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Jurisdio Constitucional no Brasil: o problema da omisso

legislativa inconstitucional

GILMAR MENDES

I. Introduo. II. O controle de constitucionalidade


na Constituio do Brasil de 1988. III. Controle de
Constitucionalidade de Omisso do Legislador. III. (i).
Ao Direta de Inconstitucionalidade por omisso. III.
(ii). Mandado de injuno. IV. Concluses

I. Introduo

A Jurisdio Constitucional possui razes nas culturas jurdicas formadas


nos contextos anglo-americano e europeu-continental. No parece incorreto dizer que
quase impossvel fazer um estudo sobre a temtica do controle de constitucionalidade
sem fazer referncia aos clssicos modelos difuso, de origem norte-americana, e
concentrado, de origem europia (continental).

Mais do que modelos estanques fundados nos clssicos sistemas norteamericano ou europeu-continental, a jurisdio constitucional nos pases iberoamericanos caracterizada por modelos hbridos, construdos de forma criativa de
Presidente do Supremo Tribunal Federal do Brasil; Presidente do Conselho Nacional de Justia do
Brasil; Professor de Direito Constitucional nos cursos de graduao e ps-graduao da Faculdade de
Direito da Universidade de Braslia-UnB; Mestre em Direito pela Universidade de Braslia - UnB (1988),
com a dissertao Controle de Constitucionalidade: Aspectos Polticos e Jurdicos; Mestre em Direito
pela Universidade de Mnster, Repblica Federal da Alemanha - RFA (1989), com a dissertao Die
Zulssigkeitsvoraussetzungen der abstrakten Normenkontrolle vor dem Bundesverfassungsgericht
(Pressupostos de admissibilidade do Controle Abstrato de Normas perante a Corte Constitucional Alem);
Doutor em Direito pela Universidade de Mnster, Repblica Federal da Alemanha - RFA (1990), com a
tese Die abstrakte Normenkontrolle vor dem Bundesverfassungsgericht und vor dem brasilianischen
Supremo Tribunal Federal, publicada na srie Schriften zum ffentlichen Recht, da Editora Duncker &
Humblot, Berlim, 1991 (a traduo para o portugus foi publicada sob o ttulo Jurisdio Constitucional:
o controle abstrato de normas no Brasil e na Alemanha. 5. ed. So Paulo: Saraiva, 2005, 395 p.).
Membro Fundador do Instituto Brasiliense de Direito Pblico IDP. Membro do Conselho Assessor do
Anuario Iberoamericano de Justicia Constitucional Centro de Estudios Polticos y Constitucionales Madri, Espanha. Membro da Academia Brasileira de Letras Jurdicas. Membro da Academia
Internacional de Direito e Economia AIDE.

acordo com a heterogeneidade cultural que caracteriza a regio. Como bem analisou o
Professor Francisco Fernndez Segado, um dos maiores estudiosos sobre a matria, os
pases latino-americanos constituem um verdadeiro laboratrio constitucional no
tocante s tcnicas de controle de constitucionalidade1.

O Brasil no se distancia dessa realidade. Assim como os pases iberoamericanos em geral, a jurisdio constitucional brasileira foi construda num ambiente
constitucional democrtico e republicano, apesar das interrupes causadas pelos
regimes autoritrios. Se as influncias do modelo difuso de origem norte-americana
foram decisivas para a adoo inicial de um sistema de fiscalizao judicial da
constitucionalidade das leis e dos atos normativos em geral, o desenvolvimento das
instituies democrticas acabou resultando num peculiar sistema de jurisdio
constitucional, cujo desenho e organizao renem, de forma hbrida, caractersticas
marcantes de ambos os clssicos modelos de controle de constitucionalidade.

A Jurisdio Constitucional no Brasil pode ser hoje caracterizada pela


originalidade e diversidade de instrumentos processuais destinados fiscalizao da
constitucionalidade dos atos do poder pblico e proteo dos direitos fundamentais,
como o mandado de segurana uma criao genuna do sistema constitucional
brasileiro o habeas corpus, o habeas data, o mandado de injuno, a ao civil
pblica e a ao popular.

Essa diversidade de aes constitucionais prprias do modelo difuso


ainda complementada por uma variedade de instrumentos voltados ao exerccio do
controle abstrato de constitucionalidade pelo Supremo Tribunal Federal, como a ao
direta de inconstitucionalidade, a ao direta de inconstitucionalidade por omisso, a
ao declaratria de constitucionalidade e a argio de descumprimento de preceito
fundamental.

