2

Bolilla 18: Limitaciones al derecho real de dominio

18.1- Limitaciones: concepto, fundamento y finalidad
El tema presenta un amplio horizonte de interferencia entre el bien comn y los bienes individuales.
El bien perfectivo natural del hombre es realizar las exigencias genuinas de su ser, que por ser propio de la
naturaleza humana, recibe el nombre de bien comn. Para su consecucin, los hombres concretos
necesariamente deben coexistir, dando nacimiento a la sociedad temporal perfecta: la comunidad poltica o
Estado. El Estado constituye un todo.
Un todo puede ser substancial o esencial. As, el agua constituye un todo de tipo sustancial, por cuanto sus
partes (hidrgeno y oxgeno) quedan absorbidas en el ser mismo del todo que ellas componen.
El Estado constituye un todo distinto, de carcter accidental. Las partes integrativas de ese todo accidental
que es el Estado, son las personas completas, las cuales tienen un ser que le es propio y gozan de cierta
autonoma en sus movimientos.
As es como la existencia del todo poltico no es substancial sino accidental: la razn de ser del Estado es el
enriquecimiento entitativo de los hombres que lo integran, lo cual no es otra cosa que proporcionarles las
condiciones, necesarias y suficientes, para que ellos alcancen su perfeccin natural.
Estas condiciones, entonces, tienen en mira la concrecin tempo - espacial del bien natural eminente, por
ende la finalidad del Estado es el bien comn.
En virtud de la racionalidad esencial de su sujeto causativo, el dinamismo humano exige conocimiento
reflexivo de los fines y medios para su actuacin. Ajustndonos a las conductas humanas colectivas, el
requisito aludido se satisface a travs de las normas jurdicas, apareciendo as el derecho.
El derecho aparece as como un plan, un trazado espiritual, un arquetipo de vida prctica, un modelo exterior
destinado a orientar las conductas de los miembros que componen la comunidad poltica. Brinda, de esta
forma, un apoyo necesario al hombre concreto, en razn de la ignorancia, debilidad y falibilidad de sus
potencias cognoscitivas y tendenciales.
En su significado nominal, la voz derecho expresa, en primer trmino, la idea de ajuste, implicando la
aspiracin de adecuar las conductas de la multitud humana (constitutiva del Estado) a la finalidad que otorga
razn de ser a la comunidad poltica. En segundo trmino, este ajuste presupone una relacin entre lo
adecuado (conductas humanas) con respecto a aquello a lo que se mide: el bien comn. Por ltimo, el
derecho es el intermediario a travs del cual los comportamientos sociales se proporcionan a la consecucin
del bien comn. Esto es, el derecho es el medio por el que se realiza la igualacin entre las conductas de los
hombres y la finalidad especificativa del todo poltico.
Por ello Santo Toms deca que la ley es "... un orden de la razn, hecho y promulgado en vista del bien
comn, por quien preside los destinos de la comunidad...".
El derecho, por lo tanto, no est instituido principal, directa e inmediatamente en favor del inters privado,
sino en vista del bien o utilidad comn de los miembros de la sociedad poltica, determinando la actividad de
la colectividad, ante todo, en funcin del inters general y secundariamente, en funcin de todo otro inters
(particular o sectorial) que por su naturaleza conduzca al bien comn.
Esto da fundamento real a la distincin entre derecho pblico y derecho privado, y pone en consideracin la
existencia de dos especies de inters: el general y los individuales (o sectoriales).
Mientras el bien comn corresponde a las capacidades de la naturaleza humana (perfeccin de la especie), el
bien individual es un orden particular relativo a las disposiciones de cada sujeto, con arreglo al cual le es

2
posible participar en el bien comn. Por lo tanto, el bien individual no se realiza sino en la medida en que el
bien comn es realizado.
Esta es la razn de la supremaca del bien comn respecto al bien individual: este presupone aquel.
Una de las expresiones del inters particular es el dominio que, en cuanto tal, es pasible de un doble ajuste
determinativo de dos especies de limitaciones jurdicas.
Un primer tipo tiene en mira hacer posible la convivencia en la comunidad. Se trata de un aspecto del ajuste
interno de las partes entre s. De este modo aparecen las limitaciones al dominio que rige el derecho civil, las
cuales tienen por finalidad inmediata y directa armonizar las relaciones de vecindad. Slo indirecta o
mediatamente satisfacen el bien comn, en cuanto la ordenada vecindad favorece el inters general.
Una segunda especie de limitaciones son las que constituyen las que el derecho le impone, por as exigirlo,
directa e inmediatamente, la consecucin del bien comn. Son las llamadas limitaciones administrativas, que
encuentran su fundamento racional y jurdico en la primaca del inters general respecto de los intereses
individuales.
Las limitaciones son afectaciones, menoscabos, alteraciones, desmembramientos e, incluso, la extincin
misma del derecho, fundadas en la primaca del inters general respecto de los intereses particulares. Su
finalidad es la necesidad de ajustar el ejercicio del derecho real de dominio a las exigencias del bien comn.
Especies
La doctrina seala que, en virtud de las limitaciones administrativas, el derecho de dominio, al
igual que los dems derechos individuales, no es absoluto y que pude ser afectada tanto en su
carcter exclusivo como en su perpetuidad.
a.
b.
c.
d.
e.
f.
g.

Las limitaciones regidas por el Derecho Administrativo son, en orden creciente:

Las restricciones administrativas.
La ocupacin temporaria.
Las servidumbres administrativas.
Las requisas (civiles o militares).
El decomiso o comiso.
La expropiacin.

