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O Plano Diretor de Mariana-MG: a difcil articulao entre planejamento urbano, patrimnio

histrico e atores polticos


Renato Cymbalista e Patrcia de Menezes Cardoso
Colaborao: Rosemeire Nakashima

O contexto local
Mariana faz parte da microrregio de Ouro Preto, Estado de Minas Gerais, e dista 112 Km de Belo
Horizonte e 12 km de Ouro Preto1. Possui um extenso territrio dividido em 10 distritos e 25 sub-distritos,
ocupando uma rea de 1197 km. A interligao entre esses distritos se d por rodovias que percorrem o relevo
montanhoso da regio. As principais rodovias de acesso so: a BR-356/MG e a rodovia estadual MG-262, que
liga Acaica a Ouro Preto. O relevo acidentado, com poucas partes planas e, na sua maioria, relevos ondulados e
montanhosos, muitas vezes de grande altitude. A bacia hidrogrfica regional Bacia do Rio Doce, e seus
principais rios so Gualaxo do Sul, Gualaxo do Norte e Ribeiro do Carmo2.
A formao histrica de Mariana remonta ao perodo de explorao aurfera no sculo XVIII, quando a
regio tornou-se o plo mais dinmico e urbanizado da Amrica portuguesa. Foi a capital da capitania de So
Paulo e Minas de Ouro, criada em 1709, e em 1745, foi o primeiro ncleo urbano na Capitania das Minas Gerais
Capitania a ser elevado categoria de cidade. importante centro para a Igreja catlica desde o sculo XVIII, e
o ncleo histrico da cidade at hoje marcado pela forte presena de edifcios religiosos. Mariana perdeu
importncia do ponto de vista administrativo em 1823, quando a vizinha Ouro Preto foi elevada condio de
capital das Minas Gerais, o que concentrou grande parte da oferta de comrcio e servios da regio, de certa
forma obscurecendo Mariana, situada a apenas 12 km da nova capital.
A extrao aurfera entrou em decadncia j no sculo XVIII, e em sua substituio foram
desenvolvidas atividades de menor importncia econmica, como a lavoura, manufaturas, pecuria. A
implantao da Estrada de Ferro Central do Brasil em 1914, ligando a cidade a Ouro Preto, a instalao da luz
eltrica em 1918, repercutem na economia local e provocam algum crescimento do centro urbano. Atividades
econmicas que permaneceram relevantes foram a extrao do ouro de aluvio, indstria de transformao,
manufatureira, fabril e beneficiamento das culturas agrcolas3. Em meados de 1970 instalam-se empresas para
extrao do minrio de ferro, entre as quais a Samarco, a Samitre e, na dcada de 80, a Companhia Vale do Rio

11

A microrregio de Ouro Preto, segundo a classificao do IBGE, composta pelos municpios: Diogo de Vasconcelos,
Itabirito, Mariana e Ouro Preto.
22
Fonte: Prefeitura Municipal de Mariana. Site: www.mariana.mg.gov.br, acessado em jul/2005.
33
Diagnstico Socioeconmico. Prefeitura Municipal de Mariana. 2a verso, 2003, p.13.

Doce4. A atividade mineradora tambm opera com outros produtos: no municpio encontram-se jazidas de
bauxita, ferro, mangans, ouro e quartzito5. A minerao de ferro concentra-se na regio Noroeste, nos distritos
de Santa Rita Duro e Bento Rodrigues; a extrao de esteatita ou pedra-sabo localiza-se na regio Sudeste, em
Cachoeira do Brumado e Furquim; a de bauxita tambm na regio Sudeste, em Padre Viegas. Outras atividades
relevantes so o artesanato (concentrado em Cachoeira do Brumado); a agropecuria (nos distritos de Cludio
Manoel e Furquim); o turismo.
A populao de Mariana segundo o Censo de 2000 era de 46.710 habitantes, e o municpio vem, desde
a dcada de 1980, apresentando taxas de crescimento superiores s da mdia do Estado, conforme mostra a
tabela abaixo:
TABELA 01 - Populao total residente, por localizao urbana e rural, e taxas de crescimento
anual (%) Mariana e Minas Gerais 1991/2000
Mariana

Populao
Urbana
Rural

1970
14 334
10 452

1980
19 503
9 901

1991
29 848
8 332

2000
38 679
8 031

Total
24 786
29 404
38 180
46 710
Urbana
6 060 300
8 982 134
11 786 893
14 671 828
Rural
5 427 115
4 396 416
3 956 259
3 219 666
Total
11 487 415
13 378 553
15 743 152
17 891 49
Fonte: Relatrio do Plano Diretor Ambiental de Mariana Entendendo a cidade: aspectos
socioeconmicos, 2003, p.44. Fonte primria: IBGE, Censos Demogrficos 1970, 1980, 1991 e 2000.
Minas
Gerais

Em 2000, 83% da populao do municpio concentrava-se nas reas urbanas, mas os dados dos dois
ltimos censos mostram que o esvaziamento populacional nas reas rurais, forte nas dcadas de 1970 e 1980,
vem diminuindo. A concentrao da populao urbana est no distrito Sede de Mariana com 30.741 habitantes.
O crescimento da atividade econmica no municpio, principalmente a atividade mineradora, fez com o
que o municpio assumisse posio de maior centralidade econmica na regio nos ltimos anos. O PIB de
Mariana passou de 19,3% do total da microrregio de Ouro Preto em 1985 para 28,7% do total em 1996. Nesse
perodo, o PIB de Mariana cresceu a taxas maiores do que a mdia do Estado de Minas Gerais. O PIB per capita
de Mariana, que em 1996 era de R$ 5.524,766, passa a R$ 7.008 em 1999 e R$ 9.845 em 2002, segundo o IBGE.
Embora esteja crescendo em importncia na regio, Mariana permanece perifrica em relao
principal centralidade regional, Ouro Preto, em muitos sentidos. Muitos arquitetos e engenheiros atuantes na
cidade moram em Ouro Preto, assim como os docentes da Universidade Federal de Ouro Prego (UFOP)
campus Mariana. Em relao s atividades tursticas, o turista padro pernoita em Ouro Preto e vai a Mariana
apenas para passar o dia, causando um esvaziamento da rede hoteleira e dos restaurantes na cidade em relao ao
potencial existente. At poucos anos atrs, o IPHAN no possua um funcionrio alocado em Mariana, a poltica
para o municpio era coordenada de Ouro Preto.
44

Diagnstico Socioeconmico. Prefeitura Municipal de Mariana. 2a verso, 2003, p.15.


Relatrio de Diagnstico da Prefeitura Municipal de Mariana, 2003, p.29.
67
Fonte: Relatrio do Plano Diretor Ambiental de Mariana Entendendo a cidade: aspectos socioeconmicos, 2003, p. 24.
56

A atividade mineradora a que mais emprega e a que mais gera recursos para o municpio. Nota-se na
tabela abaixo O decrscimo do setor primrio de 1970 a 1991, e o aumento do setor secundrio e tercirio.
TABELA 02 - Populao Economicamente Ativa, por setor (%), Mariana 1970/1991
Ano

Total
Setor
Setor
Setor
Outras atividades
(Abs.)
Primrio
Secundrio
Tercirio
1970
6 487
45,8
23,6
30,6
....
1980
8 671
31,0
35,6
33,4
....
1991
13 494
16,7
37,5
45,1
0,7
Fonte: Relatrio do Plano Diretor Ambiental de Mariana Entendendo a cidade: aspectos
socioeconmicos, 2003, p.27. Fonte Primria: IBGE, Censos Demogrficos 1970, 1980 e 1991.

Segundo o censo IBGE de 2000, a populao economicamente ativa do municpio era de 21.136
pessoas, 3.713 das quais desocupadas e 17.423 ocupadas, registrando uma taxa de desemprego registrada nesse
perodo bastante alta, de 17,6%7. A estrutura de emprego por atividade revela que a indstria extrativa foi a
atividade que mais empregava em 1998, com 23,5% do total, seguido da educao (22,8%) e comrcio (22,2%).
Do ponto de vista da distribuio das oportunidades e atividades econmicas no territrio, o municpio
apresenta grandes desigualdades: o distrito-sede, rea mais consolidada e que engloba a rea efetivamente
urbanizada do municpio, e o distrito de passagem de Mariana, praticamente conurbado com o municpio vizinho
de Ouro Preto, acomodam a populao de maior renda. A populao dos demais distritos tem renda bem mais
baixa, conforme mostra a tabela abaixo:
TABELA 03: Domiclios particulares permanentes, por classes de rendimento nominal mensal da
pessoa responsvel pelo domiclio (%) Municpio de Mariana, seus Distritos e Minas Gerais 2000
Total de
domiclios
(Abs.)
Mariana (municpio)
11 653
Bandeirantes
188
Cachoeira do Brumado
553
Camargos
32
Cludio Manuel
419
Furquim
456
Mariana (distrito sede)
7887
Monsenhor Horta
448
Padre Viegas
492
Passagem de Mariana
784
Santa Rita Duro
394
Minas Gerais
4 765 258
IBGE. Censo Demogrfico. 2000.

