TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo
Contencioso-Administrativo
Seccin: TERCERA

SENTENCIA

Fecha de Sentencia: 20/04/2015

REC.ORDINARIO(c/d)
Recurso Nm.: 262/2014

Fallo/Acuerdo: Sentencia Desestimatoria

Votacin:

14/04/2015

Procedencia: CONSEJO MINISTROS

Ponente: Excmo. Sr. D. Manuel Campos Snchez-Bordona
Secretara de Sala : Ilma. Sra. Da. Aurelia Lorente Lamarca
Escrito por: CGR
Nota:

Orden IET/107/2014.

REC.ORDINARIO(c/d) Num.: 262/2014

Votacin: 14/04/2015
Ponente Excmo. Sr. D.: Manuel Campos Snchez-Bordona
Secretara Sr./Sra.: Ilma. Sra. Da. Aurelia Lorente Lamarca

SENTENCIA
TRIBUNAL SUPREMO.
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIN: TERCERA

Excmos. Sres.:
Presidente:
D. Pedro Jos Yage Gil
Magistrados:
D. Manuel Campos Snchez-Bordona
D. Eduardo Espn Templado
D. Jos Manuel Bandrs Snchez-Cruzat
D. Eduardo Calvo Rojas
D. Mara Isabel Perell Domnech

En la Villa de Madrid, a veinte de Abril de dos mil quince.

Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal

Supremo, constituida en su Seccin Tercera por los Magistrados
indicados al margen, el recurso contencioso-administrativo nmero
262/2014

interpuesto

por

"PRODUCCIONES

FOTOVOLTAICAS

ZAMORANAS, S.L.", "AGUASAL PROMOCIONES SOLARES PLANTA

17,

S.L.",

D.

LVARO

SNCHEZ

TABERNERO,

"BALTASAR

MORALEJO E HIJOS, S.L.", D. BALTASAR MORALEJO HERRERO,

"CALVILLO Y SANCHO LUQUE, S.L.", D. CARLOS CEPEDA ALLENDE,

"COMPLEJO FOTOVOLTAICO DE BAENA VIGSIMO CUARTO, S.L.",
"EUROSOLAR DEL MARQUES PLANTA 8, S.L.", D. FRANCISCO
CEPEDA ALLENDE, "HERMANOS FRANCO REQUEJO, S.L.", D.
JESS CARLOS PORTALES GATO, D. JESS RODRGUEZ GARCA,
D. JOS LUIS FERNNDEZ ALIJAS, D. JUAN CARLOS MARTN
CALVILLO, D. JULIA MORALEJO GONZLEZ, D. LUIS VICENTE
GARRIDO MARTNEZ, D. MANUEL LPEZ BALLESTEROS, D. MARA
DEL TRNSITO LOZANO SOGO, D. MERCEDES MONTERO GALN,
"MIEZASOLAR,

S.L.",

"PRODUCCIONES

"PIELES

BARRADO

FOTOVOLTAICAS

BAJO

MORALEJO,
DUERO,

S.L.",
S.L.",

"PRODUCCIONES FOTOVOLTAICAS BAMBA, S.L.", "PRODUCCIONES

FOTOVOLTAICAS

EL

CAMPILLO,

S.L.",

"PRODUCCIONES

FOTOVOLTAICAS MADRIDANOS, S.L.", "PRODUCCIONES SOLARES

JAMBRINA, S.L.", D. VCTOR MANUEL SALVADOR VELASCO,
"CABESAL 2004, S.L.", "CANTOCAR ZAMORANA, S.L.", "CATAPLA,
S.L.", "CONTRATAS Y OBRAS SAN GREGORIO, S.A.", "EDIFICIOS
KOALA, S.L.", "ELICAS FUENTE ALAMO, S.L.", "GESTIN DE
SERVICIOS FRAILE, S.L.", "LAS CULCAS 2007, S.L.", "LOPALO 2006,
S.L.", "MASANSA 2005, S.L.", "PARQUE ELICO DE CUBLAS, S.L.",
"PATRO 68, S.L.", "PROMOFUEROS 2005, S.L.", "PROVELSAN 2005,
S.L.",

SERVIENERGIAS

HERSAN,

S.L."

"SERVIPAT,

S.L.",

representados por el Procurador D. Felipe Juanas Blanco, contra la

Orden IET/107/2014, de 31 de enero, por la que se revisan los peajes de
acceso de energa elctrica para 2014; es parte recurrida la
ADMINISTRACIN DEL ESTADO, representada por el Abogado del
Estado, y "CIDE ASOCIACIN DE DISTRIBUIDORES ENERGA
ELCTRICA", representada por la Procurador D. Mercedes Caro Bonilla.

