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Gesto por Resultados e eficincia na Administrao Pblica:

uma anlise luz da experincia de Minas Gerais

Eduardo Granha Magalhes Gomes

Gesto por Resultados e eficincia na Administrao Pblica:

uma anlise luz da experincia de Minas Gerais

Banca examinadora:
Prof. Orientadora Maria Rita Garcia Loureiro Durand
Prof. Regina Slvia Viotto M. Pacheco
Prof. Fernando Luiz Abrcio
Prof. Fernando de Souza Coelho
Prof. Ana Cludia Niedhardt Capella

FUNDAO GETLIO VARGAS

ESCOLA DE ADMINISTRAO DE EMPRESAS DE SO PAULO

EDUARDO GRANHA MAGALHES GOMES

Gesto por Resultados e eficincia na Administrao Pblica:


uma anlise luz da experincia de Minas Gerais

Tese apresentada ao Curso de Doutorado em Administrao


Pblica e Governo da FGV/EAESP
rea de concentrao: Transformaes do Estado e Polticas
Pblicas, como requisito para obteno de ttulo de doutor em
Administrao Pblica e Governo.

Orientadora: Maria Rita Garcia Loureiro Durand

So Paulo

2009

GOMES, Eduardo Granha Magalhes. Gesto por Resultados e eficincia na


Administrao Pblica: uma anlise luz da experincia de Minas Gerais. So Paulo:
EAESP/FGV, 2009, 187 p. (Tese de Doutorado apresentada ao Curso de Doutorado
de Administrao Pblica e Governo da EAESP/FGV, rea de Concentrao:
Transformaes do Estado e Polticas Pblicas).
Resumo: O presente estudo analisa a relao causal entre Gesto por Resultados,
eficincia e accountability, subjacente ao receiturio da Nova Gesto Pblica. Para
isso fazemos uma discusso terica que visa a definir o conceito de eficincia,
principalmente para incorporar sua dimenso poltica, os limites polticos e
organizacionais sua realizao, e os contornos de um modelo normativo de Gesto
por Resultados, este elaborado luz dos conceitos de coordenao
intragovernamental da tomada de deciso e da implementao, mecanismos de
coordenao e indicadores de resultados. As implicaes dessa discusso so ento
ilustradas e complementadas a partir da anlise do Choque de Gesto de Minas
Gerais, experincia importante no mbito da NGP, particularmente no tocante
contratualizao de resultados. Como concluses, a constatao que a experincia
mineira ainda tmida na orientao para resultados entendidos como efeitos, embora
tenha avanado no controle por produtos, e que o prprio modelo de Gesto por
Resultados apresenta alta probabilidade de incorrer em dficits de responsividade e de
accountability e mesmo em ineficincia. Finalmente, argumenta-se que iniciativas
devem ser empreendidas no sentido do estudo e do desenvolvimento de mtodos de
coordenao por valores e habilidades.
Palavras-chaves: Gesto por Resultados, Eficincia, Accountability, Choque de
Gesto, Minas Gerais, Indicadores.

Agradecimentos
Aos meus pais, Ilma e Celso, a quem dedico esta conquista! Apesar da
trajetria talvez tortuosa, da Metalurgia Administrao Pblica, a busca de
respostas para inquietudes polticas e sociais e o dever intimamente
inescapvel de fazer alguma coisa remontam inequivocamente minha
formao primeira, aos valores ensinados e em mim incutidos por esta
convivncia com vocs. Obrigado!
A toda minha famlia, minhas irms e irmo Flvia, Renata e Thomaz, minhas
sobrinhas Amanda e Carol, meu sobrinho Thiago, minhas tias e tios Elza,
Lcia, Ieda, Wilson, Maria, Vera, Carlinhos, Dininha, meus primos e primas.
Obrigado pelo apoio, carinho, estabilidade e por compreenderem a privao de
convvio que jornada to extensa implica.
Ao meu grande amigo Moiss, a quem devo a iniciao no debate pblico e a
inspirao para escolher este caminho. Ah, se no fossem as mesas de bar...
Nelas, regadas a poltica, debatemos vises importantes, do Alex, Giovanna,
Queirz, Trezentos, Arilton, Luiz Fernando, tendo sempre discusses
equilibradas, nada apaixonadas, de altssimo nvel intelectual (ou etlico?)...
Esquerdistas, direitistas, progressistas, conservadores, amigos, obrigado!
claro que falta o samba! Aos meus amigos Z, Jack, Ana, Gil, Raul, Ju,
Tulim, Karine, Ivana, Baca, Rossana, Berta, Lili, s tenho a lamentar que
...batuque um privilgio que no se aprende no colgio..., como mais ou
menos assim dizia Noel Rosa. Talvez agora retome minhas pretenses com a
cuca... Aos amigos Vanessa, Geg, Seb, Ded. Obrigado a todos pela
amizade e pela leveza que, juntos, tentamos imprimir s nossas vidas!
Aos meus amigos que to bem me receberam em So Paulo, nas vrias idas e
vindas: Kennedy, Waldyr, Hiro, Storino, Ceclia, Oswaldo, Gergia, Tatiana,
Dani, Silvia, Ftima, Meire, Marcito, Eliana, Paola, Ana T. Obrigado pelos
bons tempos!
s experincias riqussimas na RISA, Prefeitura de Santo Andr, Prefeitura de
BH e Governo de Minas, e aos muitos colegas e amigos (os jacars, n
Elias?) que l fiz. Agora, com todo o gs para o Governo Federal!
Aos meus eternos professores de Administrao Pblica e Governo, o que
seria deste engenheiro metalurgista sem vocs?... Maria Rita, Regina Pacheco,
Fernando Abrcio, Marta Farah, Mrio Aquino, obrigado por tudo! Vocs
ampliaram meus horizontes, mudaram a minha vida!!!
Finalmente, a quem o principal credor dessa longa trajetria: o povo
brasileiro. De 29 anos de banco de escola, desde o primrio, passando por
duas graduaes em universidades federais e chegando aqui ao doutorado, o
contribuinte brasileiro pagou nada menos que 76% destes estudos, sempre em
escolas de alto nvel. Espero conseguir retribuir!!!
E viva o Glorioso Clube Atltico Mineiro!

Sumrio
Introduo...................................................................................................................................... 7
1.1 Nova Gesto Pblica e a busca da eficincia .................................................................. 11
1.2 O conceito de eficincia .................................................................................................... 19
1.3 Eficincia e seus limites na administrao pblica ........................................................... 24
1.3.1 Eficincia e poltica .................................................................................................... 25
1.3.2 Eficincia e racionalidade .......................................................................................... 39
2. Polticas pblicas de gesto: coordenao ............................................................................. 44
2.1 Polticas pblicas de gesto ............................................................................................. 45
2.2 O desafio da coordenao intragovernamental ................................................................ 47
2.2.1 Coordenao: conceitos ............................................................................................ 50
2.2.2 Coordenao da tomada de deciso......................................................................... 52
2.2.3 Coordenao da implementao............................................................................... 62
2.3 Gesto por resultados ....................................................................................................... 66
2.3.1 Resultados e indicadores de resultados ................................................................... 71
3. O caso de Minas Gerais .......................................................................................................... 77
3.1 O Choque de Gesto medidas imediatas ...................................................................... 78
3.2 O Choque de Gesto Planejamento Estratgico e Contratualizao de Resultados ... 83
3.2.1 Formulao da estratgia .......................................................................................... 84
3.2.2 Implementao da estratgia .................................................................................... 92
3.2.3 Contratualizao de resultados ................................................................................. 96
4. Anlise do caso de Minas Gerais .......................................................................................... 107
4.1.A definio dos objetivos e sua traduo em resultados ............................................... 110
4.1.1 A definio dos objetivos ......................................................................................... 110
4.1.2 A traduo dos objetivos em indicadores de resultados ......................................... 115
4.2 A implementao: concesso de autonomias e coordenao por resultados ............... 122
4.3 O enforcement do modelo de Minas ............................................................................... 127
4.4 Eficincia e transparncia no caso de Minas Gerais ...................................................... 134
5. Concluso.............................................................................................................................. 152
6.1 Anexo I Participao dos itens nos acordos de resultados ......................................... 170
6.2 Anexo II Resultados finalsticos de Minas Gerais........................................................ 171
7. Legislao, manuais e estatsticas consultadas ................................................................... 175
8. Bibliografia ............................................................................................................................. 176

Introduo
Uma das recomendaes presentes no receiturio da Nova Gesto Pblica
(NGP) o modelo de Gesto por Resultados. Essencialmente a partir da crtica
ao modelo burocrtico, no qual haveria um excessivo apego s regras e
procedimentos, a NGP defende a flexibilizao dos meios e a orientao da
organizao e dos agentes pblicos para o alcance de resultados.
O modelo encerraria assim, simultaneamente, valores de eficincia e de
democracia. De eficincia, na medida em que supe que no s a clareza da
definio dos objetivos e a sua operacionalizao em resultados permite que
toda a organizao se oriente em sua direo, mas tambm que a flexibilidade
no tocante aos recursos e aos processos permite uma adequao mais
racional aos fins visados. Alm disso, ao focalizar essencialmente os efeitos ou
a efetividade das intervenes pblicas, em substituio coordenao por
procedimentos ou ao controle por meio de alguma medida de produto, o
modelo ressalta o que de fato importa ao cidado e sociedade, que a
mudana real na condio social de interesse.
Com relao democracia, os objetivos e resultados claros permitiriam maior
accountability, uma vez que o estabelecimento de indicadores de resultados e
de metas traria mais transparncia e permitiria relaes mais inequvocas de
controle e sano. Esta maior susceptibilidade ao controle pblico contribuiria
tambm para a eficincia.
O objetivo principal desse trabalho discutir essa hiptese, ou seja, de forma
sinttica, a relao causal entre Gesto por Resultados e eficincia em um
ambiente democrtico. Para isso, dedicamos boa parte do trabalho discusso
terica dos conceitos de eficincia e racionalidade, procurando incluir a
dimenso poltica e faz-la dialogar com questes da Teoria Organizacional, de
forma a permitir a elaborao de uma definio operacional de eficincia. Esta
ser essencial para a discusso subseqente sobre limites polticos e
organizacionais eficincia na administrao pblica.

Em seguida discutimos conceitualmente o modelo de Gesto por Resultados,


luz,

principalmente,

de

discusses

tericas

sobre

coordenao

intragovernamental nos momentos de formulao e implementao de polticas


pblicas, sobre mecanismos de coordenao e sobre indicadores de
resultados. O objetivo tambm operacionalizar uma concepo de Gesto por
Resultados, de tal forma a permitir um dilogo com o conceito de eficincia
discutido e com o caso emprico a ser analisado.
Este, por sua vez, trata-se do Choque de Gesto de Minas Gerais, uma
iniciativa que se tornou referncia, nacional e internacionalmente, pela
aplicao abrangente de preceitos importantes da Nova Gesto Pblica, dentre
eles o modelo de gesto orientada por resultados. Finalmente, ento, a
experincia de Minas descrita e analisada tendo em vista toda a discusso
terica precedente, com os objetivos de ilustrar implicaes de tal discusso e
contribuir para possveis concluses acerca da relao esperada entre gesto
por resultados, eficincia e accountability.
De forma mais esquemtica, o trabalho est organizado da seguinte forma: o
captulo 1 apresenta a trajetria recente da busca pela eficincia, cerne das
reformas presentes na Inglaterra do incio dos anos 80, e que proliferaram para
uma srie de pases ao longo das ltimas dcadas no mbito da Nova Gesto
Pblica. No Brasil, esse movimento simbolizado pela Emenda 19 de 1998
que, dentre outras medidas, guindou a eficincia a princpio constitucional da
Administrao Pblica, ao lado da legalidade, impessoalidade, moralidade e
publicidade.
Em seguida, procuramos ento elucidar o conceito de eficincia, uma vez que
o termo normalmente referido em termos exclusivamente econmicos, o que
inadequado discusso atinente s organizaes e polticas pblicas. Ainda
no captulo 1, discutimos os diversos limites eficincia na administrao
pblica, a partir de caractersticas institucionais que envolvem a Administrao
Pblica em uma sociedade democrtica e plural como a brasileira, com
governos de coalizo e cultura patrimonialista. Numa linha complementar de
8

argumentao realamos os limites apontados pela teoria organizacional


referentes racionalidade limitada dos atores e s disfunes burocrticas.
No segundo captulo, a partir do conceito de eficincia e dos limites
apresentados, discorremos sobre as polticas pblicas de gesto, ou mais
especificamente, sobre os mecanismos de coordenao intragovernamental,
elementos fundamentais para convergncia de aes em torno de objetivos
comuns nas organizaes. Nesse captulo discutimos a coordenao em dois
momentos: o da tomada de deciso ou da definio de objetivos, quando
discorremos sobre os mecanismos de voto, deliberao colegiada, barganha
incrementalismo e planejamento racional exaustivo; e o momento da
implementao, quando apresentamos, dentre outros, os mecanismos de
coordenao por procedimentos, por habilidades e por resultados.
Ainda no captulo 2, discorremos sobre o modelo de Gesto por Resultados,
procurando identificar caractersticas que deveriam estar necessariamente
presentes em uma abordagem normativa do modelo. Como componente
fundamental para isso, apresentamos a discusso sobre indicadores, realando
algumas propriedades que os mesmos devem possuir para viabilizar a
operacionalizao dos objetivos em indicadores de resultados.
Com vistas a ilustrar e problematizar a elaborao terica, no captulo 3
apresentamos o chamado Choque de Gesto, experincia levada a cabo pelo
Governo do Estado de Minas Gerais a partir de 2003, e que recebeu
significativa publicidade na imprensa, nos meios governamental, acadmico e
tambm empresarial, e que talvez constitua a mais consistente implantao do
receiturio do movimento da Nova Gesto Pblica no Brasil, particularmente no
que se refere ao modelo de contratualizao de resultados. O captulo
apresenta as medidas imediatas que mais propriamente relacionam-se ao
conceito de choque, e enfatiza a elaborao e a implementao da estratgia
governamental, feitas por meio de um planejamento estratgico abrangente,
pelo gerenciamento intensivo dos projetos e pela contratualizao de
resultados junto aos rgos da prpria administrao direta.

O ltimo captulo dedica-se, finalmente, a analisar a experincia mineira vis a


vis o modelo normativo de Gesto por Resultados e a discusso de eficincia
realizada. Dentre as concluses do estudo, a constatao que Minas Gerais
apresenta uma prtica ainda tmida em termos de orientao para resultados,
entendidos aqui como efeitos, o que pode ser em parte explicado por
dificuldades inerentes ao prprio modelo de Gesto por Resultados. Este,
como veremos, devido principalmente a dificuldades de operacionalizar e medir
indicadores de resultados, apresenta, paradoxalmente, alta probabilidade de
incorrer em ao menos um dos seguintes problemas importantes: ineficincia,
dficit de responsividade democrtica, no efetividade da relao de
accountability ou relao negativa de custo-benefcio do prprio sistema de
controle.

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1. Eficincia e democracia na Administrao Pblica


1.1 Nova Gesto Pblica e a busca da eficincia
Presente na retrica dos movimentos pela reforma do Estado, que se iniciam
na dcada de 80 nos pases anglo-saxes, particularmente nos EUA de
Reagan e na Inglaterra de Thatcher, mas que se propagam para outros pases,
inclusive o Brasil a partir dos anos 90, a busca de maior eficincia da
Administrao Pblica um dos temas cruciais. Se em sua perspectiva inicial,
estas reformas propunham o Estado mnimo, transferindo grande parte da
prestao dos servios pblicos ao mercado sob o argumento de que a
alocao dos bens seria nele muito mais eficiente, movimentos posteriores
passaram a defender a sua reconstruo, em busca de um tamanho adequado
e eficiente de Estado. Assim, em que pesem algumas divergncias
inconciliveis entre essas duas perspectivas, no tocante a premissas, causas e
solues para os problemas vivenciados pelas administraes pblicas, a
preocupao com a eficincia das polticas e dos servios pblicos um ponto
comum.
Aps quase trs dcadas do incio desse movimento de reformas, podemos
afirmar que o objetivo da eficincia permanece presente, embora muitas
iniciativas com tal intento tenham se frustrado. Hoje em dia, a eficincia parte
do escopo da Nova Gesto Pblica que, de certa forma, um modelo para
onde convergiram preocupaes, preceitos e objetivos presentes nos modelos
anteriores de reforma do Estado, desde o gerencialismo puro, como descrito
por ABRCIO (1998), at perspectivas mais democrticas de gesto, como
descrito por TEIXEIRA (2001) ou PETERS (2005). Isto , de forma geral, na
retrica da Nova Gesto Pblica encontram-se presentes os objetivos
destinados obteno do equilbrio fiscal, foco precpuo das reformas
gerencialistas, assim como objetivos de promover maior competio poltica e
de suprir as crescentes necessidades sociais, por meio de um Estado
reconstrudo.

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Para tanto, tais objetivos devem ser atingidos por meio de uma srie de
mudanas no modelo burocrtico de administrao e tambm na forma de
insero do Estado na sociedade e na economia que visam a mais democracia
e mais eficincia. No tocante ao modo de insero discute-se, e
inequivocamente presencia-se em alguns casos, a ampliao do conceito de
governo, por meio do reconhecimento da existncia de estruturas de poder, de
produo e de prestao de servios pblicos, localizadas fora das estruturas
formais de governo, como a sociedade civil organizada e a iniciativa privada.
Nessa nova estrutura de governana, a presena de tais atores no somente
reconhecida, mas compreendida como conveniente e at mesmo essencial ao
desenvolvimento scio econmico dos pases, seja por meio da substituio
das incumbncias do antigo Estado produtor, pela maior participao na
prestao de servios pblicos, ou ainda pelo exerccio de uma cidadania mais
ativa nos espaos pblicos crescentemente criados. Assim, diante deste
referencial de ampliao do conceito de governo que o Estado brasileiro, por
exemplo, adquiriu e continua adquirindo novos contornos por meio da
privatizao das empresas pblicas, das concesses de servios, da formao
de parcerias pblico-privadas, da intensificao do movimento das ONGs, dos
processos de descentralizao, e da ampliao e qualificao dos canais de
transparncia, de responsabilizao e de democracia participativa. 1
Em relao ao modelo de administrao das organizaes pblicas, a dcada
de 90 trouxe tambm uma srie de questionamentos e redefinies, ao ponto
de se falar na superao do modelo burocrtico, que seria ento substitudo
por um modelo gerencial.2 Sobre isso, no entanto, cabe ressaltar que os
valores burocrticos tradicionais, particularmente relativos ao reconhecimento
Veja, por exemplo, as Organizaes Sociais na rea de Sade em So Paulo (ABRCIO e
SANO, 2008). No caso da ampliao da participao poltica, um exemplo so os preceitos das
Constituio Federal de 1988, que prevem referendos, plebiscitos, audincias pblicas e a
proliferao dos conselhos gestores de polticas pblicas, a chamada febre conselhista.
(GOMES, 2003).
2
A rigor, a maior parte das organizaes pblicas, particularmente as brasileiras, no
experimentou um modelo burocrtico clssico, tampouco suas disfunes, para as quais as
crticas do paradigma gerencial so dirigidas. Sobre esse assunto, uma pesquisa interessante
sobre grau de implantao de elementos burocrticos clssicos pode ser vista em EVANS e
RAUCH (1999), na qual o Brasil aparece com 7,6 pontos, entre 1970 e 1990, em uma escala
de weberianismo cujo range vai de 0 a 14.
1

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da legitimidade democrtica dos governantes eleitos e ao zelo inegocivel


pelos valores pblicos, permanecem inequivocamente atuais e necessrios,
juntamente com a prpria eficincia, que embora seja um dos objetos
fundamentais das novas prescries reformistas, j era, com nuances
conceituais, caracterstica presente na concepo clssica ou weberiana de
burocracia.
Entretanto, importante reconhecer que o chamado Paradigma Gerencial3,
incluindo aqui seus diversos momentos (Gerencialismo Puro, Consumerismo e
Public Service Orientation ABRCIO, 1998) introduziu, de fato, importantes
questes que devem ser harmoniosamente alinhadas queles valores: foco no
cidado, reforo dos elementos meritocrticos, flexibilidade e gesto por
resultados so aspectos inovadores enfatizados pelo novo paradigma. O
chamado foco no cidado, isto , a percepo do cidado em toda a sua
amplitude, abrangendo suas necessidades e demandas como usurio e cliente,
como contribuinte e como ator poltico principal, e a busca do seu atendimento
de modo inequivocamente preferencial e com qualidade, re-legitimando o
prprio Estado, talvez seja a sntese dos preceitos introduzidos pela Nova
Gesto Pblica.
Com relao s avaliaes de desempenho, fundamental resgatar e
fortalecer os critrios de mrito para a ocupao, o exerccio e a evoluo nos
cargos e funes pblicas, de forma a substituir ou aperfeioar critrios como o
de senioridade ou de avaliaes de competncia apenas na entrada do servio
pblico. Quanto prestao dos servios pblicos, a burocratizao dos
processos administrativos, o apego excessivo s normas, o exerccio
assoberbado de controle sobre meios, caractersticas marcantes em processos
ou setores de muitas instituies pblicas, tornam imperativa a mudana em
direo maior flexibilidade na conduo dos servios e polticas pblicas
pelos gestores.
A diferena mais marcante entre o escopo inicial do chamado Paradigma Gerencial e a
Nova Gesto Pblica a preocupao desta ltima com a incluso da competio poltica
como soluo adequada ao problema de assimetria de informao. Ou seja, alm da
competio econmica, entendida pelo Paradigma Gerencial como a soluo para a baixa
performance dos servios pblicos, a NGP ressalta tambm o carter essencial de maior
participao e competio poltica.
3

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Em relao gesto com foco em resultados, principal prescrio da Nova


Gesto Pblica de interesse desse estudo, a nfase recai sobre o uso eficaz da
informao, o estabelecimento de indicadores de desempenho e, enfim, a
preocupao constante com o monitoramento e a avaliao do efeito dos
servios e polticas pblicas visando ao aumento da eficincia, efetividade e
accountability da gesto pblica. Simultaneamente, torna-se condio
essencial para o aumento da autonomia processual dos gestores e da
flexibilidade dos processos pblicos.
Enfim, democracia e eficincia so assim valores e desafios que devem ser
perseguidos, de forma simultnea e harmoniosa, pelos gestores pblicos,
conforme propugna a Nova Gesto Pblica. Mas ao fim e ao cabo, ao que
interessa a esse estudo, podemos dizer que estas iniciativas de mudana da
forma de insero do Estado na sociedade e no mercado e do modo de
administrao das organizaes pblicas esto buscando o aumento da
eficincia na prestao dos servios pblicos. Ou seja, ainda que nas
perspectivas mais recentes e politizadas, a NGP tenha incorporado a
preocupao com uma maior competio poltica, com o aumento das
possibilidades de accountability, tal ampliao democrtica pode ser vista,
tambm, como um meio ou um instrumento na busca da prpria eficincia,
decorrente dos benefcios potenciais das deliberaes colegiadas e do maior
controle e responsabilizao dos agentes pblicos.
Finalmente, a presena de tais objetivos remete, necessariamente, a uma
nfase nas chamadas polticas pblicas de gesto, aquele conjunto de funes
administrativas destinadas a zelar pelo uso racional dos recursos, como
informao, mo-de-obra e matrias-primas, por meio de polticas de
planejamento e oramento, logstica e compras, gesto de pessoas,
contabilidade de custos, sistemas de informao e estruturas organizacionais.
Ou seja, uma vez que a chamada reconstruo do Estado (EVANS, 1997)
propugna o aumento da capacidade do Estado de forma a torn-lo mais
eficiente, a funo gesto passa a ser sobremaneira enfatizada.

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No entanto, cumprir tal objetivo de tornar a administrao pblica eficiente no


uma tarefa simples, como nos revelam experincias anteriores nesse sentido.
Isto , tanto no Brasil como em toda a Amrica Latina, a presena na pauta
governamental de iniciativas com vistas promoo de reformas no setor
pblico no privilgio das ltimas duas dcadas. Desde os anos 30, devido a
crescente interveno estatal na sociedade e na economia que se verificaria a
partir de ento, discusses sobre a necessidade de reformar ou modernizar as
atividades pblicas tornaram-se constantes; via de regra abordando questes
relacionadas superao de elementos patrimonialistas e clientelistas que
impregnavam o Estado, obteno de maior eficincia e eficcia nos servios
prestados ao cidado, e a refletir sobre o papel e o tamanho do Estado.
(SPINK, 1998; ENAP, 1993)
Os primeiros enfoques de reformas do setor pblico dos pases da Amrica
Latina, a partir de ento, eram voltados para a implementao de gestes
oramentrias, notadamente sob consultoria dos EUA. Em seguida so
observadas medidas com vistas a introduzir prticas de administrao de
pessoal e sistema de mrito com estabilidade dos funcionrios. Nos anos 40,
surgem questes ligadas eficincia, suscitando nfases em O&M
(Organizao e Mtodos) e desburocratizao. Na dcada de 50, so
estruturadas instituies voltadas ao treinamento administrativo, segundo um
modelo racionalista de eficincia e uma clara separao entre poltica e
administrao. Eficincia, efetividade, boa gerncia e pessoal qualificado
tornam-se questes bsicas discutidas por estas instituies, subsidiando os
debates que ocorreram ao longo da dcada de 60. Nos anos 70, as
abordagens passam a integrar a questo do desenvolvimento, e as reformas
adquirem a funo de propiciar uma base de apoio aos planos nacionais. Na
dcada seguinte, com a crise econmica e financeira, surge a necessidade de
ajustes estruturais e adequaes do oramento aos nveis de receita
disponvel, e a conseqente retirada do controle estatal de diversas atividades,
levando reduo do papel do Estado. Na dcada de 90, o enfoque passou a
ser na chamada Administrao Pblica Gerencial. (SPINK, 1998)

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Especificamente no Brasil, a primeira grande iniciativa data do Estado Novo de


Vargas, com a criao do Departamento de Administrao do Setor Pblico
(DASP). O projeto associava a promoo do desenvolvimento econmico, pela
via estatal, a reformas administrativas como a criao do concurso pblico e o
estabelecimento de critrios meritocrticos de promoo dos funcionrios
pblicos. Ele foi parcialmente bem sucedido na criao de uma burocracia
weberiana na administrao direta, mas no conseguiu eliminar algumas
caractersticas patrimonialistas, flagrantes at nos dias atuais. (ENAP, 1993;
NUNES, 1997)
No perodo JK, foi criada uma administrao paralela com vistas ao aumento
de autonomia e flexibilidade. Nesta poca ocorre a proliferao de rgos de
administrao indireta. Outra mudana relevante no setor pblico foi a ocorrida
na ditadura militar, a partir do Decreto Lei 200 de 1967, que enquanto
promoveu uma forte centralizao normativa, aumentando o poder e as
atribuies da Unio, promoveu tambm uma grande descentralizao atravs
das instituies da administrao indireta. Ocorre ento uma expanso do
Estado com as empresas pblicas, autarquias, fundaes e sociedades de
economia mista. Em 1979, no governo Joo Figueiredo, criado o Programa
Nacional de Desburocratizao, com objetivo de facilitar o acesso dos cidados
aos servios pblicos, e que pressupunha iniciativas envolvendo no s o
Executivo, mas tambm Legislativo e Judicirio. Este programa foi interrompido
com o advento do primeiro governo civil. (ENAP, 1993)
A segunda metade da dcada de 80 marcada pelo advento da Constituio
de 1988 que, no captulo referente Administrao Pblica, trouxe importantes
mudanas. Sob o argumento que o modelo daspiano no havia sido
plenamente instaurado e que a descentralizao do regime militar tinha aberto
espaos para o clientelismo, os constituintes optaram por completar a
revoluo burocrtica e retornar centralizao, instituindo o Regime Jurdico
nico e regras mais rgidas de concurso pblico. Este regramento foi estendido
para toda a administrao pblica, eliminando ento a autonomia e flexibilidade
das autarquias e fundaes. (BRESSER, 1996)

16

No

Governo

Collor,

por

sua

vez,

houve

...polticas

explcitas

de

desorganizao e desmantelamento da mquina pblica..., parcialmente


revertidas no governo subseqente de Itamar Franco que, no entanto, no
avanou em uma poltica abrangente de reorganizao do aparelho do Estado.
(PACHECO, 2002, 3)
Enfim, como observava SPINK em 1998, nestes 70 anos em que se fala de
reforma do Estado na Amrica Latina, com esta ou outra nomenclatura, no se
tem obtidos resultados plenamente satisfatrios. O prprio fato de que as
amplas reformas sempre estiveram nas agendas dos governos revelador do
insucesso parcial das tentativas anteriores. O crescente acrscimo de novos
objetivos a cada tendncia reformista talvez esteja evitando que se analisem as
razes dos insucessos anteriores, o que evitaria incorrer em erros do passado.
(SPINK, 1998)
A ltima tentativa consistente no Brasil de fazer uma ampla Reforma do Estado
foi tentada no Governo Fernando Henrique Cardoso, com a promulgao da
Emenda Constitucional n 19 de 04 de junho de 1998, que trata do Plano
Diretor de Reforma do Estado. Inicialmente conhecida como Administrao
Pblica Gerencial e, nos dias de hoje, alinhada aos preceitos da Nova Gesto
Pblica, tal iniciativa encerra propostas como publicizao da prestao de
servios pblicos, flexibilizao da estabilidade do funcionalismo com a
incorporao da possibilidade de demisso por insuficincia de desempenho e
a contratualizao de resultados com prestadores de servios, pblicos e
privados, dentre outras. Cabe ainda destacar, o que simboliza bem o esprito
da reforma, a mudana promovida pela Emenda 19 no caput do artigo 37 da
Constituio Federal: o acrscimo da eficincia como princpio constitucional
da Administrao Pblica, ao lado da legalidade, impessoalidade, moralidade e
publicidade.
Mas mais uma vez, como mostra REZENDE (2004), as mudanas institucionais
propostas pelo Ministrio da Reforma do Estado (MARE), durante o Governo
FHC, caracterizadas pelo privilegiamento do controle sobre os resultados em
contraponto ao controle ex-ante sobre os procedimentos, cerne do modelo de
17

reforma propugnado, no ocorreram da forma desejvel, principalmente devido


resistncia imposta pela poltica de ajuste fiscal. Ou seja, remetendo
tipificao da crise brasileira do incio dos anos FHC (BRESSER PEREIRA,
1998, 239), o governo privilegiou e ops o enfrentamento da crise econmica e
financeira ao enfrentamento das crises do modo de interveno do Estado na
economia e da crise do modelo burocrtico de administrao pblica, como se
tratassem de objetivos conflitantes.4 Finalmente, no Governo Lula, a agenda de
reformas, em nvel federal, ficou adormecida.
Ainda assim, a agenda da reforma do Estado, particularmente relativa s
questes de governana e de administrao burocrtica, continuou em muitos
estados da federao brasileira. O caso de Minas Gerais, intitulado Choque de
Gesto, um caso exemplar de implementao dos preceitos da Nova Gesto
Pblica: planejamento estratgico, foco em resultados e contratualizao de
desempenho institucional e individual so algumas dessas iniciativas
conduzidas pelo modelo de gesto ali implantado. Com seu modelo de gesto,
Minas Gerais tornou-se um case, uma referncia nacional e internacional de
administrao pblica gerencial.
Diante desse quadro, de tentativas, sucessos e fracassos das polticas pblicas
de gesto, torna-se relevante entender as dificuldades encontradas pelos
gestores pblicos nessa busca por maior eficincia; discutir quais os
instrumentos administrativos que esto sua disposio para enfrent-las; e,
atravs de um caso emprico, verificar os resultados da implementao dos
preceitos da NGP, particularmente do modelo de gesto por resultados, como
parece ser o arcabouo do modelo de Minas Gerais. De incio, a seguir
faremos uma discusso sobre o conceito de eficincia e as dificuldades
polticas e organizacionais sua realizao.

REZENDE (2004) atribui o predomnio do ajuste fiscal sobre as mudanas que visavam
maior flexibilidade (gesto por resultados) s necessidades de maior controle sobre o gasto
pblico e desconfiana que a flexibilidade implicaria em perda desse controle.

18

1.2 O conceito de eficincia


De forma geral, podemos pensar no conceito de eficincia como aquele
relacionado ao emprego de recursos de forma a obter a melhor relao custobenefcio entre os objetivos estabelecidos e os recursos utilizados. Para isso,
os recursos devem ser empregados de forma racional, critrio presente na
base das organizaes administrativas e parte integrante do paradigma
dominante na teoria organizacional. COELHO (1979, 3)
Alm disso, a conceituao de eficincia na literatura , via de regra,
acompanhada das definies diferenciadoras e complementares de eficcia e
de efetividade. Para MOTTA (1990, 230), por exemplo, eficincia refere-se ao
cumprimento de normas e reduo de custos. Sua utilidade verificar se um
programa pblico foi executado de maneira mais competente e segundo a
melhor relao custo-resultado. Eficcia refere-se ao alcance de resultados e
qualidade dos produtos e servios e sua utilidade verificar se os resultados
previstos foram alcanados em termos de quantidade e qualidade. A
efetividade, por sua vez, refere-se ao efeito da deciso pblica e sua utilidade
verificar se o programa responde adequadamente s demandas, aos apoios e
s necessidades da comunidade. Em outras palavras, avaliar eficincia saber
como aconteceu; a eficcia, o que aconteceu; a efetividade, que diferena faz.
De forma semelhante, para CAIDEN & CAIDEN (2001, 82) a eficincia a
relao entre os insumos e os resultados, sendo exemplos a utilizao do
mnimo de insumos para produzir um determinado resultado ou a obteno de
mximos resultados para um determinado nvel de insumos. A eficincia pode
ser medida por meio dos resultados, da produtividade e dos custos. A
efetividade, por sua vez, sinaliza o xito do programa e focada em seus
resultados, tais como so avaliados por meio das avaliaes de efeito. Alm
disso, a qualidade dos servios pode ser estimada por meio de medidas
relacionadas com a satisfao dos usurios.

19

Portanto, a literatura corrente define eficincia como o balano entre os


objetivos atingidos e os recursos utilizados para tal; por eficcia, entende-se a
constatao se os objetivos foram alcanados no nvel de qualidade esperado;
e no caso da efetividade, avalia-se se os resultados pretendidos, em termos de
efeito social ou econmico, foram atingidos, mas sem preocupaes quanto
aos recursos despendidos.5
Ora, uma primeira considerao que essa possvel diferenciao conceitual
entre os trs termos depende, a rigor, dos objetivos considerados. Se, por
exemplo, a iniciativa em anlise pretende construir escolas, a eficcia ser
avaliada pela observao do produto fsico da ao: a escola. A eficincia, pelo
clculo da relao entre os recursos gastos e o produto executado. A
efetividade pode ser avaliada como o efeito que essa escola trouxe para o nvel
de escolarizao da populao alvo ou para o desempenho em exames de
avaliao de proficincia.
No entanto, se o objetivo passa a ser expresso como aumentar o nvel de
escolarizao da populao alvo, a eficcia passa a ser a medida de um
objetivo intermedirio que visa a atingir aquele resultado, a rigor, que visa a
atingir a prpria efetividade, sendo a construo fsica da escola apenas um
produto intermedirio. Nesse caso, uma poltica pblica ou uma ao poderia
ser considerada eficiente somente se se referisse efetividade; no nosso
exemplo, ao aumento da escolarizao.
Alm dessa questo, outra considerao mais importante que no faz sentido
dizer que uma ao no foi eficaz ou no foi efetiva, embora tenha sido
conduzida de forma eficiente. Isto implicaria aceitar que a ao no alcanou
os produtos objetivados (eficcia) ou os resultados (efetividade), condio
necessria para realizar o balano com o conjunto de recursos utilizados, com
o qual ento se calcula a prpria eficincia. Isto , na ausncia do numerador,
5

O conceito de eficincia usado no campo do Gerenciamento de Projetos mais especfico.


Ele definido no mbito interno ao projeto e no considera os resultados ou impactos.
Conforme Guia PMBOK (2004), a eficincia de custos a relao entre o custo orado e o
custo realizado para empreender o projeto ou algumas de suas aes. No h meno aos
resultados.

20

o produto ou o resultado, no possvel calcular a equao de eficincia, de tal


forma que ser eficiente e no ser eficaz ou no ser efetivo seria um ilogismo.
Por outro lado, possvel dizer que uma ao foi eficaz ou efetiva, embora
ineficiente. Isto implicaria o atingimento dos produtos ou dos resultados,
embora com dispndio excessivo de recursos. Apesar de ser uma situao
totalmente factvel, devido ao que foi exposto no pargrafo anterior e ao que
interessa a esse trabalho, assumimos aqui um conceito de eficincia que
abrange, necessariamente, os conceitos de eficcia ou de efetividade. Ou seja,
embora seja possvel ser eficaz ou efetivo e no ser eficiente, no possvel
ser eficiente e no ser eficaz ou efetivo. A rigor, a depender do objetivo,
eficincia abrange eficcia ou abrange efetividade.
Portanto, nesse texto o conceito de eficincia ser utilizado como o balano
entre objetivos atingidos, traduzidos em produtos ou em resultados6, e recursos
utilizados, o que pode ser simbolizado na equao abaixo:
Eficincia objetivos
recursos
Mas enquanto razoavelmente fcil apreender o sentido do numerador da
equao de eficincia, o objetivo a ser atingido, traduzido em um produto fsico
ou um resultado ou efeito social7, muito mais complexa so a compreenso e a
eventual mensurao do que entendemos por uso racional dos recursos,
tanto pelas dificuldades envolvidas na designao dos recursos, quanto pela
dificuldade em afirmar a racionalidade de determinada ao.
Isto , por recursos podemos entender o conjunto de insumos de produo ou
de prestao de servios que abrange mo-de-obra, matria-prima, material de
6

Sob o paradigma da Nova Gesto Pblica, podemos assumir que a eficincia est mais
relacionada ao alcance de resultados do que de produtos, devido nfase na efetividade que a
NGP coloca.
7
A facilidade mencionada refere-se ao entendimento intuitivo do conceito de objetivos,
resultados e produtos. No entanto, como veremos no captulo 2, na discusso de gesto por
resultados, traduzir um objetivo em um produto ou em um resultado no , precisa e
conceitualmente, uma tarefa trivial.

21

consumo, insumos diversos (energia eltrica, telefone, etc.), tecnologia, tempo,


informao, recursos de gesto e, destacadamente na Administrao Pblica,
recursos polticos. Enquanto os primeiros itens podem ser designados e
valorados economicamente com alguma facilidade, tempo, informao,
recursos de gesto e recursos polticos complexificam sobremaneira qualquer
tentativa de medir a eficincia.
Em relao informao, reconhecida a imperfeio seja da sua
disponibilidade seja da capacidade de absoro e processamento de toda a
informao disponvel, para a tomada de deciso. Alm disso, cabe lembrar
que em ambientes polticos, principalmente em ambientes competitivos, a
informao uma importante fonte de poder. Assim, extremamente difcil
precisar os custos de obteno das informaes e a produtividade com que
elas so utilizadas. Por recursos de gesto, por sua vez, entendem-se as
tecnologias e pessoas envolvidas nas funes de gesto destinadas a planejar,
organizar, dirigir e controlar os processos e atividades, o que envolve ainda
atributos subjetivos como capacidade de liderana ou de motivao, questes
tambm de difcil apreenso objetiva.
Quanto aos recursos polticos, so aqueles recursos despendidos no
processo de consecuo de determinado objetivo, concesses prprias de um
ambiente poltico plural, e podem se configurar como adoo de agenda
programtica de terceiros, cesso de cargos, aceitao de mudanas
oramentrias, recurso mobilizao de determinados atores polticos ou
grupos de interesse, cesso de recursos materiais do Estado, dentre outras. A
rigor, ocorre uma barganha visando obteno da legitimidade e do suporte
poltico necessrio a uma determinada ao ou poltica pblica, o que pode
envolver trocas concretas, se a relao se d interna poltica pblica sob
avaliao de eficincia, ou mesmo configurao de uma espcie de mercado
de crditos polticos, a serem cobrados e honrados no futuro. 8
A questo pode ser ainda um pouco mais complexa, se lembrarmos o papel da estratgia e a
perspectiva quanto freqncia das interaes polticas, que afeta sobremaneira o custo dos
recursos polticos. Isto , a perspectiva de interaes repetidas pode diminuir os custos e
viabilizar determinadas aes. Poderamos ainda, a rigor, separar recursos dessa natureza
entre recursos polticos e recursos sociais. Por exemplo, a mobilizao da sociedade civil

22

Cabe ressaltar que h uma relao dialtica entre alguns dos recursos
mencionados. O dispndio de recursos polticos, por exemplo, pode diminuir os
custos envolvidos na obteno das informaes necessrias e contribuir para a
aceitao das decises e, como conseqncia, para o aumento da
produtividade da mo-de-obra. Outra ressalva refere-se possibilidade de o
processo poltico promover alteraes nos prprios objetivos, de forma a tornlos mais efetivos ao ponto de proporcionalmente superar os dispndios, o que
aumentaria a eficincia da poltica pblica.
Finalmente, a busca da eficincia consistiria ento no uso racional de tais
recursos, de forma a alcanar os objetivos. Isso implica, conforme observa
MOTTA, o seguimento de uma seqncia lgica, que poderia ser dissociada
mentalmente e entendida como um processo composto das seguintes etapas:
definio de objetivos; identificao de alternativas mais viveis para o alcance
desses objetivos; anlise de cada alternativa segundo modelos de causa e
efeito e de custo benefcio; escolha da alternativa que produza melhores
conseqncias em termos de eficincia e eficcia; avaliao dos resultados
alcanados. (MOTTA, 1990, 223) Ou ainda, como menciona DENHARDT, a
chave para lograr o comportamento racional,..., fazer um clculo das
probabilidades e da coordenar os meios corretos para os fins dados. (2004,
75)
MOTTA e BRESSER PEREIRA reforam essa idia: o critrio, portanto, que
distingue o ato racional do irracional sua coerncia em relao aos fins
visados. Um ato ser racional na medida em que represente o meio mais
adequado para se atingir um determinado objetivo, na medida em que sua
coerncia em relao a seus objetivos se traduza na exigncia de um mnimo
de esforos para se chegar a esses objetivos. (1998, 22)
organizada em torno de uma poltica pblica poderia ser mais bem compreendida como um
recurso social. No entanto, para fins de entendimento do texto, tal distino no ser feita, uma
vez que nos importa a relao poltica de troca entre decisores e intervenientes. Quanto aos
eventuais custos sociais de determinada medida, estes entram reduzindo os benefcios
sociais no numerador da equao de eficincia, de tal forma que teremos ali o resultado lquido
da poltica pblica.

23

Desta forma, como pode ser depreendido das citaes acima, eficincia e
racionalidade

so

conceitos

que

se

confundem,

particularmente

se

considerarmos to somente o carter instrumental da racionalidade. Isto , em


que pese a contraposio de uma racionalidade substantiva, atenta a valores e
no a fins, como defendida por WEBER, concordamos com a posio de REIS
ao afirmar que toda racionalidade, inclusive aquela, instrumental, no sentido
da adequao entre meios e fins. Isto , como ele coloca ...a noo mesma de
racionalidade inescapavelmente envolve a idia da articulao entre meios e
fins, e a natureza dos fins irrelevante para a caracterizao da racionalidade
como tal. (REIS, 2008, 54)
Portanto, em termos mais concretos, entendendo por meios tanto os recursos
quanto os processos, a racionalidade suposta no conceito de eficincia
abrange no somente a alocao de recursos de forma mais adequada aos
objetivos, mas tambm a conduo de processos capazes de manter tal
relao dinamicamente adequada.
Em sntese, a busca da eficincia consistiria, portanto, em maximizar o
numerador, os objetivos alcanados, e minimizar o dispndio de recursos,
atravs de processos racionais. Claramente, a simplicidade da notao no
reflete as dificuldades presentes em qualquer tentativa de calcular a equao.
Como ser discutido frente, variveis como o tempo ou processos como de
tomada de deciso e de definio de objetivos tornam sobremaneira complexa
qualquer tentativa de estabelecer o grau de eficincia das organizaes,
particularmente de organizaes e ambientes complexos como os vivenciados
por governos em ambientes democrticos e plurais.

