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Amado Luiz Cervo - Paradigmas da poltica exterior: liberal-conservador, desenvolvimentista,

neoliberal e logstico
3.1 Teorias de relaes internacionais: quais e pra qu?
Tomar a teoria com senso crtico se faz necessrio explicao das relaes
internacionais e deciso, visto que toda teoria soma seis etapas quando efetivamente tomada
em sua trajetria, da gnese consequncia: 1) viso prpria de mundo; 2) cultura, ou seja,
princpios e valores do prprio meio; 3) interesse nacional ou de bloco; 4) processo decisrio,
ou seja, uma poltica exterior; 5) ao externa coerente; 6) resultados internos e internacionais
de funo desigual.
3.2 Componentes do conceito paradigmtico
O paradigma, em cincias humanas e sociais, equivalem a uma explanao
compreensiva do real.
Coletamos as experincias histricas, da Independncia a nossos dias, em trs nveis,
o diplomtico, o poltico e o das relaes internacionais, j que nosso mtodo pressupes a
articulao dessas trs instncias da base emprica de observao.
As relaes internacionais do Brasil deram origem a quatro paradigmas: o liberalconservador, que perpassa o sculo XIX e se estende a 1930; o desenvolvimentista, entre 1930
e 1989; o normal ou neoliberal e o logstico, sendo que os trs ltimos coabitam, embora com
prevalncias diferenciadas e descompassadas, e integram o modelo brasileiro de insero
internacional de 1990 a nossos dias.
Observamos, previamente, ademais, que apenas o segundo paradigma centra-se no
Estado como agente principal das relaes internacionais do Pas, ao passo que os outros trs,
embora mantenham o Estado como referncia permanente, revelam a fora de agentes
econmicos e sociais.
3.3 O paradigma liberal-conservador do sculo XIX e da Primeira Repblica (1810-1930)
Pela primeira vez na Histria, um sistema internacional de escala global estendeu-se
sobre o planeta desde o centro propulsor europeu. A sociedade internacional europia vinha
sendo erguida na esfera poltica, desde o Congresso de Vestflia, de 1648, homogeneizando
instituies, mas foi a superioridade econmica dos europeus, advinda da revoluo industrial,
do progresso tcnico e da expanso comercial, que acabou por transformar seus componentes
- valores, interesses e padres de conduta - em sistema internacional universal que abriga
regras implcitas ou explcitas de comrcio, fluxos financeiros, empreendimentos, diplomacia,
tutela ou dominao. Por essa razo, o sistema internacional vigente o sculo XIX, feito de
regras de conduta padronizadas, converteu-se em poderoso instrumento de expanso dos
interesses das potncias capitalistas europias.
Os europeus impuseram periferia do capitalismo; Amrica Latina, ao Imprio
Otomano e ao continente asitico, em primeiro momento, frica subsaariana ao final do
sculo, a conduta diplomtica, o modo de fazer comrcio, de organizar a produo e at
mesmo de criar instituies polticas e sociais. Eram os tratados bilaterais de ento o
instrumento desse ordenamento jurdico, poltico e econmico. O Brasil firmou com as
potncias capitalistas dezenove desses tratados, entre 1810 e 1828. Essa capacidade de

