perodo, o partido consolidou a sua presena em grande parte do territrio
nacional, acompanhando em paralelo a organizao do Estado. Com as reformas polticas e a
introduo do multipartidarismo na dcada de 90, a estrutura organizativa da FRELIMO foi
sendo adaptada no sentido de uma maior distino entre os seus rgos e o Estado. No entanto,
o partido continua at hoje a beneficiar-se de sua estreita ligao com os rgos estatais e do facto
de jamais ter deixado de governar nacionalmente; no so raros os casos em que a FRELIMO tem
feito uso dos recursos do Estado para fins partidrios.
A democracia interna tem vindo a desenvolver-se no seio da FRELIMO, nomeadamente
no processo de escolha de candidatos para as eleies. Assim, para as legislativas, a seleco dos
candidatos comea ao nvel da provncia antes de chegar Comisso Poltica, que deve confirmar
a lista, tendo tambm a prerrogativa de sugerir 10% dos nomes das listas submetidas pelos rgos
provinciais. Esta prerrogativa no deixa de ser conflituosa no seio do partido, uma vez que reduz o
poder de deciso das bases sobre as suas escolhas dos seus potenciais representantes. Para alm
disso, a FRELIMO fixa quotas para a representao de jovens, mulheres e antigos combatentes
(respectivamente 20%, 40% e 10%), tendo se comprometido a equilibrar a participao de
homens e mulheres nas suas listas de candidatos.
Por seu lado, a RENAMO continua a manter a influncia do modelo militar, que se reflecte
numa organizao extremamente centralizada, com o poder muito concentrado na figura do
presidente. Em verdade, tenses entre a bancada parlamentar e o presidente do partido, Afonso
Dhlakama, tm sido constantes, e so ilustrativas da fragilidade organizacional da RENAMO.
Os princpios de democracia interna so tambm invocados pela RENAMO e, pelo menos
parcialmente, aplicados na escolha dos candidatos s eleies, mesmo se sua prtica parea ser
aproximativa. Para as eleies legislativas de 2004, a escolha dos candidatos comeou ao nvel
das delegaes provinciais, tendo sido depois as listas provinciais submetidas Comisso Poltica
para deciso. O Presidente da RENAMO dispunha da prerrogativa de indicar 30 candidatos e de
os colocar em posio de maior probabilidade de serem eleitos.
No tocante aos processos democrticos no interior dos partidos polticos, o governo deve
introduzir e a sociedade civil deve lutar por legislao a ser adoptada pela Assembleia da
Repblica que estabelea regras acerca da democracia interna dos partidos, inclundo em relao
seleo dos candidatos.
Outra questo importante relacionada poltica partidria vincula-se ao financiamento. O
financiamento dos partidos polticos regulado pelo disposto no Acordo Geral de Paz, na Lei
dos Partidos Polticos (Lei no. 7/91) e na legislao eleitoral em vigor, a qual tambm comporta
disposies sobre financiamento poltico dirigidas especialmente ao financiamento da campanha
eleitoral. Em princpio, a legislao estabelece que os partidos polticos podem angariar fundos de