1.3 Eficincia e seus limites na administrao pblica


Os limites potenciais ao aumento de eficincia nas organizaes pblicas
podem decorrer de inmeros fatores polticos, organizacionais, culturais,
psicolgicos, dentre outros. Sem ter a pretenso de trat-los todos, a seguir

24

discutiremos principalmente aquelas limitaes impostas pelo ambiente


poltico-democrtico em que opera a Administrao Pblica Brasileira.
Para isso, se consideramos que o aumento da eficincia das organizaes e
das polticas pblicas uma questo de adequar racionalmente o emprego de
recursos aos objetivos estabelecidos, torna-se essencial problematizar os
seguintes pontos:
1. como se estabelecem os objetivos, ou seja, qual o processo de tomada
de deciso envolvido;
2. qual a disponibilidade e demais caractersticas dos diversos tipos de
recursos necessrios;
3. qual o nvel de racionalidade disponvel para processar tal adequao
entre meios e fins, entre recursos e objetivos.

1.3.1 Eficincia e poltica


A primeira caracterstica relevante que pode influenciar sobremaneira o
processo de tomada de deciso, quanto aos objetivos a serem perseguidos e
racionalidade econmica no uso dos recursos pblicos, refere-se s
dificuldades culturais para o fortalecimento dos elementos meritocrticos de
alocao dos recursos humanos necessrios consecuo das polticas
pblicas, um dos principais objetivos das reformas da Nova Gesto Pblica.
Isto , as referncias a uma herana patrimonialista e a prticas clientelistas na
administrao pblica brasileira so encontradas facilmente no noticirio
corrente, mas tambm em diversos estudos, clssicos como de VIANNA (1952
e 1987, citado em FERREIRA, 1996, 230-232) ou FAORO (1987), ou mais
recentes como de NUNES (1997) e MARTINS (1997). OLIVEIRA VIANNA, por
exemplo, introduz a questo da clanificao da poltica, segundo a qual a
formao da classe poltica brasileira se deu pela transferncia da configurao
dos cls rurais para as cidades, reproduzindo na esfera pblica as relaes
personalistas de mtua dependncia e cumplicidade entre senhores e

25

sditos. J FAORO (1958, citado em CARVALHO, 1997, 239), em tese


bastante diferente mas que tambm reala essa confuso entre pblico e
privado, defende o argumento que um estamento burocrtico, instrumento de
domnio do rei (e que mais tarde se autonomiza deste), foi o responsvel pela
implantao de um capitalismo de Estado de natureza patrimonial no Brasil,
seguindo padres da prpria histria portuguesa. O estamento, minoria
dissociada da nao, que domina, dele saindo a classe poltica, a elite que
governa e separa governo e povo, Estado e nao.
HOLLANDA (1995), por sua vez, afirma que o Estado brasileiro foi formado sob
as referncias do patriarcalismo, base da organizao social originria no
Brasil, onde predomina a comunidade domstica, particularista e antipoltica
que, em determinado momento, passa a compor a classe poltica nacional.
Alm disso, a herana ibrica e a forma de colonizao do pas teriam levado
formao de uma personalidade tanto voltada para o ganho fcil e imediato
que, em ltima instncia, desprezaria o trabalho, quanto uma personalidade
excessiva e negativamente cordial, ao ponto de desafiar as necessidades de
impessoalidade no trato das coisas pblicas.
Na histria mais recente, como nos informa NUNES, a herana ou
manifestao mais institucionalizada dessa cultura patrimonialista o
clientelismo, que se constituiu em importante gramtica da relao entre
Estado e sociedade no Brasil (NUNES, 1997). O clientelismo pode ser definido
como a cesso, pelos polticos profissionais, de toda sorte de ajuda pblica
(cargos e empregos pblicos, financiamentos, autorizaes, etc.), em troca de
legitimao e apoio (consenso eleitoral). Isso no leva a uma forma de
consenso institucionalizado, mas a uma rede de fidelidades pessoais que
passa, quer pelo uso pessoal dos recursos estatais, por parte da classe
poltica, quer, partindo destes, em termos mais imediatos, pela apropriao de
recursos civis autnomos. MASTROPAOLO (1999, 178)

Para NUNES, o clientelismo repousa num conjunto de redes personalistas que


se estendem aos partidos polticos, burocracias e cliques. Estas redes

26

envolvem uma pirmide de relaes que atravessam a sociedade de alto a


baixo. As elites polticas nacionais contam com uma complexa rede de
corretagem poltica que vai dos altos escales at as localidades. Os recursos
materiais do Estado desempenham um papel crucial na operao do sistema;
os partidos polticos isto , aqueles que apiam o governo tm acesso a
inmeros privilgios atravs do aparelho de Estado. Esses privilgios vo
desde a criao de empregos at a distribuio de outros favores como
pavimentao de estradas, construo de escolas, nomeao de chefes e
servios de agncias, tais como distrito escolar e o servio local de sade. Os
privilgios incluem, ainda, a criao de smbolos de prestgio para os principais
corretores dessa rede, favorecendo-os com acesso privilegiado aos centros
de poder...As instituies do Estado ficam altamente impregnadas por esse
processo de troca de favores, a tal ponto que poucos procedimentos
burocrticos acontecem sem uma mozinha... Quase todos os autores que
escrevem sobre os partidos polticos brasileiros concordam que o clientelismo
uma de suas caractersticas mais marcantes... O clientelismo se manteve forte
no decorrer de perodos democrticos, no definhou durante o perodo do
autoritarismo, no foi extinto pela industrializao e no mostrou sinais de
fraqueza no decorrer da abertura poltica. (1997, 32-33)
Claramente est que o clientelismo uma forma particularista de relao entre
o Estado e a sociedade ou, mais precisamente, entre representantes do Estado
e parcelas desta sociedade, sem significado poltico ou programtico mais
amplo. A impessoalidade, o atendimento e a alocao universalista dos
recursos e servios pblicos so substitudos por relaes de troca
personalistas,

sem

referncia

republicana,

por

exemplo,

critrios

meritocrticos para ocupao de um cargo pblico, a critrios de menor preo


para

fornecimento

de

bens

ao

Estado

ou

critrios

eficiente

democraticamente legtimos de direcionamento de polticas pblicas.


De fato, a importncia do patrimonialismo e do clientelismo na cultura e na
poltica brasileira destacada por estudos que discutem os fracassos das
reformas administrativas tentadas no pas desde a dcada de 30. ALVERGA
(2003) afirma, por exemplo, ao se referir s reformas daspiana, do Decreto Lei
27

200 e Gerencial, que nenhuma delas conseguiu superar a tradio


patrimonialista do nosso sistema poltico. Baseia sua afirmao em diversas
linhas de argumentao: a argumentao sociolgica, em que a tentativa de
implantar

valores,

como

mrito

impessoalidade,

no

encontrou

correspondncia e respaldo na prtica social nacional; a argumentao


institucionalista, na qual h uma certa dependncia de trajetria (path
dependence) em relao a tais instituies, de tal forma que os custos de
reverso desse modelo superam os benefcios percebidos com a mudana
institucional; e a explicao poltica, segundo a qual reformas que
estabelecessem o mrito como critrio para emprego, competio de preo
como critrio para obter contratos, e regras impessoais para determinar quem
recebe benefcios do governo, iriam privar os polticos de importantes recursos.
Ao fim e ao cabo, a apropriao desses recursos pblicos por relaes
privadas pode representar, para a poltica pblica em questo, um uso menos
eficiente de tais recursos quando comparado a uma situao onde predomina a
impessoalidade e a meritocracia.

Um segundo ponto que pode representar uma limitao eficincia das


organizaes pblicas decorre do ambiente poltico-democrtico em que se
inserem. Ou seja, conforme coloca HEADY, a Administrao Pblica um
aspecto de um conceito mais geral, a Administrao, a quem cabe o estudo
dos meios necessrios para alcanar determinados fins. A particularidade
dada pelo fato de que a Administrao Pblica a administrao que se faz em
um ambiente poltico ou de que o ncleo da Administrao Pblica so a
poltica e as polticas pblicas. Essa particularidade traz implicaes
importantes quando se pretende transpor mecanismos ou instrumentos
administrativos, suficientemente testados e aprovados na administrao de
organizaes privadas, para as organizaes pblicas. (1996: 34),
A primeira e mais clara implicao est no prprio estabelecimento dos
objetivos, o numerador da equao de eficincia. Isto , como coloca REIS, o
desiderato de eficincia supe que os fins da ao do Estado tenham sido

28

fixados com clareza e preciso, de sorte que se possa indagar sobre os meios
a serem mobilizados para assegurar eficincia na realizao de tais fins e a
concepo do Estado que tende a destacar-se aqui a do Estado como
instrumento (e eventualmente como sujeito pelo menos relativamente
autnomo) do esforo de realizao de fins dados. Ora, a democracia envolve
antes, por definio, a problematizao do processo de fixao dos fins do
Estado, com o reconhecimento de que h fins diversos e s vezes divergentes
ou mesmo conflitantes... (REIS, 1994, 163)
Ou seja, ao invs de objetivos claros e inequvocos, o que bastante plausvel
em um regime autoritrio ou em uma organizao privada, a realidade de um
governo democrtico, em um ambiente plural, de mltiplos objetivos, s
vezes contraditrios, que refletem a complexidade da sociedade. A prpria
informao, por exemplo, recurso sobremaneira essencial para tomada de
deciso quanto aos objetivos e meios para alcan-los, fonte de poder
dificilmente compartilhada em um ambiente plural competitivo. Portanto, a
definio do produto ou resultado a ser alcanado motivo de disputa, nem
sempre sendo possvel a convergncia poltica em torno de um objetivo
determinado, o que seria importante para a eficincia da organizao.
Essa limitao pode inclusive levar a certa impreciso proposital na definio
mesma dos objetivos, ambigidade que normalmente a soluo necessria e
possvel para amainar o conflito poltico. Quanto mais claras, concretas e
objetivas so as metas, maior a probabilidade de no abranger as expectativas
de todos os atores polticos relevantes. Como observa MOTTA, objetivos
definidos de forma ampla e imprecisa favorecem avaliaes positivas. Sempre
se pode afirmar que os objetivos genericamente definidos foram alcanados, j
que no so susceptveis de avaliaes rigorosas. (1990, 226) O problema
que, do ponto de vista da administrao, tal impreciso dificulta muito o
estabelecimento de uma relao coerente entre recursos, processos e fins a
serem atingidos, uma vez que o estabelecimento de objetivos claros est na
base de qualquer modelo de planejamento racional.

29

Este talvez seja o ponto crucial na discusso de eficincia que a Nova Gesto
Pblica prope, que caracterizada por uma leitura fortemente economicista,
relacionando-se diretamente prevalncia de uma racionalidade puramente
econmica sobre uma racionalidade poltica. O problema que h, a rigor, uma
srie de diferenas que so impostas pelo carter pblico das organizaes,
quando comparadas ao gerenciamento privado. Como j vimos, o ambiente em
que se insere a organizao pblica mais instvel e mais complexo, devido
ao ciclo poltico, maior variedade de stakeholders e maior permeabilidade
poltica que, democraticamente, a organizao deve garantir. Alm disso, h a
obrigatria presena de objetivos como accountability, inexistentes no setor
privado, que demandam, por exemplo, o cumprimento de normas institudas
por razes ticas de transparncia, que implicam morosidade, tempo e
despesas mais elevadas do que aparentemente necessrio do ponto de vista
da lgica privada, mas que visam a garantir equidade e condies universais
de acesso informao. (BOYNE, 2002: 100-103; MOTTA, 1990, 233)
Finalmente cabe mencionar que, em relao s implicaes do ambiente plural
e

democrtico,

podemos

afirmar

to

somente

que

uma

maior

complexificao da tomada de deciso quanto aos objetivos a serem


perseguidos e um maior dispndio de recursos polticos. Isto pode levar desde
a uma maior morosidade na tomada de deciso at, em casos extremos, a
definio de objetivos conflitantes e concorrentes, que levariam a certa
esquizofrenia

organizacional.

No

entanto,

no

possvel

afirmar,

genericamente e de antemo, que tal complexificao implica menor eficincia.


Nossa cautela decorre dos argumentos colocados pelos defensores dos
processos colegiados de tomada de deciso ou da democracia deliberativa
identificados, por exemplo, com ELSTER (1998), com o modelo de Governana
descrito por PETERS (2005), ou ainda com estudos empricos, como de
STARK e BRUSZT (1998, 15-16), que defendem, sinteticamente, a posio de
que pontos de veto contribuem para a coerncia da formulao e da
implementao das polticas pblicas. Isto desafia posies predominantes que
afirmam que tal coerncia seria uma funo da autoridade concentrada e no
limitada do executivo.

30

Segundo estas vises, a deliberao poltico-democrtica propiciaria a


definio de objetivos mais efetivos e garantiria sua implementao de forma
mais consistente, o que implicaria o rearranjo da equao de eficincia, uma
vez que o quantum de recursos polticos despendidos produziria um resultado
proporcionalmente melhor em termos de objetivos e de implementao,
aumentando a eficincia. Nesse caso, estaria colocada a impropriedade de se
afirmar a existncia inevitvel de um dilema entre eficincia e democracia.
Alm da composio plural da sociedade, outra caracterstica brasileira que
traz importantes implicaes para a eficincia relaciona-se ao sistema polticopartidrio brasileiro de representao dessa pluralidade, que caracterizado,
entre outras coisas, pelo presidencialismo e pelo multipartidarismo. Isso implica
a necessidade de prefeitos, governadores e presidente buscarem a
governabilidade por meio de amplas coalizes, que envolvem muitos partidos.
Esse processo consiste, como nos informa ABRANCHES para o caso da
presidncia, de trs momentos: Primeiro, a constituio da aliana eleitoral,
que requer negociao em torno de diretivas programticas mnimas,
usualmente amplas e pouco especficas, e de princpios a serem obedecidos
na formao do governo, aps a vitria eleitoral. Segundo, a constituio do
governo, no qual predomina a disputa por cargos e compromissos relativos a
um programa mnimo de governo, ainda bastante genrico. Finalmente, a
transformao da aliana em coalizo efetivamente governante, quando
emerge, com toda fora, o problema da formulao da agenda real de polticas,
positiva e substantiva, e das condies reais de sua implementao. (2003,
63) possvel acrescentar que, aps a vitria eleitoral, as alianas tendem
ainda a aumentar, por meio da incluso de novos partidos no presentes
durante a campanha, e tambm que o nmero de partidos necessrios
governabilidade pode superar o nmero de votos necessrios, devido pouca
organicidade desses partidos e a necessidade da existncia de reservas
potenciais para compensao de eventuais dissidncias de faces partidrias.

Ora, a menos que haja um improvvel compartilhamento ideolgico entre os


partidos, o sucesso do governo depender necessariamente da cesso

31

estratgica de recursos pblicos, desde cargos ministeriais at atendimento a


demandas oramentrias especficas, de forma que ele obtenha o suporte
poltico necessrio consecuo da sua agenda. A questo torna-se mais
complexa devido fragilidade dos prprios partidos, caracterizada pela
ausncia de identidade programtica forte e de enraizamento no eleitorado,
pela debilidade intra-organizacional e pela baixa participao de membros e
filiados, levando-os a uma organizao basicamente clientelista. (PALERMO,
2000)

De toda forma, ainda que a cesso destes recursos tenha uma justificativa
plenamente democrtica, uma vez que a coalizo, clientelista ou no, um
reflexo da prpria pluralidade da sociedade e pode contribuir para uma melhor
agenda de governo, o ponto aqui que aumentam as dificuldades de
coordenao, com prejuzos potenciais para a eficincia. Isto , ao invs de um
partido nico, orgnico, cujos integrantes compartilham objetivos e meios,
temos no Brasil um grande nmero de partidos, muitos deles no
programticos, mas todos representando interesses, cujo apoio parlamentar
fundamental para o executivo central aprovar seus projetos. A distribuio do
poder entre tais partidos, seja atravs da estrutura ministerial seja pela cesso
de recursos oramentrios para emendas paroquiais, por exemplo, aumenta
sobremaneira as dificuldades de conferir coerncia e uniformidade ao do
Estado como um todo.

Um quarto ponto dessa argumentao sobre questes que podem influenciar a


eficincia do Estado refere-se burocracia. A possibilidade de isolar poltica de
burocracia, de tal forma que o problema da eficincia ficaria circunscrito to
somente esfera poltica, dada a eficincia inerente ao conceito da burocracia
weberiana, desafiada pela prpria politizao da burocracia e por outras
disfunes que comprometem sua eficincia.
WOODROW WILSON (1955, original de 1887, 19-20), em seu O Estudo da
Administrao, talvez seja a principal inspirao da viso, idealizada e
estanque, segundo a qual cabe aos polticos formularem as polticas pblicas e

32

aos servidores pblicos, administrar, obedientemente, sua execuo: ...o


campo da administrao um campo de negcios, no sentido clssico da
palavra. Est afastado da balbrdia e das lutas polticas e, em muitos aspectos,
da controvertida arena do direito constitucional. Est para a vida poltica assim
como os mtodos de escritrio esto para a vida social; e assim como a
maquinaria para o produto manufaturado... a administrao fica fora da esfera
prpria da poltica. Assim, conforme os termos de FRANK GOODNOW (citado
em ABERBACH, 1981:4), as funes do estado seriam naturalmente divididas
entre a expresso da vontade pbica (polticos) e a execuo desta vontade
(administradores).
Segundo essa viso, um timo de eficincia econmica decorreria portanto das
seguintes condies: a separao rgida entre polticos e burocratas; a
formulao das polticas pblicas exclusivamente pelos polticos; e uma
burocracia eficiente para implant-las. Ou seja, o corpo administrativo
assumiria as caractersticas clssicas da burocracia weberiana, como o
respeito e a submisso hierarquia rgida e s normas racionais, escritas e
exaustivas, componentes que seriam absolutamente no passveis de
tematizao.
A manifestao moderna e talvez distorcida dessa viso pode ser resumida
pelo conceito de Insulamento Burocrtico, gramtica historicamente presente
na relao entre Estado e sociedade no Brasil9. Como observa MELO,
referindo-se a poltica econmica: o pressuposto bsico dessa linha de
argumentao que o ambiente democrtico coloca em risco a racionalidade
econmica. Duas razes so frequentemente enumeradas na literatura. A
primeira delas que os constrangimentos da conexo eleitoral ou da
competio poltica levariam irresponsabilidade fiscal e a uma poltica
macroeconmica populista... A segunda dessas razes que, com a
democracia, as elites burocrticas correm o risco de se contaminarem pelas
paixes polticas e de se deixarem capturar por interesses de grupo, setores
ou, no limite, firmas individuais. O isolamento ou insulamento burocrtico

Ver NUNES (1997).

33

dessas elites asseguraria a prevalncia da racionalidade tcnica sobre a


racionalidade poltica, evitando-se assim a balcanizao do Estado. (MELO,
2001, 61)
No entanto, algumas perspectivas questionam as possibilidades dessa viso, e
mesmo a assuno de mxima eficincia que encerra, ao constatar a prpria
politizao do corpo burocrtico, ento encarregado da administrao e da
execuo, e a profissionalizao dos polticos, responsveis pela formulao
ou pela expresso da vontade pblica. Nesse sentido, ABERBACH et alli
(1981) apresenta quatro imagens que elucidam bem os possveis tipos de
relacionamento entre polticos e burocratas.
Sendo a primeira imagem a j mencionada separao total entre poltica e
administrao10, a segunda prev uma ao conjunta na formulao das
polticas

pblicas,

segundo

qual

os

burocratas

inserem-se

como

conhecedores dos fatos e detentores do conhecimento tcnico, enquanto aos


polticos cabe a representao dos interesses e dos valores apreendidos na
sua relao com a sociedade.
Na perspectiva seguinte, os monoplios da burocracia quanto expertise e dos
polticos quanto lide poltica so descartados, de tal forma que ambos,
polticos e burocratas, engajam-se no levantamento das demandas sociais e na
formulao das polticas pblicas. As diferenas, no entanto, residem no
pblico envolvido: enquanto a burocracia relaciona-se com grupos de
interesses j consolidados, organizados e menos abrangentes, os polticos so
capazes de articular interesses novos, difusos, de indivduos no organizados.
Como

decorrncia,

cabe

aos

polticos

alterar

equilbrio

reinante,

eventualmente por meio do rompimento com interesses estabelecidos.


A quarta e ltima imagem proposta por ABERBACH (1981), o Hbrido Puro,
embora em tom especulativo, representa o desaparecimento virtual da
10

ABERBACH et alli (1981) chama ateno para a convenincia da prevalncia da viso que
separa a poltica da administrao, para ambos os envolvidos: os burocratas podem se engajar
politicamente sem o nus de serem mantidos accountables; e os polticos atribuem as
dificuldades aos critrios tcnicos da burocracia.

34

distino weberiana. Ou seja, na Administrao Pblica tanto polticos quanto


burocratas exercem funes polticas e funes administrativas, podendo
tornar-se concorrentes ao invs de complementares, como na viso estanque
de separao total entre poltica e administrao, demandando sobremaneira
esforos destinados ao alinhamento dos objetivos.
De toda forma, o importante aqui que a burocracia tambm se configuraria
como um ator poltico, tornando mais problematizada a definio dos objetivos
e, portanto, menos inequvoco o cumprimento de decises tomadas pelos
polticos, o que aumentaria as dificuldades de coordenao e de eficincia do
sistema como um todo.
Deslocando um pouco o foco da perspectiva poltica que ensejou os pargrafos
anteriores, outra questo relacionada burocracia, que a impediria de realizar
o ideal de eficincia weberiano, refere-se s disfunes burocrticas. Antes, no
entanto, cabe mencionar a seguinte observao de WEBER que sintetiza suas
expectativas quanto a organizao burocrtica: A razo decisiva que explica o
progresso da organizao burocrtica tem sido sempre sua superioridade
tcnica sobre qualquer outra organizao. Um mecanismo burocrtico
perfeitamente desenvolvido atua com relao s demais organizaes da
mesma forma que uma mquina em relao aos mtodos no mecnicos de
fabricao. A previso, a rapidez, a univocidade, a oficialidade, a continuidade,
a discrio, a uniformidade, a rigorosa observao, a economia de frices e
de custos objetivos e pessoais so infinitamente maiores em uma
administrao severamente burocrtica, e especialmente monoburocrtica,
servida por funcionrios especializados que em todas as demais organizaes
de tipo colegial, honorfico ou auxiliar. (WEBER, 1944, 103, citado em
RAMOS, 1966, 254-255)
Para tal, WEBER descreve uma organizao burocrtica do tipo ideal,
caracterizada por ser hierrquica, departamentalizada, impessoal, dirigida por
administradores profissionais, e formal, nas quais a autoridade deriva de
normas racionais, escritas e exaustivas. (MOTTA e BRESSER PEREIRA,
1988)
35

Ora, um conjunto de consideraes e de disfunes pode ser apontado como


limitadores da realizao do ideal de eficincia e responsividade prevista no
modelo weberiano. Um primeiro aspecto, mais trabalhado por MERTON,
refere-se s normas11. Segundo ele, a burocracia tende a certa santificao
das normas, incorporada por meio do treinamento e da aplicao prtica e
rotineira destas: A submisso norma, de incio concebida como meio,
transforma-se em um fim em si mesma. Trata-se do processo de deslocamento
dos objetivos pelos quais um valor instrumental se converte em um valor final.
(MERTON, 1971, 113) Isso implicaria extremo enrijecimento e dificuldade em
atender s demandas sociais emergentes e mutveis prprias de um ambiente
onde as mudanas so cada vez mais rpidas.
importante nesse ponto atentar para o alerta de Von MISES: Ningum pode
ser, ao mesmo tempo, um correto burocrata e um inovador. O progresso
precisamente aquilo que as regras e os regulamentos no prevem; est
necessariamente fora do campo da atividade burocrtica (von MISES, 1944,
citado em GUERREIRO RAMOS, 1966, 247). Ou seja, a necessidade da
burocracia operar em contextos complexos que requerem formas criativas e
inovadoras para tratar fenmenos sociais cada vez mais diversos e inditos
um desafio importante previsibilidade normativa da burocracia clssica.
Outro ponto importante refere-se pretensa impessoalidade burocrtica do
modelo. WEBER prev a predominncia de um esprito de impessoalidade
formalista, sine ira el studio, sem dio ou paixes e, portanto, sem afeio ou
entusiasmo e que a burocracia seria mais plenamente desenvolvida quanto
mais se [desumanizaria]. (WEBER, 1971, 28; WEBER, 1944, citado em
MOTTA e BRESSER PEREIRA, 1980, 33). Ora, uma primeira discusso referese distino entre impessoalidade formal e impessoalidade substantiva, ou
11

Cabe destacar, a despeito da importncia que assumem no modelo weberiano, o carter no


exaustivo das normas. WILLIAMSON (1996, 378), referindo-se aos contratos, mas segundo um
argumento que pode ser aplicado tambm para as normas em geral, informa algumas
limitaes nesse sentido, dentre elas: a impossibilidade de prever nas normas, em detalhes,
todas as contingncias futuras relevantes; a dificuldade de concordncia das partes em torno
das caractersticas do evento contingente que eventualmente se materializou; e a dificuldade
das partes envolvidas estabelecerem um entendimento comum e completo quanto s
adaptaes necessrias a serem feitas diante da ocorrncia de alguma contingncia prevista.

36

como tratar desigualmente os desiguais. Isto , ao seguir a prescrio de


impessoalidade e a normatizao exaustiva, a burocracia estaria seriamente
incapacitada de lidar com ocorrncias e com um pblico diversificado.
Alm disso, MERTON chama a ateno para a formao natural de um esprito
de grupo (spirit de corps) entre os burocratas, devido convivncia e ao
compartilhamento de rotinas e interesses, que ...frequentemente levam os
funcionrios a preferir a defesa de seus interesses em lugar de dar assistncia
ao pblico e aos chefes superiores eleitos. Alm disso, como resultado da sua
rotina diria, os indivduos tambm podem adquirir preferncias e antipatias
que minam as possibilidades de impessoalidade. (MERTON, 1971, 111) A
questo da defesa contra os chefes particularmente relevante nas
organizaes pblicas, uma vez que a alternncia de poder pode representar
rupturas importantes em relao s prticas e projetos em curso, exacerbando
tais defesas que, eventualmente, podem tornar-se extremamente antidemocrticas.
Cabe aqui, no entanto, a lembrana da dependncia da democracia em relao
burocracia. Como menciona REIS, ao dialogar com as propostas de
flexibilizao gerencial: ... tende-se a esquecer de que, se quisermos
democracia em qualquer sociedade minimamente complexa, a burocracia
indispensvel. Pois traos como procedimentos meticulosos, aplicao de
regras universalistas e impessoais e observncia da definio apropriada de
competncias so condio de que se possa ter um estado responsvel e
sensvel autonomia e igualdade dos cidados e capaz de prestar contas de
suas decises, e de que a flexibilidade na definio poltica dos fins da ao
estatal no redunde em arbtrio. (2008, 51) Cabe portanto ressaltar que um
dos principais desafios das reformas institucionais de cunho gerencial
resolver esse possvel dilema entre elementos burocrticos e flexibilidade
gerencial.
Finalmente importante introduzir aqui, principalmente tendo em perspectiva a
questo poltica, o alerta de SCHEIN (1982, 178) sobre a questo da varivel
tempo quando se fala em eficincia. Sua preocupao pode ser resumida na
37

pergunta que faz, tendo em vista organizaes privadas: a eficincia a


capacidade de aumentar os lucros a curto prazo (o que exigiria uma definio
de curto prazo), ou a eficincia tem algo a ver com a capacidade de manter
os lucros por um perodo de tempo um tanto mais longo, ao qual so mais
aplicveis os conceitos de sobrevivncia e crescimento? Um paralelo possvel
na Administrao Pblica, tendo em vista os gestores pblicos, seria a
pergunta: a eficincia a capacidade de executar determinadas aes de curto
prazo, de forma algo autnoma da poltica contingente, ou a eficincia tem a
ver com manter-se no poder por mais tempo, o que implica aceitao da
necessidade de concesses polticas, de forma a garantir a implementao
(ainda que parcial) da sua agenda de governo ou da sua viso de mundo?
Isso remete ao dilema dos polticos, captado por GEDDES e lembrado por
PACHECO (1999, 6), que se expressa por meio do conflito entre a necessidade
de sobrevivncia poltica imediata e os interesses coletivos de longo prazo
quanto performance econmica e estabilidade do regime. Para os
presidentes, o dilema expressa o uso das nomeaes como investimento
poltico ou investimento econmico... (GEDDES, 1994, 18)
A concluso de SCHEIN (1982, 179), recorrendo a BENNIS (1962, 173), que
a eficincia no se refere a nenhuma medida esttica de produo ou a
nenhuma amostra de tempo isolada de performance organizacional, e sim ao
modo e aos processos com os quais a organizao aborda os problemas,
ancorados, sobretudo em quatro capacidades organizacionais: adaptabilidade,
sentimento de identidade, capacidade de apreender a realidade e capacidade
de integrao e de coordenao interna. Portanto, uma medida objetiva de
eficincia de uma organizao ficaria dificultada pela prpria subjetividade das
capacidades mencionadas, restando a possibilidade de medidas pontuais da
eficincia de aes especficas.

38

1.3.2 Eficincia e racionalidade


Alm

das

questes

propriamente

relacionadas

ao

ambiente

poltico-

democrtico, que tornam mais complexo o processo de definio dos objetivos


da ao pblica e podem comprometer a produtividade dos recursos, por meio
da ocupao de cargos por critrios no meritocrticos, apropriao privada de
recursos materiais do Estado ou por tornarem a informao fonte de poder em
um pluralismo no cooperativo, dentre outras razes, o terceiro componente
fundamental da equao de eficincia a adequao racional entre os
recursos disponveis e os fins desejados.
Como visto anteriormente, nos referimos aqui to somente ao carter
instrumental da racionalidade, e no a uma eventual perspectiva substantiva,
ainda que, como observa SIMON, a seleo das alternativas feita de acordo
com algum sistema de valores. (SIMON, 1970, 78)
Outra considerao importante que, em nossa viso, sempre necessrio
adjetivar o termo racionalidade para se referir, por exemplo, a uma
racionalidade poltica, econmica ou social. Isso se torna importante uma vez
que o conceito de racionalidade presente na maior parte dos estudos sobre
Administrao Pblica refere-se, a rigor, racionalidade econmica, e sugere,
intencionalmente

ou

no,

que

poltica

democrtica

introduz

certa

irracionalidade na Administrao Pblica. PRZEWORSKI (2004, 212, traduo


minha), por exemplo, afirma que a idia de uma administrao racional ao
servio do interesse pblico atraente; mas no um critrio realista para
avaliar o comportamento os governos democrticos. No se pode eliminar a
poltica da administrao pblica: esse um projeto com vis autoritrio. A
nica coisa que podemos fazer controlar as formas que tal utilizao assume
e moderar sua magnitude.
Finalmente, uma terceira considerao refere-se a perspectiva do homo
economicus que constitui elemento fundamental de arcabouos tericos

39

subjacentes aos movimentos de reforma gerencial. Ou seja, como sintetiza


MISOCZKY e ROSA FILHO (2004, 1), ...do ponto de vista terico a Nova
Administrao Pblica consiste em um mix complexo de teoria da escolha
pblica e economia organizacional (teoria da agncia e dos custos de
transao), com teorias administrativas tradicionais taylorismo e fayolismo,
mais deciso racional simoniana. Estas teorias so orientadas por suposies
comportamentais: os atores so motivados por seus prprios interesses, sendo
oportunistas, enganadores, adeptos de explorar os demais; portanto, no so
confiveis...12
A rigor, uma pequena correo precisa ser feita na sntese acima, para realar
a diferena entre as premissas envolvidas no processo de deciso racional do
homem econmico cognio perfeita, informao completa, individualismo e
maximizao de utilidade e aquelas do homem administrativo, descrito por
SIMON. Para este autor, diferentemente da oniscincia racional absurda, da
busca de um timo de eficincia e da considerao do mundo em toda a sua
complexidade, caractersticas do homem econmico, ...seu primo, a quem
chamaremos de homem administrativo, contemporiza, isto , busca um curso
de ao satisfatrio ou razoavelmente bom... [e] reconhece que o mundo por
ele percebido apenas um modelo drasticamente simplificado do agitado e
confuso mundo real. (SIMON, 1970, XXI a XXIV)

12

Atualmente, no consideramos que a Nova Gesto Pblica ainda contemple de forma


acrtica tais conceitos, embora as iniciativas de fortalecimento dos critrios meritocrticos de
avaliao tenham se focado, em grande parte, na criao de incentivos materiais ao
desempenho. Mas mesmo a Teoria da Escolha Pblica j incorporou elementos da abordagem
neoinstitucionalista. Como coloca NORTH (1990, p.6), o principal papel das instituies na
sociedade reduzir a incerteza, estabelecendo uma estrutura estvel, embora no
necessariamente eficiente, para as interaes humanas. Elas representam um conjunto de
constrangimentos escolha dos atores, reduzindo o rol de alternativas possveis e
influenciando, assim, os resultados polticos. Por exemplo, sob condies de informao
limitada e capacidade de apreenso da realidade tambm limitada, as regras podem reduzir os
custos da interao dos atores, estabelecendo garantias ou distribuindo melhor as
informaes, quando se compara a um hipottico mundo sem instituies. O
neoinstitucionalismo, no entanto, vai alm do entendimento das instituies apenas como um
cenrio no qual atores adaptam-se estrategicamente. Como apontam MARCH e OLSEN (1995,
p.28), as instituies tambm modificam as preferncias, de tal forma que a ao poltica no
comearia apenas com interesses, preferncias e antecipaes racionais das conseqncias
de determinada escolha, mas com regras, identidades e papis.

40

Para SIMON, devido ao grande nmero de alternativas a serem consideradas e


a ignorncia em relao estratgia dos outros, o comportamento humano,
embora intencional, racionalmente limitado, o que representa, nos termos de
WILLIAMSON, uma condio da disponibilidade imperfeita das informaes e
da competncia cognitiva limitada para receb-las, armazen-las, recuper-las
e process-las. Dessa forma, o mais provvel que os indivduos se apiem
em hbitos, padres, esteretipos, preconceitos, rotinas e solues j
empregadas, ao abordarem novas questes. (SIMON, 1970, XXII, 82;
WILLAMSOM, 1996, 377; PERROW, 1972, em FORESTER, 1984, 24).
A principal implicao dessa racionalidade limitada do indivduo recai ento na
oportunidade das organizaes compensarem tais limitaes, na medida em
que definem pressupostos e premissas de ao e coordenam as estratgias
individuais: O termo organizao refere-se, neste livro, ao complexo sistema
de comunicaes e inter-relaes existentes num grupamento humano. Esse
sistema proporciona a cada membro do grupo parte substancial das
informaes, pressupostos, objetivos e atitudes que entram nas suas decises,
propiciando-lhes, igualmente, um conjunto de expectaes estveis e
abrangentes quanto ao que os outros membros do grupo esto fazendo e de
que maneira reagiro ao que ele diz e faz. (SIMON, 1970, XIV) O produto
dessa integrao entre o indivduo e o arcabouo institucional definido pela
organizao seria, portanto, o homem administrativo.
Uma viso crtica aplicada tanto ao homem administrativo quanto ao homem
econmico advm da Escola de Relaes Humanas com o conceito do
homem social, segundo o qual os indivduos seriam ...motivados por
necessidades sociais, querendo relaes gratificantes no trabalho e mais
sensveis

presses

do

grupo

de

trabalho

que

ao

controle

da

administrao... (STONER, 32, 1985)


Finalmente, sem entrar no mrito da discusso que critica o modelo do homem
administrativo, no sentido de uma possvel reduo do indivduo a um ser
manipulvel

pela

estratgia

organizacional,

ou

que

desconsidera

as

necessidades sociais do indivduo na organizao, o importante aqui


41

destacar o papel das prticas organizacionais em elaborar a estrutura de


incentivos, sociais, econmicos e/ou institucionais, que visar ao aumento da
racionalidade do sistema no processo de tomada de deciso. Ou seja,
aceitando as limitaes da racionalidade individual, as polticas pblicas de
gesto teriam, como propsito mais fundamental, mitig-las, de forma a
contribuir para elevao da eficincia da organizao por meio de iniciativas
que compartilhem objetivos e meios, como nos processos de planejamento e
coordenao das aes governamentais.

A guisa de concluso desse captulo, vimos que a busca de eficincia um dos


principais objetivos da Nova Gesto Pblica, o que simbolicamente
representado, no Brasil, pela incorporao da eficincia como um dos
princpios constitucionais da Administrao Pblica, no mbito da emenda
constitucional n 19 de 1998. Para tanto, a NGP prescreve um receiturio de
iniciativas que abrange foco em resultados, flexibilidade, contratualizao de
desempenho e meritocracia, dentre outros. Diante disso, as chamadas polticas
pblicas de gesto, cujo objeto primordial a eficincia, ganham importncia
nas prticas de governo.
Ao mesmo tempo, vimos que diversas iniciativas nesse sentido marcam a
histria da Administrao Pblica Brasileira, sempre com sucessos apenas
parciais, a ponto de REZENDE (2004) definir reformas nesse sentido como
recorrentes e de baixa performance. Entre as diversas explicaes para os
insucessos, ou para as dificuldades para se aumentar a eficincia, nos
ativemos a algumas delas, principalmente aquelas devidas ao ambiente poltico
democrtico: distribuio plural da sociedade e sua representao poltica;
aspectos culturais que ainda explicam prticas patrimonialistas; necessidade
de governos de ampla coalizo e de prticas clientelistas em um sistema
partidrio caracteristicamente fragmentado e no programtico; e s potenciais
disfunes burocrticas que vo desde resistncia poltica antidemocrtica at
apego patolgico a normas.

42

Essas caractersticas dificultariam a concertao dos interesses em torno de


objetivos comuns e claramente definidos e a alocao meritria dos recursos
para atingi-los. Do ponto de vista da racionalidade dos processos,
caracterstica necessria para a eficiente adequao entre meios e fins,
observamos

que,

devido

limitaes

cognitivas,

sua

aplicao

disponibilidade tambm so um desafio administrao dos recursos e


processos.
No captulo seguinte, pretendemos discutir as polticas pblicas de gesto,
polticas cujo objeto principal a eficincia. Enfatizando os mecanismos de
coordenao da tomada de deciso e da implementao das polticas pblicas,
particularmente o mecanismo de coordenao por resultados, iremos discutir
como eles podem contribuir para a eficincia das polticas pblicas, por meio
da facilitao da definio e do compartilhamento de objetivos, da alocao de
recursos e da superao dos dficits de racionalidade ou adequao
processual entre recursos e objetivos.

43

2. Polticas pblicas de gesto: coordenao


In the science of administration, whether public or private,
the basic good is efficiency [] Efficiency is thus axiom
number one in the value scale of administration
(GULICK, 1939, citado em DAHL, 1947, 2)

Como vimos no captulo anterior, um conjunto de fatores caractersticos do


ambiente poltico-democrtico sob o qual atua a Administrao Pblica
Brasileira pode implicar o comprometimento da eficincia, levando a maior
complexidade no processo de tomada de deciso, alocao potencialmente
improdutiva dos recursos, e a irracionalidade econmica na adequao entre
tais recursos e os objetivos definidos.
Nesse contexto, uma funo essencial da administrao pblica ou das
polticas pblicas de gesto mitigar tais limitaes com vistas ao aumento de
eficincia, seu objetivo primordial. Para tanto, um repertrio de tcnicas
relacionadas s funes clssicas da administrao, notadamente as funes
de planejar, organizar, liderar ou dirigir e controlar esforos e recursos, pode
ser utilizado. Tais mecanismos so o objeto deste captulo.
Assim, tendo em vista o ideal de eficincia, pretendemos discutir como e at
que ponto iniciativas administrativas podem mitigar as conseqncias
indesejveis, embora prprias da prtica poltica, e os problemas relacionados
racionalidade limitada dos atores. Em outros termos, como polticas pblicas
de gesto podem coordenar ou como podem contribuir para a concertao dos
interesses, entendida aqui como o alinhamento ou compartilhamento de
objetivos e de meios (recursos e processos) de implementao pelos diversos
atores.13 Para isso, o captulo apresenta brevemente o escopo das polticas
pblicas de gesto, aprofunda a discusso dos mecanismos de coordenao e
enfatiza o mecanismo de coordenao por resultados, uma das prescries do
receiturio da Nova Gesto Pblica.
13

importante frisar que embora constituindo iniciativas que podem ser rotuladas de
tipicamente administrativas, as polticas pblicas de gesto, em um ambiente polticodemocrtico, decorrem de escolhas polticas. Isto , em muitos casos elas podem expressar o
objetivo poltico de amarrar as prprias mos, em prol de conferir maior regularidade e
previsibilidade administrao pblica.

44

2.1 Polticas pblicas de gesto


Como dissemos no primeiro captulo, a nfase dada eficincia pelo
movimento da Nova Gesto Pblica implica o fortalecimento das polticas
pblicas de gesto, expresso mxima da disciplina Administrao no setor
pblico. Estas polticas so atividades identificadas, primariamente, com as
reas meio, embora sejam polticas sistmicas que influenciam todas as
demais polticas setoriais, as atividades fim. Assim, so polticas que tm como
objeto o planejamento, o oramento, a estrutura organizacional, os recursos
humanos, os processos e as tecnologias, as compras governamentais e, cada
vez mais, a qualidade na prestao dos servios pblicos e no atendimento ao
cidado. No caso da arquitetura organizacional, as polticas de gesto zelam
pela racionalidade da estrutura, evitando superposio de funes, permitindo
o exerccio de atuaes intersetoriais ou matriciais permanentes, criando fruns
colegiados de deciso e identificando claramente responsabilidades, de forma
a viabilizar relaes mais inequvocas de accountability.
No caso das polticas de recursos humanos encontram-se temas como o
aperfeioamento do sistema de mrito, para acesso e progresso no servio
pblico, o estabelecimento de carreiras e a avaliao de desempenho, a
flexibilizao da estabilidade, a competitividade salarial em relao ao mercado
privado, as premiaes e incentivos, e a capacitao, treinamento e
desenvolvimento de novas competncias.
Na rea de planejamento so recorrentemente necessrios esforos para a
vinculao inequvoca entre planejamento e oramento, o estabelecimento de
metodologias de planejamento, o acompanhamento da execuo oramentria,
o desenvolvimento de mtodos de avaliao de processos e de alcance de
resultados, a apropriao de custos, a preocupao constante com a qualidade
do gasto pblico.

