Introduccin a la gerencia social

INTRODUCCIN A LA GERENCIA SOCIAL*

SULBRANDT, Jos (2001)
En: Diseo y gerencia de polticas y programas sociales, mdulo 2.
Washington: INDES, pp. 1-18.

Este material de lectura se ha preparado de manera exclusiva para los participantes de la

Maestra en Gerencia Social y en concordancia con lo dispuesto por la legislacin sobre
derechos de autor:
D.Leg. 822 - Artculo 44
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Introduccin a la gerencia social

Por qu la Gerencia Social

En las ltimas dos dcadas se ha desarrollado una concepcin sobre una
especial gerencia social dedicada a las polticas y programas sociales
denominada la gerencia. Ms que un planteamiento terico, los desarrollos
sobre la especificidad de la gerencia social surgen de consideraciones sobre
situaciones prcticas y sus caractersticas.
En trminos pragmticos, debido a una serie de condiciones extremas en la
situacin social de la Amrica Latina y el Caribe, las polticas y programas
sociales se han convertido en el centro de la actividad pblica. Entre ellas se
destacan: un nmero muy considerable de la poblacin de la Regin viviendo en
condiciones de pobreza o, en muchos casos, de pobreza extrema; las demandas
crecientes de parte de la poblacin por ms y mejores servicios sociales; las
polticas econmicas muy estrictas y severas, que suponen un serio control de
los gastos sociales de los gobiernos y, en algunos casos, una aguda escasez de
fondos pblicos para atender las necesidades sociales.
Dado la situacin antes descrita, los organismos pblicos han debido prestar
ms amplios servicios y proveerlos con la mejor calidad posible, utilizando igual
o menor cantidad de recursos financieros. La eficiencia con que se presten
dichos servicios y la efectividad de los programas sociales dependen, en buena
medida, de una gerencia de alta calidad. Por eso, la gran preocupacin con la
gerencia social ha llegado a estar ubicada en un lugar muy alto de la agenda
pblica en estas materias.
Agrguese a lo anterior el inters de los organismos financieros internacionales
--como el BID-- que decidieron a mediados de los aos 90, otorgar prestamos
especiales para el desarrollo social en la regin, destinando una parte
sustancial de sus fondos a esta tarea. Una de sus preocupaciones fue que en los
pases hubiese una slida capacidad gerencial para una adecuada
implementacin de los programas sociales, por lo cual se dio una fuerte accin
de promocin de las actividades de capacitacin en polticas y gestin social.
A esta gerencia de programas sociales se la trat siempre como una actividad
ms de la administracin pblica. De hecho, la mayora de los gerentes a cargo
de estos programas eran especialistas en las respectivas reas sustantivas
tales como educacin, salud, trabajo, capacitacin, niez, etc. En general,
carecan de entrenamiento en gestin y su aprendizaje en la materia fue hecho
en la prctica de la direccin. Para remediar esta situacin se ha comenzado a
desarrollar cursos sistemticos para formar gerentes a todos los niveles, pero
especialmente en el nivel estratgico.

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La especificidad de la gerencia social

La gerencia social es, sin dudas, una parte de la gestin pblica, pero requiere
ciertas formas muy particulares de accin dado las caractersticas de los
servicios sociales y de los programas mismos. Al respecto, esta gerencia social
en su desarrollo considera una serie de avances ocurridos en la gestin pblica
general y, adems, agrega una serie de mejoras propias de la gestin social del
sector pblico.
As como hay una gerencia general pblica y gerencias de operaciones en reas
como infraestructura, provisin de agua potable, energa, construccin de
viviendas, proteccin del medio ambiente, regulaciones del sector econmico,
etc. --todas ellas con ciertas particularidades-- hay una gerencia social referida
a programas de salud, educacin, trabajo, jvenes, nios en situacin de riesgo,
mujeres, ancianos, de lucha contra la pobreza, contra la marginalidad, sobre
etnias, etc. que presenta ciertas caractersticas muy propias en la conduccin.
Cuando se busca la especificidad de lo social, no se pretende sostener que hay
principios totalmente diferentes en la gestin que los normales en la gestin
general de la administracin pblica, sino afirmar que hay rasgos y
caractersticas distintivas en las cuestiones o problemas sociales y en su
tratamiento por polticas y programas que hacen que en su operacin el gerente
debe tomarlas muy en cuenta pues adquieren una fuerza especial que
determinan nuevas formas de gestin, diferentes de las que normalmente se
ensean en administracin.
La experiencia prctica de los gerentes que han manejado polticas y
programas sociales as como los resultados de un conjunto de investigaciones
llevadas a cabo en distintas reas de la administracin pblica, tales como:

polticas pblicas:
estudios de implementacin; y
evaluaciones de programas, han permitido dar un slido fundamento al
fenmeno de la especificidad de la gerencia social.

Los programas sociales y la situacin en la que operan, configuran un cuadro

muy especial. De hecho, caractersticas propias de los programas sociales,
dificultades de tipo organizacional en su ejecucin y un medio ambiente sociopoltico muy particular obligan a ejercer un tipo de gerencia diferente de la que
se puede practicar en otras reas. Este nuevo campo de conocimiento y
actividad se encuentra en pleno desarrollo, pero sus principales tendencias ya
se han perfilado con claridad.
Para los efectos de esta presentacin y sin que se pretenda tener una
enumeracin exhaustiva, se pueden sealar como importantes los siguientes
rasgos que determinan el ejercicio de una gerencia especfica del rea social;
algunas caractersticas intrnsecas de problemas y programas sociales; algunos
factores organizacionales y algunos factores del medio ambiente social y

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pblico. A continuacin entraremos brevemente al anlisis de cada uno de

estos rasgos.

