PATRONES DE CRECIMIENTO Y POLTICAS TECNOLGICAS EN EL SIGLO XX1

Hugo Nochteff2

La literatura sobre ciencia y tecnologa en la Argentina coincide en que: las polticas

cientficas y tecnolgicas nunca fueron prioritarias en la agenda del estado no en la sociedad
civil: su formulacin fue tarda y su implementacin dbil; no existi una articulacin firme
entre la demanda y la oferta interna de tecnologa (especialmente entre la demanda privada y la
oferta pblica); el comportamiento tecnolgico fue fundamentalmente adaptativo y no busc
en general colocarse en la frontera de best practice3, y menos an modificarla.
En este trabajo se argumenta que la debilidad o la ausencia de polticas tecnolgicas e
industriales4 en la Argentina, y los dems fenmenos mencionados, se deben en ltima
instancia a los rasgos de su econmica y al comportamiento de la elite econmica que
persisten en los diferentes ciclos econmicos: a las caractersticas de la industrializacin
sustitutiva de importaciones (ISI); y a la reestructuracin econmica e industrial regresiva que
se inici en 1976.

El Modelo adaptativo con impulso exgeno y la cuestin tecnolgica

En este trabajo se usarn, ms como instrumento de clasificacin que como marco
terico, algunos aspectos de la teora de los ciclos de Schumpeter (1939). En trminos muy
simplificados, se puede decir que Schumpeter distingue dos tipos de fases: la de flujo circular y
de crecimiento. Durante la de flujo circular, la economa se comporta de modo muy parecido al
descrito en la teora clsica y neoclsica. Predomina la competencia perfecta, se verifica el
supuesto de rendimientos constantes, que implica que 108 cambios tecnolgicos son menores
(o, en un enfoque mas walrasiano, que la tecnologa es constante), etc. Los empresarios, que son
tomadores de precios y costos, no reciben mas retribucin que la estrictamente necesaria para
1

Este trabajo fue realizado con el patrocinio del Institute for New Technologies de la Universidad de las
Naciones Unidas. El autor agradece especialmente los comentarios de Daniel Azpiazu, Eduardo
Basualdo, Roberto Bisang, Charles Cooper, Carlos Correa y Marcelo Diamond.
2
CONICET y FLACSO.
3
Esta es la tendencia general, ya que en los distintos perodos hubo algunas plantas o sectores en o muy
cerca de la frontera, pero debe tenerse en cuenta que: a) en la etapa pre sustitutiva los sectores
tecnolgicamente ms avanzados eran los que aseguraban la comercializacin de la produccin primaria,
eran de capital extranjero, y funcionaban como enclaves en el sentido neocolonial (fundamentalmente la
industria frigorfica); b) en la segunda sustitucin no eran los sectores que lideraban la industrializacin,
como la automotriz, sino los conducidos por entrepreneurs de menor peso econmico (como algunas
plantas de maquinarias agrcolas); c) en el perodos anterior a 1976 se trata de plantas importadas en
general llave en mano, dedicadas a las primeras etapas de la elaboracin de materias primas, en las que no
se innova en la medida necesaria para modificar los mercados.
4
Entendiendo a las polticas industriales y tecnolgicas como conjuntos de acciones gubernamentales
fuerte e intencionalmente interrelacionadas, que actan sobre todos o casi todos los componentes de un
sistema industrial, y estn orientadas a promover el crecimiento y la generacin de ventajas comparativas
de la industria, tal como ocurre en los pases ms industrializados y en las economas ms exitosas de
industrializacin reciente (World Bank, 1989; Wade, 1990). Debido a esa relacin estrecha y deliberada
entre las polticas cientficas, tecnolgicas e industriales (tales como el fomento a la investigacin
cientfica, los subsidios a la extensin tecnolgica y la produccin de la inversin) en adelante se hablar
casi distintamente de polticas tecnolgicas e industriales: cabe aclarar que en este trabajo no se realizan
las polticas vinculadas a los sectores no industriales (agro, energa, etc.).

que continen siendo empresarios. En rigor, para Schumpeter no son realmente entrepreneurs,
sino administradores, ya que no hacen sino administrar recursos sobre cuya oferta, demanda y
precio no influyen. Las fuentes de crecimiento de estas fases son exgenas, y provienen de
sucesos externos a la voluntad de los empresarios y al funcionamiento de la economa, tales
como el crecimiento de la poblacin, las guerras o los grandes descubrimientos geogrficos. El
aspecto de la fase de flujo circular que importa destacar para este articulo es este ultimo: debido
a que no se generan innovaciones mayores la economa crece mediante ajustes marginales a los
impulsos exgenos.
En las fases de crecimiento todo funciona de modo distinto. Estas se inician porque
algunos entrepreneurs vidos de ganancias extraordinarias, innovan para obtener rentas
monoplicas, y por ello el impulso de las fases de crecimiento es endgeno, ya que no es sino la
bsqueda de ganancias extraordinarias a travs de las cuasi rentas tecnolgicas. Las
innovaciones, al desatar un proceso de desplazamiento de productos y de procesos, crean nuevas
industrias, destruyen otras (lo que Schumpeter llama la destruccin creativa), y produce cambios
muy profundos en la estructura econmica. Los dems empresarios tratan de competir con los
innovadores, y van erosionando los monopolios, que por eso son transitorios. Finalmente, se
vuelve a la situacin de flujo circular, o si se prefiere al mundo de Walras.
Por supuesto, la teora y los desarrollos neoschumpeterianos posteriores es mucho
mas compleja que la versin simplificada que se usa en este trabajo5, para el cual slo es
necesario recordar que:
a) en la fase de flujo circular la economa se ajusta (mas o menos marginalmente) a
Impulsos exgenos, los cambios tecnolgicos son menores, y los empresarios no
generan ni demandan cambios tecnolgicos mayores;
b) que en la de crecimiento el impulso es endgeno, los entrepreneurs (y
posteriormente las tecnoestructuras y en ultima instancialos sistemas
nacionales) impulsan el cambio tecnolgico (lo que equivale a decir que lo
demandan, salvo cuando el empresario mismo es el que innova), y que los
monopolios se basan en la innovaciones y son transitorios (porque duran hasta que
la innovacin es emulada por el aprendizaje o la innovacin de otros).
Una de las hiptesis que se presentan en este articulo es que en la Argentina no habra
habido fases de crecimiento con impulso endgeno generadas por innovaciones, sino solo fases
de expansin que tienen cierta similitud con las de flujo circular de Schumpeter, al menos en el
sentido de que la expansin se habra producido mediante un ajuste, mas o menos marginal,
adaptativo y en general tardos6 a las fases de crecimiento con impulso endgeno de otras
5

Por ejemplo no se har referencia expresa a la progresiva sustitucin del entrepreneur individual como
motor de la innovacin primero por la organizacin, y luego por el sistema de organizadores el sistema
nacional de innovacin de Freeman. Tampoco se discutir el problema del desplazamiento del
entrepreneur por la organizacin y el de la perdida o ganancia en la capacidad de innovacin que plante
el mismo Schumpeter. Sin embargo especialmente para las etapas posteriores a 1930 se usaran los
termino, organizacin y sistema nacional de innovacin dando por aceptadas las distinciones de la
literatura neoschumpeteriana. Por elite econmica se entender, en cada periodo al conjunto de
empresarios individuales o de organizaciones empresarias de mayor peso econmico y poltico que
moldean el sendero del resto del sector privado.
6
Aunque no se tratara el tema del grap, debe tenerse en cuenta que la mayor parte de las industrias se
instalaron en Argentina con varias dcadas de atraso respecto de las major innovations. Por ejemplo
mientras el complejo automotriz norteamericano ya haba perfeccionado los sistemas de montaje a
principios de los veinte, en la Argentina se inicia la produccin seriada recin en los cincuenta, y no se
consolida hasta los sesenta. En la Argentina la primera empresa siderrgica de ciclo integrado se puso en
marcha en 1962, aproximada mente sesenta anos despus de que este tipo de produccin avanzase en
EE.UU. y Europa. La produccin de aluminio se inici en 1974 cuando los actuales sistemas de
produccin con modificaciones no demasiado significativas, se usaban ya en los treinta en los pases
industrializados.

economas, las cuales habran provisto ese impulso, creando las oportunidades de expansin7
para la economa argentina8. Tampoco habran existido monopolios basados en la innovacin, y
en cambio se habra tendido, especialmente a partir de los cincuenta, a crear monopolios no
transitorios para obtener cuasirentas sin innovar. Todo ello supone que el comportamiento de
la elite econmica argentina, desde el punto de vista de la innovacin tecnolgica, es totalmente
distinto al del entrepreneur descrito por Schumpeter, es decir el empresario motor del
crecimiento9.
Este tipo de comportamiento y ajuste se observa ya desde la primera fase larga
expansin, iniciada en 1880, que para algunos autores especialmente para Sbato (1988)
determina en buena medida el comportamiento posterior, porque en la misma se consolida el
comportamiento del gran empresariado y de otros actores sociales10.
Un funcionamiento adaptativo de este tipo no excluye la existencia de perodos de
expansin econmica y cambio social, debido a que los cambios en las demandas y ofertas
exgenas pueden ser muy significativos, y por lo mismo no hay razn para pensar que los
ajustes slo pueden ser marginales, ya que un gran movimiento de recursos a escala mundial
puede permitir un crecimiento muy acelerado a una economa de tamao menor que se ajuste a
l. Sin embargo, la duracin de la fase expansiva est limitada por la del impulso exgeno11 y,
7