45

Outros temas das polticas de gesto so as revises de processos e a


incorporao de ferramentas tecnolgicas, que promovam maior agilidade,
conforto e transparncia no atendimento ao cidado e promovam um fluxo
contnuo de informaes e indicadores gerenciais voltados a apoiar o processo
de tomada de deciso. Inclui-se aqui o Governo Eletrnico, que engloba
sistemas voltados ao atendimento e prestao de servios ao cidado, os
portais de servios e de transparncia, a certificao digital como mecanismo
de eliminao completa da necessidade de papis e do comparecimento
presencial dos envolvidos, as iniciativas de gesto da informao, dentre
outros. Na rea especfica de licitaes e compras governamentais, iniciativas
como prego eletrnico e flexibilizao das regras de contratao, que visam a
promover maior competio e custos especficos menores de aquisio,
tambm so objetos dessas polticas.
Elas consistem assim de aes que, embora de iniciativa preferencial em uma
rea meio, normalmente as secretarias ou ministrios de administrao e/ou
planejamento, e embora tenham como objeto principal atividades no
diretamente percebidas pelo pblico, afetam e constrangem diversos outros
entes governamentais e diversas polticas setoriais, em sua tentativa de
coorden-los em torno de objetivos comuns. Cabe ressaltar que no h,
certamente, um monoplio de iniciativas de gesto naquelas unidades, embora
estas sejam sua razo de ser; ao contrrio, por exemplo, de uma poltica
setorial de sade, na qual a funo gesto meramente de apoio.
Ou seja, sinteticamente e procurando dialogar com nosso conceito de
eficincia, as polticas pblicas de gesto so iniciativas que buscam o
compartilhamento dos objetivos, traduzidos aqui em produtos e resultados,
principalmente por meio de tcnicas de planejamento; uma maior produtividade
do fator recursos, como o caso de polticas especficas de recursos
humanos, de informatizao e de compras governamentais; e a adequao
racional entre tais recursos e objetivos, atuando, por exemplo, sobre
arquiteturas

processos

organizacionais

destinados

controlar

implementao das polticas pblicas.

46

Dentre tais iniciativas, ao presente trabalho interessa especificamente a


coordenao intragovernamental, um conceito mais geral que, no entanto, est
subjacente a maior parte das polticas de gesto. Isto , a escolha da estratgia
de coordenao e a implementao efetiva dos seus mecanismos sero de
fundamental importncia para sucesso ou insucesso das diversas polticas
pblicas e aes governamentais. Isso se justifica uma vez que as limitaes
discutidas no captulo anterior implicam, ao fim e ao cabo, a necessidade de
maiores esforos de coordenao. Em outros termos, se a eficincia
desejvel, as dificuldades do governo para estabelecer objetivos comuns,
compartilh-los por toda a organizao e alocar e adequar de forma racional,
dinmica e eficiente os recursos, exigem maiores demandas por coordenao,
sob pena de fragmentao da atuao organizacional.
De forma mais especfica, uma das principais caractersticas das funes de
planejamento, oramento, design organizacional, reviso de processos,
sistemas de informao, dentre outros, que so objetos incontestveis das
polticas pblicas de gesto, o seu potencial coordenador. Cabe, por
exemplo, aos processos de recrutamento de pessoal, selecionar pessoas com
determinados perfis para exercer as atividades, aumentando a previsibilidade
dos comportamentos; ou ainda, por meio da implantao de sistemas de
informao, possvel gerir informao e padronizar e induzir determinados
procedimentos comuns aos usurios; um terceiro exemplo poderia ser o
desenho da estrutura organizacional, onde a especificao da amplitude de
comando, de estruturas matriciais de implantao ou de instncias colegiadas
de deciso pode contribuir sobremaneira para o processo de coordenao da
formulao e da implementao das polticas pblicas. Enfim, os problemas
administrativos e polticos da eficincia podem ser encarados como um desafio
coordenao de governo.

2.2 O desafio da coordenao intragovernamental


Como vimos, dentre as atribuies das polticas pblicas de gesto encontramse atividades que envolvem diversas unidades e funes, como o

47

planejamento, o oramento, tecnologia, recursos humanos, dentre outras.


Caracteriza-se, portanto, como um dos desafios permanentes das polticas
pblicas de gesto e, em grande medida, como a atividade responsvel por
definir o sucesso ou insucesso de iniciativas de gesto de maior amplitude, o
processo de coordenao governamental. Isto , devido a razes polticas j
mencionadas, mas tambm a motivaes administrativas, como veremos a
seguir, a escolha da estratgia correta de coordenao dos diversos rgos e
funes e a sua implementao efetiva nas diversas polticas pblicas sero
essenciais para as polticas pblicas de gesto.
Do ponto de vista administrativo, a partir do momento em que se faz necessria
a diversificao da estrutura interna da organizao em ministrios, secretarias
ou departamentos, devida, tecnicamente, aos ganhos que a especializao
pode trazer para a organizao, alcanar a sua unidade e de seus propsitos,
um objetivo desejvel e necessrio para as pretenses de eficincia, torna-se
uma empreitada complexa.
Alm disso, se no bastasse essa razo eminentemente organizacional, nas
organizaes pblicas algumas motivaes adicionais que dificultam o
processo de coordenao se fazem presentes. Uma delas se refere multidimensionalidade das necessidades da sociedade e do mercado, alvos da ao
estatal. Uma dimenso desta constatao, afim, por exemplo, questo da
excluso

social,

tem

merecido

ateno

nos

meios

acadmicos

governamentais sob o rtulo, mais comum, de intersetorialidade, que


propugna a integrao prvia, coordenada, das polticas pblicas de
transferncia de renda, sade, educao, esportes, assistncia jurdica,
segurana alimentar, dentre outras, como caracterstica essencial a uma
abordagem efetiva das situaes de excluso.14 Ou seja, uma vez que as
necessidades so mltiplas, envolvendo dimenses sociais, econmicas,
direitos civis e polticos, a ao governamental precisa ser coordenada, de
forma a promover a integrao das diversas iniciativas setoriais sob o risco de,
ao no faz-lo, incorrer no atendimento apenas parcial e no efetivo dos

14

INOJOSA (2001)

48

objetivos. Mas essa perspectiva aplica-se tambm a, por exemplo, objetivos


macroeconmicos, como a coordenao entre iniciativas de fomento ao
desenvolvimento, de expanso tributria e de conteno monetria.
Para obter tal coordenao entre os setores especializados, as organizaes
normalmente dispem de uma srie de solues ou ferramentas tipicamente
tcnico-administrativas, fornecidas pela teoria organizacional, destinadas a
subsidiar re-desenhos da estrutura organizacional, reorientaes na estratgia,
planejamentos, padronizaes de procedimentos ou de resultados, dentre
outras.
No entanto, a coordenao nas organizaes pblicas no se limita a um
problema administrativo, como vimos no captulo anterior. Mais uma vez,
devido ao ambiente poltico, ...polticas, estruturas organizacionais e aes
administrativas do cotidiano organizacional so formadas atravs de uma
batalha poltica na qual o presidente somente um dos atores. (MARCH e
OLSEN, 1989, 76-77), Ou seja, o dia a dia da Administrao Pblica ...baseiase na interferncia poltica, nos conflitos de interesse, na disputa de acesso, no
controle de recursos, nas barganhas clientelsticas, etc. As solues no vm
de aplicaes tericas, mas da poltica pragmtica; a capacidade de acomodar
interesses de forma aceitvel para os interesses hegemnicos, considerandose mltiplas redes de influncia na estrutura governamental... (MARTINS,
2003: 48) Nos termos de GARNIER (2005: 1), enfim, ...la coordinacin, ms
que um problema tcnico, es um problema poltico.
Particularmente no caso brasileiro, como j foi visto, onde os governos se
sustentam politicamente por meio de amplas coalizes, h ainda maiores
dificuldades

de

coordenao,

uma

vez

que

no

se

espera

um

compartilhamento de valores e crenas ideolgicas entre os governantes,


sujeitando o sucesso da coordenao governamental to somente aos
mecanismos exteriores ao sujeito. E diante da ausncia ou da fragilidade de
tais mecanismos, o comportamento da organizao tende a ser pautado pela
competio em um cenrio de recursos escassos e por uma grande

49

instabilidade diretiva, comprometendo a ao cooperativa dos ministrios ou


secretarias e ento a ao coordenada do Estado para atingir seus objetivos.
Finalmente, alm dessas questes intrnsecas a qualquer organizao pblica,
as recentes reformas observadas no Estado no mbito da Nova Gesto
Pblica, principalmente aquelas medidas voltadas questo de governana,
introduziram novos desafios de coordenao. A descentralizao para outros
entes federativos, a criao das agncias autnomas executivas e
reguladoras, a substituio das regras e procedimentos pelos resultados como
mecanismos de coordenao, a maior participao poltica da sociedade civil, a
perspectiva de maior susceptibilidade ao controle do cidado (accountability)
enquanto usurio de servios pblicos e as formas pblico no estatais de
proviso de servios, introduzem razes adicionais para uma eventual
fragmentao das polticas pblicas e criam uma rede extremamente complexa
a

ser

coordenada

pelo

governo

central.

Ou

seja,

coordenao

governamental, envolvendo rgos internos e externos ao Executivo, afeta


enfim a toda a rede de governana, uma questo crucial para o sucesso da
ao governamental.

2.2.1 Coordenao: conceitos


Mas o que coordenao? Uma definio til de coordenao necessita, como
visto acima, abordar ambas as dimenses tcnico-administrativa e polticodemocrtica. Segundo GARNIER (2005: 2), evidente que com mais
coordenao se pode fazer melhor as coisas porque se eliminam redundncias
desnecessrias e se criam sinergias, tanto cognitivas como de recursos, de
processos... e de autoridade. A coordenao tanto um processo que requer
instrumentos tcnicos para assegurar a eficincia e a eficcia atravs de
alienaes indispensveis para o alcance dos objetivos particulares de cada
caso; como um processo inevitavelmente tenso e conflituoso, que requer
mecanismos polticos para manejar razoavelmente bem esses conflitos... A
mistura de ambos os aspectos, tcnico e poltico, que permite obter

50

congruncia cognitiva e congruncia operacional ao redor das polticas


pblicas.
Para RUA (2005: 1), entende-se por coordenao tcnico-poltica um conjunto
de mecanismos e procedimentos destinados a compor ou articular as decises
e aes do conjunto de entes governamentais polticos e burocratas de
maneira a obter resultados concertados, intercomplementares e consistentes;
ou seja: no-errticos, no-superpostos e no-contraditrios, que expressem e
faam sentido em um projeto de longo prazo.
POLLIT (2003: 35), por sua vez, discorrendo sobre a poltica de modernizao
inglesa intitulada Joined-up Government, procura definir tal expresso por
meio dos benefcios pretendidos com a coordenao vertical e horizontal do
pensamento e da ao dos agentes pblicos. Primeiramente, situaes nas
quais uma poltica pblica prejudicaria outra seriam eliminadas; em segundo
lugar, haveria uma melhor utilizao dos recursos escassos; em terceiro, ao
trazer os diferentes stakeholders para o dilogo sobre um mesmo campo de
poltica, novas sinergias seriam criadas e solues criativas surgiriam;
finalmente, seria possvel oferecer aos cidados pacotes completos de
servios, como retratada nas experincias de one-stop-shop.
MARTINS, por outro lado, fazendo referncia a um estudo da OCDE, utiliza
uma perspectiva mais abrangente e mais categorizada, entendendo como
integrao uma combinao de trs componentes: a coordenao, que um
processo formal de formulao de polticas conduzido dentro do aparelho de
governo, e representa uma dimenso horizontal; a consistncia, entendida
como o compartilhamento de objetivos entre os atores polticos relevantes,
representando perspectivas tanto horizontais como verticais; e a coerncia, que
assegura a promoo sistemtica de aes mutuamente reforadoras ao longo
do tempo, pelos atores governamentais e no governamentais, representando
a dimenso temporal do processo de integrao. (OCDE, 2003, em Martins,
2003: 74)

51

Neste trabalho, entende-se por coordenao intragovernamental15, o processo


formal conduzido dentro do aparelho do Estado, nos termos de MARTINS,
mas que engloba ainda os componentes da consistncia e da coerncia, ou
seja, a coordenao visa tambm a que os ocupantes dos diversos cargos do
governo, independentemente de sua origem e de sua diversidade tcnica ou
poltica, compartilhem os objetivos do governo, e assim os mantm ao longo do
tempo. Em outros termos, por coordenao intragovernamental entende-se
aqui um processo formal de gesto da formulao e da implementao de
polticas pblicas, executado por meio de mecanismos especficos, que
promove o alinhamento de objetivos entre os atores polticos e a consecuo
tcnico-administrativa dos objetivos acordados. O conjunto de mecanismos de
coordenao decorre, por sua vez, de uma espcie de engenharia institucional
que, de responsabilidade dos administradores pblicos, deve promover a
combinao adequada entre os requisitos democrticos e de eficincia.

2.2.2 Coordenao da tomada de deciso


A obteno de uma boa coordenao demanda a utilizao de mecanismos ou
instrumentos especficos. Para fins analticos, possvel pensar em dois
momentos principais dessa coordenao, tendo em vista as dimenses de
eficincia discutidas16:

o momento da formulao da poltica pblica, da definio dos objetivos


ou da tomada de deciso;

o momento da implementao da poltica pblica, envolvendo a


alocao de recursos e sua adequao aos objetivos anteriormente
definidos.

15

Na discusso de governana, as conseqentes formas de coordenao dos diversos atores


institucionais envolvidos na prestao dos servios pblicos (estado, sociedade, iniciativa
privada), so apontados como mercado, hierarquia e redes. Aqui, no entanto, estamos
falando principalmente de coordenao interna ao governo.
16
Embora haja crticas quanto ao modelo etapista do ciclo de polticas pblicas, que
envolveria formao de agenda, formulao, implementao e avaliao, de forma restrita ao
escopo desse trabalho consideramos que, ainda que haja reformulaes das polticas nas
outras etapas ainda que a implementao modifique as polticas pblicas (ARRETCHE,
2001), tais mudanas seguem os mecanismos que sero discutidos para a etapa de
formulao.

52

Descartando, de antemo, as decises em ambientes polticos autoritrios, nos


quais as decises so tomadas de forma centralizada, no momento da tomada
de deciso em ambientes democrticos, o processo de coordenao dos
diversos interesses pode ser feito a partir dos seguintes mecanismos ou
mtodos, no mutuamente excludentes (LINDBLOM, 1959; ELSTER, 1998):

voto;

deliberao colegiada;

ajustamento mtuo;

perspectiva racional exaustiva;

barganha.

Antes de tudo, as decises tomadas pelos agentes pblicos, polticos e


burocratas submetem-se e so coordenadas pelas preferncias do eleitorado.
Assim, de forma geral, o esperado que o voto seja, enquanto manifestao
das preferncias do eleitor, o primeiro e principal mecanismo de coordenao.
Nesse caso, o processo de coordenao ocorreria essencialmente por meio da
simples agregao das decises individuais representadas pelo voto, de tal
forma que a deciso corresponderia escolha da maioria vencedora.
Certamente h restries prticas de pensar em tal mecanismo para a tomada
de deciso sobre a maioria dos assuntos presentes no cotidiano da
Administrao Pblica. Como observa LINDBLOM (1959) os administradores
no podem resolver os conflitos baseando-se na preferncia da maioria,
porque no h preferncias reveladas para a maior parte dos assuntos
pblicos.... Cabe lembrar, que so razes de ordem demogrfica, geogrfica e
de complexidade de escopo que justificam a prpria democracia representativa,
como alternativa participao direta dos cidados na maior parte das
decises pblicas (GOMES, 2003). Assim, a deciso por meio do voto ficaria
circunscrita a eventos como as prprias eleies peridicas, nas quais se
definem, no mximo, macro polticas norteadoras do comportamento dos
representantes eleitos, e os plebiscitos e referendos, nos quais algumas
decises especficas podem ser submetidas aos pleitos.

53

De toda forma, como pode ser aplicvel a algumas situaes, ainda que
excepcionais, importante enumerar algumas condies ou requisitos que um
mtodo de agregao de preferncias desse tipo deveria respeitar, com vistas
a subsidiar eventuais desenhos institucionais. Isto , a partir de DAHL (1989,
p.70), podemos enumerar os seguintes critrios que devem ser obedecidos se
se pretende realizar o potencial democrtico e de eficincia de uma eleio:
1. o voto de cada eleitor deve ser uma manifestao autnoma de
preferncia entre as alternativas apresentadas;
2. cada manifestao deve ter o mesmo peso;
3. a alternativa mais votada deve ser declarada a vencedora;
4. qualquer membro que considerasse uma alternativa qualquer prefervel
s alternativas disponveis para votao, deve poder inseri-la entre as
apresentadas votao;
5. todos os indivduos devem possuir informaes idnticas sobre as
alternativas;
6. as alternativas vencedoras (lderes ou polticas) devem substituir as
alternativas perdedoras;
7. no interstcio eleitoral, todas as decises tomadas devem ser decorrentes
ou executivas das decises tomadas na fase da eleio e as novas
decises tomadas devem ser determinadas pelas sete condies
precedentes.
Ou seja, a tomada de deciso pela eleio impe um desafio engenharia
institucional no sentido de construo de instncias e definio de
procedimentos que satisfaam tais condies. Mas h certamente restries
importantes, s vezes intransponveis. A assimetria de informao e a desigual
capacidade de processamento cognitivo destas informaes entre os eleitores
uma constatao real que dificulta sobremaneira o atendimento condio 5.
A colocao de novas alternativas entre aquelas previamente selecionadas e
submetidas escolha outro exemplo de condio dificilmente satisfeita. Outra
dificuldade refere-se convenincia da condio 2, nos casos em que h
intensidades de preferncias suficientemente desiguais sob determinado
54

assunto, uma vez que o mtodo de simples agregao no permite atribuir


pesos diferentes a intensidades de preferncia diferentes.
Como alternativa ao mtodo de simples agregao, outro mecanismo de
tomada de deciso o processo de deliberao colegiada, segundo o qual
uma deciso emerge de arranjos de escolha coletiva que estabelecem
condies de argumentao pblica e livre entre iguais. Nesse caso, alm de
promover a prevalncia do melhor argumento, o processo ainda permitiria a
transformao das preferncias por meio da discusso pblica, o que mitigaria
as dificuldades decorrentes da excessiva disperso de interesses ou, ao
menos, a concertao de interesses visando tomada de deciso coletiva.
Outra vantagem do modelo seria que, ao envolver todos os pontos de vista
interessados e relevantes no processo decisrio, o mtodo promoveria uma
implementao mais efetiva, devido ao compartilhamento de objetivos e meios.
(COHEN, 1998, 186, 189; ELSTER, 1998, 1)
A sustentao de tal perspectiva pode ser feita enumerando algumas
caractersticas positivas de um processo de deliberao colegiada, pblica e
livre entre iguais, para a tomada de deciso, como nos informam diversos
autores: (ELSTER, 1998,11; GAMBETTA,1998, 22; FEARON,1998, 45-55;
MARCH e OLSEN, 1989, 121; GOMES, 2003) 17:
1) revela informaes que no esto pblicas, distribuindo melhor as
informaes;
2) diminui ou supera o impacto da bounded rationality18, propiciando inclusive
mais criatividade nas solues;
3) reduz

prevalncia

das

preferncias

dos

atores

que

possuem

endowments (recursos, capacidades, informao, autoridade) iniciais


superiores;
4) permite a manifestao da intensidade das preferncias;
17

Segundo ELSTER (1998, 5-6;10), h trs formas de deciso coletiva: argumentao,


barganha e voto. Mas, logicamente, o mtodo de argumentao anterior aos demais, uma
vez que at a defesa de outro, como o melhor mtodo, no prescindiria de argumentao.
18
Condio que se refere a capacidade cognitiva limitada para receber, armazenar, recuperar
e processar informao. (WILLIAMSON, 1996, p.377).

55

5) desestimula comportamentos auto-interessados devido a exigncia das


justificaes se fazerem em pblico, o que torna o interesse pblico a nica
justificativa aceitvel;
6) desestimula dissimulaes, uma vez que o discurso em prol do bem comum
induz a alguma necessidade de consistncia nos atos privativos, devido
necessidade de lidar com a dissonncia cognitiva que discurso e atos
divergentes podem trazer19;
7) legitima a escolha feita, uma vez que alcana consensos maiores
reforando o compromisso com a implantao e as conseqncias da
mesma. Os participantes se vem na deciso;
8) desejvel per si, pois melhora a qualidade intelectual e moral dos
participantes, disseminando princpios de public-life, alm de propiciar
certas habilidades e/ou virtudes, como eloqncia, retrica, empatia,
cortesia, imaginao, raciocnio, preparao;
9) alcana decises mais eficientes, uma vez que so tomadas a partir de
argumentao racional justificada com informaes e submetida a mltiplas
vises.
Ou seja, fruns colegiados de tomada de deciso podem proporcionar um alto
e complexo nvel de coordenao, principalmente pela diminuio da
assimetria de informao, pelo aumento do nvel coletivo de apreenso
cognitiva e pelo consenso estabelecido em torno da deciso.
Claro est, no entanto, que h tambm desafios complexos engenharia
institucional para delinear estruturas e procedimentos colegiados que
garantam, de fato, a representao e o debate de todos os pontos de vista. A
multiplicidade de interesses na sociedade contempornea e a necessidade de
celeridade na tomada de deciso, que caracterizam a realidade das
organizaes, so restries importantes factibilidade de uma soluo desse
tipo para as decises cotidianas nas organizaes pblicas.
19

Dissonncia cognitiva: basicamente, as pessoas buscam uma sensao de equilbrio entre


suas crenas, atitudes e comportamentos, uma consistncia cognitiva. A discrepncia entre
discurso e atitude, por exemplo, tem como resultado psicolgico um desconforto ou incmodo
que impele a pessoa a diminuir o desequilbrio, alterando um ou outro. (BOWDITCH, 1992,
p.72)

56

Diante das dificuldades prticas relacionadas, em ambos os casos, aos


problemas de informao assimtrica, racionalidade limitada e impossibilidade
de considerar todas as preferncias, no timing necessrio s decises,
LINDBLOM (1959) defende as decises incrementais por meio do mecanismo
que denomina de ajustamento mtuo, nosso terceiro mtodo de tomada de
deciso. Segundo ele, que rejeita qualquer tentativa de uma coordenao
exterior interao entre as partes e, portanto, o enquadramento institucional
da tomada deciso, o processo factvel de coordenao fragmentado e
extremamente descentralizado, no qual participantes autnomos afetam
mutuamente uns aos outros. Aceitando apenas contribuies de aprendizados
anteriores de abordagem dos problemas, as polticas resultantes desse ajuste
mtuo so mais bem descritas como algo que acontece do que como algo que
se decide, alcanando uma coordenao superior e com freqncia to
complexa que fica muito alm da competncia de qualquer coordenador.
Para ele, os diversos atores ajustam-se uns aos outros, comprometendo-se e
padronizando maneiras de fazer seu trabalho conjuntamente. No one is in
charge, but there is an intelligence of democracy inherent in the pluralist
system as a whole by which boundedly rational policymakers act without
coordination or plan to generate good decisions for the polity. (1965, citado em
MOE, 1991, 111) O resultado uma evoluo incremental, passo a passo, mas
consistente, das polticas pblicas.
A perspectiva de LINDBLOM importante, no somente por adotar certo
pragmatismo na abordagem, mas tambm porque dialoga com o quarto
mtodo de tomada de deciso acima relacionado, a perspectiva racional
exaustiva que, como veremos, um modelo caro aos administradores adeptos
do planejamento estratgico. Isto , como observa FORESTER (1984, 23), o
processo de tomada de deciso que valoriza tal perspectiva supe a presena
das seguintes condies:

um problema bem definido;

um conjunto completo de alternativas a considerar;


57

informaes de referncia completas;

informao completa sobre as conseqncias de cada alternativa;

informao completa sobre os valores e preferncias dos cidados;

tempo, habilidade e recursos completamente adequados.

Sob essas condies, aps definir o ranking de valores da sociedade, resta aos
tomadores de deciso escolher racionalmente a melhor alternativa e selecionar
a melhor estratgia para alcan-la. Este modelo assemelha-se, na prtica
empresarial, ao modelo de planejamento organizacional clssico da dcada de
60, na qual o ambiente era visto como relativamente estvel, e imune a
presses sociais e ao ambiente, que era sujeito ao domnio da organizao.
(MOTTA, 1991, 88)
Alm dessa associao mais clara com os mtodos de planejamento clssico,
o esquema lgico da perspectiva racional tambm apresenta uma srie de
prescries afins aos modelos atuais de planejamento estratgico. Ou seja,
estas prticas consagradas na dcada de 70 e ainda em uso prescrevem, via
de regra, as seguintes fases, como coloca OLIVEIRA (1990): 1) a elaborao
de um diagnstico que permita empresa conhecer seus pontos fortes e
fracos; 2) a elaborao de cenrios possveis que permitam a empresa
antecipar ameaas e oportunidades no ambiente; 3) a definio da misso da
empresa, entendida como ...o motivo central do planejamento estratgico, ou
seja, a determinao de 'onde a empresa quer ir'; 4) a definio das
macropolticas que se pretende usar para alcanar a misso; 5) a definio de
objetivos, desafios e metas mas especficos; 6) o estabelecimento de
estratgias para alcan-los; 7) a definio dos projetos; 8) o controle e
avaliao da implementao da estratgia.
Assim,

embora

qualificativo

estratgico

remeta,

rigor,

um

reconhecimento da imprevisibilidade e da necessidade de uma administrao


continuamente preparada para as contingncias do ambiente, diante do desafio
instransponvel que se coloca satisfao das condies acima enumeradas,
relacionado, mais uma vez, a questes de assimetria de informao ou
impossibilidade prtica de considerar todos os valores presentes na sociedade,
58

a prtica do planejamento estratgico configura-se, a rigor, bastante


pretensiosa em sua tentativa de elaborao racional do futuro desejvel e dos
meios para alcan-lo. Como bem coloca LINDBLOM, ...nenhuma pessoa,
comit ou equipe de pesquisa, nem mesmo com todos os recursos da
computao eletrnica moderna, podem completar a anlise de um problema
complexo20. So excessivos os valores envolvidos, [...] (ao que se agrega todas
as complicaes da anlise de valores que surgem da natureza elusiva dos
mesmos e a impossibilidade de verific-los cientificamente) [...] excessivas as
alternativas possveis, excessivas as conseqncias a serem previstas para o
futuro incerto o melhor que podemos fazer alcanar anlises parciais ou,
nos termos de Herbert Simon, uma racionalidade limitada. (LINDBLOM, 1979,
518, traduo minha)
Diante disso, LINDBLOM prope um modelo alternativo de comparaes
sucessivas que, em sua viso, no apenas inevitvel, mas superior ao
planejamento racional exaustivo. Do ponto de vista poltico, a vantagem
principal refere-se instrumentalidade da evoluo incremental. O mtodo
reduziria os riscos decorrentes das controvrsias polticas, animando os
perdedores a aceitar suas perdas sem incentivos subverso do regime
democrtico, uma vez que no cria fortes antagonismos, o que poderia ocorrer
com propostas mais drsticas de mudana feitas a partir de perspectivas mais
abrangentes. O autor refora seu argumento ao observar que, para muitos
assuntos a serem decididos, no h preferncias manifestas, de tal forma que
o decisor no saberia quais escolhas atenderiam os cidados. Portanto, ...a
mudana poltica no deve por em perigo o consenso fundamental em torno da
regras do jogo e dos valores bsicos que fazem possvel o governo
democrtico no coercitivo. diferena dos grandes saltos, os passos
pequenos no fazem soobrar o ideal democrtico. (LINDBLOM, 1979, 520)
Do ponto de vista da eficincia, LINDBLOM argumenta que, alm de no ser
possvel considerar todos os valores e objetivos nem analisar exaustivamente
20

Embora LINDLOM esteja escrevendo em 1959 e o avano tecnolgico desde ento seja
impressionante, a complexidade da apreenso da realidade e dos valores da sociedade
mantm atual sua crtica ao mtodo racional exaustivo.

59

todas as alternativas, para a maior parte das situaes no h teoria disponvel


que permitisse estabelecer relaes inequvocas de causalidade entre meios e
fins. Dessa forma, o mtodo das comparaes sucessivas seria mais adequado
uma vez que as polticas pblicas evoluiriam de forma incremental, na margem,
numa seqncia de tentativas, erros e correes a partir de solues ou
alternativas existentes. Ao escolher estas polticas pblicas j conhecidas,
sobre as quais se operariam tais mudanas, seus valores e objetivos
subjacentes seriam simultaneamente escolhidos, diminuindo sobremaneira os
riscos das decises tomadas.
Em sntese, para os defensores do incrementalismo, a escolha entre a
perspectiva exaustiva e o incrementalismo seria a escolha entre a
incompletude mal planejada e frequentemente acidental, de um lado, e a
incompletude deliberada, planejada, por outro lado. E a prova de uma boa
poltica pblica seria o consenso em torno dela, no necessariamente quanto
relao meios-fins, mas quanto sua factibilidade concreta. (LINDBLOM, 1979,
519)
Cabe observar que o autor reconhece algumas limitaes de seu mtodo,
como a inexistncia de um mecanismo interno para salvaguardar determinados
valores importantes, uma vez que a coordenao feita por ajustamentos
mtuos com significativo grau de liberdade, e ao fato da lgica incremental
poder implicar a desconsiderao de determinadas polticas meritrias apenas
por no terem passado por tal processo evolutivo. DROR, adicionalmente, faz
consideraes interessantes sobre o alcance do mtodo proposto por
LINDBLOM. Para ele, a mudana incremental por comparaes sucessivas
seria um mtodo adequado de tomada de deciso somente se: 1) os resultados
das polticas atuais fossem satisfatrios, tanto para decisores quanto para os
demais atores sociais; 2) a natureza dos problemas no variasse muito; 3) a
disponibilidade de meios para solucionar os problemas permanecesse
constante. (DROR, 2006, 124) Caso contrrio, observa o autor, prefervel
assumir os riscos da mudana mais radical.

60

Finalmente, o quinto e ltimo mtodo de tomada de deciso a barganha.


ELSTER (1998, 6) refere-se a ela como um jogo no qual as partes fazem
sucessivas ofertas e contra-ofertas, uma negociao com caractersticas de
mercado. O resultado determinado pelo poder de barganha das partes, isto ,
pelos recursos que os habilitam a fazer ameaas e promessas crveis.
Segundo ERIKSEN, em uma perspectiva que defende a deciso por meio da
argumentao, o problema dos processos de barganha, assim como do
processo de eleio, que eles ...encorajam o toma l da c, o clientelismo
(pork-barrel) e a no interferncia mtua (log-rolling), e no alteram as opinies
nem envolvem aprendizado ou refinamento das perspectivas no h a
conformao de uma vontade racional comum. [...] O mximo que se pode
esperar um acordo sobre o qual as partes no subscrevem. (1999, traduo
minha)
No caso brasileiro, de acordo com a perspectiva culturalista vista no captulo 1,
uma

manifestao

recorrente

desse

tipo

de

coordenao

pode

ser

representada pelo clientelismo. Apontado como uma gramtica importante na


relao do Estado brasileiro com a sociedade, a cesso de cargos, a liberao
de emendas ou mesmo a adoo de agendas de polticas pblicas, ainda que
desprovidos de mrito, podem ser vistos como mecanismos cuja funcionalidade
estaria na viabilizao da agenda maior de governo. Isto , ocorreria uma troca
entre tais recursos e o apoio poltico a esta agenda. Nesse caso, o clientelismo
dificilmente poderia ser prescrito a partir de uma tica puramente administrativa
ou de engenharia institucional, uma vez que seu emprego contribui para a
diminuio da racionalidade ou da eficincia econmica da poltica especfica.
No entanto, a adoo de agendas no meritrias pode, por exemplo, contribuir
para a coordenao poltica e, assim, para a eficincia do sistema como um
todo. Quanto poltica pblica de gesto, caberia a ela compensar a
fragmentao eventualmente causada por tal soluo.
Finalmente cabe mencionar que, a rigor, no mbito interno ao governo, foco
principal desse estudo, os mtodos de coordenao da tomada de deciso
assumem configuraes intermedirias e combinadas que podem se identificar,
em cada caso, com posturas mais democrticas ou mais tecnocrticas. A
61

tomada de deciso atravs do voto universal, por exemplo, ocorreria somente


em situaes bem especficas como nas eleies ou nos referendos. Por sua
vez, as decises colegiadas so comuns em arranjos institucionais como os
conselhos

gestores

de

polticas

pblicas.

Enfim,

possvel

pensar

realisticamente em um arranjo institucional de deciso colegiada, na qual os


procedimentos garantam que os poucos participantes sejam subsidiados, na
medida do possvel, com informaes e modelos de relaes causais, e
possuam tempo razovel para debater e escolher a melhor alternativa, seno
pelo convencimento, pelo voto da maioria.

2.2.3 Coordenao da implementao


Aps a tomada de deciso referente aos objetivos e tambm s alternativas
para atingi-los, a etapa seguinte a implementao da poltica pblica. Nessa
etapa, a coordenao destina-se alocao dos recursos e racionalidade
processual que procura vincular dinamicamente os recursos aos objetivos.
Para tanto, esta funo pode ser empreendida por outro conjunto de
mecanismos, conforme informa MINTZBERG (2001: 142):
1. Ajustamento mtuo: tpico de tarefas que envolvem grupos pequenos, a
coordenao obtida pelo simples processo de comunicao informal. As
pessoas que fazem o trabalho interagem umas com as outras para
coordenar, como os canoeiros em uma corredeira se ajustam entre si.
Embora seja um mecanismo aparentemente associado a pequenas
organizaes, ele tambm utilizado em tarefas complexas como, por
exemplo, aquelas entre cientistas em uma pesquisa. importante
diferenci-lo do mecanismo adotado por LINDBLOM, uma vez que aqui o
mecanismo precedido de alguma prescrio institucional e no apenas do
ajuste voluntrio no planejado;
2. Superviso direta: segundo este mecanismo, uma pessoa ou organizao
coordena o processo, por meio de instrues, cobranas, alocao de
recursos, etc., desde a superviso no cho de fbrica at a superviso

62

presidencial sobre os ministros. A estrutura ou a arquitetura organizacional,


ao estabelecer a amplitude de comando, isto , o nmero de subordinados
sob a autoridade de determinado chefe, determinante para a definio
deste tipo de mecanismo;
3. Padronizao de normas: significa que os funcionrios compartilham um
conjunto de crenas e valores, obtendo a coordenao, informalmente, a
partir delas, como em organizaes religiosas ou mesmo na burocracia por
meio do chamado ethos burocrtico;
4. Padronizao de processos: refere-se prescrio do contedo do trabalho
por meio de procedimentos, normalmente escritos, a serem seguidos. Na
iniciativa privada muito comum em programas de qualidade, como
aqueles promovidos pela International Organization for Standardization com
a srie ISO-9000. No caso das organizaes pblicas, podemos associar
esta padronizao s regras formais burocrticas ou prpria legislao.
Esse mecanismo assume importncia no mbito da Nova Gesto Pblica,
pois sobre ele que recai boa parte da crtica atribuda aos problemas da
burocracia clssica;
5. Padronizao de resultados: significa a especificao dos resultados a
serem atingidos, em substituio especificao dos meios como os
procedimentos ou habilidades. Como um breve exemplo, os atuais
planejamentos governamentais, como o PPAG21, uma vez incorporando a
definio de metas e resultados dos programas, se enquadram nessa
perspectiva. o modelo de gesto prescrito pela Nova Gesto Pblica e
principal objeto emprico desse trabalho;
6. Padronizao

de

habilidades:

refere-se

designao

de

pessoal

qualificado, j possuidor de determinada habilidade adequada ao trabalho a


ser feito. No o trabalho, mas o funcionrio que padronizado. A
coordenao obtida em razo do funcionrio j possuir determinado

21

Plano Plurianual de Ao Governamental

63

conhecimento. No setor pblico, podemos entender os requisitos dos


concursos pblicos como um esforo nesse sentido, particularmente para
contratao de especialistas como mdicos ou dentistas.
Alm destes mecanismos elencados por MINTZBERG, importante destacar
outros que tambm possuem funo de coordenao e, embora estejam de
alguma forma associados queles j descritos, merecem tratamento parte.
So eles a liderana e a estrutura. MOTTA (1991, 210-211), segundo o que
chama de perspectiva contempornea de liderana, a define como ...um
processo no qual um indivduo influencia outros a se comprometerem com a
busca de objetivos comuns. E isso ocorre, o que diferencia de uma liderana
poltica, por meio do estmulo autonomia dos liderados: ...o lder cria nos
liderados a sensao de um espao prprio, onde eles podem desenvolver sua
criatividade e se auto-realizar na execuo de suas tarefas.
Com relao aos outros mecanismos j descritos, cabe observar que a busca
do compartilhamento de objetivos pelo lder se d por negociaes constantes,
semelhana do ajustamento mtuo, e no por meio do exerccio de uma
eventual autoridade hierrquica, como seria tpico do mecanismo de superviso
direta. Alm disso, tambm importante mencionar que lideranas,
principalmente

as

carismticas,

valem-se

da

coordenao

pelo

compartilhamento de crenas e valores, e no somente de objetivos.


Outro mecanismo de coordenao, a estrutura organizacional refere-se, por
sua vez, ao ...conjunto de unidades organizacionais arranjados de uma tal
forma que definem um padro de interao entre as partes envolvidas.
(MARTINS, 2006, 99) Esse conjunto pode ser delineado de forma a contribuir
para a coordenao, ao criar, por exemplo, estruturas matriciais permanentes
cuja composio e cujos procedimentos podem favorecer o ajustamento mtuo
dos atores.
Finalmente, necessrio ressaltar que nas organizaes complexas ocorre, a
rigor, uma combinao dos diversos mecanismos apresentados, nem sempre
com sentidos iguais, como acabamos de ver, mas com predomnio de algum
64

deles. Isto , como observa MINTZBERG (2001, 143), referindo-se aos seus 06
mecanismos, ... medida que o trabalho organizacional se tornar mais
complexo, os meios preferidos de coordenao parecem deslocar-se do ajuste
mtuo (o mecanismo mais simples) para a superviso direta, em seguida para
a padronizao, preferivelmente dos processos de trabalho ou normas, ou de
outra forma dos outputs ou das habilidades, revertendo, finalmente, ao ajuste
mtuo.
Assim, numa organizao burocrtica clssica, por exemplo, prevaleceria,
como principal mecanismo de coordenao, a padronizao de processos. De
fato, como nos informa SILBERMAN (1993), a estrutura burocrtica weberiana
do tipo organizacional, tpica de pases como Frana e Alemanha,
caracterizada, dentre outras coisas, por carreiras previsveis, especializao
adquirida na organizao, entrada pelos nveis mais baixos e controle sobre os
burocratas

apoiado

na

extensa

regulamentao.

No

entanto,

essas

organizaes tambm se caracterizam pela formao de um grande spirit de


corps, no qual o compartilhamento de crenas e valores torna-se um
importante mecanismo de coordenao da ao burocrtica que, a propsito,
pode tanto contribuir com os objetivos gerais da organizao em benefcio do
interesse pblico, quanto preocupar-se apenas com a defesa de interesses
corporativos.
Por outro lado, nas estruturas burocrticas do tipo profissional, caracterizadas
pela seleo focada na alta especializao, pelo controle sobre os burocratas
particularmente apoiado no auto interesse pela reputao, pela menor
estabilidade e pela prevalncia do cargo em contraposio carreira,
predomina o mecanismo de coordenao por padronizao de habilidades.
Por fim, interessante reproduzir a perspectiva de MINTZBERG (2001) em
relao s organizaes nas quais no est presente nenhum daqueles
mecanismos administrativos de coordenao: ...as organizaes que no
optam por nenhum deles [os mecanismos] parecem estar mais inclinadas a se
tornarem politizadas, simplesmente por causa dos conflitos que surgem
naturalmente quando as pessoas devem competir entre si pela influncia em
65

um relativo vcuo de poder. A chamada organizao poltica, segundo ele,


mais bem descrita no em termos de estrutura organizativa, mas em termos de
poder: ...no h um mtodo preferido de coordenao, nenhuma parte
dominante na organizao, nenhum tipo claro de descentralizao. Tudo
depende da fluidez do poder informal, assentado para ganhar questes
individuais. (MINTZBERG, 2001a: 188; 2001: 144; grifo meu) 22
O outro lado da moeda dessa concepo administrativa encontrado na
discusso do incrementalismo do LINDBLOM, cuja forma de evoluo das
polticas pblicas decorrente, justamente, de uma espcie de ajustamento
mtuo espontneo. Ou seja, diferentemente da descrio de MINTZBERG
(2001), segundo a qual tal mecanismo aplicvel apenas a pequenas
organizaes ou a organizaes onde o contedo do trabalho extremamente
complexo a ponto de no permitir iniciativas de padronizao, como nos
trabalhos cientficos e de pesquisa, LINDBLOM argumenta que esse o
mecanismo factvel para as organizaes polticas.
Essas duas perspectivas, de MINTZBERG e LINDBLOM, so interessantes na
medida em que ilustram a separao terica recorrente entre teoria das
organizaes e cincias polticas. Enquanto para o primeiro a inexistncia de
mecanismos de coordenao o espao da poltica, para LINDBLOM o
ajustamento mtuo, poltico, o pice das formas de coordenao. A rigor, no
entanto, as prticas e situaes reais de coordenao encontram-se em pontos
intermedirios: no so administrativamente exaustivas mas, por outro lado,
possuem algum grau de regularidade e previsibilidade.

