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MDULO I: O ESTADO, GOVERNO E ADMINISTRAO PBLICA

1- O Estado

O Estado pode ser definido de diversas maneiras. Uma delas sustenta que o Estado um
conjunto de instituies encarregadas do monoplio do uso da violncia. Outra sustenta
que o Estado uma organizao, embora possa ser mais propriamente caracterizado como
um conjunto organizacional, j que agrega diversas organizaes.
Avanando um pouco mais, pode-se definir o Estado como uma estrutura poltica e
organizacional formada pelos seguintes elementos ou partes:

poder poltico soberano,

um povo, que se organiza de modo a formar a sociedade;

um territrio, ou seja, uma base fsica sobre a qual se estende a jurisdio do poder
soberano.

um governo, atravs do qual se manifesta o poder soberano do Estado

O poder poltico soberano significa o poder mais alto que existe dentro do territrio com
relao ao seu povo, e frente a outros Estados. Expressa-se como ordenamento jurdico
impositivo, ou seja, o conjunto das normas e leis que se exercem imperativamente e
extroversamente.
Vejamos o que significa isso. Todas as demais organizaes existentes na sociedade igrejas, sindicatos, empresas, universidades, partidos polticos, etc - possuem normas que
se limitam a regul-las internamente. O Estado a nica organizao cujo poder
regulatrio ultrapassa os seus prprios limites organizacionais e se estende sobre a
sociedade como um todo - sendo, por isso, chamado de poder extroverso.
Alm disso, e em virtude disso, o Estado a nica organizao dotada de soberania. Ou
seja, internamente o seu poder se superpe a todos os poderes sociais, que lhe ficam
sujeitos de forma mediata ou imediata; e externamente o seu poder independente do
poder de outros Estados e/ou atores no-estatais.
O territrio que inclui o espao terrestre, areo e aqutico - um outro importante
elemento do Estado. Mesmo o territrio desabitado - onde no tm lugar interaes sociais
- parte do Estado, que sobre ele exerce poder soberano, controlando seus recursos. Por
outro lado, ainda que haja sociedade, ou at mesmo nao, quando no h territrio
controlado pelo poder soberano, no h Estado.
O Povo, por sua vez, o conjunto de cidados que se subordinam ao mesmo poder
soberano e possuem direitos iguais perante a lei.
O Governo, por sua vez, o ncleo decisrio do Estado, formado por membros da elite
poltica, e encarregado da gesto da coisa pblica. Enquanto o Estado permanente, o
governo transitrio porque, ao menos nas democracias, os que ocupam os cargos
governamentais devem, por princpio, ser substitudos periodicamente de acordo com as
preferncias da sociedade.

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Na realidade, o Estado parte da sociedade. E uma estrutura poltica e organizacional que
se sobrepe sociedade, ao mesmo tempo que dela faz parte. A sociedade, por sua vez,
a fonte real de poder do Estado, na medida em que estabelece os limites e as condies
para o exerccio desse poder pelos governantes.

2- As Funes do Estado
Existem pelo menos duas hipteses sobre como e para que finalidade se constituiu e se
manteve esta complexa estrutura organizacional que o Estado. A primeira afirma que o
Estado surgiu de um processo histrico de crescente complexificao da sociedade e da
sua diviso em classes, destinando-se a assegurar o sistema de classes vigente. A outra
hiptese sustenta que o Estado surge de um contrato entre os homens, pelo qual estes
renunciam a uma parte da sua liberdade - especialmente a parte que se refere ao uso
privado da violncia. Os homens fazem isso a fim de poder contar com uma autoridade que,
monopolizando o uso da fora, possa manter a ordem, garantir os direitos de propriedade e
assegurar a execuo dos contratos.
Em qualquer das duas hipteses, a primeira funo do Estado a manuteno da ordem
e da segurana interna e a garantia da defesa externa. E por esse motivo que um dos
componente fundamental do Estado o aparato de segurana pblica constitudo por uma
fora policial e militar pblica. E tambm por esse motivo que freqentemente o Estado
definido como a instituio que exerce o monoplio legtimo do uso da fora ou da coero
organizada.
Entretanto, a prpria funo de manuteno da ordem exige mais do que o controle dos
meios para o exerccio da violncia. A menos que se admita a hiptese do poder arbitrrio,
a manuteno da ordem pelo Estado - a resoluo de conflitos, a aplicao da justia, a
imposio de sanes - exige regras estabelecidas. Assim, uma outra funo do Estado a
de regulamentao jurdica. Ou seja, a partir das suas relaes com a sociedade, o Estado
estabelece o ordenamento jurdico das interaes coletivas. Por outro lado, j que suas
atividades, por definio, no so auto-sustentveis, a segunda funo do Estado
estabelecer e cobrar tributos dos que vivem sob seu domnio e administrar os recursos
obtidos dessa forma. E por esses motivos que um outro componente fundamental do
Estado o quadro administrativo ou administrao pblica, que tem como atribuio
decidir, instituir e aplicar as normas necessrias coeso social e gesto da coisa
pblica.
Essas so funes clssicas do Estado, presentes mesmo nas concepes do Estado
mnimo, originalmente caractersticas do capitalismo competitivo, quando predominava
aquilo que hoje denominamos Estado Liberal.
Todavia, com variaes entre os diferentes pases, o Estado mnimo - que se restringia a
assegurar as condies de funcionamento do mercado - representava antes um modelo
ideal do que a efetiva realidade, particularmente no que dizia respeito ao comrcio exterior.
Em outras palavras, como regra, j nos sculos XVIII e XIX, na maior parte dos pases
ocidentais o Estado desempenhava funes de proteo economia interna, mediante
polticas claramente protecionistas. A concepo minimalista do Estado, na verdade, se
resumia s funes sociais.

