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TEMAS DE DIREITO

ADMINISTRATIVO:
SERVIOS PBLICOS E BENS
PBLICOS

SERVIOS PBLICOS
1. Conceito: Toda atividade prestada pelo Estado ou por seus
delegados, basicamente sob regime de direito pblico, com vistas
satisfao de necessidades essenciais e secundrias da
coletividade (Jos dos Santos Carvalho Filho).
Obs.: O prprio Poder Pblico regulamenta e fiscaliza a execuo do
servio pblico (art. 175, Constituio Federal: Incumbe ao Poder
Pblico, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concesso
ou permisso, sempre atravs de licitao, a prestao de servios
pblicos). A Lei Federal que regula a concesso e a permisso da
prestao de servios pblicos a Lei n 8.987/95.

Regime de Direito Pblico: no nosso ordenamento jurdico existem normas de


direito pblico e normas de direito privado. As normas de direito privado podem
ser alteradas ou derrogadas pela vontade dos particulares; j as normas de direito
pblico so cogentes, isto , no podem ser alteradas pela vontade dos
particulares. Portanto, se um servio regido por normas do direito privado ele
no considerado pblico, no obstante sua essencialidade.
Exemplo: entidade religiosa que presta servio de educao, no obstante sua
essencialidade (servio de educao), no pode ser considerado servio
pblico, pois no se sujeita ao regime de direito pblico, mas sim ao regime de
direito privado, muito embora o servio seja regulado e fiscalizado pelo Estado.

Classificao dos Servios Pblicos (Prof. Hely


Lopes Meirelles):
a) quanto essencialidade: servios pblicos propriamente
ditos e servios de utilidade pblica. Servios pblicos
propriamente ditos, ou essenciais, so os imprescindveis
sobrevivncia da sociedade e, por isso, no admitem
delegao ou outorga (polcia, sade, defesa nacional etc.).
Servios de utilidade pblica, teis, mas no essenciais,
so os que atendem ao interesse da comunidade, podendo
ser prestados diretamente pelo Estado, ou por terceiros,
mediante remunerao paga pelos usurios e sob constante
fiscalizao (transporte coletivo, telefonia etc.);

b) quanto adequao: servios prprios do Estado e servios imprprios do Estado. Servios


prprios do Estado so aqueles que se relacionam intimamente com as atribuies do Poder
Pblico (segurana, polcia, higiene e sade pblicas etc.) e para a execuo dos quais a
Administrao usa da sua supremacia sobre os administrados. Por esta razo, s devem ser
prestados por rgos ou entidades pblicas, sem delegao a particulares. Tais servios, por sua
essencialidade, geralmente so gratuitos ou de baixa remunerao, para que fiquem ao alcance
de todos os membros da coletividade. Servios imprprios do Estado so os que no afetam
substancialmente as necessidades da comunidade, mas satisfazem interesses comuns de seus
membros, e, por isso, a Administrao os presta remuneradamente, por seus rgos ou
entidades descentralizadas (autarquias, empresas pblicas, sociedades de economia mista,
fundaes governamentais), ou delega sua prestao a concessionrios ou permissionrios;

c) quanto finalidade: servios administrativos e servios

industriais. Servios administrativos so os que a


Administrao executa para atender a suas necessidades
internas ou preparar outros servios que sero prestados ao
pblico, tal como o da imprensa oficial. Servios
industriais so os que produzem renda para quem os
presta, mediante a remunerao da utilidade usada ou
consumida, remunerao esta, que, tecnicamente, se
denomina tarifa ou preo pblico, por ser sempre fixada
pelo Poder Pblico, quer quando o servio prestado por
seus rgos ou entidades, quer quando por
concessionrios, permissionrios ou autorizatrios;

d) quanto aos destinatrios: servios gerais ou uti universi e


servios individuais ou uti singuli. Servios gerais so os
que no possuem usurios ou destinatrios especficos e
so remunerados por tributos, como calamento pblico,
iluminao pblica. Servios individuais so os que
possuem
de
antemo
usurios
conhecidos
e
predeterminados, como os servios de telefonia, de
iluminao domiciliar, e so remunerados atravs de tarifa
ou taxa, e no por imposto