At 1
salrio
mnimo
29,8
43,6
49,4
56,3
56,8
64,0
21,5
50,4
56,7
21,8
50,0
26,9

Mais de
1a2
salrios
mnimos
19,8
25,0
24,8
21,9
18,4
15,6
19,2
24,1
15,9
21,0
26,4
22,0

Mais de 2
a5
salrios
mnimos
22,8
16,0
12,8
6,3
9,3
9,6
26,3
13,8
7,7
31,3
12,7
23,8

Mais de 5
a 10
salrios
mnimos
13,8
6,4
3,1
6,3
1,9
0,9
17,8
4,0
3,0
15,2
1,8
11,6

Mais de
10
salrios
mnimos
6,0
1,1
2,4
3,1
0,5
0,9
7,9
0,7
0,2
5,2
0,8
7,9

Sem
rendimento
7,9
7,9
7,5
6,1
13,1
9,0
7,3
7,0
16,5
5,5
8,3
7,6

Do ponto de vista da urbanizao, uma das maiores dificuldades o acesso terra para expanso
urbana. As terras adjacentes rea urbanizada pertencem a poucos proprietrios, sendo o maior deles a Mina da
7

Fonte: Censo IBGE 2000.

Passagem de Mariana. Isso d aos proprietrios de terras um alto poder de fixao de preos, resultando em
preos de terra bastante altos, principalmente na periferia, onde os preos atingiam cerca de R$ 60,00/m (2005).
Em reas mais centrais chegam a R$ 180,00/m (2005).
Ainda assim, em parte pelo porte de sua populao, Mariana no apresenta uma situao grave do
ponto de vista das condies habitacionais da populao urbana. No existem favelas no municpio, os
loteamentos populares so razoavelmente providos de infra-estrutura, e de uma forma geral o poder pblico
municipal tem tido condies de prover terra para a populao de baixa renda ainda que muitas vezes com
pouca infra-estrutura e em localizaes desfavorveis.
A anlise do Plano Diretor do municpio deve obrigatoriamente levar em conta a histria das relaes
polticas, que possuem conseqncias diretas na estrutura de planejamento e na gesto urbana do municpio.
Mariana caracterizou-se nas ltimas dcadas por uma histria de clientelismo e favorecimentos nas relaes
entre o poder pblico municipal e a sociedade local. As principais foras polticas, representadas pela Prefeitura
e pela Cmara de Vereadores dividiram-se historicamente entre dois grupos chamados na cidade de direita e
esquerda, sem que isso diferenciasse substancialmente sua operacionalidade cuja principal finalidade era a
manuteno dos respectivos grupos no poder, a partir da construo de currais eleitorais, de perseguies aos
inimigos, do estabelecimento de interlocues diretas e no institucionalizadas entre poder pblico e a
populao. A principal liderana poltica da cidade nas dcadas de 1980 e 1990 foi Joo Ramos Filho, trs vezes
prefeito e que j passou por vrios partidos, em 2005 encontrava-se filiado ao PTB. Ramos foi alvo de denncias
de corrupo que culminaram com sua condenao por crime contra a administrao pblica em 1996, o que
acabou inviabilizando sua permanncia no poder. Joo Ramos concorreu novamente ao cargo de prefeito de
Mariana pelo PMDB nas eleies de 2000, mas teve seu pedido de registro de candidatura indeferido pelo TRE
de Minas Gerais, por estar em situao inelegvel. Foi substitudo pelo candidato a vice-prefeito na mesma
chapa, Celso Cota Neto, que saiu vencedor. Em 2002, Joo Ramos lanou-se candidato a deputado estadual pelo
PTB, mas no foi eleito8. Em 2004, Joo Ramos concorre novamente prefeitura, perdendo as eleies para o
antigo parceiro Celso Cota Neto.
A trajetria de planejamento da cidade bastante peculiar. Mariana freqentemente lembrada como a
primeira cidade planejada do Brasil, por interveno do engenheiro militar Jos Fernandes Alpoim em meados
do sculo XVIII. O importante conjunto urbanstico colonial levou, j em 1938, ao tombamento da cidade, pelo
recm criado Servio do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional (SPHAN, atual IPHAN), no contexto do
primeiro ciclo de tombamentos de conjuntos urbanos9. O conjunto foi declarado Monumento Nacional em 1945.
Alm do ncleo histrico, muitos imveis so tambm tombados nos distritos e caminhos do municpio. O
Centro Histrico de Santa Rita Duro, ncleo histrico setecentista, foi tombado pelo IEPHA (Instituto Estadual
do Patrimnio Histrico e Artstico de Minas Gerais) em 1996. Na prtica, o Governo Federal, por meio do
SPHAN, depois IPHAN, desempenhou historicamente o papel da aprovao de projetos de reforma e edificaes
88

Retirado
da
pgina
do
Tribunal
Regional
eleitoral
na
mg.gov.br/noticias/noticias_tre/maio_2004/19_maio.htm, em setembro de 2005.
99
A legislao especfica que incidiu sobre o Patrimnio Histrico o Decreto-Lei no 25/37.

internet:

http://www.tre-

na rea central do municpio10.


Por um lado, o tombamento de 1938 logrou preservar a paisagem urbana do centro histrico da cidade,
com acompanhamento relativamente prximo do IPHAN. Por outro lado, produziu conseqncias perversas do
ponto de vista da legitimao do municpio como gestor do uso do solo. Para controlar melhor o entorno da rea
relevante para o patrimnio, o IPHAN no delimitou um permetro especfico de tombamento. Isso colocou o
municpio em uma situao inusitada: por um lado, a pratica do IPHAN revelou interesse quase exclusivo pela
preservao da regio mais central e histrica, alm de pontos isolados nos distritos; por outro lado, a
inexistncia de limites para a atuao do IPHAN impediu que se desenvolvesse em Mariana uma poltica
explcita de uso e ocupao do solo regulada pelo municpio. Na poca do tombamento, a rea efetivamente
urbanizada do municpio no ia muito alm do permetro histrico, o que causava poucas distores (ver mapa 1
Evoluo Urbana). Mas, com o passar das dcadas, e principalmente aps 1970, o crescimento da populao
provocou uma enorme expanso da rea urbanizada. No momento de incio do Plano Diretor, o permetro
histrico correspondia a apenas uma pequena parte da rea urbanizada do municpio. Mesmo com esse grande
crescimento urbano, a base da legislao urbanstica de Mariana no se alterou. At o incio do processo de
elaborao do Plano Diretor, no existiam leis ou decretos municipais de regulao do uso do solo. Apenas o
parcelamento do solo era regulado pela Lei Federal no 6766/79.
Ainda que parea incompreensvel que um municpio renuncie ao poder de regular seu prprio
territrio, interessante nos aprofundarmos nessa questo. No caso de Mariana, a omisso da esfera municipal
no significou que o total da cidade tenha sido largado total falta de regulao, pois o IPHAN cuidou com
razovel interesse de preservar a qualidade urbanstica na regio central, no por acaso aquela ocupada pela elite
e setores mdios da cidade. Se levarmos em conta que a regra para os municpios brasileiros sempre foi a de
regular os espaos centrais e ocupados pelas elites da cidade, em detrimento das regies mais pobres (Rolnik,
1997), Mariana no constitui um caso excepcional. A excepcionalidade, que o interesse e a atribuio da esfera
federal, significou uma posio politicamente confortvel para o Municpio, que no precisou arcar com o nus
de instalar uma estrutura de gesto urbana no municpio, e conseguia, via regulao e gesto do IPHAN, atender
aos interesses de suas elites.
Por outro lado, as grandes lacunas na regulao urbanstica de qualquer espcie deixou os gestores
municipais e o Legislativo ainda mais livre para operar politicamente junto queles que estavam em situao
indefinida em relao legalidade urbanstica, mediante procedimentos perversos como a troca de votos por
infra-estrutura. Do ponto de vista da gesto do territrio e da poltica urbana, o clientelismo revelou-se em uma
tradio de doao de terras aos mais pobres, sem infra-estrutura e via de regra mal localizadas, em troca de
sustentao poltica. Ao mesmo tempo, perseguia aqueles que no estavam do seu lado, e privilegiava as
tradicionais elites da cidade. Para promover essas relaes, a ausncia de regras claras e de base institucional e
administrativa para lidar com a irregularidade urbanstica, deixava a classe poltica ainda mais vontade para
1010

Neste texto, para maior compreenso, adotaremos a sigla IPHAN, ainda que em certos trechos estejamos nos referindo a
aes que remontam ao perodo em que a instituio se chamava SPHAN.

direcionar a gesto e os recursos pblicos conforme interesses dos grupos polticos.