18.2- Restricciones administrativas

Nocin conceptual. Naturaleza jurdica. Finalidad.
En razn de la esencial politicidad del derecho al dominio, este debe proporcionarse
constitutivamente al bien comn. As es como el Estado, mediante ley, determina los requisitos
generales que condicionan el normal alcance del derecho real en cuestin, tornndolo
compatible con el bien comn.
As es como las restricciones administrativas constituyen las condiciones legales que
esencialmente configuran el derecho de dominio. Ello determina la naturaleza jurdica de las
mismas y perfila sus caracteres distintivos.
La perfeccin de la persona humana supone, inexcusablemente, la solidaridad, la divisin y la
coordinacin de los comportamientos singulares, a travs del establecimiento de un orden

2
comunitario. Es por propia exigencia de la naturaleza de su titular (el hombre) que los
intereses individuales o derechos subjetivos jams podrn ser absolutos. Tal limitacin
esencial expresan las restricciones administrativas.
Estas consideraciones estn receptadas en el art. 14 de la Constitucin Nacional, cuando
dispone que "todos los habitantes de la nacin gozan de los siguientes derechos conforme a
las leyes que reglamenten su ejercicio...".
As, conceptualizamos que las restricciones administrativas son las condiciones legales que
delinean el normal alcance del derecho real de dominio, adecundolo a las exigencias del bien
comn.
En sentido estricto y formal, las restricciones administrativas no constituyen "limitaciones al
derecho de dominio", obedeciendo su inclusin en el listado a una concepcin individualista,
pero dicha inclusin es aceptada por toda la doctrina.
Slo quienes absolutizan los derechos individuales y subvierten la finalidad primordial del
ordenamiento jurdico, conceptualizndola como la tutela de los intereses subjetivos, pueden
reputar a las restricciones administrativas como una "limitacin" al dominio con el sentido que
tal vocablo tiene en las servidumbres administrativas, en la ocupacin temporaria o en las
requisiciones. Decir que las restricciones administrativas limitan al dominio en su carcter de
absoluto no se ajusta a la realidad del tal derecho; constituye una referencia al "carcter
absoluto", que jams constituye una propiedad de la naturaleza del dominio, como la de ninguno
de los otros intereses individuales jurdicamente reconocidos).
Distinto es el caso, como veremos luego, de las servidumbres administrativas, la ocupacin
temporaria y las requisas, que s comportan limitaciones por cuanto afectan el normal ejercicio
dentro del debido alcance demarcado por la ley, del derecho de dominio. Las mismas operan ya
como un desmembramiento, ya como su extincin, dado que tales limitaciones son exigidas en
razn de la preeminencia del inters general sobre los intereses individuales legtimos.
As es como las restricciones administrativas se distinguen de las limitaciones administrativas
en sentido propio con diferencia de gnero, y no meramente especfica.
Diferencia con las restricciones civiles
Se distinguen desde el punto de vista en virtud del cual una y otra son impuestas.

Restricciones administrativas

Restricciones civiles

Responden a la necesidad de proporcionar el

Procuran compatibilizar el ejercicio de dicho
derecho real de dominio con la satisfaccin del derecho con el de similar naturaleza del otro particular.
inters general, habida cuenta de la esencial
politicidad del derecho.

Son impuestas al titular del derecho de dominio en

tanto que miembro de la comunidad: dicen relacin con
la colectividad poltica, proporcionando
constitutivamente el derecho con el bien comn.

Se configuran en las relaciones de vecindad,

demarcando el derecho de dominio hasta donde lo
requiere la intangibilidad del mismo derecho en cabeza
de otro.

2
El beneficiario es la comunidad poltica.

El beneficiario es un particular determinado.

Su regulacin jurdica integra el contenido del

Derecho Administrativo.

Su rgimen jurdico es de derecho privado.

Caracteres
a. Son ilimitadas tanto en su nmero como en su contenido.
b. En principio, su contenido consiste en la imposicin de una obligacin de no hacer (Vg. no edificar
por encima de la altura determinada) o de dejar hacer (Vg. dejar colocar las mnsulas para el tendido
de cables para conducir energa elctrica); solo excepcionalmente configuran una obligacin de
hacer (Vg. construccin de empalizadas y pasarelas en las obras en construccin).
c. Son una cualidad general o igualitaria, porque debe tratarse de una limitacin que afecte a todas las
cosas privadas que estn en igual situacin.
d. No aparejan una carga para el titular en el sentido de sacrificio que menoscabe el ejercicio de tal
derecho, de ah que no genere a favor del propietario el derecho a indemnizacin.
e. No son indemnizables, salvo que ocasionen un dao.
f. Son ejecutorias, dado que la administracin se encuentra facultada para prescribir su cumplimiento,
pudiendo disponer, en caso de oposicin del titular del dominio, del empleo de medidas de ejecucin
sin necesidad de habilitacin judicial previa.
g. Constituyen una exteriorizacin del poder de polica del Estado.
Requisitos de validez
Las restricciones administrativas deben establecerse por ley formal o acto administrativo fundado en ley. Las
mismas no pueden menoscabar el alcance normal del derecho de dominio.
A su vez, deben responder a una real razn de inters general y ser proporcionadas para la cabal satisfaccin
de tal inters.
18.3- Servidumbres administrativas
Nocin conceptual
En razn de su gnero jurdico, las servidumbres administrativas son un derecho real sobre bienes ajenos.
Especficamente, dicho derecho real se constituye en miras a la satisfaccin de un inters general. Se trata
entonces de un derecho real administrativo.
Las servidumbres administrativas suponen un bien ajeno y una persona que sufra cierta restriccin a su
actividad respecto o en funcin de ese bien. Por lo tanto, afecta el carcter exclusivo del derecho de dominio
y, en virtud de tal afectacin, el titular debe abstenerse de ejercer algunos de los atributos (obligacin de no
hacer) o debe permitir que sean ejercidos por terceros en beneficio del inters general (obligacin de dejar
hacer). Si bien no lo priva del uso sobre el bien gravado, constituye un desmembramiento del alcance general
de ese derecho, por cuanto lo priva de la exclusividad.
Ese uso compartido, fundado en razones de bien comn, se incorpora al dominio pblico.
Puede constituirse tanto sobre bienes inmuebles (que es el ms comn), como sobre muebles y derechos. A
su vez, estos bienes pueden ser tanto privados como pblicos.
Naturaleza jurdica
Las servidumbres administrativas constituyen un desmembramiento total o parcial de algunos de los
atributos que integran el derecho de dominio, afectando la exclusividad del uso y goce del bien.