Si bien se podra argumentar que en la medida en que todas las economas, de una u otra manera
aprovechan las oportunidades de la economa internacional este comportamiento seria inespecfico. Sin
embargo se puede distinguir entre aquellas economas las de crecimiento con impulso endgenoque
a travs de las major innovations producen desplazamientos de productos procesos y sistemas
organizativos modificando los mercados mundiales y en ultima instancia transformando loa precios
relativos y la matriz de insumo producto a escala internacional y las que solo se ajustan a las
oportunidades que las anteriores crean.
8
Parece razonable descartar al menos para el caso de la Argentina que la adaptacin al impulso exgeno
sea un producto de la distancia geogrfico econmica. En primer lugar la adaptacin industrial y
tecnolgica fue excesivamente tarda para ser explicada por la distancia econmica, especialmente si se
tienen en cuenta casos como el de los EE.UU. en el siglo XIX y en Japn a partir de la dinasta Meiji. En
segundo lugar, se ha demostrado que la capacidad de reaccin comercial y financiera de la cpula
empresaria en el perodo 1880-1914 era muy rpida, y el pas estaba en gran medida dentro del espacio
econmico britnico, y del espacio cientfico europeo. Incluso la velocidad de cambio para adaptar la
economa a la gran oportunidad exgena en ese perodo fue mayor que la de los pases competidores
(Australia y Canad), pero se limit a cambios organizacionales e institucionales, excluyendo toda
innovacin tecnolgica mayor, e incluso reduciendo la inversin en activos fijos del sector primario que
produca para la exportacin ms all de lo que justificaba la dotacin de factores (Sbato, 1988)
9
Es preciso enfatizar que esto no implica afirmar que en la Argentina no haya habido entrepreneurs
industriales que asumieran riesgos, innovaran, y buscaran aproximarse a la frontera de best practice. Si
bien no se ha hecho una historia sistemtica de estos entrepreneurs que sera muy importante para
comprender el funcionamiento de la economa no hay dudas de que existieron. Incluso, a partir de las
investigaciones de Kats y otros, es posible identificar a algunos de ellos, como Vasalli (en maquinarias
agrcolas), Diamand (en electrnica de consumo), Di Tella (en automotriz, bienes de consumo durable y
de capital), o Turri (en maquinasherramientas). Pero si bien hubo entrepreneurs, stos no formaron parte
de la elite econmica, salvo de manera espordica o marginal, y las estrategias de la elite y las polticas
gubernamentales no slo no fomentaron su actividad, sino que los ignoraron a los perjudicaron. De hecho,
casi todas las empresas creadas por ellos tuvieron un perodo de crecimiento acelerado seguido del
achicamiento a la desaparicin inducida por las condiciones del contexto.
10
Este tipo e crecimiento determinado por impulsos exgenos (de demanda, de oferta o de cambio
tecnolgico) probablemente sea caracterstico de casi todos los pases de Amrica Latina, e incluso de
otras economas en desarrollo, tal como lo sostienen Silo Labini (1984), quien lo relaciona con los
perodos de formacin colonial, y algunos autores de la escuela de la dependencia, quienes lo asocian a
la vinculacin con el mercado mundial. Cabe aclarar que, aunque el tema excede el objetivo de este
trabajo, el enfoque que se adopta en el mismo es muy distinto y en buena medida opuesto, al de esa
escuela. Algunas de las diferencias han sido expuestas en Nochteff (1991).
11
Sea ste un conjunto de major innovations y de cambios en los precios relativos, o una variacin en los
flujos internacionales de bienes o de factores. El primer gran ciclo de expansin fue bsicamente un ajuste

cuando el impulso exgeno se agota, el sistema econmico no puede sostener el ritmo de

expansin.12
En el funcionamiento de este tipo, el comportamiento de la tecnologa es
fundamentalmente adaptativo13 y tardo, ya que casi por definicin de lo que se trata es de
ajustarse a las major innovations y no de generarlas. Las polticas cientficas y tecnolgicas
tienen un rol secundario frente a otras polticas pblicas, especialmente aquellas orientadas a
realizar los ajustes necesarios para aprovechar las oportunidades exgenas, o para responder de
modo tambin adaptativo a los problemas originados en el agotamiento de esas oportunidades.
A su vez, el empresario tpico de la elite econmica ya desde el primer perodo de expansin
en el que se form el estado y se consolid la economa nacional se puede caracterizar como
un actor capaz de maximizar los rendimientos de entrepreneurs innovador que impulsa
endgenamente las fases de crecimiento en la teora de los ciclos de Schumpeter (1939). De
manera consistente con ese comportamiento, la elite del primer perodo de expansin de la
economa argentina, como ha demostrado Sbato (1988), para preservar la capacidad de
adaptacin rpida a las oportunidades. Un comportamiento como el descrito no induce el
desarrollo tecnolgico especializado capaz de producir innovaciones14 sino aludidos. Para este
tipo de empresario, tanto la labor como las instituciones de ciencia y tecnologa (CyT) son, en el
mejor de los caos, un hecho socialmente prestigioso que sucede de manera desvinculada con la
produccin.
Es muy probable que en la Argentina la desvinculacin entre a excelencia cientfica y
los sectores productivos no sea ajena a ese comportamiento econmico. Esa excelencia se
concentr especial aunque no nicamente en la medicina y la bioqumica. De hecho, en la
Argentina se realizaron las investigaciones bsicas de algunos desarrollos tecnolgicos y
econmicos importantes, pero dichos desarrollos siempre se desplazaron fuera del pas cuando
pasaron a la etapa tecnolgica, como ocurri con la investigacin sobre los inhibidores de la
enzima de correccin que llev al primer avance mayor en el tratamiento de la hipertensin, que
luego gener un mercado farmoqumico muy importante (Goldstein, 1989).
a un conjunto de transformaciones que abarc casi todos esos cambios. Las ventajas comparativas de la
pampas hmeda para la produccin de carnes y granos slo a los cambio tecnolgicos en la metalurgia, la
mquina de vapor, etc.): el desarrollo de los pases europeos; y el aumento de la demanda de alimentos en
esos pases, estos ltimos fenmenos debidos de la productividad durante las revoluciones agrcolas e
industrial. La oportunidad fue rpidamente aprovechada fomentando el ingreso de capitales y de mano de
obra, y transformando el sector agrcola de manera de responder lo ms rpidamente posible a la demanda
(Sbato, 1988).
12
Por supuesto, puede ocurrir que, antes de que se agote una oportunidad, aparezca otra que ofrezca
ganancias extraordinarias con menor esfuerzo tecnolgico o de inversin, y en estos casos la nueva
oportunidad reemplaza a la anterior. Este proceso es muy ntido en algunos pases de Amrica Latina,
como el Ecuador (Nochteff, 1988) y puede observarse en los cambios de la actividad econmica argentina
en el perodo 1880-1914 (Sbato, 1988) y sobre todo en los que se produjeron a partir de 1976, que se
tratan ms adelante. Inversamente, el ritmo de expansin podra sostenerse aun cuando se agote la
oportunidad si los cambios marginales, o el efecto sistemtico de los mismos, fuesen lo suficientemente
importantes como para modificar el comportamiento de la economa. Pero para ello el efecto sistmico
debe ser tal que modifique el comportamiento creando fuertes ncleos endgenos de dinamizacin
tecnolgica (en trminos de Fajnzylber), y en ese caso el esquema no es el de adaptacin a impulsos
exgenos sino el de crecimiento con impulso endgeno.
13
El trmino adaptativo no es siempre peyorativo. Como ha demostrado Jorge Katz, el sendero de
aprendizaje por learning by doing y adaptacin mejor muy significativamente la capacidad tecnolgica
de la industria argentina, especialmente en la ltima y ms dinmica de las fases de la industrializacin
sustitutiva. Esto no es contradictorio con la afirmacin de que el comportamiento tecnolgico adaptativo
excluye las major innovations. Es posible acercarse a la frontera de best practice, al menos en algunos
sectores, mediante la adaptacin, pero no es posible participar de manera significativa en su
desplazamiento.
14
Como por ejemplo, el tejido de instituciones gubernamentales y acadmicas, y de departamentos de
investigacin y desarrollo de la industria qumica alemana de la misma poca.

Las Etapas de Implantacin de la Industria

La primera etapa de la ISI se inicia con la gran depresin de los treinta. Si bien la
industrializacin se haba iniciado antes, en parte de las escaseces debidas al bilateralismo de los
aos veinte, y en parte por las necesidades de elaboracin asociadas a la exportacin primaria, la
participacin de la industria en el producto comenz a crecer aceleradamente hacia mediados de
los treinta (Lascano, 1984). En este perodo, las exportaciones agropecuarias de la Argentina
fundamentalmente dirigidas a Inglaterra cayeron fuertemente. Ello hubiese implicado, dentro
del modelo econmico de entonces, la cada del ingreso y del empleo. Para evitar ambos
fenmenos15, que habran inducido una instabilidad social y poltica que hubiese hecho peligrar
el modelo agroexportador mismo; se comenz a incentivar la industrializacin mediante
instrumentos de proteccin tarifarios y no tarifarios (Daz Alejandro, 1970). La ISI continu
durante la Segunda Guerra mundial (SGM), impulsada en ese perodo por una escasez de bienes
industriales mucho ms acentuada que la de los veinte. Luego, en la primera mitad de los
cincuenta, la industrializacin avanz hacia los bienes de consumo durables, y por primera vez
la metalmecnica super, en valor agregado, a la industria textil. Finalmente, la ISI se aceler
an ms a partir de la segunda mitad de los aos cincuenta, con la implantacin de las industrias
automotriz, textil sinttica y siderrgica.
Desde un principio, la industrializacin respondi al comportamiento adaptativo/ tardo
movido pos impulsos exgenos. En sus orgenes, dependi de las modalidades de exportacin
de los productos primarios determinadas por los compradores y de las escasesces vinculadas a la
Gran Guerra y al bilateralismo, y en la primera etapa de la ISI, la economa se ajust a la cada
de las exportaciones, dependiente de la crisis mundial. En esos aos, la sustitucin no se
consider como un camino a la industrializacin, sino como una etapa transitoria de
compensacin de la crisis. Hacia principios de los cincuenta, se agreg la oportunidad de
aumentar el consumo porque durante la SGM se haba acumulado una cantidad inusitada de
reservas, debido a los efectos que haban tenido sobre el balance comercial la escasez y la
concentracin del sistema productivo de los pases industrializados en el esfuerzo blico. Si bien
en el segundo perodo de la ISI (el iniciado a fines de los cincuenta) las polticas buscaron
explcitamente la industrializacin (Lascano, 1984), la industria automotriz, que lider el
proceso, se implant siguiendo un nuevo impulso de carcter exgeno, no slo en lo que se
refiere al nuevo mix industrial predominante en los EE.UU., sino en igual o mayor medida al
impulso exgeno, de la transnacionalizacin, como ocurri en gran parte de Amrica Latina
(Fajnzylber, 1983). Un indicio de ello es que todas las empresas que lideran la ISI en este
perodo son empresas transnacionales (ET), a diferencia de lo que ocurra en otras economas a
las que puede definirse como de crecimiento por impulso endgeno16. En otras palabras, la
incorporacin del sector automotriz como motor de la ISI en ese perodo parece haber sido

15

Por otra parte, el proteccionismo se estaba generalizando en Amrica Latina, e incluso fuera de ella. El
argumento del empleo era comn en los gobiernos y a pesar de mainstream neoclsico se estaba
extendiendo en el mbito acadmico. Eran los tiempos (1933) en que, segn Harrod (1972), John
Maynard Keynes deca: I sympathize, therefore, with those who would, minimize rather than maximize,
economic entanglement between nations... let goods be home-spun whenever it is reasonable and
conveniently possible...
16
Tales como las de Alemania, Francia, Italia, Japn, o posteriormente Corea. Cabe recordar que en
1950 el ingreso per cpita de todas estas economas era inferior al de la Argentina, y en los casos de Japn
y Corea tambin lo eran el nivel educacional y cientfico. Por supuesto, en ese perodo la economa
coreana era mucho ms atrasada y pobre que la Argentina, cualquiera que sea el indicados que se observe.
Por otra parte, en los veinte, hubo en la Argentina empresas automotrices que incluso producan sus
propios motores, pero no prosperaron porque no se aplicaron polticas que compensaran el carcter
infante de la industria ya que como se dijo toda la economa y las polticas gubernamentales se
adaptaron en funcin del aprovechamiento de las oportunidades de expansin de las exportaciones
agropecuarias.

menos una decisin de participar y competir en el nuevo patrn industrial, que el ajuste para
aprovechar la expansin de las ET automotrices norteamericanas.