produzir regras para o mundo era reservada s estruturas hegemnicas do capitalismo, que
haviam previamente vinculado e unido pases europeus de nvel assemelhado de
desenvolvimento. Os cepalinos da Amrica Latina no perceberam essa forma de gerar poder
global porque no trabalhavam com o conceito de sociedade internacional indutora de
ordenamento global.
O contedo essencial do modelo de relaes internacionais definido pelos europeus era
a camada poltica das portas abertas. A periferia no tinha opo quando firmava tratados:
abria seu mercado aos manufaturados europeus e tinha suas atividades de expanso das
manufaturas bloqueadas, querendo ou no. O liberalismo europeu continha apenas uma face,
para fora. Os pases europeus somente aceitaro o liberalismo para dentro quando puderem
operar suas vantagens comparativas intangveis, como o conhecimento, a tecnologia e a
organizao empresarial. A economia ricardiana, da prevalncia do livre-comrcio, primeiro na
periferia e depois no centro, induziu, desse modo, a diviso internacional do trabalho, na qual a
periferia, como a Amrica Latina, voltava-se para relaes em que prevaleciam as vantagens
comparativas de tipo natural. Centro e periferia submeteram-se, como evidencia a pesquisa
dos latino-americanos desde 1950, a funes complementares que reproduziriam
simultaneamente as condies de desenvolvimento e de subdesenvolvimento.
Os negociadores brasileiros dos tratados da poca da Independncia cogitaram fazer
valer os direitos dos plantadores e exportadores de produtos primrios, acar e caf, por
exemplo, mas nem mesmo esses foram aceitos pelos negociadores europeus, cujos governos
limitavam o liberalismo e davam preferncia aos produtos oriundos das respectivas colnias.
Os brasileiros cederam, portanto, o mercado de manufaturados e bloquearam a modernizao
capitalista interna em troca de nada.
As manifestaes polticas da ideologia liberal-conservadora foram coerentes, sem
deixar, contudo, de exibir algumas surpresas. A face liberal explica a assinatura dos tratados
desiguais e, depois deles, a poltica aduaneira, ou seja, o fato de estabelecer-se o Brasil na
condio perifrica de modo permanente. A face conservadora explica o malogrado projeto de
industrializao dos anos 1840, a determinao de exercer um certo controle sobre o
subsistema platino de relaes internacionais e a negociao firma das fronteiras do territrio
nacional.
Tendo sido apropriado pelas elites sociais, o Estado manobrava o processo decisrio
em poltica exterior voltado quela leitura restrita do interesse nacional que faziam os
dirigentes.
Compreendemos, assim, o esquema de relaes econmicas internacionais a que se
submeteu o Brasil durante bem mais de um sculo: exportaes primrias e importaes
industriais, prestgio externo como convinha a oligarquias de dominao interna e crdito na
praa de Londres para enfrentar eventuais problemas de balano de pagamentos. Os impactos
sobre a formao nacional so bem conhecidos de nossos historiadores: iluso de
modernidade em ilhas urbanas de consumo ou fazendas interioranas e atraso econmico da
nao.
Os analistas da Cepal elaboraram conceitos acerca do acoplamento dependente centroperiferia que alimentava simultaneamente o desenvolvimento e o subdesenvolvimento, como
se fossem verso e reverso de idnticos mecanismos. Houve, contudo, no Brasil, homens de

Estado e mentes esclarecidas que, desde a poca da Independncia, protestavam contra o