Caractersticas intrnsecas de problemas y programas sociales

i)

Los problemas sociales que se pretenden enfrentar mediante estas

polticas y programas son altamente complejos, por lo cual tienden a ser
dbilmente estructurados y a ser definidos de manera no rigurosa. Esto se
debe a que es difcil aislar ciertas lneas causales, las cuales, en general,
tienden a confundirse unas con otras. Por ejemplo, la delincuencia juvenil
est asociada - como problema- a la estructura familiar, al mercado de
trabajo juvenil, al nivel educacional, a la estructura psicolgica de los
jvenes y a varios otros factores. Esto quiere decir que un problema de
esta naturaleza, cuyas races causales pueden trazarse en tan diferentes
direcciones, difcilmente puede ser estrictamente definido como un
problema educacional o econmico o cultural y, por consiguiente, no se
puede sugerir un claro curso de accin.

ii)

Las polticas y programas sociales del gobierno no persiguen un objetivo

nico sino objetivos mltiples, los cuales en muchos casos son
inconsistentes y, en algunas circunstancias, contradictorios. Sus metas son
definidas de manera ambigua, lo cual obedece no slo a problemas
tcnicos sino tambin a necesidades tcticas para garantizar su
legitimidad y asegurar su aprobacin por los organismos legislativos.
Mientras ms ambiguas las metas, mayor es la probabilidad que grupos de
oposicin poltica en el Parlamento estimen que las disposiciones de las
polticas o los programas puedan beneficiar directamente a sus clientes y
bases y no slo a los sealados por el gobierno.

iii)

En el transcurso de la implementacin, las metas tienden a ser redefinidas,

dentro de cierto rango. Una de las razones que explica estas
modificaciones y redefiniciones reside en el proceso de aprendizaje social
que experimenta una organizacin al desarrollar un programa. En efecto,
las dificultades que los gerentes de los programas van encontrando en el
transcurso de la ejecucin y las crticas que reciben al respecto los induce
a identificar los principales problemas que los aquejan y, a medida que
dan respuesta a esos problemas, van introduciendo modificaciones y
alteraciones en el o los programas de manera progresiva, con lo cual se va
produciendo un cambio incremental acumulativo que puede terminar por
redefinir las metas (el fenmeno de la "deriva" del programa).

iv)

Las tecnologas utilizadas tienen carcter blando. La casi totalidad de los

programas sociales utilizan tecnologas blandas, lo que significa que las
supuestas relaciones causales que vinculan los insumos y las actividades
a los productos, resultados e impactos no responden a un conocimiento
cierto y vlido sino que, en el mejor de los casos, constituyen hiptesis que
requieren verificacin. Si esto es verdad para las tecnologas de
produccin de servicios sociales, mucho ms lo es con relacin a los
impactos ltimos que se predican a partir de los resultados. Esto, porque

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an cuando un programa social se implemente correctamente puede, de

hecho, no conducir al estado final que se ha buscado.
Ms aun, buena parte de los programas sociales tienen bases tericas dbiles,
las cuales a menudo no se hacen explcitas en los programas. Para que un
programa consiga los objetivos que se proponen es central que est basado en
un modelo adecuado de los factores crticos que afectan la situacin-problema,
es decir que requiere que en su base -en la cual se vinculan los diferentes pasos
y fases- operen relaciones causales vlidas. Esto constituye una condicin
necesaria pero no suficiente para el xito, pues estn presentes otros factores
que tambin afectan los resultados, como es el caso de una adecuada
implementacin.
Cualquiera que sea la naturaleza del modelo causal que subyace a un programa,
el proceso tecnolgico est constituido por un conjunto de variables crticas que
explican su xito o fracaso. La implementacin de un programa social que
utiliza una tecnologa blanda, basada en una hiptesis central - debe ser vista
como una ocasin especial para poner a prueba dicha hiptesis.
Dada esta debilidad en los programas sociales, no se podr entender el xito o
fracaso del conjunto de sus actividades, a menos que se haga un serio intento
de explicitar los modelos tericos subyacentes. De hecho, la falta de un inters
por el conocimiento terico que sirve de sustento a la intervencin social ha
contribuido a retardar la comprensin de los programas sociales, su utilidad y
sus limitaciones.
Con relacin a estas cadenas causales es posible distinguir, como lo ha hecho
Sabatier, entre aquellas relativas a la tecnologa central o sustantiva usada, vale
decir, aquella que afirma el enlace de los principales factores relacionados
secuencialmente para producir el resultado esperado y aquellas otras cadenas
causales relacionados con los procesos administrativos u organizativos
necesarios para que se alcancen las metas y que definen la capacidad de
implementacin. Ambos aspectos son dbiles en la prctica de la
implementacin de programas sociales y es necesario desarrollar un
movimiento de investigacin y de aprendizaje a partir de "buenas prcticas".
Factores organizacionales
En los programas sociales, ciertos fenmenos de tipo organizacional necesitan
ser identificados y caracterizados pues tienen serias consecuencias para la
implementacin de programas sociales y sus resultados. Entre ellos cabe
destacar los siguientes:
i)

La complejidad e incertidumbre rodea la ejecucin de un programa social.

Esta complejidad e incertidumbre se refiere tanto al medio interno como al
medio externo.

ii)

La ejecucin de programas sociales se encarga cada vez menos a una sola

organizacin pblica. Por el contrario, se le asigna a una serie de
organismos que deben operar en red. De all la extraordinaria importancia
que poseen las relaciones sociales, las relaciones inter-organizacionales e
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Introduccin a la gerencia social

inter-gubernamentales y la gerencia de redes en el desarrollo de los

programas correspondientes.
iii)

En la ejecucin de cualquier programa social existe un gran nmero de

instancias o centros de decisin en los varios niveles jerrquicos de cada
organizacin y en cada una de las varias y diferentes organizaciones
participantes. Esta larga cadena de ndulos hace que los programas sigan
un complejsimo sistema decisorio, por lo cual los ejecutores y los
involucrados, para evitar bloqueos necesarios, desarrollan constantes
procesos de negociacin que terminan por alterar el programa y, en todo
caso, hacen que el tiempo de ejecucin sea muy incierto y termine
alargndose mas all de todo los esperado.

iv)

La notable divisin y fragmentacin que existen en la administracin

pblica, particularmente en el rea social, afecta la ejecucin de los
programas. La defensa de los espacios burocrticos y de los intereses
institucionales por parte de los funcionarios junto al carcter
interorganizacional de los programas sociales, contribuyen a generar
poderosas dinmicas de conflicto y consenso que se expresan en la as
llamada "poltica burocrtica" y que afectan de manera importante el
desarrollo e implementacin de los programas.
Estas dinmicas de interaccin poltica se expresan, como lo ha sugerido
Rondinelli, en serias diferencias de opinin entre los funcionarios
gubernamentales, los participantes, el staff de las agencias financieras, los
consultores nacionales e internacionales y otros actores del proceso. As
por ejemplo, cambios en el personal clave en los organismos de ejecucin
afectan la implementacin pues quienes ocupan esos roles tienden a
buscar efectos de protagonismo personal o institucional y, en
consecuencia, alteran y modifican la ejecucin del proyecto original,
obligando en el mejor de los casos a renegociar aspectos sobre los cuales
ya existan acuerdos previos.