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Ainda assim, desde o sculo XVIII alguns Estados europeus (ustria, Prssia, Rssia,
Espanha) comearam a desenvolver outras funes, orientadas para o bem-estar dos
sditos. Essas, entretanto, no eram tpicas do moderno Estado capitalista: tinham
natureza estritamente assistencial e assumiam o carter de uma ddiva patriarcal em
estruturas de poder do tipo patrimonialista. No sculo XIX, somente na Prssia - cujo
capitalismo ainda era frgil - que foram aprovadas leis de proteo do Estado ao
proletariado industrial, nas situaes de trabalho, invalidez e velhice.
Na Inglaterra, bero do capitalismo moderno, j no sculo XVIII alguns crculos intelectuais
defendiam a necessidade de o Estado atuar na educao dos cidados. Entretanto, foi
somente no incio do sculo XX que foram aprovadas medidas para a instituio de um
seguro nacional de sade. Pouco depois, com a Primeira Guerra Mundial inicia-se um
processo mais amplo de interveno do Estado na economia, tanto na produo (indstria
blica) como na distribuio (gneros alimentcios e sanitrios) de bens. Mais tarde, com a
grande crise de 1929, as tenses sociais criadas pela inflao e pelo desemprego
provocaram um aumento generalizado da atividade social do Estado visando a sustentar o
emprego e evitar o absoluto aviltamento das condies de vida dos trabalhadores.
Todavia, somente na dcada de 1940 que efetivamente se definiu uma funo social do
Estado, com a afirmao explcita do princpio do Estado de Bem Estar Social:
independentemente da sua renda, todos os cidados, como tais, tm direito a ser
protegidos contra situaes de dependncia de longa durao (velhice, invalidez) ou de
curta durao (doena, maternidade, desemprego).
Finalmente, desde o fim da Segunda Guerra, na maioria das sociedades industrializadas
assumiu-se como funo do Estado a oferta de servios sociais, que gradualmente
passaram a abranger diversas polticas de proteo e de compensao das desigualdades
sociais - renda mnima, alimentao, sade, educao, habitao, etc - asseguradas aos
cidados como direito poltico e no como caridade. Ao mesmo tempo, o Estado assumiu a
funo de prover a maximizao da eficincia do sistema econmico mediante a
planificao e a gesto direta de grandes empresas, a regulamentao econmica e a
interveno pblica em sustentao iniciativa privada. De forma bastante simplificada,
estas caractersticas definem o chamado Welfare State ou Estado de Bem Estar Social.
No caso brasileiro, desde a dcada de 1930 o Estado assumiu uma funo central na
economia, seja atravs do ingresso direto na atividade econmica, como produtor, ou
como promotor direto do desenvolvimento, segundo o modelo de substituio das
importaes. Por todo o perodo que compreende os governos Getlio Vargas, Gaspar
Dutra, Juscelino Kubitscheck, Jnio Quadros/Joo Goulart e todos os governos do regime
militar, o Estado brasileiro assumiu definitivamente a funo de interveno - sob variadas
formas - no processo econmico a ttulo de estimular o desenvolvimento e suprir reas no
exploradas pela iniciativa privada.
Em proporo muito inferior, tambm assumiu funes sociais, com a poltica de proteo
ao trabalho, atravs da CLT e, mais tarde, com algumas polticas de sade e de educao
pblica, ou at mesmo de habitao. Entretanto, durante a maior parte do tempo, a maioria
das polticas sociais brasileiras esteve restrita aos que possuam empregos formais,
descaracterizando a dimenso universalista tpica do Estado de Bem Estar. S
recentemente, com a Constituio de 1988 - e em algumas reas especficas, como a de
educao e de sade - que foram efetivamente implementadas polticas sociais
universalistas.

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3- Os Poderes do Estado: o Executivo, o Legislativo e o Judicirio

Vimos que o Estado uma estrutura poltica e organizacional dotada de poder extroverso,
que exerce imperativa e soberanamente. Como se exerce esse poder? Como ele pode ser
controlado?
Na histria do mundo ocidental, nem sempre foram estabelecidas distines entre Estado e
governo. A diferenciao entre esses dois conceitos tpica do pensamento democrtico,
onde cumpre um papel essencial para fundamentar as propostas de limitao ao poder
arbitrrio. John Locke, por exemplo, no Segundo Tratado sobre o Governo, ao sustentar
que os governos abusivos podem ser dissolvidos sem que a sociedade poltica - o Estado entre em desintegrao, oferece uma via para o controle do poder dos governantes.
E tambm Locke que elabora uma das primeiras e mais importantes reflexes sobre a
separao dos poderes, embora seja menos conhecido que Montesquieu, autor ao qual
classicamente se atribui a doutrina da separao dos poderes.
Na lgica do pensamento desses dois grandes autores existe uma mesma idia: sempre
que o poder concentrado, grande a possibilidade de que seja exercido de maneira
abusiva. O abuso vai at onde encontre limites. O nico limite ao poder o prprio poder.
Ento, a sociedade poltica deve ser organizada de tal modo que o poder seja um freio ao
prprio poder. Isso se faz atravs da diviso do poder em partes dotadas de atribuies
distintas e limites precisos. Dessa forma, sendo independentes, cada uma das partes
poder servir de freio s demais. Assim, em termos genricos, cada um dos poderes
exerce funes limitadas e especficas, como se segue.
Ao Legislativo cabe fazer as leis, aperfeio-las e revog-las. Ao Executivo cabe aplicar as
leis, assegurar a ordem interna e a defesa externa, bem como conduzir as relaes
internacionais. Ao Judicirio cabe julgar e punir as transgresses s leis e arbitrar dissdios
da ordem civil luz da legislao estatuda.
No caso brasileiro, a Constituio estabelece que o Poder Legislativo exercido pelo
Congresso Nacional, que se compe da Cmara dos Deputados e do Senado Federal
(Artigo 44). E que cabe ao Congresso Nacional dispor sobre todas as matrias de
competncias da Unio (Artigo 48).
Estabelece, tambm, que o Poder Executivo exercido pelo Presidente da Repblica,
auxiliado pelos Ministros de Estado (Artigo 76).
Finalmente, estabelece que o Poder Judicirio exercido pelo Supremo Tribunal Federal,
Superior Tribunal de Justia, Tribunais Regionais Federais e Juizes Federais, Tribunais e
Juizes do Trabalho, Tribunais e Juizes Eleitorais, Tribunais e Juizes Militares e Tribunais e
Juizes dos Estados e do Distrito Federal e Territrios; O Supremo Tribunal Federal e os
Tribunais Superiores possuem jurisdio sobre todo o territrio nacional.
Nos pases onde o sistema de governo parlamentarista a separao entre o Poder
Executivo e o Poder Legislativo menos ntida do que nos pases com sistema de governo
presidencialista. Isso ocorre porque no parlamentarismo o Poder Executivo exercido pelo
Gabinete, que formado pelos parlamentares eleitos pelo partido poltico ou pela aliana
partidria que conseguiu eleger a maioria no Congresso. Neste caso, as funes de
controle e fiscalizao do Legislativo sobre o Executivo cabem, por definio, aos partidos
de oposio.