modelo de insero internacional que mantinha o Pas margem do progresso capitalista.
3.4 O paradigma desenvolvimentista entre 1930 e 1989
Durante os anos da depresso capitalista e no contexto da Segunda Guerra Mundial, a
Amrica Latina revelou extraordinrio dinamismo econmico que colocou grandes pases como
o Brasil, o Mxico e a Argentina em direo do mundo moderno. Presses externas e internas
agiam como elementos propulsores da transformao. No caso do Brasil, as presses que
incidiam de fora foram a queda de importaes e exportaes devido crise econmica dos
anos 1930 nos pases de centro de comando capitalista, a disputa pelo mercado e pelo sistema
produtivo internos por parte das potncias capitalistas, a diviso do mundo em blocos e a
poltica norte-americana de boa vizinhana de Franklin D. Roosevelt. Por dentro, assistia-se ao
despertar de novas foras que requeriam a modernizao. A depresso, enquanto encaminhou
os pases capitalistas avanados para o regresso ao protecionismo e s solues nacionalistas,
orientou a Amrica Latina para o processo de modernizao.
As condies para a gnese de novo paradigma de relaes internacionais estavam
assentadas. Os dirigentes rompem com a diplomacia da agroexportao baseada na doutrina
europia de mercado e conferem nova funcionalidade ao Estado, contando com o apoio do
pensamento diplomtico, da imprensa e da opinio pblica.
A mudana paradigmtica dos anos 1930-40 ocorreu como se fosse um movimento
latino-americano. Traos comuns a diversos pases da regio fornecem os componentes
tericos do novo modelo de insero internacional: a) acionar a diplomacia econmica nas
negociaes externas; b) promover a indstria de modo a satisfazer as demandas da
sociedade; c) transitar da subservincia autonomia decisria com o fim de realizar ganhos
recprocos nas relaes internacionais; d) implementar projeto nacional de desenvolvimento
assertivo tendo em vista superar desigualdades entre naes; e) cimentar o todo pelo
nacionalismo econmico, imitando a conduta das grandes potncias.
O paradigma em construo apresenta, em suma, um perfil caracterizado por trs
noes de origem: a) conscincia da transio; b) desenvolvimento como vetor da poltica
exterior; c) realismo de conduta. E confere nova funcionalidade ao setor externo, inventando o
modelo de insero internacional luz de trs outras noes de fim: a) realizar interesses de
uma sociedade complexa; b) conceber o desenvolvimento como expanso da indstria; c)
prover de eficincia a poltica exterior mediante autonomia decisria, cooperao externa,
poltica de comrcio exterior flexvel e no doutrinria, subordinao da poltica de segurana,
isto , da guerra e da paz, aos fins econmicos e negociao simultnea com os grandes e os
vizinhos.
A varivel poltica do bloco mental que compe o paradigma sob anlise volta-se para a
superao da assimetria capitalista pela promoo do desenvolvimento e pressupes a
autonomia decisria, sem a qual nada se alcana nessa via.
A leitura dos interesses nacionais dos desenvolvimentistas - autoridades, profissionais e
intelectuais - opera por meio do conceito de sociedade complexa, em transformao, rumo ao
progresso econmico. Essa nova leitura deixa para trs o conceito de sociedade simples,
composta de apenas dois estratos, que comandava as decises de liberais-conservadores no
passado. Desde a era Vargas, consignou-se ao Estado satisfazer necessidades de

empresrios, industriais, agricultores, operrios, camponeses, militares e outros segmentos.


Implementa-se, portanto, o conceito de interesse nacional mltiplo, cabendo diplomacia, nas
relaes exteriores e tendo em mente o superior destino da nao, equacionar a soma de
interesses segmentados, cujas exigncias, por vezes, colidem.
A acepo do desenvolvimento restringiu-se, na mente dos tomadores de deciso, de
modo a contemplar essencialmente duas variveis: a industrializao e o crescimento
econmico. A industrializao, porque por meio dela julgava-se preencher as demandas da
sociedade complexa, empurrando o conjunto em direo modernidade do capitalismo. O
elevado ritmo de crescimento, porque por meio dele recuperar-se-ia o atraso histrico. A
poltica exterior destinava-se a preencher requisitos desse desenvolvimento assim concebido,
trazendo de fora trs insumos em apoio aos esforos internos: capital complementar
poupana nacional, cincia e tecnologia e mercados externos, com que transitar da
substituio de importaes substituio de exportaes.
O paradigma articula em seus propsitos efeitos em trs fases sucessivas, de forma
no muito rgida, porm suficientemente diferenciadas: a fase de implantao de uma grande
indstria de transformao em associao com o empreendimento estrangeiro, obra dos anos
1950 e 1960, a fase de implantao da indstria de base, consolidada nos anos 1970, a partir
de empreendimentos do Estado, e a fase de inovao tecnolgica em alguns setores de ponta,
iniciada nos anos 1970 pelos setores de atividade, tanto o pblico quanto o privado, e
continuada nas dcadas a seguir.
A poltica de comrcio exterior inovou conceitualmente, por triunfo dos diplomatas que a
controlavam, sobre os economistas que a concebiam, e transitou, j na dcada de 1960, da
substituio de importaes substituio de exportaes. Essa mudana era parte do
desenvolvimento, pensava a diplomacia, porquanto um pas atrasado no acede condio de
pas avanado sem suportar a fase de exportaes primrias e importaes industriais e poder
competir nos mercados globais de produtos manufaturados.
Os impactos do paradigma desenvolvimentista sobre a formao nacional foram de
natureza a romper com o modelo de dependncia acoplada dicotomia centro-periferia,
descrito pelo pensamento estruturalista de matriz cepalina. Tiveram razo, portanto, os
pensadores estruturalistas que sugeriam mecanismos de superao de assimetrias
internacionais navegando no prprio sistema capitalista, contra os tericos da dependncia que
sugeriam saltar fora do sistema para atingir os mesmos resultados. A poltica industrial,
coerente, contnua e subsidiada pela poltica de comrcio exterior, colheu os maiores frutos do
paradigma ao longo de seus sessenta anos de vigncia. Praticamente todo o desenvolvimento
alcanado deveu-se industrializao acelerada que situou o pas entre as oito maiores
economias capitalistas.
3.5 O paradigma normal, tambm chamado de neoliberal (1990-2002)
Aps a fase desenvolvimentista, as mesmas regras fixadas pelas estruturas
hegemnicas do capitalismo voltaram a ser aceitas, de modo passivo, como no sculo anterior.
Os dirigentes latino-americanos vinham enfrentando um desafio crnico que se
arrastava como se fosse um vrus do modelo: a instabilidade econmica, causada por
desequilbrios como o fiscal, do balano de pagamentos e a inflao.