Em sntese, as peculiaridades de patrimnio histrico de Mariana fizeram com que l se explicitasse de
forma extrema o sistema de dois pesos e duas medidas que caracterizou a ao do Estado brasileiro sobre o
territrio: uma pequena parcela, rica e regulada da cidade, cuja qualidade ambiental garantida pelos
dispositivos da lei, e uma parte, pobre e regulada segundo critrios informais de favorecimentos, clientelismo e
barganhas eleitorais.
Duas tentativas anteriores de elaborao de planos diretores no foram levadas adiante. O primeiro foi
um Plano de Desenvolvimento para Ouro Preto e Mariana, proposto no ano de 1974, por um conjunto de
instituies: Fundao Joo Pinheiro, IPHAN, IEPHA, as prefeituras municipais de Mariana e Ouro Preto, mas
que falhou devido a falta de suporte poltico e financeiro. A segunda tentativa foi em 1989, envolvendo o setor
industrial, a administrao pblica e organizaes federais, regionais e locais, mas tambm no foi concluda.
Em 2002, um importante projeto iniciou-se no municpio, o Programa Monumenta, programa federal
destinado a viabilizar a preservao histrica relacionada aos processos mais amplos de desenvolvimento urbano
na cidade, O recurso financeiro do Programa vem do Ministrio da Cultura, por meio de contrato de emprstimo
com o BID (Banco Interamericano de Desenvolvimento), e de recursos municipais, totalizando 125 milhes de
reais. O programa de execuo complexa por envolver as trs esferas federativas.

O processo de elaborao do Plano Diretor


Logo apos assumir a prefeitura em 2001, o prefeito Celso Cota Neto apontou a necessidade de
realizao de um Plano Diretor e priorizou a sua realizao. Isso deve ser analisado no contexto das mudanas
nas relaes polticas no municpio, uma iniciativa de transformao das relaes entre prefeitura e
comunidades, principalmente as mais pobres, e disso faz parte o disciplinamento do controle do uso e ocupao
do solo, prioridade para o prefeito desde o incio do processo.
Uma mudana estrutural promovida nesse sentido foi uma normatizao das representaes populares.
O conjunto da rea urbana foi dividido em 23 bairros, e a prefeitura induziu a criao de associaes de bairro
em todos os bairros, com regimento interno reconhecido em cartrio e presidentes eleitos por voto direto em
cada bairro. O tpico do abairramento do municpio foi bastante discutido no processo do Plano Diretor, como
veremos adiante. A associao de bairro foi estabelecida pelo prefeito como o espao prioritrio de relao com
a Prefeitura e, segundo o Prefeito, no h diferenas de tratamento das associaes que apiam o prefeito ou seus
oponentes. As 23 associaes de bairros foram agregadas em uma entidade, a Unio das Associaes de
Moradores de Mariana (UAMMA), cujo papel foi decisivo no processo do Plano Diretor (ver mapa 2 diviso
do Distrito-Sede por bairros)

O escopo deste trabalho no permite uma checagem extensiva da qualidade das relaes polticas
estabelecidas pela nova gesto, mas certo que foi criada pela primeira vez na cidade uma institucionalidade
para a participao das comunidades mais pobres na cidade, o que deu um claro formato e maior previsibilidade
nas relaes dessas comunidades com o poder pblico.
O Plano Diretor foi a um s tempo resultado e fato gerador dessa nova institucionalidade da
participao popular no municpio, o que deu aos moradores dos bairros mais pobres um maior poder de voz e de
acompanhamento dos processos em um contexto de relaes mais previsveis e transparentes com o poder
Executivo. Ao mesmo tempo, esse novo formato da participao retirou das classes mdias que moram no
distrito sede da cidade o monoplio das relaes polticas institucionalizadas: antes da criao e do
empoderamento das associaes de bairro, a representao da chamada sociedade civil vinha das regies
centrais e tradicionais. Essa ampliao do leque de interlocutores oficiais provocou tambm uma srie de atritos
com os segmentos mdios anteriormente privilegiados.
Por outro lado, importante apontar os limites desse tipo de relao poltica. A organizao
comunitria a partir dos bairros pode at mesmo reforar relaes de clientelismo, e no se verificou em
Mariana, por parte da prefeitura, iniciativas de apoio a movimentos mais amplos, como os de luta por moradia.
Evidentemente, no descartamos aqui que esse novo arranjo possa tambm ser instrumentalizado pelas foras
polticas como qualquer arranjo participativo, alis mas avaliamos como positiva a iniciativa de estabilizar
as relaes polticas via associaes de bairro registradas e democraticamente eleitas, se levarmos em conta que
antes disso no havia qualquer formato institucionalizado para as relaes entre o poder pblico e as
comunidades. Partindo de um estgio no qual o casusmo e os interesses imediatos eram as nicas determinantes,
a nova organizao da participao da populao em Mariana nos pareceu um avano.
Na poca de instalao do processo do Plano Diretor, o prefeito e sua equipe insistiram no fato de que
o Plano deveria ser auto-aplicvel, ou seja, que fosse mais que um plano de diretrizes, e contivesse em sua
estrutura parmetros de uso e ocupao do solo que pudessem ser aplicveis assim que o Plano fosse institudo.
Essa questo foi de extrema importncia naquele momento, pois o principal ponto que se queria enfrentar era a
ausncia do marco regulatrio municipal, e um plano focado em investimentos ou que tivesse apenas diretrizes
no seria capaz de produzir essa regulao.
O Plano Diretor foi parte da plataforma de governo na campanha do prefeito quando candidato em
2001, e o processo foi efetivamente iniciado no ano seguinte. Do ponto de vista do financiamento, os recursos
necessrios para a elaborao do Plano Diretor saram do Oramento Geral do Municpio, custeando a
contratao de consultoria externa e produtos produzidos durante o processo como dados estatsticos,
mapeamentos e pesquisas. O processo de elaborao do Plano Diretor pelo Poder Executivo durou cerca de um
ano e seis meses (maro de 2002 a julho de 2003), a aprovao do Projeto de Lei no Legislativo levou cinco
meses (agosto a dezembro de 2003), e sua sano pelo prefeito se deu em janeiro de 2004.