Industrializacin, ventajas comparativas, poltica comercial y monopolios no transitorios

Esta sntesis del proceso de industrializacin, adems de resaltar sus causas,
congruentes con el comportamiento de ajuste a impulsos exgenos, permite discutir el origen y
la consolidacin de las desventajas comparativas de la industria, que son uno de los elementos
decisivos para explicar la importancia relativa de las distintas polticas en la agenda del estado y
de la elite econmica.
De acuerdo a la teora neoclsica del comercio internacional, en condiciones de libre
comercio la especializacin productiva y comercial depende de la productividad relativa de los
sectores dada por la dotacin relativa de factores, que determina las ventajas comparativas (ver,
por ejemplo, Meade, 1964). Si bien el anlisis dinmico muestra que diversos hechos o
procesos, accidentales (Olivera, 1977) o no (Krugman, 1991), pueden cambiar las ventajs
comparativas modificando las productividades relativas mediante cambios en los precios o en la
dotacin de factores,17 estticamente las diferencias de produccin son rgidas.
En el primer perodo de industrializacin, las ventajas comparativas estticas dependan
de la abundancia del factor tierra. Las principales desventajas se deban a la insuficiente
dotacin de capital, de trabajo calificado y fundamentalmente a la carencia de tejido tcnico,
industrial, de recursos humanos organizativo, que constituye el sistema que sustenta las
ventajas comparativas de la industria, y que es en gran medida generado por ella en el proceso
de aprendizaje y de cross-fertilization, formando los sistemas industriales o en trminos de List
(1979) de energas productivas y los sistemas nacionales de innovacin (Freeman, 1989).
Como ya se sugiri al referirse a las esttica neoclsica, este punto de partida es inevitable, y no
hay posibilidad alguna de que la industria nazca en un sistema econmico favorable a la
industria en trminos de ventajas comparativas y que a la vez sea anterior a ella. Ello se debe a
que tal sistema es un resultado de al industrializacin misma, y la productividad industrial
depende de la medida en que la economa nacional se haya apropiado del conocimiento
acumulado y lo haya aumentado con aportes propios, lo que slo puede lograrse en plazos
largos (List, 1979).18 Si se considera que en al Argentina el agro pampeano tena ventajas
comparativas suficientes como para generar una renta (Sbato, 1988) que permita que en 1895
el producto per cpita de la Argentina fuese uno de los ms altos del mundo, superior al de
prcticamente todos los pases europeos, parece evidente que a pesar de la cada de los precios
agropecuarios la industrializacin se inici en Argentina con fuertes desventajas comparativas.
Durante el primer perodo de industrializacin, el anterior a mediados de los treinta, esa
desventaja fue probablemente muy inferior respecto de los siguientes, al menos por dos razones.
En primer lugar, la mayor parte de la produccin industrial estaba formada por ramas
tecnolgicamente muy maduras y productivamente simples, y por ello su productividad
dependa poco de la existencia de un sistema industrial (por ejemplo, de recursos humanos, de
tecnologa, de proveedores especializados, etc.). En segundo lugar, la industria se concentraba
en las primeras etapas de elaboracin de las materias primas agropecuarias en las que la
17

La acumulacin de capital, los rendimientos decrecientes de la tierra, la calificacin de la fuerza de

trabajo, la organizacin social y productiva, o la adquisicin de capacidades cientficas y tecnolgicas.
18
En este sentido, cabe sealar que la nocin de List de industria infante se extiende a todo el sistema
econmico, y que si se la estrecha hasta que slo es aplicable a ramas o etapas de produccin, se vuelve
incompatible con la teora del comercio mismo List, que afirma que la optimizacin por el libre comercio
en el sentido de Ricardo slo es conveniente cuando las economas han llegado al mismo grado de riqueza
y capacidad tecnolgica. La nocin de que el desarrollo industrial es sistemtico y de largo plazo es el
fundamento de la crtica de List a la nocin de industrias infantes de J.B. Say.

Argentina tena ventajas comparativas (industrias de alimentos y en menor medida, de tabaco,

madera, yerba mate, tanino, etc.), en la ltima etapa de elaboracin de insumos importados, y en
las actividades necesarias para exportar productos agropecuarios, actividades en las que los
principales pases compradores haban instalado plantas en la frontera de best practice que
funcionaban como enclaves. En consecuencia, sus insumos se producan o se importaban a
precios iguales (o en algunos casos menores) a los internacionales, y las tarifas efectivas eran
iguales o superiores a las nominales. Desde el punto de vista de los insumos, puede decirse que
gran parte de la industria operaba en un rgimen de libre comercio.
Sin embargo, desde fines de los treinta, pero especialmente durante la SGM y la primera
mitad de los cincuenta, la industria se transform, y ese rgimen de libre comercio fue
desaparecido. Durante la SGM, mientras los pases industrializados tuvieron su produccin
orientada y comprometida por el esfuerzo blico, muchas ramas en buena medida forzadas por
la escasez de insumos se integraron hacia atrs y se diversificaron hacia sectores cada vez ms
alejados de las ventajas comparativas, como el metalmecnico. Cuando termin la SGM y los
pases industrializados volvieron a la industria civil y al mercado mundial, las desventajas
comparativas que haban aumentado al integrarse y diversificarse la industria, se revelaron
ntidamente19.
La industrializacin de los treinta y la de los aos anteriores haba sido impulsada
para intentar mantener la oferta agregada, el equilibrio fiscal y el empleo amenazados por la
cada de las exportaciones tradicionales, o sea, para ajustarse transitoriamente a la cada de la
demanda de exportaciones20. Pero el proceso continu, con el impulso exgeno de la escasez,
mucho ms all que lo que se haba pensado cuando se lo inici con el argumento de que era un
ajuste transitorio. Al terminar la SGM, el empleo generado directa o indirectamente por la
industria era mucho ms importante que una dcada antes, y su desaparicin habra implicado
un desempleo mucho mayor que el que se haba querido evitar en los treinta21. Adems, habra
perjudicado muy seriamente a las nuevas capas sociales de empresarios, gerentes, profesionales,
y obreros (ahora ms calificados y fuertemente sindicalizados), dependientes directa o
indirectamente la industria. En consecuencia, cuando en los cuarenta se revel que los costos
19

Estas desventajas haban aumentado por varias razones. La primera de ellas era que entre otros
factores los enormes avances tecnolgicos alcanzados durante la SGM permitieron aumentar
fuertemente la productividad, la calidad y el rango de productos de las industrias de los pases que
participaron en ella. Otra fue el proceso de diversificacin vertical de la industria local, asociado a la
escasez blica. Las ganancias de productividad conseguidas durante la SGM en algunas etapas mediante
el aprendizaje y la formacin an incipiente del tejido industrial, fueron erosionados por el aumento de
precios de los insumos producidos por las etapas ms nuevas. El resultado fue que la diferencia de costos
relativos de la industria respecto del agro aument, o sea que su desventaja comparativa empeor en
trminos globales. Si se considera a la industria como una sola planta, cabe decir que las desventajas
comparativas empeoraron, y si se considera a las etapas de produccin y a las firmas aisladamente, es ms
preciso decir que los costos se incrementaron, anulando a los aumentos de productividad.
20
Por otra parte, durante las primeras dcadas de la expansin agropecuaria, las necesidades de
infraestructura de la misma haban generado una demanda masiva de empleo (ferrocarriles, puertos,
telgrafos, servicios urbanos asociados a la renta agropecuaria, etc.), y ese nuevo nivel de empleo haba
demandado un crecimiento tambin muy acelerado de infraestructura para la poblacin (servicios de
agua, vivienda, etc.) pero para los treinta esa infraestructura ya haba sido terminada, y en muchos casos
estaba sobreexpandida para el nivel de ingresos y de comercio.
21
Si se observan los discursos explcitos de los diversos actores aparecen muchas ms razones, entre ellas
la de la importancia de la industria para el desarrollo, coincidente, en especial despus de la SGM, con el
auge industrial mundial. Sin embargo, y sin desconocer que muchos actores sociales influyeron sobre la
industrializacin basados en esas razones, tambin es cierto que siempre hubo, y especialmente en la
cpula del poder, un discurso antiindustrial basado en el retorno a las ventajas comparativas. Es razonable
pensar que este discurso, que fue culturalmente predominante durante muchos perodos, no triunf
totalmente en los hechos debido a la inestabilidad social que habra producido el desempleo si se hubiese
provocado el desmantelamiento industrial y por lo menos en la misma medida por el poder creciente de
las empresas industriales, especialmente a partir de la implantacin de las ET.