vi)

Existen muy diferentes perspectivas para asumir el programa por parte de

los funcionarios. En efecto, los mltiples grupos de funcionarios que
participan en la ejecucin de las polticas y programas, debido en parte a
su ubicacin en la estructura burocrtica, poseen diferentes valores,
intereses y conocimientos y, por consiguiente, tienen una percepcin
distinta de dichas polticas o programas sociales.
La concepcin del programa que posee un directivo superior es de carcter
general, global y fuertemente integrada, mientras que la que tiene un
ejecutor inmediato y directo tiende a ser particular y fragmentada. Por otra
parte, los estudios sobre "burocracia al nivel de la calle" (maestros de
escuela, asistentes sociales, promotores de salud, etc.) han mostrado muy
bien los importantes ajustes y las adaptaciones que los encargados de la
aplicacin de los programas en el terreno se ven forzados a realizar debido
a su contacto directo con el pblico, el ciudadano-cliente o los grupos
beneficiarios, lo cual puede significar que se redefinan de hecho las metas
del programa. Este fenmeno es ms agudo en aquellos casos en que los
programas demandan un alto grado de conocimientos y habilidades por
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parte de los implementadores directos. Esto an puede complicarse ms

cuando hay varias organizaciones encargadas de ejecutar el programa.

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Como lo seala Sabatier: "En tal situacin, el programa puede realmente

consistir en la suma de elementos de acuerdos negociados entre los
funcionarios en el terreno y los grupos beneficiarios, sin tomar demasiado
en consideracin lo que se haya escrito en el programa oficial o en las
leyes".
Especialmente en situaciones en que la intencin oficial sobre el programa
es relativamente vaga, en que la comunicacin dentro del aparato pblico
no es simple o directa y en que el control jerrquico del gobierno sobre sus
funcionarios subordinados es dbil, los implementadores en bajos niveles
jerrquicos - que interactan cara a cara con los beneficiarios - tienen un
alto grado de discrecin para actuar y, por lo tanto, son actores de la
mayor importancia en la definicin de la poltica.
Por cierto, el grado de autonoma de los funcionarios en el terreno vara de
pas en pas, de rea sustantiva en rea sustantiva, de programa en
programa. Su autonoma no es total y los altos funcionarios tienen a su
disposicin algunos instrumentos - aunque limitados -para hacer cumplir
las rdenes superiores y ejecutar el programa de acuerdo al plan, pero aun
en las mejores circunstancias es necesario tomar en cuenta la accin de los
implementadores directos en el terreno, examinar las negociaciones a ese
nivel y estudiar la manera en que los acuerdos logrados afectan la
definicin y la obtencin de metas. Los resultados de investigaciones
empricas realizadas sobre este tema, muestran - frente a la concepcin
formalista de la implementacin - una situacin bien diferente, pues la
capacidad de mando y de control ejercido por las autoridades son muy
limitadas para guiar a los subordinados en el aparato pblico. La variedad
que genera el sistema es mucho ms alta que la que posee el organismo
regulador para controlarla.
Algunas caractersticas particulares de las administraciones pblicas y de
la situacin social y cultural de los pases en desarrollo exacerban ciertos
fenmenos ya mencionados y colocan dificultades adicionales a la
implementacin. Entre estos se destacan: a) la falta de informacin y de
datos apropiados sobre las situaciones-problemas y sobre el propio
desarrollo del programa; b) los dbiles incentivos y controles de que
disponen estas administraciones para guiar la conducta de los
participantes en la implementacin de los proyectos; y c) los bajos niveles
de capacidad administrativa de los aparatos pblicos para planificar y
gestionar adecuadamente estos programas.
vi)

Finalmente, los conocimientos sustantivos sobre los requisitos mnimos a

cumplir para asegurar la correcta puesta en prctica de los programas
sociales son bastante escasos. Los conocimientos sobre implementacin
exitosa estn en sus inicios y dado los contextos inciertos, complejos y
turbulentos donde se desarrollan estos programas, siempre ser necesario
descansar en la habilidad y capacidad de los gerentes pblicos para
adaptar la ejecucin del programa a las circunstancias especficas de cada
situacin.

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Consideremos un ltimo punto sobre el medio organizacional en que opera

la gerencia social en Amrica Latina y el Caribe. Esta gerencia se ejerce en
un contexto caracterizado no slo por agudas crisis y recursos limitados,
sino adems por una administracin estatal plagada de limitaciones y
problemas. En efecto, opera en un marco institucional inadecuado y dbil,
con una normativa jurdica destinada en particular al ejercicio de un
control formal, con una proliferacin exagerada de organismos, una gran
fragmentacin organizacional, una asignacin de funciones difusas, entre
otras caractersticas negativas.
Las organizaciones del sector social se encuentran entre las ms
tradicionales y burocrticas del sector pblico, con una limitada capacidad
tcnica, atrasadas tecnolgicamente, con limitada capacidad de manejo de
sistemas humanos y operando de forma cerrada. En trminos de poder
poltico y organizacional, el sector social muestra una debilidad
considerable y sus polticas estn siempre subordinadas a otras reas de
mayor peso, sin que pueda establecer con ellas un dilogo tcnico-poltico
en condiciones de equivalencia. En las condiciones sealadas, los
conflictos inter-organizacionales y entre los distintos grupos que tienen
intereses en este sector, se hacen ms agudos que en otros sectores de la
actividad pblica.