Preparao do processo e construo das equipes


A elaborao do Plano Diretor foi sustentada por trs grupos: a Comisso Permanente do Executivo,
que tinha como objetivo dar legitimidade e prioridade ao Plano Diretor no executivo Municipal; a Comisso
Consultiva, instncia de participao, com representao da sociedade civil; e uma consultoria externa
contratada pela prefeitura para apoiar o processo. As duas comisses foram institudas por decreto.
A Comisso Permanente da Prefeitura foi constituda por representantes do primeiro escalo do Poder
Executivo Municipal, diretamente envolvidos no desempenho das funes-chave do planejamento urbano
(parcelamento do solo e infra-estrutura urbana, meio ambiente e ordenamento legal), teve a funo de coordenar
as etapas do trabalho (elaborao e gesto do plano), garantir a integrao e o comprometimento polticoadministrativo das funes pblicas a cargo de todas as demais pastas, desde os trabalhos de levantamento de
dados mobilizao social propostos pela equipe externa de consultores. Inicialmente integrada pelo Secretrio
Municipal de Obras e Servios Pblicos, pelo Procurador Geral do Municpio e pelo Diretor do Departamento
Municipal de Meio Ambiente, foi posteriormente ampliada, em face da necessidade de maior envolvimento do
Poder Executivo Municipal, ingressando o Secretrio Municipal de Fazenda e da Secretria Municipal de
Educao. A Secretaria de Meio Ambiente e da Fazenda participaram de todo o processo. A Secretaria de Obras
tambm foi bastante assdua no processo.
A Comisso Consultiva foi formada por representantes da sociedade civil, oriundos de associaes de
moradores, entidades civis e de rgos pblicos estaduais e federais, vinculados proteo do patrimnio
cultural e ambiental, ao fomento de atividades econmicas e agrrias, vereadores, entre outros. Foi criada para
abrir um canal de comunicao direta entre Prefeitura, consultores externos e a comunidade local, a troca de
informaes entre poder pblico municipal e comunidade local sobre as etapas do processo de planejamento
urbano a serem desenvolvidas; deflagrar processo de educao popular sobre sua importncia; coletar
percepes sobre problemas e facilidades da vida na cidade de Mariana.
A Comisso Consultiva cumpriu a funo de frum permanente de participao popular no processo de
elaborao do Plano Diretor. Quanto sua composio, a consultoria externa e a Prefeitura fizeram uma listagem
das entidades que consideraram estratgicas e representativas da cidade, que foram convidadas, mediante envio
de ofcio, para integr-la. Inicialmente a composio da Comisso Consultiva, envolvia 13 representaes:
Associaes de Bairro (representada pela Unio das associaes de Moradores de Mariana UAMMA), das
ONGs AMAR Mariana e Reviverde, da Universidade Federal de Ouro Preto (UFOP), das Mineradoras
SAMARCO e Companhia Vale do Rio Doce, da Associao Comercial (ACIAM), do Instituto do Patrimnio
Histrico Nacional (IPHAN), da Ordem dos Advogados (OAB) de Mariana, do CREA, da EMATER, do Grupo
de Interveno Social (GIS) e Cmara dos Vereadores. Quanto metodologia de trabalho, optou-se por uma
comisso enxuta para facilitar o dilogo e trabalho conjunto. As reunies tiveram periodicidade quinzenal
durante um ano de dois meses, em locais previamente definidos, sempre sob a coordenao de membros da
Comisso Consultora e da Comisso Permanente, que trabalharam juntas todas as etapas do processo.

Na primeira reunio (02 de maio de 2002) das 23 associaes de bairro que compem a Unio das
Associaes de Moradores de Mariana (UAMMA) participaram mais de 15. Dentro da metodologia adotada pela
consultoria e face s manifestaes11 dos presentes o encaminhamento foi que a UAMMA escolhesse trs
representantes para participar da comisso.
Apesar da comisso ter ficado com 15 representantes, entre 20 e 30 pessoas acabaram participando das
reunies. Isso porque, de acordo com o relato de Cristina Simo, os representantes das associaes de bairros
solicitaram acompanhar os trabalhos da comisso e acabaram participando de todo o processo. Segundo a
consultora e arquiteta Cristina Simo, quem deu o tom e realmente participou foram as Associaes
Comunitrias.
Por iniciativa do Prefeito, foi contratada por um ano, pelo valor aproximado de 180 mil reais a
consultoria da empresa Gratiai Urbis. Essa empresa foi escolhida por sua experincia junto ao SEBRAE/MG
com programas de sensibilizao da comunidade para o turismo e planejamento participativo, e por seus
profissionais j contarem com experincia de trabalho com o IPHAN. Para a contratao da consultoria externa a
Prefeitura realizou um Convnio com a Fundao Gorceix, fundao vinculada Universidade Federal de Outro
Preto (UFOP). A equipe consultora era composta de trs arquitetos (dois sniores que trabalharam no IPHAN e
um residente que trabalhou dentro da Prefeitura, em sala e com equipamento disponibilizados pela prefeitura),
uma advogada especialista em direito administrativo, com experincia na elaborao do Plano Diretor de Belo
Horizonte, um socilogo, um gelogo e um eclogo, ambos do corpo docente da UFOP. Os integrantes da
equipe moravam em Belo Horizonte e em Ouro Preto, e o arquiteto residente mudou-se para Mariana pelo
perodo de elaborao do trabalho. Os demais integrantes da equipe consultora vinham para Mariana de acordo
com as demandas temticas das reunies.
O perodo de um ano previsto revelou-se insuficiente e a equipe trabalhou cerca de um ano e seis
meses. A coordenao tcnica do processo de elaborao do Plano Diretor foi feita por duas arquitetas que se
reuniram quinzenalmente com a equipe tcnica da Prefeitura e a Comisso Consultiva. Os consultores tambm
foram para campo fazer o levantamento socioeconmico do diagnstico, para isso visitaram os 33 ncleos
urbanos existentes nos 10 distritos do municpio.
As comisses Consultiva e Permanente e a consultoria externa foram apoiados tambm por
funcionrios do quadro permanente da prefeitura, que cumpriram papel operacional, fornecendo dados e
auxiliando a realizao de reunies com a comunidade local. Participaram do processo tcnicos com funes
referentes s reas de aprovao e elaborao de projetos urbansticos e arquitetnicos, tributao municipal,
comunicao, meio ambiente, procuradoria jurdica, educao, entre outros.
Quanto disponibilidade de infra-estrutura para os trabalhos, as reunies de trabalho foram realizadas
tanto em salas de reunio e auditrios da prpria prefeitura (como de escolas municipais) como na Universidade
1111

Nessa reunio o Representante da AMAR Mariana falou da participao de um nmero menor de representantes das
associaes de bairro, ao mesmo tempo, que as lideranas comunitrias das Associaes de Bairros reivindicaram maior
participao na comisso.

e no Colgio Providncia, e no Centro de Convenes. As audincias pblicas chegaram a reunir mais de 200
pessoas.

Sensibilizao da populao e leitura da realidade do municpio


Inicialmente foi planejado que a Comisso Consultiva deliberaria sobre o processo atravs de votaes.
Mas isso acabou no acontecendo, pois o tom predominante foi o de dilogo, e as decises foram tomadas por
unanimidade. Em especial no que diz respeito s demandas das lideranas comunitrias, como a necessidade de
entendimento do conceito e finalidade do Plano Diretor e da estrutura, funcionamento e forma de definio do
oramento da Prefeitura, a Comisso Consultiva teve tambm um carter de formao das lideranas
participantes.
O envolvimento dos integrantes da Comisso Consultiva no processo foi bastante desigual. Enquanto
atores como a UFOP, a Mineradora SAMARCO e a ONG AMAR Mariana participaram com maior intensidade,
outros como a Associao Comercial, o IPHAN e a Arquidiocese participaram eventualmente. Ainda que a
Cmara Municipal tivesse indicado vereadores para participar do processo, eles pouco participaram, exceto em
algumas audincias pblicas realizadas nos bairros. Em momentos importantes a equipe de consultoria foi
Cmara, algumas vezes inclusive acompanhada do Prefeito, buscando o envolvimento dos vereadores no
processo, mas isso no ocorreu antes da entrada do Projeto de Lei no Executivo.
De maro de 2002 at fevereiro de 2003, foi construda a leitura da realidade local, a partir de
levantamentos tcnicos e de reunies participativas. Inicialmente foram construdos grupos de trabalho de no
mximo seis pessoas de cada localidade para discutir a qualidade de vida nas comunidades, organizadas pelas
associaes de bairro. As associaes de bairro demandaram mais reunies nos bairros para divulgar nas
comunidades o processo do Plano e envolv-las na elaborao do diagnstico, identificando os principais
problemas e facilidades da cidade, e foram realizadas cerca de 25 reunies de discusso do Plano nos bairros. 12
As lideranas de bairro que integraram a comisso consultiva tiveram papel central na organizao do
processo de mobilizao e discusso pblica, realizaram reunies nas comunidades, mobilizaram moradores de
todos os distritos para participarem das reunies e audincias. As associaes demandaram esclarecimentos de
temas estratgicos para sua compreenso e interveno qualificada no processo, com isto foram realizadas
palestras sobre temas ligados ao planejamento urbano municipal, tais como: formao e crescimento das cidades;
contedo, finalidade e importncia dos planos diretores municipais; Estatuto da Cidade; funcionamento da
administrao pblica, oramento municipal e seu impacto na soluo dos problemas urbanos; aprovao de
projetos arquitetnicos e licenciamento edilcio; entre outros. A Prefeitura havia elaborado recentemente a
atualizao da planta genrica de valores dos imveis para fins de cadastro no IPTU, que definia preos da terra
12

Registro em ata da 1 Reunio extraordinria da Comisso Consultiva do Plano Diretor Rural Urbano Ambiental de
Mariana, 26 de setembro de 2002.