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Nos pases de governo presidencialista, o Poder Executivo eleito separadamente. Existe
uma ntida distino entre este e o Legislativo. Entretanto, o governo procura compor uma
maioria de parlamentares no Congresso, que sirvam de base de apoio s polticas
governamentais.
Os trs Poderes so independentes. Mas deve haver um equilbrio entre eles, que dado
por mecanismos de pesos e contrapesos. Assim, tem-se a presena de cada um dos
Poderes na rbita do outro, mediante as faculdades de estatuir e de impedir.
O Executivo mostra-se presente na rbita do Legislativo por meio da mensagem
presidencial (que recomenda) e do poder de veto (que impede), pela iniciativa em matria
oramentria e financeira, pela elaborao de leis delegadas com a autorizao do prprio
Legislativo, e, excepcionalmente, tambm pela utilizao da Medida Provisria (que tem
fora de lei). O Executivo participa na esfera do Judicirio pela faculdade de nomear
membros deste Poder e de conceder indultos.
O Legislativo envolve-se nos domnios do Executivo atravs das faculdades de rejeio do
veto, de sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem o poder regulamentar
ou os limites de delegao legislativa, de instaurar processo de impeachment contra a
autoridade executiva, de aprovao de tratados e de apreciao e ratificao das
indicaes do Executivo para o desempenho de cargos da administrao pblica, alm da
organizao administrativa e judiciria do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica da
Unio e dos Territrios. Alm disso, exerce a fiscalizao contbil, financeira e
oramentria, mediante suas atribuies de controle externo, com o auxlio do Tribunal de
Contas.
Em relao ao Judicirio, o Legislativo atua na organizao do Poder Judicirio, na
atividade de processar e julgar Ministros do Supremo tribunal Federal e de proceder a
julgamento poltico.
O Poder Judicirio, atua na esfera legislativa ao iniciar lei complementar sobre o Estatuto
da Magistratura. O poder de impedir do Judicirio exercido frente ao Legislativo quando
decide sobre a inconstitucionalidade de seus atos e frente ao Executivo quando profere a
ilegalidade de medidas administrativas.

4- O Papel Social do Estado

O papel social do Estado vem sendo redefinido em todo o mundo ocidental moderno, desde
o final da dcada de 1970. Na primeira metade daquela dcada, iniciou-se uma grande
crise econmica, de escala mundial, cujo marco inicial mais visvel foram as duas crises do
petrleo (de 1973 e 1979). Encerrou-se, ento, a fase de prosperidade vivida pelo mundo
desde o fim da Segunda Guerra, sendo substituda por uma prolongada recesso, a partir
da qual constataram-se acentuados problemas de inviabilidade do chamado Estado de Bem
Estar Social (Welfare State).
At ento, o mundo capitalista vivia um perodo de altas taxas de desenvolvimento
econmico e de um amplo consenso quanto ao papel do Estado de promover o crescimento
econmico e o bem estar social. Em outras palavras, acreditava-se que era funo do
Estado: (a)intervir ativamente na economia - regulamentando, estimulando e produzindo
bens e servios - a fim de gerar empregos e desenvolver reas estratgicas; (b) oferecer
polticas sociais de natureza universalista, especialmente polticas compensatrias.

