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Matria: Teoria das Relaes Internacionais I

Texto: A Sociedade Anrquica A guerra e a ordem internacional


Autor: Hedley Bull

Captulo VIII A guerra e a ordem internacional


Pode-se argumentar que tratar a guerra como uma instituio da sociedade dos estados uma perverso, mas no h dvidas que
o que ela tem sido e continua ser no presente, isso porque representa um determinado padro de conduta dirigido para a promoo
de metas comuns. Bull considera 3 indagaes no captulo:
i)
ii)
iii)

O que a guerra?
Que funes ela tem preenchido com relao ordem internacional no moderno sistema de estados como
categoria histrica?
Quais so suas funes na poltica internacional da atualidade, se que as tem?

1 A Guerra
A guerra a violncia organizada promovida pelas unidades polticas entre si. A violncia s guerra quando cometida
EM NOME DE UMA UNIDADE POLTICA. Dessa forma, a violncia exercida em nome de uma unidade poltica s guerra
se for dirigida contra outra unidade poltica; a violncia empregada pelo estado para eliminar criminosos e piratas no se
classifica como guerra porque tem por alvo os inimigos.
necessrio distinguir entre a guerra no sentido mais amplo de violncia organizada, exercida por qualquer unidade
poltica e a guerra no sentido estrito de hostilidade internacional entre os estados a violncia organizada promovida por estados
soberanos. No moderno sistema de Estados, s legtima a guerra no sentido estrito de guerra internacional. Os Estados
soberanos tentam preservar para si o monoplio legtimo do uso da fora e esse processo desenvolveu-se em duas etapas:
1)

Distino entre a guerra pblica (praticada sob a autoridade pblica) e o conflito privado (que a guerra
praticada sem tal autoridade).
2)
Marcada pela emergncia da ideia de que o Estado a nica entidade pblica competente para conferir tal
autoridade
O desenvolvimento do conceito moderno de guerra como violncia organizada entre estados soberanos resultou de
um processo de limitao e confinamento da violncia. No mundo moderno h um habito de contrastar a guerra entre os
estados com a paz entre eles, mas a alternativa histrica para a guerra entre os estados era uma violncia mais difusa e
generalizada.
Bull prope uma diferenciao tambm entre a guerra no sentido material (hostilidade e violncia efetiva) da guerra no
sentido legal ou normativo (situao provocada pelo cumprimento de determinados critrios legais ou normativos, por exemplo
no reconhecimento ou declarao feita pelas autoridades constitudas). Uma guerra no sentido material pode no corresponder
guerra no sentido legal, mas pode haver guerra legal sem hostilidades efetivas. No sentido legal, a distino entre guerra e
paz absoluta: da a doutrina de Grotius de que nada existe entre a guerra e a paz. No sentido material, porm, s vezes difcil
distinguir a guerra da paz, pois h uma gradao entre as duas situaes.
Se for possvel distinguir a guerra real da ideia da guerra, seria um erro supor que a primeira exista inteiramente parte da
outra. Mas em qualquer conflito efetivo que possamos chamar de guerra h normas ou regras, legais ou no, que desempenham
certo papel. As pessoas que conduzem essas hostilidades so movidas pela noo de que esto empenhadas em uma atividade
conhecida como guerra, que diferente da paz, e sabem que h uma forma de conduta apropriada a ela. Regras ou normas,
embora abstratas, participam tambm da realidade material da guerra, que exige ateno a condutas que se ajustam a regras
aceitas.
Outra distino da guerra como atividade racional (inteligente, com um objetivo definido) da guerra cega
(impulsiva ou habitual). Com muita frequncia a guerra no tem em mira objetivos racionais ou inteligentes. Ao longo da histria
ela foi motivada pelo desejo sanguinrio de conquista.
A guerra no moderno sistema de Estados
No moderno sistema de estados as funes da guerra podem ser consideradas a partir de trs perspectivas:
i)
ii)
iii)

