SENADO FEDERAL

GABINETE DA SENADORA GLEISI HOFFMANN

PARECER N

, DE 2014

Da COMISSO DE CONSTITUIO, JUSTIA E

CIDADANIA, sobre o Projeto de Lei da Cmara n 39,
de 2014, do Deputado Arnaldo Faria de S, que dispe
sobre o Estatuto Geral das Guardas Municipais.

RELATORA: Senadora GLEISI HOFFMANN

I RELATRIO
Submete-se apreciao desta Comisso o Projeto de Lei da
Cmara (PLC) n 39, de 2014, de autoria do Deputado Arnaldo Faria de S, que
dispe sobre o Estatuto Geral das Guardas Municipais.
O Projeto, em boa parte oriundo da proposta elaborada no III
Congresso Nacional de Guardas Municipais, realizado em Curitiba/PR, em 17
de setembro de 1992, pretende instituir normas gerais para as guardas
municipais, que j se fazem presentes em inmeros municpios brasileiros, com
papel essencial e destacado na segurana pblica urbana e na proteo municipal
preventiva.
Apoiado por manifesto emitido em maio de 2014 pela Conferncia
Nacional das Guardas Municipais, o projeto tem por objetivo, conforme seu art.
1, regulamentar o 8 do art. 144 da Constituio Federal (CF), segundo o qual
os Municpios podero constituir guardas municipais destinadas proteo de
seus bens, servios e instalaes, conforme dispuser a lei.

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O art. 2 prev que as guardas municipais tm por incumbncia

a proteo municipal preventiva. Possuem natureza civil, mas uniformizadas e
armadas, embora permaneam as restries contidas na Lei n 10.826, de 22 de
dezembro de 2003, conhecida como "Estatuto do Desarmamento".
O art. 3 enumera os princpios de atuao das guardas municipais,
fundados na proteo dos direitos humanos fundamentais, exerccio da cidadania
e das liberdades plenas, alm de assinalar, entre outros compromissos
relevantes, o foco na evoluo social da comunidade.
O art. 4 do projeto reafirma a destinao das guardas municipais
que prevista no art. 144, 8, da CF, definindo como competncia geral a
proteo dos bens do municpio, seus servios e instalaes, abrangendo os de
uso comum, os de uso especial e os dominiais.
Em seu art. 5 o projeto especifica detalhadamente aquelas
atribuies gerais, destacando-se a presena e a vigilncia para prevenir, inibir e
coibir infraes penais e atos infracionais que atentem contra os bens, servios e
instalaes municipais; a colaborao de forma integrada com os rgos de
segurana pblica em aes conjuntas que contribuam com a paz social; a
proteo ao patrimnio ecolgico, histrico e cultural, arquitetnico e ambiental
do Municpio; a cooperao com os demais rgos de defesa civil em suas
atividades; a interao com a sociedade civil para discusso e soluo de
problemas e projetos locais voltados para a segurana das comunidades; o
estabelecimento de parcerias com rgos estaduais e da Unio, ou com
Municpios vizinhos, para o desenvolvimento de aes preventivas integradas; o
auxlio na segurana de grandes eventos e de dignitrios; e a atuao na
segurana escolar.
O art. 6 prev que as guardas municipais podero ser criadas por
lei municipal e sero subordinadas aos prefeitos.
O art. 7 dispe sobre o efetivo mximo das guardas municipais, de
acordo com a populao do Municpio, e o art. 8 prev que municpios
limtrofes podem compartilhar suas guardas municipais mediante consrcio
pblico.
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Os art. 9 e 10 estruturam as guardas municipais em carreira