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Ora, em nenhum pas, nem em nenhuma poca da histria, as atividades do poder pblico
(Estado) foram destinadas a, ou capazes de gerar riquezas. Assim sendo, para financiar
todas e quaisquer das suas tarefas, o Estado necessita extrair recursos dos
empreendimentos produtivos. Ou seja, como regra, a atividade pblica se sustenta com os
recursos gerados pela atividade privada. Porm, com a crise econmica, o investimento
privado se reduz e a capacidade do Estado de extrair tributos se torna drasticamente
menor. Esta a chamada crise fiscal : o Estado simplesmente no consegue arrecadar o
suficiente para manter os seus gastos e, por outro lado, tem dificuldades em gastar dentro
dos limites do que arrecada.
Ocorre que, mesmo pagando impostos, a sociedade sofre as consequncias da crise fiscal
a falta de vagas nas escolas ou a m qualidade do ensino pblico; as condies
apavorantes que enfrentam os que tm que recorrer ao sistema pblico de sade; o
aumento da criminalidade e da violncia, sem que as foras policiais sejam capazes de
garantir a segurana dos cidados; a precariedade das estradas e vias pblicas; a lentido
da justia, etc - enfim, servios pblicos insuficientes e de m qualidade. Insatisfeita com
isso, a sociedade nega aos governantes o apoio e a confiana para que adotem medidas
destinadas a resolver esses problemas.
Finalmente, um processo que vinha se desenvolvendo de maneira acentuada desde a
Segunda Guerra - a globalizao e as grandes transformaes tecnolgicas, especialmente
nas rea de microeletrnica e telecomunicaes - assume a sua dinmica mais acelerada a
partir da dcada de 1980.
At ento, o Estado Nacional era o ator mais relevante das relaes internacionais. Essas
se orientavam principalmente em torno do conflito leste-oeste, lideradas pelas duas
potncias hegemnicas - Estados Unidos e URSS - sendo as assimetrias entre os pases
desenvolvidos e em desenvolvimento uma das suas dimenses. Com a queda do Muro de
Berlim em 1989 e com a dissoluo da Unio Sovitica em 1991-92, acabam-se as
principais distines polticas e econmicas entre o mundo ocidental, democrtico e
capitalista e o mundo oriental, autoritrio e socialista.
Novos atores assumiram papis centrais no cenrio internacional e as disputas passaram a
envolver diretamente atores no-estatais - como as ONGs, os movimentos tnicos, as
corporaes transnacionais, os agentes do sistema financeiro internacional, etc. O conflito
j no obedece ao eixo capitalismo/socialismo, leste/oeste. Mas tambm no se resume ao
eixo norte/sul, pases desenvolvidos/pases em desenvolvimento, embora este tenha ganho
maior relevncia e suscitado novas questes, principalmente tendo em vista o processo de
liberalizao dos mercados externos.
Nesse novo ambiente, aumenta a interdependncia das naes, os Estados nacionais
passam a dispor de menor poder regulatrio, tornam-se mais vulnerveis s grandes
corporaes transnacionais (desde os empreendimentos legtimos at o crime organizado),
perdem boa parte da sua capacidade de controlar os fluxos financeiros e comerciais e de
decidir autonomamente as suas polticas macroeconmicas.
Alm disso, o processo de regionalizao faz com que os blocos econmicos - como a
Unio Europia, o Nafta e o Mercosul assumam um papel mais relevante, substituindo
grande parte das relaes bilaterais por relaes multilaterais. Com isso, os Estados
perdem uma outra parcela da sua capacidade de gerir autonomamente seus negcios
internos.

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Todas essas transformaes resultaram em importantes mudanas no papel do Estado e
no estabelecimento de novas relaes com os diversos agentes da sociedade e com os
atores internacionais. Definitivamente, nesse novo ambiente j no so contempladas as
funes de provedor direto de todos os bens e servios sociais, nem de produtor econmico
competindo com a iniciativa privada.
Em primeiro lugar, na maior parte das sociedades ocidentais os governos adotaram
polticas de privatizao, reduzindo ou mesmo eliminando a sua participao direta na
economia. Assume-se hoje que o papel do Estado, que ir prevalecer no sculo XXI, ser o
de regulador e de transferidor de recursos, e no o de Estado executor. As excees
seriam as funes executivas estritas do Estado, as que afetam diretamente direitos
humanos fundamentais e/ou questes ticas e as atividades que no podem ser
recompensadas no mercado via cobrana dos servios. Em linhas gerais, o papel do
Estado seria:
-

assegurar os direitos do cidado e do consumidor;

estimular o desenvolvimento auto-sustentado;

incentivar a competitividade do setor privado;

induzir a busca de padres mais elevados de qualidade dos bens e servios oferecidos
pelo mercado;

coibir as prticas predatrias e ilegais na busca do lucro econmico.

Nas relaes com as organizaes privadas prevalece a perspectiva de que existem claras
e relevantes distines entre o mercado e o setor pblico e de que o que mais racional e
enriquecedor para a sociedade como um todo a cooperao entre as duas esferas - e no
a superposio, nem o protecionismo injustificado.
Tambm mudaram as relaes do Estado com a sociedade civil organizada. Entende-se
hoje que instituies como sindicatos, ONGs, associaes civis, entidades filantrpicas,
etc., compartilham com o Estado o fato de serem orientadas para o interesse pblico,
embora no sejam propriedade estatal. Assim, exibem um significativo vnculo de afinidade
com o Estado e podem representar um importante canal de articulao com os interesses
sociais, tornando a ao do Estado mais efetiva e contribuindo para o melhor atendimento
das necessidades dos cidados.
Antes, essas organizaes eram percebidas principalmente como demandantes - frente s
quais o Estado ou fazia concesses ou competia pela lealdade de suas clientelas. Hoje,
passam a ser vistas como parceiras em potencial, dotadas de recursos estratgicos conhecimento especfico, trnsito junto s clientelas, intimidade com os problemas a serem
solucionados, etc - nas suas reas de atuao, sendo capazes de suprir a ao do
Estado em diversas reas e, em outras, somar esforos para obter melhores resultados.

5- A Relao Estado/Cidado e Cidado/Estado

At aqui, o centro da discusso tem sido o Estado. Cabe agora passar ao outro lado: o
cidado. Para isto, til comear discutindo o que cidadania.

Cidadania um conceito bastante antigo, tendo se originado na cidade-Estado grega.