A do estado
A do sistema de estados
A da sociedade de estados

Do ponto de vista do Estado, considerado de maneira individual, a guerra um instrumento poltico, um dos meios para
alcanar os objetivos. Mas quando um Estado comea uma guerra, isso nem sempre reflete uma tentativa deliberada de us-la
como um meio para atingir um objetivo desejado. H casos em que o Estado entra na guerra por erro de clculo, e outros em que

sua motivao o sentimento popular exaltado ou a ira do monarca. Quando os Estados iniciam uma guerra de forma deliberada
para atingir um fim concreto e especfico, por vezes o impulso blico transforma os estados beligerantes e seus objetivos e eles
perdem de vista as metas originais. Mas a ideia de que a guerra pode servir como um instrumento efetivo da poltica estatal tem
prevalecido durante todo o sistema de estados.
Do ponto de vista do sistema internacional, o simples mecanismo ou campo de fora representado pelo conjunto dos
estados em virtude de sua interao recproca, a guerra aparece como um determinante fundamental da forma assumida pelo
sistema em qualquer tempo. a guerra e a ameaa da guerra que ajudam a determinar a sobrevivncia ou a eliminao de certos
estados. A guerra e a ameaa da guerra no so os nicos determinantes da forma do sistema internacional, mas so de tais modos
fundamentais que at mesmo os termos usados para descrever o sistema (grandes e pequenas potncias, alianas e esferas de
influencia, equilbrio de poder e hegemonia) s podem ser plenamente inteligveis se os relacionarmos com a guerra ou a ameaa
de guerra.
Do ponto de vista da sociedade internacional, ou seja, do ponto de vista das instituies, das regras e valores aceitos
pelo sistema de estados em conjunto, a guerra apresenta duas faces. De um lado, ela uma manifestao da desordem da
sociedade internacional, trazendo consigo a ameaa da sua dissoluo, criando uma situao de pura e geral inimizade, de guerra
de todos contra todos. Dessa forma, a sociedade dos estados preocupa-se em limitar a guerra, mantendo-a dentro das regras
estabelecidas pela prpria sociedade internacional. De outro lado, como instrumento de poltica do estado e um determinante
bsico da forma do sistema internacional, a guerra um meio que a sociedade internacional sente a necessidade de explorar para
atingir seus objetivos. Da perspectiva da sociedade internacional, a guerra um meio de implementar o direito internacional, de
preservar o equilbrio do poder e possivelmente de promover mudanas na lei consideradas, de modo geral, como justas. As
regras e instituies desenvolvidas pela sociedade internacional refletem a tenso entre a percepo da guerra como
ameaa a sociedade internacional, que precisa ser contida, e como instrumento a ser utilizado para que ela alcance seus
objetivos.
A sociedade internacional compelida a restringir o direito dos Estados de fazer a guerra, pois se eles guerreassem por
qualque motivo isso significaria que eles no so regidos por regras e instituies comuns. Assim, tem-se restringido a quatro
modos o direito de fazer a guerra:
i)
ii)
iii)
iv)

A guerra s pode ser feita contra estados soberanos.


H restries sobre o modo como a guerra pode ser conduzida (por meio de regras tradicionais).
Procurou-se restringir a difuso geogrfica das hostilidades, mediante as leis da neutralidade, que estabelecem os
direitos e deveres recprocos dos estados neutros, assim como dos beligerantes.
Procurou-se restringir as razes legtimas para se recorrer guerra.

Embora a sociedade internacional tenha sido levada a restringir e conter a guerra, ela procurou tambm atribuir a algumas
modalidades de guerra um papel positivo na manuteno da ordem internacional:
i)

ii)
iii)

Considerando a guerra um meio de implementao do DI com a inexistncia de uma entidade supranacional, o


direito internacional s pode ser implementado por certos estados com condies e vontade de usar sua fora
nesse sentido. Essa concepo de guerra como implementao da lei s tem a ver com a hiptese de guerra de
autodefesa de um estado cuja soberania territorial foi violada.
Pelo menos desde o incio do sculo XVIII a sociedade internacional considera a guerra um meio de manuteno
do equilbrio de poder. A preservao de um equilbrio geral de poder tem sido vista como essencial para a
sobrevivncia do sistema de estados e a guerra com o objetivo de preserv-lo exerce uma funo positiva.
possvel argumentar que, de modo geral, a sociedade internacional tem considerado que a guerra preenche
tambm uma funo positiva quando feita no em favor da ordem legal internacional ou do equilbrio de poder,
mas para produzir uma mudana justa. Falta ordem internacional um mecanismo de mudana pacfica e ela
depende da guerra como um agente de mudanas justas.
A Guerra na Atualidade

