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Assunto Especial Doutrina

Poder Constituinte

21 Anos da Constituio de 1988: a Assembleia Constituinte


de 1987/1988 e a Experincia Constitucional Brasileira
sob a Carta de 1988
DANIEL SARMENTO
Procurador Regional da Repblica, Professor Adjunto de Direito Constitucional da UERJ, Mestre e Doutor em Direito Pblico pela UERJ, Ps-Doutor pela Universidade de Yale/Estados
Unidos.

DOI: 10.11117/22361766.30.01.02

SUMRIO: Introduo; 1 Antecedentes, convocao e natureza da Assembleia Constituinte; 2 Composio da Assembleia Constituinte; 3 Os trabalhos da Assembleia Nacional Constituinte; 4 Traos
essenciais da Constituio de 1988; 5 A trajetria da Constituio de 1988; Concluso.

INTRODUO
No presente estudo, pretendo examinar os antecedentes prximos e
a dinmica de funcionamento da Assembleia Constituinte de 1987/1988, as
caractersticas centrais da Constituio e os traos mais salientes da sua incidncia
sobre as relaes polticas e sociais at o momento. Analisarei de forma mais
detida a Assembleia Constituinte, mas a exposio sobre as caractersticas da
Carta de 1988 e sobre as vicissitudes que ela tem experimentado ao longo do
tempo ser panormica.
No h dvida de que o Brasil tem muito a celebrar pelos vinte um anos
da Constituio de 1988 uma Constituio democrtica e humanista, voltada
construo de um Estado Democrtico de Direito, que tem logrado, mais
do que qualquer outra em nossa histria, absorver e arbitrar as crises polticas
que o Pas tem atravessado. Sem embargo, este estudo no seguir a trilha de
mistificao da Assembleia Constituinte ou da Constituio de 1988. O processo
constitucional brasileiro ser examinado a partir de uma perspectiva crtica,
atenta tanto s suas inegveis virtudes como aos seus vcios e imperfeies. Esta
dimenso crtica da anlise realizada no deve ser tomada como desapreo
ordem constitucional vigente, mas como um esforo de contribuio para a
compreenso da trajetria institucional e da realidade constitucional do Pas,
em toda a sua complexidade.

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1 ANTECEDENTES, CONVOCAO E NATUREZA DA ASSEMBLEIA CONSTITUINTE


O movimento que resultou na convocao da Assembleia Nacional
Constituinte de 1987/1988 s se tornou vivel no contexto da crise da ditadura
militar, e da lenta transio do regime de exceo em direo democracia,
que se inicia no governo do Presidente Ernesto Geisel, quando, apesar de
algumas recadas autoritrias, comea o processo de abertura poltica lenta,
gradual e segura, com a derrota da linha-dura militar e a revogao do Ato
Institucional n 5. O sucessor de Geisel, Presidente Joo Batista de Figueiredo,
mantm em linhas gerais o curso do seu antecessor, com a aprovao da Lei de
Anistia e a abertura do sistema partidrio, que se reorganiza em bases pluralistas.
Neste momento, a sociedade civil brasileira tornava-se mais articulada e
reivindicatria, capitaneada por instituies como a OAB, a ABI, a CNBB e
o novo sindicalismo que se formava no Pas. Essas entidades, com respaldo
de alguns meios de comunicao social e de amplas parcelas da populao,
passaram a exigir a redemocratizao nacional.
Sem embargo, a transio do regime burocrtico-autoritrio em direo
democracia no foi liderada pelos setores mais radicais da sociedade e do
segmento poltico, mas por uma coalizo formada entre as foras moderadas,
que davam suporte ao governo militar, e os setores tambm moderados da
oposio1. Tratou-se de modelo conhecido como transio com transao2,
em que as mudanas foram negociadas, no resultando de rupturas violentas.
No processo poltico que se desenvolveu no Pas, o incio da transio decorreu
de iniciativa de elementos do prprio regime autoritrio, que, durante a sua fase
inicial, ditaram o seu ritmo e impuseram os seus limites. E as foras do regime
autoritrio, mesmo depois de perderem o protagonismo no processo histrico
de redemocratizao, mantiveram um amplo poder de barganha, e at mesmo
de veto3.
A bandeira de convocao da Assembleia Constituinte apareceu pela
primeira vez em manifesto do MDB intitulado Carta de Recife, no ano
de 1971, mas sem maiores repercusses, at pela absoluta inviabilidade da
proposta em plena fase dos anos de chumbo4. A partir de 1977, j no
contexto de liberalizao do regime militar, o tema foi retomado de forma
mais consistente pelo partido, que aprova a convocao da Constituinte por
1

Cf. ODONNELL, Guillermo. Notes for the Study of Processes of Political Democratization in the Wake of the
Bureaucratic-Authoritarian State. In: Counterpoints: selected essays on autoritarianism and democratization.
Indiana: University of Notre Dame Press, 1999. p. 110-129; e MARENCO, Andr. Devagar se vai ao longe?
A transio para a democracia no Brasil em perspectiva comparada. In: MELO, Carlos Ranulfo; SEZ, Manuel
Alcntara (Org.). Democracia brasileira: balano e perspectivas para o sculo XXI. Belo Horizonte: UFMG,
2007. p. 73-105.

SHARE, Donald; MAINWARING, Scott. Transio por transao: democratizao no Brasil e na Espanha.
Dados, v. 29, n. 2, p. 207, 1986.

Cf. MARTINEZ-LARA, Javier. Builiding democracy in Brazil: the politics of constitutional change, 1985-1995.
New York: St. Martin Press, 1996. p. 84-85.

Idem, p. 35.

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unanimidade, na sua conveno daquele ano. No mesmo ano, a CNBB publica


documento denominado Exigncias Crists para uma Ordem Poltica,
tambm cobrando a convocao de Assembleia Nacional Constituinte. E
merece destaque a atuao da OAB no mesmo sentido, tambm a partir de
1977. O Presidente do Conselho Federal da OAB entre 1977-1979, Raymundo
Faoro, foi um incansvel defensor da tese, publicando sobre o tema um texto
clssico5, em que postulou que apenas uma nova Assembleia Constituinte,
investida de soberania, poderia emprestar legitimidade ao carcomido Estado
brasileiro, fundando sobre bases mais democrticas o poder poltico. Na
Conferncia Nacional da OAB de 1980, aprovou-se a Declarao de
Manaus, na qual se bradava pela volta do poder constituinte ao povo, seu
nico titular legtimo6. Essa pregao conquistou muitos adeptos no meio
jurdico e fora dele.
Fator decisivo no movimento pr-constituinte foi a campanha das Diretas
J, que mobilizou intensamente a sociedade brasileira nos anos de 1983/84.
A anticlimtica derrota no Congresso da Emenda Dante de Oliveira evidenciou
a ilegitimidade do regime constitucional da poca, bem como a urgncia da
instaurao de uma nova ordem jurdico-poltica.
Em 1985, com a eleio indireta de Tancredo Neves e Jos Sarney no
Colgio Eleitoral o primeiro, um lder moderado da oposio; o segundo,
uma antiga liderana civil do regime militar , d-se mais um passo em direo
Constituinte. A referida chapa, denominada Aliana Democrtica, assumira
formalmente o compromisso de convocao de uma Assembleia Constituinte7. O
trgico falecimento de Tancredo no postergou o cumprimento do compromisso:
em julho de 1985, honrando a promessa de campanha, Sarney envia ao
Legislativo a Proposta de Emenda Constitucional n 43, prevendo a atribuio
de poderes constituintes ao Congresso Nacional, que se reuniria em 1 de
fevereiro de 1987, e seria composto, na sua grande maioria, por parlamentares
eleitos no pleito de 1986. Alm disso, tal como fora programado por Tancredo,
Sarney nomeia uma Comisso Provisria de Estudos Constitucionais, presidida
pelo jurista Afonso Arinos de Mello Franco, que fica encarregada de elaborar
um anteprojeto de Constituio.
A frmula adotada foi objeto de fortes crticas entre os setores mais
progressistas da sociedade, que preferiam a convocao de uma Assembleia
Constituinte exclusiva, que no cumulasse os seus trabalhos queles da legislatura

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FAORO, Raymundo. Assembleia constituinte: a legitimidade resgatada. Rio de Janeiro: Globo, 1981. O
trabalho consta tambm da obra recentemente editada: FAORO, Raymundo. A repblica inacabada. Rio de
Janeiro: Globo, 2007. p. 169-263.

Anais da VIII Conferncia Nacional da Ordem dos Advogados do Brasil. Manaus: OAB, 1980.

No manifesto de lanamento da Aliana Democrtica, intitulado Compromisso com a Nao, figurava a


convocao de Assemblia Constituinte (cf. PILATTI, Adriano. A Constituinte de 1987-1988: progressistas,
conservadores, ordem econmica e regras do jogo. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008. p. 21).

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ordinria, e que se dissolvesse assim que concluda a sua obra8. Contestava-se, ademais, a presena, na Assembleia Constituinte, dos senadores binicos,
eleitos indiretamente em 1982, cujos mandatos expirar-se-iam apenas em 1990.
A nomeao da Comisso de notveis presidida por Afonso Arinos tambm
foi objeto de crticas de setores esquerda, que no aceitavam o protagonismo
do Presidente da Repblica na definio da agenda da Constituinte9. O
modelo adotado parece ter resultado de um compromisso com as foras do
regime autoritrio, travado ainda antes do bito de Tancredo Neves, pois estas
temiam que uma Assembleia Constituinte exclusiva pudesse resvalar para o
radicalismo10, ou at para o revanchismo contra os militares leia-se, a sua
responsabilizao pelas violaes de direitos humanos perpetradas durante a
ditadura, como j estava ento ocorrendo na Argentina.
A Comisso Afonso Arinos era composta por 50 personalidades ilustres,
originrias de reas e com inclinaes ideolgicas bastante heterogneas11. Ela
elaborou um texto prolixo, com 436 artigos no corpo permanente e outros 32
nas disposies transitrias, mas de teor avanado e democrtico, que adotava
o regime parlamentarista de governo. Seu contedo deve ter desagradado ao
Presidente Sarney, sobretudo pela opo parlamentarista, que decidiu no
envi-lo Constituinte, para que servisse de base para os seus trabalhos12,
encaminhando-o ao Ministrio da Justia, onde foi arquivado13. Sem embargo,
o seu texto, que recebera ampla divulgao, exerceu influncia durante a
elaborao da Constituio de 198814.

Cf. FAORO, Raymundo. Constituinte ou Congresso com Poderes Constituintes. In: FAORO, Raymundo et al.
Constituio e constituinte. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1987. p. 11-28; BONAVIDES, Paulo. Poltica e
constituio: os caminhos da democracia. Rio de Janeiro: Forense, 1985. p. 239-250. Em sentido contrrio,
veja-se REALE, Miguel. Razes da constituinte congressual. In: De Tancredo a Collor. So Paulo: Siciliano,
1992. p. 82-84 (texto originariamente publicado na Folha de So Paulo em 11 de novembro de 1986).

Cf. PILATTI, Adriano. Op. cit., p. 21.

10

Cf. FERNANDES, Florestan. Quem paga o pacto? In: Que tipo de Repblica. 2. ed. So Paulo: Globo, 2007.
p. 57-60.

11

Uma lista com dados biogrficos de todos os integrantes encontra-se em PEREIRA, Osny Duarte. Constituinte:
anteprojeto da comisso Afonso Arinos. Braslia: UNB, 1987. p. 18-21. De acordo com Jos Afonso da Silva,
que participou da comisso, a sua composio, sob o prisma ideolgico, era muito parecida com aquela que
acabaria prevalecendo na Assembleia Constituinte (Cf. SILVA, Jos Afonso da. Influncia do Anteprojeto da
Comisso de Estudos Constitucionais sobre a Constituio de 1988. In: Um pouco de direito constitucional
comparado. So Paulo: Malheiros, 2009. p. 228-254).

12

Segundo Nelson Jobim, que participou ativamente da Assembleia Constituinte, de nada adiantaria o envio
por Sarney de anteprojeto de Constituio ao Congresso. Nas suas palavras, o Presidente Sarney no tinha
fora poltica para enviar um Projeto Assembleia Constituinte, pois seria rejeitado [...] porque havia disputa
naquele momento entre Ulysses e Sarney (JOBIM, Nelson. A Constituinte vista por dentro: vicissitudes,
superao e efetividade de uma histria real. In: SAMPAIO, Jos Adrcio Leite (Coord.). Quinze anos de
constituio. Belo Horizonte: Del Rey, 2004. p. 10).

13

Cf. BONAVIDES, Paulo; ANDRADE, Paes de. Op. cit., p. 453-454.

14

Cf. SILVA, Jos Afonso da. Op. cit.

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O projeto de emenda convocando a Constituinte, apresentado por


Sarney, foi aprovado pelo Congresso Nacional e promulgado como a Emenda
Constitucional n 26, em 27 de novembro de 1985. O Deputado Flvio
Bierrenbach, Relator originrio da Proposta de Emenda, ainda tentou alterar a
frmula nela prevista, apresentando um substitutivo que determinava a realizao
de um plebiscito, para que o povo se manifestasse sobre duas questes: se a
nova Constituio deveria ser elaborada pelo Congresso Nacional ou por uma
assembleia exclusiva; e se os senadores binicos, eleitos em 1982, poderiam ou
no participar da Constituinte15. Mas seu substitutivo foi rejeitado, prevalecendo
a proposta de Sarney, de uma Assembleia Constituinte Congressual, que
cumularia suas funes com aquelas ordinrias do Poder Legislativo Federal.
Tal escolha teve implicaes srias para os trabalhos da Constituinte, na medida
em que ensejou uma indevida confuso entre a poltica ordinria, tpica das
atribuies cotidianas do Congresso, com a extraordinria, envolvida na
elaborao de uma Constituio, contribuindo para que se inserissem no Texto
Constitucional temas e questes sem estatura para ali figurarem16.
De acordo com a Emenda Constitucional n 26/1985, os membros
do Congresso reunir-se-iam unicameralmente, em Assembleia Nacional
Constituinte, livre e soberana, no dia 1 de fevereiro de 1987, na sede do
Congresso Nacional (art. 1). A Assembleia Constituinte seria instalada pelo
Presidente do STF, que presidiria a eleio do seu Presidente (art. 2). E a
nova Constituio seria promulgada depois da aprovao de seu texto, em
dois turnos de discusso e votao, pela maioria absoluta dos membros da
Assembleia Nacional Constituinte (art. 3).
A convocao da Assembleia Constituinte por Emenda Constitucional
levou alguns juristas e polticos da poca a defenderam a tese de que ela no
corresponderia ao exerccio de autntico poder constituinte originrio, mas sim de
um poder derivado e, como tal, limitado pela norma que o convocara17. Contudo,
este posicionamento, francamente minoritrio na doutrina, absolutamente
incorreto. A Emenda n 26/1985 foi apenas o veculo formal empregado para
a convocao da Assembleia Nacional Constituinte de 1987/1988, mas no o
seu fundamento de validade. Este repousava na vontade, presente na sociedade
brasileira, e evidenciada em movimentos como o das Diretas J, de romper
com o passado de autoritarismo, e fundar o Estado e a ordem jurdica brasileira

15

Veja-se, a propsito, BIERRENBACH, Flvio. Quem tem medo da constituinte. Rio de Janeiro: Paz e Terra,
1986.