ANTECEDENTES DE HECHO

Primero.-

"Producciones

Fotovoltaicas

Zamoranas,

S.L.",

"Aguasal Promociones Solares Planta 17, S.L.", D. lvaro Snchez

Tabernero, "Baltasar Moralejo E Hijos, S.L.", D. Baltasar Moralejo
Herrero, "Calvillo Y Sancho Luque, S.L.", D. Carlos Cepeda Allende,
"Complejo Fotovoltaico De Baena Vigsimo Cuarto, S.L.", "Eurosolar Del
Marques Planta 8, S.L.", D. Francisco Cepeda Allende, "Hermanos
Franco Requejo, S.L.", D. Jess Carlos Portales Gato, D. Jess
Rodrguez Garca, D. Jos Luis Fernndez Alijas, D. Juan Carlos Martn
Calvillo, D. Julia Moralejo Gonzlez, D. Luis Vicente Garrido Martnez, D.
Manuel Lpez Ballesteros, D. Mara Del Trnsito Lozano Sogo, D.
Mercedes Montero Galn, "Miezasolar, S.L.", "Pieles Barrado Moralejo,
S.L.", "Producciones Fotovoltaicas Bajo Duero, S.L.", "Producciones
Fotovoltaicas Bamba, S.L.", "Producciones Fotovoltaicas El Campillo,
S.L.", "Producciones Fotovoltaicas Madridanos, S.L.", "Producciones
Solares Jambrina, S.L.", D. Vctor Manuel Salvador Velasco, "Cabesal
2004, S.L.", "Cantocar Zamorana, S.L.", "Catapla, S.L.", "Contratas Y
Obras San Gregorio, S.A.", "Edificios Koala, S.L.", "Elicas Fuente
Alamo, S.L.", "Gestin De Servicios Fraile, S.L.", "Las Culcas 2007, S.L.",
"Lopalo 2006, S.L.", "Masansa 2005, S.L.", "Parque Elico De Cublas,
S.L.", "Patro 68, S.L.", "Promofueros 2005, S.L.", "Provelsan 2005, S.L.",
Servienergas Hersan, S.L." y "Servipat, S.L." interpusieron ante esta
Sala, con fecha 2 de abril de 2014, el recurso contencioso-administrativo
nmero 262/2014 contra la Orden IET/107/2014, de 31 de enero, por la
que se revisan los peajes de acceso de energa elctrica para 2014.

Segundo.- En su escrito de demanda, de 24 de junio de 2014, los

recurrentes alegaron los hechos y fundamentos de Derecho que
consideraron oportunos y suplicaron que se dictase sentencia "por la que
(1) declare la nulidad de la Orden IET/107/2014 por vulnerar el derecho
nacional declare la inaplicacin de la misma, en la medida en que es
contraria al Derecho Europeo, segn se ha relatado". Por otros
interesaron el recibimiento a prueba.

Tercero.- El Abogado del Estado contest a la demanda por

escrito de 31 de julio de 2014, en el que aleg los hechos y
fundamentacin jurdica que estim pertinentes y suplic a la Sala que
dictase sentencia "por la que se desestime el recurso y se impongan las
costas a la recurrente. Con lo dems que sea procedente". Por otros se
opuso al recibimiento a prueba.

Cuarto.- No habindose recibido el pleito a prueba y evacuado el

trmite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, por
diligencia de ordenacin de 26 de septiembre de 2014 se tuvo por
personada a "Cide Asociacin de Distribuidores de Energa Elctrica"
como codemandada.

Quinto.- Por providencia de 20 de enero de 2015 se nombr

Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Snchez-Bordona
y se seal para su Votacin y Fallo el da 14 de abril siguiente, en que
ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. MANUEL CAMPOS SNCHEZBORDONA, Magistrado de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

Primero.- A tenor del escrito de interposicin del presente

recurso, en l se impugnaba, sin limitaciones, la Orden IET/107/2014, de
31 de enero, por la que se revisan los peajes de acceso de energa
elctrica para 2014. La Orden ministerial contiene numerosos preceptos y
medidas de carcter heterogneo, algunas de ellas -sobre todo, las
incluidas en determinadas disposiciones adicionales- ajenas al mbito de
inters de las empresas recurrentes, productoras de energa elctrica con
origen fotovoltaico.

En la demanda y en el escrito de conclusiones, sin embargo, las

sociedades recurrentes se limitan a sostener la disconformidad a
Derecho de una de las previsiones normativas que contiene la referida
Orden IET/107/2014, concretamente la que se inserta en el ltimo inciso
de su Disposicin adicional cuarta. Dicha medida, a su vez, no hace sino
aplicar al ejercicio de 2014 los artculos 18 y 19.3 y la Disposicin
transitoria decimotercera de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del
Sector Elctrico.

El nuevo rgimen de la Ley 24/1913, que regula el cobro y

liquidacin de los peajes, cargos, precios y retribuciones reguladas, prev
la posibilidad de que existan desajustes temporales entre ingresos y
costes del sistema. Para esta hiptesis limita "los desajustes por dficit
de ingresos de tal forma que su cuanta no podr superar el 2 por ciento
de los ingresos estimados para ese ejercicio y la deuda acumulada por
desajustes no podr superar el 5 por ciento de dichos ingresos". El
incumplimiento de aquellos lmites obliga a revisar los peajes o cargos
que correspondan, si bien la parte del desajuste no compensada por la
subida de peajes y cargos ha de ser financiada por todos los sujetos del
sistema de liquidacin de forma proporcional a los derechos de cobro por
la actividad que realizan.