2.3 Gesto por resultados


O modelo de Gesto por Resultados uma das principais recomendaes do
receiturio da Nova Gesto Pblica. Isso decorre do argumento de ser este
22

importante ressaltar, para fazer certa justia ao autor, que ele ressalta o papel funcional
que a poltica pode ter nas organizaes: o de equilibrar ou corrigir os excessos dos sistemas
legtimos de influncia, que so a autoridade, a ideologia e a expertise. (MINTZBERG, 2001,
189, grifo meu)

66

modelo apropriado a, simultaneamente, focar na efetividade ou no que de fato


interessa ao cidado e a sociedade, flexibilizar a conduo dos processos e
assim remediar a disfuno relacionada ao apego exacerbado s normas e
procedimentos, e propiciar mais eficincia e accountability. De forma breve,
esse modelo se caracterizaria, na etapa de formulao da poltica pblica, pela
traduo dos objetivos em resultados e, na etapa de implementao das aes
para atingi-los, pela predominncia da orientao por resultados em
substituio aos outros mecanismos de coordenao, como a coordenao por
superviso direta, a padronizao de procedimentos e a padronizao de
habilidades.
Mas antes de descrever o modelo de gesto, necessrio especificar melhor o
conceito de resultados, uma vez que no h um consenso terico em torno de
sua utilizao. Como coloca RUA (2007, 7), a palavra resultado [...]
genericamente usada para designar coisas to diferentes quanto produtos
preliminares e intermedirios, produtos finais, efeitos e at impactos.
Para este trabalho, uma boa forma de definir o conceito de resultados ou de
efeitos (outcomes) contrap-los definio de produtos (outputs). Como
colocam FIGUEIREDO e FIGUEIREDO (1986), os produtos (policy outputs)
so indicadores do que os governos esto fazendo, de suas prioridades, e das
demandas que esto sendo atendidas, dos interesses que esto sendo
articulados e dos benefcios e objetivos que esto sendo perseguidos... mas
produtos no significam resultados.
RUA (2007, 8), por sua vez, define que um ...produto final sempre uma sada
direta, objetivamente constatvel, da operao de um sistema: bens ou
servios como vacinas aplicadas, livros distribudos, refeies servidas, alunos
certificados, reas reflorestadas, etc. Ou ainda, uma escola, as horas de
disponibilidade de atendimento mdico, o percentual de professores com 3
grau completo, a extenso de rodovias pavimentadas e o nmero de veculos
da frota da polcia, dentre outros, so considerados produtos. Mas a construo
fsica de mais uma escola ou o aumento do nmero de professores com 3
grau completo no implica, necessariamente, o aumento da qualidade da
67

educao o que, enfim, o que importa para o cidado e para a sociedade. Da


mesma forma, a simples oferta de mdicos pode no levar melhoria das
condies de sade ou, pelo menos, no no grau esperado. O mesmo pode ser
dito sobre a melhoria das rodovias e as mortes no trnsito ou sobre o aumento
das viaturas e a segurana pblica.
Portanto, apesar de serem muito importantes, por comporem a cadeia causal
que pode levar aos resultados e, do ponto de vista poltico, por propiciarem
alguma noo do ativismo e da produo dos governos, os produtos, per si,
no garantem os efeitos nas condies sociais que se pretende alterar. Ou
seja, os efeitos so a conseqncia do produto, ...a mudana desencadeada
na realidade pelo produto final. (RUA, 2007, 8)
Uma diferenciao importante que tambm precisa ser feita entre efeitos e
impactos. Enquanto os efeitos esto diretamente relacionados ao produto das
polticas, programas ou projetos, so a expresso da sua efetividade e devem
estar explcitos nos objetivos, os impactos so conseqncias indiretas dos
produtos, no necessariamente intencionais e previstas e mediadas pelos
efeitos. Uma outra caracterstica dos impactos que eles esto submetidos a
mltiplas intervenincias do ambiente social, enquanto os efeitos procuram
guardar uma sensibilidade especfica interveno da poltica pblica em
questo. Um exemplo dessa diferenciao pode ser extrado de RUA:
enquanto uma campanha de vacinao, que um produto, pode gerar o efeito
de imunizao de crianas quanto ao sarampo, pode tambm gerar o impacto
de aumento da freqncia escolar, uma vez que haver menos aulas perdidas,
etc. (RUA, 2007)
Neste trabalho, em uma pequena diferena conceitual de RUA (2007), o
conceito de resultados refere-se ao conceito de efeitos. Embora RUA, devido
generalizao do conceito de resultados, tenha optado por no utiliz-lo
enquanto categoria especfica, em nossa viso, visto que o paradigma da Nova
Gesto Pblica enfatiza a gesto por resultados e a efetividade das polticas
pblicas, acreditamos que no possvel diferenciar efeitos de resultados ou,
por outro lado, equiparar resultados a produtos ou impactos.
68

Assim, por Gesto por Resultados podemos entender ento o ciclo que
comea com o estabelecimento dos resultados desejados, a partir da traduo
dos objetivos de governo; prescreve o monitoramento e a avaliao do
desempenho da organizao ou da poltica pblica a partir do alcance desses
resultados; e retro-alimenta o sistema de gesto, propiciando aes corretivas
decorrentes dessa avaliao.
Alm desse esquema bsico, como o modelo confere grande autonomia
processual aos agentes executores, compem ainda o seu arcabouo
instrumentos de contratualizao do desempenho que prescrevem os
resultados, as autonomias concedidas e as sanes positivas e negativas
diante do desempenho alcanado. Ou seja, de forma esquemtica podemos
listar as seguintes caractersticas integrantes do modelo de gesto por
resultados:

Alinhamento de expectativas de forma clara e transparente, entre todos


os agentes polticos, externos e internos, sobre quais so as diretrizes e
os objetivos da organizao, por meio da traduo destes em resultados
e metas a serem atingidas, o que inclui a definio de indicadores para
sua apurao;

Concesso de autonomias aos executores / implementadores das


polticas pblicas;

Contratualizao de resultados, autonomias e sanes;

Avaliao dos resultados e retro-alimentao do sistema de gesto para


eventuais correes de rota, constituindo assim uma ferramenta
gerencial;

Fortalecimento de uma modalidade de accountability cujos


principals so tanto os cidados em relao aos polticos, quanto estes
em relao burocracia baseada no desempenho mensurado a partir
de indicadores de resultados;

Modificao do comportamento autoreferido da burocracia, substituindoo pela ateno a metas claras e contratualizadas.

69

A contribuio esperada do modelo para o aumento da eficincia da


administrao pblica bastante clara. A transparncia dos objetivos,
resultados e metas da organizao diminuiria os problemas relacionados aos
dficits de informao quanto aos fins e permitiria o compartilhamento e o
engajamento coletivo em torno dos mesmos objetivos, o que favoreceria a
racionalidade do sistema e da organizao. Alm disso, isso ainda permitiria
um controle mais efetivo sobre o desempenho dos governos, pelo cidado e
demais stakeholders, e sobre o desempenho dos burocratas, pelos polticos.
Finalmente, ao liberar os gerentes das amarras dos controles prvios e
conceder-lhes autonomia sobre a gesto dos recursos na linha do deixe o
gerente gerenciar estariam aumentadas as possibilidades de adequao
eficiente entre recursos, processos e metas.
A equao de eficincia passaria, portanto, a ser expressa da seguinte forma,
sendo que seria garantida autonomia aos gestores para a adequao racional
entre meios e fins:
Eficincia resultados
recursos
Por outro lado, cabe observar que este modelo, ao definir metas claras e
objetivas, desafia a perspectiva de que certa ambigidade necessria
acomodao poltica, como vimos anteriormente nos reportando a MOTTA
(1990, 226). Assim, um efeito no intencional possvel seria a paradoxal
produo de comportamentos no cooperativos, caso determinados atores ou
interesses no se sentissem contemplados nos resultados almejados.
Decorrente tambm disso, outra considerao relevante que a efetividade
dos mecanismos de enforcement de fundamental importncia para o
funcionamento do modelo, sob pena da concesso da autonomia se
transformar em uma experincia desastrosa e comprometer os objetivos e
diretrizes da organizao. Com a retirada ou afrouxamento dos controles
prvios que governam a alocao dos recursos imprescindvel prescrever
70

controles a posteriori efetivos e tempestivos, que induzam ao gerenciamento


responsvel.
Finalmente, cabe ressaltar, remetendo ao conceito de eficincia discutido, que
um modelo normativo de gesto por resultados preocupa-se essencialmente
com a traduo dos objetivos e o seu compartilhamento por toda a
organizao. No h, portanto, ateno especial aos recursos e aos processos
por parte do centro coordenador. Isso implica, mais uma vez, a substituio dos
procedimentos e/ou a eliminao da exigncia de habilidades como
mecanismos de coordenao, em benefcio da autonomia e da autoridade dos
gestores e implementadores sobre tais processos e recursos. Ou seja, um
conceito intrinsecamente relacionado ao modelo de resultados a flexibilidade
em relao aos meios.

2.3.1 Resultados e indicadores de resultados


Uma discusso importante do modelo de gesto por resultados refere-se aos
indicadores utilizados para operacionalizar o modelo ou para permitir a
avaliao do alcance das metas propostas. Segundo CARLEY (1985, citado
em JANNUZZI, 2004), indicador social uma medida em geral quantitativa
dotada de significado social substantivo, usado para substituir, quantificar ou
operacionalizar um conceito social abstrato, de interesse terico (para pesquisa
acadmica) ou programtico (para formulao de polticas). Ainda para
JANNUZZI (2005, 138), os indicadores apontam, indicam, aproximam,
traduzem em termos operacionais as dimenses sociais de interesse definidas
a partir de escolhas tericas ou polticas realizadas anteriormente. Ou seja,
so os indicadores que viabilizam a traduo dos objetivos em medidas
apreensveis, e no presente caso, a traduo dos objetivos em indicadores de
resultados.23

23

importante ressaltar que pode haver indicadores para cada uma das fases da seqncia
aes produtos resultados.

71

Mas para cumprir tal papel, h um conjunto de propriedades que a escolha dos
indicadores deve observar. Ou seja, de forma geral, desejvel que os
indicadores possuam as seguintes propriedades (JANUZZI, 2004, 26-32):
1) Relevncia social: refere-se pertinncia de sua produo para indicar
uma questo social de relevncia contempornea;
2) Validade: refere-se ao grau de proximidade entre o conceito e a medida, isto
, sua capacidade de representar o conceito abstrato, o objetivo, o resultado,
a que o indicador se prope a substituir ou operacionalizar;
3) Sensibilidade: refere-se capacidade do indicador de refletir as mudanas
da dimenso social de interesse;
4) Especificidade: refere-se sua capacidade de refletir alteraes
estritamente decorrentes das polticas pblicas empreendidas;
5) Cobertura e desagregao: refere-se capacidade de medir a dimenso
social de interesse em diversos estratos e recortes teis ao planejamento das
polticas pblicas recortes espaciais, scio-demogrficos, scio-econmicos,
etc.;
6) Confiabilidade: relaciona-se qualidade dos dados, primrios ou no,
usados no cmputo do indicador, como significncia estatstica de planos
amostrais,

preciso

de

registros

administrativos,

imparcialidade

dos

questionrios aplicados em surveys, etc.;


7)

Periodicidade

tempestividade:

referindo-se

regularidade

tempestividade com que os dados componentes podem ser obtidos para o


clculo do indicador, so de suma importncia para viabilizar eventuais
correes de rotas nas polticas pblicas na periodicidade desejada e em
tempo hbil;

72

8) Historicidade e comparabilidade: disponibilidade de sries histricas


extensas e comparveis, de modo a permitir o cotejamento do valor presente
com situaes do passado, inferir tendncias e avaliar efeitos de eventuais
polticas pblicas implementadas;
9)

Inteligibilidade,

comunicabilidade

reprodutibilidade:

refere-se

transparncia da metodologia de construo do indicador, de forma a viabilizar


sua compreenso e eventual reproduo;
10) Factibilidade dos custos de obteno: imperativo que o indicador seja
produzido a custos razoveis e compensadores.
A apresentao dessas propriedades revela a dimenso do desafio que o
modelo de gesto por resultados enfrenta. Por exemplo, tendo em vista o ciclo
lgico do modelo definio de metas, avaliao do efeito e ao corretiva /
planejamento vital garantir a especificidade do indicador ou a medio dos
efeitos lquidos daquela poltica pblica especfica, tendo em vista as diversas
interferncias e influncias do mundo social e das outras polticas pblicas.
Normalmente, esse tipo de propriedade satisfeita somente por meio de
avaliaes de efeito especficas e contratadas no mbito da prpria poltica
pblica. Dificilmente, a especificidade pode ser assegurada a partir de
estatsticas oficiais mais gerais.
Outro exemplo refere-se ao grau de desagregao espacial. No caso do Brasil,
a grande extenso territorial e a profuso de municpios com iniciativas
particulares de polticas pblicas, exige, dependendo da condio social de
interesse, uma avaliao com altssimo grau de desagregao, o que traz
implicaes importantes relacionadas a prazos e custos. Por exemplo, a nica
estatstica oficial abrangente com grau de desagregao em nvel municipal o
Censo, cuja periodicidade decenal.
Ou ainda, tendo em vista a tempestividade dos dados e das estatsticas,
extremamente complexo solucionar o problema da defasagem temporal entre
os efeitos esperados na realidade social e a necessidade de ajuste dinmico
73

nas polticas pblicas. Para ilustrar esse comentrio, cabe aqui um raciocnio
hipottico, usando o ciclo oramentrio brasileiro. Na previso do nosso
arcabouo legal, a lei oramentria anual (LOA) deve ser encaminhada, pelo
Executivo ao Legislativo, em agosto do ano t. Portanto, no mnimo um ou dois
meses antes, os dados de efeito das polticas pblicas devem estar disponveis
para subsidiarem o planejamento do ano seguinte: t+1. Se considerarmos, de
forma otimista, a necessidade de dois a trs meses de coleta e processamento
de dados, por meio de registros administrativos ou por meio de pesquisas de
campo, a informao sobre a situao atual da condio social de interesse se
referir, em seu incio, coleta de dados do ms de maro do ano t. Se
assumirmos uma defasagem de 3 meses, entre poltica pblica e seu efeito,
estaremos tratando da poltica pblica executada no ano t-1.24 Ou seja, nesse
caso hipottico, estaramos planejando a poltica pblica para o ano t+1 a partir
de dados referentes ao efeito da poltica executada em t-1.
E esse exerccio hipottico ainda bastante otimista. A nossa principal
estatstica oficial, em termos de abrangncia de temas e desagregao at no
nvel municipal, o Censo do IBGE, ocorre a cada 10 anos, como comentado
acima. A Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), tambm do
IBGE, fonte de informaes sobre renda das famlias, condies dos
domiclios, educao, trabalho, dentre outras, realizada anualmente, porm
com grau de desagregao espacial limitada aos estados e algumas regies
metropolitanas, incluindo recortes urbano e rural. Alm disso, a PNAD inicia a
coleta de dados em setembro de um ano e publica os resultados em setembro
do ano seguinte.25 Comentrios semelhantes poderiam ser feitos sobre
informaes de Produto Interno Bruto (PIB) e tambm, embora em menor grau
de defasagem, sobre informaes de sade, muito dependentes de registros
administrativos dos entes sub-nacionais, e aquelas envolvendo avaliaes de
desempenho como SAEB ou coleta censitria como o Censo Escolar, sob
responsabilidade do INEP.

24

Esse raciocnio vlido ainda que no tenha havido uma poltica pblica ativa no ano t-1.
A PNAD est passando por um processo de informatizao, para aplicao dos
questionrios com o uso de Personal Digital Assistant (PDA), o nome genrico dos Palm Tops,
e deve gerar as informaes em prazo bastante menor nos prximos anos.
25

74

Diante dessas dificuldades, os avaliadores e planejadores utilizam algumas


alternativas como proxys dos indicadores de resultados, a substituio de
resultados por produtos e as projees, segundo modelos economtricos, de
sries temporais, etc. Em todos esses casos, cabe destacar, torna-se essencial
o profundo conhecimento conceitual da dimenso social de interesse e da
cadeia de causalidade esforosprodutosresultados.

Com vistas a concluir esse captulo, importante reforar que um modelo de


Gesto por Resultados implica, tendo em vista os mecanismos de coordenao
discutidos, a formulao clara de objetivos e sua traduo em resultados em
todos os momentos em que se toma deciso, inclusive na definio dos
projetos e das formas como sua implantao ser avaliada. No segundo
momento, ou seja, na implementao das polticas pblicas, o modelo implica a
supremacia ou predominncia de mecanismos de coordenao por resultados
sobre outros mecanismos, como superviso direta, padronizao de processos
e de habilidades.
Assim, uma vez que o modelo prescreve o aumento da flexibilidade e a
autonomia dos gestores sobre os meios, recursos e processos, estabelecendo
controles a posteriori, so essenciais instrumentos de contratualizao entre
coordenadores e gestores das polticas pblicas, por meio dos quais so
definidos: 1) os resultados a serem alcanados, traduzidos em indicadores e
metas claras; 2) a flexibilidade ou as autonomias concedidas aos gestores e; 3)
as sanes, positivas e negativas, que sero aplicados quando da avaliao do
alcance dos resultados.
Nos prximos dois captulos, iremos apresentar e discutir o caso do Choque
de Gesto de Minas Gerais, de forma a ilustrar a abordagem terica at aqui
elaborada. Ele apontado como um modelo de implementao da agenda da
Nova Gesto Pblica, particularmente referente ao modelo de Gesto por
Resultados. Assim, iremos analis-lo procurando elucidar em que medida a
experincia mineira satisfaz as exigncias normativas do modelo e em que

75

medida isso levou maior eficincia econmica, que uma relao causal
subjacente ao receiturio da Nova Gesto Pblica.

76

3. O caso de Minas Gerais26


...o Choque de Gesto tambm uma prova cabal de que as estratgias
abrangentes e coerentes (alinhadas com uma finalidade) de transformao
da gesto so possveis e necessrias e que as agenda minimalistas,
excessivamente focadas ou fragmentrias de polticas de gesto,
apresentam potencialmente baixos resultados.
(MARINI et alli, 32, 2006)

O Governo de Minas Gerais, a partir do 1 mandato do Governador Acio


Neves que teve incio em 2003, vem se notabilizando pelas polticas pblicas
de gesto, a ponto de ter se tornado referncia nacional e internacional como
sugerem algumas evidncias27:

a troca de experincia ocorrida em 2008 entre o Governo de Minas e a


Inglaterra, inclusive com a vinda, a Minas, de Ray Shostak, titular da
pasta responsvel pelos assuntos de reforma28, lembrando ser a
Inglaterra a pioneira na Nova Administrao Pblica;

o emprstimo indito de US$1 bilho do Banco Mundial contratado em


2008 que, ao invs de exigir contrapartidas financeiras como usual,
exige o cumprimento de metas de desempenho baseado em indicadores
sociais e econmicos, estratgia que constitui um dos pilares do modelo
mineiro de gesto por resultados29;

o reconhecimento do meio empresarial, que pode ser simbolicamente


retratado na polmica envolvendo o Ministro da Fazenda Guido Mantega
e o empresrio Jorge Gerdau Johannpeter sobre um possvel Choque
de Gesto com vistas a sanar os permanentes dficits oramentrios da
Previdncia Social: ao ceticismo do Ministro que associava ironicamente

26

importante ressaltar que eu trabalhei no Governo de Minas Gerais como Empreendedor


Pblico, entre 2007 e 2008, junto ao Programa Estado para Resultados, uma das unidades que
compem o trip coordenador da experincia, o que facilitou o entendimento e a descrio da
mesma.
27
No necessariamente decorrente do Choque de Gesto, mas importante destacar que
pesquisas de opinio tm mostrado avaliao altamente positiva do governo Acio Neves em
comparao, inclusive, com demais governadores. Em pesquisa divulgada pelo Jornal Folha
de So Paulo em 19/12/2007, aps 5 anos de gesto tucana em Minas Gerais, o governador
recebeu a maior mdia dentre os governadores dos 10 principais estados em termos
econmicos do Brasil: 7,7 numa escala que varia de 0-10.
28
The Prime Ministers Delivery Unit
29
O Banco Mundial e a agenda de gesto moderna Gazeta Mercantil, 26/08/2008

77

a eficcia do plano ao descobrimento da Amrica, Gerdau respondeu


que as empresas e Minas Gerais haviam descoberto a Amrica; 30

finalmente, a publicao do livro O Choque de Gesto em Minas


Gerais pelo prprio Governo de Minas, em 2006, que um indicador da
relevncia que o programa obteve.

O reconhecimento externo do Choque de Gesto decorre, sobretudo, da


aplicao persistente de parte considervel do repertrio de recomendaes
que compe o arcabouo normativo das reformas associadas Nova Gesto
Pblica, principalmente aquelas referentes ao equilbrio fiscal, ao foco nos
resultados e a contratualizao de desempenho31. Antes, no entanto, de
detalhar tal modelo, necessrio trazer os antecedentes e conceituar o
chamado Choque de Gesto.

3.1 O Choque de Gesto medidas imediatas


Segundo ANASTASIA, atual Vice-Governador de Minas Gerais e o principal
artfice do Choque de Gesto, quando ocupava a Secretaria de Estado de
Planejamento e Gesto, a idia do choque corresponde a ...um conjunto de
medidas de rpido impacto para modificar, de vez, o padro de comportamento
da Administrao estadual, imprimindo-lhe um ritmo consentneo com a
contemporaneidade prpria de uma gesto eficiente, efetiva e eficaz. Nesse
mbito, uma das medidas principais, tomada ainda no ltimo ano do mandato
do Governador Itamar Franco, foi uma ampla reformulao da estrutura
organizacional, com a extino de secretarias, superintendncias, diretorias,
unidades administrativas e cargos comissionados. Nessa iniciativa, destaque
deve ser dado criao da Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto
(SEPLAG), que unificou as funes de planejamento e coordenao geral e de
recursos humanos e administrao, funes antes atribudas a secretarias
diferentes, e assumiu a responsabilidade pela conduo da poltica do choque
30

Jornal o Estado de So Paulo, 21 e 22/11/2006


Cabe destacar que, ao contrrio do Estado de So Paulo, por exemplo, em que houve um
importante movimento de publicizao por meio das Organizaes Sociais, em Minas Gerais
tais iniciativas foram mais tmidas. O escopo do Choque de Gesto , predominantemente e ao
menos at o momento, a esfera estatal.
31

78

de gesto. Sob o mbito da SEPLAG ficaram, portanto, as atribuies


particularmente vinculadas ao Choque: planejamento, oramento, coordenao
geral, recursos humanos, governana eletrnica e logstica. (GUIMARES, 47,
2006; ANASTASIA, 15 a 17, 2006)
A aplicao de um conjunto de medidas imediatas e severas era imperativa, e
decorria do estado deplorvel em que se encontravam as finanas e o nvel de
servios pblicos do governo ao final de 2002. Conforme relata NOMAN, dentre
outros ndices, o percentual da despesa com pessoal do Poder Executivo em
relao receita corrente lquida (RCL) era de 61,7%, muito superior ao limite
de 49% definido pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e ainda superior
aos 45,5% apurados pela mdia do conjunto dos outros estados32; a Dvida
Consolidada Lquida atingia 274,4% da RCL, superior em 74,4 pontos
percentuais o limite de 200% estabelecido pela LRF33; as obrigaes com a
folha de pagamento s eram quitadas ao final do ms subseqente ao da folha,
e a gratificao natalina era paga usualmente no exerccio seguinte; as dvidas
com fornecedores no eram pagas pontualmente, o que gerava custos
adicionais e perda de crdito. Alm disso, ...o exerccio de 2003 se iniciou com
a perspectiva de dficit equivalente a R$2,3 bilhes, pois o oramento
aprovado contemplou este montante como Outras Receitas de Capital, cuja
efetivao no dependia exclusivamente do esforo estadual. (2006, 302-303)
Alm

desses

problemas,

outras

duas

prticas

deletrias

eram

contingenciamento ou o fluxo errtico de recursos na execuo oramentria,


que trazia insegurana quanto garantia de recursos para os projetos, e o
descolamento entre planejamento e oramento, devido periodicidade distinta
entre o Plano Plurianual de Ao Governamental (PPAG) e a Lei Oramentria
Anual (LOA). Nesse ltimo caso, a no reviso anual do PPAG e a tendncia
super-estimao de receitas no momento de sua confeco, para o 2, 3 e 4
32

Receita Corrente Lquida (RCL) o somatrio dos itens componentes da receita corrente,
deduzidas as parcelas entregues aos Municpios por determinao constitucional, a
contribuio dos servidores para o custeio do seu sistema de previdncia e assistncia social e
as receitas provenientes da compensao financeira da rea da previdncia.
33

Dvida Consolidada Lquida corresponde ao montante das obrigaes assumidas pelo


Estado deduzindo-se os haveres financeiros no vinculados a outros pagamentos.

79

ano, levava a um completo descolamento e, na prtica, nulidade do


planejamento como instrumento norteador das aes governamentais.
(OLIVEIRA et al, 71, 2006)
Estes problemas foram abordados com o receiturio tpico de ajustes fiscais,
envolvendo extino de cargos e unidades administrativas; contingenciamento
de 20% dos crditos oramentrios de 2003 (inclusive despesas com recursos
vinculados e/ou diretamente arrecadados); vedao, para os primeiros 100
dias, de compromissos como dirias de viagens, passagens areas,
participao em cursos, renovao de contratos, etc.; medidas relativas Folha
de Pagamento, como corte de abono para servidores com mais de um cargo,
adoo do regime de emprego pblico, cruzamento da folha de pagamento
com a folha da Prefeitura de Belo Horizonte para identificar fraudes, etc.;
reviso de diversos processos com vistas reduo de despesas; pagamento
preferencial dos pequenos dbitos com fornecedores cobrindo cerca de 80%
destes; pagamento de empreiteiras de obras pblicas atravs da transferncia
de imveis remanescentes das carteiras dos bancos privatizados e/ou
liquidados; diversos encontros de contas entre os dbitos respectivos dos
fornecedores de bens e servios com o Estado e as dvidas deste; alm de
outras operaes de tesouraria. Alm destas, algumas iniciativas mais
elaboradas foram tomadas, como os leiles reversos em que se obteve
descontos da ordem de 20% em mdia para pagamento de fornecedores e a
modernizao das atividades de arrecadao tributria, como contratualizao
de resultados at o nvel de equipe de trabalho. (NOMAN, 314, 325, 2006;
VILHENA e SANTOS, 337-338, 2006)
Finalmente, destaque deve ser dado ao encaminhamento, em setembro de
2003, da proposta oramentria referente a 2004 com a previso explcita de
um dficit de R$1,4 bilho. Esta medida ajudou a alinhar o Legislativo e a
sociedade mineira em torno da estratgia de curto prazo, o equilbrio fiscal.
(OLIVEIRA et. al., 73, 2006)
Esse conjunto de iniciativas trouxe impactos importantes para as contas do
Estado, conforme pode ser visto no quadro abaixo que mostra superao do
80

dficit fiscal a partir de 2004 e evolues positivas no nvel de endividamento e


de gastos com pessoal frente receita corrente lquida:

81

Varivel
99
00
01
02
03
04
Evoluo real1 da receita com ICMS (R$ milhes)
10.970 12.302
13.752
13.443
13.297 14.962
Participao do ICMS na receita total
62,4
52,7
56,9
57,6
57,6
59,3
Crescimento do ICMS em relao ao ano anterior, termos reais MG
12,1
11,8
-2,2
-1,1
12,5
(%)
Crescimento do ICMS em relao ao ano anterior todos os estados e
13,7
8,1
4,1
-2,4
9,9
DF (%)
Resultado oramentrio fiscal (receita total despesa total /
171,4 -389,2
-1.334,3
-2.155,9
-227,8
90,6
R$ milhes valores nominais)
Despesas com pessoal do Poder Executivo em relao a RCL (%)
59,8
64,3
62,8
61,7
53,7
48,3
(limite LRF = 49%)
Endividamento - Dvida Consolidada Lquida sobre RCL (%)
278,1
254,3
234,4
274,5
238,8
224,4
Fonte: elaborao prpria a partir de NOMAN (2006; 305-306; 319); Relatrios de Gesto Fiscal: Secretaria do Tesouro Nacional (STN)
1. Valores corrigidos utilizando IPCA julho a junho.

05
16.378
59,5
9,5

06
17.277
57,3
5,5

07
18,972
58,1
9,8

4,0

4,6

6,8

221,6

81,1

190,1

43,5

44,6

46,4

203,1

189,1

187,8

82

No entanto, apesar de tais iniciativas emergenciais configurarem mais


propriamente o termo choque usado pelos implementadores do projeto, o
Choque de Gesto no se restringe apenas a elas. MARINI et alli vo alm da
definio primeira reproduzida anteriormente: O choque de gesto um
conjunto integrado de polticas de gesto pblica orientado para o
desenvolvimento. (2006, 22)
A dimenso que essa definio pretende trazer para a experincia em MG a
de superao e diferenciao do que os autores chamam de primeira gerao
de reformas, ocorridas nos anos 80 e 90, que tinha uma orientao
essencialmente econmica e fiscal. Embora no dispensando o ajuste e a
estabilidade econmica, de acordo com os autores, o Choque de Gesto
enfatiza o aumento do bem-estar da populao de forma integrada
responsabilidade fiscal, por meio de transformaes estruturais e no da mera
reduo de despesas. A essa abordagem dual os formuladores denominaram
Duplo Planejamento, que consiste, em sntese, em dois planejamentos
estratgicos, coerentes entre si, sendo um de curto prazo, correspondente s
medidas imediatas do choque de gesto, e outro de mdio e longo prazo, que
ser o objeto principal de nossa anlise. A formulao da estratgia dual do
Estado sustentou-se, portanto, em dois pilares: o equilbrio fiscal, estratgia do
presente, e uma agenda de desenvolvimento, estratgia do futuro... (ALMEIDA
e GUIMARES, 45-47)

3.2 O Choque de Gesto Planejamento Estratgico e


Contratualizao de Resultados
Alm, portanto, das medidas imediatas, o Choque de Gesto engloba
iniciativas de mdio e longo prazos, consubstanciados no planejamento
estratgico de governo. Este planejamento pode ser desdobrado em duas
dimenses analticas, a formulao e a implementao da estratgia, que
sero descritas a seguir.

83

3.2.1 Formulao da estratgia


A formulao da estratgia realizada atravs de um planejamento estratgico
clssico, envolvendo a elaborao de diagnsticos sobre a situao do
Estado34; a definio, por especialistas, dos cenrios futuros provveis35; a
definio de governo quanto ao futuro desejvel; a percepo dos desafios
para atingi-lo; o estabelecimento dos objetivos estratgicos, das metas e dos
indicadores

de

avaliao;

definio

da

carteira

de

projetos.

Esquematicamente, podemos visualizar o modelo de planejamento de Minas


Gerais da seguinte forma:

34

O estado do Estado Anexo II do Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI)


2007-2023. Minas Gerais, Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto, coord. 2007.
35
Cenrios exploratrios de Minas Gerais 2007-2023 Anexo I do Plano Mineiro de
Desenvolvimento Integrado (PMDI) 2007-2023. Minas Gerais, Secretaria de Estado de
Planejamento e Gesto, coord. 2007.

84

Diagnstico

1. Minas Gerais do Sculo XXI


2. O estado do Estado

Cenrios provveis

1. PMDI 2003-2020
2. Cenrios exploratrios de
Minas Gerais 2007-2023

Viso de futuro: cenrio desejado

Reconhecimento dos desafios


PMDI

Definio dos objetivos estratgicos

Definio dos indicadores e metas

Definio da carteira de projetos e da agenda setorial

PPAG

Contratualizao de resultados

Acordos de
resultados

Antes de detalhar as etapas, necessrio fazer uma observao. O Plano


Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI), referenciado no esquema
acima, uma exigncia da Constituio do Estado de Minas Gerais, e consiste
num quarto instrumento de planejamento. Embora no tenha periodicidade
definida, a LDO, a LOA e o PPAG devem a ele estar subordinados. As etapas
entre chaves integram a ltima verso do PMDI, referente ao perodo 20072023.36 O PMDI deve ser proposto Assemblia Legislativa pelo Conselho de
Desenvolvimento Econmico e Social (CDES), conselho este que tem
composio plural, incluindo a sociedade civil, conforme determina o Artigo 231
da Constituio.
36

importante destacar que a primeira verso do PMDI sob gesto do Governador Acio
Neves (PMDI 2003-2020) no estabelecia as metas a serem atingidas, embora j definisse os
indicadores com os quais os objetivos seriam aferidos. A incorporao das metas somente
feita no atual PMDI. Por outro lado, o PMDI anterior aproximava-se mais do elenco de projetos
a serem executados, enquanto o atual mais genrico em relao a isso, deixando essa
especificao para o PPAG. O PMDI 2007-2023 corresponde Lei 17.007/2007.

85

De forma sucinta, as etapas podem ser assim descritas:


1) Diagnstico: o diagnstico da situao do Estado foi feita por especialistas
do meio acadmico, em duas oportunidades, abordando questes diversas
como emprego e renda, sade, demografia, educao, meio-ambiente,
segurana pblica, transportes, economia e inovao e tecnologia. Os
diagnsticos formam um conjunto de artigos reunidos e publicados nos
documentos Minas Gerais do sculo XXI, de 2002, e O estado do Estado, de
2007. O primeiro subsidiou o Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado
(PMDI) referente ao perodo 2003-2020; o segundo, sua reviso para o perodo
2007-2023.
2) Cenrios: os cenrios destinam-se a organizar e reduzir os futuros
possveis a um nmero finito de alternativas, que possibilita a antecipao de
oportunidades, ameaas e desafios que devem ser focalizados nas agendas
estratgicas do Governo. Baseados na evoluo possvel de indicadores
selecionados, econmicos e sociais, de Minas, do Brasil e do Mundo, eles
servem de referncia para o estabelecimento do futuro desejvel, para o qual
os esforos devero ser direcionados. No caso de MG, os cenrios foram
elaborados, pela primeira vez, na confeco do PMDI 2003-2020 e atualizados
para o PMDI seguinte. Esquematicamente, eles podem ser apresentados pelo
diagrama abaixo, que mostra os cenrios possveis para 2023:

86

BRASIL
Desenvolvimento sustentado
da economia nacional

MINAS GERAIS

Fonte: PMDI 2007-2023

DESPERDCIO de
oportunidades
Ambiente
mineiro:
Conservador
Ineficiente
Excludente

CONQUISTA do
melhor futuro
II

IV

III

DECADNCIA e
empobrecimento

Ambiente
mineiro:
Criativo
Competitivo
Inclusivo

SUPERAO
de adversidades

Economia nacional
intermitente

Apenas como exemplo, para o cenrio batizado como Conquista do melhor futuro,
seus contornos decorrem da seguinte estimativa de evoluo de alguns indicadores
quantitativos selecionados, at 202337:

Indicador

Evoluo projetada

Taxa mdia de crescimento do PIB mundial

3,5 a 4,5% ao ano

Taxa mdia de crescimento do PIB brasileiro

4,5 a 5,5% ao ano

Taxa mdia de crescimento do PIB mineiro

5,5 a 6,5% ao ano

ndice de Desenvolvimento Humano de MG em 2023


Taxa de mortalidade infantil em 2023 (mortes por mil nascidos vivos)

0,875
8%

Escolaridade mdia da populao jovem (aos 15 anos) em 2023

9 anos

Escolaridade mdia da populao jovem (aos 18 anos) em 2023

12 anos

Taxa de crimes violentos por 100 mil habitantes em 2023


Taxa de homicdios por 100 mil habitantes em 2023
Proporo de pobres em relao a populao total (2023)
Regio Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH)
Espao urbano
Espao rural

Menos de 100
5
10%
9%
9%

Proporo do territrio mineiro com cobertura vegetal nativa em 2023


40%
Fonte: Cenrios Exploratrios de Minas Gerais 2007-2023, pgs. 137-139, 2007.

Os demais cenrios so elaborados a partir de projees distintas desses mesmos


indicadores.
37

O nmero de indicadores utilizados bem maior do que essa amostra, e inclui uma srie de
indicadores qualitativos.

87

3) Viso de futuro: a partir dos diagnsticos, dos cenrios possveis, foi definida a
viso de futuro de longo prazo: Tornar Minas o melhor Estado para se viver. Esta
viso, definida em 2003 e mantida para o atual PMDI, decorreu de interlocues com
membros do CDES, ...que redigiram Cartas do Futuro descrevendo a situao

de Minas Gerais no longo prazo e configurando as linhas gerais de uma


imagem ao mesmo tempo desafiadora, vivel, consistente, sustentvel e
desejvel do futuro do estado, nas dimenses econmica, social, ambiental, de
informao & conhecimento e regional..., e foi submetida e aprovada pelo
Colegiado de Gesto Governamental e pelo Governador Acio Neves.
Objetivamente, ambiciona a primeira colocao em rankings de comparao
entre estados brasileiros, como de IDH, ndice de GINI, PIB, etc. (PMDI 20032020, 4; PMDI, 2007-2023, 12 e 16)
Considerada a viso de futuro, a sntese do planejamento estratgico de Minas
Gerais constante do PMDI pode ser visualizada por meio do seguinte quadro:

MINAS: O MELHOR ESTADO PARA SE VIVER

PLANO MINEIRO DE DESENVOLVIMENTO INTEGRADO 2007/2023


Perspectiva
Integrada do
Capital Humano

Investimento e
Negcios

Integrao
Territorial
Competitiva

Rede de Cidades

Eqidade e
Bem-estar

Sustentabilidade
Ambiental

ESTADO PARA RESULTADOS


Investimento e Valor
Agregado da
Produo

Vida Saudvel

Inovao, Tecnologia
e Qualidade
Logstica de
Integrao e
Desenvolvimento

Protagonismo
Juvenil

Reduo da
Pobreza e Incluso
Produtiva

Rede de Cidades e
Servios

Desenvolvimento
do Norte de Minas,
Jequitinhonha,
Mucuri e Rio Doce

Qualidade
Ambiental
Defesa Social

QUALIDADE E INOVAO
EM GESTO PBLICA

QUALIDADE FISCAL

REAS DE RESULTADOS
Educao de
Qualidade

DESTINATRIOS DAS POLTICAS PBLICAS


PESSOAS
INSTRUDAS,
SAUDVEIS E
QUALIFICADAS

JOVENS
PROTAGONISTAS

EMPRESAS
DINMICAS E
INOVADORAS

EQIDADE ENTRE
PESSOAS E
REGIES

CIDADES
SEGURAS E BEM
CUIDADAS

Fonte: PMDI 2007-2023

Portanto, para alcance da Viso, foram definidas 06 estratgias setoriais,


denominadas perspectiva integrada de capital humano, investimento e

88

negcios, integrao territorial competitiva, rede de cidades, equidade e


bem-estar, e sustentabilidade ambiental. A estas, foi acrescida a estratgia
denominada Estado para Resultados, cujo foco assim descrito: A estratgia
do Estado para Resultados pretende integrar, em Minas, a anlise dos
resultados para a sociedade vis--vis o nus determinado pela arrecadao de
receitas pblicas, com o intuito de se obter a mxima eficincia alocativa do
oramento do Estado. O desempenho do Governo passa a ser medido, de um
lado, pelos resultados mensurados por meio de indicadores finalsticos de
qualidade e universalizao dos servios e, de outro, pelo custo do Governo
para a sociedade. Por meio de qualidade fiscal e gesto eficiente, o objetivosntese da estratgia Estado para Resultados reduzir a participao do poder
pblico mineiro na riqueza, medida pelo Produto Interno Bruto (PIB) e, ainda,
melhorar os resultados para a sociedade, avaliados mediante indicadores
sensveis evoluo na qualidade de vida dos mineiros, que resultam das
estratgias descritas a seguir. (PMDI 2007-2023, 26)
Para implementao desta estratgia, as aes foram agrupadas em 11 reas
de Resultados e 02 pilares (Qualidade fiscal e Qualidade e inovao em
gesto pblica), cada uma representando um conjunto de desafios, objetivos,
aes, indicadores e metas que devero ser alcanadas pelo Governo de
Minas. Essencialmente, o que aqui est subjacente a tentativa de superao
da lgica departamental e o foco em resultados.
Por fim, o quadro ainda mostra os destinatrios das polticas pblicas: pessoas
instrudas, qualificadas e saudveis, jovens protagonistas, empresas dinmicas
e inovadoras, cidades seguras e bem cuidadas e equidade entre pessoas e
regies.
4) Reconhecimento setorial dos desafios: internamente a cada rea de
resultado, a leitura dos diagnsticos setoriais propicia a avaliao do esforo
necessrio para sair da situao presente e atingir a viso de futuro. Um
exemplo pode ser dado pela rea de resultados Vida Saudvel, onde o
diagnstico aponta a maior incidncia de doenas crnicas, em especial
diabetes e cardiovasculares, e o maior gasto per capita com atendimento e
89

internaes hospitalares, devido ao envelhecimento da populao; o aumento


de doenas relacionadas a fatores de risco sade, como tabagismo,
obesidade e drogas; e a timidez dos esforos de preveno e conscientizao
no Estado. Alm disso, revela a preocupao com a existncia de gargalos ao
acesso rede coletora de esgoto, que influencia negativamente quanto
incidncia de doenas infecto-contagiosas, particularmente nas regies do
Norte de Minas e Jequitinhonha/Mucuri. (PMDI 2007-2023, 32).
5) Definio dos objetivos estratgicos: a definio dos objetivos procura
dar conta dos desafios discutidos. Mais uma vez, como exemplo, os objetivos
estratgicos da rea de resultados Vida Saudvel so:

Universalizar o acesso ateno primria e reduzir as disparidades


regionais no atendimento sade;

Reduzir a mortalidade materno infantil;

Ampliar a longevidade da populao com doenas do aparelho


circulatrio e diabetes;

Aumentar a eficincia alocativa e a otimizao do sistema de ateno


sade;

Promover hbitos de vida saudvel;

Ampliar o acesso ao saneamento bsico.

6) Definio dos indicadores e metas: o alcance dos objetivos monitorado


por indicadores e metas que integram o PMDI. Os indicadores so,
predominantemente, mas na medida de possvel, de resultados, ou seja,
voltados para a medio do efeito das polticas pblicas. No caso da rea de
resultados Vida Saudvel so:

90

Indicador

Valor de referncia
(Fonte, Ano)

Meta
2007

Meta
2023

Universalizao do atendimento do PSF


para a populao SUS dependente
(populao SUS dependente estimada
em 75% do total)

62,03%
(SES-MG, 2006)

71%
70%

75%

Reduzir o APVP (Anos Potenciais de


Vida Perdidos) por morte

A definir

Reduzir a taxa de mortalidade infantil


(por mil nascidos vivos)

16,1
(SiMSiNASC/DiESE, 05)

13,2
12,5

10
8

33%
(SES-MG, 2005)

29%
27%

21%
16%

74%
(IBGE/PNAD, 2005)

83%
81%

100%

Reduzir internaes por condies


sensveis ateno ambulatorial
Ampliar o percentual de domiclios com
acesso rede coletora de esgoto
Fonte: PMDI 2007-2023

7) Definio da carteira de projetos e da agenda setorial: finalmente, feito


o desdobramento da formulao estratgica por meio da elaborao da carteira
dos projetos responsveis pela busca dos objetivos. Estes projetos
estratgicos, denominados Projetos Estruturadores (PEs), so submetidos a
uma metodologia intensiva de gerenciamento de projetos e tero privilgios, na
sua execuo, quanto garantia e liberao de recursos oramentrios. O
planejamento dos PEs realizado setorialmente, porm sob coordenao do
nvel central a SEPLAG, e orientado pelas iniciativas prioritrias que
tambm compem o PMDI38. Um exemplo de Projeto Estruturador na rea de
sade o Viva Vida que engloba uma srie de medidas destinadas a reduzir
a

mortalidade

materno-infantil,

como

melhoria

da

infra-estrutura

das

maternidades, implantao de diretrizes clnicas de ateno sade maternoinfantil, mobilizao social em torno do tema, etc.
Paralelamente aos PEs, so elaboradas as Agendas Setoriais, que consistem
em planos de ao construdos a partir da identificao dos principais gargalos
estruturais que afetam transversalmente toda a organizao e dificultam a
implementao da estratgia de Governo. Por exemplo, na rea de logstica e
compras, toda a organizao deve priorizar as aquisies de bens e servios
38

O conceito de iniciativas prioritrias aproxima-se do conceito de projetos que o PMDI


define que devem ser priorizadas para materializar os objetivos estratgicos.

91

comuns por meio das formas eletrnicas de aquisio, em especial, o Prego


Eletrnico.
Finalmente, o produto do planejamento compor o Plano Mineiro de
Desenvolvimento Integrado (PMDI), exceo da carteira de projetos, que far
parte do Plano Plurianual de Ao Governamental (PPAG). Mas o Choque de
Gesto no se esgota nisto e nas medidas imediatas j descritas: a
implementao da estratgia envolve outro conjunto de medidas que vital
para o sucesso do modelo, particularmente o monitoramento intensivo dos
projetos e o Acordo de Resultados, que consiste no principal mecanismo de
enforcement da estratgia, como ser visto a seguir.

3.2.2 Implementao da estratgia


Uma das questes mais crticas no planejamento estratgico a sua
implementao. A manuteno da ateno dos atores polticos e do
compromisso com o plano elaborado demanda estratgias adicionais e rotinas
persistentes de coordenao.
A estratgia mineira para no fracassar nessa etapa abrange, sobretudo:

unidades dedicadas ao gerenciamento intensivo dos projetos e ao


monitoramento da agenda setorial e dos indicadores;

um comit de acompanhamento formado pelo alto nvel gerencial, que


recebe e avalia periodicamente, de forma colegiada, os produtos de tais
monitoramentos; e

a contratualizao de desempenho por meio dos Acordos de


Resultados.