16

No mesmo sentido, BARROSO, Luis Roberto. Vinte anos da Constituio brasileira de 1988: o Estado a que
chegamos, p. 33. Destaque-se, contudo, que durante a Assembleia Constituinte os parlamentares deram total
prioridade elaborao da Constituio, em detrimento do desempenho das funes legislativas ordinrias (cf.
LUCAS, Joo Gilberto. O processo constituinte. In: GURAN, Milton (Coord.). O processo constituinte 19871988. Braslia: AGIL, 1988. p. 42-43).

17

Esta posio foi advogada, entre outros, por FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. O poder constituinte. 3.
ed. So Paulo: Saraiva, 1999. p. 168-170; e RAMOS, Saulo. A assembleia constituinte. O que pode e o que
no pode: natureza, extenso e limitao dos seus poderes. Rio de Janeiro: Alhambra, 1987.

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sobre novas bases mais democrticas18. Tratava-se de autntica manifestao


da soberania popular, e esta no necessita, para exteriorizar-se, do recurso
revoluo violenta, podendo tambm eclodir em contextos de transio
pacfica, como ocorreu no Brasil19. Em meados dos anos 80, o Pas vivia um
tpico momento constitucional, caracterizado pela efervescncia poltica
e pela genuna mobilizao popular em prol de um recomeo20. Esta era a
verdadeira fonte de autoridade da Assembleia Constituinte, e no a Emenda
Constitucional n 26. Por isso, a Assembleia Constituinte livre e soberana de
1987/1988 traduziu autntica expresso do poder constituinte originrio.

2 COMPOSIO DA ASSEMBLEIA CONSTITUINTE


A Assembleia Nacional Constituinte que se reuniu em 1 de fevereiro de
1987 era composta por 559 membros 487 deputados federais e 72 senadores.
Entre os constituintes, todos os deputados federais e 49 dos senadores haviam sido
eleitos no pleito ocorrido em 1986. Os demais 23 senadores eram binicos:
tinham sido eleitos indiretamente nas eleies ocorridas em 1982.
Nas eleies de 1986, o povo escolhera simultaneamente os parlamentares
e os governadores de Estado. O pleito realizou-se em momento em que o Plano
Cruzado do Presidente Jos Sarney ainda estava produzindo efeitos positivos na
economia, o que contribui para explicar o enorme sucesso eleitoral do PMDB,
partido ao qual o Presidente estava filiado, que conseguiu obter bancada
superior maioria absoluta da Assembleia Constituinte. Em fevereiro de 1987,
as bancadas dos partidos representados na Constituinte eram as seguintes21:
Partidos
PMDB
PFL
PDS
PDT
PTB

Total
306
132
38
26
18

Deputados
260
118
33
24
17

Senadores/86
38
7
2
1

Senadores/82
8
7
3
1
1

18

No mesmo sentido, SILVA, Jos Afonso da. Poder constituinte e poder popular. So Paulo: Malheiros, 2000.
p. 78-81; e BARROSO, Luis Roberto. Op. cit., p. 33-34.

19

Cf. SAMPAIO, Jos Adrcio Leite. Teoria e prtica do poder constituinte. Como legitimar ou desconstruir 1988
15 anos depois. In: SAMPAIO, Jos Adrcio Leite (Coord.). Op. cit., p. 22-32.

20

Momento constitucional e recomeo (new beginning) so categorias empregadas por Bruce Ackerman
para explicar o fenmeno do poder constituinte. Veja-se, a propsito, ACKERMAN, Bruce. Op. cit.

21

Reproduziu-se aqui o quadro apresentado em PILATTI, Adriano. A Constituinte de 1987-1988: progressistas,


conservadores, ordem econmica e regras do jogo, p. 24. Dados um pouco diferentes, mas que caracterizam
um mesmo panorama geral, encontram-se em FLEISCHER, David. Perfil scio-econmico e poltico da
constituinte. In: GURAN, Milton (Coord.). O processo constituinte 1987-1988. Braslia: AGIL, 1988. p. 30;
KINZO, Maria DAlva Gil. O quadro partidrio e a constituinte. In: LAMOUNIER, Bolvar (Org.). De Geisel a
Collor: o balano da transio. So Paulo: IDESP, 1990. p. 108; e LOPES, Jlio Aurlio Vianna. A carta da
democracia: o processo constituinte da ordem pblica de 1988. Rio de Janeiro: Topbooks, 2008. p. 53.

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Partidos
PT
PL
PDC
PCB
PC do B
PSB
PSC
PMB
Constituintes

Total
16
7
6
3
3
2
1
1
559

Deputados
16
6
5
3
3
1
1

487

Senadores/86

1
49

13

Senadores/82

1
1

_
1

23

Contudo, tais nmeros no devem induzir apressada concluso de que


teria havido uma fora absolutamente hegemnica na Constituinte o PMDB
capaz de impor as suas concepes sobre as demais agremiaes polticas.
Isto porque, o PMDB no representava uma nica fora poltica, pois a sua
bancada inclua parlamentares de inclinaes absolutamente heterogneas, que
percorriam quase todo o arco ideolgico. Apesar de herdeiro do MDB partido
de oposio ao regime militar , um nmero bastante elevado dos componentes
do PMDB participara da base de sustentao do governo autoritrio, tendo
integrado a Arena e s depois migrado para o PMDB22.
Ao longo dos mais de 20 meses que perdurou a Assembleia Constituinte,
houve um percentual significativo de troca de partidos: cerca de 15% dos
congressistas mudaram a sua filiao partidria23. A alterao mais relevante
foi o surgimento do PSDB, em junho de 1988, formado sobretudo a partir de
dissidentes do PMDB24.
Do ponto de vista ideolgico, os estudos sobre a Assembleia Constituinte
apontam para o seu carter altamente plural, com predominncia do Centro.
curioso que, embora a Constituio de 1988 seja normalmente tachada de
progressista, os partidos ento identificados com a esquerda PDT, PT, PCB,
PC do B e PSB tinham bancadas que, somadas, totalizavam no mais que
50 constituintes, ou seja, cerca de 9% da Assembleia. Uma representao
aproximada da composio ideolgica da Assembleia Constituinte citada por
diversos autores a seguinte25:

22

Cf. FLEISCHER, David. Op. cit., p. 37-38.

23

Cf. SOUZA, Celina de. Federalismo e descentralizao na Constituio de 1988: processo decisrio, conflitos
e alianas. Dados Revista de Cincias Sociais, v. 44, n. 3, p. 541, 2001.

24

A bancada do PSDB na Constituinte contava com 45 integrantes, dos quais 38 eram egressos do PMDB, 4
do PFL, 1 do PDT, 1 do PTB e 1 do PSB.

25

Dados constantes no caderno Quem quem na Constituinte, publicado pelo jornal Folha de So Paulo em
19.01.1987, empregados por FLEISCHER, David. Op. cit., p. 38; e por LOPES, Jlio Aurlio Vianna. A carta
da democracia: o processo constituinte da ordem pblica de 1988. Op. cit., p. 51.

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Composio ideolgica
da Constituinte
Esquerda
Centro-Esquerda
Centro
Centro-Direita
Direita
Total

Membros da Assembleia

Percentual

50
129
179
134
67
559

9%
23%
32%
24%
12%
100%

Porm, esta clivagem ideolgica no esclarece plenamente o comportamento dos constituintes, uma vez que estes atuavam tambm a partir de diversas
outras variveis, como os interesses regionais e o dos segmentos sociais aos quais
estavam politicamente vinculados. Ademais, tal distino foi construda a partir
das questes que, no debate brasileiro da poca, marcavam a diferena entre a
direita e esquerda: basicamente, o apoio ou no ao governo militar no passado
e a orientao a propsito de temas como os direitos sociais e a extenso da interveno estatal na economia. Ela pouco diz, por exemplo, sobre a viso mais
liberal ou mais conservadora dos constituintes a propsito de temas de contedo
moral.
O percentual de novos parlamentares federais na Assembleia Constituinte
foi de 49% taxa de renovao dentro da mdia nacional, considerando as
legislaturas anteriores. Apenas 24, 2% dos constituintes no tinham experincia
anterior em cargos eletivos26. Mais da metade deles (50,80%) ingressara na
vida poltico-eleitoral a partir do prvio exerccio de cargos pblicos da elite
burocrtica do Estado27, enquanto um percentual bem menor dos integrantes
da Constituinte (11,64%) tivera a sua origem poltica na participao em
movimentos sociais organizados.
Do ponto de vista da representao regional, havia uma distoro em
favor dos Estados menos populosos do Norte e Centro-Oeste, e em desfavor
daqueles do Sudeste, se levarmos em considerao os respectivos eleitorados.
que a Assembleia Constituinte era composta tambm pelos senadores e os
Estados no Senado tm sempre a mesma representao, independentemente
de sua populao; e, alm disso, o nmero de deputados eleitos por Estado
Uma outra pesquisa importante, realizada por Lencio Martins Rodrigues, chegou a resultados um tanto
diferentes, por ter partido de outra metodologia, que consistiu na autodefinio dos prprios constituintes. De
acordo com esta pesquisa, que no incluiu os senadores, 5% dos constituintes se declararam de esquerda,
52% de centro-esquerda, 37% de centro, 6% de centro-direita e 0% de direita. O prprio autor da pesquisa
admite, contudo, que estes dados deveriam ser vistos com cautela, porque, diante do desprestgio do regime
militar, os constituintes tendiam a se autodefinir mais esquerda do que efetivamente se situavam (Cf.
RODRIGUES, Lencio Martins. Quem quem na constituinte: uma anlise scio-poltica dos partidos e
deputados. So Paulo: Jornal da Tarde, 1987).
26

Cf. SOUZA, Celina de. Federalismo e descentralizao na Constituio de 1988: processo decisrio, conflitos
e alianas, p. 516.

27

Dados constantes no caderno Quem quem na Constituinte, publicado pelo jornal Folha de So Paulo em
19.01.1987.

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fora estabelecido de acordo com as regras que vinham do Pacote de abril do


Presidente Geisel, que, ao impor limites mnimo e mximo de representao,
favorecera aos Estados com menor eleitorado.
No que concerne ao perfil econmico-profissional dos constituintes, uma
pesquisa elaborada pelo cientista poltico David Fleishner28, da UNB, chegou
aos seguintes dados: antes da Assembleia, 37,7% deles recebiam a maior
parte da sua renda do capital (empresrios e investidores), 24,9% de funes
na administrao e gesto de empresas, 36,3% de trabalhos de colarinho
branco na iniciativa privada ou na Administrao Pblica, e apenas 1,1% (6
constituintes) eram trabalhadores manuais. Dentro do segmento capitalista, havia
predominncia do setor agrcola (43, 1%), seguido pelo financeiro/bancrio
(22,7%), indstria (11,8%), comrcio e servios (10,9%), mdia (7,6%) e outros
(3,9%). Este peso do empresariado rural na representao parlamentar ajuda
a explicar o fracasso das propostas mais avanadas sobre a reforma agrria na
Constituinte.
Do ponto de vista do gnero, as mulheres estavam absolutamente subrepresentadas na Assembleia Constituinte, contando com apenas 26 congressistas
(4,6 % do total). O fenmeno tambm ocorria com afrodescendentes e indgenas:
havia apenas 11 constituintes negros ou mulatos (2%)29 e nenhum indgena30.
A mdia de idade dos constituintes era de 48 anos31. Cerca de 86,9% deles
tinham curso superior, com absoluto predomnio do Direito: nada menos que
243 parlamentares possuam formao jurdica32.

3 OS TRABALHOS DA ASSEMBLEIA NACIONAL CONSTITUINTE


A Assembleia Nacional Constituinte foi instalada no dia 1 de fevereiro
de 1987, sob a Presidncia do ento Presidente do STF, Ministro Jos Carlos
Moreira Alves. Logo na segunda sesso da Constituinte, o Deputado do PT, Plnio
de Arruda Sampaio, levantou questo de ordem a propsito da legitimidade da
participao dos senadores binicos naquela Assembleia, uma vez que estes no
tinham recebido delegao expressa do povo para elaborao da nova Carta.
O Ministro Moreira Alves decidiu a questo de ordem em favor da participao
daqueles 23 senadores na Constituinte, diante do teor da EC 26/1985. Contra a
sua deciso, foi interposto recurso para o Plenrio, que confirmou a deciso de
Moreira Alves, por 394 votos contra 124, registrando-se 17 abstenes.
28

Perfil scio-econmico e poltico da constituinte, p. 34.

29

Cf. JOHNSON III, Ollie A. Representao racial e poltica no Brasil: parlamentares negros no Congresso
Nacional (1983-1999). Estudos Afro-Asiticos, n. 38, 2000, tabela 1.