Es precisamente esta ltima obligacin (la de que todos los

sujetos del sistema soporten, dentro de los lmites ya dichos, una parte
de los hipotticos desajustes temporales) el objeto de la pretensin de
nulidad formulada por los recurrentes una vez que la Orden IET/107/2014
la ha aplicado para el ejercicio del ao 2014, conforme al tenor de la
propia Ley 24/2013. En la demanda se censura tanto la extensin
subjetiva de la propia obligacin (que, a juicio de las sociedades
demandantes, no debera afectarles y s slo imponerse a las principales
empresas del sector) como el tipo de inters aplicable a la devolucin de
las cantidades aportadas por este concepto.

La Disposicin adicional cuarta de la Orden IET/107/2014

establece, en efecto, que a partir de 1 de enero de 2014 las liquidaciones
que ha de realizar el operador del sistema debern ajustarse a lo
dispuesto en el artculo 18 y la disposicin transitoria decimotercera de la
Ley 24/2013. Y aade que "[...] en el caso de que los fondos transferidos
por el rgano encargado de las liquidaciones al Operador del Sistema
una vez aplicado lo dispuesto en el artculo 18 y la disposicin transitoria
decimotercera de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, no cubran el
importe total de la liquidacin comunicada por el citado operador, estos
fondos se prorratearn entre los sujetos afectados, en aplicacin lo
dispuesto en el artculo 19.3 de la citada ley".

Segundo.- Segn el esquema argumental de la demanda, la

ampliacin subjetiva de la obligacin, tal como queda configurada a tenor
de las disposiciones antes referidas, contradice "la jurisprudencia del
Tribunal Supremo en relacin a los sujetos que deben ser obligados a la
financiacin de los desequilibrios temporales y del dficit de tarifa". A
juicio de los recurrentes se vulnera el principio de no discriminacin "en
cuanto se aplica el mismo trato a sujetos con situaciones y caractersticas
diferentes" y en cuanto "el coeficiente de cobertura no se aplica a todos
los costes del sistema elctrico". Existira asimismo "discriminacin en
cuanto a la capacidad de solvencia contraria al artculo 9.3 de la
Constitucin Espaola y al principio europeo de no discriminacin".

En el mismo escrito procesal sostienen las recurrentes que el tipo

de inters aplicado a la devolucin de las cantidades adelantadas por los
sujetos obligados incurre en una "discriminacin contraria al artculo 9.3
de la Constitucin Espaola" y denuncian el "incumplimiento del artculo
13.1.d de la Directiva 2009/28/CE". La demanda concluye con un anlisis
del "principio europeo de confianza legtima" para rechazar la aplicacin
del "nuevo sistema de financiacin del dficit de energa".

Tercero.- Los dos primeros "motivos de anulacin" expuestos por

las sociedades recurrentes coinciden en su planteamiento: se vulnera,

segn ellas, el principio de igualdad al dar un mismo trato -esto es, al

obligarles a la financiacin de los eventuales desajustes- a todos los
sujetos del sistema elctrico "[...] en cuanto queda demostrado que la
situacin de los agentes que intervienen en el mercado no es la misma,
por cuanto los efectos la poltica de financiacin del dficit fijada puede
ocasionar consecuencias nefastas a algunos agentes que por su tamao
dentro del mercado no disponen de la capacidad financiera de respuesta
para hacer frente a dicha obligacin". La situacin de desigualdad,
adems, habra sido reconocida por esta Sala al rechazar los recursos de
las empresas que estaban hasta ahora obligadas en solitario a cubrir
aquella financiacin (dos sentencias de 18 de noviembre de 2013 y otra
ms de 28 de septiembre de 2014).

En el escrito de conclusiones (apartado 47) la defensa de los

recurrentes viene a admitir, en realidad, la procedencia de ampliar el
mbito subjetivo del deber de financiar los desajustes temporales ("esta
parte poda entender que se involucren otros agentes del mercado") si
bien auspicia que se establezca "una barrera intermedia a partir de la
cual los agentes de pequea envergadura pudieran quedar exentos".
Como iniciativa o propuesta nada habra que oponer a ello, pero es claro
que una medida de este gnero corresponde al titular de los poderes
normativos.

Las alegaciones de ambos motivos no pueden ser acogidas ya

que la obligacin se impone a todos los agentes del sector elctrico no
por igual, en trminos cuantitativos, sino de modo proporcionado a su
contribucin al sistema, o lo que es igual, en proporcin a los derechos
de cobro por la actividad que realizan. No hay ningn obstculo desde el
punto de vista del artculo 14 de la Constitucin -ni desde cualquier otra
perspectiva que tenga en cuenta el principio de igualdad- para que la Ley
24/2013 someta al deber de contribucin a todos los sujetos del sistema,
respetndose la diferente situacin de cada uno de ellos cuando la
cuanta del "gravamen" se calcula en trminos objetivos por referencia a
un factor de proporcionalidad como el expuesto.

Por lo dems, como bien replica el Abogado del Estado, la

doctrina del Tribunal Constitucional no admite que la denominada
"discriminacin por indiferenciacin" (esto es, la eventualmente derivada
una regulacin unitaria que no hubiera introducido distingos ante
situaciones diferenciadas) pueda estimarse contraria al principio de
igualdad garantizado en el artculo 14 de la Constitucin. Probablemente
para el caso de autos ni siquiera sera necesario acudir a esta doctrina por lo dems, susceptible de alguna matizacin- ya que, repetimos, la
introduccin del factor de proporcionalidad, como elemento que sirve
para cuantificar la obligacin impuesta, atiende a la situacin especfica
de cada una de las empresas a las que se exige el deber de contribuir.