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fontes privadas, assim como podem lhes ser concedidos recursos do Estado no caso de obterem
assento parlamentar. O montante a que os partidos tm direito proporcional ao nmero de
mandatos de cada um. De acordo com o Oramento de Estado de 2009, as verbas constantes
da rubrica Partidos Polticos somavam mais de 200 milhes de meticais (aproximadamente 8
milhes de dlares).
A prestao de contas acerca do financiamento poltico, embora seja uma obrigao legal,
no respeitada pelos partidos, a no ser no que concerne s primeiras tranches atribudas pela
CNE, pois essa a condio para se ter acesso s tranches subsequentes. O financiamento por via
parlamentar no tem sido justificado por nenhum dos partidos beneficirios, e nenhum respeita a
obrigao de publicao das suas contas anuais. As regras acerca das auditorias e transparncia dos
fundos recebidos pelos partidos polticos devem ser reforadas e implementadas. Em particular: a
fiscalizao das finanas dos partidos polticos de superior relevncia, e deve a Inspeco Geral
das Finanas levar a efeito as auditorias s contas dos partidos; a Comisso Nacional de Eleies
(CNE) deve assegurar que todos os partidos polticos informem e justifiquem o uso das verbas
pblicas que lhes so atribudas durante a campanha eleitoral e publiquem os relatrios das
auditorias s suas contas, informando ao Ministrio Pblica acerca de irregularidades para que
este decida as medidas a serem tomadas.
No obstante o facto de terem uma penetrao eleitoral que revela concentraes geogrficas
distintas (a FRELIMO, com hegemonia nas trs provncias do Sul e em algumas zonas de Tete,
Niassa e Cabo Delgado, e a RENAMO com hegemonia principalmente em zonas das provncias
de Manica, Sofala, Zambzia e Nampula), tais diferenas regionais no conduziram a diferenas
de cunho tnico na formao dos partidos. Em seus quadros, ambos os partidos tm buscado
integrar membros das diversas regies e etnias do pas.
A Assembleia da Repblica (AR), apesar de ser das poucas instituies nacionais a inclurem
as duas principais foras polticas do pas, no tem sido o palco dos mais importantes debates
em Moambique. Para alm da histrica ascendncia que o poder executivo tem exercido sobre
os demais poderes e das dificuldades de dilogo entre a FRELIMO e a RENAMO, a verdade
que o trabalho dos deputados tambm bastante dificultado pela carncia de recursos
humanos e materiais. Os benefcios e vantagens do deputado no incluem nenhum subsdio
para a contratao de assistncia administrativa ou tcnica no mbito do seu mandato, e existe
somente um pequeno corpo de assistentes parlamentares que apiam o trabalho das comisses
e um gabinete tcnico, cuja misso principal seria oferecer consultoria tcnica s bancadas e aos
deputados. O aprimoramento da capacidade tcnica da Assembleia da Repblica crucial para
que esta possa participar mais ativamente dos debates legislativos.

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V: Participao poltica, os meios de


comunicao social e a sociedade
civil
A participao dos cidados no processo poltico, a sua capacidade de influenciar a formulao
das polticas pblicas, a abertura do governo s demandas da populao e a transparncia com
que o governo trata dos assuntos pblicos so indicadores da qualidade da democracia. Para
alm da forma mais elementar de participao poltica que o voto livre e peridico para a
escolha dos representantes, um regime democrtico deve oferecer aos cidados outras formas
de participao e envolvimento no processo poltico. Tal participao depende das liberdades
e direitos formalmente estabelecidas por uma Constituio, mas, tambm, da capacidade real
de organizao, mobilizao e advocacia das sociedade civil e poltica. Ao nvel regional, a Carta
Africana dos Direitos dos Homens e dos Povos, a recm-aprovada Carta sobre Democracia,
Eleies e Governao e outros padres endossados pelo Mecanismo Africano de Reviso de
Pares ( cuja reviso Moambique foi recentemente submetido) avanam princpios e padres
que devem ser seguidos pelos estados africanos no tocante participao poltica.
A proteco e promoo da liberdade de expresso e de imprensa importante elemento nos
processos de participao poltica. Em Moambique, foi a Constituio de 1990 que estabeleceu,
de maneira indita no pas, a liberdade de expresso e de imprensa como integrantes do rol
de direitos fundamentais dos moambicanos, situao que foi confirmada e ampliada na
Constituio de 2004, uma vez que nesta foi includo tambm o direito informao no rol de
direitos fundamentais.
Existem alguns problemas, contudo. A entidade de disciplina da actividade dos meios de
comunicao, constitucionalmente estabelecida e regulada pela Lei de Imprensa, o Conselho
Superior da Comunicao Social (CSCS), ao qual compete decidir acerca de limites ao exercio
da liberdade de expresso e de imprensa pelos meios de comunicaco social, tem sido bastante
criticado no exerccio de suas funes, uma vez que, na prtica, ele tem actuado quase que
unicamente como uma instituio responsvel por garantir o direito de resposta a algumas
personalidades eminentes no pas, as quais se dirigem instituio para protestar contra
reportagens a ela relacionadas, no exercendo, entretanto, uma fiscalizao constante da actuao
dos meios de comunicao social.
No momento (meados de 2009), debate-se a reviso da lei de imprensa, cujo anteprojecto