30

De acordo com Robrio Nunes, no pleito eleitoral de 1986 houve 7 candidatos indgenas, mas nenhum
conseguiu se eleger (Breve balano dos direitos das comunidades indgenas: alguns avanos e retrocessos
desde a Constituio de 1988. In: SOUZA NETO, Cludio Pereira de; SARMENTO, Daniel; BINENBOJM,
Gustavo. Op. cit., p. 572).

31

Cf. FLEISCHER, David. Op. cit., p. 33.

32

Idem, p. 36.

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Superada a discusso sobre a composio da Constituinte, passou-se


eleio do seu Presidente. Apresentaram-se ao pleito dois candidatos, Ulysses
Guimares (PMDB)33 e Lysneas Maciel (PDT), tendo havido arrasadora vitria
do primeiro, por 425 votos contra 69 e 18 abstenes.
O prximo passo seria a definio de um Regimento Interno para
elaborao da Constituio34. As discusses sobre este regimento se estenderam
por mais de dois meses, diante das fortes divergncias existentes sobre vrios
pontos. Entre os temas controvertidos, dois podem ser destacados: (a) a soberania
da Assembleia Nacional Constituinte para adotar decises que modificassem
a ordem constitucional vigente, antes da promulgao da nova Carta; e (b) a
forma de tramitao e votao do texto constitucional a ser elaborado35.
A primeira questo era a que mais provocava discusses, no apenas
na prpria Assembleia Constituinte, como tambm na sociedade civil. De um
lado, correntes esquerda sustentavam que a Constituinte, por estar plenamente
investida de soberania, j poderia assumir desde logo o controle sobre os rumos
da vida nacional e eliminar imediatamente o entulho autoritrio legado
pelo regime militar. Do outro, defendia-se que a soberania da Assembleia
Constituinte fora conferida to somente para a elaborao da nova Constituio,
no se manifestando fora deste quadro36. A esta linha aderiram segmentos
conservadores, bem como o Presidente Sarney, que buscava preservar os seus
poderes e o seu mandato. Acabou prevalecendo, inclusive no Regimento Interno,
a segunda posio. No houve, durante a Constituinte, nenhuma deliberao
destinada a produzir efeitos antes da promulgao da nova Carta. O Regimento
Interno apenas previu a possibilidade de que a Constituinte sobrestasse qualquer
medida que pudesse ameaar os seus trabalhos e a sua soberania, faculdade
que no chegou a ser exercida.
No que tange ao procedimento, o quadro poltico ento delineado no
comportava nem que se partisse de um anteprojeto elaborado fora da Assembleia
Constituinte como fora o da Comisso de Notveis presidida por Afonso Arinos
nem que se atribusse a um grupo parlamentar a funo de redao de um projeto,
para ulterior submisso ao Plenrio, como ocorrera na Constituinte de 1946.
Quanto primeira possibilidade, esta era vista como uma indevida usurpao
da soberania da Constituinte para conduzir os seus trabalhos. Quanto segunda,

33

Ulysses, poca, era tambm Presidente da Cmara dos Deputados e do PMDB. A sua candidatura
Presidncia da Constituinte fora precedida de uma batalha interna no PMDB contra Fernando Lyra, em torno
da Presidncia da Cmara dos Deputados.

34

O Regimento Interno, que teve como Relator o Senador Fernando Henrique Cardoso, foi promulgado como a
Resoluo n 02/1987 da Assembleia Nacional Constituinte, em 24 de maro de 1987. Os debates travados
durante a sua elaborao foram bem sintetizados por Adriano Pilatti em A Constituinte de 1987-1988:
progressistas, conservadores, ordem econmica e regras do jogo, p. 28-52.

35

Cf. COELHO, Joo Gilberto Lucas. O processo constituinte. In: GURAN, Milton (Org.). O processo constituinte
1987-1988, p. 42.

36

Em defesa desta posio, veja-se REALE, Miguel. Constituinte e arbtrio. In: De Tancredo a Collor, p. 95-97.

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ela no era aceita, porque reduziria a participao daqueles que no integrassem


a comisso eventualmente escolhida, desigualando o papel dos constituintes.
No quadro das disputas polticas internas no PMDB, ocorrera o vazamento de
um projeto de Regimento Interno que estava sendo elaborado pela assessoria de
Ulysses Guimares, no qual se previa a redao de um Projeto de Constituio por
uma comisso, para posterior apreciao pelo Plenrio37. Porm, houve intensa
reao contra este modelo, pois se afirmava que ele implicaria discriminao
contra os congressistas que no participassem desta comisso em geral, os
integrantes do chamado baixo clero , cujo papel na elaborao do novo texto
constitucional seria amesquinhado. No se aceitava a adoo deste procedimento,
que era acusado de criar uma distino entre constituintes de 1 e de 2 classe.
Neste quadro, a soluo engendrada buscava integrar todos os
constituintes na tarefa de elaborao do novo Texto Magno. Previu-se a criao
de 24 subcomisses temticas, que elaborariam textos sobre os temas de sua
competncia e os entregariam a 8 comisses temticas, cada uma congregando
3 subcomisses. As comisses redigiriam projetos sobre as suas reas, os quais
seriam, por sua vez, enviados a uma Comisso de Sistematizao. Esta ltima
elaboraria novo projeto, a partir dos trabalhos das comisses temticas, que seria
submetido ao Plenrio da Constituinte, em dois turnos de votao. Cada comisso
temtica teria 63 membros titulares e outros 63 suplentes, dotando-se de Mesa
composta por presidente, 1 e 2 vice-presidentes e relator. As subcomisses
tambm teriam Mesa com a mesma composio, e o nmero dos seus integrantes
variava em torno de 21 titulares e 21 suplentes algumas tinham um pouco mais,
outras um pouco menos que isso. J a Comisso de Sistematizao deveria ser
composta por 49 titulares, mais os 8 presidentes das comisses e os 32 relatores
das subcomisses e comisses, alm de 49 suplentes.
Todos os constituintes seriam titulares de uma comisso temtica e
suplentes de outra. A composio das comisses e subcomisses decorria
de indicaes partidrias, devendo corresponder, na medida do possvel, ao
critrio de proporcionalidade dos partidos. Em cada comisso e subcomisso
haveria a eleio, por voto secreto, de um Presidente, ao qual caberia indicar o
relator e os vice-presidentes.
Uma das consequncias decorrentes da frmula adotada foi o carter
analtico da Constituio, j que, ao se criar uma subcomisso dedicada a tratar
de determinado assunto, este, naturalmente, se tornava objeto de disciplina
constitucional. Ademais, a escolha dos temas das subcomisses j importava na
definio das questes que ingressariam na nova ordem constitucional38.
37

Cf. JOBIM, Nelson de Azevedo. A constituinte vista por dentro: vicissitudes, superao e efetividade de uma
histria real, p. 11; e BONAVIDES, Paulo; ANDRADE, Paes de. Histria constitucional do Brasil, p. 455456.

38

A forma um tanto improvisada como se deu a escolha dos temas das subcomisses, a partir do exame de
constituies estrangeiras, relatada por Nelson Jobim, que teve parte ativa neste processo (A constituinte
vista por dentro: vicissitudes, superao e efetividade de uma histria real, p. 11-12).

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As comisses e subcomisses temticas foram as seguintes:

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Comisso de Soberania e dos Direitos e Garantias do Homem e


da Mulher (Presidente: Deputado Mario Assad PFL-MG, Relator:
Senador Jos Paulo Bisol PMDB-RS). Compunha-se da Subcomisso
da Nacionalidade, da Soberania e das Relaes Internacionais
(Presidente: Deputado Roberto vila PDT-RJ, Relator: Deputado Joo
Herrmann Netto PMDB-SP); da Subcomisso dos Direitos e Garantias
Individuais (Presidente: Deputado Antnio Mariz PMDB-PB,
Relator: Deputado Darcy Pozza PDS-RS); e da Subcomisso dos
Direitos Polticos, dos Direitos Coletivos e Garantias (Presidente:
Deputado Maurlio Ferreira PMDB-PE, Relator: Deputado Lysneas
Maciel PDT-RJ);

II

Comisso da Organizao do Estado (Presidente: Deputado Jos


Thomaz Nono PFL-AL, Relator: Senador Jos Richa PMDB-PR).
Compunha-se da Subcomisso da Unio, Distrito Federal e
Territrios (Presidente: Deputado Jofran Frejat PFL-DF, Relator:
Deputado Sigmaringa Seixas PMDB-DF); da Subcomisso dos
Estados (Presidente: Senador Chagas Rodrigues PMDB-PI, Relator:
Deputado Siqueira Campos PDC-GO); e da Subcomisso dos
Municpios e Regies (Presidente: Deputado Luiz Alberto Rodrigues
PMDB-MG, Relator: Deputado Aloysio Chaves PFL-PA).

III

Comisso da Organizao dos Poderes e Sistema de Governo


(Presidente: Deputado Oscar Corra PFL-MG, Relator: Deputado
Egdio Ferreira Lima (PMDB-PE). Compunha-se da Subcomisso do
Poder Legislativo (Presidente: Deputado Bocayuva Cunha PDT-RJ,
Relator: Deputado Jos Jorge PFL-PE); da Subcomisso do Poder
Executivo (Presidente: Deputado Albrico Filho PMDB-MA,
Relator: Senador Jos Fogaa PMDB-RS); e da Subcomisso do
Poder Judicirio e do Ministrio Pblico (Presidente: Deputado Jos
Costa PMDB-AL, Relator: Deputado Plnio de Arruda Sampaio
PT-SP).

IV

Comisso da Organizao Eleitoral, Partidria e Garantia das


Instituies (Presidente: Senador Jarbas Passarinho PDS-PA,
Relator: Deputado Prisco Vianna PMDB-BA). Compunha-se da
Subcomisso do Sistema Eleitoral e Partidos Polticos (Presidente:
Deputado Israel Pinheiro PMDB-MG, Relator: Deputado Francisco
Rossi PTB-SP); Subcomisso de Defesa do Estado, da Sociedade e
de sua Segurana (Presidente: Deputado Jos Tavares PMDB-PR,
Relator: Deputado Ricardo Fiza PFL-PE); Subcomisso de
Garantia da Instituio, Reformas e Emendas (Presidente: Deputado
Fausto Fernandes PMDB-PA, Relator: Deputado Nelton Friedrich
PMDB-PR).

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Comisso do Sistema Tributrio, Oramento e Finanas (Presidente:


Deputado Francisco Dornelles PFL-RJ, Relator: Deputado Jos
Serra PMDB-SP). Compunha-se da Subcomisso de Tributos,
Participao e Distribuio de Receitas (Presidente: Deputado Benito
Gama PFL-BA, Relator: Deputado Bezerra Coelho PMDB-CE);
da Subcomisso de Oramento e Fiscalizao Financeira
(Presidente: Deputado Joo Alves PFL-BA, Relator: Deputado
Jos Luiz Maia PDS-PI); e da Subcomisso do Sistema Financeiro
(Presidente: Senador Cid Sabia de Carvalho PMDB-CE,
Relator: Deputado Fernando Gasparian PMDB-SP).

VI

Comisso da Ordem Econmica (Presidente: Deputado Jos Lins


PFL-CE, Relator: Senador Severo Gomes PMDB-SP). Compunha-se
da Subcomisso Princpios Gerais, Interveno do Estado, Regime
de Propriedade do Subsolo e Atividade Econmica (Presidente:
Deputado Delfim Neto PDS-SP, Relator: Deputado Virgildsio
de Senna PMDB-BA); da Subcomisso da Questo Urbana e
Transporte (Presidente: Senador Dirceu Carneiro PMDB-SC,
Relator: Deputado Jos Ulysses de Oliveira PMDB-PE); e da
Subcomisso da Poltica Agrcola e Fundiria e Reforma Agrria
(Presidente: Senador Edison Lobo PFL-MA, Relator: Deputado
Oswaldo Lima Filho PMDB-PE).

VII Comisso da Ordem Social (Presidente: Deputado Edme Tavares


PFL-PB, Relator: Senador Almir Gabril PMDB-PA). Compunha-se da Subcomisso dos Direitos dos Trabalhadores e Servidores
Pblicos (Presidente: Deputado Geraldo Campos PMDB-DF,
Relator: Deputado Mario Lima PMDB-BA); Subcomisso de
Sade, Seguridade e do Meio Ambiente (Presidente: Deputado
Jos Elias Murad PTB-MG, Relator: Deputado Carlos Mosconi
PMDB-MG); e Subcomisso dos Negros, Populaes Indgenas,
Pessoas Deficientes e Minorias (Presidente: Deputado Ivo Lech
PMDB-RS, Relator: Deputado Alceni Guerra PFL-PR).
VIII Comisso da Famlia, da Educao, Cultura e Esportes, da Cincia
e Tecnologia e da Comunicao (Presidente: Senador Marcondes
Gadelha PFL-PB, Relator: Deputado Artur da Tvola PMDB-RJ).
Compunha-se da Subcomisso de Educao, Cultura e Esportes
(Presidente: Deputado Hermes Zanetti PMDB-RS, Relator:
Senador Joo Calmon PMDB-ES); da Subcomisso da Cincia e
Tecnologia e da Comunicao (Presidente: Deputado Arolde de
Oliveira PFL-RJ, Relatora: Deputada Cristina Tavares PMDB-PE);
e da Subcomisso da Famlia, do Menor e do Idoso (Presidente:
Deputado Nelson Aguiar PMDB-ES, Relator: Deputado Eraldo
Tinoco PFL-BA).