En lo que se refiere a las sentencias del Pleno de esta Sala de 18

de noviembre de 2013, dictadas en los recursos 843/2013 y 848/2013,
as como a otras ulteriores del mismo signo, lo que en ellas decidimos es
que las normas legales entonces aplicables -en concreto, la Disposicin
adicional vigsima primera de la Ley 54/1997- que imponan slo a
determinadas "grandes" empresas, y no a todos los agentes del sector, la
obligacin de asumir la financiacin del dficit elctrico no eran contrarias
al artculo 14 de la Constitucin. Nos pronunciamos en este sentido
habida cuenta de los factores que en las propias sentencias se reflejaban
(los ahora recurrentes tratan de reducirlos, indebidamente, al mero cobro
por aquellas empresas de los costes de transicin a la competencia).
Pero, como es lgico, las referidas sentencias no pueden ser ledas como
si se hubieran pronunciado, ni siquiera a sensu contrario, sobre la
validez, desde el punto de vista del artculo 14 de la Constitucin, de una
nueva ley que impusiera el mismo deber de financiacin a todos los
sujetos del sistema elctrico, ahora en trminos proporcionales a su
retribucin.

Cuarto.- El tercer motivo de anulacin tiene muy escaso

desarrollo argumental. Se reduce a transcribir el punto segundo de la
Disposicin adicional sexta de la Ley 24/2013 para aadir, sin ms, que

su aplicacin "[...] beneficia a las empresas sujetas con anterioridad a la

Ley del Sector Elctrico a la financiacin del dficit en cuanto no solo se
ha repartido la obligacin de dicho pago a otras empresas del sector, sino
que adems reciben de manera ntegra la retribucin en concepto de
cobro del dficit de aos anteriores al 2013".

Como hemos sostenido en otras sentencias (ver, por todas, la

dictada el 27 de marzo de 2015 en el recurso nmero 108/2013) recadas
en litigios sobre rdenes de peajes similares, no siendo posible la
impugnacin ante esta Sala de una Ley, al estar excluida de la revisin
jurisdiccional que corresponde al Tribunal Supremo, nuestra funcin
quedara reducida al planteamiento de una eventual cuestin de
inconstitucionalidad o a la declaracin de su inaplicabilidad si
aprecisemos la disconformidad de dicha Ley con el Derecho de la Unin
Europea, tan slo en la medida en que, de modo conjunto: a) los
preceptos de la Ley hayan sido incorporados a, o desarrollados en, una
disposicin general para cuyo enjuiciamiento seamos competentes; y b)
la demanda ofrezca argumentos suficientes, tras exponer la relacin
precisa y directa entre la disposicin general y la propia Ley que
justifiquen cualquiera de aquellos dos pronunciamientos, siempre que lgicamente- sean compartidos por esta Sala.

Pues bien, la aplicacin de estas premisas al tercer motivo del

recurso abona su desestimacin. Habida cuenta de que esta parte de la
demanda no hace referencia a la Orden IET/107/2014 (pues el enunciado
antes dicho no pertenece a ella) sino que impugna directamente una
disposicin de la Ley 14/2013, no desarrollada en la Orden, la correlativa
parte del recurso ha de ser rechazada.

Quinto.- El cuarto motivo de anulacin es prctica reiteracin de

los dos iniciales pues vuelve a poner de relieve la distinta situacin en la
que se encuentran, esta vez desde el punto de vista de su solvencia
financiera, las sociedades productoras de energa elctrica de origen
renovable y las que utilizan "energas como la nuclear, el carbn y el

fuel/gas [que] parten de una predominancia histrica dentro del

mercado". Segn los demandantes, "[...] ambos tipos de sociedades
estn en una situacin claramente diferenciada y [...] los efectos de la
obligacin de financiar el dficit de tarifa en cada uno de ellos es
completamente

diferente,

pudiendo

comportaren

los

pequeos

productores daos irreparables".

Nos remitimos a las consideraciones expuestas para rechazar el

primer y el segundo apartado de la demanda.

Sexto.- El quinto motivo de anulacin insiste en el reproche de

discriminacin, ahora referido al tipo de inters provisional que devengan
los derechos de cobro a los que se refiere el artculo 7.2, prrafo
segundo, de la Orden impugnada.

La fijacin del tipo de inters que lleva a cabo la Orden deriva

directamente de la Disposicin adicional decimoctava de la Ley 24/2013.
En ella se reconoce para el ao 2013 un dficit de ingresos de
liquidaciones del sistema elctrico por importe mximo de 3.600 millones
de euros, sin perjuicio de los desajustes temporales que pudieran
producirse para dicho ao, y se liga a la financiacin del dficit la
generacin de los correlativos derechos de cobro durante los quince aos
sucesivos, a contar desde el 1 de enero de 2014 hasta su satisfaccin.

Dado que la Disposicin adicional decimoctava de la Ley 24/2013

estableca que las cantidades aportadas por este concepto "sern
devueltas reconocindose un tipo de inters en condiciones equivalentes
a las del mercado que se fijar en la orden por la que se revisen los
peajes y cargos", la Orden IET/107/2014 concreta efectivamente el tipo
de inters que devengan los derechos de cobro "a partir del 1 de enero
de 2014, hasta que se desarrolle una metodologa de clculo definitiva",
fijndolo provisionalmente en un 2,00 por ciento.