Embora tenha passado por numerosas e profundas mudanas, a idia bsica do conceito
de cidadania permanece a mesma.
Cidadania significa a efetiva possibilidade do indivduo tomar parte, por vias diretas ou
indiretas, nas decises coletivas que afetam a sua vida e o seu destino. Em outras
palavras, significa o direito e a capacidade dos membros de uma sociedade de interferirem
no prprio Direito, ou seja, na formulao e execuo das leis. Em troca deste direito, o
indivduo se compromete a contribuir, de alguma forma, para com o bem estar da
coletividade.
Isso quer dizer que a cidadania uma relao de direitos e deveres. Relao - de direitos e
deveres - para com quem? Para com o conjunto dos cidados e das pessoas jurdicas por
eles institudas. Isto quer dizer que a cidadania , por um lado, uma relao de direitos que
so assegurados ao indivduo nas suas interaes com outros indivduos da mesma
natureza1 e tambm nas suas relaes com o Estado2; e por outro lado, uma relao de
deveres, aos quais o indivduo est obrigado nas suas interaes com outros indivduos da
mesma natureza e tambm nas suas relaes com o Estado.
A presena do Estado uma condio essencial para a cidadania, ou seja, sem Estado
no existe a possibilidade da cidadania. Entretanto, pode existir Estado sem que haja
cidadania, como ocorria nos Estados Absolutistas do incio da Idade Moderna; ou pode
existir Estado sem que a cidadania seja assegurada em sua plenitude, como ocorria e
ocorre nos Estados autoritrios contemporneos.
Do ponto de vista dos direitos, historicamente, primeiro foram estabelecidos os direitos civis
- em relao a um Estado que antes era opressor ou desptico: a garantia da segurana
(vida e integridade fsica), liberdade (de ir e vir, de crena, de opinio e de fazer tudo o que
no fosse proibido) e de propriedade (de trabalhar, de comprar e vender bens e servios,
de desfrutar e de acumular os bens adquiridos).
Mais tarde, no sculo XIX, os democratas conquistaram os direitos polticos - em relao a
um Estado que antes era oligrquico e politicamente excludente: o direito de associar-se,
de manifestar e divulgar opinio, de votar e de ser votado, de participar e influir nas
decises.
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Para melhor compreenso, ser til estabelecer algumas diferenas. Populao qualquer conjunto de
indivduos. Logo, populao no o mesmo que sociedade. Povo, por sua vez, o conjunto de cidados que
possuem direitos iguais perante a lei. Entretanto, a idia de direitos iguais no abrange nem o conceito terico
nem o fenmeno real do poder poltico e dos interesses, que certamente no so iguais. Assim, povo no a
mesma coisa que sociedade, j que esta ltima inclui as manifestaes de poder poltico e de interesses e
implica diferenciao. Sociedade o conjunto de cidados que mantm relaes entre si, compartilham
determinadas regras de vida coletiva e que se diferenciam segundo os seus interesses e o poder poltico que
possuem, inclusive o poder organizacional. O conceito de sociedade se refere esfera privada da vida coletiva,
que a base da formao de interesses: o espao da famlia, das crenas religiosas, das manifestaes tnicas
e culturais e, principalmente, das atividades econmicas.

O conceito de Estado se refere esfera pblica, ou seja, o espao dos interesses coletivos.

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Ainda mais tarde, na segunda metade do sculo XIX, os socialistas definiram os direitos
sociais, que s no decorrer do sculo XX foram inscritos nas constituies de vrios pases:
o direito instruo e educao, o direito proteo contra situaes de vulnerabilidade
ou dependncia de longa durao (velhice, invalidez) ou de curta durao (doena,
maternidade, desemprego) e vrios outros - como renda mnima, alimentao, sade,
habitao, etc - assegurados aos cidados enquanto direito, e no como caridade.
Entretanto, nas duas ltimas dcadas do sculo XX comeou a surgir um conjunto de novos
direitos, que ainda encontram-se espera de maior reflexo por parte de juristas, filsofos
e polticos.
Trata-se de direitos que, por assim dizer, ou sempre existiram ou passaram a existir em
virtude das transformaes mundiais recentes: as mudanas da intimidade, que deram
origem demanda pelos direitos de privacidade, abrangendo a proteo intimidade e
famlia, a regulamentao das relaes de gnero e chegando at a proteo contra a
explorao infanto-juvenil; a mudana do relacionamento do homem com a natureza, que
ensejou a reivindicao a todo um conjunto de direitos ambientais; as guerras, a explorao
econmica desenfreada e as mudanas culturais deste sculo chamaram a ateno para a
necessidade de assegurar os direitos ao patrimnio histrico-cultural das naes; e, por
ltimo, mas no menos importante, a grande transformao na percepo do papel do
Estado e das relaes entre os interesses privados e o interesse pblico deram origem
demanda pelo direito ao patrimnio econmico pblico, ou em palavras mais simples o
direito coisa pblica.
Vale indagar: o que coisa pblica? Em primeiro lugar, o conjunto de bens patrimoniais
e recursos financeiros originados dos impostos pagos pelos cidados sendo, por isso,
propriedade da coletividade. Desta forma, a coisa pblica muito diferente da
propriedade privada, que consiste em um direito de exclusividade no desfrute de qualquer
bem ou servio obtido por meios privados.
Em segundo lugar, alm do patrimnio material, a coisa pblica abrange tambm as
instituies do regime politico, construdas pelo esforo e envolvimento da sociedade.
Finalmente, o conceito de coisa pblica abrange tambm um significado mais amplo de
patrimnio comum do povo, compreendendo tudo o que pblico, inclusive a educao, a
cultura, a cincia e a tecnologia, o meio ambiente, etc.
Dada a sua natureza, nessas trs acepes, a coisa pblica mais que estatal, e deve
ser gerida tendo em vista o interesse da sociedade - e no o interesse de grupos privados
ou um suposto interesse do Estado.
Todos esses aspectos acima mencionados dizem respeito ao conceito de cidadania
enquanto exerccio assegurado de direitos. Cabe agora mencionar alguns dos principais
deveres implcitos nesta mesma relao.
Para comear, se a cidadania se define como a participao dos indivduos na formulao e
execuo das leis, a primeira implicao lgica do ponto de vista dos deveres, a
obedincia s leis estabelecidas.
Embora isto possa parecer evidente, vale ressaltar que, sem esta aquiescncia, nem
sequer possvel a vida em sociedade. Por isso, a obedincia s leis significa a obrigao
de todos de contribuir para a manuteno da ordem que viabiliza a coexistncia coletiva,
reduzindo os custos da coero. Isso porque, como as leis consistem em regras destinadas
a estabelecer os limites entre o interesse particular e os interesses coletivos, por mais
bvio que seja o dever de obedecer s leis, alguns indivduos podem estar pouco