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dever ser submetido pelo Conselho de Ministros Assembleia da Repblica brevemente. Na


opinio do captulo Moambicano do Instituto de Comunicao Social da frica Austral (MISA
Moambique), a verso da reviso ora em debate no mais controversa, tendo sido o resultado
de discusses entre um grupo de actores, governamentais, pblicos, privados e associativos,
envolvidos no sector, os quais organizaram-se para debater a legislao existente. Dos pontos em
relao ao qual no foi possvel obter consenso, manteve-se a possibilidade da responsabilidade
criminal e de crimes de de imprensa, apesar dos esforos empreendidos pelo MISA-Moambique
para a eliminao destes dispositivos e a existncia de padres africanos acerca da matria, como
a Declarao de Princpios sobre a Liberdade de Expresso, aprovada pela Comisso Africana
dos Direitos dos Homens e dos Povos, a qual afirma que: (...)os Estados devem rever todas as
restries criminais relacionadas a contedo para assegurar que elas servem a um interesse legtimo numa
sociedade democrtica.
Dentre as questes acordadas no interior do grupo de reviso, decidiu-se por a) retirar ao
Estado a faculdade de adquirir participaes em rgos de informao que no faam parte do
sector pblico, assim como determinar outras formas de subsdios ou apoio, b) probir-se a partidos
polticos e organizaes sindicais a manuteno de rgos de comunicao social audiovisual
(rdio e televiso); c) consagrar-se o principio da no obrigatoriedade de ser licenciado pelo
Governo para a criao de rgos de imprensa escrita e para o exerccio da profisso de jornalista.
A autorizao de criao de jornais e outras publicaes mantm-se sujeita a registo apenas
acto meramente administrativo
Os meios de comunicao social moambicanos expandiram-se e diversificaram-se bastante
desde a transio democrtica, mas so ainda marcados por desigualdades na cobertura e acesso.
Altos nveis de analfabetismo e de pobreza condicionam a abrangncia da imprensa escrita, e a
esmagadora maioria dos moambicanos nunca comprou e no l jornais. Apenas a rdio atinge
um pblico consideravelmente vasto, e a maioria dos moambicanos tem acesso a poucos meios
de comunicao social para alm dos meios de comunicao social pblicos.
Em relao s questes polticas, em geral a imprensa as discute, embora o jornalismo
investigativo seja bastante fraco. Artigos de opinio e debates televisivos sobre os temas mais
polmicos da vida poltica so cada vez mais comuns, mas ainda se pode considerar que os
meios de comunicao social pblicos continuam ainda mergulhados em prticas de autocensura (especialmente a televiso pblica, a Televiso de Moambique, TVM), sendo menos
abertos a determinados pontos de vista. Em termos de acesso das foras polticas aos meios de
comunicao social, foroso reconhecer que os partidos de oposio enfrentam ainda restries
no seu acesso aos meios comunicao social pblicos.
Outro assunto que merece especial ateno a adopo de uma lei acerca do acesso
informao, a qual obrigaria as instituies pblicas, e as instituies privadas que realizam
funes pblicas ou tenham obtido fundos pblicos, a publicar informao sobre suas actividades,
oferecendo ainda mecanismos legais para o caso de no cumprimento do dever de informar. Uma
proposta de lei acerca do acesso informao foi submetida Assembleia da Repblica h mais
de trs anos para anlise, discusso e adopo.
To importante aos processos democrticos quanto liberdade de expresso e de imprensa

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so as liberdades de reunio e manifestao, de acordo com o estabelecido na Carta Africana dos