relativos de la industria eran mucho ms altos que los del agro no se volvi atrs en la
industrializacin, sino que se elevaron fuertemente las tarifas22.
En resumen, el carcter persistentemente adaptativo del proceso se observa en los
diversos perodos de la primera etapa de la ISI, en la medida en que sta se inicia como un
ajuste a los cambios exgenos, y contina como una serie de movimientos de adaptacin a las
condiciones internas creadas por ese ajuste inicial. Como se ver, el nuevo impulso
industrializador iniciado hacia fines de los cincuenta, durante la segunda sustitucin , tambin
responde a este esquema de ajuste.
Las desventajas comparativas, que se originaron en la diferencia de productividades
relativas propias del primer perodo de cualquier proceso de industrializacin, y que se
agravaron por la integracin y la diversificacin vinculadas a las escaseces y a las
deformaciones de los mercados durante la SGM, se acentuaron aun ms cuando, en la segunda
mitad de los aos cincuenta, la incorporacin al proceso de transnacionalizacin y al nuevo
patrn industrial impuesto a escala mundial por el peso de la economa norteamericana se
present como la oportunidad econmica ms dinmica, impulsando la segunda fase de la ISI.
En esa fase se observa una causacin recproca entre las ventajas comparativas y la
poltica comercial. Para preservar a las industrias de la inmediata posguerra eran necesarias
tarifas altas. Por otra parte, para atraer a las ET se aumentaron aun ms las tarifas, creando
cuasireservas de mercado, de modo de ofrecerles entre otros beneficios23 rentas mono u
oligoplicas. A su vez, la entrada de las ET, especialmente en el nuevo sector dinmico el
automotriz incorpor producciones muy demandantes de todos los elementos que sustentan las
ventajas comparativas de la industria, pero como stos eran dbiles, se los compens con
subsidios o con tarifas ms altas an. Luego, a medida que estas industrias sustituyeron insumos
importados por insumos nacionales, la desventaja se agrav. Aun cuando la curva de
aprendizaje de una etapa acercara el precio de su valor agregado al internacional, el mayor
contenido nacional incorporaba insumos producidos por otra etapa que estaba en un punto
anterior de la curva, absorbiendo la ganancia de productividad de la etapa ms madura, y
manteniendo aproximadamente constante la tarifa efectiva necesaria para preservar no slo a la
etapa menos madura sino tambin a la ms madura (Diamond, 1973).
La elevacin de tarifas y el cierre de mercados equivalentes en muchas ramas a
reservas de mercado agregaron otro rasgo que persisti a lo largo del comportamiento posterior
de la industria y de gran parte de a economa. As como las fases de crecimiento de Schumpeter
los empresarios buscan cuasirectas creando monopolios mediante la innovacin, que luego son
erosionados por la difusin de la tecnologa y por la competencia, en la segunda etapa de la ISI,
para atraer a las ET, se consolid un estilo de polticas pblicas y comportamiento empresario
que consiste bsicamente en el otorgamiento, a travs de las polticas comerciales y los
subsidios directos o indirectos, de condiciones que permiten obtener cuasirentas mono u
oligoplicas. Entre el monopolio de la fase de crecimiento schumpeteriana y el de la economa
adaptativa argentina hay dos diferencias esenciales: el primero se basa en el avance
tecnolgico y el segundo en la poltica comercial (y en los subsidios); el primero es

22

Esta etapa no fue continuacin de la anterior, ya que no se avanz mucho ms de lo necesario para
preservar a la industria existente, aunque este objetivo llev a incrementar las tarifas efectivas ms de lo
que haban sido necesario durante la guerra.
23
Tambin fueron muy importantes las externalidades. El ejemplo ms claro fue la construccin
acelerada de rutas, el aumento de la produccin de petrleo, y el achicamiento de la oferta estatal de los
servicios de transporte competitivos con el automotor, fundamentalmente el del ferrocarrilero. Si bien no
es posible desarrollar el tema en este trabajo, el redireccionamiento de la inversin pblica (por ejemplo,
desde los ferrocarriles a los caminos, y desde los subterrneos a las avenidas) fue uno de los instrumentos
mediante los cuales se ajust la economa a la oportunidad y el impulso exgenos.

transitorio,24 el segundo dura tanto como el poder de lobbying para sostenerlo. En el primero
la causa de la cuasirenta es la innovacin, en el segundo la poltica comercial (desde el punto
de vista del estado) y el lobbying para conseguirla (desde el punto de vista del empresario). En
consecuencia tanto el inters por la innovacin como el inters por las polticas tecnolgicas
son desplazados, en el mejor de los casos, a un plano secundario25.

El modelo de los Sectores

Durante la ISI, a las debilidades del comportamiento de flujo circular se agregaron los
efectos perversos del modelo de dos sectores, que ha sido analizado especialmente por Diamond
(1968, 1973 y 1988), por Braun y Joy (1968) y como rasgo comn a las economas con
grandes diferencias de productividad entre sectores por Kaldor (1964).
El proceso de integracin de insumos locales y de diversificacin productiva, que
produjo una creciente diferencia entre los costos relativos de la industria y el agro (empeorando
las desventajas comparativas iniciales de la primera), es una de las dos causas que explican la
formacin del modelo de dos sectores. La segunda es la actitud respecto del tipo de cambio.
La estructura productiva que se form durante la ISI tiene en trminos muy
estilizados dos sectores: la industria y el agro (o, ms estrictamente, los sectores sin y con
ventajas comparativas basadas principalmente en los recursos naturales). El primero tena
inicialmente desventajas comparativas frente al sector primario que se agravaron por el proceso
de la ISI. Sin embargo, tericamente, la desventaja comparativa del primero de los sectores (o,
si se prefiere, sus costos relativos mayores), no obligaban de por s a fijar tarifas altas, ya que se
hubiese podido optar por tarifas bajas y uno de dos niveles de tipo de cambio, fijados ya sea por
el mercado, por la accin del Banco Central, o por una combinacin de ambos26. Uno de los dos
niveles posibles hubiese sido el estrictamente necesario para que la produccin primaria fuese
competitiva. En ese caso, debido a la diferencia de productividades, la mayor parte de la
industria habra desaparecido. Otro de los niveles posibles hubiese sido el necesario para que la
mayor parte de la produccin industrial resultase competitiva. La primera opcin era
polticamente inviable porque hubiese implicado enfrentar a la vez a las ET, al empresariado
industrial local, y en general- a todos los sectores sociales empleados por la industria, directa e
indirectamente. La segunda opcin hubiese permitido preservar a las firmas y al empleo
industriales, pero habra provocado una cada profunda de los salarios y un aumento drstico de
la renta agropecuaria que habra producido una transferencia de ingresos en contra de los
asalariados y de los sectores industriales y de no transables. Ningn gobierno de la poca pudo o
quiso provocar esa transferencia de ingresos.

24

En trminos de Javier Villanueva: en cuanto al monopolio se forma, los perros walrasianos

comienzan a perseguirlo.
25
No es casual que las tres industriales tcnicamente ms complejas en las que las firmas argentinas
tuvieron mejor desempeo tecnolgico reunieron tres condiciones; en ninguna de ellas las empresas
nacionales pertenecan (por lo menos hasta 1976) a la elite econmica; en las tres haba una fuerte
competencia interna; y en ninguna las ET eran predominantes. Debido a esas condiciones, no se poda
asegurar una cuasirenta monoplica basada en la capacidad de lobbying. Estas industrias fueron la
electrnica (excluida la telefona y la industria de mquinas de ofician, que en ese entonces eran
electromecnicas), la farmoqumica y la de mquinaherramienta (Katz, 1973 y 1986; Nochteff, 1985)
26
Se habla de fijar el tipo de cambio para simplificar el anlisis. En realidad, si se deja actuar a las fuerzas
del mercado, siempre s encuentra automticamente un tipo de cambio de equilibrio, pero conviene
recordar que ese equilibrio puede darse en cualquier punto entre el pleno empleo y el desempleo masivo,
segn cules sean las polticas que se apliquen.

En consecuencia, el tipo de cambio27 se mantuvo bajo para la productividad relativa

industrial, y adecuado para la agropecuaria. Pero, dada la diferencia de productividades, la
necesidad social y poltica de mantener al sector industrial (incluidas las ET que se haban
instalado), el sendero elegido oblig a mantener tarifas muy altas. Esta combinacin de
circunstancias gener uno de los rasgos macroeconmicos ms especficos de la ISI argentina;
la coexistencia de dos sectores: uno que trabaja para el mercado interno a precios muy
superiores a los internacionales, protegido por tarifas, y otro que exporta. O, de modo ms
estilizado an, uno que importa y produce para el mercado interno y otro que exporta, produce
bienes salario, y no importa.
El modelo de dos sectores tiene una serie de caractersticas macroeconmicas y
tecnolgicas especficas, de las cuales para el objetivo de este artculo las ms importantes
son las siguientes. En primer lugar, tiende a impedir que la diferencia de productividades que lo
origin se reduzca, porque, a pesar de que esta diferencia disminuye debido al aprendizaje y a la
formacin de un sistema industrial, las escalas quedan limitadas por el mercado interno28. En
segundo lugar, el esfuerzo tecnolgico de la industria no se orienta a alcanzar la frontera de best
practice, sino a resolver los problemas especficos de una gran diversificacin industrial en un
mercado muy limitado por ejemplo, a adaptar procedimientos, bienes de capital, etc. a escalas
reducidas (Katz, 1986). Ello se agrava porque las empresas que lideran la ISI son ET, y stas
no realizan su IyD en estos pases salvo la adaptativa ya mencionada y generan poca demanda
de tecnologa al sistema (Cooper, 1973). En tercer lugar, un rasgo macroeconmico bsico del
modelo es el crecimiento stop and go, con violentas fluctuaciones, originadas principalmente en
el desequilibrio externo. Ello se debe a que el sector industrial, que importa pero no exporta,
crece ms rpidamente que el agropecuario, que es el nico exportador en el modelo
simplificado (ya que posteriormente creci la exportacin de las manufacturas de origen
agropecuario MOA y de los bienes industriales intermedios menos diferenciados), o sea que
la demanda de divisas crece ms rpidamente que la oferta, provocando una tendencia al
desequilibrio exterior, que a su vez produce la depresin de la actividad29. Finalmente, el stop
and go perjudica el aprendizaje, baja la propensin a invertir, y retarda adicionalmente el
proceso de maduracin industrial y de reduccin de la diferencia de productividades,
manteniendo parcialmente la necesidad de altas tarifas, y realimentando de esta manera el
modelo30.