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As funes de presidente e de relator das comisses e subcomisses


temticas eram de grande importncia na elaborao da nova Constituio. A
escolha dos seus ocupantes resultou de um acordo de lideranas, protagonizado
pelos lderes do PMDB e do PFL e na Constituinte, Mrio Covas39 e Jos
Loureno40. Ao PMDB, naturalmente, coube o maior quinho de indicaes,
pela sua hegemonia numrica na Constituinte, e o partido priorizou a escolha
das relatorias. Um fator que deslocou os trabalhos nesta fase para a esquerda
da composio mediana da Assembleia foi a atuao de Mrio Covas, lder
do partido majoritrio na Constituinte. Embora o PMDB abrigasse diversas
tendncias, Covas, que era da sua ala progressista, distribuiu os cargos
preferencialmente entre peemedebistas de mesma inclinao ideolgica41.
As Subcomisses comearam a trabalhar em 1 de abril de 1987 e os seus
trabalhos se estenderam at 25 de maio daquele ano. Elas eram regimentalmente
obrigadas a realizar entre 5 e 8 audincias pblicas, tendo algumas organizado
caravanas para outros Estados, visando a facilitar o contato com as respectivas
populaes42. Os grupos mais variados foram ouvidos nas audincias pblicas
Ministros de Estado, lideranas empresariais e sindicais, intelectuais, associaes
de moradores, entidades feministas e de defesa dos homossexuais, representantes
do movimento negro, ONGs ambientalistas, indgenas, empregadas domsticas,
meninos de rua, etc. O contraditrio foi intenso. Se o tema em discusso fosse,
por exemplo, a reforma agrria, participariam das discusses tanto as entidades de
defesa dos sem-terra como aquelas ligadas aos ruralistas. Abriu-se a possibilidade
de encaminhamento de sugestes Assembleia Nacional Constituinte por
entidades associativas, poderes legislativos estaduais e municipais e tribunais,
tendo sido apresentadas 11.989 propostas nesta fase43.
Em seguida, inicia-se o processo nas comisses temticas, que se
estende at 15 de junho de 1987. Foi mais uma fase de grandes disputas,
com intensa participao social e atuao marcante na Constituinte dos mais
variados lobbies. No total, foram recebidas nesta fase nada menos que 14.911
propostas de emenda. Os textos aprovados incorporavam muitos avanos na
rea dos direitos humanos e da organizao estatal. Uma das comisses a
de Famlia, Educao, Cultura, Esportes, Cincia, Tecnologia e Comunicao
no conseguiu aprovar nenhum texto, diante da rejeio daquele elaborado
pelo seu Relator.

39

Mrio Covas fora eleito para a funo em 18 de maro de 1987, derrotando, por 143 votos contra 107,
o Deputado Luiz Henrique (cf. MARTINEZ-LARA, Javier. Buliding democracy in Brazil: the politics of
constitutional change, p. 98).

40

Cf. PILATTI, Adriano. A Constituinte de 1987-1988: progressistas, conservadores, ordem econmica e regras
do jogo, p. 64.

41

Cf. idem, ibidem, p. 65-66; e JOBIM, Nelson. A constituinte vista por dentro: vicissitudes, superao e
efetividade de uma histria real, p. 12.

42

Cf. LUCAS, Joo Gilberto. O processo constituinte, p. 45.

43

Idem, ibidem.

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Depois, passou-se fase da Comisso de Sistematizao. Essa, que acabou


funcionando com 93 titulares, e no 89, como previsto regimentalmente44, seria
presidida pelo Senador do PFL-RJ, Afonso Arinos, e relatada pelo Deputado
Federal do PMBD-AM, Bernardo Cabral, ex-Presidente do Conselho Federal da
OAB45. A composio da Comisso de Sistematizao tambm a localizava mais
esquerda da mdia da Assembleia Constituinte46, e a sua forma de trabalho
caracterizava-se pela atribuio de um amplo poder ao relator47.
Nesta fase, intensificam-se as tenses entre o Governo Sarney e a
Assembleia Nacional Constituinte. Desde o incio dos trabalhos da Constituinte,
Sarney buscava assegurar para si a garantia de um mandato presidencial de pelo
menos 5 anos48, e este tema conjuntural ganhara uma extraordinria importncia
no dia a dia dos trabalhos da Constituinte, se infiltrando e condicionando,
ainda que de forma nem sempre explcita, outros debates atinentes definio
da estrutura permanente da nova ordem constitucional49. Ademais, Sarney,
com o apoio dos militares, se batia contra a tentativa de implantao do
parlamentarismo no Brasil, e tecia crticas frequentes contra supostos excessos
dos constituintes em termos de concesso de direitos, os quais poderiam, nas
suas palavras, tornar o Pas ingovernvel.
Bernardo Cabral tinha regimentalmente o prazo de 10 dias para apresentar
o seu projeto de Constituio, contados a partir do recebimento dos anteprojetos
das oito comisses temticas. Assim, em 26 de junho de 1987, ele oferece um
primeiro projeto com 501 artigos, que sistematizava as contribuies dadas
pelas comisses temticas50. Tal texto abriu-se a emendas de adequao
44

A ampliao foi decidida pela Mesa da Assembleia Nacional Constituinte com o objetivo de garantir que todos
os partidos nela tivessem pelo menos um representante.

45

A escolha do Relator foi disputada, decorrendo de eleio, em dois turnos, na bancada do PMDB, em que
Bernardo Cabral derrotou Fernando Henrique Cardoso, eliminado no 1 turno, bem como Pimenta da Veiga,
vencido no 2 turno.

46

De acordo com dados levantados pelo jornal Folha de So Paulo, de 17 de janeiro de 1987, 11,8% dos
integrantes da Comisso eram de esquerda, 31,2% de centro-esquerda, 25,8% de centro, 21,5% de
centro-direita e 9,6% de direita (apud MARTINEZ-LARA, Javier. Building democracy in Brazil: the politics
of Constitutional change, p. 109). Constata-se este desvio para a esquerda da Comisso de Sistematizao,
comparando estes percentuais com aqueles do quadro sobre a composio ideolgica da constituinte
apresentado no item anterior.

47

Bernardo Cabral organizou uma relatoria auxiliar para ajud-lo, que foi composta, inicialmente, por Wilson
Martins (PMDB-MS), Nelson Jobim (PMDB-RS), Fernando Henrique Cardoso (PMDB-SP), Adolfo de
Oliveira (PL-RJ) e Antnio Carlos Konder Reis (PDS-SC). Posteriormente, foi institucionalizada a figura do
relator-adjunto, que seria exercida por Jos Fogaa (PMDB-RS), Adolfo de Oliveira e Antnio Carlos Konder
Reis (cf. COELHO, Joo Gilberto Lucas. O processo constituinte, p. 51).

48

A Constituio de 1969 previa um mandato de 6 anos para Sarney. Uma ampla parcela da Constituinte, com
apoio de diversos setores da sociedade, lutava pela fixao do seu mandato em 4 anos, e o Governo queria, no
mnimo, uma soluo intermediria, de 5 anos. Naquele momento, depois do fracasso do Plano Cruzado I, a
economia nacional atravessava profunda crise, com processo de hiperinflao, e a popularidade do Presidente
era muito baixa.

49

Cf. Jlio Aurlio Vianna Lopes. A carta da democracia: o processo constituinte da ordem pblica de 1988, p.
74-76.

50

Este texto recebeu o apelido de Projeto Frankenstein, em razo das suas alegadas incoerncias e imperfeies
tcnicas.

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apresentadas pelos constituintes, que no poderiam versar sobre o mrito das


decises adotadas. Diante destas emendas, Cabral elabora novo projeto, agora
com 496 artigos, que apresentado em 9 de julho de 1987, e aprovado dois
dias depois pela Comisso de Sistematizao51. Vencida essa etapa, o projeto
sujeitou-se a novas emendas, inclusive de mrito, que puderam ser apresentadas
tanto por constituintes, como pela prpria populao.
As emendas populares merecem um registro especial. De acordo com o
Regimento Interno da Constituinte, a sua apresentao dependia da assinatura
de 30 mil eleitores e do apoio de trs entidades associativas ou de determinadas
instituies pblicas. Foram apresentadas, no total, 122 emendas populares,
reunindo 12.277.323 assinaturas, sendo certo que cada eleitor podia subscrever,
no mximo, trs emendas. Das emendas populares apresentadas, 83 foram
aceitas, por atenderem aos requisitos regimentais. Elas versavam sobre os temas
mais diversos, como reforma agrria, direitos trabalhistas, direitos da criana e
do adolescente, direitos indgenas, criao de novos Estados, sade, educao,
participao popular, eleies diretas para presidncia em 1988, comunicao
social e famlia52. Houve espao at para excentricidades, como a emenda
popular que buscava o reconhecimento constitucional da mediunidade. Surgiram
propostas em sentidos diametralmente opostos: uma buscava a liberalizao do
aborto, e outra objetivava ved-lo constitucionalmente; uma ampliava a reforma
agrria, e outra a restringia; uma proibia a censura que a outra autorizava, etc.
Neste momento, outros projetos informais se articulavam em paralelo,
costurados fora do mbito da Comisso de Sistematizao, como o que ficou
conhecido como Projeto Hrcules, elaborado pelo Grupo dos 32, formado
por integrantes da ala moderada do PMDB, bem como por componentes ditos
modernos de agremiaes conservadoras.
Em 26 de agosto de 1987, Bernardo Cabral apresenta o seu 1 Substitutivo,
com 305 artigos no corpo permanente e outros 69 nas disposies transitrias,
que ficou conhecido como Cabral 1, com diversas alteraes em relao
ao seu texto anterior, decorrentes das negociaes ento travadas. O projeto
desagradou ao Governo e ao campo conservador por vrias razes, como a
definio de um regime parlamentarista mitigado, as limitaes impostas
atuao das Foras Armadas, a generosidade nos direitos trabalhistas e a
amplitude da anistia aos perseguidos pelo regime militar53. Houve, inclusive,
51

Como esclareceu Adriano Pilatti, a aprovao deste projeto era apenas para cumprir uma exigncia
regimental que permitia o verdadeiro incio da nova fase do jogo. O prprio relator j explicitara tanto o seu
descompromisso com o contedo oriundo das Comisses Temticas como o propsito de oferecer substitutivo
aps a apresentao das emendas de mrito em Plenrio, de modo que pouco interesse havia em alter-lo
naquele momento (A Constituinte de 1987-1988: progressistas, conservadores, ordem econmica e regras
do jogo, p. 165).

52

Uma lista com os temas de todas as emendas populares aceitas encontra-se em LOPES, Jlio Aurlio Vianna.
A carta da democracia: o processo constituinte da ordem pblica de 1988, p. 55-58.

53

Cf. PILATTI, Adriano. A Constituinte de 1987-1988: progressistas, conservadores, ordem econmica e regras
do jogo, p. 163.

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reao do meio castrense, vocalizada pelo ento Ministro do Exrcito, General


Lenidas Pires Gonalves, que afirmou ser inaceitvel o contedo daquele
1 Substitutivo, provocando a pronta reao de Ulysses Guimares, ao declarar
que a Constituinte no se intimida54.
As negociaes e debates prosseguiram, e, em 18 de setembro de 1987,
o Relator apresenta o 2 Substitutivo, apelidado de Cabral 2, que mantinha,
em geral, o teor avanado do primeiro em matria de direitos fundamentais,
bem como o regime parlamentarista, mas fazia concesses ao Governo Sarney e
aos militares, ao fixar o mandato presidencial do ento Presidente em 6 anos, e
atenuar as limitaes atuao das Foras Armadas na defesa da lei e da ordem.
Este ser o texto votado na Comisso de Sistematizao, a partir do dia 24 de
setembro daquele ano.
Os trabalhos da Comisso de Sistematizao estenderam-se at 30 de
novembro de 1987. Neste nterim, concedeu-se espao para os autores das
emendas populares defend-las, o que ocorreu em oito sesses, entre 26
de outubro e 3 de outubro de 1987, diante de uma tribuna da Cmara dos
Deputados lotada por representantes dos mais diversos movimentos sociais.
Chegada a fase de deliberao, a Comisso de Sistematizao votava em
bloco cada ttulo do 2 Substitutivo de Bernardo Cabral. Se houvesse aprovao,
passava a deliberar sobre cada proposta de emenda ou destaque apresentada,
relacionada quele ttulo. Dois temas que provocaram intensa discusso naquele
momento foram o parlamentarismo e o mandato de Sarney. O parlamentarismo
foi aprovado por 57 votos contra 36, e o mandato de Sarney, aps algumas
vacilaes, foi reduzido para quatro anos, por 48 votos contra 45. Em 18 de
novembro de 1987, a Comisso de Sistematizao encerrou os seus trabalhos,
aps realizar 535 votaes nominais. O seu Projeto de Constituio o chamado
Projeto (A) foi encaminhado ao Plenrio da Assembleia Nacional Constituinte
em 24 de novembro do mesmo ano, tendo sido considerado, em linha geral,
uma vitria dos progressistas na Assembleia Constituinte. Vrios pontos deste
projeto levantavam intensa polmica. Alm do parlamentarismo e da durao
do mandato de Sarney, eram extremamente controvertidos a reforma agrria
em terras produtivas, as regras sobre propriedade e livre iniciativa, as limitaes
ao capital estrangeiro, o imposto sobre grande fortunas, os instrumentos de
democracia participativa e a amplitude dos direitos trabalhistas.
Porm, ocorrer, logo em seguida, uma reforma do Regimento, patrocinada pelo Centro, bloco conservador interpartidrio, que comeara a se
aglutinar na fase final dos trabalhos da Comisso de Sistematizao, e que
lutava por bandeiras como a defesa da propriedade privada contra a reforma
agrria, o combate s restries ao capital estrangeiro, a reduo dos direitos
trabalhistas e a rejeio dos mecanismos de democracia participativa na nova

54

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Idem, p. 163-164.