Factores del medio ambiente social y poltico

El medio ambiente en el que se desenvuelven estos programas se caracteriza
por la presencia de mltiples actores que tienen intereses directos
comprometidos en el programa. Estos actores son los involucrados, esto es, los
actores que sern afectados positiva o negativamente por la poltica o el
programa y que con una alta probabilidad desarrollarn alguna estrategia para
apoyar u oponerse al referido programa. Por ejemplo, en un programa de
alimentos para escolares se pueden sealar (como mnimo) los siguientes
grupos: los altos funcionarios; los implementadores directos; los productores de
los alimentos que se van a distribuir; los encargados de los centros de
distribucin; los distribuidores del alimento a los centros escolares; los alumnos
beneficiarios directos; los profesores; los directivos de escuelas; los padres de
los estudiantes; los partidos polticos; los grupos de vecinos; etc. Estos actores
sociales desarrollan sus propias estrategias alrededor del programa a fin de que
sus intereses y valores sean tomados en cuenta en la accin gubernamental.
Varios de estos grupos forman coaliciones para actuar con ms poder e
influencia. Estas estrategias se dan en un contexto estructurado por la situacin
general de la comunidad y por las normas bsicas del programa. Con todo, sus
estrategias tienen un efecto sobre el programa, sobre sus metas y sobre su
duracin.

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Qu hace un gerente social?

Como todo gerente pblico, el gerente social tiene una serie de funciones que
desempear pero, adems, en cuanto gerente social tiene que cumplir algunas
funciones propias de su condicin. Sin embargo, antes de responder la pregunta
sobre las funciones es necesario identificar los principales objetivos que los
gerentes persiguen.
En primer lugar hay ciertos objetivos que todo gerente debe perseguir, como
son:

la obtencin de resultados, de manera que las actividades desarrolladas

puedan tener el impacto esperado en las poblaciones objetivos;

la generacin de valor, lo cual en el caso de gerencia social (como en todo

el sector pblico) supone satisfacer las demandas sentidas e importantes
de los ciudadanos-clientes. (Moore).

En segundo trmino se presentan los objetivos propios de la gestin social:

lograr que los programas logren sostenibilidad;

perseguir el desarrollo de la auto-confianza en las poblaciones objetivos;

construir ciudadana, aprendiendo a ejercer sus derechos y aceptar sus

responsabilidades, sobre todo en Amrica Latina, donde buena parte de la
poblacin no alcanza las condiciones mnimas para ejercer plenamente su
condicin de ciudadano. La participacin en los programas sociales se
convierte en uno de los principales mecanismos de enseanza y
construccin de ciudadana;

lograr la articulacin social entre grupos sociales significativos (genero,

tnicos, etc.) (Kliksberg);

desarrollo de una tica de compromiso social (Kliksberg).

A fin de lograr esos objetivos, el gerente debe desarrollar una serie de

funciones. Entre ellas es posible distinguir dos categoras centrales:

las funciones estratgicas;

las funciones operativas.

Ambas son esenciales para un eficiente desempeo.

Desde una perspectiva del ms alto nivel gerencial, hay por lo menos seis
funciones estratgicas crticas:

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Monitorear el medio ambiente

Se trata de identificar y mantenerse actualizado sobre las cuestiones y
tendencias externas a la organizacin, ya sea en la administracin pblica o en
el medio ambiente poltico, social y econmico y su relacin con las polticas y
prioridades de la agencia. Supone un conocimiento crtico del entorno, la
aceptacin de su complejidad y ambigedad, la capacidad de construir mapas
polticos, el identificar a los involucrados y sus intereses y la capacidad de
construir alianzas y coaliciones estratgicas.

Interpretar
El gerente tiene que interpretar adecuadamente todos los datos sobre el medio
externo e interno de forma tal que le permita identificar oportunidades de largo
plazo, generar una visin de futuro, actualizar la misin efectiva de la
organizacin; dar a conocer a los subordinados las polticas, prioridades,
cuestiones y tendencias de la organizacin y la manera en que estas
orientaciones sern incorporadas en las actividades y productos de sus
unidades.

Representar
Representar la organizacin, lo que implica explicar, promover y defender sus
actividades ante personas y grupos externos y frente a las autoridades del
sector pblico. Supone manejar el posicionamiento institucional

Coordinar
Desempear funciones de vinculacin e integracin de las actividades de las
diversas unidades al interior de la organizacin y de ellas con las actividades de
otras agencias. Mantiene la estructura y el flujo del sistema protegiendo su
continuidad. Necesita ser una persona confiable de la cual se puede depender.

Planificar la organizacin
Esto supone desarrollar y tomar decisiones sobre las metas, objetivos y
prioridades de largo y mediano plazo y elegir entre cursos alternativos de
accin. Se trata de mantener una clara seal de misin, establecer direcciones
precisas y los medios que permitirn lograr las metas.

Conducir la unidad de trabajo

El gerente clarifica las expectativas y transforma los planes en acciones
concretas, para lo cual se deben establecer objetivos y prioridades de corto
plazo, instaurar un calendario, implantar secuencias de actividades, asignar los
responsables de las tareas y vigilar las correspondientes operaciones logsticas.
Inicia estas actividades de manera decisiva. Programa de acuerdo a la visin y a
los planes estratgicos, redisea la organizacin y delega efectivamente.

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Introduccin a la gerencia social

Para llevar a cabo estas funciones de tipo estratgico- aunque secundariamente

tambin es cierto para funciones de tipo operativas - se requiere de una serie de
competencias generales. Se entiende por competencias a repertorios de
comportamientos que algunas personas manejan o dominan mejor que otras, lo
que las hace eficaces en una situacin determinada. Hay un conjunto de
competencias generales que son fundamentales para el desarrollo de las tareas
ms altas de la gerencia. En primer trmino aparecen las competencias
valricas entre las cuales se destacan la vocacin de servicio pblico, la
sensibilidad social, la probidad y conducta tica y la lealtad institucional. En
segundo trmino, aparecen las competencias cognitivas que suponen que el
gerente practique un pensamiento sistmico, analtico y conceptual. Junto a
esto debe mostrar capacidades creativas. Un ltimo conjunto de competencias
son las sociales, las que tienen que ver con la presencia personal, las
habilidades expresivas, la capacidad de interaccin en la diversidad y la cultura
general del gerente.
En el nivel inmediatamente inferior, hay una serie funciones operativas a
desempear y que deben ser partes importantes del trabajo de un gerente.
Entre las ms importantes figuran:

Presupuestar
Esta funcin crtica implica preparar, justificar, negociar y administrar el
presupuesto de la organizacin.

Administrar los recursos materiales

El cumplimiento de esta funcin asegura los suministros, equipos e
instalaciones; supervigila las compras y contratos y, adems, monitorea las
operaciones logsticas.