El modelo de dos sectores y las polticas tecnolgicas

27

El tipo de cambio sin considerar derechos de importacin, ni subsidios y derechos a la exportacin, o

bien el tipo de cambio de exportacin que rega para la mayor parte de las exportaciones. Posteriormente,
como se ver, la diferencia entre el tipo de cambio de exportacin para productos industriales y el
correspondiente a productos primarios se ampli, por efecto de los subsidios a la exportacin industrial y
de los derechos a la de bienes agropecuarios.
28
A medida que las economas de escala (no slo en la produccin, sino tambin en la IyD, la
comercializacin, etc.) crecen en la frontera de best practice, la diferencia de productividad relativa
empeora, debido a que, desde el punto de vista del comercio internacional, la baja de los costos en un pas
equivale ceteris paribus al aumento de los costos de otro, erosionando parte de las ganancias de
productividad del aprendizaje.
29
Aunque los tipos de cambio no sean fijos, en el modelo de dos sectores las devaluaciones tienden a
ajustar los desequilibrios externos por efecto ingreso, como han mostrado Daz Alejandro (1970) y
Diamand (1973 y 1978).
30
Dado que en este trabajo se procura describir las consecuencias del modelo de dos sectores, no se
tratar qu es lo que se podra haber hecho para resolver su tendencia al desequilibrio del balance de
pagos o al stop and go. Evidentemente, se podra haber creado un sistema de neutralidad ampliada como
los de los pases del Sudeste Asitico (Young Whee Rhee, 1986) de manera que los precios (incluido el
efecto de las tarifas) y las utilidades del mercado interno fuesen iguales a los de la exportacin (mediante
reembolsos, subsidios, etc.), pero de hecho aunque en muchos perodos hubo subvenciones a las
exportaciones industriales jams se form un sistema de neutralidad ampliada.

El funcionamiento del modelo de dos sectores reforz el carcter adaptativo y tardo del
comportamiento tecnolgico y la ausencia o debilidad de las polticas de CyT propias del
funcionamiento por ajuste a impulsos exgenos.
Las polticas comerciales y cambiarias fueron privilegiadas en la agenda del estado y
del empresariado. En primer lugar, porque fueron las que ms influyeron en la estructura de
precios relativos tanto entre transables y no transables como dentro de los transables (los precios
relativos agro/industria, y tambin los intraindustriales). En segundo lugar, dado un mercado de
crdito permanentemente escaso, cerrado, y segmentado la principal fuente de financiamiento
de buena parte de la industria era el autofinanciamiento, que a su vez era posible por los altos
beneficios que se obtenan elevando los precios al amparo de las tarifas. En tercer lugar, los
tipos de cambio efectivos de la industria y el agro31 influan en dos sentidos decisivos sobre la
distribucin del ingreso: entre ambos sectores, porque la tasa efectiva de proteccin a la
industria, y los impuestos a la exportacin agropecuaria en los perodos en que se aplicaron
subsidiaban directa o indirectamente a la industria; y entre capital y trabajo, porque esos
impuestos a la exportacin, as como el efecto de las tarifas sobre el tipo de cambio, al reducir
los precios del sector agropecuario, depriman los de los alimentos aumentando los salarios
reales a salarios nominales constantes. Finalmente, los efectos del modelo sobre la tasa de
inflacin, el equilibrio fiscal y la inversin (Diamand, 1988) colocaron an ms firmemente a
las polticas comerciales y cambiarias en el centro de las polticas pblicas. Est es una de las
causas centrales por las cuales las polticas cientficas y tecnolgicas fueron secundarias y
residuales en la agenda explcita del estado y del empresariado, y menos importantes an en la
agenda implcita. Algo semejante ocurri con las polticas industriales en el sentido amplio que
tienen en los pases desarrollados y en los del Sudeste Asitico (Wade, 1990) y World Bank,
1989). El efecto de la importancia de las polticas comerciales sobre el contenido de la agenda
pblica y privada se realiment porque, como afirma Haggar (1990), los actores tienden a ver
soluciones a los problemas particulares a travs de la lente de los instrumentos de que disponen
y sus opciones son limitadas o expandidas por las herramientas que tienen a mano. Por otra
parte, el desplazamiento de las polticas de CyT fue reforzado por la formacin de monopolios u
oligopolios no transitorios, dependientes de las polticas comerciales (y de las de subsidios) en
una medida incomparablemente mayor que del comportamiento tecnolgico al menos en las
ramas con mayor peso econmico32.
Tanto esfuerzo tecnolgico como las polticas fueron adaptativos y tardos y no
tendieron a generar innovaciones que pudiesen modificar radicalmente la posicin de la
industria en los mercados externos. En primer lugar, porque la dimensin del mercado creaba,
tanto dentro de las firmas como entre stas y las instituciones de CyT, una demanda de tcnicas
de adaptacin a escalas menores y a la disponibilidad especfica de insumos, antes que de
innovaciones para penetrar en los mercados mundiales (probablemente intiles, dada la
estructura cambiaria). En segundo lugar, debido a que el perodo en el que la industrializacin
abarc ramas ms complejas fue liberado por las ET y stas localizan en este tipo de pases la
IyD, por lo cual su demanda interna (a la firma) y externa (al conjunto social) de tecnologa y
poltica tecnolgica es dbil.33 En tercer lugar, porque las ramas de mayor peso econmico
fueron (a pesar de las limitaciones de escala propias del modelo de dos sectores) las scale
intensive y supliers dominated (en la clasificacin de Pavitt, 1984). La participacin de las
science based siguiendo la misma clasificacin fue reducida. Una estructura industrial de ese
tipo tiende a generar una escasa demanda de tecnologa fuera de la firma, en el caso de las
scale intensive porque el grueso de la IyD se hace in house (y en el modelo de dos sectores es
31

O sea, el tipo de cambio ms aranceles de la primera y en ciertos perodos menos impuestos a la

exportacin de la segunda.
32
Esta afirmacin puede parecer exagerada, pero debe tenerse en cuenta que ningn cambio tecnolgico
puede afectar tanto, ni tan rpidamente, a la participacin de una firma en el mercado como la variacin
de la tasa de proteccin efectiva entre rdenes del 100% y el 10%.
33
En la Argentina todas estas causas llevaron a que las instituciones de CyT adoptaran, por insuficiencia
de demanda, actitudes y polticas excesivamente supply oriented.

slo adaptativa), y en el se las suppliers dominated porque reciben la tecnologa incorporada

en los insumos y en los bienes de capital (Pavitt, 1984; Dosi, 1987). Esto ltimo se agrava si
coincide, como de hecho sucedi, con que esos sectores sean denominados por ET y con que las
polticas pblicas alienten la importacin de bienes de capital para atraer a la inversin
extranjera directa (IED) o para abaratar el equilibrio industrial. Adicionalmente, una parte del
equipamiento importado era usado u obsoleto tecnolgicamente, un hecho difundido no slo en
la Argentina sino en toda la regin. La incorporacin de bienes de capital obsoletos es coherente
con, y refuerza al, modelo de dos sectores, ya que si la industria hubiese tenido como horizonte
al mercado internacional, habra incorporado bienes de capital de ltima generacin, para
acercarse a la frontera de best practice. Si bien las ET, especialmente las automotrices,
generaron procesos de aprendizaje industrial y tcnicos muy importantes y demandas a las
instituciones de CyT fundamentalmente al INTI, esas demandas de manera coherente con lo
dicho sobre el modelo de dos sectores, las ET y las industrias scale intensive y suppliers
dominated- fueron fundamentalmente de adaptacin de las industrias de partes, y se orientaron
mucho hacia la metrologa, como en otros pases de la regin (Bastos, 1992).

Correcciones del modelo y dinamismo estructural

En el perodo 1964-1974 las polticas gubernamentales, y en especial las cambiarias y
de comercio exterior (tarifas, impuestos a la exportacin agropecuaria, etc.) produjeron una
fuerte distribucin de ingresos desde el agro hacia el estado, que los destin en gran parte a la
generacin de externalidades para la industria. Esas tendieron tambin a cambiar los costos y
precios relativos entre el agro y la industria y comenzaron a generar un sistema de incentivos a
las exportaciones industriales que se aproxim a un sistema de neutralidad entre precios de
mercado interno y precios de exportacin. Como consecuencia de todo ello, se atenuaron las
restricciones del modelo de dos sectores, y se aceler el aprendizaje, el desarrollo de ramas del
tipo specialized suppliers, y el de los flujos de tecnologa al interior del sistema industrial. Esto
ocurri a pesar de que las industrias de bienes de capital fueron siempre las menos protegidas,
como en toda la regin (Fajnzylber, 1983). Tambin hubo un desarrollo interesante de dos
industrias science based (electrnica y farmoqumica), aunque su comportamiento tecnolgico
consisti fundamentalmente en una rpida adaptacin de innovaciones externas a la demanda
interna y, en algunos casos, regional (Katz, 1973), Nochteff, 1985). El resultado global de esa
dcada fue un avance industrial importante. La produccin, la productividad, los salarios y el
empleo crecieron a tasas del orden del 4% al 8% anual, y aumentaron aceleradamente tanto la
participacin en el producto de la metalmecnica en general, y de la maquinaria en particular,
como la contribucin de las exportaciones industriales a las totales (Sorrrouille y Lucngeli,
1980; Azpiazu y Kosacoff, 1987). Por su parte, la economa comenz a salir del modelo de los
sectores, ya que la diferencia de productividades se redujo, pero no lo suficiente como para que
cambiase el modelo entre otras razones porque en el mismo perodo crecieron tambin la
productividad del agro local (Sbato, 1981) y la de la industria a escala internacional. Por otra,
las industrias portadoras de progreso tcnico tuvieron un buen desempeo. Sin embargo, ni
siquiera en ese decenio, el mejor de la historia industrial argentina, los cambios en la estructura
industrial pueden compararse con los de los pases industrializados o con los del Asia Oriental.34
Tambin hubo un progreso importante en materia tecnolgica, aunque siempre de tipo
fundamentalmente adaptativo, que fue acompaado por la consolidacin de organismos como el
Instituto Nacional de Tecnologa Industrial (INTI).

34

Por ejemplo, entre 1963 y 1980 la participacin de los bienes de capital y de consumo durable en el
valor agregado industrial pas de 10% a 11% y el coeficiente material de transportes bienes de capital se
redujo de 1.40 a 1.00, pero los datos de Corea para el mismo perodo son 7% a 14%; y de los de Italia
18% a 21% y 0.55 a 0.52 (CEPAL, 1987).

Sin embargo, las polticas de CyT fueron mantenidas en un plano muy secundario, debido a
que, as como las polticas cambiarias y comerciales fueron el principal determinante de la ISI
y de muchos de sus efectos (la formacin del modelo de dos sectores), tambin las que
impulsaron el perodo de mejor desempeo y de correccin parcial de los precios relativos y de
la estructura productiva. En suma, se mantuvieron siempre en el centro de la agenda,
desplazando a las polticas industriales y tecnolgicas como foco de inters de los actores
estatales y privados.