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Carta. Entre os seus lderes, pode-se citar Jos Loureno (PFL), Roberto Cardoso
Alves (PMDB), Gastone Righi (PTB) e Guilherme Afif Domingues (PL), Luiz
Eduardo Magalhes (PFL) e Carlos SantAnna (PMDB) este ltimo tambm
lder do governo na Constituinte.
Pelo Regimento at ento vigente, os ttulos ou captulos do Projeto
seriam votados em bloco no Plenrio. Se aprovados, apenas sofreriam mudanas
decorrentes de destaques ou emendas que contassem com o voto de 280
parlamentares, que representavam a maioria absoluta da Assembleia Constituinte.
E as emendas ou destaques s poderiam versar sobre artigos especficos. O
discurso do Centro, que tinha o respaldo do Governo, do empresariado, dos
militares e ruralistas, era no sentido de que este modelo implicava numa tirania
da Comisso de Sistematizao sobre o Plenrio, alienando o baixo clero, que
daquela no participara. Afirmava-se que Comisso de Sistematizao estava
significativamente esquerda do Plenrio. Assim, o propsito do Centro era
esvaziar a importncia do Projeto (A), que a primeira elaborara. Para isso, a sua
estratgia consistia em aprovar mudana no Regimento, que possibilitasse a
apresentao de novas emendas que, quando subscritas pela maioria absoluta
dos membros da Assembleia, teriam prioridade na votao em relao ao texto
correspondente j aprovado na Comisso de Sistematizao.
Travou-se em torno do Regimento uma longa batalha, com a paralisia,
neste nterim, dos demais trabalhos da Constituinte. Depois de vrios incidentes
houve at a episdio de pugilato no Congresso , acabou prevalecendo
no Plenrio a posio do Centro, com a aprovao da Resoluo n 3, em
5 de janeiro de 1988, que alterou substancialmente o Regimento Interno da
Constituinte55.
A Resoluo n 3 fixara prazo para novas emendas ao Projeto de
Constituio, seguidas de parecer do Relator e apresentao de destaques.
Pelo novo Regimento, no dia 27 de janeiro deveriam comear as votaes em
1 turno no Plenrio. At aquela data haviam sido apresentadas 2.046 novas
emendas, entre as quais 9 substitutivos patrocinados pelo Centro, referentes
a quase todo o texto do Projeto. Apresentou-se, tambm, substitutivo subscrito
por 352 congressistas, ligados tanto esquerda como direita, propondo a
adoo do presidencialismo, bem como outro, com 316 assinaturas, definindo
em 5 anos o mandato de Sarney. Todos estes substitutivos, por contarem com
mais de 280 assinaturas de constituintes, ganharam preferncia para votao,
em detrimento das partes correspondentes do Projeto (A).
Contudo, a hegemonia no Plenrio dos conservadores, agrupados sob o
Centro, estava longe de ser absoluta. O primeiro substitutivo apresentado pelo
grupo, atinente ao Prembulo da Constituio, foi derrotado em 27 de janeiro,
evidenciando a necessidade de negociao com as foras mais esquerda. Foi
55

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O processo narrado em detalhe em PILATTI, Adriano. A Constituinte de 1987-1988: progressistas,


conservadores, ordem econmica e regras do jogo, p. 195-227.

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preciso estabelecer-se um acordo poltico sobre o Prembulo, que envolveu


a incluso de aluso participao direta do povo no exerccio da soberania
popular meno que os conservadores preferiam evitar. A partir da, surgiu
a praxe salutar de entabulao de conversaes prvias, conduzidas pelos
lderes partidrios sob a batuta de Ulysses Guimares, buscando acordos sobre
os textos-base antes das votaes, deixando para a disputa apenas os pontos
em que no houvesse conciliao possvel56. Esse procedimento viabilizou a
aprovao da maior parte da Constituio por folgada maioria, com votaes
mais apertadas e polarizadas apenas para dispositivos e questes especficas57.
Esta busca de consenso levou a que se recuperasse em Plenrio boa parte
do contedo do Projeto (A), em detrimento do estabelecido nos substitutivos do
Centro. E ainda surgiram nesta fase algumas novidades, como a licena-paternidade, os plebiscitos sobre forma e sistema de governo, a reviso constitucional
cinco anos aps a promulgao da Constituio e o limite constitucional dos
juros58.
Em trs pontos ideologicamente controvertidos no houve maioria para
aprovar nem os substitutivos do Centro, nem os textos do Projeto (A): definio
do direito de propriedade, reforma agrria e greve de servidores pblicos.
Este impasse era chamado de buraco-negro, e quando ele ocorria, cabia ao
Relator elaborar, em 48 horas, um novo texto alternativo, na tentativa de buscar
a conciliao possvel59.
Em 22 de maro de 1988, ainda durante o 1 turno, ocorreu uma das
mais importantes reviravoltas da Constituinte, com a aprovao, por 344 votos
a 212, da emenda presidencialista, com o apoio da bancada do PT e do PDT.
Outra deciso polmica, adotada em 2 de junho de 1988, dizia respeito ao
mandato de Jos Sarney, fixado em 5 anos, por 328 votos contra 222, como
pretendia o ento Presidente da Repblica. Esta ltima votao ocorreu em meio
a graves denncias de que os votos estariam sendo cabalados pelo Executivo
atravs do oferecimento de vantagens indevidas aos congressistas, notadamente
a distribuio de concesses de rdio e televiso.
No incio de julho de 1988, encerrava-se o 1 turno de votaes da
Constituinte. Neste momento, um fato poltico relevante foi a criao do PSDB,
a partir de uma dissidncia do PMDB, capitaneada por figuras de destaque da
Constituinte, como Mrio Covas e Fernando Henrique Cardoso. Depois da sada
de Covas, a liderana do PMDB ainda a maior bancada naquela Assembleia

56

Idem, p. 238.

57

Para uma anlise dos tipos de compromisso travados durante a Assembleia Constituinte, veja-se
MAUS, Antonio Moreira. Constituio e pluralismo vinte anos depois. In: SOUZA NETO, Cludio
Pereira de; SARMENTO, Daniel; BINENBOJM, Gustavo. Vinte anos da Constituio Federal de 1988,
p. 169-186.

58

Cf. COELHO, Joo Gilberto Lucas. O processo constituinte, p. 54.

59

Cf. MAUS, Antonio Moreira. Op. cit.

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ser assumida pelo Deputado Nelson Jobim, que poca tambm integrava a
ala progressista do partido.
Em 26 de julho de 1988 vspera do incio do 2 turno , ocorre um
incidente institucional: Jos Sarney convoca cadeia nacional de rdio e televiso
para criticar a Constituio em elaborao. Nas suas palavras, h o receio de
que alguns dos seus artigos desencorajem a produo, afastem capitais, sejam
adversos iniciativa privada e terminem por induzir ao cio e improdutividade.
[...] Os brasileiro receiam que a Constituio torne o Pas ingovernvel60. A
resposta firme do Presidente da Assembleia Nacional Constituinte no tardou.
No dia seguinte, valendo-se de prerrogativa assegurada no Regimento, Ulysses
Guimares tambm convoca cadeia nacional de rdio e televiso para proferir
clebre discurso intitulado A Constituio Cidad, em que verbera:
A governabilidade est no social. A fome, a misria, a ignorncia, a doena
inassistida so ingovernveis. A injustia social a negao do governo e a
condenao do governo. [...] Repito, esta ser a Constituio Cidad. Porque
recuperar como cidados milhes de brasileiros [...]. Viva a Constituio de
1988! Viva a vida que ela vai defender e semear!61

O segundo turno inicia-se em 27 de julho de 1988, com a votao em


bloco do texto que fora aprovado no primeiro turno o chamado Projeto (B).
Este aprovado por 406 votos contra 12, registrando-se 55 abstenes. Para
modificar trechos do Projeto (B), seriam necessrios destaques que contassem
com 280 votos. E, apesar da apresentao de 1792 emendas, houve poucas
mudanas nesta fase. Os setores progressistas investiram muita energia na
tentativa de suprimir a vedao, adotada no 1 turno, de desapropriao para
fins de reforma agrria de imveis produtivos, mas no tiveram sucesso. Os
conservadores pugnaram pela reduo dos direitos trabalhistas, mas tambm
sem xito. Algumas mudanas pontuais foram aprovadas para adaptar trechos
da Constituio ao presidencialismo. Em 2 de setembro de 1988, encerra-se o
2 turno da Constituinte.
Em seguida, envia-se o texto aprovado em 2 turno para uma Comisso
de Redao, que teria o papel de resolver aspectos lingusticos e de tcnica
legislativa do Projeto, mas que acabou indo bem alm disso. A Comisso,
presidida por Ulysses Guimares, tinha 28 componentes e era assessorada pelo
linguista Celso Cunha e pelo constitucionalista Jos Afonso da Silva. De acordo
com o testemunho de Nelson Jobim, figura destacada daquela Comisso,
aprovaram-se ali, em procedimento duvidoso, diversas alteraes de contedo
no texto da Constituio, para sanar alegadas contradies, inconsistncias
e omisses62. Para evitar qualquer dvida futura quanto validade da nova
60

Cf. GURAN, Milton. O processo constituinte de 1987-1988, p. 130.

61

Idem, p. 131.

62

Cf. JOBIM, Nelson. A Constituinte vista por dentro: vicissitudes, superao e efetividade de uma histria real,
p. 14-16.

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Carta, decidiu-se que, aps os trabalhos da Comisso de Redao, o texto


constitucional seria apreciado pelo Plenrio, no por mera votao simblica,
como antes se cogitara, mas por escrutnio nominal, exigindo-se a maioria
absoluta para a sua aprovao quorum definido pela Emenda Constitucional
n 26/1985.
Finalmente, em 22 de setembro de 1988, ocorre a derradeira votao
da Assembleia Nacional Constituinte, que visava a apreciar o texto final da
Constituio de 1988, depois das mudanas ocorridas no mbito da Comisso
de Redao. Todos os lderes partidrios encaminharam a favor da aprovao
da nova Constituio, com exceo da liderana do PT, Luis Incio Lula da
Silva, que marcou a posio do seu partido contrria nova Carta considerada
excessivamente conservadora pela agremiao , mas declarou que a sua
bancada assinaria o documento aprovado. A nova Constituio aprovada por
474 votos contra 15, contando-se 6 abstenes.
Em 5 de outubro de 1988, em clima de emoo, a Constituio de 1988
finalmente promulgada, aps uma longa Assembleia Constituinte que durara
mais de 20 meses perodo durante o qual fora o centro das atenes do Pas
, provocara intensa mobilizao cvica e contara com um grau de participao
social na sua elaborao absolutamente indito na histria nacional. Na
cerimnia de encerramento dos trabalhos da Constituinte, Ulysses Guimares
profere histrico discurso:
[...] A Constituio no perfeita. Ela prpria o confessa, ao admitir a reforma.
Quanto a ela, discordar, sim. Divergir, sim. Descumprir, jamais. Afront-la, nunca.
Traidor da Constituio traidor da Ptria. Conhecemos o caminho maldito:
rasgar a Constituio, trancar as portas do Parlamento, garrotear a liberdade,
mandar os patriotas para a cadeia, o exlio, o cemitrio.
A persistncia da Constituio a sobrevivncia da democracia.
Quando, aps tantos anos de lutas e sacrifcios, promulgamos o Estatuto do
Homem, da Liberdade e da Democracia, bradamos por imposio de sua honra:
temos dio ditadura. dio e nojo. [...]
Termino com as palavras com que comecei esta fala: a Nao quer mudar. A
Nao deve mudar. A Nao vai mudar.
A Constituio pretende ser a voz, a letra, a vontade poltica da sociedade rumo
mudana.
Que a promulgao seja o nosso grito:
Mudar para vencer!
Muda, Brasil!

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4 TRAOS ESSENCIAIS DA CONSTITUIO DE 1988


Do ponto de vista histrico, a Constituio de 1988 representa o
coroamento do processo de transio do regime autoritrio em direo
democracia. Apesar da forte presena de foras que deram sustentao ao
regime militar na arena constituinte, foi possvel promulgar um texto que tem
como marcas distintivas o profundo compromisso com os direitos fundamentais
e com a democracia, bem como a preocupao com a mudana das relaes
polticas, sociais e econmicas, no sentido da construo de uma sociedade
mais inclusiva, fundada na dignidade da pessoa humana.
As maiores influncias externas sobre a Carta de 1988 foram as
constituies de Portugal, de 1976, e da Espanha, de 197863. Tanto Portugal
como a Espanha haviam atravessado, cerca de uma dcada antes, processos de
redemocratizao, com a superao do autoritarismo pela via revolucionria,
no caso de Portugal, ou atravs de um processo de transio pactuada, no caso
da Espanha. Ambos os pases tinham optado pela reorganizao estatal em bases
democrticas, atravs do exerccio do poder constituinte originrio, do qual
resultaram constituies que priorizaram os direitos fundamentais, revestidas
de forte teor social.
A Constituio de 1988, quando promulgada, contava com 245 artigos
no seu corpo permanente, acrescidos de outros 70 no Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias. E o seu tamanho s vem aumentando desde ento,
pela incluso de novos dispositivos no seu texto, atravs de sucessivas emendas
constitucionais. Trata-se, portanto, de uma Constituio longa e analtica, no
apenas por incorporar ao seu texto um amplo elenco de matrias, como tambm
por descer, em muitas delas, a um grau de detalhamento incomum em sede
constitucional64.
Entre as causas desta expanso da matria constitucional, pode-se citar a
concepo social de constitucionalismo adotada pelo legislador constituinte; a
frmula de elaborao da Carta, que passou pelo trabalho das 24 subcomisses
e 8 comisses temticas, como acima relatado; a cumulao de funes
legislativas ordinrias e constitucionais do Congresso em 1987/1988, que
ensejou uma certa confuso entre tais esferas; e ainda as presses dos mais
variados segmentos sociais e lobbies durante a Constituinte, no af de inclurem
no texto constitucional as suas aspiraes e demandas especficas. Quanto a

63

Cf. CASTRO, Carlos Roberto Siqueira. A constituio aberta e os direitos fundamentais. Rio de Janeiro:
Forense, 2003. p. 127. Para uma anlise das influncias do direito comparado sobre a Constituio de
1988, veja-se TAVARES, Ana Lucia Lyra. A Constituio de 1988: Subsdios para os comparatistas. Revista
de Informao Legislativa, n. 109, jan./mar. 1991. Destaque-se que ambos os autores prestaram assessoria
jurdica Assembleia Constituinte.

64

De acordo com a expresso feliz de Luis Roberto Barroso, o texto de 1988, em diversos temas, perdeu-se
no varejo das miudezas (Dez anos da Constituio de 1988 (foi bom pra voc tambm?). In: CAMARGO,
Margarida Maria Lacombe (Org.). 1988-1998: uma dcada de Constituio. Rio de Janeiro: Renovar, 1999.
p. 46).