O ponto de vista de que a guerra deixou de preencher as funes esboadas acima decorre principalmente da ideia de que, dada a
existncia de armas nucleares, a fora tornou-se politicamente inutilizvel pelos Estados. Assim, a guerra no mais a
continuao da poltica por outros meios na concepo do Estado, mas representa seu fim e dissoluo. E a fora e sua
ameaa deixariam de serem determinantes fundamentais do SI. No haveria tambm a concepo de
guerra justa em prol do direito internacional, pois a mesma pode ser causa de aniquilao. bvio que
se a guerra for conduzida sem limitaes por estados equipados com armas nucleares, ela no pode
mais servir como um instrumento de poltica exterior, pois ela levaria destruio no s do estado
inimigo, mas tambm do estado hostil, mas isso no significa que a guerra tenha perdido toda sua
utilidade poltica.
1)

A maior parte dos conflitos internacionais no envolve diretamente as potncias nucleares. Em conflitos entre
Estados no nucleares, a guerra e a ameaa da guerra continuam sendo elementos polticos. O curso dos
acontecimentos muito influenciado pela presena de armas nucleares, que expande um temor de guerra nuclear por
todo o mundo. Esse temor, no entanto, no impede os estados de explorarem a fora militar de que dispem, embora o
contexto se modifique.

2)

Quando uma potncia nuclear se envolve diretamente em um conflito internacional, pode acontecer que o seu
oponente no disponha de armas nucleares. Nesse tipo de confrontao, muitas vezes se julgar que o uso das armas
nucleares estar implicando custo poltico e moral desproporcional ao objetivo e, assim, parece improvvel que uma
potencia nuclear decida-se a recorrer ao emprego das armas nucleares sem sofrer graves repercusses na opinio
pblica mundial, o que pode anular a vantagem militar. A medida que isso percebido, o recurso deixa de ser
convincente. Porm, se a potencia nuclear tem muito a ganhar, sua ameaa pode ter credibilidade.
3)
Mesmo quando as duas partes em uma disputa internacional tm acesso a foras nucleares, e existe a
possibilidade imediata de destruio recproca, as possibilidades de explorao poltica dessas foras so
considerveis. Isso significa que a utilidade persistente da fora na era nuclear no s uma caracterstica da presente
distribuio imperfeita das armas nucleares, mas poderia continuar a existir mesmo se essas armas de destruio
macia se tornassem amplamente disponveis. Quando em conflito, as potncias no se encontram
necessariamente em conteno mtua; cada parte precisa de uma fora nuclear capaz de
sobreviver a um primeiro ataque e produzir uma resposta de efeito destrutivo. Os dois lados
precisam acreditar na capacidade e vontade de produzir esse efeito. As potncias j
chegaram, no passado, a tal confrontao sem estar em situao de empate. A partir dos
anos 50, havia uma concordncia geral a respeito da existncia de um impasse nuclear e
quando esse existe, no necessariamente estvel, mas pode ser desfeito por
desenvolvimentos tecnolgicos que possibilitem a defesa ou um ataque preventivo contra
foras de revide; tambm pode ser instvel por mudanas polticas ou psicolgicas.
Em casos de conteno, a explorao da fora para fins de poltica externa ser muito limitada.
H duas sadas:
i)

ii)

Emprego limitado da fora a perspectiva de sofrer danos inaceitveis causados pelo inimigo pode conter
mutuamente as potencias nucleares de recorrer a qualquer emprego da fora, ou restringi-las apenas de entrar em
um conflito ilimitado.