baseados na diviso dos bairros (de forma geral, cada bairro tinha um preo-base por m 2 de terreno) que
implicou na reviso da diviso dos bairros e na atualizao da planta genrica de valores, a temtica da diviso
dos bairros foi o assunto de maior polmica no diagnstico participativo realizado. Por outro lado, isso pode
indicar que algumas questes mais crticas, como as desigualdades no acesso terra no municpio, talvez no
tenham sido bem pautadas pela coordenao do Plano nessa etapa.
A metodologia de participao incluiu trabalhos com poesia e msica nas reunies das comisses, mas
a comunicao e capacitao (material didtico e de divulgao) foi considerada um ponto fraco do processo
segundo a consultoria. Apesar de terem conseguido fazer um vdeo, um jogo de transparncias e um folder sobre
o Plano Diretor, no houve a priorizao, por parte da prefeitura, de estratgias mais amplas de comunicao ou
um processo pedaggico planejado como tal.
Alm das reunies peridicas realizadas pela Comisso Consultiva, foram promovidas em outubro e
novembro de 2002 as chamadas reunies setoriais com as lideranas da comunidade local e dos setores
econmicos e sociais, a fim de consolidar a captao de dados relativos percepo da cidade, tanto por
habitantes de Mariana, quanto pelos governantes locais. Para a primeira reunio setorial, foram convidados os
representantes dos setores econmicos de Mariana; para a segunda foram convidados moradores de bairros do
Distrito-Sede, e para a terceira, os moradores dos distritos e localidades, respectivamente. A possibilidade de a
populao ser ouvida nas reunies foi veiculada inclusive na mdia local, e a data prevista para entrega do Plano
Diretor na Cmara (junho de 2003), foi tambm vrias vezes veiculada13. No contexto da I Conferncia
Municipal da Cidade, em maro de 2003, o Plano Diretor foi tambm um dos itens da pauta14.
Embora no estivesse envolvido cotidianamente no processo, o prefeito participou de alguns momentos
em que foi necessrio expressar a prioridade poltica do Plano, como em reunies com os secretrios municipais,
com a Cmara de Vereadores e da estratgica reunio de trabalho das equipes tcnica, permanente e consultiva
em que se discutiu a diviso dos bairros, tema sensvel no processo, que ocorreu em 8 de setembro de 2002. O
apoio explcito do prefeito ao processo foi considerado importante para obter a adeso das comunidades ao
processo.
Quanto participao dos atores sociais, ainda que as comunidades tenham se envolvido nas vrias
discusses, importante notarmos algumas dificuldades. O IPHAN, entidade estratgica para o planejamento da
cidade, priorizou a participao quando a temtica era especificamente o centro histrico e o patrimnio,
ausentando-se das discusses mais gerais referentes ao planejamento da cidade. A Igreja Catlica, que atravs da
Arquidiocese e da Pastoral desenvolve historicamente trabalho de base na cidade foi tambm pouco presente nas
discusses. Setores da classe mdia de Mariana, como engenheiros que interferem diretamente na exeqibilidade
dos padres de uso e ocupao do solo tampouco tiveram grande participao. Fazendo avaliao da participao
em agosto de 2005, o prefeito afirmou que se pudesse recomear o processo, uma das coisas que teria feito de
forma diferente seria um esforo maior para envolver os engenheiros da cidade de forma mais intensiva, pois
13

Jornal Ponto final, 29 de novembro a 5 de dezembro de 2002, p. 6.


Jornal Ponto final, 14-20 de maro de 2003.

14

aps a aprovao do Plano, as dificuldades com esse segmento foram muitas.


A leitura da realidade resultou no relatrio Entendendo a cidade, com textos, dados e mapas
sistematizados, que foi oficialmente apresentado Cmara dos Vereadores em 17 de maro de 2003. Dois dias
depois, o resultado dessa etapa do trabalho foi apresentado no teatro do SESI-Mariana15. Ocorreram tambm
audincias pblicas de discusso do diagnstico nos distritos da cidade. Nessas reunies houve ampla
participao das comunidades chegando a reunir cerca de 200 pessoas.
O relatrio organizava-se em trs partes: uma contextualizao do Plano Diretor e do contexto
histrico em que ele estava sendo proposto, incluindo os requisitos da Constituio e do Estatuto da Cidade; o
esclarecimento da metodologia a ser utilizada em todo o processo; e a apresentao do municpio em seus
aspectos histricos, fsico-ambientais, econmicos e sociais, alm da apresentao especfica dos 10 distritos do
municpio.
O relatrio de leitura da realidade deteve-se em cada um dos 10 distritos do municpio e apontava:

uma grande irregularidade nos loteamentos e edificaes, a falta de fiscalizao e de


acompanhamento das aes judiciais envolvendo questes fundirias no distrito-sede;

que 14% dos lotes do municpio encontravam-se desocupados, ndice que era muito mais
elevado em alguns loteamentos mais recentes, 58% dos lotes do bairro Bandeirantes, 85% do
bairro Cruzeiro do Sul, 52% no bairro Morada do Sol e 44% na Vila do Carmo, concluindo que
na malha urbana existente, suprida de infra-estrutura e servios urbanos, possvel incentivar
sua melhor ocupao, permitindo uma otimizao da estrutura existente;

que, exceo do bairro de Santo Antnio, antigo e popular, todo o territrio apresentava taxas
de densidade construtiva relativamente baixas, o que originou os parmetros que
posteriormente foram utilizados no Plano;

que existiam grandes desigualdades na distribuio dos recursos no municpio: o distrito-sede


contando com infra-estrutura bem maior que os demais distritos, exceo de Passagem de
Mariana. Desta forma, prope a descentralizao dos servios urbanos, das possibilidades de
emprego e renda e a necessidade de prover os demais distritos de oportunidades. Alem disso,
apontava o dficit generalizado do municpio quanto infra-estrutura para o turismo16.

15

16

Jornal Ponto final, 21 a 27 de maro de 2003. p.6 e 4 a 10 de abril de 2003, p. 9.

importante colocar que a leitura do territrio de Mariana, ao priorizar as desigualdades do distrito-sede em relao aos
demais municpios, deixou de priorizar as desigualdades entre os bairros de Mariana no distrito-sede. Ainda que o
diagnstico apontasse a necessidade de melhor utilizao da infra-estrutura e de ocupao dos lotes vazios, o peso maior foi
claramente dado s relaes do municpio como um todo, de certa forma prenunciando que as desigualdades urbano-rurais
e no as desigualdades intra-urbanas seriam o foco do Plano Diretor.

Definio de estratgias e instrumentos


Alm de revelar uma leitura da realidade do municpio, o relatrio Entendendo a cidade tambm
explicitava os pontos fundamentais sobre os quais deveria se estruturar o Plano Diretor: a insero de Mariana
no mercado global, a instaurao de uma poltica de boa governana e a utilizao adequada do territrio17.
Depois de entregue o diagnstico, foram realizadas cerca de cinco reunies com o Prefeito e todas as
secretarias com o objetivo de sensibiliz-los para o processo de elaborao do Plano buscando integrar suas
aes para o desenvolvimento da cidade. Cabe comentar que essas aes permaneceram bastante desconectadas
mesmo aps a realizao do Plano, que nesse sentido no foi capaz de promover a articulao intersecretarial.
Foram formados 5 grupos para discutir temas estratgicos para a formulao de propostas:
planejamento territorial urbano, uso e ocupao do solo, saneamento ambiental, mobilidade urbana e trnsito,
patrimnio histrico, desenvolvimento socioeconmico e turismo.
Nessa etapa, a discusso dos padres para uso e ocupao do solo foi uma das temticas prioritrias.
Lembramos que at ento a Prefeitura no assumia papel de regul-los e os habitantes de Mariana, em verdade,
no estavam acostumados a cumprir padres urbansticos. A principal resistncia veio de alguns proprietrios de
terras e dos engenheiros do municpio, resistentes s mudanas nos encaminhamentos dos projetos. Para a
construo dos padres urbansticos, trabalhou-se preferencialmente com os parmetros tradicionais, como as
taxas de ocupao e os coeficientes de aproveitamento, e no com instrumentos do Estatuto da Cidade que
separam direitos de propriedade e direitos construtivos, ou que induzem o cumprimento da funo social da
propriedade via sanes aos maus proprietrios urbanos. Certos assuntos de maior complexidade, como os
critrios de medida dos padres de incomodidade, ficaram restritos a uma discusso entre tcnicos da consultoria
e da Prefeitura. Nesses assuntos de carter mais tcnico, prevaleceu a compreenso de que h limites para a
discusso de determinados assuntos com a populao, mas no foram feitas iniciativas de comunicao ou
capacitao que procurassem romper com esses limites, o que compreendemos como uma oportunidade perdida,
pois a populao de Mariana vinha demonstrando capacidade de participar de discusses de carter mais tcnico,
envolvendo por exemplo a diviso da cidade em bairros e a elaborao da planta genrica de valores.
Apesar da concluso do diagnstico de que na malha urbana existente, que estava suprida com infraestrutura e servios urbanos, existiam imveis desocupados que poderiam ser mais intensamente utilizados, este
tema no foi enfrentado nas etapas posteriores da elaborao do Plano. O que resultou, como veremos adiante,
em um Plano que no explora algumas das potencialidades oferecidas pelo Estatuto da Cidade para a incluso
territorial da classe de menor renda. O Plano no apresenta instrumentos como as Zonas Especiais de Interesse
Social em imveis desocupados, indicando que o plano da prefeitura para o assentamento da populao de baixa
renda principalmente por meio de parcelamento do solo na periferia do municpio. Segundo uma consultora, os
17