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este ltimo aspecto, os parlamentares e grupos de presso que se articulavam na


Constituinte no se contentavam com o mero reconhecimento principiolgico
das suas bandeiras e interesses. Preferiam a consagrao de regras especficas e
detalhadas, que os colocassem a salvo de incertezas quanto s concretizaes
legislativas ou interpretaes judiciais futuras dos dispositivos que lhes
favorecessem. Todos estes fatores contriburam para que fossem incorporadas
Constituio normas de duvidosa estatura constitucional, ora definindo polticas
pblicas que, do ponto de vista da teoria democrtica, talvez devessem ser
decididas no processo poltico majoritrio65, ora salvaguardando do alcance das
maiorias interesses de carter puramente corporativo, ora, ainda, adentrando
em mincias imprprias para um Texto Magno. Entre as consequncias desta
caracterstica da nossa Carta, destacam-se a necessidade de edio muito
frequente de emendas constitucionais, que enfraquecem a estabilidade e a fora
normativa da Constituio; e a exigncia de que os governos obtenham maioria
qualificada de 3/5 quorum de aprovao de emenda constitucional para
conseguirem implementar os seus programas polticos.
Por outro lado, a Constituio de 1988 qualifica-se como compromissria,
j que o seu texto no representa a cristalizao de uma ideologia poltica
pura e ortodoxa, resultando antes do compromisso possvel entre as diversas
foras polticas e grupos de interesse que se fizeram representar na Assembleia
Constituinte. O pluralismo social existente na sociedade brasileira transplantou-se para o seio da sua Constituio, que abriga preceitos inspirados em vises
de mundo nem sempre convergentes.
A Constituio de 1988 tambm dirigente66 ou programtica. Isto
porque, ela no se contenta em organizar o Estado e elencar direitos negativos
para limitar o exerccio dos poderes estatais. Ela vai muito alm disso, prevendo
direitos positivos, e estabelecendo metas, objetivos, programas e tarefas a serem
perseguidos pelo Estado e pela sociedade, no sentido de alterao do status
quo. A Constituio brasileira se reveste de uma forte dimenso prospectiva,
na medida em que define um horizonte de sentido, que deve inspirar e
condicionar a ao das foras polticas. Esta sua faceta se revela nitidamente
na enunciao dos objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil,
estabelecidos no seu art. 3, e se espraia por todo o Texto Magno, que prdigo
na consagrao de normas programticas.

65

Cf. COUTO, Cludio. Constituio, competio e polticas pblicas. Lua Nova, n. 65, maio/ago. 2005; e
SARMENTO, Daniel. Ubiquidade constitucional: os dois lados da moeda. In: Livres e iguais: estudos de direito
constitucional. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006. p 167-206.

66

Para o debate sobre a teoria constitucional da Constituio dirigente, em que so discutidos os seus aspectos
mais problemticos, bem como os seus efeitos sobre o constitucionalismo brasileiro, veja-se o Captulo .....,
com amplas referncias bibliogrficas. Aqui, cabe apenas mencionar a obra cannica sobre o tpico em lngua
portuguesa: CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Constituio dirigente e vinculao do legislador. 2. ed.
Coimbra: Coimbra, 2001. Nesta 2 edio, h um substancioso prefcio em que o jurista portugus, que
divulgou entre ns a ideia do constitucionalismo dirigente, rev e problematiza as suas posies anteriores
sobre a questo.

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Ela contm no apenas um estatuto jurdico do poltico, j que


consubstancia norma fundamental no s do Estado, como tambm da prpria
sociedade brasileira. Isto porque, a Constituio de 1988 se imiscui na disciplina
de questes como o funcionamento da economia, as relaes de trabalho, a
famlia e a cultura, que no dizem respeito (apenas) s formas e limites para o
exerccio do poder poltico. Alm de regular diretamente vastos domnios da
vida social, a Constituio contm princpios e valores fundamentais que devem
ser tomados como nortes na interpretao de toda a ordem jurdica, e ensejar
uma releitura dos institutos e normas do ordenamento infraconstitucional.
Em outras palavras, as caractersticas da Constituio de 1988 tanto o seu
carter analtico, como a sua riqueza axiolgica propiciam o desenvolvimento
do fenmeno da constitucionalizao do Direito, que suplanta clivagens
tradicionais, como as que separam o Direito Pblico do Direito Privado, e o
Estado da sociedade civil.
A organizao do texto constitucional reveladora de algumas prioridades
da Carta de 1988. Se as constituies brasileiras anteriores iniciavam pela estrutura
do Estado, e s depois passavam aos direitos fundamentais, a Constituio de
1988 faz o contrrio: consagra inicialmente os direitos e garantias fundamentais
no segundo ttulo, logo depois daquele dedicado aos princpios fundamentais
, s voltando-se depois disso disciplina da organizao estatal. Esta inverso
topolgica no foi gratuita. Adotada em diversas constituies europeias do
ps-guerra, aps o exemplo da Lei Fundamental alem de 1949, ela indica
o reconhecimento da prioridade dos direitos fundamentais nas sociedades
democrticas.
O sistema de direitos fundamentais o ponto alto da Constituio. Ao
lado de um amplo e generoso elenco de direitos civis e polticos, a Carta de
1988 tambm garantiu direitos sociais tanto trabalhistas como prestacionais
em sentido estrito e ainda agregou direitos de 3 dimenso, como o direito
ao patrimnio cultural (arts. 215 e 216) e ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado (art. 225). Ela preocupou-se sobremodo com a efetivao dos direitos
fundamentais, para que no se tornassem letra-morta, como, infelizmente,
vinha sendo a tradio brasileira. Da o princpio da aplicabilidade imediata
dos direitos fundamentais (art. 5, 1), os diversos remdios constitucionais
previstos para a sua tutela e o reforo institucional ao Poder Judicirio,
concebido como guardio dos direitos. Ademais, o constituinte quis articular
a proteo interna dos direitos fundamentais com a internacional. Por isso, a
afirmao da prevalncia dos direitos humanos nas relaes internacionais (art.
4, inciso II), a abertura do catlogo dos direitos a outros decorrentes de tratados
internacionais de que o Brasil seja parte (art. 5, 2) e a aluso ao apoio
brasileiro criao de um Tribunal Internacional de Direitos Humanos (art. 7
do ADCT). E o constituinte cuidou ainda de proteger os direitos fundamentais
do poder reformador, tratando-os, pela primeira vez na histria constitucional
brasileira, como clusulas ptreas (art. 60, 4).

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Alm dos direitos universais, a Constituio tambm voltou os seus olhos


para a proteo dos sujeitos em situao de maior vulnerabilidade, instituindo
normas voltadas defesa de grupos como as mulheres, consumidores, crianas
e adolescentes, idosos, indgenas, afrodescendentes, pessoas com deficincia
e presidirios. Ela no se contentou com a proclamao retrica da igualdade
formal, direcionando-se tambm promoo da igualdade material, sem
prejuzo da preocupao com o reconhecimento e com o respeito diferena.
Neste sentido, tratou-se da primeira das nossas constituies a contemplar
alguma abertura para o multiculturalismo, ao incumbir-se da proteo das
diferentes identidades culturais e tnicas que compem a Nao brasileira (e.g.,
arts. 215, 216, 231 e 68 do ADCT).
curioso que, afora alguns direitos trabalhistas, os instrumentos de
democracia participativa e a definio do regime da propriedade, o sistema de
direitos fundamentais no tenha despertado maior resistncia dos constituintes
conservadores, que se aglutinaram em torno do Centro. No que houvesse
um relativo consenso poltico em relao aos direitos fundamentais. Uma
interpretao mais realista dos fatos histricos explica tal fenmeno a partir da
descrena ento nutrida pelos atores polticos a propsito da possibilidade de
efetivao dos direitos fundamentais, que eram vistos mais como adereos para
embelezamento da Constituio do que como normas dotadas de significado
prtico na vida social67.
Alm dos direitos fundamentais, o outro corao da Constituio de
1988 a democracia. Entre outras medidas, ela consagrou o sufrgio direto,
secreto, universal e peridico para todos os cargos eletivos elevado, inclusive,
qualidade de clusula ptrea ; concedeu o direito de voto ao analfabeto; erigiu
sobre bases pluralistas e liberais o sistema partidrio; e consagrou instrumentos
de democracia participativa, como o plebiscito, o referendo e a iniciativa popular
de leis. Para assegurar a higidez dos pleitos eleitorais, ela manteve a Justia
Eleitoral, existente desde 1932. E garantiu com vigor as liberdades pblicas,
que so pressupostos diretos para o funcionamento da democracia, como as
liberdades de expresso, de associao e o direito informao. No h dvida,
portanto, que ela contm todos os elementos que conformam uma poliarquia68
ou democracia poltica , como eleies livres e peridicas, amplo direito de
sufrgio e de concorrer s eleies, possibilidade real de a oposio assumir o
poder, liberdade de expresso e de associao poltica e existncia de fontes
independentes de acesso informao pelo cidado. Porm, a Constituio
no se contentou com isso, propondo-se a democratizar no apenas o regime

67

Cf. LESSA, Renato. A Constituio brasileira de 1988 como experimento de filosofia poltica: um ensaio.
In: OLIVEN, Ruben George; RIDENTI, Marcelo; BRANDO, Gildo Maral. A Constituio de 1988 na vida
brasileira. So Paulo: ANPOCS, 2008. p. 369-370.

68

Sobre a poliarquia, veja-se a cannica obra de DAHL, Robert. A. Polyarchy: participation and opposition. New
Haven: Yale University Press, 1971.

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poltico, como tambm a esfera das relaes sociais, econmicas e culturais


tarefa muito mais rdua e complexa.
No que concerne ao federalismo, a Constituio de 1988 no rompeu
com a tradio centrpeta brasileira, de extrema concentrao das competncias
normativas no plano federal. Contudo, foi a primeira a atribuir expressamente
a natureza de entidade federativa aos municpios, ampliando a sua autonomia.
E, alm disso, promoveu um maior grau de descentralizao administrativa,
bem como financeira. Quanto a esta, repartiu de forma mais favorvel aos
Estados e Municpios as competncias tributrias e as receitas decorrentes da
arrecadao dos tributos, conferindo a tais entidades federativas condies
mais favorveis para o exerccio das suas competncias materiais, atenuando a
sua dependncia econmica em relao ao Poder Central, que caracterizava o
regime constitucional anterior.
Em relao aos poderes, a Constituio preocupou-se em fortalecer tanto
o Legislativo como o Judicirio. Sem embargo, ela no desproveu o Poder
Executivo dos mecanismos necessrios para o desempenho das suas relevantes
funes, no contexto de um Estado intervencionista e de uma sociedade de
massas, evitando o equvoco cometido no texto constitucional de 194669.
Ela manteve, como salientado acima, o regime presidencialista
posteriormente confirmado pelo povo atravs da via plebiscitria, como ser a
seguir analisado , e estabeleceu mandatos de 5 anos para os presidentes70, sem
possibilidade de reeleio para o perodo imediatamente subsequente71. Instituiu
a eleio presidencial direta, em dois turnos de votao, de forma a conferir
ampla legitimidade democrtica ao Chefe do Executivo. Pela Constituio,
presidente e vice-presidente devem, necessariamente, integrar a mesma chapa,
o que contribui para evitar crises polticas, como a deflagrada com a renncia
de Jnio Quadros.
O Executivo que resulta da Constituio de 1988 forte72. No plano
normativo, ele no tem mais a absoluta hegemonia que desfrutava sobre os
demais poderes como no governo militar, mas manteve um amplo controle
sobre a agenda parlamentar, alm de relevantes faculdades normativas, com
destaque para a edio de medidas provisrias que, alis, tm sido empregadas
de forma rotineira e abusiva. Porm, apesar da sua proeminncia, o Executivo
no consegue governar contra a maioria parlamentar, dependendo do seu apoio
para implementar as suas polticas de governo. Este apoio no uma exigncia
69

Cf. Para uma comparao entre o Executivo em 1988 e em 1946, veja-se LIMONGI, Fernando. O Poder
Executivo na Constituio de 1988. In: OLIVEN, Ruben George; RIDENTI, Marcelo; BRANDO, Gildo Maral.
A Constituio de 1988 na vida brasileira, p. 23-56.

70

O mandato foi diminudo para 4 anos pela Emenda Constitucional de Reviso n 5, de 1994.

71

A possibilidade de uma reeleio para a Chefia do Executivo nos trs nveis da federao foi introduzida pela
Emenda Constitucional n 16/1997.

72

Cf. FIGUEIREDO, Argelina; LIMONGI, Fernando. Executivo e legislativo na nova ordem constitucional. Rio de
Janeiro: FGV, 1999.