Direitos dos Homens e dos Povos. Em termos jurdicos, no existem impedimentos claros ao seu
exerccio, apesar de alguns dispositivos legais permitirem interpretaes demasiado restritivas. A
obrigatoriedade de as manifestaes e reunies em lugares pblicos serem precedidas de aviso
de seus propsitos s autoridades civis e policiais da rea, dispositivo que, em princpio, busca
salvaguardar a segurana dos manifestantes e o decorrer pacfico da manifestao/reunio,
tem sido muitas vezes utilizado como um meio de coibir manifestaes, quando se alega que
os organizadores do evento no comunicaram as autoridades acerca de seus objectivos. Aqui,
seria importante avanar com cursos de capacitao em questes legais e de direitos humanos
aos polcias, esclarecendo que as disposies constantes da legislao l esto para assegurar,
e no coibir, o exerccio deste direito constitucional. As autoridades policiais devem tambm
instruir claramente os polcias que aqueles que no concordam como o governo tm o direito de
manifestarem publicamente suas opinies.
Tambm essencial democracia, nomeadamente consolidao da sociedade civil, a
liberdade de associao faz parte do rol de direitos fundamentais dos moambicanos. Existe
legislao prpria a regular o processo de formao e registo de associaes, fundaes e
organizaes no-governamentais estrangeiras, e no h previso que possa ser tida como
abusiva, embora haja a clara necessidade de um quadro legal mais detalhado e actualizado para
regulamentar o funcionamento das organizaes da sociedade civil. Em 2008 foi iniciado um
processo participativo de reviso do quadro legal das organizaes da sociedade civil, coordenado
pela FDC (Fundao para o Desenvolvimento da Comunidade), visando harmonizar, actualizar
e simplificar a actual legislao aplicvel e colmatar as lacunas existentes. O resultado dever
ser submetido Unidade Tcnica de Reforma Legal (UTREL) para, ento, ser apresentado
Assembleia da Repblica, e deve fazer com que o respeito e a promoo da liberdade de
associao vinquem razes em Moambique, assim como estabelecer um quadro regulatrio
mais claro, menos burocrtico e mais condizente ao desenvolvimento das organizaes da
sociedade civil. No caso, regras administrativas devem facilitar o registo de organizaes com
sede nas provncias ou nas zonas rurais, e s organizaes estrangeiras deveria ser concedido
um maior espao para o seu funcionamento. O Decreto no. 55/98 probe ONGs estrangeiras de
promoverem qualquer actividade de natureza poltica, uma restrio exageradamente cautelosa:
organizaes da sociedade civil, nacionais e internacionais, devem ter suas actividades restrictas
somente em relao poltica partidria, e no em relao a qualquer actividade poltica.
As organizaes da sociedade civil moambicanas constituem um complexo mosaico. Apesar
de sua expanso nos ltimos anos, elas no esto, contudo, isentas de problemas. De acordo
com os dados publicados pelo Instituto Nacional de Estatstica, existiam, no ano de 2004, 4.853
instituies sem fins lucrativos no-estatais legalmente reconhecidas em Moambique, as quais
distribuam-se pelas diversas provncias do pas. Sua distribuio no territrio, o emprego por elas
gerado e os fundos por elas recebidos, contudo, era bastante irregular e desigual. O rcio entre o
nmero de instituies e a populao residente era de 26.2 unidades por 100 mil habitantes para o
pas, mas variava de 8.4 a 56.7 entre as provncias. Tambm, a capital do pas, onde se localizavam
13% do total dessas organizaes, concentrava mais da metade dos empregados do sector ao nvel