Jornal Ponto final, 21 a 27 de maro de 2003. p.6.

esforos quanto poltica habitacional para baixa renda foram centrados na necessidade de se investir nos
bairros de ocupao informal e precria.
A expectativa da consultoria a de que os instrumentos de maior interveno nas dinmicas do
mercado podero ser tratadas em um momento de reviso do Plano, prevista para cinco anos aps sua entrada em
vigor. No podemos, no entanto, deixar de colocar aqui que perdeu-se uma chance de debater e implementar
esses instrumentos, ainda mais tendo em vista a grande mobilizao popular que ocorreu em torno do Plano
Diretor, que poderia abrir possibilidades para um maior apoio poltico implementao desses instrumentos.

A consolidao do projeto de Lei


O contedo essencial do Plano Diretor de Mariana foi definido ainda no Poder Executivo, as alteraes
posteriores na Cmara dos Vereadoras foram mnimas.
Do ponto de vista fsico-territorial, o zoneamento proposto para o conjunto do municpio reflete de
maneira bastante fiel a leitura do uso do solo realizado na etapa de diagnstico (ver mapas 3 e 4 uso do solo do
municpio e zoneamento proposto pelo Plano Diretor). De uma forma geral, as regies com cobertura vegetal
significativa foram demarcadas como Zonas de Interesse de Proteo Ambiental; as regies ocupadas com
agropecuria foram delimitadas como Zonas de Interesse de Controle Ambiental, as regies degradadas pela
atividade mineradora e pelo plantio de eucalipto foram delimitadas como Zonas de Interesse de Reabilitao
Ambiental e as regies urbanizadas foram delimitadas como Zonas de Interesse de Adequao Ambiental.
Apesar de Mariana ser um municpio minerador, a elaborao do Plano permitiu o reconhecimento de
outros potenciais econmicos, representado pelos eixos tursticos, pelos plos de desenvolvimento econmico; e,
ambientais, pelo zoneamento urbano-ambiental e preocupao com a preservao do meio ambiente natural e
construdo. Tambm h a inteno de construo de uma poltica para a Zona Rural, considerando seu potencial
hdrico, a necessidade de convivncia com os impactos de duas barragens j instaladas no municpio e os usos
agropastoris do territrio rural.
O Plano avana na formulao de diretrizes e aes, ou seja, de polticas para o desenvolvimento
econmico, preservao do patrimnio histrico-cultural e ambiental, e efetivamente faz parte de uma estratgia
de descentralizao dos benefcios da urbanizao, atualmente muito concentrados no distrito-sede, Po outro
lado, com j mencionamos, avana pouco na redistribuio dos recursos dentro da rea urbanizada do distritosede, no apresentando instrumentos mais potentes de reforma urbana como as Zonas Especiais de Interesse
Social sobre reas desocupadas.
Para o municpio assumir a regulao do seu territrio, a lei do Plano Diretor traz explcita
preocupao com o sistema de gesto da cidade, propondo em seu texto uma reorganizao administrativa. O

Plano cria a Secretaria Municipal de Planejamento (antiga Secretaria de Administrao, Indstria, Comrcio e
Desenvolvimento) e um sistema integrado de Planejamento Urbano Sustentvel (Captulo I, Art. 12 a 23)
composto por um conselho (art. 16) e um fundo (art. 17, VI), alm de trs comisses tcnicas de planejamento
urbano-ambiental integrado: comisso de integrao administrativa, de polarizao scio-econmica e de gesto
territorial (art. 19).
Alm da integrao do trabalho das diferentes secretarias nas comisses tcnicas de planejamento,
outra estratgia adotada foi, de acordo com as disposies do Estatuto da Cidade, a valorizao da participao
popular na gesto municipal. Assim, segundo o artigo 10 do Plano o planejamento urbano do Municpio deve
ser realizado de forma participativa priorizando-se as demandas apresentadas pela sociedade civil em fruns e
audincias pblicas. Foram criadas trs instncias de planejamento participativo (art. 11), uma instncia
deliberativa local (bairros), uma regional (plos socioeconmicos) e outra municipal, o Conselho de
Planejamento Urbano Sustentvel, com 10 representantes da sociedade civil dentre 17, sendo dois representantes
de setores distintos de cada regio de planejamento, eleitos em audincias pblicas nos plos socioeconmicos
divulgadas ampla e previamente.
Aps no mximo trs anos de funcionamento do Sistema o Plano Diretor prev a instituio de uma
Agncia Municipal de Desenvolvimento Urbano Sustentvel (art. 23). Tal agncia, conforme outras iniciativas
de mesmo nome em outros municpios, procura agregar atores privados, sob atuao e coordenao pelo poder
pblico, na realizao de projetos e aes de interesse coletivo, promovendo o desenvolvimento urbano e
econmico. A experincia estimulada pelo SEBRAE.
Conforme j mencionado, um dos pontos mais importantes do Plano Diretor a definio de
parmetros urbansticos para a edificao e o parcelamento do solo. Conforme explicou a consultora Cristina
Simo, a cidade de Mariana uma cidade que nunca conviveu com nenhum tipo de regulao do seu territrio a
no ser o IPHAN. (...) A Prefeitura e a populao no tm cultura de gesto do territrio, foi feita uma opo por
usar os instrumentos bsicos de uso e ocupao. Por esta razo, junto com a reforma administrativa, outro
contedo central para o Plano Diretor foi a regulamentao das diretrizes e parmetros urbansticos para o
parcelamento, uso e ocupao do solo e parmetros de incomodidade, de forma que o municpio finalmente
assumisse para si a regulao de seu territrio.
Como j mencionado, a opo foi por instituir os parmetros bsicos de uso e ocupao do solo
coeficiente de aproveitamento, taxa de ocupao e permeabilizao, gabarito, lote e testada mnima. De uma
forma geral os parmetros estabelecidos obedeceram aos padres j existentes. Por exemplo, um loteamento com
lotes de cerca de 250m2 foi marcado com um lote mnimo de 250m2, e assim por diante. Trata-se de uma
definio bastante tradicional de parmetros de uso e ocupao, que consolida as diferenas, no
necessariamente enfrentando-as.
O Plano define tambm que, em um prazo mximo de dois anos aps a sua aprovao, o uso, ocupao
e o parcelamento do solo na Zona de Adequao Ambiental (Zona Urbana) seria detalhado.

Pela compreenso da Prefeitura, a maneira como o plano Diretor regulamenta a funo social da
propriedade e da cidade pode ser sintetizada pelo Art. 5o da Lei do Plano Diretor:
Art. 5o A utilizao adequada do territrio urbano alcanada pela fixao de parmetros
urbansticos de parcelamento, uso e ocupao do solo que considerem a necessria multiplicidade de
usos e aproveitamento duradouro dos recursos naturais, pela proporcionalidade do adensamento
existncia de equipamentos pblicos, urbanos e comunitrios, e privados, pela estruturao eficaz do
sistema virio e sistematizao do trnsito e transporte coletivo, bem como pela preservao do
patrimnio ambiental e cultural existente.