nica, formadas por servidores pblicos com plano de cargos e salrios,
conforme dispuser a lei municipal, e relacionam os requisitos bsicos para
investidura no cargo de guarda municipal, entre os quais a exigncia do nvel
mdio de escolaridade, alm de outros que podero ser estabelecidos por lei
municipal.
O art. 11 trata da capacitao especfica para o exerccio das
atribuies de guarda municipal, exigindo matriz curricular compatvel com
essas atividades, que poder ser adaptada da matriz nacional da Secretaria
Nacional de Segurana Pblica (Senasp). Para atender a essa exigncia, o art. 12
faculta aos Municpios a criao de rgo de formao, treinamento e
aperfeioamento dos integrantes da guarda municipal.
Os art. 13 e 14 integram o captulo do projeto que trata do Controle,
determinando que o funcionamento da guarda municipal dever ser
acompanhado por rgo de controle interno (via corregedoria) e externo (via
ouvidoria), prevendo ainda que lei municipal tratar do cdigo de tica para as
guardas municipais, vedando a aplicao de regulamento disciplinar militar alinhando-se, portanto, com o art. 19, que veda a hierarquizao militar das
guardas municipais.
Os arts. 15 a 18 cuidam das prerrogativas referentes ao provimento
de cargos em comisso (inclusive o de diretor), percentual mnimo de ocupao
de cargos por mulheres, progresso funcional, refora a autorizao de porte de
arma conforme previsto em lei, cria linha telefnica direta (153) e frequncias
de rdio especfica, e assegura ao guarda municipal o recolhimento em cela
isolada na hiptese de priso - antes de condenao definitiva.
O art. 20 reconhece a representatividade das guardas municipais no
Conselho Nacional de Segurana Pblica, no Conselho Nacional das Guardas
Municipais e no Conselho Nacional de Secretrios e Gestores Municipais de
Segurana Pblica.
Finalmente, os arts. 21 a 23 trazem disposies diversas como a
padronizao dos equipamentos e do uniforme, o prazo de dois anos para
adaptao das guardas municipais existentes a esta nova lei, a possibilidade de
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que a guarda municipal possa adotar denominao distinta e consagrada pelo

uso, e a clusula de vigncia imediata.
No foram apresentadas emendas no prazo regimental.

II ANLISE
De acordo com o art. 101, I, do Regimento Interno do Senado
Federal (RISF), compete Comisso de Constituio, Justia e Cidadania (CCJ)
opinar sobre a constitucionalidade, juridicidade e regimentalidade das matrias
que lhe forem submetidas por despacho da Presidncia.
Alm disso, conforme o art. 101, II, c, do RISF, tambm compete
CCJ emitir parecer, quanto ao mrito, sobre as matrias de competncia da
Unio, entre elas, segurana pblica.
De imediato, observo que no foi encontrada nenhuma
inconstitucionalidade formal ou material no projeto. A Constituio Federal
prev que a Unio estabelecer normas gerais sobre proteo ao patrimnio
histrico, cultural, artstico, turstico e paisagstico (art. 24, VII e 1, da CF) e
que a lei disciplinar a organizao e o funcionamento dos rgos responsveis
pela segurana pblica, de maneira a garantir a eficincia de suas atividades (art.
144, 7, da CF). Ademais, o 8 do mesmo art. 144 da CF determina que os
Municpios podero constituir guardas municipais destinadas proteo de seus
bens, servios e instalaes, conforme dispuser a lei.
O projeto observa a juridicidade, por atender aos requisitos de
adequao da via eleita, generalidade, abstrao, coercitividade, inovao e
concordncia com os princpios gerais do Direito, e obedece ao Regimento
Interno do Senado Federal.

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Quanto ao
regulamentar em nvel
princpios, atribuies,
capacitao, controle
representatividade.

mrito, o projeto oportuno e conveniente, por

nacional as guardas municipais, padronizando seus
criao, exigncias para investidura no cargo,
interno e externo, prerrogativas, vedaes e

Os institutos de pesquisa mais renomados tem demonstrado que a

segurana pblica est entre as primeiras preocupaes da populao brasileira.
E no foi por outra razo que o legislador constituinte admitiu uma atividade de
polcia a partir das guardas municipais, resumindo, nesse modelo, uma atividade
de segurana comunitria - inclusive para apoio aos rgos policiais estaduais e
federais, quando for o caso.
Em muitos pases as guardas municipais so importante alternativa
para somar ao sistema de segurana pblica, a exemplo dos Estados Unidos,
Espanha, Portugal, Itlia, Blgica, Frana e Pases Baixos. Essa soluo se
adapta muito bem ao caso brasileiro, por se tratar de um regime federativo, onde
o poder de polcia distribudo pelas trs esferas de Poder: a Unio, os Estados e
os Municpios. Alis, dados do IBGE apontam que a guarda municipal j est
presente em mais da metade dos municpios com populao superior a 100 mil
habitantes.
A diversidade de guardas municipais traz desafios que, enfim, esto
sendo enfrentados pela proposio em apreo. As inmeras leis municipais que
criaram as diversificadas corporaes de guardas pelos municpios brasileiros
no conferem uma identidade mnima nacional a estes profissionais, mas sim
uma identidade prpria para cada Municpio, o que por vezes pode at afrontar o
texto constitucional pela distino de funcionamento entre as instituies.
importante, portanto, estabelecer em legislao federal um conjunto de
caractersticas gerais e funes que sejam prprias de todas as Guardas
Municipais do pas.
Uma das formas de construir e consolidar a identidade e a
padronizao das instituies passa necessariamente pela formao, capacitao
e treinamento destes profissionais, tema este que restou delineado pelo presente
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projeto, na medida em que prev a adaptao da matriz curricular nacional