Gestionar el personal
En el nivel superior esta funcin supone generar lderes, desarrollar equipos
comprometidos, crear un ambiente de aprendizaje, institucionalizar valores de
confianza y cooperacin y el manejo de relaciones con organizaciones
gremiales. En los aspectos ms operativos, implica proyectar el tipo y nmero
de personal necesario para la organizacin y poner en marcha las funciones de
reclutamiento, seleccin, promocin y evaluacin del desempeo.

Supervisar
Dirige y controla el trabajo cotidiano de los funcionarios y estimula y reconoce el
buen desempeo. Esto implica estimular un trabajo en la mxima capacidad de
los funcionarios, la creatividad y la innovacin, el entusiasmo y orgullo y el
aprendizaje frente a los errores.

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Introduccin a la gerencia social

Monitorear la unidad de trabajo

Mantiene actualizado el estado de situacin de las actividades en la
organizacin, identifica las reas-problemas y toma acciones correctivas como
la reasignacin de tareas, el reordenamiento del calendario, la revisin de
recursos, etc.

Evaluar el programa
Se evala el grado de cumplimiento de metas y la efectividad / eficiencia de las
operaciones de la organizacin y se identifica los medios para mejorar su
desempeo.
Estas funciones determinan lo que hace el gerente. Ellas se deben
complementar con una serie de requerimientos de accin que definen el "cmo
hacerlo" para alcanzar un grado alto de efectividad.

Cmo lo hace?
Para llevar a cabo las funciones antes sealadas, el gerente necesita operar con
una serie de orientaciones y competencias apropiadas para asegurar la
efectividad del trabajo. Entre las principales se encuentran:

ptica amplia:
Esta ptica gerencial debe abarcar la organizacin y el entorno y al mismo
tiempo, esa mirada tiene que ayudar a mantener un equilibrio entre las
consideraciones de corto y largo plazo.

Perspectiva estratgica:
Se trata de recolectar, evaluar y analizar la informacin disponible; efectuar
diagnsticos situacionales y organizacionales; identificar oportunidades de
largo plazo, anticipar situaciones comprometedoras y tener un juicio lcido y
ponderado.

Sensibilidad al medio ambiente:

Estar en sintona con la organizacin y con el entorno; estar consciente de la
importancia de los factores no-tcnicos como son los polticos, sociales,
econmicos, tecnolgicos, ecolgicos y legales que estn operando en ese
medio ambiente.

Liderazgo:
Voluntad de conducir y gestionar a nivel individual o grupal, correr riesgos y
aceptar responsabilidad por la conduccin. No se trata slo de cumplir el
mandato tradicional, sino de poner de manifiesto un espritu emprendedor.

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Introduccin a la gerencia social

Flexibilidad:
Estar abierto a nueva informacin; mostrar flexibilidad conductual y
adaptabilidad; ser innovador; tolerar la tensin y la ambigedad producto del
cambio.

Orientacin a la accin:
Ser pro-activo, mostrar independencia; aceptar riesgos calculados; resolver
problemas; actuar de manera decisiva; mostrar iniciativa y motivacin de logro.

Focalizacin en resultados:
Estar preocupado por la obtencin de metas; mostrar tenacidad, energa e
iniciativa. Tiene un deseo de servir bien a los ciudadanos-clientes.

Capacidad de comunicacin:
Tener habilidad para hablar, escribir y escuchar de manera que le permita la
construccin de relaciones positivas y el manejo de conflictos.

Sensibilidad interpersonal:
Tener conocimiento de s mismo y darse cuenta de los impactos sobre otros,
sensibilidad a las necesidades / fortalezas / debilidades de los otros. Ser capaz
de negociar, persuadir y resolver de conflictos.

Competencia tcnica:
Especializacin tcnica en el campo sustantivo del saber que corresponde a su
gerencia.
Lo anterior se refiere a todo gerente del sector pblico y, por consiguiente, los
gerentes sociales deben realizar ciertas funciones y poseer ciertas habilidades y
competencias para desempearlas, pero como se ha establecido previamente,
hay una serie de circunstancias y elementos que lo obligan a tener, adems,
otras caractersticas muy especficas.
Dado que las polticas persiguen fines mas all de la gerencia o que la gerencia
persigue fines sociales, se hace necesario desarrollar otras actividades que son
exclusivas o a lo menos muy importantes en la gerencia social. El gerente debe
trabajar para lograrlas combinando habilidades y competencias aplicadas
especficamente a estos logros.
Entre las principales actividades se encuentran:

Mejorar su organizacin asegurando flexibilidad, eficiencia y efectividad

en el logro de los resultados esperados. (Rediseo y desarrollo
organizacional).

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Introduccin a la gerencia social

Realizar una gerencia interorganizacional e intergubernamental

estableciendo redes funcionales (Gerencia de redes funcionales).

Complementar y asociar su trabajo con las organizaciones de la sociedad

civil (Gerencia de asociaciones estratgicas).

Promover el involucramiento de los beneficiarios en todos los aspectos del

programa. Su participacin tiene varias consecuencias sociales positivas.
(Gerencia de la participacin y gerencia de involucrados).

Manejar la participacin funcionaria como un medio para proveer

informacin casi en tiempo real para la toma de decisiones, conocer los
problemas y dificultades encontradas por los funcionarios en el desarrollo
del programa, involucrarlos positivamente en el desarrollo de las tareas
(Gerencia participativa y gerencia de la participacin).

Gestionar la descentralizacin. (Gerencia de la descentralizacin y de las

relaciones inter-gubernamentales).

Desarrollar una gerencia adaptativa, al implementar en un medio incierto

medidas altamente innovadoras. Se trata de una estrategia para incorporar
la innovacin y solventar la falta de experiencia o conocimientos en la
implementacin. (Gerencia adaptativa).