O esquema bsico do modelo, cuja misso transformar a estratgia do


governo em resultados, pode ser representado da seguinte forma:

92

COMIT DE
RESULTADOS

O GERAES, cuja sigla significa Gesto Estratgica das Aes e Recursos do


Estado, uma unidade organizacional em nvel de Superintendncia39,
composta em sua maioria por Especialistas de Polticas Pblicas e Gesto
Governamental (EPPGG) oriundos da carreira formada pela Escola de Governo
da Fundao Joo Pinheiro, responsvel por apoiar o planejamento dos
projetos estruturadores e monitorar intensivamente a sua execuo.
Na primeira situao, o GERAES atua como um tpico Escritrio de Projetos40,
mas que no s define a metodologia de planejamento, como tambm elabora
os projetos junto com as reas fim ou setoriais. Isso implica a elaborao, e a
reviso anual, do Plano de projeto, que discorre sobre os seguintes
componentes: termo de abertura, objetivo, escopo, premissas consideradas,
matriz de responsabilidades, aes, marcos, indicadores de desempenho do
projeto, planejamento de custos e desembolsos, de convnios e de
suprimentos, antecipao das restries, e plano de comunicao.

As superintendncias compem o 3 nvel hierrquico na SEPLAG. No caso do GERAES,


abaixo da Subsecretaria de Planejamento e Oramento que, por sua vez, est abaixo da
Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto.
40
Um escritrio de projetos (PMO) uma unidade organizacional que centraliza e coordena o
gerenciamento de projetos sob seu domnio [...] O PMO se concentra no planejamento, na
priorizao e na execuo coordenados de projetos e subprojetos vinculados aos objetivos
gerais de negcios da matriz ou do cliente [...] Os PMOs podem operar de modo contnuo,
desde o fornecimento de funes de apoio ao gerenciamento de projetos na forma de
treinamento, software, polticas padronizadas e procedimentos, at o gerenciamento direto real
e a responsabilidade pela realizao dos objetivos do projeto. (Guia PMBOK, 2004)
39

93

Na elaborao do planejamento, o GERAES zela, sobretudo, pela consistncia


dos projetos com a estratgia de governo, ou seja, pela coerncia entre
aqueles e os instrumentos de planejamento de longo, mdio e curto prazos,
PMDI, PPAG e LOA respectivamente.
Alm disso, a atuao mais constante do GERAES no monitoramento
cotidiano da execuo desses projetos. Mensalmente, os responsveis
setoriais, normalmente em duplas, renem-se com os gerentes dos projetos e
com os respectivos responsveis pelas aes componentes para verificar o
status fsico e financeiro do projeto. Nesses momentos, em caso de
necessidade de liberao de recursos oramentrios por solicitao dos
gerentes, o GERAES atua como uma espcie de autoridade oramentria,
tendo autonomia para atend-los caso os recursos estejam previstos.
tambm nesse momento que se identificam eventuais gargalos ou riscos que
meream uma atuao intersetorial, que pode ser feita pelo prprio GERAES,
por meio do intercmbio com as duplas dos demais setores, ou por nveis
hierrquicos superiores. O produto do monitoramento o Status Report, que
ser utilizado nas reunies de Comit de Qualidade.
O Estado para Resultados (EpR) uma estrutura provisria, a rigor, um
programa, que foi criado em 2007 junto Vice-Governadoria do Estado,
destinado essencialmente ao monitoramento dos indicadores de resultados e
metas previstas no PMDI, ao gerenciamento de riscos complexos evidenciados
no monitoramento do GERAES e a prover gerentes para os projetos
estruturadores, os chamados empreendedores pblicos.
No primeiro caso, Unidade de Resultados do EpR cabe zelar pelo modelo de
gesto por resultados. Isso implica atividades de pesquisa, prospeco,
proposio, avaliao e apurao dos indicadores, e ainda preocupaes com
a validade, sensibilidade, cobertura, historicidade e demais propriedades dos
indicadores, bem como a avaliao de sua aderncia aos objetivos
estratgicos. Para tanto, essa unidade realiza ou contrata avaliaes de efeito,
pesquisas domiciliares, pesquisas de qualidade de servios, dentre outras.

94

A Unidade de Gesto Estratgica responsvel por monitorar os riscos


complexos das reas de resultado por meio de planos de ao, atuar
intersetorialmente, gerir as reunies do Comit de Resultados e ser o guardio,
em ltima instncia, da estratgia governamental.
Por sua vez, a Unidade de Empreendedores cuida do recrutamento, seleo,
alocao

acompanhamento

de

empreendedores

pblicos.

Os

empreendedores pblicos referem-se a 90 cargos de livre nomeao, criados


em 2007, visando a prover gerentes ou assessores de alto nvel para os
projetos estruturadores. Os empreendedores so pessoas selecionadas e
recrutadas, normalmente no mercado, atrados por nveis salariais bastante
superiores mdia do funcionalismo estadual.41
Finalmente, o terceiro pilar desse modelo de gesto a SUMIN Superintendncia Central de Modernizao Institucional, que tem dois papis: a
elaborao e o monitoramento da Agenda Setorial e a operacionalizao dos
Acordos de Resultados. A Agenda consiste de um plano de ao construdo a
partir da identificao dos principais gargalos estruturais ou temticos que
afetam transversalmente toda a organizao, dificultam a implementao da
estratgia de Governo, mas que no se caracterizam como objeto de um
projeto. Alguns exemplos podem ser dados para melhor entendimento: na rea
de logstica e compras, toda a organizao deve priorizar as aquisies de
bens e servios comuns por meio das formas eletrnicas de aquisio, em
especial, o Prego Eletrnico, com vistas reduo de despesas e lisura nos
processos licitatrios; nas atividades de convnios, todos os rgos devem
usar determinado aplicativo, de forma a se enquadrarem nos procedimentos
normatizados pelo rgo central; ou ainda, como o licenciamento ambiental
uma atividade que afeta diversas secretarias (desenvolvimento econmico,
transportes, etc.), a diminuio dos seus prazos pode ser um item da Agenda
setorial da Secretaria de Estado de Meio Ambiente. Ao contrrio do GERAES e
do EpR, cuja lgica de organizao e distribuio de equipe em funo das

41

Os cargos de empreendedores tm previso legal de extino: 31/01/2011

95

reas de Resultados, a SUMIN organiza-se em funo das secretarias de


Estado.
A outra atribuio da SUMIN a gesto e operacionalizao dos Acordos de
Resultados embora, como veremos, GERAES e EpR tambm esto envolvidos
em sua proposio e avaliao peridicas.

3.2.3 Contratualizao de resultados


Com uma periodicidade anual ou no mximo de 04 anos, o Governador do
Estado pactua formalmente com os secretrios de Estado um Acordo de
Resultados, instrumento atualmente disciplinado pela Lei estadual 17.600 de
01/07/2008 e pelo Decreto 44.873 de agosto do mesmo ano. O acordo
composto principalmente pelos compromissos referentes: 1) execuo dos
projetos estruturadores (PEs); 2) ao atingimento dos resultados, ou seja, das
metas dos indicadores finalsticos constantes do PMDI; 3) execuo da
agenda setorial e; 4) a racionalizao do gasto. Alm disso, o processo de
contratualizao abrange ainda uma segunda etapa: desdobramento do acordo
com o governador at o nvel de equipe dos rgos e entidades componentes
dos chamados sistemas operacionais, como sistema de sade, sistema de
meio-ambiente, etc. O esquema lgico segue abaixo:

96

Lgica do Acordo
Estratgia

Governador

Desdobrado
em Acordos
de 1 Etapa

Secretarias de
Estado

Sistema
Operacional
Secretarias
de Estado

Desdobrado
em Acordos
de 2 Etapa

PRMIO

Metas por equipe

Equipes
de
trabalho

Fonte: SEPLAG/MG

O Acordo de Resultados figura como um contrato de gesto segundo o qual,


em troca da pactuao e do compromisso com os projetos e metas de
resultados, o Governador concede determinadas autonomias aos titulares das
secretarias. Alm disso, em caso de sucesso no alcance das metas, h um
prmio por produtividade, que pode equivaler a um 14 salrio de acordo
com o nvel de desempenho atingido. importante frisar que o prmio
discrimina at o nvel de equipe.
Dentre as autonomias passveis de serem concedidas, podemos citar a
ampliao dos limites de dispensa de licitao42, o remanejamento autnomo
de cargos em comisso e funes de confiana sem implicao em aumento
de despesa ou a concesso de valores diferenciados de vale refeio ou valealimentao.
Por sua vez, os compromissos so ponderados segundo critrios definidos no
processo de negociao e pactuao entre a SEPLAG, representante do
Governador, e as demais secretarias, conforme ilustra o quadro exemplo
42

Isso foi possvel pois as secretarias, apesar de serem rgos da Administrao Direta, foram
equiparadas s Agncias Executivas, para as quais a Lei 8.666 concede esse benefcio.

97

abaixo, referente ao Acordo de Resultados de 2007 da Secretaria de Estado da


Sade (SES):

Quadros de cada objeto de pactuao

Equivalncia (%)

Resultados finalsticos

20

Execuo dos projetos estruturadores

40

Execuo da Agenda setorial do Choque de Gesto

30

Racionalizao do gasto

10

Fonte: Acordo de resultados (AR) 2007 da Secretaria de Estado da Sade (SES)

Os resultados finalsticos, por sua vez, tambm so negociados e pactuados


atribuindo pesos variados a cada indicador, como exemplificam os indicadores
a seguir, extrados do quadro de pactuao de metas da SES:

rea de
Resultado
Vida Saudvel
Vida Saudvel
Vida Saudvel

Indicador Finalstico
Taxa de mortalidade infantil por mil
nascidos vivos
Percentual de internaes por
condies sensveis ateno
ambulatorial
Cobertura populacional do Programa
Sade da Famlia

Peso

METAS
2007
2011

15

12,5 a
13,2

32

27 a
29

63,8

70 a
71

Vida Saudvel

APVP (Anos Potenciais de Vida


Perdidos) por morte causada por
doenas cardiovasculares ou
diabetes

Vida Saudvel

Percentual de domiclios com


acesso rede de esgoto ou fossa
sptica (colaborador)

Reduo da
Pobreza e
Incluso
Produtiva

Nmero de localidades atendidas


pelo Projeto Travessia (colaborador)

Qualidade Fiscal

Economia anual com reduo de


custos unitrios de servios
estratgicos (colaborador)

a
definir

76

81 a
83

10

5,1

17,6

Fonte: AR 2007 SES

Nesse ponto cabe observar outra caracterstica relevante dos acordos que a
sua funo de incentivador da intersetorialidade. Isto , nos casos em que h

98

projetos estruturadores e nos casos em que h indicadores e metas afetadas


potencialmente pela ao de duas ou mais secretarias, o compromisso de
execuo e de alcance das mesmas deve constar nos acordos de ambas as
secretarias. Como exemplo, podemos citar o compromisso da Secretaria de
Sade com o Projeto Travessia, que um projeto estruturador da Secretaria de
Estado de Desenvolvimento Social ou o compromisso com a reduo de
custos, que um projeto cujo titular a Secretaria de Estado da Fazenda. Um
exemplo similar o comprometimento da Secretaria de Estado de
Desenvolvimento Regional e Urbano (SEDRU), responsvel por saneamento,
com indicadores da rea de sade, particularmente de Mortalidade Infantil,
conforme pode ser visto no Acordo pertinente.
Alm dos resultados finalsticos, o outro componente pactuado a taxa de
execuo dos projetos estruturados, conforme previsto no plano de projeto, que
elaborado e/ou revisto anualmente, conforme abaixo:

Projeto Estruturador
1 Regionalizao da Ateno Sade
2 Sade em Casa

Metas
2007

rea de
Resultados

Vida Saudvel

3 Viva Vida

100% de
execuo do
planejamento
para 2007

Fonte: AR 2007 SES

A taxa de execuo calculada ao final do perodo, a cada ano, a partir de


avaliaes quanto:
- a relao entre a meta alcanada e a meta prevista, metas que
normalmente se configuram como produtos finais das aes;
- o cumprimento do prazo estipulado para o cumprimento dos marcos,
que so produtos intermedirios, como elaborao de editais, contratao de
consultoria;
- a relao entre a despesa empenhada e o crdito inicial.

99

Alguns exemplos de marcos podem ser extrados do Projeto Estruturador Viva


Vida, da Secretaria de Estado de Sade: para a ao Qualificao da Rede
Assistencial so previstos os produtos Oficinas de implantao das diretrizes
clnicas na ateno primria; para alcanar esses produtos, so previstos
marcos de controle como reproduo do material para realizao das oficinas
municipais e sistematizao do acompanhamento (definio de fluxo e
elaborao de planilha) a ser realizado pelas Gerncias Regionais de Sade
quanto as oficinas municipais.
Quanto Agenda Setorial, ela composta de iniciativas diversas, mas
principalmente de itens destinados padronizao de atividades transversais
associadas a reas meio. Alguns exemplos, tambm a partir de alguns itens
extrados do quadro de itens da Agenda Setorial do acordo da SES, seguem no
quadro abaixo:

100

Item da Agenda Setorial

Marcos / Indicadores

Produtos / Metas

Prazos

Realizar a certificao ocupacional para os


cargos de Dirigentes das Regionais e
Coordenadores das Regionais

Concluso do processo de certificao dos


Dirigentes Regionais

Publicao no dirio oficial da lista de


pessoas certificadas

dez/07

Aprimorar o sistema de controle de custos


dos hospitais da FHEMIG

Inicio do desenvolvimento da soluo de


informtica

Especificao do sistema identificando


funcionalidades e relatrios que sero
produzidos

out//07

Instalar e consolidar o Ncleo de Gesto


Ambiental na Secretaria

NGA implantado e em operao

Participao no workshop e nomeao


dos membros

dez/07

Meta: 0 dias

dez/07

Nmero de dias teis inscritos no CAUC


Utilizar sistema de convnio Sigcon (mdulo
de entrada), com vistas racionalizao de
ndice de execuo anual de recursos de
processos
contrapartida de convnio (fonte 10.3)

Meta: 85% de execuo no ano

dez/07

Aps a homologao da ata de registro


de preos de cada grupo de materiais,
todos os processos de compra destes
itens sero realizados via registro de
preos (a ser avaliado pela SCRLP)

dez/07

Gesto, aquisio e contratao dos itens das


famlias de medicamentos, equipamentos de
Informtica e material de escritrio, conforme as
novas polticas, diretrizes e modelos do Projeto
GES

Adotar o modelo de suprimentos definido


com a SEPLAG para as famlias de
informtica e material de escritrio

ndice de Prego eletrnico - qte processos


Priorizar as aquisies de bens e servios
ndice de Prego eletrnico - valor da compra
comuns, por meio das formas eletrnicas de
aquisio - Cotao eletrnica de Preos e
ndice de Cotao eletrnica - qte processos
Prego Eletrnico
ndice de Cotao eletrnica - valor da compra

Situao atual: 38,18% Meta: 50%


Situao atual: 78,7% Meta: 50%
20/dez/07
Situao atual: 23,66% Meta: 50%
Situao atual: 23,49% Meta: 50%

Fonte: AR 2007 SES

101

Como podemos observar, h itens relacionados s funes de Recursos


Humanos, como a certificao ocupacional ou ao sistema de Logstica e
Compras, como na questo do Prego Eletrnico, dentre outros.
Finalmente, o quarto componente de pactuao a Racionalizao do Gasto.
Trata-se, sobretudo, de metas de reduo de custeio e de racionalizao de
processo, como nmero de remanejamentos:

Indicadores de
racionalizao do gasto

Nmero de alteraes
oramentrias
1
realizadas por meio de
remanejamento

Valor das despesas


tpicas de rea meio

Referncia
rgo / Entidade

Metas

Valor

2007

1321 - SAUDE

2261 - FUNED

11

2271 - FHEMIG
2321 HEMOMINAS

19

15

4291 - FES

71

43

1321 - SAUDE

R$ 47.526.271

R$ 43.363.331

2261 - FUNED

R$ 47.535.419

R$ 44.430.821

2271 - FHEMIG
2321 HEMOMINAS

R$ 188.261.367

R$ 176.298.372

R$ 16.399.522

R$ 14.641.875

4291 - FES

R$ 39.815.067

R$ 33.728.977

Fonte: AR 2007 SES

Alm da chamada pactuao de 1 etapa, na qual os secretrios pactuam os


acordos com o Governador, a partir de 2008, os acordos passaram a ser
desdobrados at o nvel de equipe, constituindo o que chamado de Acordo
de Resultados de 2 etapa. 43 O processo envolveu as equipes de trabalho e foi
conduzido utilizando Balance Score Card (BSC), no qual os objetivos j
definidos no PMDI foram discutidos e desdobrados em indicadores afetos a
cada equipe de trabalho. O Mapa Estratgico do Sistema de Sade, a seguir
43

O conceito de equipe adotado foi bastante fluido. Poderia ser, por exemplo, um
departamento ou mesmo pequenas clulas dentro dele.

102

ilustra o modelo adotado, onde nas dimenses sociedade e processos,


foram colocados os objetivos estratgicos constantes do PMDI:

Fonte: AR de 2 etapa SES 2008

Como pode ser visto, alm dos objetivos do PMDI, afetos mais propriamente s
perspectivas Sociedade e Processo do BSC, novos objetivos foram
incorporados estratgia da Secretaria de Sade, nas perspectivas Gesto e
Financeira,

decorrentes

do

envolvimento

das

diversas

equipes

no

planejamento. O passo seguinte foi cada uma delas identificar sua possvel
contribuio para os objetivos, o que foi consubstanciado em um plano de
aes e produtos e na definio de indicadores e metas para monitoramento de
tal contribuio.

103

Alguns exemplos dos indicadores e do nvel de desagregao do planejamento


ao longo da equipes so mostrados no quadro a seguir, mais uma vez
exemplificando com dados da Secretaria de Estado da Sade:

104

Equipe

Objetivo
estratgico

Assessoria de
Comunicao
Social

Melhorar a
Qualidade dos
Servios

Nome do indicador

Meta
2008/02

Meta
2009/01

Meta
2009/02

Vinculao
estratgica

Atendimento s demandas
da imprensa

100%

100

100%

Mapa
Estratgico

Assessoria
Jurdica

Melhorar a
Qualidade dos
Servios

Tempo mdio para emisso


de pareceres e notas
jurdicas sobre licitaes,
contratos, convnios, editais
e processos do CAP

12 dias

12 dias

12 dias

Agenda Setorial

Superintendncia
de Assistncia
Farmacutica

Aumentar a
eficincia alocativa e
a otimizao do
sistema de ateno
sade.

% de processos para novos


pacientes de medicamentos
de alto custo analisado em
at 30 dias

80%

80%

80%

Projeto
Associado

Superintendncia
de Ateno
Sade

Reduzir a
Mortalidade Infantil e
Materna

% de cumprimento das
aes do Projeto
Estruturador Viva Vida

100%

100%

100%

Projeto
Estruturador

Superintendncia
de Epidemiologia

Melhorar a vigilncia
em sade

Percentual de Crianas
menores de 05 anos com
baixo peso para idade

5,8

A definir
Pacto 2009

Pacto pela Vida

Fonte: elaborao prpria a partir do Acordo de 2 etapa da SES (2008).

105

Finalmente, o Acordo de Resultados avaliado anualmente quanto ao alcance


de todos esses itens, atividade que realizada pela Comisso de
Acompanhamento e Avaliao, composta por representantes da SEPLAG, dos
acordados,

incluindo

representante

dos

servidores,

dos

demais

intervenientes. Nesta comisso eventuais dvidas relacionadas no


exaustividade dos acordos sanada. A avaliao compreende dois momentos:
a Avaliao de Desempenho Institucional, que se refere avaliao do acordo
de 1 etapa44, e a Avaliao de Produtividade por Equipe, que se refere
avaliao do acordo de 2 etapa. Cabe observar que o alcance de determinado
nvel de desempenho na avaliao do acordo de 1 etapa condio
necessria para a ocorrncia da avaliao por equipe.
A partir da avaliao, algumas medidas podem ser tomadas: desde a
concesso do prmio de produtividade proporcionalmente ao desempenho
institucional e da equipe, at a resciso contratual, caso um patamar mnimo de
desempenho no seja atingido45.

44

Conforme prev o Decreto 44.873/2008, as notas obtidas na avaliao do acordo de 1 etapa


(NC Nota do Acordo) so corrigidas em funo dos oramentos das pastas. Assim, as
secretarias com os 04 maiores oramentos recebem um bnus de 2,5 pontos, numa escala
de 10, de tal forma que sua nota mxima nos itens do acordo propriamente dito NC = 7,5. A
avaliao de desempenho institucional corresponde portanto a ADI = 0,75*NC+2,5. As
secretarias com os 06 menores oramentos, por outro lado, podem atingir 12,5 pontos na
avaliao dos compromissos (NC), que so diminudos de 2,5 pontos, totalizando o mximo de
10 na avaliao (ADI): ADI = 1,25*NC - 2,5. As demais secretarias tem uma relao NC = ADI.
O objetivo aparente premiar aquelas secretarias que so responsveis por oramentos
maiores. Na prtica, por exemplo, isso implica reduzir a nota mnima exigida para 60% para as
secretarias grandes: 0,75*6 + 2,5 = 7; e aumentar para 76% a nota mnima das secretarias
pequenas. Para as demais, permanece a exigncia de 70%.
45
No h registros de rescises nas avaliaes feitas at o momento.

106

4. Anlise do caso de Minas Gerais


Como descrio geral da experincia mineira pode-se dizer que, por meio de
um conjunto de instrumentos administrativos, principalmente de planejamento
estratgico focado em resultados, o modelo de Minas Gerais procura:

obter um alinhamento poltico, junto aos atores polticos que governam e


junto sociedade, atravs do Plano Mineiro de Desenvolvimento
Integrado (PMDI), elaborado pelo Conselho de Desenvolvimento
Econmico e Social (CDES) e submetido Assemblia Legislativa
(ALMG), e que explicita os objetivos, resultados e metas a alcanar;

obter um alinhamento poltico e administrativo junto burocracia do


estado, por meio da explicitao dos resultados, e sobretudo dos
desdobramentos participativos no planejamento dos projetos e na
definio das aes necessrias at o nvel de equipe, tendo como
referncia a estrutura de incentivos de remunerao por desempenho,
que vincula tais resultados remunerao por meio do Acordo de
Resultados;

conferir racionalidade ao sistema, por meio da integrao entre


planejamento e gesto e da promoo da intersetorialidade, atividades
que so executadas principalmente pelo GERAES (Gesto Estratgia de
Recursos e Aes do Estado), mas tambm pela interveno peridica
dos Comits de Qualidade presididos pelo Vice-Governador e,
fundamentalmente, pelo prprio Acordo de Resultados.

Neste captulo pretendemos analisar, luz da discusso terica elaborada nos


captulos 1 e 2, se e em que medida o Governo de Minas alcana tais
objetivos. De forma mais especfica, nosso intuito analisar a experincia nos
orientando a partir de 3 pontos:

107

1) Como o modelo de Minas Gerais atua nas dimenses de eficincia, ou


seja, na definio e no compartilhamento dos objetivos, na alocao de
recursos e no estabelecimento de uma racionalidade processual entre
recursos e objetivos;
2) Se e em que medida Minas Gerais satisfaz o modelo normativo da
Gesto por Resultados, ou seja, operacionaliza os objetivos em
resultados e coordena sua implementao tambm por resultados, que
substituem ou predominam sobre mecanismos de coordenao que
privilegiam os meios, como as padronizaes de procedimentos e de
habilidades. Sinteticamente, em que medida define resultados, concede
autonomias e garante o enforcement do modelo;
3) Finalmente, diante da relao causal implcita no receiturio da Nova
Gesto Pblica, em que o modelo de Gesto por Resultados leva a
maior eficincia, at que ponto isso se realiza no modelo mineiro.
Mas antes de prosseguir preciso fazer algumas observaes metodolgicas,
particularmente referentes a este ltimo ponto de anlise:

no sero analisadas as chamadas medidas imediatas do Choque de


Gesto, mas somente aquele conjunto de medidas de gesto de mdio
e longo prazos. Isso decorre do fato de que consideramos que no h
ineditismo nas medidas de reduo de despesas que exijam uma
elucidao particular;

o momento dessa avaliao: a descrio apresentada no captulo


anterior refere-se situao atual, mas importante ressaltar que a
experincia passou por evolues importantes desde 2003, primeiro ano
do Governo Acio. Assim, embora o gerenciamento intensivo de projetos
e a celebrao de acordos de resultados, incluindo compromissos com
resultados, tenham se iniciado em 2003 e 2004, respectivamente, ser
somente em 2007, com a instituio do programa Estado para

108

Resultados, que a experincia ganha contornos mais definidos do


modelo de gesto por resultados;

outra considerao relevante que o desdobramento dos objetivos


estratgicos at o nvel de equipe e a vinculao inequvoca entre
alcance dos resultados e desempenho da equipe por meio do prmio por
produtividade, o que representa um aprofundamento importante da
experincia, tiveram incio somente em 2008, o que impossibilita a
avaliao de seus efeitos no presente estudo;

ainda em relao ao perodo, estaremos analisando principalmente a


evoluo de Minas Gerais entre 2002, ltimo ano do Governo Itamar
Franco e a partir do qual h uma padronizao metodolgica na
apresentao das despesas oramentrias pela Secretaria do Tesouro
Nacional (STN), e 2007, ltimo ano em que h disponibilidade
consolidada de dados oramentrios e, como j mencionado, o primeiro
ano para o qual h resultados finalsticos e metas bem definidas dentro
do modelo de Estado para Resultados;

o nosso interesse principal na eficincia do lado da despesa. Assim,


no haver maiores consideraes sobre a evoluo de Minas Gerais no
lado da receita, a menos que seja necessrio para subsidiar alguma
discusso;

a comparao com os outros estados que ser feita incorre no problema


dos mesmos no terem sido avaliados quanto a existncia do
tratamento, ou seja, no foram feitos estudos para identificar se os
demais estados esto submetidos a um modelo de gesto como o de
Minas Gerais. Portanto, a comparao deve ser usada com cuidado,
embora se possa afirmar que o modelo de Minas nico.

109

4.1.A definio dos objetivos e sua traduo em resultados


A primeira dimenso relacionada eficincia refere-se definio clara de
objetivos e seu compartilhamento por toda a organizao, de forma a viabilizar
o engajamento coletivo e a adequao racional entre os esforos e tais
objetivos. Isto envolve momentos de tomada de deciso e estratgias de
difuso e enforcement dos objetivos definidos.
Alm disso, em um modelo de Gesto por Resultados, uma questo
fundamental a traduo, concretizao ou operacionalizao de tais objetivos
em resultados que devero ser alcanados. E isso feito a partir da
operacionalizao dos objetivos do Governo por meio de indicadores que
traduzem as condies sociais, econmicas, ambientais, que so objeto da
interveno. Assim, por exemplo, o objetivo de melhorar o ensino
fundamental pode ser operacionalizado por meio do indicador proficincia dos
alunos nas provas do SAEB; ou ainda, o objetivo de dinamizar a economia
mineira poderia ser traduzido como aumentar a participao relativa do PIB
mineiro no PIB nacional, etc.
Portanto, h dois momentos igualmente importantes referentes definio e
compartilhamento dos objetivos, cuja discusso aprofundaremos a seguir.

4.1.1 A definio dos objetivos


No caso de Minas Gerais, h pelo menos 3 situaes bem marcadas de
tomada de deciso nos quais h definio de objetivos, embora apenas no
processo

de

deciso

relacionado

ao

PMDI

ocorra,

de

fato,

uma

46

operacionalizao em termos de efeitos ou resultados :

46

As demais fases destinam-se ao desdobramento do PMDI em projetos e aes. certo que


h tambm uma orientao de estabelecer indicadores para o monitoramento de tais projetos e
aes. No entanto, so essencialmente indicadores de produto, e no de resultados.

110

1) a definio dos objetivos estratgicos, dos resultados e das metas, no


mbito do Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI);
2) o desdobramento do PMDI em projetos estruturadores junto s
secretarias, no mbito do Plano Plurianual de Ao Governamental
(PPAG);
3) o desdobramento do PMDI e do PPAG at o nvel de equipe, no mbito
do Acordo de Resultados de 2 etapa.
Em todos esses momentos, o processo de tomada de deciso colegiado,
embora o grau de formalidade seja diverso. Quanto ao primeiro caso, a
composio do CDES determinada pela Lei estadual 10.628 de 1992 em seu
Artigo 1, que define os seguintes integrantes:

pelo Governo, o Governador que presidir o conselho, o ViceGovernador e os secretrios de Estado;

representantes de entidades da administrao indireta, como Banco de


Desenvolvimento de Minas Gerais (BDMG), Centrais Eltricas de Minas
Gerais (CEMIG), Fundao Estadual do Meio-Ambiente (FEAM);

representantes de universidades e entidades de pesquisa, como UFMG,


Universidade Estadual de Minas Gerais, Fundao Joo Pinheiro e
Centro Tecnolgico de Minas Gerais (CETEC);

representantes de cada uma de diversas entidades de classe, dentre


elas a Federao das Indstrias do Estado de Minas Gerais (FIEMG),
a Federao da Agricultura do Estado de Minas Gerais, a Federao
dos Trabalhadores em Agricultura do Estado

de Minas Gerais e a

Coordenao Sindical de Servidores Pblicos do Estado;

representantes de centrais sindicais regularmente estabelecidas no


Estado;

10 (dez) cidados livremente designados pelo Governador do Estado.

111

No obtivemos informaes sobre a dinmica de funcionamento do CDES, que


permitissem avaliar se e em que medida as reunies colegiadas propiciam o
debate, a prevalncia do melhor argumento e/ou o recurso ao voto da maioria.
De toda forma, a lei estabelece uma composio razoavelmente plural e uma
distribuio aparentemente equilibrada de representao de interesses e,
ainda, a obrigatoriedade do CDES ser o responsvel pelo envio do PMDI
ALMG, o que confere alguma autoridade a cada um dos componentes.
Outro ponto relevante que o PMDI produto de um processo de
planejamento estratgico profundo, que envolve a elaborao de diagnstico
por especialistas47, a construo de cenrios, a definio da viso de futuro,
enfim, um modelo que se aproxima consideravelmente do que definimos por
perspectiva racional exaustiva. Assim, embora esse conjunto de informaes
e metodologias possa instruir o CDES e facilitar a definio dos objetivos, seria
preciso verificar at que ponto a profuso de dados e informaes levantadas e
consolidadas pelos tcnicos tambm pode constranger ou conformar a pauta
de discusso no interior do conselho.
Finalmente, o projeto de lei do PMDI submetido aprovao da Assemblia
de Deputados, mais uma instncia que pode participar da formulao dos
objetivos estratgicos. Na tramitao do projeto de lei do PMDI 2007-2023, PL
1.206/2007, foram apresentadas 88 emendas; destas, 11 foram acatadas na
ntegra e outras 11, parcialmente. Especificamente quanto definio dos
objetivos estratgicos, destacam-se as seguintes emendas acatadas:48

as emendas n 8 e n 42, de autoria do Deputado Estadual Andr


Quinto, do Partido dos Trabalhadores, e da Comisso de Participao
Popular, respectivamente, que incluem o objetivo estratgico de
erradicar o trabalho infantil49;

47

Como j referenciados, os diagnsticos so encontrados nos documentos Minas Gerais do


Sculo XXI e O estado do Estado.
48
Tramitao obtida no site da ALMG (www.almg.gov.br) - Emendas ao projeto de lei n
1.026/2007
49
Embora a proposio de acrscimo de um novo objetivo estratgico tenha sido acatada, a
proposio de acrscimo dos resultados finalsticos e das metas respectivas no foram
contempladas no PMDI 2007-2023. As emendas propunham passar de 300.000 crianas para

112

a emenda n 10, de autoria do mesmo deputado, que incluiu tambm a


populao de terceira idade como pblico alvo dos objetivos de
Promover a segurana alimentar nutricional sustentvel e de Sade a
todas as fases do ciclo de vida individual;

sub-emenda a emenda n 7, do mesmo deputado, que acrescenta o


objetivo estratgico de fortalecer a agricultura familiar;

a sub-emenda a emenda n 58 do deputado Padre Joo tambm do PT,


que acrescenta tambm o meio rural como objeto do objetivo de Buscar
a reduo da violncia nas reas urbanas;

a sub-emenda a emenda n 45, de origem na Comisso de Participao


Popular, que acrescenta o objetivo estratgico relacionado ao incentivo
Implantao do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS);

a sub-emenda n 1 a emenda n 15 do deputado Andr Quinto, que


substitui o termo gestores por servidores no objetivo estratgico de
Aprofundar a profissionalizao de gestores pblicos;

a sub-emenda n 2 a emenda n 15 que acrescenta ao objetivo


estratgico de "Efetivar poltica de prestao de contas sociedade", a
expresso "...tornando o oramento pblico e sua execuo acessveis
populao".

Ou seja, possvel afirmar que a ALMG participa da definio dos objetivos


estratgicos do governo de forma relativamente atuante, com alteraes
importantes propostas por deputados de oposio e incorporadas no projeto
original do executivo. Cabe, no entanto, ressaltar que, em relao aos

150.000 em 2011 e para zero em 2023. No entanto, no ano seguinte, no Acordo de Resultados
de 2008 da Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social foi includo um indicador de
reduo da taxa de trabalho infantil; porm, com metas mais modestas.

113

resultados finalsticos e s metas, no houve nenhuma emenda visando a


alterar a proposta do Executivo.
Nos demais momentos de tomada de deciso no ocorre definio de
resultados, uma vez que de destinam apenas a desdobrar as decises do 1
momento de formulao, que incluem os objetivos estratgicos, os resultados
finalsticos e as iniciativas prioritrias, e que tem fora de lei. No entanto, sob
tais contornos, essas fases definem objetivos tticos e operacionais e as
condies de mensurao de seu atendimento. Ou seja, nessas etapas so
definidas aes, produtos e indicadores de monitoramento e avaliao do seu
atingimento, o que procura satisfazer a seqncia lgica aes produtos
resultados objetivos estratgicos.50
Com relao dinmica de tomada de deciso, no planejamento dos projetos
estruturadores que devero alcanar os objetivos e, portanto, as metas dos
indicadores de resultado, o grau de participao dos servidores e de outros
atores, como a sociedade civil, depender das escolhas dos secretrios das
pastas.

Mas

induo

ao

planejamento

participativo

como

uma

recomendao tcnica, reforada pelo fato da coordenao metodolgica ser


feita pela SEPLAG por intermdio do GERAES. De toda forma, cabe lembrar, o
projeto a ser feito j est orientado pelas chamadas iniciativas prioritrias
constantes do PMDI. Ou seja, no h autonomia para a definio do o que
fazer; embora haja um razovel grau de liberdade para detalhamento do
como fazer.
Finalmente, no terceiro momento, no desdobramento dos objetivos estratgicos
e dos projetos estruturadores at o nvel de equipe, mais uma vez o processo
conduzido de forma colegiada, mas agora com todas as equipes de trabalho,
no somente com aquelas vinculadas ao projeto estruturador. Cabe ressaltar
que essa etapa no se restringe a desdobrar os objetivos estratgicos e os
projetos estruturadores; ela se configura em um planejamento geral da prpria
secretaria. Isto implica que as aes e produtos planejados no so ditados

50

Na metodologia da SEPLAG, aes so partes componentes de um projeto.

114

unicamente pelo PMDI e pelos projetos estruturadores, uma vez que h outras
vinculaes como os novos objetivos inseridos no Mapa Estratgico, a prpria
Agenda Setorial, os Projetos Associados e outras vinculaes como, por
exemplo, o Pacto pela Sade da Secretaria de Estado de Sade.
Assim, de forma preliminar, podemos afirmar que o modelo de tomada de
deciso da experincia de Minas Gerais poderia ser entendido como um
planejamento colegiado e participativo, que potencialmente contribui para a
eficincia ao propiciar o compartilhamento de objetivos estratgicos, tticos e
operacionais junto aos atores relevantes, como os componentes do CDES, a
ALMG e os servidores. Embora, ressalte-se, no h evidncias de ativismo da
ALMG no tocante definio dos resultados finalsticos e de suas metas que ,
como veremos, uma questo fundamental para assegurar a responsividade da
organizao aos objetivos.51

4.1.2 A traduo dos objetivos em indicadores de resultados


Alm da dinmica poltica relacionada definio dos objetivos, outro ponto
importante de anlise referente adequao da experincia mineira ao modelo
normativo da Gesto por Resultados, traduo ou operacionalizao dos
objetivos em resultados e indicadores, os quais, em Minas, so denominados
resultados finalsticos.52
Inicialmente, como observamos no captulo 2, os indicadores devem satisfazer
um conjunto de propriedades. Dentre elas, para os fins desta seo, importa
discutir a validade, ou seja, a capacidade do indicador representar o conceito
51

Talvez seja importante registrar o conceito de responsividade, luz da distino conceitual


entre representao, responsividade e accountability. A representao uma relao
estabelecida entre interesses e resultados; responsividade, por sua vez, implica a implantao
das polticas sinalizadas pelo eleitor; accountability, refere-se a uma relao entre resultados
e sanes. (PRZEWORSKI et al. 1999, p.5 a 8). No texto, usamos responsividade no sentido
de seguimento aderente dos planos, dos objetivos, etc., definidos pelos tomadores de deciso,
pelos burocratas, polticos, enfim por todos da organizao envolvidos na implementao.
52

Resultados finalsticos so, simultaneamente, resultados e indicadores de resultados.


Isto , no modelo mineiro essas duas categorias esto, s vezes, juntas sob aquele rtulo. Mas
poderia ser diferente. Por exemplo: reduzir a taxa de mortalidade infantil um resultado, um
efeito desejado; taxa de mortalidade infantil um indicador.

115

abstrato,

objetivo,

resultado,

que

se

prope

substituir

ou

operacionalizar. Para ilustrar essa discusso, tomemos o exemplo de


objetivos e resultados finalsticos da rea de resultados Vida Saudvel:

Objetivos estratgicos e resultados finalsticos da


rea de Resultados Vida Saudvel
Objetivos estratgicos

Resultados finalsticos

Universalizar o acesso ateno Universalizao do atendimento do


primria e reduzir as disparidades

PSF

para

regionais no atendimento sade

dependente

populao
(populao

SUS
SUS

dependente estimada em 75% do


total)
Reduzir

mortalidade

materno- Reduzir

infantil

taxa

de

mortalidade

infantil (por mil nascidos vivos)

Ampliar a longevidade da populao Reduzir o APVP (Anos Potenciais


com

doenas

do

aparelho

de Vida Perdidos) por morte

circulatrio e diabetes
Aumentar a eficincia alocativa e a Reduzir internaes por condies
otimizao do sistema de ateno

sensveis ateno ambulatorial

sade
Ampliar o acesso ao saneamento
bsico

Ampliar
domiclios

com

percentual
acesso

de
rede

coletora de esgoto
Promover hbitos de vida saudvel
Fonte: PMDI 2007-2023

Cabe observar a partir do quadro acima que, como era se de se esperar, h


uma tentativa de estabelecer uma correspondncia entre objetivo e resultado
116

finalstico. No entanto, essa operao extremamente complexa e pode


implicar relevantes problemas de validade. Por exemplo, para o objetivo
estratgico de universalizar o acesso ateno primria e reduzir as
disparidades regionais no atendimento sade, o resultado finalsticos
restringiu essa universalizao ao atendimento do Programa Sade da Famlia.
Alem disso, no h meno reduo das disparidades regionais. Ou ainda, a
adoo do resultado finalstico de mortalidade infantil excluiu a mortalidade
materna, que constava do escopo do objetivo estratgico. Por outro lado, o
indicador referente longevidade da populao com diabetes e doenas do
aparelho circulatrio ampliou o escopo do objetivo, ao no especificar mortes
decorrentes dessas doenas. Finalmente, no se estabeleceu nenhum
indicador para o objetivo de promover hbitos de vida saudvel.
Essas ocorrncias no so restritas rea de resultados Vida Saudvel. Na
rea de Educao de Qualidade, por exemplo, foi definido, dentre outros, o
objetivo estratgico de promover um salto de qualidade no ensino, orientado
por padres internacionais. A operacionalizao deste objetivo foi feita por
meio do seguinte resultado finalstico: melhorar a qualidade de ensino aferida
por PROEB 4 srie / 5 ano e 8 srie / 9 ano do Ensino Fundamental, e 3
srie do Ensino Mdio.
O Programa de Avaliao da Rede Pblica de Educao Bsica (PROEB) um
exame da Secretaria de Estado de Educao (SEE) obrigatrio para as escolas
da rede estadual, sendo que as escolas municipais podem participar mediante
adeso. O problema que, ainda que haja adeso total dos municpios, as
metas acordadas entre o Governador e a Secretaria de Educao referem-se
apenas ao desempenho da rede estadual de ensino.
Mais uma vez, portanto, o indicador escolhido para traduzir o objetivo
estratgico potencialmente restringe ou exclui parcela importante da populao
nesse caso, por exemplo, em torno de 44% do total de alunos do ensino
fundamental, que freqentam escolas pblicas municipais, conforme dados do
Censo Escolar 2007. A conseqncia disso que, se o modelo de orientao a
resultados for efetivo, a organizao pode ser levada a abandonar ou, no
117

mnimo, a despreocupar-se com formas de apoio e incentivo estadual


qualidade do ensino municipal.
Outros exemplos nesse sentido so a inexistncia de resultados finalsticos
para monitorar o alcance de objetivos estratgicos como Reduzir o
analfabetismo, Promover a gesto eficiente dos passivos de minerao e
indstria e Prevenir o uso de drogas, as doenas sexualmente transmissveis
e a gravidez precoce, das reas de resultado Reduo da Pobreza e Incluso
Produtiva, Qualidade Ambiental e Protagonismo Juvenil, respectivamente.
Ou seja, a questo relevante aqui que, como o objetivo do modelo de Gesto
por Resultados que toda a organizao se oriente por eles, criando inclusive
incentivos para isso, os dficits de validade podem implicar focalizao
excessiva, por um lado, e ineficincia alocativa por outro, ambos com efeitos
no intencionais e absolutamente no previstos nos objetivos estratgicos
traados. Assim, alm do risco poltico dos resultados claros dificultarem a
acomodao de interesses, a m traduo dos objetivos, em termos de
validade, pode levar a dficits de responsividade, se o indicador for menos
abrangente que os objetivos, e perda de eficincia e efetividade, em caso
contrrio.
Outra considerao refere-se tipologia dos indicadores quanto ao objeto de
avaliao: processos, produtos ou resultados / efeitos. Uma primeira
constatao, como pode ser depreendida do quadro abaixo, que dos 107
resultados finalsticos previstos apenas 65 ou 60% representam, de fato,
indicadores de resultado ou de efeito. Dentre eles, podemos destacar taxa de
homicdios, aumento da participao relativa de determinadas regies no PIB
estadual, proficincia dos alunos em exames educacionais, percentual de
cobertura vegetal nativa do estado ou taxa de mortalidade infantil.

118

rea de resultado
Defesa Social

Tipo de resultado finalstico


(quantidade)
Resultado
Produto
4
0

Desenvolvimento do Norte de Minas,


Jequitinhonha/Mucuri e Rio Doce

14

Educao de Qualidade

16

Inovao, Tecnologia e Qualidade

Investimento e Valor Agregado da Produo

Logstica de Integrao e Desenvolvimento

Protagonismo Juvenil

Qualidade Ambiental

Qualidade e Inovao em Gesto Pblica

Qualidade Fiscal

Rede de Cidades e Servios

Reduo da Pobreza e Incluso Produtiva

Vida Saudvel

Total
65
40
Fonte: PMDI 2007-2023.
- A lista completa dos indicadores de resultados finalsticos do PMDI encontra-se no anexo II.
- A classificao em produto e resultado decorre de uma interpretao do autor.
- H 3 indicadores para os quais a metodologia no estava definida ou no foi possvel
interpretar sua descrio, de tal forma que no foi possvel enquadr-los em uma ou outra
categoria.