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propensos a cumpri-lo quando isso implicar em restries ao seu interesse particular. E,
todas as vezes que alguns privilegiam o seu interesse particular em detrimento da lei, os
custos de coero preveno, represso e punio se tornam mais elevados e recaem
sobre os demais membros da coletividade.
Um segundo dever de cidadania a contribuio, na forma do trabalho de todos - segundo
suas capacidades e habilidades - para as atividades de defesa pblica, sempre que se fizer
necessrio reagir a efetiva ameaa integridade da coletividade. Isso significa tanto a
defesa externa, quanto o envolvimento dos cidados nas atividades de defesa civil, nos
casos de calamidade ou emergncia pblica.
Um terceiro dever de cidadania consiste na contribuio para o financiamento das
atividades de interesse comum da coletividade. Na prtica, corresponde ao pagamento de
impostos destinados a prover recursos para assegurar a aplicao das leis; para
estabelecer e sustentar as instituies destinadas a tornar exequvel o exerccio de todos os
direitos de cidadania; e para promover o desenvolvimento social.
Na realidade, o pagamento de impostos o que viabiliza todos os servios e bens
oferecidos pelo Estado sociedade: sade, educao, segurana, reforma agrria, cultura,
proteo ambiental, e muitos outros. Quando os indivduos se negam ao cumprimento
deste dever de cidadania, no mnimo, as consequncias so: (a) os bens e servios
oferecidos a eles prprios so prejudicados em quantidade e em qualidade; (b) os bens e
servios oferecidos a outros cidados so prejudicados da mesma maneira; (c) outros
indivduos so onerados de alguma outra forma para suprir os deficits gerados.
O quarto - mas no menos importante - dever de cidadania diz respeito ao controle social.
Durante o sculo XX foi se tornando claro que, medida que crescia o montante de
recursos compreendidos como coisa pblica, crescia a cobia dos grupos de interesses
particulares e a sua capacidade de se apropriar privadamente desses bens. Comeou a se
tornar evidente que a cidadania s atingiria a sua plenitude quando os cidados se
tornassem conscientes do interesse pblico.
Ou seja, para alm dos seus direitos de usufruto particular, os cidados sero tanto mais
cidados, quanto menos forem simples espectadores e maior for o seu compromisso para
com o bem pblico. Com isso, comeou a se estabelecer a noo de um dever cvico de
controle social que se exerce no apenas sobre as agncias, servios e servidores
pblicos, mas tambm sobre as empresas, instituies e agentes privados.
Na realidade, o controle social consiste em uma mistura, um hbrido de dever e direito
como a rejeio, a denncia e o combate corrupo e ao nepotismo, aos privilgios
corporativos, s transferncias ilegtimas [ainda que legais] de recursos pblicos,
excluso social, violao dos direitos humanos, baixa qualidade de bens e servios
oferecidos populao, etc
Resumindo, a concepo predominante nas sociedades democrticas contemporneas
evoluiu para a idia de que o Estado e as organizaes que o compem ao invs de
servirem ao prprio Estado e serem auto-referidas - existem para servir sociedade, para
atender aos cidados. Em consequncia, as relaes do Estado com os cidados em geral
passaram por um significativo processo de transformao cujo foco o exerccio da
cidadania ativa. Os cidados que so os portadores dos direitos fundamentais que
justificam a prpria existncia do Estado e de suas organizaes. Nesse sentido, no
apenas os cidados so percebidos como portadores de direitos, mas tambm de deveres,
e vistos como co-responsveis pela efetividade
dos bens pblicos. Essa co-

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responsabilidade resulta, de um lado, da incluso dos cidados nos processos de controle
social; e, de outro, na sua participao ativa na escolha dos dirigentes das organizaes,
na formulao das suas polticas e no acompanhamento e avaliao dos resultados.
Implica, portanto, novas relaes Cidado-Estado e Estado-Cidado, onde a nfase
recai sobre a participao poltica, a transparncia e accountability.

6- A Constituio Federal, a Constituio Estadual e as Leis Orgnicas Municipais

Da mesma forma que a separao dos Poderes representa um mecanismo para evitar o
uso arbitrrio da autoridade, assim tambm ocorre com o arranjo federativo. Para entender
como isto ocorre, til recordar as distines existentes quanto forma dos Estados.
Simplificando um pouco, possvel dizer que, quanto forma, os Estados podem ser
unitrios ou federados.
O Estado Unitrio aquele no qual a ordem poltica, a ordem jurdica e a ordem
administrativa formam uma unidade singular, referida a um s povo, um s territrio e um
nico titular do poder pblico. Inexistem coletividades inferiores ao prprio Estado que
sejam providas de rgos prprios. Assim, o governo organizado em apenas dois nveis,
um soberano: o nacional; e o outro: as administraes locais que, como regra, no
possuem autonomia poltica, jurdica, nem administrativa.
J o Estado Federado consiste no Estado soberano, formado pela unio de uma
pluralidade de estados-membros. Existem trs nveis efetivos de governo, e no apenas
um governo e as instncias administrativas subordinadas. Entre o governo nacional e os
governos locais ou municipais, situa-se um nvel intermedirio: o governo estadual, dotado
de autonomia poltica, jurdica e administrativa.
O poder do Estado federado emana dos estados-membros, ligados em uma unidade
estatal (Unio). Os estados-membros no possuem soberania externa e, do ponto de vista
interno, acham-se em parte sujeitos a um poder nico, que o poder federal, e em parte
conservam sua independncia. Como essa independncia parcial, expressa-se como
autonomia e no como soberania.
Desse modo, cada um dos estados-membros pode mover-se livremente, desde que se
limite esfera da competncia que lhe atribuda pela norma constitucional comum,
expressa como Constituio Federal. Para isso, tanto a Unio como cada um dos estadosmembros possuem sua prpria Constituio, suas prprias leis ordinrias, e seus prprios
poderes executivos, legislativos e judicirios. Dessa forma, constituem sistemas polticos
completos.
Os cidados esto sujeitos observncia tanto da legislao federal como das leis
especficas dos estados-membros a que pertencem, alm das leis municipais. O problema
do conflito de obedincia entre os trs nveis de governo e suas jurisdies se resolve
mediante a norma constitucional de que os estados regem-se pela sua Constituio
Estadual e demais leis que adotarem, desde que observados os princpios da Constituio
Federal (Artigo 25) e os municpios regem-se por Lei Orgnica Municipal prpria, atendidos
os princpios da Constituio Federal e da Constituio do respectivo Estado (Artigo 29).
No Brasil, existem atividades que representam atribuies de competncia privativa da
Unio, conforme o estabelecido no Artigo 21 da Constituio. J no Artigo 23 so descritas