2
En segundo lugar, el titular se encuentra inhibido de hacer algo o que sujeto a permitir que se haga algo en la
cosa en beneficio de la comunidad o de un inmueble dominial.
Sin embargo, Marienhoff sostiene que la servidumbre administrativa puede, eventualmente, constituir una
obligacin de hacer cuando se impone al propietario la obligacin de realizar actividades de conservacin
(Vg. ley 9080 sobre cuidado y conservacin de las ruinas y yacimientos arqueolgicos y paleontolgicos).
En tercer lugar, aquellos atributos que total o parcialmente son desmembrados del derecho de dominio del
propietario, pasan a integrar el dominio pblico. Por ser una afectacin del normal alcance del ejercicio del
dominio, su constitucin genera el derecho a una compensacin dineraria a favor del titular del bien gravado:
son indemnizables. Esto tiene su fundamento en la garanta consagrada por el art. 17 de la Constitucin
Nacional, ya que en las servidumbres administrativas existe una verdadera lesin patrimonial,
individualizada, concreta y actual, sobre el derecho de dominio.
Adems, quedan aprehendidas totalmente por el presupuesto normativo del art. 17 de la Constitucin
Nacional, careciendo, en consecuencia, de ejecutoriedad. Solamente pueden ser instituidas mediante ley en
sentido formal, y si el afectado, an despus de dictada la ley, no se aviene a su constitucin, la
Administracin Pblica no est habilitada jurdicamente para disponer su cumplimiento acudiendo a medidas
de ejecucin: debe peticionarlo judicialmente.
Restricciones administrativas y servidumbres administrativas
Entre ambos institutos media una diferencia de gnero.

Servidumbres administrativas

Restricciones administrativas

Implican un desmembramiento del derecho de dominio. No menoscaban el derecho de dominio, constituyendo

las condiciones legales y normales del alcance de su
ejercicio.
Sacrifican el ejercicio del legtimo derecho de dominio
para satisfacer un inters general. Consisten en la
imposicin de una obligacin de no hacer o de dejar
hacer y, excepcionalmente, de hacer.

Las obligaciones proporcionan esencialmente el

derecho de dominio con el bien comn. Consisten en la
imposicin de una obligacin de no hacer o de dejar
hacer y, excepcionalmente, de hacer.

Transfieren al dominio pblico el uso del bien gravado

para que ste sea compartido por el propietario y la
comunidad "uti singuli" o "uti universi".

Tienen en mira compatibilizar el dominio privado con

las exigencias de los intereses difusos que integran el
bien comn (estilo edilicio, higiene, iluminacin y
ventilacin, seguridad, salubridad, moralidad, etc.)

Son indemnizables.

No son indemnizables.

No tienen carcter ejecutorio.

Tienen carcter ejecutorio.

Servidumbres administrativas y servidumbres civiles

Tienen en comn consistir en un mismo derecho real sobre un bien ajeno que facultad a usar el mismo, o
ejercer determinados derechos de disposicin, o impedir que su propietario ejerza algunos de los derechos
inherentes a su dominio.

2
No obstante, media entre ambas una diferencia genrica.

Servidumbres administrativas

Servidumbres civiles

Su finalidad es siempre satisfacer una exigencia del

bien comn

Su finalidad es siempre el beneficio privado.

Se rigen por el derecho pblico.

Se rigen por el derecho privado.

Son un derecho real administrativo.

Son un derecho real civil.

El trmino pasivo puede ser tanto un bien particular

como un bien pblico.

El trmino pasivo de la relacin jurdica slo puede ser

un bien particular.

Son uno de los objetos de la propiedad pblica.

Integran el derecho de la propiedad privada.

Constitucin. Extincin
Las servidumbres administrativas pueden constituirse por diversos medios jurdicos:
a. Por la Ley: es el nico instrumento jurdico idneo en los supuestos que el titular del dominio del
bien afectado no consienta a la imposicin de la servidumbre. Esto es as por imposicin del
principio del art. 17 de la Constitucin. Es por ello que, an tratndose de servidumbres
administrativas instituidas por ley, si media oposicin del obligado, la Administracin Pblica debe
incoar la pertinente accin judicial. Entre las constituidas por ley, estn:

La de sirga o camino ribereo: contemplada por los arts. 2.639 y 2.640 del Cdigo Civil.
La de acueducto: tiene por finalidad la provisin de agua a un pueblo para usos domsticos.
Constituye una verdadera servidumbre cuando el acueducto se construye sobre la superficie o, si es
subterrneo, la traza del mismo fuere a una profundidad que afecte el ejercicio til del derecho de
dominio. En caso contrario, se trata de una mera restriccin administrativa.
La de ruinas y yacimientos arqueolgicos y paleontolgicos: contemplada por las disposiciones de la
ley 9.080, satisfaciendo razones de inters cientfico y cultural al exigir la preservacin y
conservacin de tales ruinas, as como facilitar el acceso a las mismas para su estudio y admiracin.
La de fronteras: la ley 14.027, en atencin a intereses pblicos fiscales, impone a los propietarios de
inmuebles contiguos a las fronteras de la Nacin (terrestres, lacustres, fluviales o martimas) la
obligacin del franco acceso a los lugares de comunicacin internacional existentes en sus
respectivos previos a la Polica Federal, Gendarmera Nacional, Prefectura Martima o a las
autoridades que determine la Comisin Nacional de Zonas de Seguridad. Asimismo, debe permitir la
instalacin de los destacamentos que la autoridad considere necesarios.
La de seguridad de la navegacin: los titulares de inmuebles colindantes a reas martimas, fluviales
y costeras donde se desarrolla la navegacin (mercante o de guerra), pueden estar obligados a
permitir la utilizacin de fracciones de su predio para la fijacin de marcas o para la realizacin de
construcciones especiales y complementarias destinadas a la mxima seguridad de la navegacin.
Est contemplado en la ley 14.255.
La de monumentos y lugares histricos: establecida por la ley 12.665, que dice que, tratndose de
inmuebles, no podrn ser reparados, restaurados o destruidos sin previa autorizacin o intervencin
de la Comisin Nacional de Museos y de Monumentos y Lugares Histricos. Tampoco podrn ser
enajenados o gravados. En el caso de los muebles, no podrn ser exportados, ni vendidos, ni
gravados sin intervencin de la Comisin.

La de tendido de cables telegrficos y telefnicos: se trata de una servidumbre siempre que el

tendido se efecta a una altura que afecte el libre uso y goce del fundo. Caso contrario, se trata de
una mera restriccin administrativa.

La competencia surgir de la finalidad pblica que con ella se persigue. Cuando esta no fuera de las
delegadas constitucionalmente a la nacin, la ley ser provincial conforme a la ubicacin del bien gravado.
a.
b.
c.
d.

Por actos administrativos fundados en ley.

Por contratos administrativos, que deben ser aceptados mediante acto administrativo.
Por institucin hereditaria, que debe ser aceptado mediante acto administrativo.
Por hechos: as encontramos el supuesto de la accesin, ello es cuando se trata de una servidumbre
privada constituida a favor de un fundo particular y este pasa a integrar el dominio pblico.

En cuanto a la extincin de las servidumbres administrativas, vemos:

a. Por ley derogatoria de la que le dio nacimiento.
b. Por cumplimiento del plazo fijado en el acto administrativo.
c. Por confusin cuando la servidumbre administrativa hubiere sido constituida sobre un bien particular
que adquiere luego el carcter de cosa pblica.
d. Por desafectacin del fundo pblico dominante.
e. Cuando, por el deterioro del bien dominial a cuyo beneficio se hubiere constituido la servidumbre,
torne imposible la satisfaccin del inters general que le diera origen.
18.4- Ocupacin tempornea, temporaria o temporal
Nocin conceptual. Requisitos. Caracteres.
La ocupacin tempornea, llamada tambin temporaria o temporal, constituye una limitacin al dominio en
virtud de la cual el propietario resulta privado del uso y goce un bien, coactiva y transitoriamente, por
razones de inters general fundadas en circunstancias particulares o concretas.
Como toda limitacin administrativa, la finalidad determinante es el bien comn. En la especie, deber
tratarse de una necesidad colectiva o una utilidad pblica concreta, individualizada, esto es, puntual y
determinada.
En este sentido se asemeja a la expropiacin, pero se diferencia de ella en que la utilidad pblica en el
instituto expropiatorio presenta carcter de permanencia, y es por ello que extingue el derecho de dominio y
lo hace nacer , originariamente, a favor del sujeto expropiante. En la ocupacin tempornea, la necesidad
colectiva o la utilidad pblica que debe satisfacerse es de carcter transitorio y se alcanza con el mero
derecho de uso y goce por un lapso de tiempo determinado. As no se justifica la expropiacin, que sustrae
definitivamente el bien del patrimonio del afectado y ocasiona al Estado una erogacin significativamente
mayor y desproporcionada al inters pblico en juego.
El sujeto al cual se transfiere coactivamente el uso y goce transitorio es el Estado (Nacional, Provincial,
Municipal, entidades autrquicas), directamente o a travs de un particular (Vg. un contratista de obra
pblica).
El objeto sobre el cual se ejercer en forma directa e inmediata el derecho de uso y goce est controvertido
en la doctrina. Diez sostiene que esa limitacin administrativa slo procede respecto a bienes inmuebles.
Marienhoff, por su parte, opina que la ocupacin temporal puede afectar cosas inmuebles, muebles e,
incluso, una universalidad jurdica.
Esto ha perdido importancia prctica tanto en el orden nacional como local habida cuenta de que fue
reglamentado expresamente por las leyes 24.499 y 5.006, respectivamente. Ambos cuerpos normativos
admiten como objeto gravable con la ocupacin temporaria, a un bien o cosa determinada, mueble o
inmueble, y a una universalidad determinada de ellas, receptando el criterio de Marienhoff.