3. Princpios dos Servios Pblicos:


3.1. Princpio da Continuidade do Servio Pblico: o servio pblico no deve sofrer
interrupo, isto , sua prestao deve ser contnua para evitar que a paralisao
provoque prejuzo ao usurio. Assim, o servio pblico deve ser acessvel e prestado
de forma contnua.
Obs.: O princpio no probe a interrupo justificada da prestao do servio e que pode
decorrer do no atendimento, pelo usurio, de exigncias prprias (no observa as
condies impostas para a fruio do servio), do no pagamento da remunerao
imposta (taxas, tarifas ou preos pblicos) ou, ainda, das necessidades prprias do
prestador de servios. A Lei Federal n. 8.987/95, que estabelece normas gerais para as
concesses e permisses dos servios pblicos, em seu 3, art. 6, admite essa
interrupo, ao dispor que no se caracteriza como descontinuidade do servio a sua
interrupo em situao de emergncia ou aps prvio aviso, quando motivada por
razes de ordem tcnica ou de segurana das instalaes e por inadimplemento do
usurio, considerado o interesse da coletividade.

3.2. Princpio da Generalidade: Os servios pblicos devem


permanecer acessveis a qualquer usurio que deles
necessite, obrigando o Poder Pblico a prest-los de forma
indiscriminada ou com o intuito de atender a toda a
comunidade.

3.3. Princpio da Igualdade entre os Usurios Isonomia: O prestador do servio pblico no pode, ressalvadas
as hipteses de discriminao decorrentes de imperativo legal, estabelecer tratamento diferenciado entre os
usurios, tratando-se, ainda, de direito bsico assegurado a todos os consumidores (art. 6, inciso X, do
Cdigo de Defesa do Consumidor). A igualdade de tratamento, por bvio, deve respeitar as condies
pessoais dos consumidores-usurios e, por isso, admitem-se discriminaes positivas (idosos, pessoas com
deficincia, hipossuficientes economicamente etc.).
Obs.: No todo servio pblico que permite o reconhecimento da aplicao do sistema protetivo dos direitos
do consumidor, porque h servios cuja prestao obrigatria e independente de remunerao direta pelo
usurio (como os servios gerais, uti universi propriamente ditos exemplo: sade, segurana pblica etc.).
Nestes a relao estabelecida entre o usurio e o Poder Pblico no pode ser caracterizada como de
consumo, diferentemente do que ocorre em relao aos servios cuja utilizao determinada pela
remunerao paga pelo usurio (como os de utilidade pblica exemplo: transporte coletivo, telefonia,
iluminao domiciliar etc.). Mas, seja ou no decorrente de relao de consumo, pode o usurio ou cidado
exigir do Estado a prestao do servio, como tambm pode buscar a reparao de eventual dano que tenha
sofrido, e a responsabilidade civil ser objetiva (art. 37, 6, da Constituio Federal).

3.4. Princpio da Eficincia: O servio deve ser prestado de


modo a atender efetivamente as necessidades do usurio,
do Estado e da sociedade, com baixo custo e maior
aproveitamento possvel.

3.5. Princpio da Atualidade: O princpio obriga que o


prestador do servio aplique a melhor tcnica, empregando
tecnologia adequada e realizando peridicas atualizaes
ou investimentos a fim de permitir a efetiva eficincia na
execuo
das
atividades
materiais
sob
sua
responsabilidade.

3.6. Princpio da Modicidade das Tarifas: O princpio impede


que o fator econmico (custo) se traduza em fato
impeditivo para a fruio do servio pblico. Associado
acessibilidade, a modicidade exige que a poltica tarifria
observe o poder econmico daqueles que usufruem dos
servios pblicos.