Oportunidad financiera y cambio organizacional

A partir de 1976 se produjo un corte en la historia argentina, que llev a profundos
cambios polticos, econmicos y sociales. Los tres procesos ms relevantes para el tema de este
son la persistencia de una economa de expansin para adaptacin a los impulsos exgenos; la
creciente importancia econmica de los monopolios no basados en la innovacin, y la
reestructuracin industrial y tecnolgica que se inici ese ao, y a la que se ha definido como
una reestructuracin regresiva (Nochteff, 1990 y 1991b). En los prrafos siguientes se analizar
esa persistencia y cuatro de los factores que determinaron causndose recprocamente la
reestructuracin. Esos factores fueron el endeudamiento externo, el cambio parcial del
comportamiento organizacional de la elite econmica, la apertura doblemente asimtrica de la
economa, y los subsidios estatales a algunos grupos y ramas industriales.
El aspecto de continuidad de una economa de adaptacin a impulsos exgenos se
revela en la forma de aprovechamiento de la liquidez y las bajas tasas de inters internacionales
de mediados de los setenta y principios de los ochenta que tiene rasgos a los de otras
economas latinoamericanas (Frenkel y Fanelli, 1988). Entre 1975 y 1981, la deuda externa de
la Argentina se multiplic 4,5 veces. Mientras que para financiar el crecimiento durante ms de
dos dcadas el pas haba acumulado a pesar de los ciclos de desequilibrio externo una deuda
de 7,9 mil millones de dlares, en los cuatro aos siguientes, sin que el producto creciera en
relacin al pico de 1974, la deuda se increment en 26 mil millones. El primer perodo de fuerte
endeudamiento ocurri entre mediados de 1978 y fines de 1980, y el grueso del endeudamiento
fue privado. Luego, a medida que los acreedores empezaron a pedir garantas mayores,35
comenz a crecer ms rpidamente el endeudamiento pblico, y se inici una fuga de capitales
que fue acelerndose. En resumen, los que se haban endeudado en el exterior (principalmente
las grandes empresas) ingresaron los fondos, realizaron utilidades financieras, y finalmente los
colocaron fuera del pas, mientras que el estado endeudndose, obtuvo las divisas sin las cuales
la reconversin de pesos a dlares y la fuga hubiese sido imposible. finalmente; hacia 1982, el
estado se hizo cargo de la deuda externa privada y licu mediante un sistema de seguros de
cambio con tasas de inters incomparablemente menores a las de devaluacin de la moneda
(Basualdo, 1987).36
En el perodo de endeudamiento al igual que en otras etapas de la economa argentina,
aunque con resultados especialmente perversos prcticamente toda la economa se ajust al
aprovechamiento de una oportunidad exgena, pero en este caso a la oferta internacional de
crdito y no, como en las fases anteriores, a un conjunto de cambios en las formas de
organizacin, en la tecnologa y en la demanda y la oferta de bienes y de factores.37 Esto
35

Debido al aumento del riesgopas y del riesgo cambiario, asociado a las inconsistencias del programa
econmico, a los enfrentamientos dentro de la dictadura militar y a la situacin internacional.
36
El proceso de fuga de capitales fue de tal magnitud que, de acuerdo al Morgan Guaranty Trust, en
1985, los depsitos de los argentinos en el exterior alcanzaron a 50.000 millones de dlares, un guarismo
similar al de la deuda externa (Calcagno, 1982).
37
Adems, en este perodo, a diferencia de lo que ocurri en los treinta , la oportunidad anterior no estaba
agotada ni en crisis, como lo indica el desempeo dinmico del ltimo perodo de la ISI. Si bien no
pueden ignorarse las razones polticas y sociales que impregnaron a la poltica econmica de la dictadura,

diferencia a la fase iniciada en 1976 de las anteriores, porque los ajustes del primer perodo de
expansin, as como los de la primera y segunda ISI siguieron, aunque de modo rezagado,
trunco adaptativo y muy tardo, a los cambios en el sistema productivo y tecnolgico mundial.
En cambio en esta fase la economa se ajust exclusivamente a una oportunidad financiera e
ignor todos los cambios tecnolgicos y organizativos que conducan a una tercera revolucin
industrial. En rigor, puede decirse que se desajust (o se desacopl) a esa revolucin, al
menos en lo que se refiere a la estructura productiva y de comercio exterior (Nochteff, 1990).
En cuanto al gran empresariado, una de las transformaciones ms importantes para las
cuestiones industriales y tecnolgicas fue el cambio de comportamiento organizacional. An
con las limitaciones de un crecimiento adaptativo limitado por las caractersticas del modelo de
dos sectores, durante por lo menos el decenio de la ISI, la mayor tasa de ganancia y las mayores
posibilidades de crecimiento se localizaron en la actividad productiva en general, e industrial en
particular. En cambio, en el perodo 1976-1983, las mejores oportunidades de ganancias se
localizaron en la obtencin de obtencin de subsidios estatales y en la actividad financiera, tanto
en la ligada directamente al endeudamiento externo (Basualdo, 1987), como en la asociada a los
movimientos de portafolio (Damill y Fanelli, 1988).
En estas condiciones el ncleo decisivo de la firma para operar en el nuevo contexto
operativo (en trminos de Thomson, 1971) dej de ser la capacidad industrial y tecnolgica.
Las grandes firmas ajustaron su comportamiento para maximizar el aprovechamiento de la
oportunidad mediante un desplazamiento del ncleo tcnico y del foco de atencin y de
prioridades de la firma desde la actividad industrial y las actividades tecnolgicas asociadas
a ella hacia la actividad financiera y de lobbying (Nochteff, 1991b).38 Este solo factor habra
sido suficiente para que las polticas tecnolgicas e industriales, que como ya se dijo nunca
haban sido prioritarias en la agenda del estado y los grandes empresarios, fueron totalmente
relegados. Las polticas cambiarias y comerciales, y la reestructuracin regresiva de la
industria, que tienen una relacin de causacin recproca con el endeudamiento, reforzaron y
consolidaron estos efectos.

Apertura asimtrica y reestructuracin regresiva

Desde el ltimo perodo de la ISI el crecimiento de la industria, los cambios de su
estructura, y el aumento de la productividad indican que se avanz hacia la formacin de un
sistema industrial. Es razonable pensar que ese sistema podra haber sido apto para insertarse en
los mercados mundiales si se hubiese continuado resolviendo las limitaciones del modelo de dos
sectores y se hubiesen hecho las reconversiones y polticas tecnolgicas e industriales necesarias
para enfrentar la revolucin tecnolgica de los ochenta (las cuales, de cualquier modo, tuvieron
que hacerse aun en las economas ms exitosas e industrializadas). Sin embargo, durante la
dictadura militar que asumi el poder en 1976, se enfrentaron los defectos de la
industrializacin cuestionando, para usar palabras de Fajnzylber (1983), la industrializacin
misma. Desde 1976, y especialmente desde 1978, se llev a cabo una muy brusca apertura de la
economa, operando a la vez con los instrumentos cambiarios y comerciales que, una vez ms,
decidieron el curso de la industria argentina. Al apertura comercial tuvo dos aspectos centrales:

en el perodo de reestructuracin regresiva se habra producida el ajuste a una oportunidad de obtener a

muy corto plazo ganancias ms altas con riesgos menores, independientemente del dinamismo de largo
plazo de la oportunidad anterior.
38
La cada de la inversin por debajo de los niveles necesarios para la reposicin de capital, y el hecho de
que prcticamente toda la inversin fuese subsidiada (Azpiazu y Basulado, 1987) confirman ese
desplazamiento, especialmente si se tiene en cuenta que las mismas firmas industriales que no utilizaban
ni fondos propios ni financiamiento para invertir en activos fijos eran grandes tenedores de activos
monetarios (Damil y Fanello, 1988).

la coincidencia entre la apreciacin del peso y la cada de las barreras comerciales; y lo que ha
sido llamado la doble asimetra (Nochteff, 1991).
Entre 1978 y 1981, el tipo de cambio se apreci de modo acelerado y sostenido debido a
la aplicacin de una versin algo modificada del enfoque de la industria tanto en los mercados
externos como frente a las importaciones, e indujo una deformacin de precios relativos a favor
de los no transables. En este sentido, el modelo econmico de ese perodo se comport como un
tpico ciclo de ingreso de fondos de corto plazo apreciacin cambiariaprdida de
competitividad de los transables desequilibrio comercial aumento del riesgo cambiario y las
tasas de inters fuga de capitales, con la secuela de prdida de capacidad de los sectores
transables en general, y de los industriales en particular (Katz y Kosacoff, 1989, Nochteff, 1985
y 1990). Los grandes grupos econmicos de capital interno (GGEE) y algunas de las ET se
diversificaron en dos sentidos, ambos compatibles con el aprovechamiento de las oportunidades
financieras, con la apertura comercial, y el aumento de los precios relativos de los no transables:
fuera de la industria, hacia los servicios, especialmente los financieros; dentro de la industria,
hacia las ramas ms protegidas y de menor riesgo comercial y tecnolgico, o sea las de bienes
intermedios de uso difundido, especialmente las basadas en recursos naturales o en
externalidades provistas por la inversin pblica.
Las dos orientaciones de la diversificacin reforzaron los efectos del desplazamiento del
ncleo tcnico y de la tendencia a crear monopolios u oligopolios. En trminos, la
diversificacin, tanto hacia fuera de la industria como hacia ramas de bajo riesgo comercial y
tecnolgico empuj a las capacidades, atenciones y prioridades industriales hacia fuera del
ncleo tcnico y de decisin de los GGEE y las ET que se diversificaron. Pero adems, la cada
del tipo de cambio y de las tarifas en definitiva, de la tasa efectiva hizo que los GGEE y las
ET reforzaran la formacin de monopolios protegidos, que se asimilaron todo lo posible a
actividades no transables. De esta manera, se acentu la tendencia a crear o consolidar
monopolios no transitorios ni originados en la innovacin, que era una modalidad propia del
comportamiento econmico adaptativo, generada para atraer a las ET durante la segunda ISI.
Todo ello releg an ms a la IyD y a las polticas de CyT.
Por otra parte, debido en un primer perodo al inters por atraer capitales, y en un
segundo perodo a la necesidad de retenerlos, y a la falta de convergencia entre la inflacin
interna y la internacional, las tasas de inters fueron muy altas en trminos internacionales y
medidas por su rendimiento en dlares. Ello sumado a la falta de crdito local gener dos
procesos simultneos. Por una parte, las empresas capaces de endeudarse en el exterior para
colocar fondos en el mercado financiero local obtuvieron ganancias extraordinarias de origen
financiero. En este sentido, el aspecto cambiario de la apertura fue decisivo para concretar el
aprovechamiento de las oportunidades exgenas dadas por la liquidez y las bajas tasas de inters
internacionales, y puede decirse que independientemente de cualquier hiptesis sobre
actividades deliberadas tanto polticas pblicas como el comportamiento de los grandes
empresarios se ajustaron conjuntamente para ese aprovechamiento, aunque el mismo
comportaba sacrificar varias dcadas de aprendizaje, de crecimiento y de acumulacin de
condiciones para mejorar las ventajas comparativas de la industria. En efecto, las grandes
utilidades financieras slo podas obtenerse si el tipo de cambio segua aprecindose, pero esa
apreciacin dejaba fuera de competencia a las firmas industriales, salvo a las que consiguieran
situaciones de privilegio y/u operaran en mercados muy imperfectos. Por otra parte, las
empresas industriales y de transables en general que no podan acceder al crdito externo o al
aval del estado, pagaban altas tasas reales ya que los precios de los transables como en toda
operacin cambiaria estaban crecientemente limitados por la competencia externa, pero la tasa
de inters se colocaba en torno del aumento de precios de los transables, que no lo estaban. Esto
suceda con las menos diversificadas, que no podan compensar las cadas de la produccin y
los precios relativos de algunos productos por el aumento de los de otros; y las medianas y
pequeas, que no podan acceder al crdito externo.