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formal do regime que, afinal, presidencialista e no parlamentarista , mas


uma imposio prtica, que, quando no atendida, gera ingovernabilidade,
paralisia estatal e crise poltica. Este modelo caracteriza o que alguns cientistas
polticos tm chamado de presidencialismo de coalizao73, que se expressa
na necessidade de o Chefe do Executivo construir uma base de apoio no
Legislativo, atravs de mecanismos como a participao na formao do
Ministrio e na distribuio de outros cargos.
Em relao ao Poder Legislativo, a Constituio de 1988 manteve o
bicameralismo federativo e a distoro na representao entre Estados mais
e menos populosos, pela fixao do nmero mnimo de 8 e mximo de 70
deputados federais por Estado. De acordo com a Constituio, cada Estado elege
3 senadores, pelo sistema majoritrio, para mandatos de 8 anos, com renovao
alternada de 1/3 e 2/3 da bancada a cada 4 anos. J o sistema eleitoral para os
deputados o proporcional.
A Constituinte reforou os poderes do Legislativo na esfera de produo
normativa, em comparao ao regime pretrito, ao extinguir a aprovao de
normas por decurso de prazo, reduzir as hipteses de iniciativa legislativa
privativa do Chefe do Executivo, diminuir o quorum para derrubada do veto, e
ampliar o poder de emenda parlamentar s leis. Ademais, ela tambm robusteceu
as funes fiscalizatrias do Legislativo, fortalecendo o seu papel no controle
externo dos demais rgos estatais, exercido com o auxlio dos tribunais de
contas, e atribuindo s comisses parlamentares de inqurito poderes de
investigao prprios das autoridades judiciais (art. 58).
Mudanas profundas ocorreram tambm no mbito do Poder Judicirio.
A Constituio reforou a sua autonomia administrativa e financeira e ampliou
a sua importncia poltica. Promoveu o acesso justia, criando ou ampliando
aes individuais e coletivas voltadas tutela de direitos, e conferindo um
novo perfil a instituies como o Ministrio Pblico e a Defensoria Pblica.
Por outro lado, ela consagrou um amplo sistema de jurisdio constitucional,
que pode ser deflagrado com muita facilidade, ensejando um intenso
fenmeno de judicializao da poltica. Pelo arranjo adotado, que combina
uma Constituio extensa e invasiva, com inmeros instrumentos de controle
de constitucionalidade, tornou-se difcil que alguma deciso poltica mais
relevante deixe de ser submetida ao Judicirio, que muitas vezes decide contra
a vontade dos demais poderes do Estado. Este fenmeno, que tem se tornado
mais agudo nos ltimos anos, vem suscitando questes complexas sobre os
limites da legitimidade democrtica da atuao do Judicirio, uma vez que os

73

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A expresso de Srgio Abranches, em clssico artigo intitulado Presidencialismo de coalizo: o dilema


institucional brasileiro. Dados, v. 31, 1988, p. 5-38. Veja-se tambm, a propsito do tema, SANTOS,
Fabiano. O poder legislativo no presidencialismo de coalizao. Belo Horizonte: UFMG, 2003; e AMORIM
NETO, Octvio. O governo presidencial e a sustentao parlamentar: uma histria trgico-martima? In:
VIEIRA, Jos Ribas (Org.). 20 anos da Constituio Cidad de 1988: efetivao ou impasse institucional? Rio
de Janeiro: Forense, 2008. p. 59-68.

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seus membros no so eleitos, nem podem ser destitudos pelo voto popular, e
muitas vezes decidem questes altamente controvertidas com base na exegese
de clusulas constitucionais vagas e abertas, que se sujeitam a diferentes
interpretaes.
No que diz respeito ordem econmica, a Constituio de 1988 adotou
frmula compromissria. Por um lado, valorizou a livre iniciativa, o direito de
propriedade e a livre concorrncia, mas, por outro, tingiu este sistema com
preocupaes com a justia social, a valorizao do trabalho e a dignidade da
pessoa humana. A Constituio expressa adeso ao regime capitalista, rejeitando
o modelo de economia planificada e de apropriao coletiva dos meios de
produo. Porm, o capitalismo que resulta do texto constitucional no o do
laissez-faire e do Estado absentesta, mas uma frmula intermediria, que aposta
na fora criativa e empreendedora da iniciativa privada, mas no foge sua
responsabilidade de disciplin-la e limit-la, no s no interesse da higidez do
prprio mercado, como tambm no da promoo da igualdade material e da
justia social. A Constituio prev amplos espaos para a regulao estatal da
economia, mas a interveno estatal direta nesta seara vista como exceo,
justificada apenas quando necessria aos imperativos de segurana nacional
ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei (art. 173).
O texto originrio da Constituio, elaborado antes da queda do Muro
de Berlim, continha traos mais estatizantes e refratrios presena do capital
estrangeiro no Pas. Porm, reformas constitucionais de inclinao liberal, que
foram promovidas a partir de meados dos anos 90, esmaeceram significativamente
estas feies da Constituio, sem, no entanto, comprometerem a cosmoviso
econmica social-democrtica que emerge do Texto Magno.

5 A TRAJETRIA DA CONSTITUIO DE 1988


Depois da promulgao da Constituio de 1988, Jos Sarney ainda
governou o Pas por mais de um ano, em meio a grave crise econmica e inflao
descontrolada. Em 15 de novembro de 1989, ocorrem eleies diretas para a
Presidncia da Repblica as primeiras desde 1960. Concorrem ao pleito 25
candidatos, passando ao segundo turno Fernando Collor de Mello (PRN) e Luis
Incio Lula da Silva (PT). Collor, ex-governador de Alagoas, que se apresentara ao
pblico com um discurso moralizador combate aos marajs e de reduo do
tamanho do Estado, contou com o apoio ostensivo em sua campanha da grande
mdia e de grupos empresariais, derrotando o adversrio por aproximadamente
35 milhes de votos contra os 31 milhes dados a Lula74.
Em 15 de maro de 1990, Collor toma posse e, logo no dia seguinte, no
af de combater a inflao, edita a Medida Provisria n 168, que consubs-

74

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Os nmeros exatos foram 35.089.998 votos para Fernando Collor, 31.076.364 para Lula, 986.446 votos em
branco e 3.107.893 votos nulos (cf. PORTO, Walter Costa. O voto no Brasil, p. 371).

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tanciava o chamado Plano Collor, decretando a indisponibilidade, por 18


meses, dos ativos financeiros em valor superior a cinquenta mil cruzados
novos. Tratava-se de violenta medida de sequestro de poupana, de flagrante
inconstitucionalidade75, que gerou uma inundao de aes judiciais na Justia
Federal, mas em relao qual o STF, apesar de devidamente provocado, optou
por se omitir76.
O governo Collor prossegue marcado por polticas de vis neoliberal,
envolvendo privatizaes de empresas pblicas, abertura da economia e
demisso de funcionrios pblicos. Porm, a partir do segundo semestre de
1991, Collor se v envolvido em srias denncias de corrupo, desencadeadas
por seu irmo, Pedro Collor, relacionadas ao seu envolvimento em esquema
de corrupo que gravitava em torno do seu ex-tesoureiro de campanha, Paulo
Csar Farias. Em 1992, instaura-se uma CPI no Congresso Nacional, que produziu
fartas provas contra o Presidente, acabando por indici-lo e recomendar o seu
impeachment. Neste nterim, a sociedade civil, com o apoio da imprensa, se
mobilizara para reivindicar o afastamento de Collor, com destaque para as
manifestaes estudantis dos chamados cara-pintadas.
O pedido de impedimento do Presidente apresentado Cmara dos
Deputados em petio subscrita por Barbosa Lima Sobrinho, Presidente da
Associao Brasileira de Imprensa, e Marcelo Lavenre, Presidente do Conselho
Federal da OAB77. Em 29 de setembro de 1991, a autorizao para a instaurao
do processo aprovada na Cmara dos Deputados, por 421 votos contra 38,
sendo o Presidente temporariamente afastado de suas funes78. O processo
prossegue no Senado Federal, e, em sesso iniciada em 29 de dezembro de 1992,
que se prolonga pela madrugada do dia seguinte, Collor condenado por 67
votos a 3. Naquela sesso, ele ainda tenta uma ltima manobra: quando tudo j
parecia perdido, seu advogado l a carta deste de renncia ao cargo. A estratgia
era evitar a condenao e a imposio da pena de 8 anos de inabilitao para o
exerccio de funo pblica, dela decorrente. O argumento era o de que a perda
do cargo seria a sano principal no processo de impeachment. Com a perda
de objeto do principal, o acessrio a inabilitao para funo pblica por 8
75

Cf. COMPARATO, Fbio Konder. Recolhimento forado, ao Banco Central, de saldos de contas bancrias. In:
Direito pblico: estudos e pareceres. So Paulo: Saraiva, 1996. p. 179-193.

76

O STF no concedeu a medida cautelar postulada em ao direta de inconstitucionalidade proposta pelo


PDT contra a MP 168. Posteriormente, ao julgar outra ao direta de inconstitucionalidade proposta contra a
Lei n 8.024, na qual se convertera a referida MP, o STF afirmou a perda de objeto da ao, sem apreciar a
constitucionalidade da medida, em decorrncia da devoluo integral dos ativos financeiros que haviam sido
bloqueados.

77

De acordo com o art. 14 da Lei n 1.079/1950, que trata do processo por crime de responsabilidade,
qualquer cidado pode denunciar o Presidente perante a Cmara dos Deputados.

78

Pela Constituio, cabe Cmara dos Deputados autorizar, por 2/3 de seus membros, a instaurao de ao
por crime de responsabilidade contra o Presidente da Repblica (art. 51, I). O julgamento compete ao Senado
(art. 52, I), sob a Presidncia do Presidente do STF, sendo a condenao proferida por 2/3 dos senadores, para
a pena de perda do cargo e inabilitao para o exerccio de funo pblica, sem prejuzo das demais sanes
judiciais cabveis (art. 52, pargrafo nico).

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anos deveria seguir-lhe a sorte. Mas a manobra refutada pelo Senado79, e a


deciso do rgo mantida pelo STF80.
O impeachment de Fernando Collor de Mello foi um teste importante
para a Constituio de 1988. Houve no Pas uma crise poltica sria, e ela foi
equacionada com base nos instrumentos da prpria Constituio. Na histria
nacional, isto quase nunca ocorrera. No passado, crises desta monta seriam
quase certamente resolvidas fora dos quadrantes do Direito Constitucional,
provavelmente com envolvimento dos quartis. O regime constitucional passou
bem nesta primeira prova a que fora submetido.
Com o afastamento de Collor, o seu vice, Itamar Franco, que j estava
exercendo provisoriamente a funo, assume a Presidncia para completar o
seu mandato. Durante o governo de Itamar, vo ocorrer dois eventos de grande
importncia sob o prisma constitucional: o plebiscito sobre forma e regime de
governo (art. 2 do ADCT) e a reviso constitucional (art. 3 do ADCT).
A realizao do plebiscito, decidida em estgio avanado da Assembleia
Nacional Constituinte81, fora soluo compromissria para o impasse entre
parlamentaristas e presidencialistas. Embora no houvesse poca controvrsia
relevante sobre a adoo da forma republicana ou monrquica de governo, a
proposta aprovada, por razes regimentais, fora construda sobre uma emenda
popular que previa a consulta do eleitor tambm sobre esta questo, patrocinada
na Constituinte pelo Deputado Cunha Bueno. O plebiscito foi aprovado de
forma quase consensual, por 495 votos contra 23, e 11 abstenes, e agendado
para o dia 7 de setembro de 199382, data posteriormente antecipada para 21 de
abril de 1993, pela Emenda Constitucional n 2/199283.

79

A deciso de continuidade do processo, tomada por 73 votos a 8, foi redigida pelo Ministro Sydney Sanches.
Nela consta que, tendo ficado extinto, pela renncia, o mandato presidencial do acusado, encerrou-se,
no Senado, o processo de impeachment, por ter ficado prejudicado, quanto sano, que poderia impor
a mesma extino (art. 52, pargrafo nico, da Constituio Federal). No mais, atingido o quorum de dois
teros, pela condenao do acusado, declaro que o Senado o condenou inabilitao, por oito anos, para o
exerccio de funo pblica, nos termos do mesmo dispositivo constitucional.

80

Contra a deciso do Senado, Fernando Collor de Mello impetrou no STF o Mandado de Segurana n 21.689/DF,
sendo Relator o Ministro Carlos Mrio Velloso. A sesso de julgamento ocorreu apenas em 6 de dezembro de
1993, e dela participaram oito Ministros do STF: Carlos Mrio Velloso, Ilmar Galvo, Celso Mello, Moreira Alves,
Octavio Gallotti, Seplveda Pertence, Paulo Brossard e Nri da Silveira. Os Ministros Sydney Sanches, Marco
Aurlio Mello e Francisco Rezek se julgaram impedidos ou suspeitos; o primeiro por ter conduzido o processo no
Senado, o segundo por ser parente de Collor e o terceiro por haver sido Ministro das Relaes Exteriores no seu
governo. O julgamento no STF deu empate: quatro ministros manifestaram-se pela concesso da ordem Ilmar
Galvo, Celso Mello, Moreira Alves e Octavio Gallotti , e os quatro demais pela denegao. O STF decidiu ento,
de forma polmica, suspender o julgamento e convocar os trs Ministros mais antigos do STJ, para desempate.
Em 16 de dezembro de 1993, os Ministros Willian Andrade Peterson, Jos Fernandes Dantas e Antnio Torreo
Braz manifestam o seu voto contrrio s pretenses do ento ex-Presidente Collor, ensejando a denegao da
segurana e a manuteno do ato do Senado. Para uma anlise crtica desta deciso, veja-se VIEIRA, Oscar
Vilhena. Supremo Tribunal Federal: jurisprudncia poltica, p. 109-120.

81

Sesso de 03.06.1988.

82

Cf. MARTINEZ-LARA, Javier. Building democracy in Brazil: the politics of constitutional change, p. 144145.

83

A antecipao foi questionada no STF pelo PT, atravs da ADIn 829-3/DF, Rel. Min. Moreira Alves, sob o
argumento de que a data do plebiscito representava limite material implcito ao poder de reforma. A ao foi
julgada improcedente em 14.04.93, por 8 votos a 3.

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A partir de janeiro de 1993, organizam-se trs fronts de campanha,


envolvendo parlamentares e organizaes da sociedade civil, para a defesa
das trs opes em jogo: presidencialismo, parlamentarismo republicano
e parlamentarismo monrquico. Eles tiveram acesso gratuito aos meios de
comunicao social, e elaboraram programas de televiso e rdio em que
tentavam convencer o espectador sobre a superioridade dos seus modelos, mas
no conseguiram provocar grande mobilizao popular. Porm, o Tribunal
Superior Eleitoral, numa curiosa deciso sobre a forma das cdulas de votao
no plebiscito, estabeleceu que o eleitor no seria confrontado com trs opes,
mas com quatro, pois votaria duas vezes: uma primeira vez, para manifestar-se
sobre a forma de governo repblica ou monarquia, e a outra, para decidir
o regime de governo presidencialismo ou parlamentarismo84. Atravs deste
procedimento, surgia a possibilidade terica da escolha do paradoxal sistema
de monarquia presidencialista85.
O resultado das urnas chancelou o modelo vigente. Quanto forma de
governo, a repblica teve 66,06% dos votos, contra 10,21% da monarquia,
havendo 10,49% de votos brancos e 13,24 % de votos nulos. No que tange
ao regime de governo, o presidencialismo recebeu 55,45% dos votos, contra
24,65% dados ao parlamentarismo, contabilizando-se 5,17 % de votos em
branco e 14,73% de votos nulos. O no comparecimento de eleitores foi muito
elevado, considerando-se a obrigatoriedade do voto no Brasil: 25,76% do
eleitorado no foi s urnas. Somando-se este percentual quele correspondente
aos votos nulos e em branco, se infere que a frao dos eleitores que manifestou
alguma escolha no plebiscito foi pouco superior metade, o que bem inferior
ao que costuma ocorrer nos pleitos para cargos eletivos. Em suma: o plebiscito
no despertou maior interesse no eleitor brasileiro.
Depois do plebiscito, veio o momento da reviso constitucional,
instaurada em 6 de outubro de 1993. A reviso, prevista no art. 3 do ADCT,
despontou cercada de intensa controvrsia jurdica e poltica. Os partidos e
foras polticas situados esquerda a ela se opunham, pois temiam que, com o
processo simplificado de mudanas previsto no Texto Constitucional decises
pelo voto da maioria absoluta do Congresso, em sesso unicameral , pudessem
ser revertidas as conquistas sociais obtidas durante a Assembleia Constituinte. J
as agremiaes partidrias situadas mais direita e os segmentos empresariais
desejavam a reviso, para remover supostos excessos da Constituio e dar-lhe
uma orientao econmica mais liberal86.