3.7. Princpio da Cortesia: Todos merecem tratamento


cordato, respeitoso, da Administrao Pblica e de seus
agentes, e estes, na prestao dos servios pblicos, devem
ser preparados para atender, com aqueles parmetros, os
usurios de forma indiscriminada.

4. Formas de Prestao dos Servios Pblicos: 3 formas distintas: a) servios centralizados: prestados diretamente
pelo Poder Pblico, em seu prprio nome e sob sua exclusiva responsabilidade (ex: imprensa oficial); b) servios
desconcentrados: prestados pelo Poder Pblico, por seus rgos, mantendo para si a responsabilidade na execuo
(ex: Procon); c) servios descentralizados: prestados por terceiros, para os quais o Poder Pblico transferiu a
titularidade ou a possibilidade de execuo, seja por outorga (por lei a pessoas jurdicas criadas pelo prprio
Estado), seja por delegao (por contrato concesso ou ato unilateral permisso).
Obs.: O modo de prestao no se confunde com a forma de execuo, que pode ser direta ou indireta.
a) Execuo direta: ocorre sempre que o Poder Pblico emprega meios prprios para a sua prestao, ainda que seja
por intermdio de pessoas jurdicas de direito pblico ou de direito privado para tal fim institudas.
b) Execuo indireta: ocorre sempre que o Poder Pblico concede a pessoas jurdicas ou pessoas fsicas estranhas
entidade estatal a possibilidade de virem a executar os servios, como ocorre com as concesses e permisses.

5. Delegao e Outorga de Servio Pblico: O servio


outorgado por lei e delegado por contrato. Nos servios
delegados h transferncia da execuo do servio por
contrato (concesso) ou ato negocial (permisso e
autorizao). A outorga, que implica na transferncia de
titularidade, possui contornos de definitividade, posto
emergir de lei; a delegao, ao contrrio, sugere termo
final prefixado, visto decorrer de contrato.

6. Concesso de Servio Pblico: Apenas os servios de


utilidade pblica podem ser objeto do contrato de
concesso; servios propriamente ditos ou essenciais
coletividade no admitem a transferncia de execuo,
devendo permanecer em mos do Poder Pblico. Servios
concedidos so os delegados a pessoas jurdicas de direito
privado, por contrato administrativo, que os executam em
seu nome, conta e risco.

6.1. Conceito de Concesso de Servio Pblico: a


delegao da prestao de um servio pblico, feita pelo
poder concedente (Unio, Estados, Distrito Federal ou
Municpio), mediante licitao, na modalidade de
concorrncia, pessoa jurdica ou consrcio de empresas,
que demonstre capacidade para o seu desempenho, por sua
conta e risco e por prazo determinado (Lei n. 8987/95,
art. 2, inciso II).

7. Conceito de Permisso de Servio Pblico: a


delegao da prestao de um servio pblico, a ttulo
precrio, mediante licitao, feita pelo poder concedente
(Unio, Estados, Distrito Federal ou Municpio), pessoa
fsica ou jurdica, que demonstre capacidade para o seu
desempenho, por sua conta e risco (Lei n. 8.987/95, art.
2, inciso IV).

BENS PBLICOS
1. Conceito: Conjunto de bens pertencentes a pessoas
jurdicas de direito pblico (Unio, Distrito Federal,
Estados e Municpios, autarquias e fundaes pblicas),
assim como os que estejam destinados prestao de
servios pblicos, equiparando-se a estes o conjunto de
bens formadores do patrimnio das pessoas jurdicas de
direito privado (empresas pblicas e sociedades de
economia mista) criadas pelas entidades estatais, quando
prestadoras de servios pblicos.

