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Resumo

Crise e Esperana
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Com a posse do general Figueiredo com maro de 1979, Mrio Simonsen foi para a secretria de
planejamento para comandar a poltica econmica. Foi feita nova tentativa de ajuste fiscal
baseada essencialmente no corte de investimento considerados no prioritrios para a melhoria
do balano de pagamento e o controle do processo de endividamento externo.
O incio do governo Figueiredo foi, na realidade uma continuao do governo Geisel. No
momento em que ficou claro ao novo presidente que caber a ele fazer o que era desagradvel e
que Geisel no tinha conseguido fazer apesar de toda sua autoridade, foi fcil ao general
presidente optar por fazer sua prpria poltica.
Entre agosto de 1979 e outubro de 1980 o pas experimentou sua ltima tentativa de ignorar a
crise externa.
Enquanto o governo praticava o clssico stop-and-go na poltica de estabilizao, operava-se no
pas uma importante mudana estrutural financiada por um endividamento externo crescente.
A dvida externa brasileira cresceu US$ 10 bilhes entre 1974 e 1977, outros US$ 10 bilhes no
dois anos seguintes.
Em grande medida, este vertiginoso crescimento da dvida externa foi resultado da poltica de
longo prazo adotada. A manuteno de uma taxa de investimento superior a 25% em
praticamente todos os anos do perodo permitiu ao pas cresce 6,8% ao ano em mdia de 1974 a
1979.
Como forma de ajustar a estrutura econmica situao de escassez de petrleo, o governo
optou por grande nfase nas indstria bsicas, notadamente no setor de bens de capital, e o da
eletrnica pesada, assim como no campo dos insumos bsicos, a fim de substituir importaes e ,
se possvel, abrir novas frentes de exportao.
A opo por no utilizar a desvalorizao cambial para promover o redirecionamento da oferta e
da demanda de modo a produzir mais bens transacionveis com o exterior e ao mesmo tempo
economizar divisas no implicou a desconsiderao de tais efeitos como forma de corrigir a
longo prazo os desequilbrios comerciais gerados pelos choque externo. O pessimismo quanto s
elasticidades no foi suficiente para bloquear a utilizao da poltica comercial: importaes
foram encarecidas, no s por uma elevao generalizada de tarifas como pela criao de
encargos financeiros e restries quantitativas de vrios tipos.
Ao tentar fazer a economia crescer 10%, o programa do governo logrou obter um crescimento
mdio anual de 7%, mas as projees originais de endividamento foram rapidamente superadas
na medida em que o relativo sucesso no controle da balana comercial no foi suficiente para
fazer decrescer o dficit em conta corrente com a rapidez que era esperada. A desacelerao do
crescimento do comercio mundial, que se agravava aps 1978, foi mais importante do que
acelerao progressiva da taxa de juros para pelo Brasil, que adquire importncia a partir de
1979.
No que diz respeito composio do produto, a indstria foi seguramente o setor lder do
perodo, como de resto durante toda a dcada de 70. Apesar do destaque inequvoco da industria
de transformao. Deve-se observar a importncia da continuidade da expanso da indstria de
construo durante o perodo, atingindo na dcada uma taxa mdia anual de crescimento de 9,7%
em termos reais. Este desempenho explicado tanto pela importncia das obras pblicas no
perodo, associadas tipicamente aos projetos de grande porte como as hidreltrica de Itaipi e
Tucuru.