Triunfa, pois, o monetarismo sobre o estruturalismo, no pensamento e na prxis. Os


detentores desse chamado pensamento nico partem em guerra contra a estratgia de induo
do desenvolvimento pela via assertiva das iniciativas de Estado. Assim como antes se havia
operado uma reduo do conceito de desenvolvimento para o de expanso industrial e
crescimento econmico, operou-se agora uma reduo da funcionalidade do Estado, de indutor
do desenvolvimento para expectador do mercado. Para os monetaristas, consigna-se ao
Estado a funo de prover a estabilidade econmica, logo reduzida estabilidade monetria, e
ao mercado a funo de prover tudo o mais, sobretudo o prprio desenvolvimento.
As determinaes externas constituem outro fator explicativo para a gnese do Estado
normal. Com efeito, o endividamento latino-americano dos anos 1980, cujo aumento deveu-se
a desequilbrios anteriores do balano de pagamentos e elevao das taxas de juro durante
os dois mandatos do presidente norte-americano Ronald Reagan reforam a histrica condio
de esmoleiros internacionais que ostentavam os pases da regio. A busca desenfreada de
recursos externos abriu uma porta pela qual aqueles comandos das estruturas hegemnicas do
capitalismo passariam. Haver-se-ia de seguir as instrues do centro capitalista ou ficar sem
emprstimos de salvao.
O conjunto dessas instrues sugeria trs dimenses de uma nova abertura - da o
sucesso desse termo na linguagem latino-americana: dos mercados de consumo, dos
mercados de valores e do sistema produtivo e de servios. Para realizar essa mudana de
modelo, as tticas vinham anexas ao conjunto de instrues: eliminar o Estado empresrio,
privatizar os empreendimentos estatais, realizar supervit primrio, proteger o capital e o
empreendimento estrangeiro e adaptar as instituies e a legislao de modo a produzir esse
novo marco regulatrio.
Misto de crena, f e utopia, esse fundamentalismo pouco carregava de cincia em seu
bojo. O pensamento de Cardoso e sua equipe - mudam-se os tempos, tempos de mudana,
expresses estampadas em ttulos de livros por eles publicados - est mais para o catecismo e
a igreja do que para o manual e a academia. Seus textos e sua prtica poltica revelam, com
efeito, a f em frmulas convencionais do credo neoliberal, f, sobretudo, no imprio do
mercado como indutor do desenvolvimento.
Adotar, por exemplo, a abertura econmica como estratgia, sem nenhuma estratgia
de insero adequada no mundo da interdependncia real. Sacrificar a autonomia decisria
aos comandos do centro capitalista, simplesmente porque suas instrues erigiam o imprio do
mercado.
Os dirigentes normais esterilizam, de pronto, duas idias-chave do paradigma
desenvolvimentista: as ideias de interesse nacional e de projeto nacional de desenvolvimento.
No mundo da globalizao, entendiam aqueles dirigentes, interesses nacionais se diluem na
ordem tecida pelo ordenamento multilateral das relaes internacionais e pelo curso sistmico
das foras do capitalismo, a chamada governana global. Poltica exterior torna-se conceito
fora de moda, algo esprio, mero ornamento da ao do Estado, visto que reflete vontade
nacional na busca de interesses concretos.
As relaes econmicas internacionais do Brasil promovidas pelos estrategistas
normais no levaram a termo, porm encaminharam a destruio do patrimnio nacional
construdo em sessenta anos de esforos. Os mecanismos de privatizao das empresas