para formao em segurana pblica elaborada pela Secretaria Nacional de
Segurana Pblica do Ministrio da Justia. Mais do que isso, a proposio
admite que os Municpios possam criar rgo prprio de formao, treinamento
e aperfeioamento dos integrantes da guarda municipal ou, alternativamente,
possam firmar convnios ou consorciar-se visando ao atendimento da necessria
capacitao especfica para a atividade - neste particular, a proposio abre
espao para que o Estado possa manter rgo de formao e aperfeioamento
centralizado para atendimento aos respectivos Municpios mediante convnio.
Seguramente, um dos principais avanos da proposio corresponde
ao reconhecimento do poder de polcia das guardas municipais, ampliando-se o
conceito anterior de uma guarda municipal meramente patrimonial para um
novo paradigma, focado tambm na preservao da vida, reduo do sofrimento
e diminuio das perdas, patrulhamento preventivo, proteo sistmica da
populao, entre outros. O novo conceito, definitivamente, ampara e d
segurana jurdica atividade policial das guardas municipais, permitindo-lhes
maior contribuio para a reduo e preveno da criminalidade e da violncia.
Outro avano significativo que merece destaque no projeto ora em
apreciao por esta CCJ a fixao de um limite quantitativo para o efetivo a
ser criado para as guardas municipais, que dever obedecer ao percentual
definido por esta lei geral em comparao ao nmero total de habitantes do
respectivo Municpio, admitindo-se que Municpios limtrofes possam
compartilhar reciprocamente os servios da guarda municipal mediante
consrcio pblico. Obediente aos princpios constitucionais da legalidade,
impessoalidade e eficincia, a regra geral determina os requisitos bsicos para
investidura no cargo pblico, e cria, ainda, um captulo prprio para o controle
interno e externo com rgos permanentes, autnomos e com atribuies
especficas de fiscalizao, investigao e auditoria, tanto para apurar eventuais
infraes disciplinares atribudas aos integrantes desse quadro de pessoal, como
para receber, examinar e encaminhar reclamaes, sugestes, elogios e
denncias acerca da conduta de dirigentes e integrantes da guarda municipal.
Cumpre registrar, ainda, que a proposio tem o cuidado especial de
assegurar aos integrantes da carreira de guarda municipal um direito tpico dos
agentes policiais do sistema de segurana pblica vigente, qual seja, a garantia
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de recolhimento em cela isolada nos casos de priso - antes de condenao

definitiva -, protegendo-se, desta forma, a integridade fsica e a vida desses
profissionais, de forma preventiva, pois so vistos como inimigos pelos
criminosos.
De todo o exposto, manifestamos nossa opinio de que o PLC n
39, de 2014, representa mais um importante instrumento para o sistema de
segurana pblica, com o objetivo de atender essa que uma das principais
demandas da sociedade, realizando a atividade de segurana urbana, a funo de
proteo municipal preventiva e apoiando os rgos policiais estaduais e
federais nessa atividade fundamental.
Reconhecemos que o projeto no esgota toda a pauta de
necessidades dos integrantes dos quadros das guardas municipais, que dever
permanecer como objeto de ateno permanente por esta Casa Legislativa. Mas
so inegveis os avanos conquistados para a categoria e para a sociedade. No
demais lembrar que a aprovao do projeto trar inmeros benefcios, tanto
para o ente federado que o Municpio, como para os profissionais das guardas
municipais, como ainda para o sistema de segurana nacional em geral - o que
representar, sem dvida, um ganho efetivo para a sociedade:
a) ser criada uma identidade nacional para as guardas municipais;
b) a estruturao em carreira nica com progresso funcional e a
ocupao de cargos em comisso somente por integrantes dessa carreira,
motivando os guardas municipais a desempenharem um trabalho cada vez
melhor;
c) as guardas municipais sero valorizadas, tendo existncia
prpria, permanente e subordinao direta ao chefe do Poder Executivo local;
d) as guardas municipais tero poder de polcia, reconhecendo-se a
importncia de seu papel na proteo vida e ao patrimnio.

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III VOTO
Em face do exposto, manifestamo-nos pela aprovao do Projeto de
Lei da Cmara n 39, de 2014.

Sala da Comisso,

, Presidente

, Relatora