2
El propietario de la cosa o bien ocupado slo se ve privado transitoriamente del uso y goce del mismo, pero
mantiene todos los otros derechos inherentes al dominio, en tanto sean compatibles con la razn pblica
determinante de la ocupacin. As, entonces, es que puede enajenarla, hipotecarla, etc.
Cuando la ocupacin afecte derechos de terceros, tales derechos se transfieren a la indemnizacin.
Surge del propio concepto que la ocupacin temporal constituye una verdadera desmembracin del derecho
de dominio. Es por ello que debe indemnizarse, salvo supuesto de ocupacin temporal anormal. Esta
limitacin administrativa no es ejecutoria y requiere de ley especial declarativa de utilidad pblica. En
supuesto de oposicin del propietario afectado, el ocupante slo podr hacerla efectiva previo trmite
judicial.
Naturaleza jurdica
No se trata de un derecho personal ya que no se establece un nexo obligacional entre personas determinadas.
Se est ante una relacin directa entre el ocupante y la cosa, de la que se obtiene en forma inmediata el
derecho de uso y goce, sin intervencin del titular del dominio. Por lo tanto, se trata de un derecho real.
Teniendo en cuanta las caractersticas del mismo, no puede identificarse con los derechos privados de "uso"
no de "usufructo":

Uso

Usufructo

Ocupacin temporaria

No se puede desnaturalizar a la
cosa.

No se puede desnaturalizar a
la cosa.

El ocupante puede demoler construcciones

anteriores, como tambin efectuar
extracciones de materiales que deterioren el
suelo.

Est limitado a las necesidades

del titular y su grupo familiar.

Es vitalicio (persona fsica) o

de hasta 20 aos (persona
jurdica).

No tiene otra limitacin jurdica que la

impuesta por el destino pblico que le diera
origen. En el tiempo, su extensin no puede
ser mayor que la necesaria para satisfacer el
objetivo original, sin superar los 2 aos.

Es un derecho real privado.

Es un derecho real privado.

Es un derecho real administrativo.

Comparacin con otros institutos jurdicos

Restricciones administrativas

Ocupacin temporaria

Son condiciones legales que delimitan el alcance del

derecho de dominio, slo ajusta a ste en orden a
aspectos generales del bien comn.

Es un derecho real administrativo que consiste en el uso

y goce coactivo de una cosa ajena, privando a su titular
del dominio

No menoscaban el derecho de dominio, constituyendo

Implican un desmembramiento del derecho de dominio.

las condiciones legales y normales del alcance de su

ejercicio.
Tienen carcter ejecutorio.

No tienen carcter ejecutorio.

No son indemnizables.

Son indemnizables.

El contenido de la ley es abstracto y general

El contenido de la ley se refiere a un bien perfectamente

determinado.

Servidumbres administrativas

Ocupacin temporaria

Es un derecho real administrativo.

Es un derecho real administrativo.

Implican un desmembramiento del derecho de dominio. Implican un desmembramiento del derecho de dominio.
Se establecen en razn de un inters general concreto y Se establecen en razn de un inters general concreto y
determinado.
determinado.
Son indemnizables.

Son indemnizables.

No tienen carcter ejecutorio.

No tienen carcter ejecutorio.

Puede constituirse sobre cosas (muebles e inmuebles) y Puede constituirse sobre cosas (muebles o inmuebles) o
derechos, no slo privados, sino tambin pblicos
una universalidad de ellas, pero solamente privadas.
El uso del bien gravado ser compartido por el
propietario y la comunidad "uti singuli" o "uti
universi".

Se destina al uso y goce del organismo estatal

beneficiario o de un ente privado ligado por un contrato
administrativo de colaboracin.

Es permanente.

Es temporario.

Pasa a integrar el dominio pblico.

No integra el dominio pblico

El dmino slo se ve privado parcialmente del uso y

goce.

La privacin de uso y goce es total.

Puede instituirse contractualmente.

Slo puede constituirse previa declaracin de utilidad

pblica mediante ley forma.