pblicas, exigida pelo centro de comando capitalista, foram alm das instrues recebidas, ao
dar preferncia ao capital e s empresas estrangeiras.
Ironicamente, as experincias neoliberais do Brasil e de outros pases vizinhos, em vez
de trazer soluo para o dficit das contas nacionais como se propunha, agravaram-no. Sem
projeto de desenvolvimento e sem recursos, a era Cardoso, era dos normais, provocou a
estagnao da economia brasileira e interrompeu um ciclo de sessenta anos de
desenvolvimento caracterizado pelas mais elevadas taxas de crescimento entre os pases do
mundo capitalista.
Com a abertura, para fazer face inundao de produtos estrangeiros, os empresrios
brasileiros foram forados a modernizar suas plantas e mtodos. A resposta foi positiva e,
desse modo, o choque da abertura contribuiu para elevar a produtividade sistmica da
economia brasileira - indstria, agricultura e servios - e galgar mais um degrau rumo
modernizao.
Os impactos negativos se concretizam, por um lado, com o aprofundamento de
dependncias estruturais e, por outro, com o regresso histrico. Dando razo aos
estruturalistas latino-americanos que assentavam planos de ao sobre objetivos de longo
prazo, os normais, com seu choque de mercado, fizeram ressurgir dependncias que os
primeiros haviam identificado e combatido. Dependncias financeira, empresarial e tecnolgica,
promovidas novamente, elevaram a vulnerabilidade externa do Pas a nveis crticos: dvida,
enfraquecimento empresarial e fechamento de centros de pesquisa e inovao.
3.6 O paradigma logstico
Estudiosos, como o professor Ha-Joon Chang, orientavam a ateno dos incautos, em
universidades do Estados Unidos, da Europa e da Amrica Latina, para uma teoria de relaes
internacionais base de Histria, cujo argumento central consistia em desqualificar a lio dos
pases desenvolvidos aos pases em desenvolvimento: no faam como eu fiz, faam o que eu
mando. No passado, os primeiros empreenderam uma estratgia de desenvolvimento que
desaconselham ou tentam impedir que os pases atrasados adotem no presente. Em essncia,
essa estratgia consistiu em dosar o liberalismo s etapas do desenvolvimento agrcola,
industrial e tecnolgico e salvaguarda de interesses nacionais. Para esses estudiosos, os
estrategistas neoliberais latino-americanos haviam se acomodado lio de quem subiu e
chutou a escada.
Relatrios da Cepal revelam que 43% da populao latino-americana, cerca de 280
milhes, vive em nveis de pobreza em 2003, em demonstrao de que os indicadores
econmicos e sociais haviam-se deteriorado. Na passagem do milnio, a opinio pblica
derrubava, pela via eleitoral, os governos de perfil neoliberal.
Em segundo lugar, percebiam os dirigentes brasileiros que seus colegas do centro no
procediam do mesmo modo, ou seja, no aplicavam em sua gesto pblica os preceitos que
passavam periferia latino-americana.
Uma terceira explicao para a introduo do paradigma logstico reside na
sobrevivncia do pensamento crtico no Brasil e em toda a Amrica Latina.
A ideologia subjacente ao paradigma do Estado logstico associa um elemento externo,
o liberalismo, a outro interno, o desenvolvimentismo. Funde a doutrina clssica do capitalismo