La poltica de apertura comercial fue asimtrica en un doble sentido. En primer lugar, al

mismo tiempo que se apreciaba el tipo de cambio, el tipo de cambio el tipo de cambio efectivo
de importacin (tipo de cambio ms tarifas, etc.) disminuy menos que el de exportacin (tipo
de cambio nominal ms reembolsos, subsidios, y menos impuestos, etc.). En otros trminos, la
tasa efectiva para importaciones cay menos que la de exportaciones, determinando una
asimetra antiexportadora (CEPAL, 1992). En segundo lugar, la proteccin a las actividades ms
monoplicas y scale intensive, cay mucho menos /en algunos casos se mantuvo) que la de los
sectores science based y specialized supliers, determinando una segunda asimetra, esta vez
entre sectores. Cabe sealar que ello explica y a la vez es explicado por debido a las
diferencias en el poder de lobbying la orientacin de los GGEE hacia las ramas scale intensive,
especialmente las de bienes intermedios de uso difundido.39
La asimetra en la exposicin a la competencia externa de los distintos tipos de
industrias agudiz las perversidades del modelo de dos sectores, que en parte se haban ido
resolviendo en la dcada anterior, al empeorar la competitividad de las industrias ms alejadas
de las ventajas comparativas naturales y ms dependientes de la organizacin social, productiva,
educativa, etc. Esto debido a que, por una parte, tanto las tarifas como las protecciones no
tarifarias de esas industrias que en general se corresponden con las science based y las de
specialized suppliers- se redujeron ms que las de los sectores scale intensive, por otra parte, los
mismos operan en mercados ms competitivos en el sentido de menos oligopolizados que
estos ltimos, los cuales fueron protegidos no slo por la poltica comercial sino por la misma
imperfeccin de los mercados, que fue un factor de proteccin decisivo en ese perodo (Canitrot,
1982).
Esos dos fenmenos produjeron un cambio radical en el set de precios, a favor de los
sectores ms oligopolizados y menos dependientes del desarrollo del sistema industrial y de
innovacin. Adems, los primeros, adems de quedar mucho ms expuestos a la competencia
externa, se encontraron sin financiamiento para reconvertirse. Esto se debe a que en un
mercado de crdito muy segmentado y con escasez casi permanente la industria se
autofinanciaba elevando los precios al amparo de las tarifas. Cuando la proteccin cay, las
firmas fundamentalmente las medianas y pequeas se quedaron sin financiamiento, mientras
que los GGEE y algunas ET, dedicados a producciones cuya tasa efectiva cay menos, pero que
adems podan acceder al crdito externo mejoraban sus condiciones de financiamiento.
Adicionalmente, stos pagaban una tasa de inters real ms baja a la misma tasa nominal,
debido a que la tasa de inters real para cada tomador es una funcin positiva de la tasa de
inters nominal y negativa del aumento de los precios de lo que vende. En consecuencia, la tasa
de inters puede ser negativa para los no transables (que pueden aumentar sus precios en un
perodo de apreciacin cambiaria y apertura comercial), positiva para los transables (que no
pueden hacerlo), y negativa para los transables protegidos a pesar de la apertura comercial, o sea
para los producidos por los GGEE y algunas ET.
A todos estos factores se agregaron los subsidios otorgados por el estado a travs de la
promocin industrial. Durante ese perodo, la promocin dada a la industria alcanz niveles de
subsidio a la formacin de capital y a la operacin desconocidos en al historia argentina (FMI,
1986). Ms del 80% de estos subsidios se otorgaron a un reducido grupo de GGEE y se
localizaron en industrias scale intensive, ligadas o a recursos naturales o a externalidades
capitalintensivas provistas por el estado (como la energa elctrica o el gas), y en general a
ambas.

39

Debe tenerse en cuenta que se trataba de una dictadura militar y que por lo tanto, como suele suceder en
esos regmenes polticos, el poder de lobbying de las grandes empresas aumenta mientras que se reduce el
feed-back entre el estado y los dems actores sociales. Esta caracterstica fue muy aguda durante la
dictadura militar argentina de ese perodo, que suspendi la actividad de prcticamente todas las
organizaciones polticas y sociales intermedias

Durante el perodo 1976-1983, todas las oportunidades y polticas pblicas fueron

asimtricas entre sectores: la posibilidad de aprovechar el endeudamiento externo, las utilidades
financieras, los subsidios, y la apertura comercial. En conjunto, ello configur lo que el World
Bank (1987) ha calificado como el infant industry put epside down. Mientras crecan o se
integraban verticalmente las industrias scale intensive y algunas de las suppliers dominated
oligopolicas y ligadas a recursos naturales, se achicaban o desaparecan las de specialized
suppliers, y especialmente las science based (Katz y Kosacoff, 1989; CEPAL, 1987, y Azpiazu,
Basualdo y Nochteff, 1988).Ello produjo un profundo retroceso de las actividades portadoras de
progreso tcnico y de aquellas cuyas ventajas comparativas dependen menos de los recursos
naturales y ms del desarrollo del sistema industrial y del sistema nacional de innovacin, y por
eso se ha definido a la transformacin iniciada en 1976 como una reestructuracin regresiva
(Nochteff, 1991b). Adicionalmente, as como en el perodo 1964-1974 el avance absoluto y
relativo de las industrias que constituyen el tejido industrial y son portadoras de cambio tcnico
mejor el desempeo exportador de la industria, su retroceso, tambin en trminos relativos y
absolutos, lo empeor, como lo indica el comportamiento de las exportaciones manufactureras
despus de 1974 (Azpiazu y Kosacoff, 1987).
La reestructuracin regresiva y el desplazamiento de la ciencia y la tecnologa
Durante el perodo de reestructuracin regresiva todos los factores y comportamientos
que haban mantenido tanto la CyT misma como a las polticas de CyT a las industriales en un
plano secundario en la agenda y en las prioridades del estado y de la elite econmica se
reforzaron como nunca antes en la historia econmica argentina. Este desplazamiento radical
del conjunto de polticas y acciones tecnolgicas tuvo varias causas, relacionadas entre s.
En primer lugar, una vez ms la economa, las acciones gubernamentales y los
comportamientos empresariales se adaptaron a un impulso exgeno, que en este caso no siquiera
fue de orden tecnolgico o productivo, como durante el primer perodo de expansin y durante
la ISI, sino financiero.
En segundo lugar, las polticas cambiarias y comerciales siguieron siendo el
instrumento central, con slo en s misma, sino tambin para viabilizar y complementar a las
polticas financieras y, en definitiva, para definir el sendero de la economa y su ajuste a las
oportunidades exgenas. Por ejemplo, la apreciacin cambiaria permiti que la tasa de inters
fuese alta en divisas, atrayendo fondos del exterior, y baja para los sectores de no transables y
transables protegidos; las devaluaciones posteriores, combinadas con seguros de cambio a tasas
controladas, permitieron licuar la deuda de las firmas con el estado, etc.
En tercer lugar, se agreg un fenmeno nuevo: el ncleo tcnico, de decisin y de
prioridades de las grandes firmas industriales se desplaz desde la actividad productiva y
tecnolgica hacia la financiera, la comercial y al de lobbying, que en ese perodo fue ms
importante que en el de la ISI para aprovechar las oportunidades y obtener subsidios y
protecciones, debido a que todos ellos dependieron de acciones gubernamentales (muchas de
ellas ad hoc), como la estatizacin de la deuda, los avales estatales para el endeudamiento
externo, los subsidios va promocin industrial, las protecciones durante la apertura, etc.
En cuarto lugar, la economa y la elite econmica se movieron en sentido exactamente
inverso al del ltimo perodo de la ISI,40 desplazndose hacia los no transables y hacia los
productos industriales menos diferenciados, producidos en los sectores scale intensive y
40

Como ya se observ, en ese perodo, a pesar de las limitaciones del comportamiento adaptativo y del
modelo de dos sectores, al economa se desplaz desde los no transables hacia los transables, y dentro de
stos hacia productos industriales cada vez ms diferenciados, skill intensive, incluidos los de los sectores
specialized suppliers y en menor medida los science based.