2
Si bien es cierto que en el mbito del derecho privado existen supuestos similares al de la ocupacin
temporaria (los regulados por los arts. 2.627 y 3.077 del Cdigo Civil), entre ambos media una diferencia de
gnero. La ocupacin civil supone necesariamente una relacin de vecindad y tiene por finalidad satisfacer
un inters o utilidad privada: la del que construye o repara su casa. En la ocupacin temporal, la finalidad es
siempre una utilidad pblica o la satisfaccin de una necesidad colectiva.
Tipos. Regmenes jurdicos nacional y provincial
Hemos dicho que la ocupacin tempornea supone una razn concreta, individualizada y determinada, de
utilidad o necesidad pblica.
Cuando la misma se configura con los caracteres de anormal, urgente, imperiosa o sbita, cuya satisfaccin
debe ser, entonces, inmediata y premiosa, la autoridad administrativa competente est habilitada al uso y
goce coactivo de una cosa ajena privada, en forma directa, ejecutoria, Dicho uso no genera a favor del
dmino derecho de indemnizacin.
Se trata de la ocupacin temporaria anormal
La finalidad que la determina explica las peculiaridades de su rgimen jurdico. La urgencia premiosa de la
necesidad de satisfacer, justifica racional y jurdicamente su carcter ejecutorio. La ndole de la necesidad
(Vg. salvar una vida, apresar a un delincuente in fraganti) integra el comportamiento normal y exigible a toda
persona en razn de su connatural sociabilidad. En consecuencia, quien cumple con un deber impuesto por
su propia naturaleza, no puede alegar perjuicio. Es por ello que en la ocupacin temporal anormal no
corresponde indemnizacin.
Como ejemplos clsicos citaremos la incautacin de un automotor por la autoridad pblica para trasladar a
una persona gravemente enferma o accidentada a un centro asistencial: un elemental principio de solidaridad
social cohonesta el uso coactivo que de tal bien privado efecta la autoridad. Lo mismo sucede cuando la
autoridad policial se incauta de un automvil particular para dar alcance a un delincuente que, sorprendido in
fraganti, de da a la fuga.
En la provincia de Tucumn, los arts. 69, 70 y 71 de la ley 5.006 regulan este instituto. Conforme a estas
disposiciones, adems de los caracteres enunciados precedentemente, se establece que la ocupacin
tempornea anormal slo puede extenderse durante el lapso de tiempo estrictamente necesario para satisfacer
la respectiva necesidad que la motivara.
Si bien no da lugar a indemnizacin, este principio no rige respecto de los daos o deterioros que se causaren
a la cosa, los cuales deben compensarse pecuniariamente, como as tambin el uso posterior de la cosa en
menesteres "ajenos a los que estrictamente determinaron su ocupacin", segn lo establece el art. 70 de la
citada ley 5.006.
En los dems casos en que la finalidad a satisfacer sea una utilidad o necesidad pblica que no rena los
caracteres de anormal, urgente, imperiosa o sbita, encontramos la ocupacin tempornea normal.
En ste supuesto, la situacin fctica, concreta y perfectamente individualizada cuya satisfaccin se relaciona
directa e inmediatamente con el bien comn, es razonablemente previsible. Adems, la duracin del uso y
goce coactivo del bien particular implica una transitoriedad no momentnea sino prolongada. Durante ese
lapso de tiempo, el titular se ve privado del uso y goce de la cosa totalmente, debiendo tolerar, incluso,
actividades que lo desnaturalicen (Vg. demolicin de construcciones) o que el ocupante efecte ciertas
construcciones (Vg. campamentos, galpones, etc.). Hay una privacin del derecho de dominio.
El caso queda plenamente aprehendido por el art. 17 de la Constitucin Nacional, de all que no pueda ser
dispuesto en modo ejecutorio por la Administracin Pblica. Siempre habr de fundarse en una ley previa
que declare la utilidad pblica (ley 5.006, art. 72). Y aunque mediare el debido instrumento legal, si el titular
del dominio de la cosa afectada no se aviniere voluntariamente a permitir al ocupante el uso y goce de la
misma, este deber demandar judicialmente la efectivizacin de la ocupacin temporaria.

2
Tratndose de un desmembramiento del derecho de dominio que afecta el carcter exclusivo, se configura un
desmedro patrimonial para el propietario, por lo cual genera a favor de ste un derecho a indemnizacin. Esta
debe ser comprensiva del perjuicio que implica la privacin transitoria del uso u goce, como as tambin de
los daos y perjuicios ocasionados a la cosa ocupada y el valor de los materiales extrados. Se excluye el
lucro cesante. Como es de aplicacin subsidiara a ste instituto lo regulado para la expropiacin, la
indemnizacin deber ser en dinero, excepto que el titular manifieste conformidad para que dicho pago se
efecte en otra especie de valor.
Si vencido el plazo de los dos aos impuestos el ocupante no restituye la cosa o bien afectado, el propietario
debe intimar a la Administracin Pblica. Transcurridos 30 das desde la intimacin y no habiendo el
ocupante dado cumplimiento a la restitucin, el propietario queda habilitado para promover accin
expropiatoria irregular.
Finalmente, el ocupante no puede sin previa autorizacin del propietario, alterar sustancialmente el bien o
cosa ocupada. Tampoco extraer o utilizar de ste elementos que lo integren, salvo que se trataren de
materiales indispensables a los fines por los cuales se instituy la ocupacin temporaria.
A modo de ejemplo, citamos:

La de un inmueble para facilitar la construccin, reparacin o mantenimiento de una obra pblica.

La de un establecimiento fabril cuya actividad se paralice en razn de encontrarse la firma en
convocatoria de acreedores. Aqu el inters pblico se configura por la necesidad de conjurar la
conmocin econmica - social a producirse por el cierre de una fuente de trabajo y de un mercado
para la materia prima.

Antes de concluir, es necesario citar que para el Dr. Marienhoff la ocupacin temporal anormal no configura,
sustancialmente, una verdadera ocupacin temporal. Si reflexionamos sobre los caracteres que la perfilan, el
fundamento racional - jurdico que la sustenta y el modo en que afecta el derecho de dominio, no cabe
ninguna duda que, en puridad, constituye una restriccin administrativa.
Tampoco satisface la solucin legal para el caso de la ocupacin temporal normal en el caso de la no
restitucin por parte de la Administracin Pblica pasados los 30 das de la intimacin por parte del
propietario. Ello es as porque la Constitucin Nacional dice que la expropiacin debe estar prevista por la
misma ley que declara la utilidad pblica, y la declaracin de utilidad que se hace por la ocupacin temporal
solamente abarca el uso y goce, no la propiedad de la cosa o bien.
18.5- Requisiciones administrativas (tambin llamadas requisas)
Concepto. Evolucin histrica.
Consisten en la ocupacin o adquisicin por parte del Estado, en forma coactiva, de bienes de los
particulares, o la imposicin a stos de prestaciones de servicios personales, para satisfacer una necesidad o
utilidad pblica originada por una situacin general, con derecho de los afectados a ser indemnizados.
Como seala el Dr. Diez, es uno de los institutos de Derecho Administrativo que ha experimentado mayores
mutaciones desde su origen. Inicialmente, la requisicin era un procedimiento exclusivamente militar,
seguido en tiempos de guerra, teniendo por objeto la adquisicin de bienes mobiliarios. Con el transcurso del
tiempo, sus alcances se fueron ampliando, no slo en lo referente a la naturaleza del objeto, sino tambin con
relacin a la ndole de las situaciones que la motivan.
En consecuencia, el contenido de la relacin obligacional unilateralmente estatuida por el Estado con los
particulares excede la de dar cosas muebles, as como el supuesto de necesidad o utilidad pblica no se limita
a la situacin de guerra sino, adems, a particulares situaciones anmalas en tiempo de paz.
Requisitos. Naturaleza jurdica