A diferencia de los anteriores motivos, en ste no se aporta

ningn trmino de comparacin subjetivo, esto es, las recurrentes no
alegan que otros productores de electricidad, ya sean de origen ordinario
o renovable, se vean favorecidos por tipos de inters superiores. Su
censura se basa exclusivamente en que el referido tipo provisional es
inferior al inters legal del dinero o al inters de demora, tal como han
sido fijados por la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el ao
2014 (en porcentajes del 4 y del 5 por ciento, respectivamente).

El motivo no puede ser estimado pues el mandato de la Ley

24/2013 es que el tipo de inters aplicable a estas cantidades se fije en
"condiciones equivalentes a las del mercado", sin que se haya
demostrado que en el ao 2014 estas ltimas obligasen a fijar otro tipo
distinto del 2 por ciento. Aquel mandato legal, por el contrario, no remite
ni al inters legal del dinero (concepto jurdico al que se refiere el artculo
1108 del Cdigo Civil "a falta de convenio" y que en Espaa durante los
aos 2013 y 2014 fue superior al inters de mercado) ni, mucho menos,
al inters de demora que se aplica a los pagos extemporneos de las
liquidaciones tributarias.

La Orden IET/107/2014, repetimos, se atiene al tipo de mercado

que dispone la Ley 24/2013 y la previsin normativa contenida en esta
ltima no viene condicionada, a priori, por el hecho de que existan otros
tipos de inters en normas del mismo rango anteriores. No hay razones,
pues, para plantear tampoco sobre esta medida de la Ley 24/2013
ninguna cuestin de inconstitucionalidad pues, a juicio de la Sala, la
amplia capacidad de configuracin normativa del legislador le permite
establecer unos tipos de inters para determinadas obligaciones
especficas que no tienen por qu coincidir en todo caso con los fijados a
otros efectos. Cuando, adems, el previsto por la Ley 24/2013 se remite
al tipo de inters usual en el mercado, la anterior conclusin queda aun
ms corroborada, si fuera preciso.

Sptimo.- En lo que se refiere al sexto "motivo de anulacin", su

base jurdica se encuentra en la lectura que los recurrentes hacen del
artculo 13 de la Directiva 2009/28/CE del Parlamento Europeo y del
Consejo, de 23 de abril de 2009, relativa al fomento del uso de energa
procedente de fuentes renovables y por la que se modifican y se derogan
las Directivas 2001/77/CE y 2003/30/CE.

El citado artculo 13 sienta los objetivos y criterios rectores de las

normas nacionales que han de regular los procedimientos de
autorizacin, certificacin y concesin de las "licencias que se aplican a
las instalaciones e infraestructuras conexas de transporte y distribucin
para la produccin de electricidad, calor o fro a partir de fuentes de
energa renovables, y al proceso de transformacin de la biomasa en
biocarburantes u otros productos energticos". En concreto, su apartado
primero, letra d), dispone que aquellas normas han de ser "objetivas,
transparentes, proporcionadas, no discriminen entre solicitantes y tengan
plenamente en cuenta las peculiaridades de cada tecnologa de las
energas renovables".

El alegato de las sociedades recurrentes sobre este punto

pretende deducir del referido artculo 13, apartado primero, de la Directiva
2009/28/CE una conclusin que claramente excede de su contenido, cual
es la de que las condiciones sustantivas -ms en concreto, la retributivasvigentes cuando se adopta originariamente una autorizacin no seran
susceptibles de cambio a posteriori. De ah que aquellas sociedades
propongan que se eleve una cuestin prejudicial al Tribunal de Justicia de
la Unin Europea para interrogarle sobre si "debe interpretarse el
concepto de autorizacin del artculo 13.1.d de la Directiva 2009/28/CE
en el sentido de que no es aplicable a los cambios posteriores de las
condiciones en las que la instalacin fue autorizada".

La tesis -y la pregunta- formulada en estos trminos es

desacertada y la Sala no puede compartirla ni tiene dudas que justifiquen
el reenvo prejudicial sobre este punto. En primer lugar, la propia

argumentacin de las recurrentes (apartado 53 de la demanda) vincula la

vulneracin del artculo 13 de la Directiva al hecho de que la norma
espaola no otorgue un trato econmico diferenciado a los productores
de energas renovables respecto de "las elctricas con una posicin
singular en el mercado", trato diferenciado en lo que se refiere a la
financiacin de los desajustes temporales que a su entender es exigible,
con lo que en realidad vienen a reintroducir el mismo planteamiento que
ya hemos rechazado.

En segundo lugar, el artculo 13, apartado primero, de la Directiva

2009/28/CE tan slo impone a los Estados miembros el deber de velar
"por que las normas nacionales relativas a los procedimientos de
autorizacin, certificacin y concesin de licencias que se aplican a las
instalaciones e infraestructuras conexas de transporte y distribucin para
la produccin de electricidad, calor o fro a partir de fuentes de energa
renovables, y al proceso de transformacin de la biomasa en
biocarburantes u otros productos energticos, sean proporcionadas y
necesarias". Hecha esta afirmacin general, acto seguido el mismo
artculo recoge ciertas reglas que "en particular" resultan aplicables.