Os outros 40 indicadores so, a rigor, indicadores de produto como Percentual


de docentes do Ensino Bsico com curso superior, Percentual de domiclios
com acesso rede coletora de esgoto, Implantao do rodoanel de Belo
Horizonte ou Percentual de municpios mineiros com acesso pavimentado.
Isto , a questo relevante aqui que a gerao desses produtos no implica,
necessariamente, o alcance dos efeitos que deles se espera como, por
exemplo, melhoria no desempenho escolar dos alunos, reduo das doenas
infecto-contagiosas, reduo dos custos de transporte na regio metropolitana
de Belo Horizonte e dinamizao econmica dos pequenos municpios
mineiros. No implica, portanto, uma orientao para a efetividade da ao
pblica, mas somente para a produo ou eficcia.
Cabe observar que possvel que haja um conhecimento suficiente sobre a
relao causal entre o produto e os resultados, que permite ao formulador

119

afirmar uma relao inequvoca entre ambos. Os produtos funcionariam assim


como indicadores antecedentes dos resultados. No entanto, dada a
complexidade da realidade social e da presena de mltiplos fatores
intervenientes, esse conhecimento no , absolutamente, trivial.
Um terceiro ponto importante para elucidar o grau em que o modelo de gesto
por resultados est implementado refere-se participao relativa dos
indicadores de resultado no cmputo geral de desempenho, constante dos
Acordos de Resultados. Isto , como vimos no captulo anterior, os
compromissos dos acordados so classificados em 04 categorias: resultados
finalsticos, projetos estruturadores, agenda setorial e racionalizao do gasto.
Com exceo do primeiro, as demais categorias so avaliadas essencialmente
a partir de produtos ou processos. Assim, o peso da categoria resultados
finalsticos uma boa medida do grau de implementao do modelo normativo
de resultados.
Como podemos verificar na tabela a seguir, com exceo da Secretaria de
Educao e da Secretaria de Fazenda, secretarias nas quais os resultados
atingem participaes expressivas, nas demais o peso relativo no supera
30%. Alm disso, no parece ter uma evoluo positiva entre 2007 e 2008,
havendo inclusive casos em que a participao diminuiu, como nas secretarias
de Defesa Social, Poltica Urbana, Transporte e Obras Pblicas e
Desenvolvimento Social.

120

Peso relativo do item resultados finalsticos nos


Acordos de Resultados de 1 etapa
rgo

2007

2008

Secretaria de Estado da Educao

30%

70%

Secretaria de Estado de Fazenda

55%

55%

Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel

30%

30%

Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto

25%

30%

Secretaria de Estado de Sade

20%

30%

Secretaria de Estado de Agricultura, Pecuria e Abastecimento

30%

25%

Secretaria de Estado de Cincia, Tecnologia e Ensino Superior

20%

25%

Secretaria de Estado de Defesa Social

30%

25%

Secretaria de Estado de Turismo

0%

25%

Secretaria de Estado Extraordinria para o Desenvolvimento dos Vales do


Jequitinhonha, Mucuri e Norte de Minas

10%

25%

Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econmico

20%

20%

Secretaria de Estado de Desenvolvimento Regional e Poltica Urbana

30%

20%

Secretaria de Estado de Governo*

20%

20%

Secretaria de Estado de Transportes e Obras Pblicas

30%

20%

Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social

30%

15%

Secretaria de Estado de Cultura

10%

10%

Secretaria de Estado de Esportes e da Juventude

10%

20%

Advocacia Geral do Estado*

0%

15%

Auditoria Geral do Estado*


0%
15%
Fonte: Acordos de Resultados 2007 e 2008.
* O indicador finalstico refere-se, em 2008, taxa mdia de execuo dos projetos
estruturadores.

Ou seja, considerando estas duas ltimas observaes, a presena de muitos


indicadores de produto entre os chamados resultados finalsticos e a baixa
participao relativa destes no cmputo do desempenho global, o que implica
alta participao dos projetos estruturadores e da agenda setorial, podemos
afirmar que a experincia mineira ainda avalia o desempenho pelo seguimento
de procedimentos e, em grande medida, pelo alcance de produtos. Cabe
ressaltar que, apesar disso, a nfase na coordenao e controle por produtos
j representa um grande avano quando comparado ao modelo burocrtico
clssico de cumprimento de regras e procedimentos.

121

Finalmente, uma ltima observao refere-se ao grande nmero de resultados


finalsticos, constantes do PMDI 2007-2023, que no constam da pactuao
dos Acordos de Resultados de 2008. Aproximadamente 35 resultados
finalsticos, dentre eles resultados como participao do PIB de Minas no PIB
nacional, taxa de homicdios entre jovens de 15 e 24 anos e taxa de
cobertura de gua e esgoto das regies Norte, Jequitinhonha/Mucuri e Rio
Doce, no esto contemplados como compromissos nos acordos de 2008,
embora faam parte da PMDI. Por outro lado, h acrscimo de outros
indicadores, como percentual de crianas em trabalho infantil, que se refere a
um objetivo estratgico claro do PMDI, mas que, enquanto resultado finalstico,
no havia sido previsto em 2007.
Uma das possveis explicaes para a excluso dos indicadores a dificuldade
de medi-los. Por exemplo, no h estatsticas oficiais regulares e confiveis
sobre cobertura de gua e esgoto com a desagregao espacial das regies de
planejamento de Minas Gerais. 53

4.2

implementao:

concesso

de

autonomias

coordenao por resultados


Como vimos, um conceito intrinsecamente relacionado ao modelo de
resultados a flexibilidade em relao aos meios. Isso implica que, tendo em
vista os mecanismos de coordenao da implementao descritos no captulo
2, a coordenao por resultados deve substituir ou predominar sobre outros
mecanismos, como a padronizao de procedimentos ou a padronizao de
habilidades no tocante aos recursos e processos.
No caso de Minas Gerais, a principal inovao a concesso de autonomias
aos secretrios, titulares de rgos internos da Administrao Direta, que
pactuam os acordos de resultados. Ou seja, como contrapartida pelo
53

Para contornar problemas desse tipo, o Governo de Minas Gerais, por meio da Fundao
Joo Pinheiro e com financiamento do Banco Mundial, ir realizar pesquisas domiciliares
prprias, com defasagem prevista de 03 meses e desagregao espacial no nvel de regies
de planejamento do estado. (www.fjp.mg.gov.br)

122

compromisso assumido, o Governador, por intermdio da SEPLAG, concede


ao acordado certa flexibilidade, especificada por meio das chamadas
autonomias.
No entanto, talvez devido ao rgido arcabouo legal brasileiro que rege a
administrao pblica, tais autonomias so, a meu ver, muito tmidas e de
baixo impacto gerencial. O quadro abaixo relaciona as autonomias possveis:

Autonomias passveis de serem concedidas ao acordado do Acordo de Resultados


1) alterao de cargos em comisso e funes de confiana, sem aumento de despesas;
2) ampliao dos limites de dispensa de licitao (de R$8.000 para R$16.000, no caso de
compras e outros servios diretos e de R$15.000 para R$30.000 no caso de obras e
54
servios de engenharia de pequeno porte) ;
3) concesso de vale-transporte em substituio ao auxlio transporte;
4) concesso de valores diferenciados de vale-refeio ou vale alimentao;
5) limites diferenciados para valor da bolsa de estgio;
6) cesso, permisso ou doao direta de materiais incorporados;
7) aquisio de veculo sem prvio parecer da SEPLAG, exceto para veculos de
representao;
8) contratao de servios de transporte sem prvia manifestao da SEPLAG;
9) contratao direta de certos tipos de seguros sem prvia autorizao da SEPLAG;
10) limites diferenciados para despesas em regime de adiantamento;
11) alterar os critrios de concesso de dirias de viagem, ampliando em 25% os valores das
dirias de viagens com destino a Braslia;
12) dispensa de autorizao da SEPLAG no afastamento de servidores para participao em
cursos de ps-graduao, sem prejuzo de remunerao e demais vantagens do cargo.
Fonte: Manual das prerrogativas para ampliao de autonomia passveis de concesso por
meio de acordos de resultados SEPLAG, dezembro de 2008.

Ou seja, a possibilidade de o gestor alocar livremente o montante de despesas


com cargos em comisso aparentemente uma flexibilidade interessante, pois
permite a ele, por exemplo, visando a atrair bons profissionais do mercado,
transformar dois cargos em um, aumentando a remunerao individual. Mas as
demais autonomias, inclusive o aumento dos limites de dispensa de licitao,
parecem ter impactos gerenciais limitados, embora possam contribuir, ainda
que residualmente, para superar pequenos entraves burocrticos.

54

Uma observao interessante, referente autonomia que permite dobrar o limite de


dispensa de licitao, que, para isso, o Governo de Minas equiparou os rgos da
administrao direta s Agncias Executivas previstas na Emenda 19 e na Lei de Licitaes.
Para uma discusso jurdica sobre isso, ver OLIVEIRA (2008).

123

Alm da timidez das autonomias, outra constatao que revela a complexidade


do modelo refere-se s escolhas dos mecanismos de coordenao. Ao invs
de uma tendncia inequvoca predominncia dos resultados, encontramos na
experincia de Minas uma combinao que refora os mecanismos de
coordenao por procedimentos e habilidades.
Isto , como vimos anteriormente, o Acordo de Resultados composto de 04
conjuntos de compromissos a serem atingidos: 1) os resultados finalsticos; 2)
os projetos estruturadores; 3) a agenda setorial e; 4) a racionalizao dos
gastos. Enquanto o item resultados finalsticos o cerne do modelo de
Gesto por Resultados e os projetos estruturadores podem ser vistos como
intervenes temporrias destinadas a alcan-los, a Agenda Setorial
tipicamente um conjunto de iniciativas destinadas a disciplinar processos.
Por exemplo, fazem parte da Agenda Setorial iniciativas como adotar o modelo
de suprimentos definido com a SEPLAG para as famlias de informtica e
material de escritrio, utilizar sistema de convnio SIGCON (mdulo de
entrada), com vistas racionalizao de processos ou realizar a certificao
ocupacional para os cargos de Dirigentes das Regionais e Coordenadores das
Regionais.55 Estas iniciativas so, claramente, formas de padronizar
procedimentos ou habilidades.
A certificao ocupacional, por exemplo, uma iniciativa que visa a restringir o
preenchimento no meritrio de alguns cargos em comisso. Para isso,
somente estariam aptas a ocupar determinados cargos as pessoas que
tivessem se submetido a um curso e fossem certificadas por ele; ou seja,
consiste de uma especificao de habilidades. No entanto, embora seja uma
iniciativa interessante, no deixa de ser uma medida de orientao burocrtica,
aqui na perspectiva da burocracia profissional, que reduz o grau de liberdade
do gestor e, a rigor, concorre com a coordenao por resultados.

55

Agenda Setorial da Secretaria de Estado da Sade, constante do Acordo de Resultados


2007.

124

Outra considerao relacionada a isso se refere ao fato de que resultados de


reas-meio representam, normalmente, procedimentos para as reas fim. Por
exemplo, o PMDI, na rea de resultados Qualidade e inovao na gesto
pblica, de responsabilidade da SEPLAG, prescreve os seguintes resultados
finalsticos: nmero de cargos com processo de Certificao Ocupacional
implementado e Grau de implementao da agenda setorial do Choque de
Gesto. Ora, esses resultados levam a padronizao dos meios, seja pela
definio de procedimentos seja pela especificao de habilidades.
Assim, como a Agenda Setorial representa parcela importante do cmputo da
avaliao global de desempenho, entre 25 e 35% nas principais secretarias56,
isso produz incentivos contraditrios: o acordado avaliado simultaneamente
pelo grau em que se enquadra em procedimentos, emprega determinadas
habilidades e atinge resultados.
Finalmente, mas no menos importante, um destaque deve ser dado ao papel
do GERAES Gesto Estratgica dos Recursos e Aes do Estado. Como foi
apresentado,

GERAES

unidade

responsvel

por

apoiar

metodologicamente o planejamento dos Projetos Estruturadores e monitorar


intensivamente a sua execuo, o que representa entre 30 e 50% do
desempenho global submetido avaliao. Composto predominantemente por
servidores da carreira de Especialista em Polticas Pblicas e Gesto
Governamental (EPPGG), formados pela Escola de Governo da Fundao
Joo Pinheiro, cabe a ele coordenar, do ponto de vista da SEPLAG, o
desdobramento dos objetivos estratgicos, dos resultados finalsticos e das
iniciativas prioritrias em aes que devem gerar produtos em determinado
tempo.
Para tanto, o GERAES faz planejamento anuais e, ao longo do ano, reunies
mensais com a equipe dos projetos, das quais so gerados relatrios de
situao, que apontam concluses, atrasos e riscos. Concomitantemente
autoriza liberaes oramentrias, se previstas, e busca solucionar eventuais
56

A participao relativa completa dos itens ou conjuntos de compromissos por secretaria


consta no anexo I.

125

problemas intersetoriais, por meio dos outros membros, da prpria unidade,


responsveis pelas outras secretarias. Periodicamente, esses relatrios de
situao so apresentados nas reunies do Comit de Qualidade.
O mecanismo de coordenao principal implcito nesse processo de
resultados, embora por resultados entende-se um conceito mais abrangente
que inclua produtos e marcos do projeto.57 Os marcos podem ser entendidos
como produtos intermedirios, isto , como produtos necessrios e
antecedentes consecuo do produto final, como edital elaborado ou
estudo contratado, que permitem ao coordenador monitorar o andamento do
projeto. As secretarias, respeitando os enquadramentos processuais j
apontados, tm autonomia para gerenciar os processos necessrios ao seu
atingimento.
No entanto, duas ressalvas precisam ser feitas: a freqncia com que o
monitoramento feito apresenta alguma caracterstica de superviso direta.
Alm disso, como os produtos e marcos planejados so pactuados no incio de
cada perodo, o que inclui apresentao para o Vice-Governador, e
representam, a rigor, as realizaes do Governo previstas para o perodo, h
grande rigidez dos mesmos. Isto , eventuais alteraes destes compromissos
planejados precisam ser formalmente justificadas junto SEPLAG, que
autorizar ou no; o GERAES no tem autonomia para decidir sobre isso.
Assim, a rigor, os gestores no possuem plena autonomia na conduo dos
projetos, no sentido de poderem atrasar o cumprimento de marcos e produtos
como melhor lhes convier para adequao s contingncias.
Em suma, em relao implementao das aes e polticas pblicas, a
experincia de Minas mostra uma combinao de diversos mecanismos de
coordenao atuando concomitantemente. De um ponto de vista normativo, a
orientao por resultados propriamente dita incipiente: manifesta-se em
parcela pequena dos compromissos acordados no cmputo da avaliao de

57

Cabe lembrar que os projetos estruturadores so as iniciativas prioritrias que, em tese,


levaro ao alcance dos resultados estabelecidos pelo PMDI por meio de seus produtos.

126

desempenho global58. Alm disso, as autonomias destinadas a flexibilizar os


meios so, a meu ver, muito tmidas e com baixo impacto gerencial.
Finalmente, h diversas iniciativas em sentido contrrio flexibilizao da
alocao de recursos e dos processos, particularmente na Agenda Setorial,
cuja taxa de execuo componente importante na avaliao de desempenho.

4.3 O enforcement do modelo de Minas


O principal mecanismo de enforcement do modelo de gesto do Governo de
Minas Gerais, junto aos servidores e aos dirigentes, pode ser sintetizado pelo
prprio Acordo de Resultados. Ele o instrumento que rene as concesses,
os compromissos e o sistema de incentivos. Este composto pelas
autonomias, para o gestor do rgo, e pelo prmio por produtividade, que pode
representar um valor equivalente a um 01 salrio mensal para o servidor, a ser
pago uma vez por ano. O direito ao prmio e o valor a receber so
condicionados obteno de uma pontuao mnima na Avaliao de
Desempenho Institucional, que a avaliao do desempenho da secretaria ou
do sistema no acordo de 1 etapa, e ao desempenho da equipe no acordo de
2 etapa. Caso a secretaria no alcance o mnimo de desempenho previsto,
que de 70% no acordo de 1 etapa, o contrato rescindido, as autonomias
so canceladas e o prmio por produtividade no pago59.
Ou seja, o modelo aparentemente cria um sistema relevante de incentivos, em
bases pecunirias, de modo a direcionar os esforos para o alcance dos
resultados finalsticos e dos demais itens componentes do acordo. E o faz
criando dois fluxos ou sentidos de presso: a partir do centro coordenador
sobre a organizao, por meio das autonomias e do prmio; e, sobretudo, a
partir dos prprios servidores, de baixo para cima, sobre os dirigentes
pblicos.
58

Apenas para ilustrar, usando os dados de 2007: o percentual de resultados finalsticos


interpretados como resultados ou efeito corresponde a 60% e a moda de participao relativa
desses indicadores no acordo de 30%. Assim, sem rigores estatsticos, podemos estimar que
a participao mdia dos resultados na avaliao global de desempenho representa algo em
torno de 18%.
59
No h ocorrncias de no atingimento da nota mnima exigida, conforme mostram os
relatrios de avaliao dos acordos.

127

Alm dos possveis efeitos do sistema de incentivos, outra considerao que


a previso de aes e metas nos Acordos de Resultados, de forma quase
exaustiva como feito no acordo de 2 etapa, converge para a necessidade
inerente burocracia por procedimentos escritos. Ou seja, conquanto os
Acordos no firam as demais leis e normas, eles se tornam a prpria norma
quanto aos fins. No haveria, a rigor, a superao da disfuno burocrtica de
apego excessivo s normas, mas seu deslocamento para um apego aos
objetivos formalmente previstos.
Alm do Acordo em si, outro mecanismo importante de enforcement do modelo
o sistema de acompanhamento que envolve o GERAES, a SUMIN e o Estado
para Resultados (EpR) e que culmina com as reunies peridicas do Comit de
Qualidade, presididas pelo Vice-Governador e com a presena dos secretrios
envolvidos e dos gerentes executivos dos projetos de cada rea de
Resultados. Essas reunies so, a rigor, um recurso autoridade hierrquica,
que visa a manter a ateno estratgia e sensibilizar os gestores quanto
aos atrasos e o no cumprimento do planejamento.
Esse arcabouo institucional parece favorecer o engajamento coletivo da
organizao em torno dos resultados e produtos a serem alcanados. Mas
algumas observaes precisam ser feitas.
A primeira refere-se contribuio potencial do GERAES e do gerenciamento
intensivo dos projetos estruturadores para a manuteno da ateno
implementao

orientada

por

resultados.

Isto

como

os

projetos

estruturadores correspondem s iniciativas previstas no PMDI e pensadas para


alcanar os resultados, ou ainda, s aes necessrias e suficientes que
compem a cadeia causal para atingir os resultados diante do cenrio suposto,
eles assumem papel central na estratgia do governo. No entanto, o percentual
da despesa executada destinado aos projetos ainda relativamente baixo, em
torno de 8% da despesa global, como mostra o quadro abaixo:60
60

Cabe ressaltar que os nmeros no contemplam diversos itens de custos importantes


alocados nos projetos, como a mo-de-obra e outros custos indiretos, como instalaes, tarifas

128

Ano

Despesa realizada com


projetos estruturadores
(R$ nominais)

Despesa total
realizada
(R$ nominais)

Participao
relativa (%)

2004

883.913.196

21.726.607.976

4,07%

2005

1.013.749.823

25.292.069.835

4,01%

2006

1.753.146.712

29.018.789.168

6,04%

2007

2.709.852.411

32.443.148.300

8,35%

Fonte: Relatrio Anual de Avaliao PPAG 2004-2007 - Exerccio 2007. SEPLAG-MG, Belo
Horizonte junho de 2008 / Secretaria do Tesouro Nacional Execuo oramentria

Embora mostre um aumento considervel entre 2004 e 2007, essa participao


pequena significa que a maior parte do oramento, ainda que esteja voltada
para o alcance de outros indicadores de produto, definidos nos planejamentos
no nvel de equipe (acordo de 2 etapa), no est necessariamente destinada
aos objetivos estratgicos e aos resultados finalsticos previstos no PMDI. Isto
implica que parte considervel da organizao e dos servidores no est
envolvida ou orientada pelos resultados finalsticos, embora possam estar
vinculadas a outros itens como a agenda setorial e as aes especficas dos
acordos de 2 etapa.
Uma outra considerao sobre a capacidade de enforcement do modelo referese a conhecida questo que envolve a definio de metas. Isto , as metas
para os resultados finalsticos devem ser simultaneamente desafiadoras e
factveis, sob pena de desestimular os servidores e levar perda de
credibilidade do sistema. E isso se torna uma questo crtica quando estamos
falando de objetivos e resultados associados complexa dinmica social e
econmica, onde h mltiplos fluxos de influncia. Isto , alm da necessidade
de se conhecer a cadeia causal que relacione produtos e resultados,
necessrio que o indicador usado garanta alguma especificidade, no sentido de
refletir somente a influncia da poltica pblica que est sendo empreendida.

de energia, etc. Ainda assim, mesmo que aproprissemos esses custos, o montante de
recursos submetido ao modelo de gerenciamento intensivo permaneceria relativamente
pequeno.

129

Um exemplo dessa discusso pode ser dado usando os resultados finalsticos


relacionados pobreza e indigncia e constantes da rea de Resultados
Reduo da Pobreza e Incluso Produtiva. Conforme mostra o quadro abaixo,
na avaliao do acordo de resultados de 2007, foram encontrados os seguintes
resultados:

Valor da
meta
(2006)

Valor
realizado
(2006)

Variao

Percentual de pobres em relao


populao total da RMBH

27,10

26,12

-3,6%

Percentual de pobres em relao


populao total do espao urbano de MG

18,15

15,65

-13,8%

Percentual de pobres em relao


populao total do espao rural de MG

18,69

13,58

-27,3%

Percentual de indigentes em relao


populao total de MG

2,95

2,68

-9,1%

Percentual de indigentes em relao


populao total da RMBH

2,57

2,43

-5,4%

Resultado finalstico

Fonte: Relatrio de execuo do Acordo de Resultados da SEDESE 2007.

Observe que a Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social (SEDESE),


principal responsvel pelas aes destinadas abordagem da pobreza, foi
muito bem sucedida no alcance das suas metas, superando em at 27,3% uma
das metas estabelecidas. O problema aqui como isolar o efeito das aes da
SEDESE das outras aes que concorrem para o mesmo objetivo como, por
exemplo, o Programa Bolsa Famlia do Governo Federal. Ou seja, no
possvel afirmar quanto do avano pode ser atribudo aos esforos de um ou
outro ente da federao, mas sabido que o Bolsa Famlia trouxe efeitos e
impactos importantes para a reduo da pobreza em todo o Brasil.
Isso traz implicaes claras para a credibilidade do modelo dentro da
organizao, mas tambm representa implicaes importantes para a
sociedade, referentes s possibilidades de aumentar a accountability, uma
vez que no possvel identificar as responsabilidades pelo resultado.

130

Alm disso, assim como o Governo Federal provavelmente contribuiu


sobremaneira para o alcance da meta pela SEDESE, em outros casos as
interferncias so em sentido contrrio. E essa interferncia no se limita s
polticas pblicas de outros entes da federao. No caso de Minas h um
exemplo interessante que se refere ao resultado finalstico de Percentual do
territrio com cobertura vegetal nativa (Mata Atlntica, Cerrado e Caatinga), da
rea de resultados Qualidade Ambiental. A meta estabelecida pelo PMDI de
aumento da cobertura vegetal nativa de 33,8%, em 2005, para 35% em 201161.
O Acordo de Resultados de 2007 da Secretaria de Estado de Meio-Ambiente e
Desenvolvimento Sustentvel, por sua vez, estabelece uma meta intermediria
de 33,8% para 2007, ou seja, uma meta de manuteno do valor verificado em
2005.
No entanto, em janeiro de 2008, o Governador sancionou a lei 17.353, de
iniciativa legislativa, que define novos critrios para a utilizao do solo nas
reas de ocorrncia de mata seca, que compreendem regies de caatinga e
que so reas relevantes de mata nativa. A lei aumentou significativamente o
percentual destas reas que podem ser suprimidas para implantao de
projeto agropecurio sustentvel, em relao ao que havia sido deliberado
pelo Conselho de Poltica Ambiental (COPAM) em 2004.62 Ora, tal iniciativa
concorre diretamente com os esforos para alcanar as metas do resultado
finalstico de cobertura vegetal.
No foi possvel levantar os motivos para a sano pelo governador de uma lei
que contraria claramente o modelo orientado por resultados, embora possa
sugerir que, mais uma vez, isso decorra da inevitvel combinao de diversos
mecanismos de coordenao, sendo que, nesse caso, talvez tenha prevalecido
61

O PMDI define metas para 2011 e 2023. As metas dos demais anos, que tem incio em 2007,
so definidas no mbito dos acordos de resultados.
62
De acordo com a lei, fica permitida a alterao do uso do solo, para implantao de projeto
agropecurio sustentvel, em 60% da rea total da propriedade rural onde ocorra mata seca
em fase primria e que apresente cobertura florestal remanescente nativa em rea igual ou
superior a 80% da rea total. Antes o percentual permitido era de 20%. Nas demais
propriedades, que so a maioria, a supresso da mata seca para implantao de projetos
agropecurios ser permitida em 70% da rea total da propriedade. Antes o percentual era de
60%. (Boletim da ALMG, 18/01/2009)

131

o mecanismo de barganha. Mas o que importa para a presente discusso


que isso traz um srio desafio factibilidade das metas e credibilidade do
modelo de gesto por resultados junto aos servidores.
Uma questo relacionada a essa discusso refere-se ao incentivo
intersetorialidade entre secretarias cujas atuaes so potencialmente
concorrentes, como aquelas responsveis por desenvolvimento econmico ou
agricultura e meio-ambiente. Isto , enquanto na rea de Qualidade Ambiental
h resultados finalsticos relacionados ao aumento da cobertura vegetal e da
qualidade da gua dos rios, na rea de Investimento e Valor Agregado da
Produo, h resultados associados ao aumento da participao relativa do
PIB mineiro. Assim, em um estado cuja economia , em grande parte,
dependente de indstrias potencialmente poluidoras e consumidoras de carvo
vegetal, como a metalurgia e a siderurgia, bastante provvel que os efeitos
sejam concorrentes.
Nesse aspecto, muito interessante a pactuao, pela Secretaria de Estado de
Agricultura e Pecuria (SEAPA), de compromissos referentes aos indicadores
ambientais acima mencionados. Isto , como a SEAPA atua em polticas
pblicas relacionadas ao uso de agrotxicos e expanso das lavouras e
reas de pastagem, ela tem papel importante na preveno da contaminao
dois rios e do desmatamento. Assim, como prev o seu Acordo de Resultados
de 2008, ela passar a se responsabilizar tambm pela melhoria dos
resultados finalsticos ambientais (ndice de qualidade da gua dos rios;
percentual de cobertura vegetal nativa), devendo equilibr-los com seus
resultados finalsticos especficos de, por exemplo, aumentar a participao
relativa do agronegcio mineiro no PIB.
Mas este compartilhamento de objetivos ainda no sistemtico na
experincia mineira. A Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econmico
(SEDE) no se comprometeu com indicadores ambientais, assim como a
Secretaria de Estado de Meio-Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel
(SEMAD) no se comprometeu com indicadores de desenvolvimento
econmico, conforme mostram os respectivos acordos de 2008.
132

Outro ponto importante relacionado sustentao e credibilidade do modelo


refere-se tempestividade dos dados, isto , sua disponibilidade em tempo
hbil s pretenses do modelo de gesto por resultados, como comentado no
captulo 2. O quadro anterior, que mostra os indicadores de pobreza e
indigncia, ajuda a entender essa questo. Como os indicadores so apurados
por meio do levantamento da renda das famlias, com graus diversos de
desagregao espacial regio metropolitana de Belo Horizonte, zona rural e
zona urbana no estado a fonte apropriada a Pesquisa Nacional por Amostra
de Domiclios, a PNAD. O problema que a PNAD possui uma defasagem de
01 ano entre a pesquisa de campo, que se inicia em setembro, e a publicao
dos resultados em setembro do ano seguinte.
Assim, como mostra o quadro, o Acordo de Resultados de 2007 da SEDESE,
avaliado no incio de 2008, considerou os dados de pobreza de 2006. Ou seja,
no tocante aos resultados finalsticos, uma avaliao retroativa de resultados
que talvez reflitam os efeitos das polticas pblicas empreendidas em 2006,
mas certamente no refletem as aes de 2007, que tambm so objeto do
acordo. Com a repetio do jogo, esse problema de descolamento entre ao
e avaliao do efeito tenderia a se diluir, se as polticas pblicas e as equipes
tivessem continuidade de longo prazo. No entanto, devido ao nosso ciclo
eleitoral, pouco provvel que no haja problemas de continuidade, o que
implicaria que as equipes seriam premiadas ou punidas com defasagem e,
principalmente, que o conhecimento adquirido se tornaria incuo para aquele
momento particular de gesto.
Finalmente, uma questo que nos parece importante, embora no tenha sido
possvel aprofundar a anlise devido ao pouco tempo de implantao, refere-se
ao desdobramento dos objetivos at o nvel de equipe. A perspectiva que est
aqui subjacente a de tentar discriminar a contribuio particular de cada
equipe para os resultados do governo, incentivando-as por meio do prmio por
produtividade. No entanto, nos parece que esse desdobramento tem um limite,
tendo em vista o prprio modelo de coordenao por resultados: at que ponto
possvel operacionalizar essa discriminao, a partir de desdobramentos
133

sucessivos

dos

objetivos

estratgicos

do

governo,

sem

estabelecer

compromissos to intermedirios a ponto de diminurem a flexibilidade dos


gestores de escales superiores na conduo da organizao?

Talvez essa preocupao fique mais clara com um exemplo. O Acordo de


Resultados de 2 etapa das unidades da administrao direta da Secretaria de
Estado de Sade estabelece um conjunto de 786 compromissos, entre
indicadores de diversos tipos, metas, produtos e marcos, divididos por 41
equipes, que vo desde a Gerncia Regional de Sade de Januria at o
Gabinete do Secretrio. A preocupao at que ponto esse grande nmero
de indicadores intermedirios pode amarrar as equipes a ponto destas se
tornarem resistentes prpria gesto supostamente orientada por resultados
finalsticos.

4.4 Eficincia e transparncia no caso de Minas Gerais


Finalmente, nessa seo apresentaremos alguns resultados do caso mineiro
que podem ser atribudos ao modelo de gesto experimentado a partir de 2003.
Cabe ressaltar que nossa inteno aqui menos que avaliar a eficincia de
Minas tanto por causa das dificuldades de medi-la, j discutidas em captulo
anterior, quanto pelo fato do caso concreto no ter se apresentado
suficientemente orientado por resultados e mais reforar a problematizao
sobre os resultados finalsticos e discutir as possibilidades da transparncia
evocada pela concepo normativa de Gesto por Resultados.63
Para proceder tal avaliao, elaboramos indicadores bem especficos de
eficcia, efetividade e eficincia econmica, que procuraram relacionar:
63

Cabe ainda ressaltar que o timing de uma avaliao mais rigorosa de eficincia do modelo
mineiro tambm no seria o mais adequado. Embora houvesse anteriormente, inclusive em
2007, distribuio de prmios vinculados ao desempenho, somente em 2008 que ocorre o
desdobramento dos objetivos, resultados e projetos at o nvel de equipe. Essa vinculao
mais direta entre esforo de equipe e prmio por produtividade nos parece um passo essencial,
tendo em vista a concepo normativa do modelo de gesto por resultados.

134

o objetivo, entendido como a evoluo dos resultados de alguns


indicadores de resultados entre 2002, ltimo ano da gesto Itamar
Franco, e 2007, primeiro ano em que os resultados finalsticos
passaram a fazer parte dos acordos no mbito do programa Estado
para Resultados;

os recursos, entendidos como a despesa oramentria executada na


funo pertinente ao resultado finalstico selecionado, nos anos de 2003
a 2007.

Para escolha dos resultados finalsticos a serem avaliados por meio destes
indicadores, estipulamos dois critrios: 1) houvesse disponibilidade de dados
de 2007, primeiro ano de definio dos resultados finalsticos e das metas por
meio do PMDI e dos Acordos de resultados; 2) possibilidade de comparao
com os demais estados da federao64. Sob tais exigncias, selecionamos os
seguintes indicadores:

percentual de domiclios com acesso rede de esgoto;

taxa de mortalidade infantil;

notas no SAEB, em portugus e matemtica, para alunos da 4 e 8


sries do ensino fundamental e 3 srie do ensino mdio, da rede
estadual.

O primeiro resultado finalstico analisado , na verdade, um indicador de


produto, embora a cadeia causal que o associa aos indicadores de sade seja
comumente aceita. Ele obtido anualmente a partir da Pesquisa Nacional por
Amostra de Domiclios (PNAD) que, como vimos, uma pesquisa amostral
conduzida pelo IBGE, cujo nvel de desagregao espacial unidade da
federao, principais regies metropolitanas e meios urbano e rural.

64

Cabe ressaltar que, embora no tenha feito um estudo especfico sobre os outros estados,
para identificar se o mesmo tratamento foi aplicado, possvel supor que o modelo mineiro
nico em profundidade de aplicao do receiturio da Nova Gesto Pblica, particularmente no
mbito intra-governamental. Alm das evidncias j citadas, tem sido fonte de inspirao para
diversos outros estados como Esprito Santo, Rio Grande do Sul e Distrito Federal.

135

Os dados de 2002 e 2007 so referenciados ao ms de setembro do ano em


questo, quando iniciada a pesquisa de campo, e so disponibilizados em
setembro do ano seguinte, representando uma defasagem de 01 ano. Isso
implica que a pesquisa evidencia produtos das polticas, programas ou projetos
pblicos at setembro do ano anterior.
Essa questo da tempestividade tem duas implicaes principais em termos de
planejamento. Os dados nada nos dizem sobre produtos da poltica pblica
atual, que a referncia para o planejamento da poltica pblica do ano
seguinte, a menos que no haja expanso dos domiclios e a poltica seja
idntica a do ano anterior. Alm disso, a disponibilizao apenas em setembro
impede sua incorporao no ciclo de planejamento do ano atual, cuja lei
oramentria comumente enviada Assemblia em agosto.
Com os dados de cobertura, calculamos ento um indicador de eficcia, que
a variao percentual da cobertura entre os anos de 2002 e 2007. Com os
dados de execuo oramentria da funo Saneamento, obtidos na Secretaria
do Tesouro Nacional, calculamos um indicador de eficincia econmica,
intuitivamente o inverso da relao de eficincia: a despesa oramentria
dividida pela variao da cobertura. O indicador de eficincia econmica nos d
o valor gasto para cada 1% de aumento da cobertura.
A evoluo de Minas e dos demais estados consta do quadro a seguir:

136

Percentual de domiclios com acesso rede de esgoto e/ou fossa sptica


UF
Santa Catarina
Gois
Rio Grande do Norte
Piau
Tocantins
Pernambuco
Roraima
Paran
Esprito Santo
Paraba
Alagoas
Rio Grande do Sul
Maranho
Minas Gerais
Sergipe
Bahia
Cear
So Paulo
Amazonas
Rio de Janeiro
Mato Grosso do Sul
Amap
Distrito Federal
Acre
Par
Rondnia
Mato Grosso

2002
(%)
83,92
34,57
43,11
41,63
20,57
35,97
73,24
61,07
73,43
49,14
24,28
77,90
40,01
73,62
61,72
49,25
41,02
91,98
70,63
86,13
17,02
57,00
97,21
58,16
60,66
46,30
46,79

2007
(%)
86,24
44,94
56,72
59,47
30,08
54,08
77,68
71,51
79,03
56,77
31,81
83,12
52,75
80,50
71,91
60,24
49,93
93,55
71,92
91,12
30,44
56,95
95,23
55,95
57,32
28,10
26,07

Indicador
Ranking Ranking
de eficcia
Ranking de
de
de
(variao
eficcia
cobertura cobertura
2002-07)
2002
2007
(%)
2,77
20
4
4
30,00
8
25
23
31,57
6
20
18
42,84
4
21
14
46,23
3
27
26
50,35
2
24
20
6,06
18
8
8
17,10
11
12
12
7,63
16
7
7
15,54
13
17
17
31,02
7
26
24
6,71
17
5
5
31,83
5
23
21
9,34
14
6
6
16,52
12
11
11
22,30
9
16
13
21,74
10
22
22
1,71
22
2
2
1,82
21
9
10
5,80
19
3
3
78,88
1
28
25
-0,08
NA
15
16
-2,05
NA
1
1
-3,80
NA
14
19
-5,51
NA
13
15
-39,32
NA
19
27
-44,27
NA
18
28

Despesa executada na
funo Saneamento nos
anos de 2003 a 2007
R$ 490.877,4
R$ 11.625.638,2
R$ 17.421.759,8
R$ 29.531.573,5
R$ 48.804.637,0
R$ 173.454.916,9
R$ 23.033.269,7
R$ 124.259.930,3
R$ 67.864.891,0
R$ 151.202.681,7
R$ 391.840.874,1
R$ 89.739.385,8
R$ 444.087.497,1
R$ 143.144.533,5
R$ 357.915.564,9
R$ 780.737.202,6
R$ 1.310.298.587,8
R$ 241.470.857,7
R$ 404.457.127,3
R$ 8.789.111.933,9
R$ 0,0
R$ 24.423.369,4
R$ 354.740.936,3
R$ 160.921.474,3
R$ 500.296.248,7
R$ 2.357.439,2
R$ 7.938.848,1

Indicador de eficincia
econmica - R$
aplicados para 1% de
aumento na cobertura
R$ 177.358,31
R$ 387.475,60
R$ 551.810,76
R$ 689.362,11
R$ 1.055.669,71
R$ 3.445.128,67
R$ 3.800.163,25
R$ 7.267.122,60
R$ 8.893.024,62
R$ 9.729.788,85
R$ 12.630.210,70
R$ 13.383.765,83
R$ 13.954.042,13
R$ 15.323.144,65
R$ 21.671.439,61
R$ 35.008.931,96
R$ 60.268.419,63
R$ 141.421.467,59
R$ 222.271.831,84
R$ 1.515.534.305,70
R$ 0,00
NA
NA
NA
NA
NA
NA

Ranking de
eficincia
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
NA
NA
NA
NA
NA
NA
NA

Fonte: IBGE/PNAD: dados de cobertura // Secretaria do Tesouro Nacional: dados de despesa oramentria
- Valores atualizados pelo IPCA julho a junho. - NA: no aplicvel, seja pela diminuio da cobertura, seja pelo no lanamento da despesa na funo Saneamento.

137

Os dados mostram que, em temos de eficcia, Minas apresenta uma evoluo


melhor que Esprito Santo e Roraima, estados que tinham uma linha de base
semelhante, em torno de 73% de cobertura. Mas essa evoluo no foi
suficiente para melhorar sua posio no ranking dos estados, permanecendo
em 6 lugar, atrs de Distrito Federal, So Paulo, Rio de Janeiro, Santa
Catarina e Rio Grande do Sul. Apesar disso, a distncia entre Minas e todos
estes estados caiu razoavelmente: quase 9 pontos percentuais em relao ao
Distrito Federal, quase 5 em relao a Santa Catarina e So Paulo, e quase 2
pontos percentuais em relao ao Rio Grande do Sul e Rio de Janeiro. Cabe
ainda mencionar que os resultados de Minas aumentam a distncia em relao
ao Esprito Santo, Roraima e Amazonas, estados que vm logo atrs no
ranking.
Em termos do indicador de eficincia econmica usado, Minas obteve apenas o
14 lugar no ranking, uma vez que aplicou aproximadamente R$15 milhes
para cada 1% de aumento de cobertura. Santa Catarina, o primeiro do ranking,
aplicou apenas R$ 177 mil. Mas estas diferenas so estridentes e sugerem
problemas srios de confiabilidade e comparabilidade dos dados que compem
o indicador, restringindo sensivelmente a utilidade da comparao.
No caso da medio do produto ou do indicador de eficcia utilizado, podemos
avaliar que a PNAD uma pesquisa cuja metodologia estvel, possui sries
histricas extensas, alm de ser feita por um instituto de pesquisa
absolutamente crvel. Apesar disso, pode tambm haver problemas. Os dados
para os estados de Rondnia e Mato Grosso, por exemplo, mostram uma
reduo muito acentuada na cobertura de esgoto. pouco provvel que isso
decorra to somente de alguma expanso urbana ou rural descontrolada.
Possivelmente houve algum ajuste na amostra da pesquisa. Alm disso,
difcil

comparar

estados

cuja

linha

de

base

muito

discrepante.

Aparentemente, h mais facilidade de melhorar a cobertura quando a base


muito fraca. Isso talvez explique a evoluo grande de Mato Grosso do Sul,
Pernambuco ou Tocantins.