2
La razn de utilidad pblica que motiva las requisaciones se caracteriza por suscitarse en razn de una
situacin general y excepcional, conformada por circunstancias configurativas de un verdadero estado de
necesidad. Este instituto no contempla necesidades normales de bien comn.
Estos caracteres peculiares que asumen las necesidades o utilidades pblicas en las requisas, hacen que estas,
en cierto sentido, desborden todo el rgimen jurdico constitucional o legal.
As es como las requisaciones no slo se distinguen de las otras especies de limitaciones administrativas,
sino que adems, preservando su vigencia la garanta consagrada por el art. 17 de la Constitucin Nacional,
la misma se hace efectiva por un procedimiento ms simple en razn de las exigencias del bien comn en
juego.
Como vimos, la ocupacin temporaria es un derecho real administrativo de uso u goce, en tanto que la
expropiacin extingue el derecho real de dominio del sujeto expropiado y hace nacer, originariamente, un
derecho de idntica sustancia a favor del expropiante. La requisa, en cambio, establece un nexo obligacional
entre el Estado y el particular afectado, la cual tiene su fuente en la ley y cuyo contenido abarca un amplio
espectro. De dnde, en principio, los institutos jurdicos que estamos comparando slo se asemejan en su
origen legal, difiriendo en sus naturalezas jurdicas. Decimos en principio porque, como observa Diez, "en el
caso de calamidades pblicas, como terremotos, epizootias (plagas), en fin, cuando se producen esos estados
de necesidad, entendemos que la administracin puede requerir el uso de bienes muebles sin ninguna
necesidad de ley, aunque cuidando de dejar a su propietario la oportuna indemnizacin por los perjuicios que
trae aparejados". En igual sentido se pronuncia Marienhoff.
Las requisiciones pueden tener como objeto cosas muebles, fungibles, consumibles; semovientes; inmuebles;
la capacidad productiva de industrias y establecimientos, sea slo la produccin, sea el mismo
establecimiento y la produccin; en fin, la coactiva prestacin de servicios personales. En razn de su objeto
se distingue tanto de la expropiacin como de la ocupacin temporal, dado que las cosas fungibles y
consumibles no pueden ser objeto de estos institutos.
Respecto a los inmuebles, Marienhoff y Canasi admiten que los mismos nicamente pueden ser pasibles de
requisa de uso, reputando improcedente la requisacin en propiedad.
La prestacin de servicios personales jams podr ser objeto de expropiacin ni de ocupacin temporal, pero
s constituye uno de los objetos posibles de las requisaciones. Se diferencia de la carga pblica en que esta es
siempre gratuita, mientras que la requisa de prestacin de servicios personales merece una compensacin
econmica.
Constituyendo la requisa un verdadero desmembramiento del derecho de dominio y, en ciertos supuestos, la
extincin del mismo, otro requisito esencial es la indemnizacin, tal como lo garantiza el art. 17 de la
Constitucin Nacional.
El afectado no puede, como en la expropiacin, cuestionar judicialmente la causa de utilidad o necesidad
pblica, pero s el monto indemnizatorio administrativamente fijado.
Tipos. Regmenes jurdicos.
1. De uso y de propiedad: el principio clasificador es el alcance con que se afecta el derecho de
dominio. Pero, la naturaleza de la cosa, por s misma, determina que la requisa sea de propiedad (Vg.
cosa consumible, por extinguirse con el primer uso). Cuando el Estado, a pesar que la necesidad se
pueda satisfacer con el uso, pretenda hacerse de la propiedad, el instituto adecuado es la
expropiacin.
2. Militares y civiles: las militares, al principio, slo eran previstas en caso de guerra exterior. En la
actualidad, el supuesto abarca concepciones ms amplias (ley 16.970). Las civiles surgen de una
serie de leyes de emergencia en atencin a situaciones generales de crisis econmicas, sociales y
polticas, tales como las que reprimen el agio, la especulacin, el acaparamiento, etc.

Militares
1. Slo pueden ser dispuestas por el Presidente de
la Nacin, y solo excepcionalmente, por
autoridades subalternas.
2. Tiene por objeto no slo bienes (en uso o
propiedad) sino adems la prestacin de
servicios personales.
3. Generan derecho a indemnizacin en todos los
casos.
4. Son ejecutorias.
5. El monto indemnizatorio se fija por un
procedimiento administrativo, sin perjuicio de
que el particular obligado concurra ante la
justicia federal en el supuesto de no estar
conforme con la suma indemnizatoria.

Civiles
Autorizan al Ejecutivo a incautarse de productos y
mercaderas, debiendo consignar judicialmente su
precio; incautarse temporariamente de establecimientos
industriales y comerciales para su uso, consignando
judicialmente despus el valor de uso. Estas facultades
podrn ser ejercidas por los Gobernadores, previa
autorizacin nacional.
Diez opina que las requisiciones civiles podran
realizarse con apoyo suficiente en la ley 16.970
(Defensa Nacional), en situaciones generales crticas
tales como inundaciones, sequas, epidemias, etc.