El artculo 13.1 de la Directiva 2009/28/CE se aplica, pues, a las

normas nacionales reguladoras de los procedimientos, en sintona con lo
que expresa el considerando 40 de aqulla, a saber, que el
"procedimiento utilizado por la administracin competente para la
supervisin de la autorizacin, certificacin y concesin de licencias a las
instalaciones de produccin de energa renovable debe ser objetivo,
transparente, no discriminatorio y proporcionado al aplicar las reglas a
proyectos especficos". Nada en este concreto apartado, sea cual sea la
versin lingstica que se emplee, permite inferir de l la consecuencia
que sugiere la parte recurrente sobre la mayor o menos amplitud o
restriccin del rgimen retributivo nacional que, en cuanto sistema de
apoyo, las autoridades de cada Estado miembro pueden implantar o
modificar. Ni el rgimen retributivo es una "norma relativa a los
procedimientos" ni el artculo 13.1 se refiere a los sistemas nacionales de

apoyo a las energas renovables previstos en el artculo 3.3 de la misma

Directiva, instrumentos de promocin y fomento de dichas energas
consistentes -entre otras posibles modalidades- en mecanismos de
apoyo directo a los precios, incluidas las tarifas reguladas y las primas,
que cada Estado miembro puede configurar segn sus propios criterios.

Octavo.- Por ltimo, la demanda se cierra con un sptimo

"motivo" en el que los recurrentes apelan al "principio europeo de
confianza legtima" para apoyar su pretensin de nulidad. Tras afirmar
que la entrada en vigor "de la Ley 24/2013, del Sector Elctrico y la
consecuente Orden IET//107/2014 [....] ha agravado considerablemente
la ya debilitada situacin econmica de los pequeos productores de
energas renovables", alegan que no pudieron "[...] prever al instalar sus
plantas a partir del ao 2007 [que] se les impondra la obligacin de
financiar el dficit de tarifa y los desequilibrios temporales" y que, de
haberlo previsto, "no hubieran realizado su inversin en las condiciones
que lo hicieron".

La alegacin es similar a otras del mismo signo analizadas por

esta Sala en recursos anteriores, siempre con un planteamiento
subyacente basado en la supuesta inmutabilidad del rgimen retributivo
aplicable a las retribuciones reguladas de los productores de energa
elctrica a partir de fuentes renovables. As se observa en la propuesta
de cuestin prejudicial que sugiere la parte cuando nos invita a plantear si
el principio de confianza legtima debe "ser interpretado en el sentido de
que se opone a un cambio en el rgimen retributivo de una instalacin de
energas renovables, una vez que la inversin para la construccin de
esa instalacin ya ha sido realizada y se le ha reconocido una
determinada retribucin durante un nmero cierto de aos".

Ya hemos dado respuesta negativa a esta cuestin en sentencias

precedentes, como la de 12 de abril de 2012 (recurso 40/2011), a las que
alude el Abogado del Estado en su contestacin a la demanda y la propia
recurrente en su escrito de conclusiones. A ellas deben aadirse las

recientemente dictadas respecto de la Orden IET/221/2013 y el Real

Decreto-ley 2/2013 (entre ellas la de 26 de marzo de 2015) a cuyo
contenido nuevamente hemos de remitirnos. Tras analizar, caso por
caso, las respectivas pretensiones, rechazamos el planteamiento en cuya
virtud el rgimen retributivo inicial de los productores de energa elctrica
en "rgimen especial" sera inmune, en la prctica, durante un perodo de
treinta aos, a los cambios normativos ulteriores, ya se trate incluso de
nuevos impuestos o de otras obligaciones surgidas a raz de las
circunstancias econmicas y situaciones jurdicas sobrevenidas (por lo
que aqu importa, la existencia de los desajustes temporales que han de
ser financiados).

La sentencia del Tribunal de Justicia de la Unin Europea de 1 de

julio de 2014, dictada en el asunto C-573/12, a la que se refiere la parte
recurrente en su escrito de conclusiones y con la que se da respuesta a
una peticin de decisin prejudicial planteada, con arreglo al artculo
267 del Tratado de Funcionamiento de la Unin Europea, por un rgano
jurisdiccional sueco, destaca cmo la regulacin nacional de los sistemas
de apoyo a las energas renovables no estn armonizados, gozando por
lo tanto cada Estado de libertad normativa para su configuracin. Afirma
el Tribunal de Justicia, a este respecto, lo siguiente:

"[...] Lejos de tener como objetivo llevar a cabo una

armonizacin exhaustiva de los sistemas nacionales de apoyo a la
produccin de energa verde, el legislador de la Unin, como se
desprende en particular del considerando 25 de esta Directiva
[2009/28], ha partido, por un lado, de la apreciacin segn la cual
los Estados miembros aplican diferentes sistemas de apoyo, y, por
otro, del principio de que se ha de garantizar el buen funcionamiento
de stos para conservar la confianza de los inversores y permitir a
estos Estados definir medidas nacionales eficaces para cumplir los
objetivos obligatorios globales que les impone dicha Directiva.
La definicin de sistema de apoyo, a efectos de la
aplicacin de la misma Directiva, como figura en el artculo 2,
prrafo segundo, letra k), de sta, pone igualmente de manifiesto el
origen esencialmente estatal de los instrumentos, regmenes o
mecanismos de apoyo, limitndose al mismo tiempo a establecer,
en trminos bastante genricos, tipos de medidas de fomento

nacionales existentes destinadas a promover el uso de energa

producida a partir de fuentes renovables.
Por su parte, el artculo 1 de la Directiva 2009/28, que
describe el objeto de sta, no incluye tampoco indicaciones que
permitan entender que la Directiva tenga por objeto llevar a cabo
una armonizacin de las caractersticas particulares de los
diferentes sistemas de apoyo nacionales. El artculo 3, apartado 3,
de dicha Directiva, que se limita, en esencia, a permitir y a fomentar
los sistemas nacionales de apoyo a la produccin de energa verde,
tampoco incluye indicaciones en cuanto a tales caractersticas,
salvo la precisin de que los Estados miembros tienen derecho a
decidir, con arreglo a los artculos 5 a 11 de la misma Directiva, en
qu medida apoyan la energa verde producida en otro Estado
miembro. En el marco descrito de este modo, no puede
considerarse que, al tratar de este aspecto relativo al mbito de
aplicacin territorial de los sistemas de apoyo nacionales, la
Directiva 2009/28 haya llevado a cabo, en el sentido de la
jurisprudencia recordada en el apartado 57 de la presente
sentencia, una armonizacin exhaustiva [...]".
En la sentencia de 10 de septiembre de 2009 (asunto C-201/08,
Plantanol GmbH & Co. KG) el Tribunal de Justicia concluy afirmando
que "los principios generales de seguridad jurdica y de proteccin de la
confianza legtima no se oponen, en principio, a que, en lo tocante a un
producto como el que es objeto del asunto principal, un Estado miembro
suprima, antes de la fecha de expiracin prevista inicialmente por la
normativa nacional, el rgimen de exencin fiscal que le fuera aplicable".
Aadi, acto seguido, que corresponda, no obstante, al rgano
jurisdiccional remitente "examinar, mediante una apreciacin global
efectuada in concreto, si se han respetado dichos principios en el asunto
principal teniendo en cuenta todas las circunstancias pertinentes relativas
a ste".

Para el Tribunal de Justicia las exigencias inherentes al "principio

de seguridad jurdica, que tiene por corolario el principio de proteccin de
la confianza legtima", se concretan inicialmente en la claridad, precisin
y suficiente publicidad de las normas de Derecho. Pero aquel principio
"no exige que no se produzcan modificaciones legislativas, sino que ms
bien requiere que el legislador tome en consideracin las situaciones

especiales de los operadores econmicos y prevea, en su caso,

adaptaciones a la aplicacin de las nuevas normas jurdicas".

En cuanto a la posibilidad de invocar el principio de proteccin de

la confianza legtima, sigue afirmando el Tribunal de Justicia en su
sentencia de 10 de septiembre de 2009, "[...] est abierta a todo operador
econmico en relacin con el cual una autoridad nacional haya infundido
fundadas esperanzas. No obstante, cuando un operador econmico
prudente y diligente puede prever la adopcin de una medida que pueda
afectar a sus intereses, no puede invocar tal principio si se adopta esa
medida.

Adems,

los

agentes

econmicos

no

pueden

confiar

legtimamente en que se mantenga una situacin existente que puede ser

modificada en el ejercicio de la facultad discrecional de las autoridades
nacionales".

Ms en concreto an, el Tribunal de Justicia sostuvo -en relacin

con la confianza que un sujeto pasivo podra tener en cuanto a la
aplicacin de una ventaja fiscal- que "cuando una directiva en materia
fiscal deja amplias facultades a los Estados miembros, una modificacin
legislativa adoptada con arreglo a la directiva no puede considerarse
imprevisible". Y entre los criterios para juzgar si la supresin de la
concreta exencin fiscal controvertida en aquel litigio vulneraba, o no, el
principio de confianza legtima, el Tribunal admita como factores
relevantes el hecho de que "[...] la supresin de la exencin fiscal en
favor de los productos mezclados [...] estuviera motivada, aunque slo
fuera en parte, lo que corresponde determinar al rgano jurisdiccional
remitente, por la necesidad de poner fin a tal sobrecompensacin" y que
"la

supresin

del

rgimen

de

exencin

fiscal

aplicable

los

biocarburantes como el referido en el asunto principal se haba anunciado

mediante el acuerdo de coalicin celebrado el 11 de noviembre de 2005
por la nueva mayora gubernamental [...]". El fallo de la sentencia fue,
como ya ha quedado dicho, que los principios generales de seguridad
jurdica y de proteccin de la confianza legtima no se haban vulnerado
por el hecho de que la Repblica Federal de Alemania hubiera suprimido

anticipadamente (en el ao 2007) una exencin fiscal que segn la

normativa nacional anterior deba permanecer en vigor hasta el ao 2009.