com o estruturalismo latino-americano. Admite, portanto, operar na ordem do sistema ocidental,


recentemente globalizado.
Na esfera poltica, o paradigma logstico, como experincia brasileira e latinoamericana, comprova uma criatividade ainda maior. Recupera a autonomia decisria da poltica
exterior sacrificada pelos normais e adentra pelo mundo da interdependncia, implementando
um modelo de insero ps-desenvolvimentista. Seu escopo final, a superao de assimetrias
entre as naes, ou seja, elevar o patamar nacional ao nvel das naes avanadas.
Diferencia-se do paradigma desenvolvimentista, com o qual pode conviver em certa dose, ao
transferir sociedade as responsabilidades do Estado empresrio. Diferencia-se do normal,
consignando ao Estado no apenas a funo de prover a estabilidade econmica, mas a de
secundar a sociedade na realizao de seus interesses. Limita a prevalncia absoluta do
Estado que caracterizava o primeiro e elimina do segundo a crena anticientfica no poder
ilimitado do mercado de prover tudo o mais. Por fim, o Estado logstico imita o comportamento
das naes avanadas, particularmente dos Estados Unidos, tudo como prottipo do modelo. A
poltica exterior volta-se realizao de interesses nacionais diversificados: dos agricultores,
combatendo subsdios e protecionismo, porque convm competitividade do agronegcio
brasileiro; dos empresrios, amparando a concentrao empresarial e o desenvolvimento
tecnolgico; dos operrios, defendendo seu emprego e seu salrio; dos consumidores,
ampliando seu acesso sociedade do bem-estar.
No campo das relaes econmicas internacionais, o comportamento logstico se
depara, inicialmente, com o desafio de remover entulhos operacionais acumulados pela
estratgia do liberalismo radical: atenuar a dependncia tecnolgica e financeira, promovendo
a inovao produtiva e a sada da condio de esmoleiro internacional. E, com isso, restringir a
vulnerabilidade externa.
O paradigma desenvolvimentista havia nacionalizado a economia internacional,
reunindo, porm, ao termo de sessenta anos, as trs condies para internacionalizar certos
setores de atividade: grande mercado, disponibilidade de capital e competitividade empresarial.
No fosse a hecatombe normal que se abateu sobre o ncleo forte de matriz nacional, a lgica
poderia haver triunfado e o Brasil transitado do paradigma desenvolvimentista para o logstico,
desde 1990.
O foco do paradigma consiste, precisamente, em dar apoio logstico aos
empreendimentos, o pblico e o privado, de preferncia o privado, com o fim de robustec-lo
em termos comparativos internacionais. Assim procedem os governos dos pases centrais Estados Unidos, Europa e Japo, a ttulo de exemplos - protegendo empresas, tecnologia e
capitais de matriz nacional, estimulando seu fortalecimento interno e sua expanso global,
zelando pelo emprego e pelo bom salrio dos trabalhadores, ampliando o bem-estar do
consumidor.
Sob o auspcio de tais diretrizes, a expanso para fora da economia brasileira, condio
necessria para se atingir a interdependncia real no mundo da globalizao no entender dos
logsticos, opera-se de dois modos: pela agregao dos empreendimentos nacionais s
cadeias produtivas internacionais e por investimentos diretos no exterior, a comear pela
vizinhana.
O governo Lula se afasta da f na capacidade do livre mercado de prover por si prprio
o desenvolvimento. Avana em vrias esferas: na Amrica do Sul, rumo integrao produtiva

pela infra-estrutura, energia e investimentos brasileiros; na esfera global, forjando coalizes


que reforam o Brasil como ator global e permitem bloquear as estruturas hegemnicas em sua
determinao arcaica de reservar para si a funo de estabelecer as regras do ordenamento
global a seu favor; com ndia, Rssia, China e frica do Sul, rumo cooperao para o
despertar das grandes baleias adormecidas; com a Argentina, para no perder o scio, porque
no se admite perder nenhum scio. O Pas cresce, desse modo, como poder global, embora o
ritmo fraco seja determinado pelo baixo crescimento.

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