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as atribuies compartilhadas pela Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios. Alm
disso, h todo um conjunto de temticas sobre as quais a atividade de legislar cabe
exclusivamente Unio (Artigo 22), havendo um outro conjunto de matrias cuja legislao
cabe concorrentemente Unio, aos Estados e ao Distrito Federal (Artigo 24) e um terceiro
rol de assuntos de competncia legislativa municipal (artigo 30).
Quando se trata de legislao concorrente, a competncia da Unio se limita ao
estabelecimento das normas gerais, e esta no exclui a competncia suplementar dos
Estados. Entretanto, as normas gerais suspendem a eficcia da lei estadual no que for
contrrio lei federal. Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados podem
exercer competncia legislativa plena para atender s suas peculiaridades. Nos casos
previstos pela Constituio, a Unio poder intervir nos Estados e no Distrito Federal (Artigo
34); e os Estados podero intervir em seus Municpios e a Unio poder intervir nos
Municpios localizados em Territrio Federal (Artigo 35).
A relao poltica entre os estados-membros e a Unio se d atravs da representao
parlamentar. Os estados-membros atuam politicamente ao nvel da Unio atravs do
Senado Federal. O Congresso Nacional formado de Cmara dos Deputados e Senado
Federal. A Cmara dos Deputados representa os cidados da Federao em sua
totalidade, expressando o poder poltico soberano e o interesse nacional. J o Senado
Federal constitui a cmara representativa dos Estados, na qualidade de elementos
constitutivos da Unio.
Dessa forma, o Estado Federado organiza-se segundo dois princpios. O princpio da
autonomia, que faz de cada estado-membro um sistema poltico completo e independente,
nos limites das normas gerais que regem a Unio, expressas na Constituio Federal.
E o princpio da participao, pelo qual os estados-membros - mediante sua presena no
Congresso Nacional via Senado Federal - tomam parte ativa no processo de elaborao da
norma poltica que rege toda a organizao federal, intervm diretamente nas deliberaes
em conjunto, e so partes tanto na criao como no exerccio da substncia mesma da
soberania.
Da mesma maneira que os estados-membros participam da esfera federal, existe a
presena constante da Unio no seio dos estados-membros. Essa presena no ocorre
estritamente por via legislativa, pois a Constituio confere tambm Unio competncia
para o exerccio de atribuies administrativas por via executiva direta. Alm disso, a Unio
dispe de tribunais superiores cuja jurisdio se estende aos estados-membros; e de uma
corte de justia federal destinada, entre outras coisas, a arbitrar os litgios entre a Unio e
os estados-membros e destes entre si, de maneira a operar o equilbrio da ordem
federativa.
7- O que Administrao Pblica
O que hoje entendemos como Administrao Pblica consiste em um conjunto de
agncias e de servidores profissionais, mantidos com recursos pblicos e encarregados da
deciso e implementao das normas necessrias ao bem-estar social e das aes
necessrias gesto da coisa pblica.
A Administrao Pblica Federal brasileira composta pelos trs Poderes. Neste texto,
merece especial destaque o Poder Executivo, que formado pela Presidncia da
Repblica, pelos rgos da administrao direta e indireta.

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A Presidncia da Repblica formada pelo Gabinete do Presidente e do Vice-Presidente


da Repblica, Casas Civil e Militar e pelas Secretarias Geral, de Comunicao Social e de
Assuntos Estratgicos.
A Administrao Direta constituida pelos Ministrios Regulares e Extraordinrios, os quais
so dotados de: Secretarias Executivas, Consultorias Jurdicas (que so orgos da
Advocacia Geral da Unio), Secretaria de Controle Interno (CISET), Secretarias especficas,
Departamentos, Coordenaes e Divises
A Administrao Indireta composta por Autarquias, Fundaes, Empresas Pblicas e
Sociedades de Economia Mista.
As atividades dessas agncias e servidores devem ser realizadas em conformidade com
aquilo que a lei estabelece, e de acordo com os princpios constitucionais que regem a
administrao pblica.
Isso ocorre porque a administrao pblica, nas sociedades democrticas contemporneas,
expressa um compromisso do Estado para com a segurana e o bem-estar da sociedade e
o exerccio da cidadania. Isso, certamente, diferente da atividade privada. Tambm
diferente do que caracterizava o servio pblico no mundo arcaico, tradicional ou prmoderno, onde os funcionrios que compunham o quadro administrativo eram
comprometidos com o chefe poltico ou com o grupo poderoso, ao qual prestavam lealdade
pessoal.

9- Servios Pblicos, Servios de Utilidade Pblica e Entes de Cooperao

Um dos aspectos mais importantes da discusso sobre os servios pblicos e a


administrao pblica refere-se aos tipos de propriedade em questo. Atualmente, as
formas de propriedade relevantes no so apenas duas a pblica e a privada como
geralmente se pensa3. Existem, na realidade, trs tipos de propriedade: a propriedade
privada; a propriedade pblica estatal; e a propriedade pblica no-estatal.
privada a instituio ou propriedade voltada para o interesse privado: a realizao de
lucro (empresas) ou o consumo privado (famlias).
estatal a instituio ou propriedade que faz parte integrante do aparelho do Estado e do
patrimnio pblico.
pblica a instituio ou propriedade voltada para o interesse pblico e no para o
consumo privado. Se for integrante do aparelho do Estado e do patrimnio pblico
propriedade pblica estatal. Se no o for, propriedade pblica no estatal.
Geralmente, so propriedades pblicas no estatais todas as organizaes sem fins
lucrativos, que configuram o que hoje se entitula Terceiro Setor, ou seja, um segmento
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Bresser Pereira (1996) esclarece que a crena de que seriam apenas duas formas de propriedade,
relacionadas diviso entre o Direito Pblico e o Direito Privado resulta do fato de que o Direito Pblico foi
confundido ou identificado com o Direito Estatal, enquantoo Direito Privado foi entendido como englobando as
instituies pblicas no estatais sem fins lucrativos, que na verdade so pblicas e no privadas.