84

Cf. PORTO, Walter Costa. O voto no Brasil, p. 389-394.

85

A cientista poltica Maria Vitria Benevides, em artigo jornalstico publicado sobre o tema, afirmou que teria
ocorrido um verdadeiro insulto ao bom-senso na confeco da cdula. Entre outras impertinncias, persiste o
risco de vermos votado um mostrengo como monarquia presidencialista. Mais uma vez, o mundo se curvar
diante de nossa imaginao criadora (apud PORTO, Walter Costa. O voto no Brasil, p. 393).

86

Cf. MELO, Marcus Andr. Reformas constitucionais no Brasil: instituies polticas e processo decisrio. Rio
de Janeiro: Revan, 2002. p. 59-76.

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Diante deste quadro poltico, haviam surgido trs teses jurdicas sobre a
reviso87. Para a primeira, ela no teria cabimento, pois s deveria ocorrer se o
povo tivesse, no plebiscito, decidido por mudana na forma ou no sistema de
governo. O propsito da reviso, para esta corrente, seria to somente o de adequar
o Texto Constitucional, de forma mais fcil, s eventuais mudanas decididas
pelo eleitorado no plebiscito. Como o povo decidira no plebiscito manter o
mesmo sistema poltico, no caberia a realizao de reviso constitucional. A
segunda tese era a de que a reviso e o plebiscito seriam institutos independentes,
e que, portanto, a primeira ocorreria independentemente de qualquer alterao
definida em via plebiscitria. Alm disso, para os adeptos desta interpretao, a
reviso no estaria sujeita ao respeito s clusulas ptreas, que limitariam apenas
as emendas constitucionais, elaboradas de acordo com o procedimento previsto
no art. 60 da Constituio. A posio intermediria, que prevaleceu na reviso,
e foi confirmada pelo STF88, era no sentido de que a reviso deveria ocorrer,
independentemente do resultado do plebiscito, mas que teria de respeitar todas
as clusulas ptreas, bem como o resultado da consulta plebiscitria.
Sem embargo, por diversas razes, a reviso constitucional, que teve
como Relator o Deputado Nelson Jobim, acabou revelando-se um fiasco, com
a aprovao de pouqussimas mudanas no Texto Magno. Apesar de terem
sido apresentadas mais de 17.000 propostas de alterao da Constituio,
apenas 6 foram aprovadas pelo Plenrio, representando mudanas pontuais no
Texto Constitucional, que consubstanciaram as Emendas de Reviso ns 1 a
689. Entre os fatores que contriburam para tal fracasso, pode-se citar: a falta
de liderana do governo no processo90; o boicote dos partidos de esquerda; o
fato de que, no decorrer da reviso, o Congresso atravessou grave crise, com a
CPI do Oramento, que desvendou esquema de corrupo envolvendo diversas
lideranas parlamentares; e a aproximao das eleies de 199491.
Em janeiro de 1994, o governo Itamar Franco lana o Plano Real, elaborado
por equipe liderada pelo seu Ministro da Fazenda, Fernando Henrique Cardoso,
para enfrentar a espiral inflao que comprometia gravemente a economia
nacional. O Plano obtm grande xito e, na esteira do seu sucesso, Fernando
Henrique Cardoso, lanado candidato sucesso de Itamar pelo PSDB, consegue
se eleger ainda em 1 turno, tomando posse em 1 de janeiro de 199592.
87

Este debate analisado de forma mais detida no Captulo ...

88

ADIn-MC 981/PR, Rel. Min. Nri da Silveira, Julgada em 17.12.1993.

89

Entre elas, a mais relevante foi a que reduziu o mandato presidencial de 5 para 4 anos (Emenda de Reviso n 5).

90

O governo do Presidente Itamar Franco s se mobilizou intensamente para aprovar a Emenda de Reviso n
1, que criou o Fundo Social de Emergncia, retirando recursos provenientes da arrecadao tributria do bolo
que, pelo texto originrio da Constituio, seria partilhado com estados e municpios.

91

Cf. MELO, Marcus Andr. Op. cit., p. 60-68; COUTO, Cludio Gonalves. A longa constituinte: reforma
do Estado e fluidez institucional no Brasil. Dados, v. 41, n. 1, 1998; e MARTINEZ-LARA, Javier. Building
democracy in Brazil: the politics of constitutional change. Op. cit., p. 188-189.

92

Fernando Henrique Cardoso foi eleito com 54,28% dos votos vlidos. Em segundo lugar, ficou o candidato
do PT, Luis Incio Lula da Silva, com 27,04% dos votos (cf. PORTO, Walter Costa. O voto no Brasil,
p. 372).

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No governo de Fernando Henrique Cardoso se inicia um importante ciclo


de reformas constitucionais. Foram aprovadas, durante os seus dois mandatos,
nada menos que 35 emendas constitucionais. Entre as reformas realizadas no seu
primeiro mandato, cabe salientar as promovidas na ordem econmica, de vis
liberal, que suprimiram restries ao capital estrangeiro (ECs 06/1995 e 07/1995),
e flexibilizaram monoplios estatais (ECs 05/1995, 08/1995 e 09/1995). Tais
medidas foram acompanhadas por um amplo programa de privatizaes93 e por
uma significativa mudana no perfil da atuao do Estado na esfera econmica.
Se antes o Estado atuava frequentemente como empresrio, doravante ele se
concentrar na sua funo reguladora da atividade econmica. Foram criadas,
nesta poca, inmeras agncias reguladoras, sob o mote de que assim se
despolitizava a regulao de determinadas reas, tornando-a mais tcnica e
menos dependente das oscilaes da poltica partidria, conferindo-se, desta
forma, maior segurana para os investidores privados que nelas quisessem
ingressar. Estas mudanas na ordem econmica sofreram forte oposio dos
partidos da esquerda e de alguns setores da sociedade.
Em 4 de junho de 1997, o Congresso aprova a polmica Emenda
Constitucional n 16, que autorizou a reeleio, para um mandato consecutivo,
do Presidente da Repblica, dos governadores de Estado e dos prefeitos. Em 4 de
outubro de 1998, Fernando Henrique Cardoso se reelege, de novo no primeiro
turno, derrotando, mais uma vez, o candidato Luiz Incio Lula da Silva94.
Em seu segundo mandato, Fernando Henrique patrocinar outras reformas
importantes da Constituio, como a reforma administrativa (EC 19/1998),
promovida no af de tornar a Administrao Pblica brasileira mais eficiente,
flexvel e gerencial, e a reforma da Previdncia (EC 20/1998), voltada para
o combate ao dficit do sistema previdencirio brasileiro. Tais reformas foram
acompanhadas pela aprovao da Lei de Responsabilidade Fiscal95, que imps
limites mais rgidos aos gastos pblicos nas trs esferas da federao e em
todos os poderes. Outra alterao constitucional relevante deste perodo foi a
fixao de limites temticos e a proibio de reedio das medidas provisrias,
estabelecidas pela Emenda Constitucional n 32/2001.
Nas eleies de outubro de 2002, Luis Incio Lula da Silva se elege pelo
PT, derrotando, no segundo turno, o candidato do PSDB, Jos Serra96. A posse
do novo Presidente, um ex-lder sindical, egresso das camadas mais humildes
da populao, foi um fato repleto de simbolismo. A ausncia de qualquer
93

O programa de privatizaes fora iniciado ainda durante o Governo Collor, com a edio da Lei n 8.031/1990,
mas se intensificou na gesto de Fernando Henrique Cardoso, com a alienao de grandes empresas estatais,
como a Vale do Rio Doce e a Telebrs, em meio a intensa controvrsia poltica e disputa judicial.

94

Fernando Henrique Cardoso obteve neste pleito 53,06% dos votos vlidos, e Lula, que ficou em segundo lugar,
teve 31,71% destes votos (cf. PORTO, Walter Costa. O voto no Brasil, p. 372).

95

Lei Complementar n 101/2000.

96

No primeiro turno, o candidato do PT teve 46,47% dos votos vlidos, contra 23,19% obtidos por Serra. Em
segundo turno, Lula teve 61,28% dos votos vlidos, contra 39,725 do seu adversrio.

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arremedo de reao dos militares ou de outros setores da sociedade diante da


eleio de uma liderana profundamente identificada com a esquerda e com
os movimentos sociais revelou o amadurecimento institucional da democracia
brasileira.
Lula, contrariando algumas expectativas, manteve as linhas gerais da
poltica econmica do seu antecessor, evitando medidas de carter heterodoxo,
o que serviu preservao da estabilidade econmica do Pas. Porm, o seu
governo intensificou as polticas pblicas de carter redistributivo, voltadas para
a populao mais carente, com destaque para o Programa Bolsa Famlia, com
expressivos resultados do ponto de vista da melhoria das condies sociais, que
se refletiram na popularidade do Presidente. Infelizmente, o seu governo no se
manteve imune ao patrimonialismo. Denncias de corrupo atingiram diversos
integrantes do seu ncleo mais prximo de colaboradores, como o ex-Ministro
Chefe da Casa Civil, Jos Dirceu, que est sendo processado no STF pelo suposto
envolvimento em esquema de compra de votos de parlamentares visando ao
apoio do governo no Congresso, que ficou conhecido como mensalo.
O ritmo de emendas constitucionais tem permanecido intenso durante
o governo Lula. No seu primeiro mandato, foram aprovadas 12 alteraes
Constituio. Entre elas, cabe ressaltar, pela relevncia, a Emenda Constitucional
n 41/2003, que deu continuidade reforma previdenciria, reduzindo o
desequilbrio entre os benefcios dos setores pblico e privado, bem como
a Emenda n 45, que promoveu importantes alteraes no Poder Judicirio,
com destaque para a criao do Conselho Nacional de Justia e da smula
vinculante.
Em outubro de 2006, Lula reelege-se para o seu segundo mandato,
derrotando, no segundo turno, o seu principal adversrio do PSDB, Geraldo
Alckmin97. O Presidente, que tem mantido elevadssimos ndices de popularidade,
rechaou publicamente qualquer possibilidade de modificao da Constituio,
para autorizar-lhe a concorrer a um novo mandato, mostrando-se, neste ponto,
mais alinhado aos valores democrticos do que outros presidentes latino-americanos, que no souberam resistir perigosa tentao do continusmo.

CONCLUSO
Desde que a Constituio de 1988 foi editada, o Brasil tem vivido um
perodo de normalidade institucional, sem golpes ou quarteladas. As crises
polticas que surgiram neste intervalo tm sido resolvidas com base nos
instrumentos previstos pela prpria Constituio. As instituies constitucionais
tm funcionado regularmente algumas melhor do que outras, como natural.
As foras polticas importantes parecem aceitar as regras do jogo constitucional,

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No primeiro turno, Lula obtivera 48,61% dos votos vlidos, contra 41,64% alcanados por Alckmin. No
segundo turno, ele elegeu-se com 60,83% dos votos vlidos, contra 39,17% do seu oponente.

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DPU N 30 Nov-Dez/2009 ASSUNTO ESPECIAL DOUTRINA..........................................................................................................

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e no h atores relevantes que alentem o projeto de subverter estas regras, em


benefcio dos seus projetos particulares. H eleies livres e regulares no Pas,
um Poder Judicirio que funciona com independncia, e um razovel respeito
s liberdades pblicas. Aumentou, na sociedade, a conscincia sobre os direitos,
e os movimentos reivindicatrios incorporaram a gramtica constitucional sua
estratgia de luta. A Constituio passou a ser encarada com uma autntica norma
jurdica, e no mera enunciao de princpios retricos, e ela tem sido cada vez
mais invocada na Justia, inclusive contra os atos ou omisses inconstitucionais
dos poderes majoritrios. Uma anlise histrica desapaixonada concluiria que,
se ainda estamos longe de atingir o iderio do Estado Democrtico de Direito,
a distncia hoje menor do que foi em qualquer outro momento da trajetria
institucional do Pas.
Sem dvida, subsistem no Pas gravssimos problemas, que impactam
negativamente o nosso constitucionalismo. O patrimonialismo e a confuso
entre o pblico e o privado continuam vicejando, a despeito do discurso
constitucional republicano. O acesso aos direitos est longe de ser universal, e as
violaes perpetradas contra os direitos fundamentais das camadas subalternas
da populao so muito mais graves, frequentes e rotineiras do que as que
atingem os membros das elites. A desigualdade permanece uma chaga aberta,
e a excluso que ela enseja perpetua a assimetria de poder poltico, econmico
e social. Vive-se uma sria crise de representatividade do Poder Legislativo, que
hoje no conta com a confiana da populao. E a Constituio modificada
com uma frequncia muito maior do que seria saudvel.
No h como ignorar estes problemas e dficits do constitucionalismo
brasileiro. Mas a sua constatao no deve impedir o reconhecimento do
significativo avano do constitucionalismo brasileiro, sob a gide da Constituio
de 1988.

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