Los estudios de H. Mitnzberg y de J. Kotter, entre otros, han ayudado a clarificar

los papeles centrales de los gerentes que han tenido xito en su trabajo y de
paso, han contribuido a despejar algunos mitos acerca de ellos. En primer lugar
frente, a la idea repetida de que el gerente efectivo es sobre todo que un
planificador sistemtico y reflexivo, los estudios realizados en las ltimas
dcadas han mostrado que los gerentes trabajan a un fuerte ritmo, por largas
horas cada da y estn orientados centralmente a la accin. En este sentido, no
se sienten satisfechos con actividades slo reflexivas.
La conducta que muestran los gerentes en estos estudios empricos aparece
poco sistemtica, est orientada a elementos estratgicos de la organizacin, es
limitadamente reflexiva, algo informal, ms bien reactiva y no demasiado bien
organizada. En estos casos, la gerencia se caracteriza por un trabajo realizado
en largas horas de trabajo siguiendo una secuencia no muy ordenada de cortos
episodios y que utiliza casi siempre la comunicacin verbal. Durante estas
conversaciones no se toman grandes decisiones, los tpicos son muy variados y,
en muchos casos, no parecen estar relacionados de forma directa con la
situacin de la organizacin. El directivo tiende a no dar rdenes, pero trata de
influir sobre los otros, no les dicen que hacer pero pide, persuade o amenaza.
(Mintzberg).
Por su parte, para John Kotter, el gerente tiene que encontrar la respuesta a dos
preguntas centrales:

Qu hacer a pesar de las incertidumbres, de la gran diversidad de

actividades y del grado de innovacin?
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Introduccin a la gerencia social

Cmo obtener que las tareas se realicen a travs de un amplio y diverso

conjunto de personas, teniendo muy poco control sobre ellos?

A fin de dar respuesta a la segunda pregunta, los gerentes desarrollan desde

que se hacen cargo de la situacin, una red de relaciones y contactos de
cooperacin con los funcionarios y gente que ellos sienten que son
imprescindibles para llevar adelante la agenda. Estos individuos pueden ser o
no subordinados directos del gerente, de manera tal que las relaciones se
establecen en diversas direcciones: hacia arriba, hacia abajo, hacia adentro y
aun, hacia afuera de la organizacin. Una vez establecida la red, el gerente
procede a utilizarla para cumplir con su agenda. Estas redes no slo ponen en
ejecucin los puntos de la agenda sino que adems tienden a crear un ambiente
favorable hacia el gerente y sus propsitos. El directivo usa la red para influir
sobre los individuos dentro y fuera de la red, en forma directa o indirecta. Al
respecto, el gerente, ms que rdenes, pide o sugiere a los miembros de la red
que hagan algo, a sabiendas de que debido a la relacin que se ha establecido
entre ellos, el otro va a cumplir con lo solicitado. Obviamente, la calidad de un
gerente se aprecia en la cantidad de gente que puede movilizar y en los
resultados que obtiene.
Estas pautas de conducta de los altos gerentes pueden resultar difciles de
entender y de aceptar. Aparentemente se tratara de una conducta irracional,
sin embargo, pueden ser altamente funcionales para el desempeo del
directivo. Esto supone por parte de la gerencia la elaboracin y utilizacin de
marcos analticos que puedan cumplir adecuadamente con estas funciones. Al
utilizarlo y tratar de cumplir con su tarea de gerente, el directivo opera de una
manera peculiar.

De la implementacin tradicional a la implementacin de

programas sociales: la gerencia adaptativa
Todo lo que se ha expresado hasta ahora sobre las bases de la gestin, sobre
los papeles que desempean los altos gerentes, sobre la especificidad de las
polticas y programas sociales y, finalmente, sobre los cambios recientes en las
polticas sociales, apunta a que las formas tradicionales de gestionar un
programa que operan bien en casos de actividades relativamente rutinarias y en
entornos plcidos tendrn serias limitaciones para enfrentar con xito las
exigencias especiales de la gerencia de programas sociales.
La tradicional implementacin burocrtica programada en polticas y programas
sociales se inicia con la puesta en marcha de una poltica pblica que determina
las pautas consistentes de accin, los mecanismos y las operaciones mediante
las cuales se deberan lograr las metas, los resultados y los impactos. Cuando
los ambientes son plcidos y las acciones son rutinarias, es posible aplicar una
estrategia de implementacin mecnica. Se parte de una concepcin de la
organizacin como una estructura bsicamente jerrquica, se toma las grandes
metas y se las subdivide en metas ms manejables, estableciendo
procedimientos para alcanzar cada una de ellas. Al respecto, trata de
estandarizar las tareas, establecer rutinas con relacin a las actividades y a la
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Introduccin a la gerencia social

toma de decisiones, mediante reglas, normas y procedimientos. Tanto las tareas

como las relaciones entre los participantes quedan regidos por dichas normas
poniendo de manifiesto la gran importancia del sistema normativo establecido.
Los criterios tcnicos con los cuales se opera suponen que las normas se
cumplen en toda su extensin. El hecho que sean utilizadas como criterios para
evaluar el trabajo y a los propios gerentes es un signo de la importancia de esas
normas.
A fin de ejecutar el programa se lleva a cabo una planificacin total, omnicomprensiva de las acciones necesarias para cumplir con los objetivos. La
autoridad se expresa a travs de la jerarqua, el estilo de liderazgo consiste
fundamentalmente en dar rdenes a los funcionarios y, en especial, a aquellos
en niveles inferiores de la organizacin. Todo el sistema de toma de decisiones
es centralizado, consiguientemente, las comunicaciones tienden a ser de tipo
vertical y formal a lo cual se agrega que todos los mecanismos de coordinacin
buscan, en primer lugar, establecer grados de control.
Una de las principales desventajas de estas estrategias de gerencia basada en
una estricta estructura jerrquica es que tienen muy poca capacidad para
tolerar errores y menos aun para corregirlos con rapidez. En este sentido, es
difcil que estas organizaciones as conducidas puedan aprender de la
experiencia. Es posible que tengan experiencias pero es muy poco probable que
experimenten un aprendizaje. (Senge).
Uno de los mayores errores de este enfoque es que sobre-enfatiza la capacidad
de los directivos para afectar la conducta de funcionarios y asegurar los
resultados finales. Esto supone ignorar el hecho de que las autoridades pblicas
tienen una capacidad limitada para guiar las conductas de los implementadores
- en especial los ejecutores directos - en el nivel local, de los grupos
beneficiarios y de otros actores sociales vinculados al programa.