138

Quanto ao indicador de eficincia, os dados de execuo oramentria so


informados pelos prprios estados. H casos em que o lanamento foi zero,
como Mato Grosso do Sul. Alm disso, esses dados no captam as despesas
em saneamento executadas nos oramentos municipais, o que pode ser o caso
de Santa Catarina. Outra considerao que os dados da STN no captam as
despesas executadas pelas empresas estaduais de saneamento no
dependentes do governo estadual, como parece ser a COPASA de Minas
Gerais. Finalmente, o nvel de agregao da despesa por funo, que
utilizamos, problemtico. Seria mais adequado que exclussemos, por
exemplo, as despesas destinadas s estaes de tratamento de esgoto, uma
vez que o indicador de saneamento de interesse somente se refere s ligaes
domiciliares de esgoto. O problema que a decomposio dos gastos nesse
nvel no est disponvel e, ainda que tivesse, seria ainda menos confivel que
a agregao por funo.
Ou seja, para um eventual clculo de eficincia econmica, seria necessria
uma investigao bem mais profunda, que exigiria levantamentos de dados que
no esto regularmente disponveis.
Com relao taxa de mortalidade infantil, fizemos uma avaliao semelhante
quela da cobertura de esgoto. Para obteno das taxas, utilizamos os dados
do Registro Civil do IBGE, que j possui informaes de 2007. Cabe ressaltar,
no entanto, que o indicador usado pelo Governo de Minas Gerais no PMDI a
taxa de mortalidade infantil informada pelo DATASUS que, at janeiro de 2009,
ainda no havia disponibilizado os dados de 2007, o que representa um srio
problema de tempestividade.
As duas fontes guardam alguma inconsistncia, uma vez que os dados do
DATASUS so obtidos a partir de informaes da prpria rede de sade,
enquanto o Registro Civil alimentado pelos cartrios nos quais so feitos os
registros de bitos e nascimentos. O problema da informao dos cartrios
decorre da sub-notificao, de tal forma que nos estados onde ainda no h
uma relao bem azeitada entre aqueles e os rgos de sade, essa diferena
pode ser significativa. No caso do DATASUS, por sua vez, o problema a
139

grande defasagem entre o evento (o nascimento e o bito), consolidado


anualmente, e a disponibilizao da informao agregada, principalmente
devido morosidade do envio dos dados pelos municpios.
Vejamos a tabela abaixo:

140

Taxa de Mortalidade Infantil (por mil nascidos vivos)

UF

Sergipe
Tocantins
Amap
Rondnia
Alagoas
Acre
Paraba
Mato Grosso
Amazonas
Par
Santa Catarina
Distrito Federal
Piau
Pernambuco
Esprito Santo
Rio Grande do Norte
Gois
Cear
Paran
Rio Grande do Sul
Maranho
Rio de Janeiro
Bahia
Mato Grosso do Sul
Minas Gerais
So Paulo
Roraima

2002

2007

22,65
20,35
33,93
24,01
18,81
30,33
24,91
17,84
26,50
21,01
14,59
18,14
8,74
29,05
16,98
10,03
16,67
10,93
16,85
16,85
6,86
18,65
18,06
18,78
17,80
15,89
1,31

11,05
12,09
24,67
17,63
12,73
24,18
16,08
12,90
13,04
12,12
8,07
10,89
7,68
16,23
13,49
8,23
13,16
9,23
12,42
12,53
6,50
13,52
13,34
18,13
13,74
13,07
11,76

Indicador
de
efetividade Ranking da
- variao efetividade
2002-07
(%)
-51,24
1
-40,58
6
-27,29
12
-26,57
14
-32,33
9
-20,29
21
-35,43
8
-27,68
10
-50,80
2
-42,31
5
-44,71
3
-39,98
7
-12,12
25
-44,15
4
-20,59
20
-17,95
22
-21,05
19
-15,60
24
-26,28
15
-25,65
17
-5,22
26
-27,50
11
-26,14
16
-3,42
27
-22,79
18
-17,71
23
799,50
28

Ranking
taxa
2002

Ranking
taxa
2007

22
20
28
23
19
27
24
14
25
21
6
16
3
26
11
4
8
5
10
9
2
17
15
18
13
7
1

7
9
28
25
14
27
23
15
16
10
3
6
2
24
20
4
18
5
11
12
1
21
19
26
22
17
8

Despesa executada na
funo Sade nos anos
de 2003 a 2007
R$ 1.916.865.186,7
R$ 1.709.908.845,7
R$ 1.178.508.396,9
R$ 1.547.317.095,6
R$ 1.898.937.279,8
R$ 1.203.455.008,0
R$ 2.176.702.889,4
R$ 2.840.477.396,4
R$ 5.400.685.344,8
R$ 4.560.096.176,1
R$ 5.259.183.162,4
R$ 5.858.474.721,5
R$ 1.784.405.776,6
R$ 6.900.719.902,3
R$ 3.363.873.076,1
R$ 2.960.014.867,8
R$ 4.936.974.085,8
R$ 4.125.193.580,2
R$ 7.353.287.094,3
R$ 7.603.561.118,2
R$ 1.807.449.783,4
R$ 12.057.511.761,3
R$ 11.638.600.840,4
R$ 1.821.262.316,1
R$ 12.322.076.480,8
R$ 45.365.233.852,4
R$ 714.753.798,2

Indicador de eficincia
econmica - R$
necessrios para 1%
de reduo na taxa
R$ 37.412.745,1
R$ 42.137.783,5
R$ 43.179.445,3
R$ 58.231.511,8
R$ 58.744.670,7
R$ 59.311.946,0
R$ 61.441.471,0
R$ 102.622.795,1
R$ 106.321.327,5
R$ 107.773.073,2
R$ 117.621.273,6
R$ 146.522.549,4
R$ 147.184.738,9
R$ 156.305.605,5
R$ 163.411.801,4
R$ 164.927.783,6
R$ 234.586.917,3
R$ 264.488.914,4
R$ 279.800.641,7
R$ 296.463.867,8
R$ 346.320.257,2
R$ 438.386.260,3
R$ 445.157.219,3
R$ 532.505.641,7
R$ 540.640.266,6
R$ 2.561.319.783,9
NA

Ranking
da
eficincia
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26

Fonte: IBGE/Registro Civil: dados de nascidos vivos e bitos // Secretaria do Tesouro Nacional: dados de despesa oramentria
- Valores atualizados pelo IPCA julho a junho. - NA: no aplicvel, devido ao aumento da taxa de mortalidade infantil.

141

No caso da Taxa de Mortalidade Infantil, Minas Gerais tem um desempenho


ruim entre 2002 e 2007 no indicador de efetividade usado, quando comparado
aos outros estados. No ranking de efetividade atinge apenas a 18 evoluo na
reduo da mortalidade, e ainda cai do 13 lugar em 2002 para o 22 lugar no
ranking de 2007. Comparada aos estados que tinham linha de base
semelhante, como Distrito Federal ou Mato Grosso, a evoluo do indicador
tambm menor. Enquanto o DF reduziu em quase 40% a taxa de mortalidade
no perodo, Minas reduziu apenas em 22,79%.
Com relao ao indicador de eficincia econmica, o desempenho ainda pior:
Minas ocupa a penltima posio, superando apenas So Paulo. Enquanto
Sergipe, o primeiro do ranking, gastou aproximadamente R$ 37 milhes para
cada 1% de queda na taxa de mortalidade, Minas gastou R$ 540 milhes.
Mas, mais uma vez, uma srie de ressalvas precisa ser feita. A primeira delas,
j mencionada, refere-se a uma possvel sub-notificao dos bitos e dos
nascimentos nos cartrios de forma diferenciada entre os estados. Talvez isso
explique a taxa irreal de mortalidade infantil em Roraima, em 2002. Segundo
dados do DATASUS65, a estimativa para este estado era de 20,74 por mil
nascidos vivos naquele ano. Para o Maranho, a estimativa era de 32,73 em
2005, muito distante dos 6,5 de 2007 informados pelo Registro Civil. No caso
de Minas Gerais, o valor em 2002 estimado em 20,89 pelo DATASUS, frente
aos 17,80 dos cartrios.
Mas cabe observar que estes dados do DATASUS tambm so estimativas,
elaboradas a partir de mtodos demogrficos indiretos, uma vez que estes e
outros muitos estados ainda no fornecem informaes de forma sistemtica.
Por outro lado, as redes de sade de alguns estados, principalmente do
Sudeste e do Sul, parecem estar mais integradas ao Registro Civil, de tal forma
65

Indicadores e Dados Bsicos Brasil 2007 (IBD-2007), acessado em 08/02/2009.


http://tabnet.datasus.gov.br/cgi/idb2007/c01.htm

142

que a notificao mais prxima da realidade e dos dados do sistema de


sade. Assim, por exemplo, enquanto o DATASUS registra a taxa de
mortalidade de 15,3 para So Paulo em 2002, o Registro Civil informa 15,89;
para o Paran, a diferena ainda menor: 16,83 no DATASUS e 16,85 no
Registro Civil.
Uma segunda considerao refere-se linha de base. Podemos supor que nos
estados onde havia taxas mais altas de mortalidade infantil, polticas pblicas
de menor custo podem ser empreendidas com resultados mais efetivos, o que
aumentaria a eficincia econmica da interveno.
Outra observao que se espera que os gastos na funo sade de estados
de vanguarda tecnolgica como So Paulo sejam mesmo maiores, e que a
ateno mortalidade infantil talvez no seja o objetivo prioritrio, o que
explicaria seu desempenho ruim. Ou seja, seria necessrio decompor as
despesas at o nvel de programas dedicados exclusivamente reduo da
taxa de mortalidade infantil Nesse aspecto cabe ainda ressaltar que os
resultados finalsticos da rea de resultados Vida Saudvel no se restringem
Taxa de Mortalidade Infantil. Assim, outra possibilidade para uma avaliao
mais correta e transparente da eficincia econmica, seria usar a cesta de
indicadores e assumir alguma funo de ponderao entre os indicadores.
Infelizmente, no h dados disponveis para 3 deles referentes a 2007, alm de
haver dificuldades metodolgicas para compar-los entre os estados.
Na rea da Educao, o principal indicador previsto pelo PMDI para monitorar
os resultados o nvel de proficincia dos alunos do ensino fundamental e
mdio em portugus e em matemtica da rede estadual. Como instrumento
para sua aferio, a Secretaria de Estado de Educao de Minas Gerais definiu
o exame estadual denominado PROEB Programa de Avaliao da Rede
Pblica de Educao Bsica, que um exame censitrio para a rede estadual
de ensino. O principal problema do PROEB, em termos de transparncia, ele
no permitir comparaes entre os estados. Assim, optamos por analisar a
evoluo de Minas por meio do SAEB Sistema de Avaliao do Ensino
Bsico, do Ministrio da Educao, restringindo a anlise s notas dos alunos
143

da rede estadual de ensino, que um dos contornos das metas do resultado


finalstico definido pelo Governo de Minas. Cabe ressaltar que, dada a
periodicidade do SAEB, o ano de referncia aqui 2001.
Os dados seguem nas tabelas abaixo:

Evoluo das mdias de proficincia em Lngua Portuguesa


4 srie do ensino fundamental - escolas estaduais
UF

2001

2007

Indicador
de
Ranking
efetividade
da
- variao efetividade
2007/2001

Mato Grosso
149,7
174,5
16,6%
1
Tocantins
145,4
168,4
15,8%
2
Mato Grosso do Sul
154,0
175,1
13,7%
3
Pernambuco
142,3
161,4
13,4%
4
Sergipe
148,9
163,8
10,0%
5
Bahia
148,2
162,9
9,9%
6
Cear
151,4
165,6
9,3%
7
Maranho
151,4
164,2
8,5%
8
Distrito Federal
177,7
191,2
7,6%
9
Rio Grande do Norte
138,9
149,3
7,5%
10
Rondnia
158,5
170,2
7,4%
11
Esprito Santo
166,2
178,1
7,1%
12
Piau
153,0
162,7
6,3%
13
Paraba
153,9
163,3
6,1%
14
Gois
162,8
172,6
6,0%
15
Paran
180,1
190,9
6,0%
16
So Paulo
166,9
176,7
5,9%
17
Amazonas
162,2
171,5
5,8%
18
Santa Catarina
172,6
180,4
4,5%
19
Minas Gerais
177,6
185,5
4,5%
20
Rio Grande do Sul
177,6
183,0
3,0%
21
Rio de Janeiro
168,0
172,4
2,6%
22
Alagoas
154,0
156,9
1,9%
23
Par
157,6
160,4
1,8%
24
Acre
ND
172,8
Roraima
ND
171,1
Amap
ND
160,8
Fonte: MEC/INEP/SAEB
Obs.: 2001: escolas estaduais urbanas / 2007: todas as escolas estaduais.
ND: no disponvel

Ranking
da nota
2001

Ranking
da nota
2007

19
22
13
23
20
21
17
18
2
24
11
8
16
15
9
1
7
10
5
3
4
6
14
12
-

9
16
8
23
19
21
17
18
1
27
15
6
22
20
11
2
7
13
5
3
4
12
26
25
10
14
24

Com relao s notas de Lngua Portuguesa da 4 srie, Minas tem uma


evoluo modesta, ocupando apenas a 20 posio no ranking do indicador de
efetividade, embora se mantenha em 3 lugar no ranking geral das notas em
2007. Em termos de comparao com estados que possuem linhas de base

144

semelhantes, Minas fica aqum do desempenho do Paran e do Distrito


Federal. Comportamento semelhante ocorre nas notas de matemtica da 4
srie, como podemos ver na tabela abaixo:

Evoluo das mdias de proficincia em Matemtica


4 srie do ensino fundamental - escolas estaduais
UF

Indicador
de
Ranking
2001 2007 efetividade
da
- variao efetividade
2007/2001

Ranking
da nota
2001

Mato Grosso
163,3 190,7
16,78%
1
Mato Grosso do Sul
165,3 192,4
16,41%
2
Tocantins
159,9 183,4
14,72%
3
Pernambuco
155,5 177,0
13,83%
4
Sergipe
159,4 179,7
12,70%
5
Cear
162,4 182,2
12,19%
6
Rondnia
166,7 186,5
11,89%
7
Bahia
160,0 178,6
11,64%
8
Amazonas
166,7 186,1
11,63%
9
Distrito Federal
188,0 208,8
11,04%
10
Gois
170,7 188,9
10,68%
11
Piau
160,3 177,2
10,52%
12
Maranho
161,7 178,5
10,36%
13
Paraba
164,4 180,8
10,00%
14
Rio de Janeiro
172,2 188,7
9,58%
15
Paran
194,8 211,2
8,44%
16
Rio Grande do Norte
155,4 167,2
7,57%
17
So Paulo
180,5 193,8
7,35%
18
Alagoas
162,4 174,1
7,19%
19
Santa Catarina
185,6 198,4
6,88%
20
Par
163,3 174,5
6,87%
21
Rio Grande do Sul
188,8 200,5
6,19%
22
Minas Gerais
192,7 204,5
6,10%
23
Esprito Santo
185,4 194,5
4,92%
24
Roraima
ND
185,8
Acre
ND
184,4
Amap
ND
174,6
Fonte: MEC/INEP/SAEB
Obs.: 2001: escolas estaduais urbanas / 2007: todas as escolas estaduais.
ND: no disponvel

14
12
21
23
22
17
11
20
10
4
9
19
18
13
8
1
24
7
16
5
15
3
2
6
26
25
27

Ranking
da nota
2007
9
8
16
23
19
17
12
20
13
2
10
22
21
18
11
1
27
7
26
5
25
4
3
6
14
15
24

Em relao 8 srie, o desempenho um pouco melhor nas notas de


portugus, onde Minas sobe do 4 para 2 lugar do ranking. No caso de
Matemtica, Minas mantm a 2 posio no ranking de notas, embora
apresente apenas a 19 evoluo no indicador de efetividade.

145

Evoluo das mdias de proficincia em Lngua Portuguesa


8 srie do ensino fundamental - escolas estaduais
UF

2001

2007

Indicador
de
Ranking
efetividade
da
- variao efetividade
2007/2001

Ranking
da nota
2001

Amazonas
216,6 228,4
5,4%
1
20
Maranho
211,3 220,2
4,2%
2
22
Pernambuco
208,5 213,5
2,4%
3
23
Cear
216,3 220,7
2,0%
4
21
So Paulo
228,7 231,9
1,4%
5
12
Paran
234,6 235,7
0,5%
6
6
Sergipe
218,5 218,2
-0,1%
7
18
Paraba
218,1 217,7
-0,2%
8
19
Gois
226,0 225,6
-0,2%
9
13
Minas Gerais
238,1 237,3
-0,3%
10
4
Santa Catarina
236,1 235,0
-0,5%
11
5
Piau
220,3 218,8
-0,7%
12
16
Bahia
221,8 219,9
-0,9%
13
15
Mato Grosso do
Sul
239,0 236,3
-1,1%
14
3
Distrito Federal
239,8 236,9
-1,2%
15
2
Rio Grande do
Norte
222,0 218,6
-1,5%
16
14
Esprito Santo
233,5 229,7
-1,6%
17
8
Mato Grosso
229,3 224,8
-2,0%
18
11
Alagoas
218,7 213,2
-2,5%
19
17
Rondnia
232,7 226,5
-2,7%
20
10
Rio Grande do
Sul
248,5 240,9
-3,1%
21
1
Rio de Janeiro
233,1 223,7
-4,0%
22
9
Par
233,6 221,7
-5,1%
23
7
Acre
ND
225,6
Roraima
ND
224,1
Tocantins
ND
223,0
Amap
ND
219,8
Fonte: MEC/INEP/SAEB
Obs.: 2001: escolas estaduais urbanas / 2007: todas as escolas estaduais.
ND: no disponvel

Ranking
da nota
2007
9
19
26
18
7
5
24
25
12
2
6
22
20
4
3
23
8
13
27
10
1
15
17
11
14
16
21

146

Evoluo das mdias de proficincia em Matemtica


8 srie do ensino fundamental - escolas estaduais
UF

2001

2007

Indicador
de
Ranking
efetividade
da
- variao efetividade
2007/2001

Ranking
da nota
2001

Amazonas
222,1 234,4
5,6%
1
Paran
240,0 252,1
5,1%
2
Sergipe
220,1 229,7
4,3%
3
Maranho
217,8 225,9
3,7%
4
Esprito Santo
235,7 243,8
3,4%
5
Cear
221,4 228,8
3,4%
6
So Paulo
235,4 242,5
3,0%
7
Pernambuco
217,0 222,9
2,7%
8
Distrito Federal
244,5 250,7
2,5%
9
Alagoas
217,9 223,4
2,5%
10
Mato Grosso do Sul
243,4 249,2
2,4%
11
Rio Grande do Norte
225,9 230,3
1,9%
12
Rondnia
235,9 239,3
1,4%
13
Gois
234,3 237,4
1,3%
14
Mato Grosso
234,4 237,4
1,3%
15
Piau
228,4 230,8
1,0%
16
Bahia
226,3 228,6
1,0%
17
Paraba
225,6 227,7
0,9%
18
Minas Gerais
250,9 252,9
0,8%
19
Rio de Janeiro
230,1 231,5
0,6%
20
Santa Catarina
250,6 250,7
0,0%
21
Rio Grande do Sul
257,1 253,0
-1,6%
22
Par
233,7 229,5
-1,8%
23
Roraima
ND
234,8
Acre
ND
234,0
Tocantins
ND
231,4
Amap
ND
225,8
Fonte: MEC/INEP/SAEB
Obs: 2001: escolas estaduais urbanas / 2007: todas as escolas estaduais.
ND: no disponvel

18
6
20
22
8
19
9
23
4
21
5
16
7
11
10
14
15
17
2
13
3
1
12
-

Ranking
da nota
2007
13
3
19
24
7
21
8
27
4
26
6
18
9
10
11
17
22
23
2
15
5
1
20
12
14
16
25

Com relao ao Ensino Mdio, as tabelas a seguir mostram que Minas tem
uma evoluo significativamente melhor que a maioria dos estados,
melhorando sua posio no ranking de proficincia em portugus, da 7 para a
3 colocao, e em matemtica, da 6 para 3.

147

Evoluo das mdias de proficincia em Lngua Portuguesa


3 srie do ensino mdio - escolas estaduais e municipais
UF

2001

Indicador
de
Ranking
2007 efetividade
da
- variao efetividade
2007/2001

Ranking
da nota
2001

Ranking
da nota
2007

230,8 241,7
4,7%
1
Paraba
23
18
4,6%
5
Paran
251,7 263,2
2
12
4,4%
Minas Gerais
258,9 270,2
3
7
3
242,8
2,9%
4
10
Cear
249,8
15
234,6 241,2
2,8%
5
19
Rio Grande do Norte
21
2,6%
1
Distrito Federal
271,5 278,5
6
2
2,2%
So Paulo
255,7 261,4
7
9
7
1,8%
Pernambuco
232,9 237,2
8
22
21
0,5%
Bahia
244,7 246,0
9
14
15
254,6
-0,4%
10
10
Rondnia
253,7
9
-0,5%
4
4
Santa Catarina
264,9 263,6
11
-0,7%
Mato Grosso do Sul
265,1 263,1
12
3
6
237,7 235,5
-0,9%
13
24
Amazonas
18
-1,0%
20
Alagoas
235,3 233,0
14
26
-1,2%
19
Sergipe
236,2 233,3
15
25
239,8 236,0
-1,6%
16
Maranho
17
23
-1,7%
1
Rio Grande do Sul
279,4 274,7
17
2
-3,1%
Esprito Santo
257,6 249,6
18
8
11
245,9 236,8
-3,7%
19
13
Par
22
242,1
-4,3%
20
16
27
Piau
231,8
-4,4%
Mato Grosso
259,3 248,0
21
6
12
-4,4%
Gois
253,7 242,6
22
11
17
-5,5%
5
Rio de Janeiro
261,1 246,8
23
14
ND
Acre
256,1
8
ND
13
Roraima
247,1
ND
16
Amap
244,6
ND
20
Tocantins
241,0
Fonte: MEC/INEP/SAEB
Obs.: 2001: escolas urbanas estaduais e municipais / 2007: escolas estaduais urbanas e
rurais. Percentual de matrculas de ensino mdio em escolas municipais no significativo (em torno de
3% em MG), conforme Censo Escolar 2007.
ND: no disponvel

148

Evoluo das mdias de proficincia em Matemtica - 3 srie do


ensino mdio - escolas estaduais e municipais
UF

2001

Indicador
de
Ranking
2007 efetividade
da
- variao efetividade
2007/2001

Ranking
da nota
2001

Ranking
da nota
2007

Paran
268,7 279,3
3,9%
1
8
5
Minas Gerais
270,2 279,8
3,6%
2
6
3
Cear
250,9 257,1
2,5%
3
17
11
Distrito Federal
280,5 286,5
2,1%
4
2
2
Amazonas
239,9 244,7
2,0%
5
23
22
So Paulo
266,1 269,4
1,2%
6
11
7
Pernambuco
246,5 247,8
0,5%
7
21
19
Rio Grande do Norte
247,1 247,5
0,1%
8
20
21
Santa Catarina
279,9 279,6
-0,1%
9
3
4
Paraba
251,8 251,0
-0,3%
10
15
17
Rondnia
268,1 266,2
-0,7%
11
10
8
Mato Grosso do Sul
274,4 272,4
-0,7%
12
4
6
Bahia
260,4 256,1
-1,7%
13
13
13
Par
250,9 244,3
-2,6%
14
18
23
Esprito Santo
269,6 262,1
-2,8%
15
7
9
Rio de Janeiro
264,1 255,3
-3,3%
16
12
14
Alagoas
245,6 237,2
-3,4%
17
22
27
Maranho
249,5 240,9
-3,5%
18
19
26
Sergipe
253,2 243,6
-3,8%
19
14
24
Piau
251,3 241,5
-3,9%
20
16
25
Rio Grande do Sul
302,1 287,0
-5,0%
21
1
1
Mato Grosso
271,3 257,0
-5,3%
22
5
12
Gois
268,2 254,0
-5,3%
23
9
16
Acre
ND
260,8
10
Roraima
ND
254,5
15
Tocantins
ND
248,2
18
Amap
ND
247,6
20
Fonte: MEC/INEP/SAEB
Obs.: 2001: escolas urbanas estaduais e municipais / 2007: escolas estaduais urbanas e
rurais. Percentual de matrculas de ensino mdio em escolas municipais no significativo (em torno de
3% em MG), conforme Censo Escolar 2007.
ND: no disponvel

Para clculo da eficincia econmica, consideramos uma cesta de indicadores


de proficincia. Ou seja, juntamos as evolues das 6 notas das sries acima
em um indicador composto, cujo fator de ponderao foi o nmero de
matrculas em cada uma das sries em que houve avaliao. Para 4 e 8 srie,
o nmero de matrculas na rede estadual considerado foi do Censo
Educacional de 2006, uma vez que os dados de 2007, com essa

149

desagregao, srie e dependncia estadual, no estavam disponveis; para o


3 ano, usamos os dados de 2007. Os resultados seguem abaixo:

Evoluo da mdia de proficincia em Matemtica e Portugus, da 4 e 8


sries do Ensino Fundamental (escolas estaduais) e da 3 srie do Ensino
Mdio (escolas estaduais e municipais)

UF

Indicador
Indicador de eficincia
composto de
Despesa real
Ranking
econmica - R$
Ranking
efetividade executada na funo
da
gastos
para
1%
de
da
mdia ponderada
Educao nos anos
efetividade
aumento na
eficincia
da variao
de 2003 a 2007 (R$)
proficincia
2001-07

Tocantins

4,31%

2.215.654.962,87

514.166.065,35

Rondnia

3,29%

2.199.531.783,16

668.448.010,64

Sergipe

2,49%

11

2.336.939.576,42

938.425.449,34

Distrito Federal

5,28%

5.059.328.039,14

958.719.503,66

Paraba

3,21%

3.165.854.502,05

986.724.820,49

Amazonas

4,35%

4.296.698.745,30

987.422.764,88

Pernambuco

3,64%

4.970.618.577,78

1.366.040.028,87

Maranho

2,36%

12

4.212.801.381,26

1.784.576.270,60

Mato Grosso

1,84%

13

3.703.471.169,57

2.014.868.903,75

Mato Grosso do Sul

1,20%

15

2.853.220.282,23

2.372.867.691,06

10

Cear

2,72%

10

8.660.605.899,94

3.189.326.251,27

11

Paran

3,44%

14.056.239.587,96

4.089.520.282,52

12

Minas Gerais

3,12%

19.036.390.077,27

6.092.608.699,74

13

Rio Grande do
Norte

0,45%

18

3.389.183.697,48

7.606.764.640,78

14

Santa Catarina

0,80%

17

7.814.221.945,65

9.798.707.955,73

15

Bahia

0,90%

16

10.675.748.346,28

11.906.609.092,87

16

Rio de Janeiro

1,28%

14

24.802.195.487,28

19.318.047.096,59

17

So Paulo

3,34%

83.546.799.121,88

24.999.435.348,45

18

Esprito Santo

-0,16%

19

NA

Alagoas

-0,17%

20

NA

Gois

-0,48%

21

NA

Rio Grande do Sul

-2,32%

24

NA

Piau

-0,78%

22

NA

Par

-1,73%

23

NA

Acre

NA

Amap

NA

Roraima
NA
Fonte: MEC/INEP/SAEB STN (valores atualizados pelo IPCA julho a junho)
Obs.: 2001: escolas urbanas estaduais e municipais / 2007: escolas estaduais urbanas e
rurais. Percentual de matrculas de ensino mdio em escolas municipais no significativo (em torno de
3% em MG), conforme Censo Escolar 2007.
- Ponderao utiliza nmero de matrculas na srie correspondente como fator de ponderao (2006 para
ensino fundamental; 2007 para ensino mdio)
NA: ES, AL, GO, RS, PI e PA: no avaliados devido variao negativa na nota / AC, AP, RR: devido
inexistncia de linha de base

150

No caso da cesta de indicadores ou do indicador composto de efetividade


(proficincia), Minas Gerais possui a 9 melhor evoluo e o 13 indicador de
eficincia econmica, dentre as 18 unidades da federao para as quais foi
possvel calcular tal indicador. Mas a comparao por meio desse indicador
tambm apresenta problemas, como a no desagregao dos gastos do ensino
superior que, possivelmente, explicariam os resultados de So Paulo e Rio de
Janeiro. Essa desagregao por sub-funo passou a ser feita a partir de 2004,
conforme dados da STN.

Enfim, mesmo tendo em vista os problemas de comparabilidade apontados em


alguns dados, possvel dizer que os dados de eficcia e a efetividade do
modelo de Minas, nos poucos indicadores utilizados, no se destacam em
relao aos outros estados, exceo do desempenho no ensino mdio.
Quanto eficincia econmica, embora os dados tambm levem a essa
percepo, temerria qualquer concluso uma vez que os dados disponveis
de despesa executada no esto desagregados no nvel do indicador de
interesse.
Mas de forma geral, no que mais importa a essa seo, podemos sugerir que,
embora a publicidade de objetivos, indicadores, metas e resultados obtidos
seja um avano notvel, ainda no possvel afirmar que isso tenha
representado

um

aumento

substantivo

da

transparncia.

Deficincias

relacionadas aos dados das estatsticas oficiais que esto regularmente


disponveis, mas tambm escolhas de indicadores de alcance apenas estadual,
como o caso do indicador de proficincia na educao, no permitem um
acompanhamento efetivo do desempenho do governo, de forma comparativa, o
que seria fundamental para viabilizar o controle pblico.

151

5. Concluso
O modelo de Gesto por Resultados uma das principais recomendaes do
receiturio da Nova Gesto Pblica, encerrando simultaneamente valores de
eficincia e de democracia. De eficincia, na medida em que supe que no s
a clareza da definio dos objetivos e a sua operacionalizao em resultados
permitem que toda a organizao se oriente em sua direo, mas tambm que
a flexibilidade no tocante aos recursos e aos processos permite a melhor
adequao racional aos fins visados. Alm disso, ao focalizar essencialmente
os efeitos ou a efetividade das intervenes pblicas, em substituio
coordenao por procedimentos ou ao controle por meio de alguma medida de
produto, o modelo ressalta o que de fato importa ao cidado e sociedade,
que a mudana real nas condies de vida.
Com relao democracia, os objetivos e resultados claros permitiriam maior
accountability, uma vez que o estabelecimento de indicadores de resultados e
de metas traria mais transparncia e permitiria relaes mais inequvocas de
controle e sano. Esta maior susceptibilidade ao controle pblico contribuiria
tambm para a eficincia.
No entanto, como vimos no presente estudo, a partir da discusso terica e da
anlise emprica do caso de Minas Gerais, h uma srie de desafios
realizao concreta dessa concepo normativa de Gesto por Resultados, o
que buscaremos consolidar nessa concluso. Antes, no entanto, cabe uma
breve sistematizao da discusso realizada ao longo do texto.

Inicialmente, vimos que o aumento da eficincia no setor pblico um objetivo


recorrente em diversas tentativas de reforma administrativa, encontrado em
situaes to diferentes como a reforma burocrtica daspiana, o paradigma do
gerencialismo puro identificado com Thatcher ou o plano diretor de reforma do
152

Estado brasileiro de 1998. Este ltimo caso simblico nessa discusso, pelo
fato de guindar a eficincia a princpio constitucional da nossa administrao
pblica. Mas como essas reformas obtiveram sucessos apenas parciais, a
ponto de REZENDE (2004) definir reformas nesse sentido como recorrentes e
de baixa performance, procuramos algumas razes fundamentais para tais
insucessos.
Para isso, operacionalizamos um conceito de eficincia, entendido como a
relao entre objetivos e recursos. Em seguida, problematizamos os fatores
componentes dessa equao de eficincia, e apontamos limites polticos e
organizacionais, gerais e especficos ao caso brasileiro, que impem
dificuldades concertao dos interesses em torno de objetivos comuns e
claramente definidos e alocao meritria dos recursos para atingi-los.
Discutimos questes derivadas do ambiente democrtico como a distribuio
plural da sociedade e sua representao poltica, a necessidade de governos
de ampla coalizo em um sistema partidrio caracteristicamente fragmentado e
no programtico e ainda os aspectos culturais que explicam prticas
patrimonialistas no pas. Alm disso, lembramos potenciais disfunes
burocrticas que vo desde a resistncia poltica antidemocrtica at o apego
patolgico a normas.
Finalmente, do ponto de vista da racionalidade dos processos, caracterstica
necessria para a eficiente adequao entre meios e fins, observamos que,
devido s limitaes cognitivas, sua aplicao e disponibilidade tambm so
um desafio administrao dos recursos e dos processos.
Nesse ponto ressaltamos ainda os limites prpria medio de eficincia,
particularmente devidos dificuldade de apreender objetivamente boa parte
dos recursos, como a produtividade da informao, os recursos de gesto
como a liderana, os recursos polticos e a varivel tempo. Assim, de forma
preliminar conclumos, principalmente devido ao carter elusivo dos objetivos e

contabilizao

dos

recursos

polticos

da

varivel

tempo,

impossibilidade de avaliar a eficincia de um governo com um todo, e mesmo a


extrema dificuldade de ser assertivo na avaliao de reas de polticas pblicas
153

especficas, como sade ou educao. Ao fim e ao cabo, embora a verificao


da existncia de uma relao causal entre Gesto por Resultados e eficincia
fosse parte do escopo desse trabalho, a discusso terica per si imps
desafios incontornveis a tal empreendimento.
No entanto, ainda que de difcil mensurao, a eficincia permanece como
objetivo primordial da disciplina administrao, representada no setor pblico
pelas polticas pblicas de gesto, cuja discusso fizemos no captulo 2. Ou
seja, uma das funes essenciais da administrao pblica ou das polticas
pblicas de gesto justamente mitigar as limitaes impostas pelo ambiente
poltico e pelas dificuldades relacionadas racionalidade sempre limitada dos
atores sociais em geral. Para tanto, valem-se de um repertrio de tcnicas
relacionadas s funes clssicas de planejar, organizar, liderar ou dirigir e
controlar esforos e recursos.
Nosso objetivo especfico naquele captulo foi discutir, ento, como polticas
pblicas de gesto podem coordenar, ou seja, como podem contribuir para a
concertao dos interesses, entendida como o compartilhamento dos objetivos
e dos meios (recursos e processos) de implementao pelos diversos atores,
condies essenciais para o aumento da eficincia no setor pblico. Para isso
entendemos por polticas pblicas de gesto as iniciativas que tm como objeto
o planejamento, o oramento, a estrutura organizacional, os recursos humanos,
os processos e as tecnologias, as compras governamentais e, cada vez mais, a
transparncia e a qualidade na prestao dos servios pblicos e no
atendimento ao cidado. Referem-se, portanto, a um conjunto de aes que,
embora de iniciativa preferencial em uma rea meio, normalmente as
secretarias ou ministrios de administrao e/ou planejamento, afetam e
constrangem diversos outros entes governamentais e diversas polticas
setoriais, em sua tentativa de coorden-los em torno de objetivos comuns.
Ou seja, as polticas pblicas de gesto so iniciativas que buscam o
compartilhamento dos objetivos, operacionalizados aqui em produtos e
resultados, principalmente por meio de tcnicas de planejamento; uma maior
produtividade do fator recursos, como o caso de polticas especficas de
154

recursos humanos, de informatizao e de compras governamentais; e a


adequao racional entre tais recursos e objetivos, atuando, por exemplo,
sobre arquiteturas e processos organizacionais destinados a controlar a
implementao das polticas pblicas.
Dentre tais iniciativas, nosso foco foi a coordenao intragovernamental, um
conceito mais geral, mas subjacente a maior parte das polticas de gesto, que
foi definido como um processo formal de gesto da formulao e da
implementao de polticas pblicas, executado por meio de mecanismos
especficos, que promove o alinhamento de objetivos entre os atores polticos e
a consecuo tcnico-administrativa dos objetivos acordados. O conjunto de
mecanismos de coordenao decorre, por sua vez, de uma espcie de
engenharia institucional que, de responsabilidade dos administradores
pblicos, deve promover a combinao adequada entre os requisitos
democrticos e de eficincia.
Nesse ponto, discutimos dois momentos fundamentais de coordenao: a
definio dos objetivos e polticas pblicas e a implementao. Com relao
aos objetivos, discutimos cinco mtodos de tomada de deciso, que possuem
graus diversos de formalismo, apontando suas vantagens e limitaes
aplicao prtica na Administrao Pblica: o voto, a deliberao colegiada, o
ajustamento mtuo, a perspectiva racional exaustiva e a barganha. Quanto
implementao, apresentamos outro conjunto de mecanismos de coordenao,
dentre eles os mecanismos de padronizao de procedimentos, de habilidades
e de resultados.
O restante do captulo foi dedicado discusso especfica do modelo de
Gesto por Resultados, entendido normativamente como o ciclo que comea
com o estabelecimento dos resultados desejados, a partir da operacionalizao
dos objetivos de governo; que prescreve o monitoramento e a avaliao do
desempenho da organizao ou da poltica pblica a partir do alcance desses
resultados; e que retro-alimenta o sistema de gesto, propiciando aes
corretivas decorrentes dessa avaliao. Alm disso, como o modelo confere
grande flexibilidade ou autonomia sobre os recursos e os processos aos
155

agentes executores, compem ainda o seu arcabouo instrumentos de


contratualizao

do

desempenho,

que

prescrevem

os

resultados,

as

autonomias concedidas e as sanes positivas e negativas frente ao


desempenho alcanado.
As contribuies esperadas para a eficincia e para a democracia so
relativamente claras. A transparncia dos objetivos, resultados e metas da
organizao, propiciada pelo modelo, diminuiria os problemas relacionados aos
dficits de informao quanto aos fins e permitiria o compartilhamento e o
engajamento coletivo em torno dos mesmos objetivos, o que favoreceria a
racionalidade do sistema e da organizao. Alm disso, permitiria um controle
mais efetivo sobre o governo, pelo cidado e pelos demais stakeholders, e
sobre o desempenho dos burocratas, pelos polticos. E ainda, ao liberar os
gerentes das amarras dos controles prvios e conceder-lhes autonomia sobre a
gesto dos recursos, estariam aumentadas as possibilidades de adequao
eficiente entre recursos, processos e metas.
Finalmente abordamos outro ponto, intrinsecamente relacionado ao modelo de
resultados, que se refere aos indicadores. Essencialmente a partir da
discusso trazida por JANNUZZI (2004), listamos e discutimos uma srie de
propriedades que os indicadores de resultados devem possuir para a correta
operacionalizao dos objetivos. Dentre elas, a propriedade da validade, que
se refere capacidade do indicador representar o conceito abstrato do objetivo
ou do resultado que pretende substituir; a especificidade, relacionada
capacidade do indicador refletir alteraes estritamente decorrentes da poltica
pblica empreendida; e a tempestividade, que se refere ao timing com que os
dados so disponibilizados, tendo em vista as necessidades do ciclo
oramentrio e de planejamento. Como corroborado pelo caso emprico
analisado, a necessidade de satisfazer essas e outras propriedades configura
um srio desafio concreto ao modelo normativo de Gesto por Resultados.
No captulo 3 nos dedicamos descrio da experincia de Minas Gerais,
denominada Choque de Gesto. Sucintamente o Choque de Gesto pode ser
compreendido como um conjunto de medidas imediatas, destinadas a reverter
156

os graves problemas fiscais encontradas pelo Governador Acio Neves quando


assumiu seu primeiro mandato, combinado com polticas pblicas de gesto de
mdio e longo prazo, orientadas para o desenvolvimento (MARINI et alli, 2006,
22). Como sintetizam ALMEIDA e GUIMARES, a formulao da estratgia
dual do Estado sustentou-se, portanto, em dois pilares: o equilbrio fiscal,
estratgia do presente, e uma agenda de desenvolvimento, estratgia do
futuro... (2006, 45-47)
Esta estratgia do futuro e sua implementao consistiram o objeto emprico
desse estudo. Com propsitos analticos, apresentamos o modelo dividido em
03 componentes: a formulao da estratgia, a sua implementao e a
contratualizao de resultados. A formulao da estratgia em Minas
realizada atravs de um planejamento estratgico clssico, envolvendo a
elaborao de diagnsticos, a definio dos cenrios futuros, a definio do
futuro desejvel, a percepo dos desafios, o estabelecimento dos objetivos
estratgicos, das metas e dos indicadores de avaliao, e a definio da
carteira de projetos. Por exigncia da Constituio Estadual tal plano,
denominado Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI), deve ser
elaborado por um conselho plural, o Conselho de Desenvolvimento Econmico
e Social (CDES), composto de representantes do governo e da sociedade civil,
e submetido Assemblia Legislativa Estadual (ALMG) como Projeto de Lei.
O PMDI composto, sinteticamente, dos objetivos estratgicos do governo,
dos resultados finalsticos e das iniciativas prioritrias pensadas para alcanlos. Estas so planejadas como projetos estruturadores, que correspondem aos
programas prioritrios destinados a alcanar os resultados finalsticos e que
faro parte, junto com outros programas, do PPAG. Esse conjunto finalmente
desdobrado at o nvel de equipe, no que chamado de Acordo de Resultados
de 2 etapa.
Com relao implementao, a estratgia mineira envolve um arranjo
institucional que compreende unidades dedicadas ao gerenciamento intensivo
dos projetos e ao monitoramento dos indicadores de resultados, um comit de
monitoramento formado pelo alto nvel poltico e gerencial do governo e,
157

essencialmente, a contratualizao de desempenho, entre o Governador e os


titulares das secretarias, por meio dos Acordos de Resultados. Os acordos
figuram como um contrato de gesto segundo o qual, em troca da pactuao e
do compromisso com os projetos, produtos e resultados, o Governador
concede determinadas autonomias aos titulares das secretarias. Alm disso,
em caso de sucesso no alcance das metas, h um prmio por produtividade,
que pode equivaler a um 14 salrio a ser concedido s equipes.
Em sntese, o modelo de gesto do Governo de Minas Gerais procura seguir
elementos de um modelo de Gesto por Resultados: definio clara dos
resultados e das metas a serem atingidas, concesso de autonomias
referentes aos meios, e incentivo ao desempenho por meio de, dentre outras
medidas, recompensas pecunirias aos servidores em caso de alcance das
metas.

A anlise da experincia de Minas Gerais em dilogo com a discusso terica


desenvolvida permite elaborar algumas questes sobre o caso especfico
analisado e sobre o prprio modelo de Gesto por Resultados. Inicialmente,
quanto definio e o compartilhamento de objetivos, o modelo mineiro, tendo
em perspectiva sua consistncia interna, pode ser considerado exemplar:
definio colegiada dos objetivos estratgicos em um frum plural bem
informado, submisso do Plano aprovao da Assemblia Legislativa de
forma relativamente permevel s vises de deputados de oposio,
desdobramento desses objetivos at o nvel de equipe por meio de
planejamentos participativos e, enfim, consolidao disso nos acordos de
resultados tudo isso evidencia um modelo lgico e coerente, tendo em vista o
intuito de compartilhamento dos objetivos.
Os acordos, que estabelecem os compromissos, as autonomias concedidas
aos gestores e o sistema de incentivos, cuja recompensa pecuniria pelo
desempenho desagregvel at o nvel de equipe, so instrumentos
importantes que formalizam esse grande empenho na realizao de

158

desdobramentos sucessivos e vinculados que procuram conferir racionalidade


na adequao entre recursos, processos e objetivos.
Outra caracterstica muito relevante dos acordos, no tocante ao engajamento
coletivo em torno de objetivos comuns, a potencial viabilizao de iniciativas
intersetoriais, nos casos em que as secretarias compartilham, formalmente, a
responsabilidade pelo alcance das metas dos indicadores de resultados, como
vimos nos casos das secretarias de meio-ambiente e agricultura.
Alm disso, um outro mrito do modelo a transparncia: objetivos,
indicadores de resultados (ou de produtos) e metas esto disponveis de forma
pblica e transparente, assim como ocorre a publicao dos acordos de
resultados e das suas avaliaes peridicas, o que permite indita
acessibilidade a informaes sobre desempenho governamental. Embora,
como vimos, algumas dificuldades relacionadas aos dados e aos indicadores
escolhidos dificultam a comparabilidade do desempenho do governo frente aos
outros estados.
Portanto, em termos de definio e compartilhamento dos objetivos, podemos
afirmar que Minas possui um modelo bastante robusto. O Acordo de
Resultados sintetiza essa idia, ao vincular e incentivar todos os esforos em
direo aos objetivos ali formalizados.
Por outro lado, tendo em vista a concepo normativa de Gesto por
Resultados, possvel afirmar que a orientao do modelo de Minas para
resultados, entendidos aqui como efeitos, ainda bastante incipiente. Ela
representa pequena parcela dos compromissos acordados, tendo em vista o
cmputo da avaliao global de desempenho. Isto , a maior parte dos
indicadores de desempenho previstos nos acordos no se refere aos efeitos da
ao pblica na realidade social, mas sim a produtos ou mesmo processos,
como aqueles prescritos pela agenda setorial.66 Como vimos, at mesmo

66

Cabe mais uma vez ressaltar que a nfase nos produtos j representa um notvel avano
em relao s formas tradicionais de controle por procedimentos.

159

dentre os chamados resultados finalsticos, definidos no mbito do PMDI 20072023, em torno de 40% so produtos e no resultados. 67
Alm disso, apesar de haver claramente iniciativas em direo a uma
coordenao por resultados, o governo de Minas refora, concomitantemente,
mecanismos

de

padronizao

de

procedimentos

de

habilidades.

Constatamos isso por meio de alguns exemplos de itens da agenda setorial,


outro componente importante no cmputo de desempenho, e tambm,
paradoxalmente, com os exemplos dos prprios resultados finalsticos da rea
de resultados Qualidade e Inovao em Gesto Pblica, que tipicamente uma
rea meio.
Ainda com relao experincia mineira, uma outra considerao que refora
esse argumento o baixo percentual da despesa oramentria que se
encontra sob o gerenciamento intensivo de projetos. Isto , os projetos
pensados para atingir os chamados resultados finalsticos foram responsveis,
em 2007, por apenas 8,35% da despesa global executada, participao que
nos parece ainda tmida, tendo em vista a repercusso da experincia
mineira.68
Finalmente, uma ltima considerao refere-se ao processo de tomada de
deciso e seu desdobramento. Embora tenhamos ressaltado o carter
colegiado e plural de tomada de deciso, no foi possvel avaliar at que ponto
o grande aparato tcnico e metodolgico que subsidia de informaes e
conduz o processo no CDES e que claramente possui caractersticas de um
modelo de planejamento racional exaustivo constrange a livre discusso do
colegiado. Ou seja, uma questo que merece mais investigaes at ponto
os profundos diagnsticos e a elaborao de cenrios a partir de pressupostos

67

O enquadramento como produto ou resultado decorre de uma interpretao do autor a partir


da conceituao feita no captulo 2.
68
Cabe ressaltar que esse percentual no contempla diversos itens de custos importantes
alocados nos projetos, como a mo-de-obra e outros custos indiretos, como instalaes, tarifas
de energia, etc. Ainda assim, mesmo que aproprissemos esses custos, o montante de
recursos submetido ao modelo de gerenciamento intensivo permaneceria relativamente
pequeno.