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nacional (52% dos trabalhadores), sendo que as organizaes estabelecidas na cidade recebiam
cerca de 52% dos fundos destinados ao sector. A macrocefalia e a centralizao do pas so,
pois, visveis tambm na distribuio dos recursos materiais e humanos entre organizaes da
sociedade civil; nestas condies, pode-se admitir que o seu papel em muitas reas fora da capital,
especialmente nas zonas rurais, onde se concentra grande parcela da populao, necessariamente
limitado, principalmente pela falta de recursos humanos e materiais. Nestas circunstncias,
esforos devem ser orientados para a obteno de uma distribuio de recursos mais equitativa
s diversas provncias do pas, buscando desconcentrar-se e descentralizar-se a alocao e gesto
de recursos e reforar a capacidade operacional das organizaes da sociedade civil, com especial
nfase em organizaes a funcionar em reas rurais e em provncias remotas.
As organizaes da sociedade civil tambm enfrentam problemas na sua organizao e
governao interna. Em geral, sua base social restrita, congregando, por vezes, no mais que
seus membros fundadores, isto , 10 a 15 pessoas. Ademais, suas lideranas tendem a no aplicar
internamente aquilo que exigem externamente, apegando-se ao poder, no prestando contas
internas e no envolvendo seus membros na elaborao de projetos. No caso, as organizaes
da sociedade civil deveriam desenvolver cdigos de conduta para a sua governao interna, autoregulando suas actividades e demonstrando ao governo que elas so capazes de operar de maneira
responsvel sem o controlo governamental.
Por fim, em termos de interveno social e participao poltica das organizaes da sociedade
civil, muitos analistas so da opinio que, embora tenham sido dados passos significativos desde
a transio democrtica, ainda existem lacunas na sua interveno e participao. De facto, a
sociedade civil precisa de atingir um maior protagonismo nas discusses com o Governo e com
seus financiadores, o que tem sido dificultado pelos limitados recursos financeiros e a ausncia
de coordenao.

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VI: Governao local


A governao local moambicana tem sido marcada por dois processo, os quais tm sido
implementados simultaneamente: a descentralizao (devoluo poltica) e a desconcentrao
administrativa. A sua implementao foi acelerada pela democratizao do pas, mas, desde
ento, ambos processos tm sido reticentes, com constantes mudanas legislativas, em especial
o processo de descentralizao. importante que o governo moambicano assuma uma posio
mais clara acerca dos processos de descentralizao e desconcentrao, seguindo os princpios
adoptados pela recentemente aprovada Carta Africana sobre Democracia, Eleies e Governao,
a qual avana que: (...)Estados-membro devem descentralizar poder a autoridades locais
democraticamente eleitas como determinado na legislao nacional.
Um dos princpios fundamentais de organizao e funcionamento da administrao pblica
moambicana a desconcentrao, atravs da qual o governo moambicano pretende reduzir
os poderes administrativos dos rgos centrais, facilitando a tomada de decises por parte dos
escales inferiores. Em vrios pronunciamentos, o Presidente Armando Guebuza tem destacado
a importncia do distrito, um dos rgos locais de Estado e parte do processo de desconcentrao,
como estrutura administrativa essencial ao desenvolvimento do pas. Tal opo poltica deveria
implicar numa considervel alocao de recursos ao governo distrital; contudo, nota-se que o
distrito, se comparado provncia e ao governo central, continua recebendo menos recursos,
apesar das crescentes responsabilidades.
Por importante que seja a desconcentrao de tarefas dos escales superiores da administrao
pblica aos inferiores, imperioso reconhecer que tal no implica a reduo do poder poltico ao
nvel central, visto que o governo central mantm o controle do aparelho de Estado em todos seus
nveis. Para efetuar-se a disperso do poder poltico, o foco deve ser no processo de descentralizao
e no no processo de desconcentrao, cujo principal mrito est na modernizao da aparato
administrativo e numa maior aproximao das realidades locais.
Aps debates e mudanas legislativas, o processo de descentralizao foi iniciado pela
implementao de trinta e trs autarquias locais em 1997, as quais abrangiam cerca de 25%
dos moambicanos. Desde ento, a expanso do poder local tem sido guiada pelo princpio do
gradualismo, que se funda na ideia de que, em muitos locais, so insuficientes as condies
econmicas e sociais para a implementao das autarquias. Como corolrio bvio do princpio
do gradualismo, a extenso de direitos polticos em Moambique passou a ser condicionada por
critrios outros para alm da simples cidadania moambicana, com imensas parcelas do territrio

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a continuar sem poder local.