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social difuso que atua entre o Estado e o Mercado e rene um grande nmero de entidades
e iniciativas de interesse social.
Na redefinio do papel do Estado na sociedade contempornea, estabeleceu-se que os
servios pblicos so aqueles que correspondem a atividades exclusivas do Estado,
envolvendo o poder de Estado. Ou seja, o poder de legislar, de tributar, de fiscalizar, de
julgar, de reprimir, de punir, e de administrar a coisa pblica.
Os servios pblicos, portanto, correspondem a todos os servios de segurana pblica
(polcia, bombeiros, defesa civil, vigilncia sanitria e ambiental, foras armadas, etc) de
regulamentao e fiscalizao, de fomento e de seguridade social bsica (Sistema
Unificado de Sade, previdncia social, auxlio desemprego, etc)
Os servios de utilidade pblica so todos aqueles que, embora no envolvendo o poder
de Estado, so realizados ou subsidiados pelo Estado porque so relevantes para a
sociedade ou so condio para o exerccio da cidadania.
Entretanto, esses servios no so exclusivos do Estado, podendo ser e frequentemente
sendo oferecidos pelo setor pblico no-estatal: ONGs, entidades filantrpicas tradicionais,
instituies de trabalho voluntrio, entidades de filantropia empresarial, etc So as
universidades, escolas tcnicas, centros de pesquisa, hospitais, museus, etc
Cabe observar que nada impede que esses servios sejam tambm oferecidos pela
iniciativa privada, com a finalidade de lucro. Nesse caso, entretanto, deixam de Ter a
caracterstica de utilidade pblica, no podendo ser subsidiados pelo Estado.
Os entes de cooperao na administrao pblica so, basicamente, as organizaes sem
fins lucrativos que se caracterizam como instituies pblicas no estatais, formalmente
denominadas Organizaes Sociais (OS) nos termos da Lei no. 9.637, de 18/05/98, que
cria o Programa Nacional de Publicizao.
Organizao Social na verdade no significa um tipo de entidade pblica no-estatal, mas
sim uma qualidade dessas entidades, declarada pelo Estado. Por isso, a fim de dar
reconhecimento e qualificao a um vasto conjunto de entidades, nem estatais, nem
privadas, geradas por iniciativa da comunidade, a Lei No. 9.790, de 24/03/99 dispe sobre
as Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP), institui e disciplina o
termo de parceria, dentre outras providncias.
Ambos os tipos de entes de cooperao no se encontram subordinados aos princpios da
administrao pblica, que sero examinados a seguir.

10-Princpios da Administrao Pblica

Em conformidade com a Constituio brasileira (Art. 37), as atividades desenvolvidas pelos


servidores pblicos devem obedecer aos princpios da legalidade, publicidade,
impessoalidade, moralidade e eficincia.
O princpio da legalidade. Significa que os atos dos servidores pblicos, no exerccio das
suas funes, devem ser realizados em conformidade com a lei. Esta a primeira distino
importante frente s atividades privadas. No setor privado, tudo o que no for proibido,
permitido. Com isso, h uma ampla gama de atividades sobre as quais a lei no se
pronuncia - nem para proibir nem para autorizar - e que esto em aberto queles que atuam

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no setor privado. Com o servio pblico diferente: as atividades devem ser realizadas ao
amparo da lei, ou seja, em conformidade com aquilo que a lei estabelece.
A publicidade o carter do que feito em pblico e em nome do pblico: implica a
visibilidade e transparncia das decises e aes e a responsabilidade pblica pelos atos
praticados. Novamente, h uma diferena em relao ao setor privado, cujas decises e
aes se do na esfera particular, no requerendo prestao de contas pblicas, e que,
desde que no impliquem transgresses aos limites legais, permanecem no domnio
privado.
O princpio da impessoalidade. A lei, nas sociedades modernas, possui a caracterstica da
universalidade, ou seja, aplica-se a todos em geral, sem distino de qualquer espcie. A
impessoalidade a caracterstica que tona as aes dos servidores pblicos independentes
de qualquer particularidade. Ou seja, no h preferncias, privilgios ou qualquer tipo de
diferenciao, a menos que esteja prevista em lei. Tambm diferente do setor privado,
onde absolutamente legtimo, e freqentemente recomendvel, tratar os clientes de
forma diferenciada, personalizada.
A moralidade, por sua vez, est relacionada aos princpios tico-filosficos que regem as
democracias modernas e que se aplicam seja de modo absoluto para qualquer tempo ou
lugar, seja em referncia s aes de grupos ou pessoas determinadas: a justia, a
equidade e a probidade. J o setor privado obedece aos princpios do mercado: a busca do
lucro atravs da competitividade. Obviamente, isso no significa dizer que o mercado
antitico. Significa apenas que as suas limitaes ticas so outras, diversas daquelas que
regem a atividade pblica.
Finalmente, a eficincia significa que os atos da administrao pblica devem ser
desempenhados visando a melhor relao custo/benefcio na gesto dos recursos pblicos.

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS:
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Breve Estudo sobre a Experincia Internacional Recente. Braslia: ENAP, 1996.
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Estado. Braslia: Ministrio da Administrao e da Reforma do Estado, 1995.
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WEBER, Max. Ensaios de Sociologia. Rio de Janeiro: Zahar, 1979.

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