Verifica-se que o conceito de utilizao adequada do solo e propriedade urbana do Plano Diretor de
Mariana, apesar de definir a utilizao adequada do solo urbano depende da proporcionalidade do adensamento
existncia de equipamentos pblicos, no define critrios objetivos definir quando os imveis urbanos no
cumprem sua funo social. Desconhecemos estudos que indiquem qual o adensamento desejvel para cada
parte da cidade, indicando que esta no parece ter sido uma prioridade no processo. Tampouco o Plano Diretor
no regulamenta os instrumentos de induo do cumprimento da funo social da propriedade no que diz
respeito ao combate aos vazios urbanos e ociosidade da terra, como a edificao e parcelamento compulsrios, o
IPTU progressivo no tempo e a desapropriao com pagamento com ttulos da dvida pblica.
Verificamos tambm, que no h no Plano a presena ou a articulao com uma poltica para a
habitao de interesse social ou outros programas de incluso social. Por outro lado, tem uma clara inteno de
desenvolvimento e qualificao dos distritos do municpio, e no apenas o distrito-sede.
Quanto regularizao fundiria h a regulamentao do chamado Programa Mariana Legal, que trata
da regularizao de lotes e construes. O programa auto-aplicvel, na medida em que define a populao
beneficiria (com renda inferior a 3 salrios mnimos), explicita as fases de interveno, especifica os critrios e
etapas para a titulao das reas, os critrios e etapas para a regularizao das construes e os projetos de
interveno prioritria do programa. No entanto, o foco do programa a remoo de famlias e demolio de
edificaes, sem atrelar a estas aes a necessidade de demarcao de reas dotadas de infra-estrutura e bem
localizadas para a sua relocao. , portanto, vulnervel a aes perversas de expulso e periferizao das
populaes de baixa renda.
Quanto ao parcelamento do solo, o Plano Diretor baseia-se nos padres da Lei Federal no 6.766/1979.
O Plano Diretor faz tambm a regulamentao dos condomnios fechados, que s podero se dar nos eixos
tursticos (art. 159), dentro de critrios rgidos de ocupao e taxa de permeabilizao. Vale destacar que no h
condomnios fechados em Mariana, e a regulamentao tem carter preventivo em relao a futuros condomnios
que possam surgir.
No que diz respeito preservao do patrimnio, uma das principais inovaes do Plano foi a
delimitao um permetro claro de preservao do patrimnio na rea central, chamada no Plano de rea de

Proteo Cultural Intensiva. O permetro foi construdo em comum acordo com o IPHAN, e em seu interior
todas as propostas de reformas e novas edificaes devem passar pela sua apreciao, alm das instncias
municipais. A delimitao do permetro permitiu que o municpio assumisse definitivamente o papel de
regulador do uso do solo em seu territrio, uma vez que esclareceu as esferas competentes para a tramitao dos
processos tanto no permetro histrico (Prefeitura e IPHAN) quanto for a dele (Prefeitura, exceto em caso de
imvel tombado por outra esfera federativa).

A tramitao do Plano Diretor no Legislativo


A previso de entrega do Plano Diretor Cmara era de junho de 2003, mas o processo sofreu um
atraso de cerca de dois meses. Os detalhes finais para a consolidao do Plano Diretor foram acertados em 14 de
agosto de 2003, em reunio oficial convocada pela Prefeitura.
No dia 20 de agosto, todos os bairros da cidade foram convocados para uma sesso solene de entrega
do Projeto de Lei Cmara dos Vereadores. Os representantes dos bairros fizeram uma concentrao e fizeram
uma caminhada Cmara, para dar peso poltico entrega18.
Nos dias 21 a 24 de agosto, a prefeitura promoveu um seminrio sobre o Plano Diretor no SESIMariana, com participantes de vrios estados. O agendamento desse seminrio logo aps a entrega do Projeto de
Lei Cmara pode ser visto como uma forma de levantar as discusses pblicas e induzir a Cmara a apreciar o
Projeto de Lei, pois como o Legislativo no havia participado do processo, havia o temor de que o Plano seria
engavetado ao chegar na Cmara. O seminrio foi aberto pelo prprio prefeito, em uma demonstrao de que o
Executivo estava priorizando o assunto19.
O Legislativo Municipal no havia se envolvido com intensidade na elaborao e discusso do Plano
Diretor no Executivo. Os instrumentos incorporados ao projeto de lei tambm no foram debatidos ou
questionados pelos vereadores ao chegar na Cmara. A tramitao do projeto de lei na Cmara durou de agosto a
dezembro de 2003. Nesse perodo no foi realizada nenhuma audincia pblica ou reunio com representantes de
segmentos da sociedade. A comisso especial formada para anlise do projeto de lei fez apenas cinco alteraes
pontuais de redao no Plano. A mudana mais significativa foi a incluso, dentro do eixo turstico de Mariana,
do Distrito de Cachoeira do Brumado, regio de produo de artesanato do municpio. Em dezembro de 2003, o
Plano Diretor foi aprovado por unanimidade na Cmara Municipal, institudo como Lei Complementar n 016
sancionada dia 02 de janeiro de 2004, com 221 artigos redigidos em linguagem compreensvel.

18
19

Jornal Ponto final. 22 a 28 de agosto de 2003, p. 6.


Jornal Ponto final, 29 de agosto a 4 de setembro de 2003, p. 3.

A implementao do Plano Diretor


Sob vrios aspectos ainda muito cedo para medirmos a aplicao do Plano Diretor ou o impacto de
suas aes, mas uma srie de consideraes a esse respeito j pode ser feita.
Uma srie de iniciativas previstas no Plano Diretor esto efetivamente sendo implementadas, como a
criao dos plos socioeconmicos, com a descentralizao dos investimentos, levando equipamentos e infraestrutura aos distritos. Segundo o prefeito, essas aes tm sido capazes de reverter o esvaziamento populacional
nas reas rurais. Outra das iniciativas previstas pelo Plano Diretor que vem sendo efetivamente implementada
o Oramento Participativo. possvel que essas medidas estariam sendo feitas mesmo na ausncia do Plano
Diretor, mas o importante aqui apontar a consonncia entre o que planejado e o que efetivamente feito.
Por outro lado, apesar da existncia de proposta de reorganizao administrativa presente no Plano, a
Prefeitura procedeu a uma reforma administrativa, no exatamente igual reforma proposta no Plano, atravs da
Lei Complementar 019/2005. Uma das alteraes diz respeito democratizao de gesto e composio do
Conselho de Planejamento Urbano Sustentvel, que teve a representao da sociedade civil reduzida em relao
ao que foi proposto no Plano Diretor.
A Lei de Uso e Ocupao do Solo, prevista para detalhar o Plano Diretor na rea urbanizada (Zona de
Interesse de Adequao ambiental) em no mximo dois anos, no havia sido elaborada at setembro de 2005.
Um ano e meio aps a aprovao do Plano apenas uma das comisses integradas, que propiciariam a
implantao do Sistema de Planejamento Urbano Sustentvel, estava de fato funcionando: a de gesto territorial.
Por outro lado, o grande avano que podemos identificar que o Plano Diretor instalou definitivamente
a idia e a prtica de que o ente federativo responsvel pela gesto do uso e ocupao do solo o municpio,
mediante os parmetros urbansticos institudos. Isso no se faz sem atritos, os depoimentos mostram que muitos
arquitetos e engenheiros atuantes na cidade tm atritos com a Prefeitura, devido ao aumento de trabalho que a
nova regulamentao significou. O prprio IPHAN vem operando segundo os parmetros estabelecidos pelo
Plano Diretor para a rea de proteo cultural intensiva, isso mostra que o Plano Diretor efetivamente pegou
nessa parte da cidade.

Consideraes finais: algumas lies aprendidas


No caso de Mariana, o Plano Diretor serviu como instrumento para instituir o municpio como o ente
responsvel pela regulao do uso do solo urbano. Antes do Plano Diretor, o municpio nunca teve legislao
especfica de regulao do uso de solo, principalmente porque em 1938 a rea histrica havia sido tombada pelo
IPHAN, e depois disso, a despeito de um grande crescimento da rea urbanizada, a Prefeitura no instituiu