Seguindo as discusses recentes acerca da implementao do princpio do gradualismo
pelo Governo, este busca salvaguardar-se em a) limitaes oramentrias, b) carncia de recursos
humanos e materiais das cidades, vilas e povoaes pleiteando autarcizao. No entanto,
parece-nos que o discurso do governo moambicano pouco convincente, uma vez que, se
um verdadeiro esforo descentralizador estivesse sendo posto em prctica, este deveria alterar
tambm a distribuio das receitas e as competncias tributrias, assim como esforar-se na
capacitao dos quadros ao nvel local.
J realizadas as duas primeiras eleies autrquicas (1998 e 2003), a aprovao da Constituio
de 2004 veio a introduzir um novo elemento ao processo de descentralizao, as Assembleias
Provinciais. Nos termos da Constituio, contudo, e diferentemente do que se poderia esperar, as
Assembleias Provinciais no tm poder legislativo local, poder regulamentar, e poder de aprovar
e fiscalizar o oramento local. As suas competncias constitucionais limitam-se, relativamente
respectiva provncia, fiscalizao e controle da observncia dos princpios e normas estabelecidos
na Constituio e nas leis pelo Executivo, bem como das decises do Conselho de Ministros,
assim como a aprovar, fiscalizar e controlar o programa do Governo Provincial.
O sucesso do processo de descentralizao em Moambique depender fundamentalmente
da participao e do envolvimento popular na gesto autrquica. As experincias dos municpios
j implementados, contudo, mostram que tal processo est ainda pouco desenvolvido, com
estudos a demonstrar que rarefeita a interao entre as autoridades locais e seus cidados, assim
como destes com os partidos polticos, e que h uma frequente falta de informao sobre os
servios municipais, e muito baixo contacto popular com os departamentos e servios municipais.
A relativa escassez de recursos e servios prestados ao nvel local explica boa parte desta apatia;
ainda, a relao entre as administraes distritais e os governos municipais com os cidados
precisa de ser melhorada, com uma maior divulgao das actividades realizadas e um contacto
mais intenso dos vereadores e deputados das Assembleias Municipais com os eleitores.

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VII: Assistncia ao desenvolvimento


Moambique tem recebido substancial apoio da comunidade internacional, quer por via de
donativos, quer por via de crditos. O grande volume da ajuda externa permitiu que o Governo
aumentasse substancialmente a despesa ao longo da ltima dcada, o que contribuiu para a
recuperao econmica e social aps o fim da guerra civil. O Oramento Geral do Estado , j
h anos, amplamente financiado por auxlio-externo, e, para o ano econmico 2009, donativos
e crditos externos representaro 53% do total dos recursos oramentrios do Governo de
Moambique.
O pas abriga projetos de dezenas de doadores, sendo provvel que existam projetos de
mais de 60 doadores bilaterais e multilaterais, incluindo as agncias das Naes Unidas, e 150
organizaes no governamentais internacionais em implementao no pas no momento. Alm
de mltiplos doadores, o pas tambm alberga diferentes formas de ajuda, ou seja, diferentes
formas de canalizar e utilizar o apoio externo.
Do lado dos doadores, o grande nmero de instituies contribui para a falta de transparncia,
fragmentao e disperso dos recursos, custos operacionais, imprevisibilidade e volatilidade
da ajuda, problemas de coordenao, com a duplicidade de esforos e a necessidade de uma
constante prestao de contas governamental acerca dos projetos aos doadores, com o uso dos j
escassos recursos humanos na preparao de uma mirade de relatrios. Tambm, a existncia
de recursos no includos no Oramento (off-budget), os quais so investidos por doadores em
projectos sem passarem pelo oramento do Estado, tem sido um srio problema, uma vez que
complica a coordenao e harmonizao das atividades, prejudica o planeamento estatal e retira
ao Estado o controle sobre tais verbas.
Em resposta aos vrios problemas relacionados ajuda-externa, Moambique e seus
parceiros de cooperao tm sido pioneiro na implementao de alternativas para resolv-los,
muitas das quais identificadas nas declaraes e planos de aco internacionais sobre o assunto,
nomeadamente nas Declaraes de Roma e Paris (2005) e no Plano de Aco de Accra (2008).
Por exemplo, muitos doadores tm canalizado recursos diretamente para o oramento de
determinados sectores previamente definidos pelo Estado como prioritrios (earmarked aid), ao
invs de identificarem as prioridades eles prprios. Moambique tem tambm implementado
uma das mais ambiciosas propostas dentre os pases em desenvolvimento para redireccionar
o suporte externo directamente ao oramento geral do Estado, sem a prvia estipulao de sua
destinao pelos doadores (General Budget Support, GBS).