160

tcnicos, muitos deles inescrutveis para a maioria dos atores sociais e


polticos, podem exclu-los faticamente da discusso. 69
Alm destas questes especificamente relacionadas experincia de Minas
Gerais, algumas outras merecem ser discutidas tendo em vista possveis
reflexes mais gerais sobre uma concepo normativa do modelo de Gesto
por Resultados. A mais importante delas refere-se prescrio, pelo modelo,
da clareza como condio para o compartilhamento de objetivos e o aumento
da racionalidade na adequao entre os recursos, processos e objetivos. Como
dissemos anteriormente, tal prescrio um desafio perspectiva que aponta
vantagens na ambigidade dos objetivos, como a possibilidade de acomodao
dos interesses e garantia da sustentao poltica. (LINDBLOM, 1959). Mas as
discusses sobre os indicadores de resultados e o caso de Minas Gerais
mostraram como esse risco pode ser bastante mais complexo, no que se refere
aos dficits de validade que podem ocorrer na operacionalizao dos objetivos.
Isto , ao traduzir ou operacionalizar os objetivos em indicadores de resultados,
pode-se incorrer, na prtica, em quatro situaes possveis:

os resultados operacionalizam adequadamente o conceito e as


dimenses sociais contidas nos objetivos;

os resultados so mais amplos que o objetivo, no sentido de abarcarem


dimenses

sociais

no

contempladas

no

conceito

original.

Provavelmente, a conseqncia disso ser a diminuio de eficincia,


com a alocao de recursos para a obteno de fins no especificados
pelos formuladores;

os objetivos so mais amplos que os resultados. Nesse caso, as


conseqncias podem ser a excluso de parcela da populao do objeto
da ao estatal, devido a uma focalizao excessiva no intencional,

69

interessante observar, em matria relacionada, que no h nenhum registro de


manifestao da Assemblia Legislativa visando a alterar os resultados finalsticos propostos
pelo Executivo. Isso talvez indique a dificuldade dos polticos apreenderem um tema
supostamente restrito a tecnicidades, mas que, em um modelo de resultados, tem importncia
fulcral no somente tcnica como tambm poltica.

161

com implicaes democrticas associadas no responsividade aos


objetivos definidos, e a perda de suporte poltico, com implicaes para
a eficincia;

no haver a operacionalizao do objetivo, por alguma razo como a


indisponibilidade de indicadores de resultados ou de dados adequados,
de tal forma que os objetivos ficariam alijados do foco da ao pblica,
tambm implicando em dficit democrtico de responsividade.

Como vimos, algumas dessas ocorrncias foram constatadas na experincia


de Minas Gerais: por exemplo, quanto aos indicadores de Anos Potenciais de
Vida Perdidos (APV), Taxa de Mortalidade Infantil e Proficincia dos Alunos
do Ensino Fundamental, ou ainda quanto ao objetivo de Prevenir o uso de
drogas, as doenas sexualmente transmissveis e a gravidez precoce. O
grande problema aqui que a complexidade da vida social e assim dos
objetivos da ao pblica, por um lado, e a necessria simplicidade dos
indicadores, por outro lado, parece levar impossibilidade de uma
convergncia que no implique em dficits de responsividade ou perda de
eficincia.
Essa percepo pode ser reforada por outro ponto que se refere ao uso de
resultados ou de produtos como indicadores para avaliao de desempenho.
Do ponto de vista normativo, como a Nova Gesto Pblica refere-se
simultaneamente Gesto por Resultados e efetividade, no h dvidas
quanto equivalncia do conceito de resultados ao conceito de efeitos. No
entanto, tanto a experincia mineira quanto a discusso sobre as propriedades
dos indicadores mostraram quo complexa a adoo desse conceito, devido
a duas questes principais:

a especificidade, ou seja, a sensibilidade estrita do indicador poltica


pblica empreendida;

a tempestividade, ou seja, defasagem temporal entre o efeito da


poltica pblica, a medio do efeito e a disponibilizao das
informaes para fins de re-planejamento.

162

A observncia dessas duas propriedades fundamental para o funcionamento


de um modelo orientado por resultados. Mas ao mesmo tempo, devido a
diversas caractersticas das estatsticas oficiais disponveis e aos mltiplos
fluxos que influenciam determinada condio social, a dependncia do
conhecimento do efeito pode tornar o modelo contraproducente e incuo em
termos de planejamento. Um exemplo pode ser dado pela Taxa de Mortalidade
Infantil, indicador para o qual o DATASUS, em janeiro de 2009, ainda no havia
disponibilizado o resultado de 2007.
No caso da especificidade, discutimos como um indicador de pobreza pode ter
sido influenciado por polticas do governo federal, como o Bolsa Famlia, e no
somente por polticas do governo de Minas. Isso traz pelo menos duas
implicaes importantes. De um lado, da eficincia, cabe lembrar que a
definio de metas desafiadoras e factveis recomendao de manual de
qualquer tcnica de planejamento, cuja no observncia pode implicar a
desmotivao das equipes e/ou o descrdito do prprio sistema. Por outro lado,
em uma perspectiva democrtica, a impreciso quanto responsabilidade
pelos resultados pode diminuir sensivelmente as possibilidades de uma efetiva
responsabilizao.
Ou seja, o modelo enfrenta desafios quase intransponveis para sua aplicao
prtica, particularmente porque estamos falando de condies sociais,
econmicas, ambientais, enfim, condies complexas que encerram mltiplas
dimenses, que so submetidas a mltiplas interferncias e cujos mtodos de
apurao ou medio no propiciam informaes em tempo hbil s
necessidades do ciclo de planejamento da poltica pblica.
Em nossa viso, ao fim e ao cabo, o modelo normativo de Gesto por
Resultados, se aplicado virtuosamente, no sentido de conseguir que toda a
organizao se oriente por ele, apresenta alta probabilidade de incorrer em
dois conjuntos de problemas relacionados entre si. Do ponto de vista do
controle

social,

tempestividade

as

questes

implicam

srias

de

no

especificidade

dificuldades

para

inadequada

accountability

democrtica.
163

Do ponto de vista da gesto poltica e administrativa da organizao, essas


questes e ainda os dficits de validade podem implicar a ocorrncia de ao
menos um dos seguintes problemas graves:
1) no responsividade, caso a organizao busque resultados mais
focalizados que os objetivos democraticamente definidos;
2) ineficincia, nos casos em que o foco ampliado em relao ao
escopo original do objetivo;
3) no compensao dos custos do controle, devido ao grande
dispndio de recursos necessrios para manter um aparato tcnico talvez
mais propriamente, um aparato cientfico que subsidie escolha de
indicadores, definio de metas e apurao de resultados de forma a atender
aos critrios de validade, especificidade e tempestividade.
Talvez seja esse um dos limites encontrados pela prpria experincia mineira,
que se manifesta pela adoo de vrias outras formas de coordenao,
inclusive de procedimentos e de habilidades, e tambm pelo amplo uso de
produtos como resultados finalsticos. Realmente, uma flexibilizao ou um
alargamento do conceito de resultados em direo ao uso de indicadores de
produtos poderia propiciar um modelo de gesto que satisfizesse o problema
da tempestividade. No entanto, para tal, preciso que haja relaes causais
entre

produtos

efeitos,

consolidadas

tecnicamente

legitimadas

politicamente. Caso isso no acontea, o que bastante provvel devido aos


custos de um aparato tcnico-cientfico necessrio para tal empreitada,
teremos novamente os dficits de validade e de especificidade. 70
Alm das questes relacionadas definio dos objetivos e dos resultados,
outro ponto essencial na discusso de eficincia a produtividade dos recursos
e dos processos o que, no modelo de Gesto por Resultados, manifesta-se por
70

Uma outra questo, talvez menor, que envolve os produtos que eles podem ser, quando
comparados aos resultados, objetos de maior controvrsia poltica. Isto , a definio clara da
alternativa escolhida de produtos como, por exemplo, aumento das equipes de sade da
famlia ou construo de um hospital, tem um potencial menos conciliador que a definio de
resultados como reduo da taxa de mortalidade infantil.

164

meio da preocupao quanto flexibilidade dos meios. Como vimos, o modelo


mineiro mostrou um conjunto de autonomias extremamente tmido e, a nosso
ver, de baixssimo impacto gerencial. Mas ainda que haja, em Minas, iniciativas
contraditrias ao modelo de resultados, como a padronizao de diversos
procedimentos, acreditamos que o grau possvel de flexibilizao na
administrao pblica brasileira per si limitado, dado o rgido arcabouo legal
que a disciplina. Nesse caso, parece-nos que, na ausncia de mudanas
institucionais profundas, dificilmente o modelo do deixe o gerente gerenciar
pode prosperar de forma mais convicta.
Finalmente, uma questo que merece maior aprofundamento refere-se
factibilidade da desejvel vinculao entre desempenho da equipe e resultados
do governo. Isto , tendo em vista a lgica de desdobramentos sucessivos, at
que ponto os objetivos do governo podem ser desdobrados em resultados,
depois em produtos, em seguida em produtos intermedirios, e assim
sucessivamente, at chegar unidade distinguvel denominada equipe, sem
ultrapassar a fronteira que separa a coordenao por resultados da rigidez
dos meios? No haveria um dilema inevitvel entre o tamanho mnimo de uma
equipe que permite distinguir contribuies especficas e tambm evitar o
problema de free riders internos equipe, o que necessrio para distribuio
de premiaes discriminantes e incentivadoras, e a definio de indicadores de
desempenho to intermedirios que praticamente retirariam a flexibilidade do
gestor da organizao?
Enfim, de forma bastante sinttica, o modelo de Gesto por Resultados, tendo
em vista os objetivos de maior eficincia e maior accountability, enfrenta
barreiras aparentemente intransponveis relacionadas operacionalizao dos
objetivos em indicadores de resultados, medio desses resultados e
vinculao dos mesmos ao esforo especfico de uma equipe ou de uma
organizao. Alm disso, no caso brasileiro, parece no haver condies para
uma flexibilizao suficiente dos meios.

165

A ttulo de consideraes finais, cabe apontar algumas perspectivas ensejadas


por este estudo. A primeira delas refere-se ao nvel de anlise em que seria
possvel pensar no clculo da eficincia. Isto , ainda que tenhamos apontado
a impossibilidade de calcul-la, devido dificuldade de delimitar os mltiplos e
conflitantes objetivos e apreender o complexo conjunto de recursos
intervenientes que devem ser contabilizados, como a prtica poltica, preciso
insistir naquelas avaliaes de menor alcance, restritas talvez anlise de
formas alternativas de proviso de servios pblicos, mas tambm dos custos
dos efeitos de programas pblicos de escopo e horizonte temporal bem
controlados. Isto implicaria resgatar uma preocupao pouco convencional no
setor pblico, que a contabilidade de custos.
Considerao semelhante pode ser pensada quanto aplicabilidade do modelo
de Gesto por Resultados. Isto , dadas as dificuldades de realizao concreta
desse modelo para um governo como um todo ou para uma poltica pblica
mais ampla, como foi argumentado, preciso encontrar o nvel em que ele
poderia ser recomendado sem incorrer nos problemas democrticos, de
eficincia ou de custo-benefcio do prprio sistema de controle.
Uma terceira considerao recai inevitavelmente no incrementalismo discutido
no captulo 2. Uma das afirmaes de LINDBLOM (1959), ao defender seu
modelo e contrapor a perspectiva racional exaustiva, que, para a maior parte
das situaes, no haveria teoria disponvel que permitisse estabelecer
relaes inequvocas de causalidade entre meios e fins. Isso coaduna com
muitas dificuldades polticas e administrativas apontadas nesse estudo,
referentes realizao de planejamentos amplos, focados em resultados e
desdobrados at nveis bastante inferiores na organizao. LINDBLOM
defende ento que o mtodo das comparaes sucessivas seria mais
adequado uma vez que as polticas pblicas evoluiriam de forma incremental,
na margem, numa seqncia de tentativas, erros e correes a partir de
solues ou alternativas existentes. Ao escolher polticas pblicas conhecidas,
sobre as quais se fariam pequenas mudanas, seus valores e objetivos
subjacentes seriam simultaneamente escolhidos, diminuindo sobremaneira os
riscos das decises tomadas.
166

Ora, uma questo que surge dessa discusso entre planejamento racional
exaustivo e incrementalismo, e que mereceria investigaes mais profundas,
at que ponto a evoluo incremental conseqncia no intencional e
inevitvel de um planejamento estratgico de longo alcance ou at que ponto
ela pode ser, em si, a prpria estratgia? Se for este ltimo o caso, como
elaborar uma estratgia incrementalista? Parece-me que um primeiro passo
fundamental nesse sentido a elucidao do prprio conceito de incremental.
Finalmente, a ltima considerao, e que nos parece mais importante, referese ao sistema de incentivos ao desempenho. Como mencionamos, no mbito
da Nova Gesto Pblica forte a viso do homem econmico e da
necessidade

de

critrios

racionais

para

vinculao

inequvoca

entre

desempenho e resultados. Segundo essa perspectiva, dado o comportamento


egosta e maximizador de utilidade do indivduo, o nico controle possvel
repousa na aplicao de incentivos externos que promovam a convergncia
entre os interesses pblicos e a agenda privada do agente.
Embora essa viso seja suficientemente desafiada por uma srie de
constataes, dentre elas a racionalidade limitada dos atores, j amplamente
debatida, queremos aqui chamar a ateno para outras duas questes
adicionais. A primeira delas, mais propriamente associada Gesto por
Resultados, decorre de uma aparente contradio interna do prprio modelo,
que pode ser sintetizada pela seguinte preocupao j anteriormente
levantada: se o comportamento racional esperado, para evitar o problema do
carona na ao coletiva, o tamanho da equipe discernvel para fins de
atribuio dos resultados alcanados ser to reduzido que inviabilizar o
prprio modelo de resultados, dada a necessidade de estabelecer indicadores
cada vez mais intermedirios.
A segunda questo, mais relevante, extrada da discusso conceitual de
eficincia que fizemos. Nela, recorremos a SCHEIN (1982, 179) para sugerir
que no seria possvel medir a eficincia por meio de nenhuma amostra de
tempo isolada de performance organizacional, mas sim por meio do modo e
167

dos processos com os quais a organizao aborda os problemas. Esses modos


seriam

ancorados,

sobretudo,

nas

capacidades

organizacionais

de

adaptabilidade, sentimento de identidade, capacidade de apreender a realidade


e capacidade de integrao e de coordenao interna.
Nossa viso , ao fim e ao cabo, deveramos estender essa perspectiva da
organizao para o indivduo, no somente devido a argumentao do autor,
mas tambm pela impossibilidade prtica de vincular o desempenho objetivo
ao esforo individual, como foi sugerido pelo presente estudo. Ou seja,
acreditamos ser importante que os modelos de gesto procurem retomar e
articular pelo menos dois campos importantes de estudo: os modelos
subjetivos de avaliao de desempenho, focados em competncias, em
comportamentos,

desenvolvimento

de

instituies

destinadas

socializao dos agentes pblicos em valores e princpios ticos e coletivos, na


linha da concepo integradora das instituies defendida por MARCH e
OLSEN (1989, 118).
Esta linha, que crtica da viso individualista, defende que o comportamento
individual segue outro padro, baseado em histria, cultura, identidades,
papis, obrigaes morais e razo, de tal forma que a soluo para a no
responsividade passaria pela socializao dos mesmos em princpios e valores
ticos. Esta questo torna-se particularmente importante porque resgata
dimenses que se referem integridade profissional dos servidores, o que
muda profundamente os pressupostos dos sistemas modernos de incentivo
ao desempenho no setor pblico, ao incentivar a adoo de mecanismos de
coordenao por valores e formas de accountability ex-ante.

168

6. Anexos
6.1Participao relativa dos grupos de compromissos nos acordos de
resultados de 1 etapa 2008 (%)

6.2 Resultados Finalsticos PMDI 2007-2023 e Acordos de Resultados 2007

169

6.1 Anexo I Participao dos itens nos acordos de resultados


Participao relativa dos grupos de compromissos
nos acordos de resultados de 1 etapa 2008 (%)
rgo

RF

PE

AS

RG

Secretaria de Estado da Educao

70

20

10

Secretaria de Estado de Fazenda*

55

15

15

Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel

30

30

30

10

Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto

30

30

30

10

Secretaria de Estado de Sade

30

30

30

10

Secretaria de Estado de Agricultura, Pecuria e Abastecimento

25

40

25

10

Secretaria de Estado de Cincia, Tecnologia e Ensino Superior

25

40

25

10

Secretaria de Estado de Defesa Social

25

40

25

10

Secretaria de Estado de Turismo

25

30

25

20

Secretaria de Estado Extraordinria para o Desenvolvimento dos Vales


do Jequitinhonha, Mucuri e Norte de Minas

25

25

35

15

Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econmico

20

50

20

10

Secretaria de Estado de Desenvolvimento Regional e Poltica Urbana

20

40

30

10

Secretaria de Estado de Governo

20

70

10

Secretaria de Estado de Transportes e Obras Pblicas

20

35

35

10

Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social

15

40

30

15

Secretaria de Estado de Cultura

10

55

25

10

Secretaria de Estado de Esportes e da Juventude

20

50

20

10

Advocacia Geral do Estado

15

75

10

Auditoria Geral do Estado


15
0
75 10
Fonte: Acordos de Resultados 2008.
* A Secretaria da Fazenda possui um quinto item de avaliao, denominado Melhoria do
Desempenho, que se refere, basicamente, a ndices de eficincia de processos de
arrecadao, e totaliza 10% de participao no cmputo da avaliao global.

170

6.2 Anexo II Resultados finalsticos de Minas Gerais

P
/
R

rea de
Resultado

Resultados Finalsticos PMDI 2007-2023 e Acordos de Resultados 2007

Unidade de
medida

Frmula de Clculo

Fonte

Taxa de homicdios por 100 mil


habitantes

nmero/100
mil

Nmero de homicdios / nmero de habitantes x 100.000

FJP

Taxa de homicdios de jovens de


15 a 24 anos por 100 mil habitantes

nmero/100
mil

Nmero de homicdios entre jovens de 15 a 24 anos / nmero de


jovens de 15 a 24 anos x 100.000

CRISP

Taxa de crimes violentos contra o


patrimnio por 100 mil habitantes
Medo de vitimizao da populao
total (percentual da populao que
afirma ter medo da vitimizao)
Reincidncia criminal (percentual
da populao egressa do ambiente
carcerrio reincidente)

nmero/100
mil

Nmero de crimes violentos contra o patrimnio / nmero de


habitantes x 100 000

FJP

Vide pesquisa do CRISP

CRISP

Metodologia a ser definida pela SEDS

SEDS

R
R

Defesa Social

Indicador

N de bitos em menores de 1 ano em Minas Gerais em


determinado ano naquela macrorregio / N de nascidos vivos em
Minas Gerais no mesmo ano considerado na mesma
macrorregio * 1.000
N de bitos em menores de 1 ano em Minas Gerais em
determinado ano naquela macrorregio / N de nascidos vivos em
Minas Gerais no mesmo ano considerado na mesma
macrorregio * 1.000
N de bitos em menores de 1 ano em Minas Gerais em
determinado ano naquela macrorregio / N de nascidos vivos em
Minas Gerais no mesmo ano considerado na mesma
macrorregio * 1.000
N de bitos em menores de 1 ano em Minas Gerais em
determinado ano naquela macrorregio / N de nascidos vivos em
Minas Gerais no mesmo ano considerado na mesma
macrorregio * 1.000
Nmero de domiclios atendidos por rede geral de gua na regio
/ total de domiclios da regio x 100

Taxa de mortalidade infantil na


macrorregio da Sade - Norte de
Minas

nmero / 1
mil

Taxa de mortalidade infantil na


macrorregio da Sade - Leste

nmero / 1
mil

Taxa de mortalidade infantil na


macrorregio da Sade Jequitinhonha

nmero / 1
mil

Taxa de mortalidade infantil na


macrorregio da Sade - Nordeste

nmero / 1
mil

ndice de atendimento de gua da


regio Norte

ndice de atendimento de gua da


regio Jequitinhonha/Mucuri

Nmero de domiclios atendidos por rede geral de gua na regio


/ total de domiclios da regio x 100

IBGE

ndice de atendimento de gua da


regio Rio Doce

IBGE

P
P

Desenvolvimento do Norte de Minas, Jequitinhonha, Mucuri e Rio Doce

IBGE

ndice de atendimento de esgoto da


regio Jequitinhonha/Mucuri

Nmero de domiclios atendidos por rede coletora e fossas


spticas na regio / total de domiclios da regio x 100

IBGE

Taxa de distoro idade-srie na 8


srie do EF na regio
Jequitinhonha/Mucuri

Taxa de distoro idade-srie na 8


srie do EF na regio Rio Doce

Taxa de distoro idade-srie no 3


ano do EM na regio Norte

Taxa de distoro idade-srie no 3


ano do EM na regio
Jequitinhonha/Mucuri

Taxa de distoro idade-srie no 3


ano do EM na regio Rio Doce

Taxa de concluso do Ensino


Mdio na regio Norte

Taxa de concluso do Ensino


Mdio na regio
Jequitinhonha/Mucuri

Taxa de concluso do Ensino


Mdio na regio Rio Doce

IBGE

Nmero de domiclios atendidos por rede coletora e fossas


spticas na regio / total de domiclios da regio x 100

SIM / SINASC

Taxa de distoro idade-srie na 8


srie do EF na regio Norte

SIM / SINASC

ndice de atendimento de esgoto da


regio Norte

SIM / SINASC

Nmero de domiclios atendidos por rede geral de gua na regio


/ total de domiclios da regio x 100

ndice de atendimento de esgoto da


regio Rio Doce

SIM / SINASC

Participao
das regies no PIB mineiro
Volume de investimentos
produtivos privados por ano nas
regies
(em R$ bilhes de 2005)

Nmero de domiclios atendidos por rede coletora e fossas


spticas na regio / total de domiclios da regio x 100
Quociente entre o nmero de alunos que, no ano t, completam i +
2 anos ou mais, e a matrcula total na srie k x 100.
Considerando o Censo Escolar do ano t e a srie k do ensino
fundamental, cuja idade adequada de i anos.
Quociente entre o nmero de alunos que, no ano t, completam i +
2 anos ou mais, e a matrcula total na srie k x 100.
Considerando o Censo Escolar do ano t e a srie k do ensino
fundamental, cuja idade adequada de i anos.
Quociente entre o nmero de alunos que, no ano t, completam i +
2 anos ou mais, e a matrcula total na srie k x 100.
Considerando o Censo Escolar do ano t e a srie k do ensino
fundamental, cuja idade adequada de i anos.
Quociente entre o nmero de alunos que, no ano t, completam i +
2 anos ou mais, e a matrcula total na srie k x 100.
Considerando o Censo Escolar do ano t e a srie k do ensino
mdio, cuja idade adequada de i anos
Quociente entre o nmero de alunos que, no ano t, completam i +
2 anos ou mais, e a matrcula total na srie k x 100.
Considerando o Censo Escolar do ano t e a srie k do ensino
mdio, cuja idade adequada de i anos
Quociente entre o nmero de alunos que, no ano t, completam i +
2 anos ou mais, e a matrcula total na srie k x 100.
Considerando o Censo Escolar do ano t e a srie k do ensino
mdio, cuja idade adequada de i anos
(Nmero de alunos concluintes da 3 ano/4ano do ensino mdio
no ano t / Nmero de alunos matriculados na 1 srie do ensino
mdio no ano t-2/t-3) x 100
(Nmero de alunos concluintes da 3 ano/4ano do ensino mdio
no ano t / Nmero de alunos matriculados na 1 srie do ensino
mdio no ano t-2/t-3) x 100
(Nmero de alunos concluintes da 3 ano/4ano do ensino mdio
no ano t / Nmero de alunos matriculados na 1 srie do ensino
mdio no ano t-2/t-3) x 100

IBGE

SEE

SEE

SEE

SEE

SEE

SEE

SEE
SEE
SEE

PIB das regies / PIB de Minas Gerais x 100

FJP

R$ bilhes

A definir

Estimativa

171

Escolaridade mdia dos jovens aos


15 de idade

Escolaridade mdia dos jovens aos


18 anos de idade

anos

Taxa de concluso do ensino


fundamental

Taxa de concluso do Ensino


Mdio

R
R
R
R

R
R
P

Educao de Qualidade

P
P
P

Nota mdia na Avaliao de


Portugus - 4 srie/5 ano do
Ensino Fundamental
Nota mdia na Avaliao de
Portugus - 8 srie/9 ano do
Ensino Fundamental
Nota mdia na Avaliao de
Portugus - 3 ano do Ensino
mdio
Nota mdia na Avaliao de
Matemtica - 4 srie/5 ano do
Ensino Fundamental
Nota mdia na Avaliao de
Matemtica - 8 srie/9 ano do
Ensino Fundamental
Nota mdia na Avaliao de
Matemtica - 3 ano do Ensino
mdio
Percentual de alunos lendo aos 8
anos
Percentual de docentes de 1 a 4
srie/5 ano do Ensino Bsico com
curso superior
Percentual de docentes da 5 a 8
srie/9 ano do Ensino Bsico com
curso superior
Percentual de docentes do Ensino
Mdio do Ensino Bsico com curso
superior
Percentual de gestores escolares
com certificao profissional
Percentual de professores com
certificao ocupacional
Desigualdades regionais entre as
S.R.E. - 4 srie/5 ano do Ensino
Fundamental
Desigualdades regionais entre as
S.R.E. - 8 srie/9 ano do Ensino
Fundamental
Desigualdades regionais entre as
S.R.E. - 3 ano do Ensino mdio

P
R
R
R

anos

PROEB

nmero

Nota mdia dos alunos do ensino pblico estadual

PROEB

nmero

Nota mdia dos alunos do ensino pblico estadual

PROEB

nmero

Nota mdia dos alunos do ensino pblico estadual

PROEB

nmero

Nota mdia dos alunos do ensino pblico estadual

PROEB

%
%
%
%
%

P
P

Inovao, Tecnologia e Qualidade


Investimento e
Valor Agregado
da Produo

SEE
SEE
SEE
SEE
SEE

nmero

ndice de Qualidade do Ensino no ano t Mximo ndice de


Qualidade do Ensino no ano t Mnimo

SEE

nmero

ndice de Qualidade do Ensino no ano t Mximo ndice de


Qualidade do Ensino no ano t Mnimo

SEE

nmero

SEE

Nmero de professores escolares certificados/Total de


professores escolares.

Sanidade bovina

Nmero de alunos lendo aos 8 anos/Total de alunos com 8 anos


(x100)
(Nmero de docentes de 1 a 4 srie/5 ano da rede estadual
com curso superior/ Total de docentes de 1 a 4 srie/5 ano da
rede estadual) x 100
(Nmero de docentes de 5 a 8 srie/9 ano da rede estadual
com curso superior/ Total de docentes de 5 a 8 srie/9 ano da
rede estadual) x 100
(Nmero de docentes do ensino mdio da rede estadual com
curso superior/ Total de docentes do ensino mdio da rede
estadual) x 100
Nmero de gestores escolares certificados/Total de gestores
escolares

SEE

Nota mdia dos alunos do ensino pblico estadual

Taxa de distoro idade-srie Ensino mdio

SEE

nmero

PNAD

PROEB

PNAD

Nota mdia dos alunos do ensino pblico estadual

Taxa de distoro idade-srie Ensino fundamental

Nmero de mercados
sem restries para exportaes
mineiras de carne
Nmero de propriedades
produtoras de caf com certificao
Internacional
Volume de recursos do setor
privado
investido em P&D induzido pelas
parcerias
com a Fapemig
Dispndio em P&D como
percentual do PIB
Nmero de cursos de PsGraduao
de Minas Gerais com nota 7 na
CAPES
(Cincias Agrrias, Biolgicas,
Exatas e da
Terra, Engenharias, Ensino de
Cincias e
Matemtica, Multidisciplinar).
Percentual de empresas cujos
produtos inovadores correspondem
a mais de 40% das vendas internas

Soma dos anos de estudo da populao at 18 anos / Nmero de


pessoas de at 18 anos
(Nmero de alunos concluintes da 8 srie/9 srie do ensino
fundamental no ano t / Nmero de alunos matriculados na 1
srie do ensino fundamental no ano t-7/t-8) x 100
(Nmero de alunos concluintes da 3 ano/4ano do ensino mdio
no ano t / Nmero de alunos matriculados na 1 srie do ensino
mdio no ano t-2/t-3) x 100

nmero

Soma dos anos de estudo da populao at 15 anos / Nmero de


pessoas de at 15 anos

ndice de Qualidade do Ensino no ano t Mximo ndice de


Qualidade do Ensino no ano t Mnimo
Quociente entre o nmero de alunos que, no ano t, completam i +
2 anos ou mais, e a matrcula total na srie k x 100.
Considerando o Censo Escolar do ano t e a srie k do ensino
fundamental, cuja idade adequada de i anos.
Quociente entre o nmero de alunos que, no ano t, completam i +
2 anos ou mais, e a matrcula total na srie k x 100.
Considerando o Censo Escolar do ano t e a srie k do ensino
mdio, cuja idade adequada de i anos
Relao (percentual) entre o tamanho do rebanho bovino livre de
doena (aftosa) garantido, ou no, por vacinao em relao ao
rebanho bovino total de Minas Gerais.

SEE

INEP

INEP

IMA

nmero

Nmero de mercados sem restries carne produzida em Minas


Gerais

IMA

nmero

Nmero de propriedade certificadas internacionalmente

SEAPA

R$ mil

Metododogia a ser definida juntamente com ngela Menin da


SECTES.

Fapemig

Dispndio em P&D realizado pelo Governo Federal, Estadual e


Empresarial / Produto Interno Bruto

MCT
IPEA

nmero

Nmero de cursos ps-graduao das reas de Cincias


Agrrias, Biolgicas, Exatas e da Terra, Engenharias, Ensino de
Cincias e Matemtica, Multidiciplinar

Capes

Nmero de empresas que mais de 40% das vendas so de


produtos inovadores / Total de empresas.

Pintec

Investimento do governo mineiro e


suas estatais em infra-estrutura

bilhes de
reais

Volume de recursos destinados pelo governo estadual e suas


estatais a investimentos em infra-estrutura

SEPLAG

Nmero de empresas certificadas


de acordo com o ISO 9000

nmero

Nmero de empresas com certificao ISO 9000

Inmetro

Nmero de empresas certificadas


de acordo com o ISO 14001

nmero

Nmero de empresas com certificao ISO 14001

Inmetro

172

Participao do PIB mineiro no PIB


nacional

Taxa mdia de investimento bruto

R
R

P
P
P

Logstica de Integrao e
Desenvolvimento

Participao das exportaes


mineiras de produtos intensivos em
tecnologia nas exportaes
brasileiras de produtos intensivos
em tecnologia
Participao das exportaes
mineiras nas exportaes
brasileiras
Posio no Ranking Nacional de
Competitividade
Adequao da capacidade da BR
381 entre BH e Vale do Ao
(Ipatinga)
Percentual da malha rodoviria
estadual em timas ou boas
condies de conservao
Implantao do Rodoanel de Belo
Horizonte
Percentual da malha rodoviria
federal em timas e boas
condies de conservao

PIB de Minas / PIB do Brasil (x100)

FJP

Formao Bruta de Capital Fixo (FBKF) / Produto Interno Bruto


(PIB). Metodologia a ser definida pela Fundao Joo Pinheiro

Estimativa
SEPLAG. A ser
apurada pela
FJP

Valor das exportaes (FOB) mineiras de produtos intensivos em


tecnologia sobre o valor das exportaes (FOB) brasileiras de
produtos intensivos em tecnologia (x 100)

MDIC

Relao (percentual) entre as exportaes de Minas e as


exportaes do Brasil

MDIC

Posio

Ranking a partir do valor do ICE (ndice composto, vide


metodologia no MBC)

MBC

marco

O projeto dever ser controlado pelos seus marcos

DNIT

Percentual de municpios com acesso virio totalmente


pavimentado / nmero de municpios do Estado x 100%.

DER-MG

marco

O projeto dever ser controlado pelos seus marcos

DNIT

Quilometragem de malha rodoviria federal em boas e timas


condies sobre quilometragem de malha rodoviria federal total
avaliada pela pesquisa rodoviria CNT x 100%
A NOTA DO QID de cada indicador de desempenho variar de 0
(nota mnima) a 10 (nota mxima). Exemplos: (a) caso a NOTA
DO QID ponderada seja > 9,50 e <= 10,00, a Concessionria
receber NOTA DO QID igual a 10,00; (b) caso a NOTA DO QID
ponderada seja >6,50 e <= 7,00, a Concessionria receber
NOTA DO QID igual a 7,00

CNT

ndice de desempenho (ID) da MG


050 de acordo com o QID (Quadro
de Indicadores de Desempenho)

nmero

Taxa de escolarizao dos jovens


de 15 a 17 anos (Percentual do
total de jovens entre 15 e 17 anos
cursando o ensino mdio)

(Nmero de alunos de 15 a 17 anos matriculados no Ensino


Mdio / projeo da populao de 15 a 17 anos) x 100

SEE

Aumentar a taxa de concluso do


ensino mdio

(Nmero de alunos concluintes da 3 ano/4ano do ensino mdio


no ano t / Nmero de alunos matriculados na 1 srie do ensino
mdio no ano t-2/t-3) x 100

SEE

Protagonismo Juvenil

Verificador
independente /
QID

Reduzir a taxa de homicdios entre


jovens de 15 e 24 anos (por 100 mil
habitantes)
N de jovens participantes da
Aliana Social Estratgica pelo
Jovem
Percentual do territrio com
cobertura vegetal nativa (Mata
Altntica, Cerrado, Caatinga)

Nmero de homicdios entre jovens de 15 a 24 anos / nmero de


jovens de 15 a 24 anos x 100.000

CRISP

nmero

Nmero de jovens que freqentam as atividades oferecidas pelo


Centro Jovem-Minas.

a definir

rea de cobertura vegetal nativa / total da rea do territrio


mineiro x 100

SEMAD

ndice de Qualidade da gua (IQA)

adimensional

ndice de Qualidade da gua (IQA)

adimensional

ndice de Qualidade da gua (IQA)

adimensional

Populao com acesso


disposio adequada de lixo

ndice de Qualidade da gua (IQA)


do Rio das Velhas

adimensional

R
P

P
P
P
P
R
R
?

Qualidade e Inovaao em Gesto


Pblica

Percepo da populao quanto


confiana nas instituies pblicas
e qualidade dos servios prestados
Nmero de empresas estaduais
estatais com governana
corporativa implantada
Grau de implementao da agenda
setorial do choque de gesto
Nmero de funes de direo ou
chefia com processo de certificao
ocupacional implementado
Nmero de servios
disponibilizados via internet

Qualidade Fiscal

Qualidade Ambiental

Gasto pblico (despesa


oramentria) em relao ao PIB
Participao das despesas
correntes na despesa oramentria
(limite superior)
Assegurar a arrecadao do ICMS
necessria para o cumprimento do
equilbrio oramentrio (em R$ mil)

O IQA resultado de um produtrio ponderado das qualidades da


gua correspondentes aos parmetros, sendo que cada
parmetro tem um peso especfico na frmula. A SEMAD calcula
este valor
O IQA resultado de um produtrio ponderado das qualidades da
gua correspondentes aos parmetros, sendo que cada
parmetro tem um peso especfico na frmula. A SEMAD calcula
este valor
O IQA resultado de um produtrio ponderado das qualidades da
gua correspondentes aos parmetros, sendo que cada
parmetro tem um peso especfico na frmula. A SEMAD calcula
este valor
O clculo desse indicador baseado na populao urbana
atendida por sistemas de disposio final de resduos slidos
urbanos, devidamente regularizados, ou seja, que disponham de
Licena de Operao - LO ou Autorizao Ambiental de
Funcionamento - AAF deliberadas pelo COPAM, que
estejam habilitados ou no para o recebimento da cota parte
de saneamento, conforme referenciada na Lei do ICMS ecolgico
(Lei Robin Hood)
O IQA resultado de um produtrio ponderado das qualidades da
gua correspondentes aos parmetros, sendo que cada
parmetro tem um peso especfico na frmula. Metodologia
aplicada pelo IGAM

SEMAD
IGAM
SEMAD
IGAM
SEMAD
IGAM

SEMAD
FEAM

SEMAD
IGAM

Pesquisa a ser contratada

nmero

Indicado pela SEPLAG

SEPLAG

nmero de aes implementadas / nmero de aes elencadas X


100.

SEPLAG

nmero

Indicado pela SEPLAG

SEPLAG

nmero

Nmero de servios listados no Portal Minas

SEPLAG

Despesa Oramentria dividido pelo PIB (x100)

SEPLAG

Despesa Corrente dividido pela Despesa Oramentria (x100)

SEPLAG

milhares de
reais

Indicado pela SEF

SEF

173

Participao dos investimentos


(despesas de capital) na despesa
oramentria
Participao dos projetos
estruturadores na despesa
oramentria
Economia anual com reduo de
custos unitrios de servios
estratgicos
Economia com atividades-meio
(valores acumulados)

R
R
P
P
P

Rede de Cidades e Servios

Percentual de municpios com


acesso virio pavimentado
Nmero de municpios com ndice
Mineiro de Responsabilidade Social
- IMRS maior que 0,7
Taxa mdia de ocupao dos
hotis de BH
Nmero de aglomeraes e centros
urbanos mineiros classificados
como cidades mdias (ordem 5 a
8) na rede hierrquica nacional de
cidades (emergncia de cidades
mdias)
Nmero de aglomeraes e centros
urbanos mineiros classificados
como metrpoles nacionais ou
regionais (ordem 1 a 4) na rede
hierrquica nacional de cidades

Despesa de Capital dividido pela Despesa Oramentria (x100)

SEPLAG

Gasto com os Projetos Estruturadores dividido pela Despesa


Oramentria (x100)

SEPLAG

milhes de
reais

Volume de recursos economizados atravs da reduo de custos


unitrios de servios estratgicos

SEPLAG

milhes de
reais

Volume de recursos economizados com atividades-meio durante


um perodo

SEPLAG

Nmero de municpios dotados de acesso virio pavimentado


sobre o nmero total de municpios do estado (x 100)

SETOP/DER

nmero

Indicado pela FJP

FJP

(Nmero de vagas ocupadas nos hotis de Belo Horizonte /


Nmero total de vagas nos hotis de Belo Horizonte) * 100.

ABIH-MG

nmero

Nmero de aglomeraes e centros urbanos mineiros


classificados como cidades mdias (ordem 5 a 8).

IPEA

nmero

Nmero de aglomeraes e centros urbanos mineiros


classificados como metrpoles nacionais ou regionais (ordem 1 a
4).

IPEA

Produto Interno Bruto (ou valor adicionado) do turismo.


Metodologia a ser definida junto a Fundao Joo Pinheiro e ao
IBGE

FJP e IBGE

PIB do turismo

R$ milhes

Nmero de municpios atendidos


pelo Projeto Travessia

nmero

Nmero de localidades atendidas pelo Projeto Travessia

SEDESE

nmero de habitaes precrias / total de domiclios particulares


permanentes x 100

FJP

R
R
R
R
R
R

Reduo da Pobreza e Incluso Produtiva

Percentual de habitaes precrias


Percentual de pobres em relao
populao total na RMBH
Percentual de pobres em relao
populao total no espao urbano
de MG (exceto RMBH)
Percentual de pobres em relao
populao total no espao rural de
MG (exceto RMBH)
Percentual de indigentes em
relao populao total em Minas
Gerais

%
%
%
%

Nmero de indivduos em um determinado espao geogrfico


com renda domiciliar per capita igual ou inferior linha de
pobreza / populao total do mesmo espao geogrfico x 100.
Nmero de indivduos em um determinado espao geogrfico
com renda domiciliar per capita igual ou inferior linha de
pobreza / populao total do mesmo espao geogrfico x 100.
Nmero de indivduos em um determinado espao geogrfico
com renda domiciliar per capita igual ou inferior linha de
pobreza / populao total do mesmo espao geogrfico x 100.
Nmero de indivduos em um determinado espao geogrfico
com renda domiciliar per capita igual ou inferior linha de
indigncia / populao total do mesmo espao geogrfico x 100.
Nmero de indivduos em um determinado espao geogrfico
com renda domiciliar per capita igual ou inferior linha de
indigncia / populao total do mesmo espao geogrfico x 100.

Nmero de municpios com CRAS co-financiados / nmero total


de municpios x100.

SEDESE
SES
SES

nmero / 1
mil

Percentual de internaes por


condies sensveis ateno
ambulatorial

Nmero de internaes por condies sensveis ateno


ambulatorial / (nmero total de internaes parto) x 100

APVP (Anos Potenciais de Vida


Perdidos) por morte causada por
doenas cardiovasculares ou
diabetes

anos

Vida Saudvel

PNAD

Percentual de implantao do
SUAS (% municpios que recebem
financiamento)
Taxa de mortalidade infantil por mil
nascidos vivos

PNAD

PNAD

Percentual de indigentes em
relao populao total na RMBH

N de bitos em menores de 1 ano em Minas Gerais em


determinado ano / N de nascidos vivos em Minas Gerais no
mesmo ano considerado * 1.000

PNAD

Percentual de domiclios com


acesso rede de esgoto ou fossa
sptica
Universalizao da ateno
primria para a populao SUS
dependente (populao SUS
dependente estimada em 75% do
total)

Somatrio, para todas as mortes ocorridas em um determinado


perodo e espao geogrfico, da diferena entre a expectativa de
vida e a idade em que houve a morte causada por doenas
cardiovasculares ou diabetes, dividido pela populao total vezes
mil.
(Nmero de domiclios com acesso a rede coletora no ano t +
nmero de municpios com fossa sptica no ano t) / Total de
domiclios no ano t (x100)
Populao coberta pelo Programa Sade da Famlia / populao
total do Estado * 100

PNAD

SES

PNAD - IBGE

DATASUS
Populao coberta por programas de ateno primria = N de
equipes x 3.450

Fonte: PMDI 2007-2023 e Acordos de resultados


P ou R significa a classificao do indicador como produto ou resultado, conforme interpretao do autor.

174

7. Legislao, manuais e estatsticas consultadas


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ado.asp. Acessos diversos. ltimo em 31/01/2009
Documentos diversos disponveis em:
www.planejamento.mg.gov.br/governo/choque/acordo_resultado/acordo_result
ado.asp. Acessos diversos. ltimo em 31/01/2009

Manual de Prerrogativas de Ampliao de Autonomia Passveis de


Concesso por Meio de Acordos de Resultados. SEPLAG, Belo
Horizonte, Dezembro de 2008.

Lei 17.600/2008 Acordo de Resultados e Prmio por Produtividade

Decreto 44.873/2008 Acordos de Resultados e Prmio por


Produtividade

Resultado da Avaliao Institucional 2007.

Nova Metodologia do Acordo de Resultados

Documentos diversos disponveis em:


http://www.planejamento.mg.gov.br/governo/publicacoes/plano_mineiro_des_in
tegrado.asp. Acessos diversos. ltimo em 31/01/2009

Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado PMDI 2000-2003

Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado PMDI 2003-2020

Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado PMDI 2007-2023

Cenrios exploratrios

O estado do Estado

Guia PMBOK. Um Guia do Conjunto de Conhecimentos em Gerenciamento


de Projetos. Project Management Institute, 3 edio, 2004.
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