suppliers dominated, a partir de la importacin de los bienes de capital y de los insumos con
mayor contenido tecnolgico, que son los nicos eslabonamientos de demanda tecnolgica de
estos dos tipos de sectores. Para la elite econmica los servicios son ya una actividad mucho
ms importante que la industria, y la industria, y dentro de sta se localiz en actividades
protegidas y/o subvencionadas y/o dependientes de ventajas comparativas naturales y/o de
bajo riesgo tecnolgico, o que cumplen todas estas condiciones a la vez. En rigor, la elite se
desplaz hacia los no (o menos) importables. Cabe destacar que estas industrias de proceso,
colocadas en la primera etapa de elaboracin de materias primas y amparadas como
invernaderos es decir, aisladas y protegidas del contexto al que estn sometidas las dems
actividades por las polticas pblicas son las que menos dependen de la existencia de un
sistema nacional e, incluso, de un mnimo de desarrollo econmico y social. Si el estado provee
algunas externalidades capitalintensivas (bsicamente infraestructura y energa), y la
empresa compra la planta llave en mano, la mayor parte de los factores de la competitividad
estn asegurados. Ello no ocurre con las industrias specializad suppliers ni con las science
based. Esa es la razn por la cual muchos pases industriales y tecnolgicamente atrasados son
competitivos en petroqumica o siderurgia, pero no podran serlo en mquinasherramienta o
electrnica de medida y control. Los dos primeros sectores, como ocurre en la Argentina
pueden funcionar como enclaves, los segundos no (Nochteff, 1990). En resumen, la proteccin
de que gozan los primeros, y sus dbiles eslabonamientos con el resto de la industria, explican
la calificacin (Nochteff, 1991b) de invernaderos /enclaves.
Por una parte, estos rasgos sectoriales implican una muy baja demanda de tecnologa
directa, de tecnologa hacia el interior del sistema econmico nacional y, por otra, la
persistencia del monopolio no transitorio no originado en la innovacin. Finalmente, esta
relocalizacin de la elite econmica en los invernaderos/enclaves gener una
transformacin de las demandas de polticas para preservar o cambiar las ventajas
comparativas. Si dicha elite se hubiese desplazado hacia los transables/importables, hacia los
mercados ms expuestos a la competencia y hacia los sectores skill intensive en general, y
specialized suppliers y science based en particular, habra demandado para mantener,
mejorar, o crear ventajas comparativas conocimiento cientfico y tecnolgico, recursos
humanos cada vez ms calificados, servicios industriales y, en general, todos los elementos que
componen el tejido industrial y el sistema institucional que soporta la competitividad (Schapiro
y Tylor, 1990). En suma, hubiesen demandado la formacin de un sistema nacional de
innovacin en el sentido de Freeman (1989). Inversamente, debido a que la elite econmica se
localiz en no transables o no importables (terica y/o prcticamente)41 y en
invernaderos/enclaves, estas son nfimas o innecesarias. De este modo, la reestructuracin
regresiva prolong y agudiz los efectos del comportamiento de expansin por ajuste a los

41

Muchos de estos sectores son tericamente transables, pero en la Argentina por lo menos hasta
principios de los noventa eran de hecho muy parcialmente transables, ya que eran exportables pero
difcilmente importables, debido a varias causas, de las cuales la imperfeccin de los mercados es quizs
la ms importante pero no la nica (Nochteff, 1991b). Por ejemplo, cuando un mismo grupo empresario
controla parcialmente la red ferrocarrilera, el peaje de rutas, la produccin de un insumo de uso difundido
de produccin intensiva en electricidad y gas, y la distribucin mayorista y el servicio al pblico de por lo
menos una de estas fuentes energticas, puede fijar un precio en realidad un precio de transferencia
muy bajo a la energa que consume y aumentar a la vez la tarifa domiciliaria o la de las empresas
pequeas y medianas, y hacer lo mismo con el transporte, basando de este modo su competitividad en una
transferencia de ingresos administrada por l mismo grupo empresario. Si a vez el monopolio vende a una
gran cantidad de empresas chicas y medianas, en el caso en que aun as no sea competitivo, es dudoso que
stas puedan importar el insumo, debido a las cantidades mnimas que exigen los embarques. En suma, en
esta situacin el insumo, tericamente transable, deja de serlo, y la empresa est cubierto de la
competencia externa, aun cuando la tarifa nominal sea reducida (en un caso as, la tasa efectiva real puede
ser muy alta aun con una tarifa nominal baja). En general debido a las cantidades mnimas necesarias para
cambiar de proveedores externos, en principio los insumos de las industrias pequeas y medianas son
menos importables que sus productos y stos ms importables que los productos de las grandes empresas.

impulsos exgenos, los del modelo de dos sectores y los de los monopolios no transitorios sobre
la demanda y aceptacin de las polticas tecnolgicas.

Resumen y Conclusiones
1. El comportamiento tecnolgico de una economa como fase de crecimiento
endgeno est impulsado por las innovaciones generadas o demandadas por los
entrepreneurs (o las organizaciones innovadoras), que buscan cuasirentas creando,
mediante la innovacin, monopolios que la competencia y la difusin tecnolgica
torna transitorios. El de una economa como la argentina, cuyos perodos de
expansin son bsicamente fases en las que la elite econmica y el estado ajustan la
economa a impulsos exgenos, creando monopolios no transitorios amparados de
la competencia por las polticas pblicas es, necesariamente, muy distinto. En la
primera las cuasirentas son tecnolgicas, y por ello la ciencia y la tecnologa son
prioritarias en la agenda del estado y de los grandes empresarios, y estn
fuertemente vinculadas al patrn productivo y comercial. En la segunda, las cuasi
rentas son posibles debido a la elevacin de las barreras al ingreso mediante
polticas gubernamentales, o debido al aprovechamiento de recursos naturales; en
consecuencia la ciencia y la tecnologa estn ausentes de la agenda o tienen una
posicin muy secundaria, y estn dbilmente vinculadas al perfil del producto y la
inversin.
2. En el modelo de dos sectores liderado por ET, que caracteriz a la industrializacin
sustitutiva de importaciones en la Argentina, las major innovations, son provistas
desde el exterior, con rezagos, y principalmente incorporadas a los bienes de capital
y a los insumos. Las firmas, que se orientan casi exclusivamente al mercado
interno, deben adoptar su tecnologa, sus escalas, sus mtodos, etc., a las
condiciones locales. Como no exportan, su IyD no tiene como referencia a la
frontera de best practice. Si adems las grandes empresas y el estado crean
monopolios u oligopolios no transitorios y relativamente independientes de la
innovacin, se da un conjunto de condiciones bajo las cuales la demanda de
tecnologas es dbil, adaptativa y tarda. En ese modelo las polticas cambiarias y
comerciales son las de mayor importancia para decidir la suerte de las firmas, los
precios relativos entre transables y no transables y dentro de los transables, la
distribucin del ingreso entre el agro y la industria y entre el capital y el trabajo, e
influyen de manera significativa en las polticas monetarias y financieras. La
industrializacin del pas dependi fundamentalmente de estas polticas, y las
cientficas y tecnolgicas fueron relegadas a un plano muy secundario. As, el
modelo de dos sectores reforz las consecuencias del comportamiento de ajuste a
los impulsos exgenos.
3. En el perodo iniciado a mediado de los sesenta, en el que las mayores tasas de
ganancias se concentraron en las actividades no transables especialmente las
financieras, o se asentaron en el logro de las prebendas estatales que permitan
obtener dichas ganancias y resguardarse de la competencia externa creando
invernaderos, o sea firmas o ramas de la crisis por polticas comerciales,
financieras y de subsidios, el ncleo tcnico de la elite econmica se desplaz desde
la produccin y sus mayores menores requerimientos tecnolgicos hacia la
capacidad de operacin financiera y de lobbying. El comportamiento del gran
empresariado y de la economa llev a desplazar la estructura industrial hacia
invernaderos cuyo desempeo depende de la preservacin de condiciones
monoplicas no transitorias y no del grado de formacin de un sistema de
innovacin. La demanda de CyT es, cada vez ms, de importancia secundaria. A su
vez, la transformacin de la estructura industrial a partir de 1976 fue en realidad una
estructuracin regresiva. Como ya se sugiri, crecieron o se consolidaron las
industrias scale intensive de commodities, maduras o declinantes a escala

internacional, las de ensamble, o las asentadas en el aprovechamiento relativamente

simple de los recursos naturales. Retrocedieron las industrias science based y de
specialized suppliers, generadoras y/o portadoras de progreso tcnico y
articuladoras del tejido industrial. El cambio en la estructura industrial refleja el
comportamiento de la elite econmica, que se desplaz crecientemente hacia los
bienes y servicios no transables/no importables o muy imperfectamente transables,
hacia monopolios no transitorios ni ligados a la innovacin, hacia actividades cuyas
ventajas comparativas dependen de los recursos naturales y hacia invernaderos
sostenidos por transferencias de recursos, masivas y sistemticas, canalizadas a
travs de las polticas gubernamentales. En ese perodo y debido a esas formas de
funcionamiento econmico y de regresin estructural, la demanda interna de CyT y
de polticas tecnolgicas, que ya era dbil, se hizo casi nula.
4. En resumen, el conjunto de hiptesis que presentaron llevan a pesar que la
ausencia o debilidad de las polticas de CyT en la Argentina se deben
fundamentalmente a la falta de demanda antes que a las debilidades de la oferta. El
modo de funcionamiento histrico de la economa, y especialmente de la elite
econmica (el de expansin por ajuste a oportunidades e impulsos exgenos), las
caractersticas de su industrializacin (la ISI basada en ET que oper como un
modelo de dos sectores), y la etapa de predominio de la actividad financiera y de
formacin de invernaderos se reforzaron en un mismo sentido, excluyendo a las
polticas tecnolgicas, y las industrias estrechamente articuladas con ellas, de la
agenda del gran empresariado y del estado.
5. Quizs la descripcin ms sinttica de la actitud de los actores sociales decisivos de
la Argentina ante la ciencia y la tecnologa sea la de Cerejido (1990), que transcribo
a continuacin: Casi todos vean en los cientficos nacionales poco ms que un
smbolo del Estado. Como el pas ya tena pera, museos, salones de bellas artes,
zoolgicos y astros deportivos internacionales, a los empresarios no les pareca que
la cosa anduviera tan mal. Cierta actividad cientfica -y qu decir de un Premio
Noble? daba un reconfortable toque de distincin que completaba el cuadro. Los
investigadores ramos, entonces, smbolos de status nacional. Cada vez que el
presidente de la Nacin viajaba al extranjero, Houssay y Fangio, formaban parte de
su comitiva. Sin embargo, la Argentina, que alguna vez se vanagloriara de ser el
granero del mundo, estaba pagando patentes para dar de comer alimentos
balanceados a sus gallinas, a esos pases a los que emigraban sus cientficos. Haba
empresarios que fabricaban platos, juguetes y escupideras de material plstico, que
de pronto se iban a la bancarrota42 porque en Europa o en Estados Unidos se haba
introducido un nuevo monmero que ellos no saban polimerizar. Pero si uno les
sugera que apoyaran econmicamente al laboratorio de polmeros de la universidad
para formar gente que dominara esas tcnicas, se escandalizaban, y terminaban
importando maquinarias y contratando el asesoramiento tcnico del exterior, en los
trminos y condiciones que por supuesto estipulaba el exportador.

42

Es conveniente calificar esta afirmacin de Cereijido: si la empresa era pequea o mediana

probablemente iba a la bancarrota; si era una gran empresa perteneciente a la elite econmica,
probablemente consegua un aumento de la tarifa o una suspensin de importaciones.