Implementacin adaptativa
Como lo ha sealado Rondinelli, la estrategia gerencial para poder actuar en
ambientes de muy alta incertidumbre, en especial cuando se implementan
tareas innovadoras - como es el caso en buena parte de los nuevos programas
sociales - es muy diferente de lo que postula la implementacin burocrtica
mecnica.
En los casos en que se sabe qu se persigue con una poltica o programa, pero
las guas de implementacin son amplias, es necesario negociarlas y llegar a
acuerdo con los principales grupos de involucrados; cuando se sabe lo que se
quiere, pero las tecnologas son blandas o las actividades son muy variadas y
cambian continuamente de acuerdo a cambios en el entorno del programa se
necesita adems realizar una gerencia adaptativa.
En estos casos, los programas y las actividades deben ser planeados y
gerenciados de una manera flexible y responsable. Los planes y acciones se
deben ajustar a los cambios en las condiciones del entorno y el gestor debe
actuar ms como un facilitador que como un contralor. Debe usar incentivos
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Introduccin a la gerencia social

para guiar a sus subordinados y colaboradores a fin de que cambien sus

conductas, obtengan beneficios para ellos mismos pero, por sobre todo,
implementen de manera adecuada el programa. El trabajo se basa en la
experimentacin y en el aprendizaje, por consiguiente, el gerente se mueve de
manera incremental hacia la obtencin de los resultados mejorando la
efectividad y su eficiencia.
Para poder operar con eficiencia en ambientes complejos y cambiantes con
tipos de polticas o programas innovadores y con tecnologas blandas, es
necesario cambiar la perspectiva jerrquica por otra que opere "de abajo hacia
arriba" y en que la comunicacin fluya en todas direcciones. Entender el proceso
gerencial de esta manera significa que se considera que el punto de partida
apropiado de la implementacin no lo constituyen slo las grandes decisiones
de poltica sino tambin - de manera muy significativa - las conductas reales de
los implementadores y actores involucrados que operan sobre la poltica. Estos
actores, tienen sus propios intereses y desarrollan sus estrategias frente a las
actividades del programa y, por consiguiente, van generando nuevas formas de
operar. La gerencia debe hacer de estos cambios una oportunidad de
experimentacin y de aprendizaje. Es en este sentido que las metas deben ser
tomadas de manera experimental.
Tanto para la obtencin de las metas como para hacer viable la implementacin
y asegurar un acceso a la informacin necesaria debe buscarse el
involucramiento de los beneficiarios e involucrados en todas las fases del
proyecto. Pero, por sobre todo, la participacin de los beneficiarios necesita ser
estimulada, tratando de que junto con la produccin del servicio se ponga
nfasis en la construccin de la capacidad del grupo beneficiario y, como
resultado, se pueda obtener, ms adelante, la sustentabilidad del programa y,
en algunos casos, un aprendizaje por parte de los clientes que les permita
desarrollar sus capacidades como ciudadanos.
Las comunicaciones para la implementacin deben fluir en todas direcciones,
especialmente en la direccin lateral entre funcionarios y entre las distintas
organizaciones del sector pblico y no-pblico encargadas de la ejecucin del
programa. Esta forma de operarla, de hecho, paso a una gestin
descentralizada, de redes y participativa.
El gerente debe estar preparado para modificar y alterar los procesos y cuasirutinas, si de acuerdo a los anlisis de la informacin de seguimiento o
monitoreo o de algunas formas de evaluacin, se muestran como inadecuados o
inefectivos.
Dado que parte del medio organizacional est constituido por otros organismos
pblicos o privados con los cuales tiene que trabajar en la implementacin de la
poltica, el gerente debe explorar las mejores maneras de hacer una gerencia
estratgica usando redes inter-organizacionales (alianzas estratgicas) e intergubernamentales (programas descentralizados).
Finalmente, sin tratar de ser exhaustivo con esta lista de temas, la tolerancia y
el manejo de errores es central en una gestin adaptativa. Dado nuestro nivel de
conocimientos y la situacin en que se ejecutan las polticas, es necesario tomar
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Introduccin a la gerencia social

riesgos y lo ms probable es que se cometan errores. No se trata de ser

irresponsable y de cometer cualquier tipo de error. Hacemos referencia a
aquellos que suceden an cuando se ha aplicado a la situacin, un grado de
conocimientos y un cuidado profesionalmente adecuado y, sin embargo, se
fracasa. Lo importante en estos casos radica en detectar los errores y aprender
de ellos para mejorar la situacin del proyecto en el futuro.
Esta estrategia de implementacin aparece como especialmente adecuada a los
actuales esfuerzos por introducir nuevas polticas sociales e innovadores
programas. Su aplicacin supone que quienes son entrenados como gerentes
sociales aprendan como llevar a cabo una serie de procesos de forma diferentes
de aquellas en que tradicionalmente se han gestionado los programas pblicos.
De acuerdo a lo anteriormente expresado, esta estrategia implica que el gerente
debe saber y tener las habilidades y competencias para:

Llevar a cabo una planificacin incremental, no una comprehensiva o

global.

Tomar decisiones de manera descentralizada y no centralizada.

Ejercer una autoridad colegial, no una jerrquica.

Desarrollar un liderazgo participativo no uno basado de rdenes.

Utilizar una comunicacin interactiva, formal e informal, no una

comunicacin vertical y formal.

Llevar adelante procesos de coordinacin que pretenden facilitar la accin,

no su control.

Efectuar un monitoreo que ajuste la actividad a la estrategia y al plan y no

que busque la conformidad con el plan.

Ejecutar un control de tipo ex-post y no ex-ante, que en estos casos carece

de sentido.

Hacer un uso limitado de reglas y regulaciones, pues ellas se estn

desarrollando.

Hacer que el personal cumple objetivos, no pretender que desempee

funciones que tienden a poco claras.

Desarrollar en el personal una alta tolerancia a la ambigedad y no una

intolerancia de esta situacin, pues difcilmente encontrar situaciones
claras.

Operar y gestionar una estructura orgnica y no una tpicamente

jerrquica.