Ameaa de recorrer a essa fora embora os dois antagonistas possam ter a fora suficiente para causar danos
inaceitveis ao opositor, pode haver uma diferena entre elas na demonstrao de sua vontade de empregar a
fora. A superioridade na chamada brinkmanship, a administrao de crises, pode provocar uma maior
determinao de um dos lados de enfrentar a hiptese de uma guerra, conseguindo assim uma vitria diplomtica,
como aconteceu com os EUA na crise dos msseis de Cuba. A guerra, portanto, no perdeu suas funes
polticas tradicionais meramente pela existncia de armas nucleares ou tecnologia militar avanada e no se
poderia mesmo esperar que essas funes polticas desaparecessem de todo em consequncia da difuso de armas
nucleares. Na verdade, o papel da guerra na poltica mundial hoje parece mais limitado do que antes do fim da
2GM. A gama dos objetivos polticos que podem ser obtidos com a guerra tornou-se mais estreita e aumentou o
custo de recorrer fora. Do ponto de vista dos estados, a guerra continua a ser um instrumento da poltica, mas
ele s pode ser usado a um custo mais alto e com uma variedade de objetivos mais limitada. Quando h o
envolvimento de armas nucleares, esse custo pode incluir o risco da destruio da sociedade, caso os limites no
sejam respeitados. Mesmo sem armas nucleares, a guerra pode implicar destruio fsica para
uma sociedade industrializada que traz consequncias poltica, econmicas e sociais que
a tornam impensvel. H custos tambm posio do pas na poltica mundial. Os
obstculos legais no so extraordinrios em si mesmos, mas expressam o temor coletivo
da guerra, que pode consistir em um elemento de coibio.
Historicamente, os Estados recorrem a guerra com um ou mais entre trs objetivos: 1) as guerras tem sido usadas na busca
de ganhos econmicos (ouro, monoplios comerciais, acesso mercados, matrias primas e oportunidades de investimento.2)as
guerras tm sido motivadas por razes de segurana, para resistir a alguma ameaa externa integridade ou independncia do
estados. 3) tem havido guerras para promover objetivos ideolgicos, baseados em crena religiosa ou poltica. H dvidas sobre
se a guerra pode garantir ganhos econmicos, pelo menos nos casos de conquista territorial. As guerras ainda so feitas para
promover objetivos ideolgicos e, no perodo de ps-guerra, foram dirigidas para a expanso do comunismo, assim como para
liberar os povos do domnio colonial. Tipicamente, o recurso guerra para difundir uma ideologia tem assumido a forma de
interveno em um conflito interno. A conquista militar de um territrio estrangeiro no pode mais produzir ganhos econmicos
ou promover uma ideologia e, do mesmo modo, no devemos prever que essas funes da guerra no podero ressurgir sob outras
formas h sinais de que a escassez de recursos naturais, ou a crena na escassez de recursos, pode reviver o interesse pelo uso da
fora para ganhar ou preservar o acesso a esses recursos.
Atualmente, os estados relutam em fazer guerra, exceto por motivos de segurana segurana pode abranger a
segurana econmica, o patrocnio de ideologias favorveis junto a governos estrangeiros. Atualmente, porm, pareceria que s
consideraes de segurana poderiam levar os governos dos pases desenvolvidos a concluir que vale a pena pagar o custo de uma
guerra. Pareceria que s a segurana, atualmente, poderia levar os governos dos pases desenvolvidos guerra. A guerra continua
a ser um determinante fundamental do formato do sistema, mas o que determina essas relaes entre as potncias a ameaa de
guerra. A conteno recproca tem sido um meio de soluo de disputas.
Houveram trs mudanas importantes em relao ao sistema internacional anterior a 1945: 1) nos lugares onde antes
houve confronto direto entre foras armadas, nenhuma potncia recorreu guerra para resolver o conflito; 2) fora do mbito das
grandes potncias, o papel da guerra tem ocorrido de forma a respeitar as regras de relacionamento mtuo (grandes potencias
apoiando lados opostos); 3) ) os obstculos que dificultam o recurso guerra estimularam as tendncias violncia dentro dos

estados soberanos. As principais mudanas ocorreram pela violncia civil, que compromete mais a integridade territorial dos
estados que a violncia externa. A primeira, porm, no deixa de estar associada ao sistema internacional, atravs das intervenes
internacionais e do contgio que deriva da inspirao comum e da emulao. Grupos revolucionrios se tornam ameaas
segurana internacional.
A guerra mantm, portanto, seu duplo aspecto de ameaa a ser contida e um instrumento para alcanar objetivos, mas o
primeiro prevalece. A sociedade internacional reluta em considerar a guerra como forma de implementar o direito, exceto para a
autodefesa. Grotius colocava trs causas justas: autodefesa, recuperao da propriedade e punio. O papel positivo que a
sociedade internacional ainda atribui guerra est agora sujeito necessidade de limitar a conduo da guerra. Houve certo xito
em conter a guerra entre estados dentro dos limites consistentes com a sobrevivncia do SI. Porm, a guerra promovida por outras
unidades polticas alm do estado tem sido mais incidente. As faces civis e a liberdade dos grupos revoltosos foram
dramatizadas pelo Conselho de Segurana da ONU, mas no h muito a ser feito. A sociedade internacional no poder permitir
que essas novas formas de guerra permaneam fora do mbito de suas regras.

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