Sobre estas mismas premisas, de las que no se apartan ni la

sentencia del mismo Tribunal de Justicia de 12 de marzo de 2013,
dictada en el recurso C-129/12 (la parte se refiere a ella, sin duda por
error, con la misma fecha de 2102), ni la antes citada sentencia de 1 de
julio de 2014, dictada en el asunto C-573/12, procede la desestimacin
del motivo final de la presente demanda. Aunque la recurrente cita, en
conclusiones, de modo algo sesgado parte del apartado 103, entre otros,
de la sentencia de 1 de julio de 2014, las referencias al principio de
seguridad jurdica que contiene la respuesta del Tribunal de Justicia a la
cuarta cuestin prejudicial (apartados 120 a 132) planteada en aquel
supuesto no ofrecen ningn elemento de anlisis que permita acoger la
argumentacin actora. No es razonable aducir que se quebranta el
principio de proteccin de la confianza legtima por el hecho de que en el
ao 2007 no fuera previsible la ampliacin de los sujetos obligados a la
financiacin del dficit en 2014, ni la doctrina del Tribunal de Justicia
sobre dicho principio tiene este significado.

La desestimacin de este sptimo motivo es, en fin, tanto ms

pertinente cuanto que mediante el presente recurso lo impugnado es la
concreta obligacin de financiar que impone la Ley 24/2013 al mismo
tiempo que reconoce el derecho de quien adelanta las correspondientes
cantidades a obtener su ulterior reembolso (ms los intereses debidos, en
condiciones equivalentes a las del mercado), previsin que desactiva en
buena parte su impacto econmico negativo para quien asume aquella
obligacin.

Noveno.- En suma, no encontramos razones que nos induzcan a

plantear ni la cuestin de inconstitucionalidad sobre la Ley 24/2013, de la
que dimana la Orden ministerial impugnada, ni las cuestiones
prejudiciales sugeridas por la parte recurrente. A diferencia de otros
recursos contra Ordenes similares en que hemos excluido la imposicin

de costas a la vista de las serias dudas de derecho que planteaban, no

sucede as en ste, por lo que rige el criterio objetivo del artculo 139 de
la Ley Jurisdiccional.

Debemos, pues, imponer las costas a la parte recurrente limitando

hasta una cifra mxima de cuatro mil euros la cantidad que, por todos los
conceptos enumerados en el artculo 241.1 de la Ley de Enjuiciamiento
Civil, la condenada al pago de las costas ha de satisfacer a la
Administracin del Estado demandada.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida

por el pueblo espaol

FALLAMOS

Primero.- No ha lugar al recurso contencioso-administrativo

nmero

262/2014,

interpuesto

por

"Producciones

Fotovoltaicas

Zamoranas, S.L.", "Aguasal Promociones Solares Planta 17, S.L.", D.

lvaro Snchez Tabernero, "Baltasar Moralejo E Hijos, S.L.", D. Baltasar
Moralejo Herrero, "Calvillo Y Sancho Luque, S.L.", D. Carlos Cepeda
Allende, "Complejo Fotovoltaico De Baena Vigsimo Cuarto, S.L.",
"Eurosolar Del Marques Planta 8, S.L.", D. Francisco Cepeda Allende,
"Hermanos Franco Requejo, S.L.", D. Jess Carlos Portales Gato, D.
Jess Rodrguez Garca, D. Jos Luis Fernndez Alijas, D. Juan Carlos
Martn Calvillo, D. Julia Moralejo Gonzlez, D. Luis Vicente Garrido
Martnez, D. Manuel Lpez Ballesteros, D. Mara Del Trnsito Lozano
Sogo, D. Mercedes Montero Galn, "Miezasolar, S.L.", "Pieles Barrado
Moralejo,

S.L.",

"Producciones

Fotovoltaicas

Bajo

Duero,

S.L.",

"Producciones Fotovoltaicas Bamba, S.L.", "Producciones Fotovoltaicas

El Campillo, S.L.", "Producciones Fotovoltaicas Madridanos, S.L.",

"Producciones Solares Jambrina, S.L.", D. Vctor Manuel Salvador

Velasco, "Cabesal 2004, S.L.", "Cantocar Zamorana, S.L.", "Catapla,
S.L.", "Contratas Y Obras San Gregorio, S.A.", "Edificios Koala, S.L.",
"Elicas Fuente Alamo, S.L.", "Gestin De Servicios Fraile, S.L.", "Las
Culcas 2007, S.L.", "Lopalo 2006, S.L.", "Masansa 2005, S.L.", "Parque
Elico De Cublas, S.L.", "Patro 68, S.L.", "Promofueros 2005, S.L.",
"Provelsan 2005, S.L.", Servienergias Hersan, S.L." y "Servipat, S.L."
contra la Orden IET/107/2014, de 31 de enero, por la que se revisan los
peajes de acceso de energa elctrica para 2014.

Segundo.- Imponemos a la parte recurrente las costas de su

recurso en los trminos precisados en el ltimo de los fundamentos de la
sentencia.
As por esta nuestra sentencia,

que deber insertarse en la

Coleccin Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos: Pedro

Jos Yage.- Manuel Campos.- Eduardo Espn.- Jos Manuel Bandrs.Eduardo Calvo.- Mara Isabel Perell.- Rubricados.

PUBLICACIN.- Leda y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr.

Magistrado D. Manuel Campos Snchez-Bordona, Ponente que ha sido en el
trmite de los presentes autos, estando constituida la Seccin Tercera de la
Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia
pblica en el da de su fecha, lo que como Secretario de la misma certifico.