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Em 2004, Moambique assinou com 15 doadores um Memorando de Entendimento (MoE)


destinado a consolidar uma parceria de financiamento externo directo ao oramento do Estado
e balana de pagamentos, o qual foi implementado entre 2004 e 2009. Os PAPs (Programme
Aid Partners), Parceiros de Apoio Programtico, tm, desde ento, representado uma importante
iniciativa em termos de coordenao, harmonizao e monitoria do uso e aproveitamento do
auxlio externo pelo governo. Actualmente, o grupo de parceiros composto por 19 membros
(G-19) (Alemanha, Banco Africano de Desenvolvimento, Banco Mundial, Blgica, Canad,
Comisso Europeia, Dinamarca, Espanha, Finlndia, Frana, Holanda, Irlanda, Itlia, Noruega,
Portugal, Sucia, Suia, Reino Unido e ustria), sendo um dos maiores grupos de apoio
oramental geral a operar em frica.
Em Maro de 2009, foi assinado um novo Memorando de Entendimento entre o Governo
de Moambique e os PAPs, o qual ser igualmente vlido por 5 anos. Nele, foram reforados os
compromissos, princpios bsicos, e objectivos constantes do documento anterior, tendo sido,
tambm, adicionados novos elementos. No Memorando de Entendimento esto definidos os
objectivos e procedimentos de apoio ao oramental geral. O objectivo global do Memorando
contribuir para a reduo da pobreza em todas as suas dimenses, e os PAPs comprometeram-se
a apoiar os planos de reduco de pobreza constantes no PARPA (e seu eventual sucessor).
O Memorando tambm estabelece uma srie de princpios bsicos concesso da ajuda.
Dentre estes, o governo de Moambique deve empenhar-se para: a) salvaguardar a paz e promover
processos polticos democrticos, a independncia do judicirio, o Estado de Direito, o respeito
pelos direitos humanos, a boa governao, e a probidade na vida pblica, incluindo a luta contra a
corrupo; b) dar prioridade luta contra a pobreza; c) prosseguir com polticas macroeconmicas
slidas e sistemas eficazes de gesto das finanas pblicas. Caso quaisquer desses princpios seja
violado pelo Governo, os PAPs podem suspender seu apoio; no Memorando, contudo, todos os
parceiros comprometeram-se a, anteriormente qualquer tomada de deciso, discutir entre si
e, depois, com o Governo os meios para lidar com a situao. Nos casos em que tal dilogo no
surtir efeito, os PAPs reservam-se o direito de, em conjunto ou unilateralmente, suspender o
desembolso de fundos.
A ajuda de cariz programtico e o suporte ao oramento geral do Estado no so sem
problemas. Tendncias centralizao poltica podem ser exacerbadas com a concentrao de
recursos no oramento geral. Tal centralizao, num contexto em que o Estado importante actor
social e fonte de recursos ao social de outros grupos, pode reduzir o espao para o pluralismo
poltico, podendo dificultar, dentre outros, o surgimento de uma sociedade civil autnoma do
Estado e actuante. Num contexto poltico em que as diferenas entre o Estado e o partido no poder
tendem a ser tnues, no qual o partido vencedor das eleies tende a concentrar muitos benefcios
polticos e econmicos, ao passo que os partidos de oposio carecem de espao e recursos para
articularem suas demandas, a alocao de recursos externos ao Estado independentemente de sua
capacidade de mobiliz-los internamente (via tributos) pode bloquear as mudanas sociais e
polticas que frequentemente acompanham o fortalecimento e expanso das estruturas estatais,
criando-se um Estado forte mas intransigente em face de sua sociedade.
At recentemente, o debate entre o governo e doadores em questes acerca de desenvolvimento