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Introduccin a la gerencia social

Esta estrategia de gestin adaptativa tiene la ventaja de asumir una posicin

ms realista sobre el proceso de implementacin. En primer lugar, toma en
cuenta a los actores envueltos en una situacin problema - la cual es la fuerza
que motiva la propuesta de una poltica - y analiza sus conductas, sus
percepciones, sus intereses especficos y las estrategias que desarrollan; en
segundo trmino, toma en consideracin los problemas que plantea el uso de
tecnologas blandas; y finalmente, considera las dificultades constantes en los
procesos de implementacin, particularmente de aquellas actividades que
suponen una profunda innovacin. Todo ello obliga al gerente social realizar
serios esfuerzos de adaptacin y ajuste del programa o poltica a las nuevas
circunstancias que van emergiendo. Esta es la nica estrategia que le permitir
obtener metas y resultados que estn tan cerca como sea posible de lo que
inicialmente se program. Los trabajos de seguimiento y de evaluacin
concomitante pueden arrojar luces sobre una parte considerable de los
principales cambios que se presenten en el medio ambiente durante la
ejecucin, sobre las debilidades de la tecnologa o del propio proceso de
implementacin y son absolutamente centrales para que el gerente obtenga la
informacin adecuada a fin de poder practicar una gerencia adaptativa.

Dos consideraciones finales

Considerando que la gerencia de las polticas y programas sociales tiene que
ser hecha de manera adaptativa, en la gran mayora de los casos hoy en da, hay
dos temas que mereceran ser tratados pero que no se puede hacer en esta
oportunidad. Nos limitaremos a mencionarlos: el primero de ellos es el tipo de
formacin que se debe dar a los gerentes actuales y futuros para dirigir estas
polticas. Cuando se forme un gerente social, como afirma Kotter, es necesario
no sobre-enfatizar las herramientas formales, los problemas no ambiguos y las
situaciones que tratan de forma simplista las relaciones humanas. La mayora
de los programas desarrollados hoy ponen demasiado nfasis en las
capacidades analticas y buscan forman buenos analistas, pero no ponen el
debido nfasis en las habilidades y capacidades de la ejecucin de acciones y
en el logro de los resultados. Por el contrario, se requiere contar con una fuerte
orientacin a la accin, con un amplio desarrollo de habilidades y competencias
y con el uso de "juicios fundados" y la "intuicin", conceptos que en apariencia
parecen ser muy vagos pero que pueden ser poderosos recursos si responden a
la utilizacin casi automtica de marcos implcitos por parte de los gerentes.
(Senge) (Mintzberg).
Al formar gerentes para los sectores sociales se hace necesario destacar los
aspectos relacionados con el trabajo en ambientes complejos, en situaciones
ambiguas y en la toma de decisiones en esas condiciones, tratando de guiar la
accin, de obtener resultados y de aprender de la experiencia.
El segundo punto es desarrollar el rol del gerente o implementador en el ciclo de
la poltica pblica. El fenmeno de las polticas pblicas implica un ciclo
completo de vida que, en una primera aproximacin, aparece como un proceso
lineal y que va desde la identificacin y definicin del problema a enfrentar,
pasando por la creacin de alternativas que podran ser utilizadas en su

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Introduccin a la gerencia social

solucin, a una toma de decisiones respecto de aquella alternativa que de

acuerdo a criterios explcitos sea la mejor, para luego ordenar su
implementacin y, finalmente, realizar una evaluacin de lo ejecutado. En la
prctica, el proceso es no slo interactivo, sino tambin fuertemente iterativo,
producindose bucles entre prcticamente cada una de las diferentes fases.
Esto es de la mayor importancia. En su versin lineal, el gerente est encargado
de la implementacin mientras los diseadores determinan la poltica y los
evaluadores estudian si se aplic bien y se sirvi para algo. Esta visin
fragmentada del proceso, que supone que el gerente no participa de la
formacin y diseo de la poltica sino solo de la ejecucin, puede llevar a graves
errores.
El gerente, para asumir bien sus tareas de implementar una poltica tratando de
conseguir los resultados y los efectos esperados, necesariamente debe haber
tomado parte en la discusin del diseo. En esa fase, puede contribuir de
muchas maneras, pero la principal es indicando a los diseadores las
capacidades administrativas necesarias para implementar el programa en
diseo y las restricciones de ese orden que limitan sus posibilidades. Adems,
dado su conocimiento de primera mano de los grupos de involucrados y de sus
posibles influencias, puede advertir sobre eventuales futuros problemas. Por
otra parte su relacin con los evaluadores, en particular con los evaluadores de
estudios concomitantes, es absolutamente central para su adecuada
conduccin de la implementacin. Un gerente separado del proceso o del ciclo
completo de vida de la poltica ser un conductor seriamente limitado en su
capacidad de ejecucin. Cuando al gerente se le cercenan los accesos a los
diseadores y a los evaluadores, confinado estrictamente a su rol de
implementador, necesariamente tender a responder en forma burocrtica en su
conduccin, cumpliendo con lo que se espera de l, interesndose por los
productos, pero sin preocuparse por resultados, ni menos por los impactos de la
poltica. A fin de que esto no suceda y, por el contrario, que el aporte del
gerente sea el ptimo, es importante integrarlo en todas las fases del proceso
de la poltica pblica.
La perspectiva presentada en este trabajo destaca con claridad el papel crtico
del gerente social en la implementacin de polticas y programas sociales y, en
especial, en la prestacin de servicios sociales. Sin embargo, se debe destacar
que el hecho de poner nfasis en la conduccin no significa que se predique un
"gerencialismo", es decir, una perspectiva que supone que "el elemento crtico"
de toda poltica social sea la gerencia. El xito de las polticas y programas
sociales tiene mltiples bases y, por cierto, una de ellas es la gestin. No
obstante, ella no es la nica base relevante, aunque sea especialmente
relevante en los sectores sociales de Amrica Latina y el Caribe.
La gerencia por s sola no puede solucionar los graves problemas que surgen de
los malos diseos de polticas, de errneas decisiones sobre ellas, del recorte
excesivo de recursos financieros, de la prdida de personal capacitado, de la
fijacin de tareas casi imposibles, etc. Con recursos limitados a su disposicin,
gerentes capaces asegurarn una implementacin exitosa, pero no se puede
pedir que la gerencia produzca milagros. En este sentido, es necesario
distinguir entre aquellos aspectos que escapan al control o influencia del
gerente, de aquellos que estn en el lmite y, finalmente, de otros que estn
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Introduccin a la gerencia social

bajo su control. El directivo puede y debe responder por estos ltimos y,

eventualmente, por los intermedios, sin pretender su responsable por aquellos
que no controla

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