6. Las instituciones deben actuar en ejercicio

legtimo de sus funciones y bajo el control del
Comandante en Jefe.
18.6- Decomiso
Concepto
Hemos dicho que el derecho, primordialmente, se orienta a la adecuacin o proporcionamiento de las
conductas humanas y de los bienes que estas tienen por objeto, para tornarlos compatibles con los
requerimientos del bien comn. Tambin concluimos que las restricciones administrativas al derecho de
dominio no eran limitaciones, en el sentido de las servidumbres administrativas, la ocupacin temporaria y
las requisiciones, ya que aquellas no integran el mismo gnero que stas.
Pero la constitutiva politicidad primaria del derecho no se satisface suficientemente con la delineacin
jurdico - legal de los derechos individuales. Requiere, adems, que el ejercicio mismo de tales derechos
resulte compatible con la vida y progresos perfectivos del Estado.
De all que, circunscribindonos al dominio, en ciertos casos el titular debe preservarlos en buen estado de
conservacin; no puede mantenerlos cuando comprometen ciertos aspectos constitutivos del bien comn; se
exige el cumplimiento de ciertos recaudos que hacen posible el control estatal para realizar determinadas
actividades en relacin con algunos bienes. As aparece el llamado "poder de polica, como funcin estatal
legislativa. En otros casos, la legitimidad del ejercicio del derecho de dominio impone la abstencin de
ciertas inconductas. Finalmente, la organizacin estatal requiere recursos econmicos para su normal y
eficiente desenvolvimiento, lo cual satisface mediante la percepcin de tributos, fundamentalmente.
En todos los supuestos aludidos, el bien comn est directamente comprometido por el ejercicio del derecho
de dominio.
Pues bien, toda vez que una cosa mueble o semoviente de propiedad de un particular obste a cualquiera de
los intereses colectivos sealados, el Estado est habilitado para incautarse y, en su caso, destruir dichos
bienes a travs de un procedimiento coactivo y ejecutorio, sin que tal desapoderamiento genere a favor del
afectado derecho a compensacin dineraria.
Tal es el supuesto aprehendido conceptualmente por el decomiso o comiso, instituto que aparece tanto en el
derecho penal como en el tributario y el administrativo. En ste caso, nos interesa ste ltimo, vale decir, el
que denota ejercicio de la funcin administrativa de polica.

2
Naturaleza jurdica Requisitos.
El decomiso difiere genricamente tanto de las restricciones administrativas como de las especficas
limitaciones administrativas.
Las restricciones delimitan los alcances esenciales del derecho de dominio, mientras que el decomiso
constituye una medida preventiva o sancionadora, segn el caso, frente a una inconducta del titular del
dominio, o la incompatibilidad entre la conservacin del bien y el inters general.
Las servidumbres administrativas, las requisiciones y la ocupacin temporal constituyen desmembramientos
del legtimo derecho de dominio por razn de utilidad pblica originado por una situacin general o concreta
y singular. Aqu no se configura un supuesto de inconducta por parte del titular; tampoco el objeto (ni se ha
tornado ni es por su propia esencia) contrario al bien comn. En el decomiso, la prdida del derecho de
dominio obedece a que el mismo resulta contrario al bien comn.
El comiso slo afecta a las cosas muebles o semovientes. En ste sentido, constituye uno de los modos en
que se expresa la potestad correctiva, completiva de la potestad de mando, que inviste la Administracin
Pblica. Cuando un inmueble, por su mal estado de conservacin, atente contra la seguridad o salubridad
pblica, el mandamiento ejecutorio de demolicin (total o parcial), aunque denote ejercicio de funcin
administrativa de polica, no queda aprehendido dentro del concepto de decomiso.
En virtud de lo dispuesto por los arts. 14, 28, 67 inc. 15, el decomiso debe estar autorizado por ley formal o
por acto administrativo fundado en ley (ordenanza municipal).
Cuando el inters general, en sus aspectos de seguridad, salubridad o moralidad pblicas resulten
actualmente comprometidos por el bien decomisado, ste debe ser destruido (Vg. productos alimenticios
insalubres, explosivos, drogas). En otro supuesto, si bien se produce la prdida coactiva del bien, ello
obedece a la inobservancia por parte del titular del requisito de control autorizativo para la comercializacin
de los productos, per como stos, por s mismos o por su estado de conservacin, no afectan ni a la
seguridad, salubridad o moralidad pblicas, la administracin puede destinarlos a instituciones de bien
pblico.
La finalidad del decomiso habilita a la Administracin Pblica a proceder con ejecutoriedad en la incautacin
coactiva de los bienes decomisados, lo que no obsta a que el afectado concurra ante los rganos judiciales, en
el supuesto de ejercicio ilegtimo, para obtener la indemnizacin correspondiente o, cuando fuere posible, la
restitucin del bien decomisado.
Como el decomiso supone en todos los casos que el mismo derecho de dominio resulta violatorio del bien
comn, la prdida coactiva de tal derecho no es indemnizable. La garanta del art. 17 de la Constitucin
Nacional, as cmo slo tiene por objeto el dominio delimitado legalmente con arreglo a lo dispuesto por el
art. 14, igualmente slo ampara el ejercicio legtimo del derecho de dominio. Por eso no resulta de aplicacin
en los supuestos de decomiso.

FIN DE BOLILLA 18