2. Classificao dos Bens Pblicos: a) bens de uso comum:


so os de uso de todos indistintamente (ruas, praas,
rodovias, praias etc.); b) bens de uso especial: prestam-se
execuo de servios pblicos, destinados fruio
exclusiva do Poder Pblico (reparties pblicas) ou
fruio geral (museus, universidades, parques etc.); c)
dominicais ou dominiais: constituem o patrimnio
disponvel, exercendo o Poder Pblico os poderes de
proprietrio como se particular fosse; no possuem
destinao especfica.

3. Afetao e Desafetao: os bens de uso comum e os de uso especial so


adquiridos para uma destinao especfca, isto , so afetados a uma
destinao de uso comum ou de uso especial. retirada dessa destinao, ou
seja, a transformao de um bem de uso comum ou especial em dominical, dse o nome de desafetao. A afetao de bens a uso comum pode decorrer de
fato natural (rios, mares), da prpria natureza do bem (rodovias, praas), ou de
imposio legal ou de ato administrativo (que impe a modificao de uso
especial para o uso comum). A desafetao depende de lei. Somente por
exceo um bem de uso especial, por exemplo, pode passar para a classe de
dominical, sem necessidade de lei. o caso de um incndio que destrua
determinado prdio pblico, restando apenas o terreno onde este fora
construdo.

4. Regime Jurdico dos Bens Pblicos: os bens pblicos so regidos por regime jurdico de
direito pblico, assegurando ao patrimnio pblico atributos especiais e que exorbitam o
direito privado. Assim, os bens pblicos so gravados de:
a) inalienabilidade: no esto sujeitos, em regra, transferncia de domnio (venda, doao); b)
imprescritibilidade: so insuscetveis de serem adquiridos por usucapio; c)
impenhorabilidade: so insuscetveis de constrio judicial por penhora; d) no podem ser
onerados, isto , no podem ser dados em garantia (penhor, hipoteca).
Obs.: A inalienabilidade relativa, porquanto se admite a transferncia de domnio dos bens
dominicais (aqueles que no esto afetados ao uso comum ou ao uso especial), desde que haja
autorizao legislativa, avaliao prvia e licitao). A imprescritibilidade absoluta, ou seja,
nenhum bem pblico poder ser adquirido pelo particular atravs da usucapio. A
impenhorabilidade e a no onerao tambm so absolutas.

5. Uso de Bens Pblicos: os bens de uso comum ou de uso


especial podem ser utilizados por particulares, desde que o uso
no se revele prejudicial ao interesse pblico ou ao prprio bem.
Os bens de uso comum (ruas, praas) so de utilizao ordinria
pelos particulares, independentemente de qualquer concordncia
pela Administrao, podendo ocorrer excepcionalmente o uso
extraordinrio ou sujeito a condies e restries especiais
(fechamento excepcional de uma rua, utilizao de uma praa
pblica para comcios, festas folclricas, religiosas). Assim,
temos que o uso de bens pblicos pode ser: comum ordinrio ou
comum extraordinrio.

Uso comum ordinrio: todos, indistintamente, independentemente de remunerao ou


de expressa autorizao, podem se utilizar do bem pblico segundo as suas finalidades.
Uso comum extraordinrio: quando o uso depende de consentimento estatal ou est
condicionado ao pagamento ou o bem deixa de ser acessvel a qualquer pessoa.
Uso normal do bem: aquele que atende a sua finalidade.
Uso anormal do bem: o que impe a modificao temporria da finalidade do bem
(exemplo: fechamento de uma rua para a realizao de uma festa religiosa). O uso
anormal sempre exigir consentimento estatal, devendo ser precrio (passvel de
revogao ou modificao a qualquer tempo) e temporrio.
Uso gratuito ou oneroso: por fim, temos que o uso de bem pblico pode ser gratuito ou
remunerado (oneroso).