Durante a dcada de 70, no faltaram crticas ao retorno estratgia de substituio de


importaes como forma encontrada pelo governo brasileiro de tentar superar o estrangulamento
das contas externas em decorrncia da combinao de um surto de crescimento acelerado com a
crise do petrleo.
Os investidores privados, eram, alm dos clientes tradicionais do BNDE, tipicamente empresas
estrangeiras que queriam transferir parte de sua capacidade produtiva para o pas, em muitos
casos por meio de presses para autorizao de funcionamento, concesso de benefcios e contra
pareceres tcnicos que apontavam para a saturao inevitvel em alguns mercados. O segundo
fator de pessimismo dos referidos autores o que denominas a preferncia pelos bens
importados, que tambm seria ignorados pela polticas de estmulos do governo.
De modo geral, as concluses tm sido favorveis no sentido de que os objetivos gerais de
reestruturao da oferta foram atingidos, se bem que em prazos geralmente superiores aos
programados. Do ponto de vista mais especfico dos setores mais favorecidos pela poltica
industrial , o desempenho pode ser ilustrado pela queda tanto em valor quanto em participao na
pauta de importaes entre 1974 e 1979.
Os resultados da substituio de importaes contriburam ainda para internalizar as despesas de
investimento.
A diferena importante da experincia brasileira da dcada de 70, tanto em relao s
experincias anteriores, quanto s de outros pases, que a opo pela poltica de substituio de
importaes foi feita sem que houvesse descontinuidade no incentivo s exportaes. A chave do
sucesso da poltica industrial brasileira na dcada de 70 parece residir assim nessa combinao
de estmulos, pouco usual se comparada com outras experincias do terceiro mundo.
Vimos que no primeiros seis meses do governos Figueiredo foi realizada uma tentativa de
completar as tarefas de estabilizao e de compatibilizao do programa de investimento do II
PND com as crescentes dificuldade de refinanciamentos da dvida externa, tendo em vista
elevao das taxas de juros internacionais.
A inexistncia de uma serie homognea oficial para que se possa examinar a evoluo das
necessidades de financiamento do setor pblico dificulta a anlises da poltica fiscal do Governo
Geisel e a herana deixada para o governo Figueiredo.
Este processo, iniciado aps as reformas financeiras da segunda metade dos anos 60,
corresponde a um fenmeno de inovaes financeiras no sentido de substituio, nas careiras dos
agente econmicos, de reservas monetrias por no-monetrias, facilitada pela oferta de
substitutos prximos da moeda governamental.
A deciso de no desvalorizar o cmbio, smbolo do pessimismo de elasticidade e do modelo de
inflao que instrua a poltica econmica de curto prazo, teve como contrapartida de uma
deciso de promover maior interveno direta no processo econmico, seja atravs dos
mecanismo de incentivos fiscais e creditcios, seja atravs da participao direta dos
investimentos pblicos no processo de redirecionamento da oferta. O aumento da
responsabilidade do setor pblico pelos investimentos requer maior poupana pblica ou maior
endividamento do setor pblico.
A conseqncia mais sria do pessimismo quanto s elasticidades foi o desconhecimento das
reais possibilidades de racionalizao do consumo de energia. Isto levou ao atraso nas pesquisas
no s de fones alternativas, mas tambm no sentido de melhor aproveitamento energtico.
Os erros de avaliao mais importante talvez tenham sido o relacionados com ao tempo estimado
para a mudana de oferta e, claro, com o comportamento futuro das taxas de juros e do
comrcio internacional. Com juros menores e com maior pode de compra das exportaes, o

ajuste tambm poderia ter sido mais rpido. Por outro lado, com maior nfase na poltica de
preos, maior rigor na conduo das polticas de demanda e na administrao dos conflitos que
desenvolvam em maior inflao e menor nfase em programas desastradamente ambiciosos
como o programa nuclear, o governo Geisel certamente teria legado ao seu sucessor uma herana
menos indigesta. Perto do que estava por vir, no entrando, tais equvocos perdem completamente
sua significncia na determinao dos desastres dos anos 80.
Por detrs dos indicadores de peso que representa o servio da dvida interna ao iniciarem-se os
anos 80, identificam-se importantes mecanismo que operaram durante o processo de ajuste e que
tm a ver no s com o processo de endividamento externo do pas, como com a mecnica de
adsoro desta dvida externa pelo governo.
Werneck analisa as repercusses desse processo de estatizao da dvida externa e suas principais
conseqncias para as dificuldade de financiamento do setor pblico em meados dos 80. Observa
aquele autor que o processo de crescimento da dvida interna no setor pblico brasileiro foi fruto
de um financiamento inadequado do aumento das responsabilidades do governo, ao longo do
processo de acumulao da dvida externa, sem que tenha havido a contrapartida do aumento da
renda disponvel do setor pblico. O que se observou foi, ao contrrio, em conseqncia dos
subsdios e isenes fiscais, uma significativa reduo da carga tributria, compensada pela
emisso da dvida interna, que, com o correr do tempo, passa a onerar o prprio oramento
pblico.
A incompatibilidade entre o equacionamento das finanas pblicas de forma adequada para a
expanso da economia brasileira no perodo sublinha assim o carter precrio e inarticulados da
poltica econmica aps a deteriorao do balano de pagamentos brasileiro na segunda metade
dos anos 70. Os incmodos polticos associados ao ajuste fiscal, que requer fatal ainda que no
exclusivamente a recuperao da carga tributria lquida para que seja interrompido o processo
inadequado de financiamento das contas do setor pblico dos ltimos dez anos, seriam parte da
herana pesas que caracterizaria os problemas centrais da poltica econmicas no anos 80.