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tinha pouca participao interna. A situao actual um tanto melhor, mas h ainda muitos
desafios. As organizaes da sociedade civil moambicana tm conseguido participar mais
activamente, por exemplo, nas reunies anuais de consulta entre o Governo e seus parceiros
de cooperao (Reunies de Reviso Conjunta, Joint Review Meetings). Tambm, a implementao
dos Observatrios do Desenvolvimento oferceu uma nova oportunidade participao das
organizaes da sociedade civil em questes de ajuda-externa e desenvolvimento.
Contudo, a questo mais preocupante nesta rea a quase inexistncia de ligao entre as
discusses travadas pelo Governo e seus parceiros de desenvolvimento, de um lado, e os debates
levados cabo na Assembleia da Repblica, de outro. O baixo envolvimento de parlamentares
e da Assembleia da Repblica nas discusses referentes ao apoio externo representam um srio
dfice democrtico, principalmente quando se tem em conta que mais da metade do Oramento
do Estado provm do apoio externo. O envolvimento da sociedade civil certamente representa um
avano em termos de participao, mas no se deve descurar da importncia do envolvimento da
Assembleia da Repblica em qualquer debate de importncia nacional, uma vez que ela alberga
os representantes eleitos pelos moambicanos para discutirem os assuntos de interesse do pas.
Curiosamente, o Memorando de Entendimento no contexto dos PAPs menciona, entre seus
principais objectivos, (...)reforar a responsabilidade do Governo perante Assembleia da Repblica
e o povo(...), mas silente em relao aos mecanismos de interaco entre a Assembleia e as
discusses em torno do apoio ao Oramento do Estado. O prprio Memorando no foi sequer
levado discusso no Parlamento.
Por fim, se verdade que a maior coordenao dos parceiros de desenvolvimento traz
consigo ganhos em termos de custos de transaco e previsibilidade no desembolso do apoio,
ela traz tambm, em termos polticos, vrias dificuldades. Vrias organizaes da sociedade
civil sentem que uma maior coordenao dos doadores volta da ajuda oramental ao Governo
moambicano pode prejudicar o desenvolvimento de estruturas democrticas ao invs de reforlas, uma vez que o apoio programtico e ao oramento podem levar o governo a preocupar-se
mais com a chamada external accountability, relegando para um plano secundrio, ou mesmo
irrelevncia, a prestao de contas aos seus parceiros domsticos e eleitores.
Em termos de poltica governamental, imperioso que o governo produza uma nota
estratgica mais clara e contundente a indicar as modalidades de ajuda preferidas e a escala e
velocidade de transio entre a situao actual e a desejada pelo Governo; impe-se, tambm, que
tal documento seja explcito acerca das actividades que se pretende implementar nos prximos
anos para a reduo da dependncia do pas em relao ajuda externa. Desde h anos o Governo
tem estado a elaborar uma Poltica de Cooperao Internacional, e espera-se que esta venha a ser
divulgada ainda em 2009. Este documento deve ser explcito acerca das actividades que o governo
pretende implementar nos prximos anos para reduzir a dependncia do pas em relao ajuda
externa. Mais importante, as discusses acerca do documento devem envolver a Assembleia
da Repblica, assim como deve o documento circular para comentrios das organizaes da
sociedade civil.

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