5.2. Modos de uso privativo de bens pblicos:


a) autorizao de uso: decorre de ato administrativo discricionrio (faculdade),
precrio (pode ser revogado ou alterado a qualquer tempo), e por ele a
Administrao consente ou apenas permite e faculta o uso do bem pelo
particular, de modo a no prejudicar o interesse pblico e atender ao
interesse predominantemente do particular, prescindindo de requisitos
especiais (autorizao legislativa e licitao). A autorizao, s vezes, pode
ser deferida com prazo de durao (diz-se que a autorizao qualificada),
conferindo direitos ao particular enquanto vigente. A revogao do ato antes
do trmino de seu prazo pode ensejar o direito indenizao exemplo:
autorizao pela SETEC para a colocao de mesas de bar na calada;

b) permisso de uso: decorre de ato administrativo discricionrio, precrio,


negocial, e por ele a Administrao consente que o particular utilize o bem,
satisfazendo interesse de ambos (o interesse pblico e o interesse privado
so convergentes). Enquanto vigente, a permisso confere direitos ao
particular, e, em regra, no deve ser deferida com exclusividade (exemplo:
instalao de banca de jornal em logradouro pblico). O particular no
detm mera faculdade de utilizao, mas sim dever de usar o bem, sob pena
de caducidade, j que tambm incide interesse pblico. A permisso pode
ser precria (sem prazo de durao) ou qualificada ou condicionada.
Sempre que reunir a natureza de contrato, e no de ato administrativo, deve
ser precedida de licitao;

c) concesso de uso: decorre de contrato administrativo sujeito


a prvia licitao, podendo a utilizao ser remunerada ou
gratuita para o particular (ainda que remunerada no
equivale a locao, porque regida por normas de direito
pblico). Atribui direito pessoal de uso do bem pblico;
realizada intuitu personae e no admite, em regra,
transferncia a terceiros. Convergem o interesse pblico e o
do particular, e quando incidente sobre bens de uso comum
h de respeitar a destinao do bem (exemplo: mercados
municipais, parques de exposio).

d) concesso de direito real de uso: igualmente decorre de


contrato sujeito a prvia licitao, conferindo direito real
(posse - transmissvel) e necessitando de inscrio no
Registro de Imveis onde o bem estiver matriculado. Pode
ser gratuita ou onerosa, operando-se por escritura pblica
ou termo administrativo, dependentes de registro.
transmissvel por ato inter vivos ou causa mortis,
revertendo a posse para a Administrao se no cumprido o
fim a que se destina (fins especficos de urbanizao,
industrializao, edificao, cultivo ou qualquer outra
explorao de interesse social;

e) cesso de uso: contrato que prev a transferncia da posse


(no transfere a propriedade e no gera direito real) de um
bem de uma entidade para outra entidade ou rgo pblico.
Dispensa autorizao legislativa quando operada dentro da
mesma entidade. Se o destinatrio no integrar a mesma
entidade, exige-se autorizao legal. As condies de uso e
o prazo, que tanto poder ser determinado como tambm
indeterminado, so fixados no termo lavrado, possuindo o
contrato a natureza de ato de coloborao entre reparties
pblicas.

f) concesso de uso especial para fins de moradia: prevista na Medida Provisria n.


2.220 de 2.001, institui a possibilidade de incidir a concesso de uso em bens
pblicos ocupados at 30 de junho de 2001, para fins de moradia. A concesso
poder ser administrativa ou judicial, desde ocorra recusa por parte do Poder
Pblico detentor do domnio (propriedade). O ato de concesso, administrativo ou
judicial, ser levado a registro no Cartrio de Imveis em que o bem estiver
matriculado. O direito transfervel por ato inter vivos ou causa mortis, mas se
extingue se o concessionrio adquirir propriedades ou concesso de outro imvel ou
alterar a destinao do imvel objeto da concesso para fins de moradia. Requisitos:
a) possuir o imvel rea mxima de 250m; b) ser destinado moradia prpria ou
dos familiares do requerente; c) ser gratuita; d) o requerente no pode ser
proprietrio ou concessionrio de outro imvel urbano ou rural; e) o prazo de
ocupao de, no mnimo, cinco anos, sem oposio ou interrupo.

Obrigado!