critrios pblicos para as reas novas da cidade, e o IPHAN concentrou-se nas reas de patrimnio. A aprovao
do Plano Diretor, com seus parmetros urbansticos, significou que o municpio tomou para si a gesto dos
parmetros de parcelamento, uso e ocupao do solo.
Isso mostra que a luta pela efetivao da funo social da propriedade, por meio de instrumentos de
interveno mais forte no mercado de terras, no a nica questo em jogo nos Planos Diretores embora seja a
questo prioritria em muitas cidades, principalmente nas maiores. A agenda da reforma urbana, que desenhou
os instrumentos do Estatuto da Cidade, permite a fixao de objetivos bastante ambiciosos para a incluso
territorial, mas importante estarmos atentos para conquistas mais sutis como a que aconteceu em Mariana
mesmo que a questo da redistribuio no esteja presenta no Plano. Para muitos municpios, principalmente os
de populao mais reduzida e de crescimento urbano mais recente, trata-se de construir uma esfera pblica e
municipal para o planejamento e para a gesto urbana, finalmente dando instrumentos para o municpio cumprir
as competncias que lhe foram atribudas pela Constituio de 1988.
O Plano Diretor s foi bem sucedido em instaurar o municpio como ente regulador do territrio
porque continha parmetros de uso e ocupao do solo para as zonas urbanas, no sendo um plano
exclusivamente de diretrizes ou um plano focado na extenso de investimentos. Para muitas cidades brasileiras
que ainda no contam com leis municipais de regulao do uso do solo, a idia da auto-aplicabilidade do Plano
Diretor ainda mais importante, portanto. Embora o Plano tenha prevista uma regulamentao de detalhamento
do parcelamento, uso e ocupao do solo, ele no depende desse detalhamento para a aplicao dos parmetros,
j possui os ndices mnimos necessrios para comear a regular o territrio, o que positivo.
A experincia de potencializao das reas rurais do municpio promovida por Mariana, por meio da
criao dos plos socioeconmicos, mostra que, no contexto de uma estratgia municipal mais ampla, da qual o
Plano Diretor apenas um dos instrumentos, de tratamento do territrio do municpio como um todo, polticas
pblicas municipais podem ter a capacidade de interferir at mesmo em processos demogrficos, de interrupo
de xodo rural, evitando assim o crescimento das periferias.
O Plano Diretor pode tambm ser uma oportunidade para a cooperao entre diferentes entes da
federao, em locais onde a presena do governo estadual ou do governo federal muito forte por exemplo,
em casos de reservas florestais, portos, hidreltricas, universidades ou presena significativa de reas de
patrimnio histrico tombado por esferas que no a municipal (caso de Mariana). No caso do Plano Diretor de
Mariana, houve aspectos positivos e negativos nessa relao. Por um lado, o Plano logrou delimitar um
permetro para a rea de preservao intensiva, definindo papis e competncias e eliminando a situao anterior
de total ambiguidade e casusmos na definio de atribuies de regulao do territrio. Por outro lado, o atrito
que se verificou entre a esfera federal e a municipal que o IPHAN acabou por se retirar das discusses
referentes ao planejamento da cidade como um todo, exceto nos momentos em que a rea tombada fosse
discutida. Isso na prtica pode reforar a dualizao da cidade entre a sua parte preservada, turstica e qualificada
e o restante da ocupao.

Outro desafio diz respeito s relaes com os segmentos tcnicos atuantes na cidade, para os quais os
critrios e parmetros de regulao so fundamentais para a sua prtica profissional cotidiana. As dificuldades da
relao entre a prefeitura e esses segmentos, principalmente engenheiros da cidade, mostra que uma das
principais conseqncias do Plano Diretor recai sobre os profissionais que atuam na rea da construo e
parcelamento na cidade. Esse segmento, muitas vezes, no tem interesses em mudanas nas regras de uso e
ocupao do solo na cidade, por j estar acostumado com as regras vigentes. importante que o Plano Diretor
tenha uma estratgia de negociao com esses segmentos. Outra conseqncia do Plano Diretor que, antes da
entrada em vigncia do Plano, os profissionais da cidade entraram com o pedido de aprovao de plantas de
muitos projetos, para constituir uma reserva de empreendimentos, antes de precisarem se adaptar s novas
regras. Isso mostra que necessria uma estratgia para enfrentar essa transio, e separar os empreendimentos
que efetivamente esto sendo feitos na cidade daquilo que constitui uma reserva, o que significa um
comportamento especulativo.
Em relao democratizao da gesto das cidades, no caso de Mariana, o Plano Diretor foi inserido
em uma estratgia mais ampla de reconstruo das formas de participao no municpio por parte da Prefeitura.
No lugar de relaes no institucionalizadas e marcadas por uma histria de clientelismo (e seu contraponto, as
perseguies de fundo poltico e eleitoral), a prefeitura dividiu tecnicamente o municpio em bairros, induziu a
criao de associaes de moradores em cada bairro e estabeleceu as associaes de moradores como os
interlocutores privilegiados da populao com o poder pblico, orientando a construo de processos como o
Plano Diretor e mais recentemente o Oramento Participativo. claro que essa nova estrutura no garante a
plena superao das prticas clientelistas, mas revela que um processo de carter mais pblico foi institudo,
abrindo espao para as disputas em um campo mais institucionalizado. A lio que se aprende a de que
importante que Prefeitura, coordenao e eventuais colaboradores do Plano tenham clareza de qual a estratgia
global da prefeitura em relao participao. O ideal que o Plano Diretor se articule com os espaos e
procedimentos de participao j existentes (alm das associaes de bairros, fruns e conselhos locais, grupos
ligados Igreja e Universidade etc.), no sobrecarregando a agenda da participao da cidade.

Bibliografia
ROLNIK, Raquel. A cidade e a lei. So Paulo: Studio Nobel/Fapesp, 1997.
PREFEITURA MUNICIPAL DE MARIANA. Entendendo a cidade: aspectos socioeconmicos Plano Diretor
Urbano Ambiental de Mariana. 2 verso, janeiro de 2003.
PROGRAMA MONUMENTA. Stios Histricos e Conjuntos Urbanos de Monumentos Nacionais. Cadernos
tcnicos 4. Volume II Sudeste e Sul, 2005.
NCLEO DE ESTUDOS APLICADOS SCIOPOLTICOS COMPARADOS. Mapa da Excluso em Mariana.
Universidade Federal de Ouro Preto, 2003.
Documentos
Ata da 5 reunio Ordinria da Equipe Consultiva do Plano Diretor Urbano Ambiental de Mariana.
Ata da 1 Reunio extraordinria da Comisso Consultiva do Plano Diretor Rural Urbano Ambiental de

Mariana, datada de 26 de setembro de 2002.


Peridicos
Jornal Ponto final, 29 de novembro a 5 de dezembro de 2002, p. 6.
Jornal Ponto final, 14-20 de maro de 2003.
Jornal Ponto final. 22 a 28 de agosto de 2003, p. 6.
Legislao
Decreto-Lei no25 de 30 de novembro de 1937 Organiza a proteo do patrimnio histrico e artstico nacional.
LEI COMPLEMENTAR N 016 de 02 de janeiro de 2004. Institui o Plano Diretor Urbano e Ambiental de
Mariana e d outras providncias.
LEI COMPLEMENTAR N 019/2005 Dispe sobre a Estrutura Organizacional da Prefeitura Municipal de
Mariana.
Internet
Prefeitura Municipal de Mariana. Site: www.mariana.mg.gov.br, acessado em jul/2005.
Programa Monumenta, http://www.monumenta.gov.br, acesso em set/2005
Fundao Joo Pinheiro, http://www.fjp.gov.br, acesso em jun/2005.
Tribunal Regional Eleitoral de Minas Gerais, www.tre.mg.gov.br/noticias/noticias_tre/maio_2004/19_maio.htm,
acesso em set/2005
IBGE, www.ibge.gov.br
Entrevistas
Benedito Alves Ferreira Presidente da UAMMA (Unio das Associaes dos Moradores de Mariana)
-participou da elaborao do Plano Diretor realizada em 03 de agosto de 2005.
Celso Cota Neto Prefeito do municpio de Mariana, nas gestes de 2000/2004 e 2005/2008 participou do
processo de elaborao do Plano Diretor - realizada em 05 de agosto de 2005.
Cristina Simo Arquiteta e Urbanista da consultoria Gratiai Urbis - foi consultora no processo de
elaborao do Plano Diretor realizada em 03 de agosto de 2005.
Ftima Guido Coordenadora do Programa Monumenta em Mariana
elaborao do Plano Diretor - realizada em 03 de agosto de 2005.

participou do processo da

Geraldo Sales de Souza (Bambu)vereador do PDT realizada em 05 de agosto de 2005.


Jos Miguel Cota Secretario Diretor municipal de Meio Ambiente da Prefeitura Municpal de mariana
participou como coordenador da elaborao do Plano Diretor realizada em 04 de agosto de 2005.
Maria Cristina Seabra chefe do escritrio tcnico do IPHAN em Mariana no esteve presente no
processo de elaborao do Plano Diretor e substituiu a arquiteta Marta Demeri Alves em 2004 realizada
em 03 de agosto de 2005.
Targino de Souza Guido secretario de Obras e de servios Pblicos da Prefeitura Municipal de Mariana
participou do processo de elaborao do Plano Diretor realizada em 05 de agosto de 2005.

Mapa 1 Evoluo urbana do distrito-sede de Mariana


Mapa 2 Distrito-Sede de Mariana abairramento

Mapa 3 Mariana Uso do Solo


Mapa 4 Mariana Zoneamento proposto pelo Plano Diretor