Os tpicos seguintes so destinados a uma breve explanao sobre o


controle de constitucionalidade no Brasil, aps a Constituio de 1988.

Cfr.: FERNNDEZ SEGADO, Francisco. Del control poltico al control jurisdiccional. Evolucin y
aportes a la Justicia Constitucional en Amrica Latina. Bologna: Center for Constitutional Studies and
Democratic Development, Libreria Bonomo; 2005, p. 39.

II. O controle de constitucionalidade na Constituio do Brasil de


1988

A Constituio de 1988 foi promulgada aps intensa discusso em uma


Assemblia constituinte reunida entre 1 de fevereiro de 1987 e 5 de outubro de 1988. O
documento constitucional conta com 250 artigos na parte permanente e 94 artigos nas
disposies transitrias. Cuida-se de um texto extremamente detalhado, que, por isso,
tem dado ensejo a sucessivas emendas constitucionais. Alm das 6 emendas aprovadas
no processo especial de reviso realizado nos anos de 1993 e 1994, a Constituio
recebeu, at o ano de 2008, 56 emendas.

A nova Carta confiou ao Judicirio papel at ento no outorgado por


nenhuma outra Constituio. Conferiu-se autonomia institucional, desconhecida na
histria de nosso modelo constitucional e que se revela, igualmente, singular ou digna
de destaque tambm no plano do direito comparado. Buscou-se assegurar a autonomia
administrativa e financeira do Poder Judicirio. Assegurou-se tambm a autonomia
funcional dos magistrados2.

O princpio da proteo judicial efetiva passou a configurar a pedra


angular do sistema de proteo de direitos.

A Constituio de 1988 preservou o Supremo Tribunal Federal como


rgo de cpula do Poder Judicirio, composto por 11 juzes (Ministros), escolhidos
dentre cidados com mais de trinta e cinco anos e menos de sessenta e cinco anos de
idade, de notvel saber jurdico e reputao ilibada. A nomeao dar-se- pelo
Presidente da Repblica, depois de aprovada a escolha pela maioria absoluta do Senado
Federal (CF, art. 101).

A discusso na Constituinte sobre a instituio de uma Corte


2

Conferir, a propsito dos dilemas do Poder Judicirio, ARANTES, Rogrio Bastos. Judicirio: entre a
Justia e a Poltica. In: AVELAR, Lcia; CINTRA, Antnio Octvio. Sistema Poltico Brasileiro: uma
introduo. Rio de Janeiro: Fundao Konrad-Adenauer-Stiftung. So Paulo: Fundao Unesp Editora,
2004.

Constitucional,

que

deveria

ocupar-se,

fundamentalmente,

do

controle

de

constitucionalidade3, acabou por permitir que o Supremo Tribunal Federal no s


mantivesse a sua competncia tradicional, com algumas restries, como adquirisse
novas atribuies. A nova Constituio ampliou significativamente a competncia
originria do Supremo Tribunal Federal, especialmente no que concerne ao controle de
constitucionalidade de leis e atos normativos e ao controle da omisso inconstitucional.

No h dvida de que, nessa linha, o STF exerce, inadequadamente, o


papel de Corte Constitucional.

De inegvel peso poltico e significado jurdico a competncia do


Supremo Tribunal para processar e julgar a ao direta de inconstitucionalidade (ADI),
a ao declaratria de constitucionalidade (ADC), a argio de descumprimento de
preceito fundamental (ADPF), a ao direta de inconstitucionalidade por omisso
(ADIo) e o mandado de injuno (MI). Tais processos juntamente com o recurso
extraordinrio formam hoje o ncleo do sistema de controle de constitucionalidade e
legitimidade de leis ou atos normativos, bem como das omisses inconstitucionais.

No controle concreto, a Lei n. 10.259/2001 admitiu o encaminhamento


de recurso extraordinrio das decises das turmas recursais dos juizados especiais ao
Supremo Tribunal, retendo-se os recursos idnticos na origem. A mesma lei reconheceu
a figura do amicus curiae no mbito desse processo, afastando-se, dessa forma, de uma
perspectiva estritamente subjetiva do recurso extraordinrio.

A frmula adotada para o recurso extraordinrio no mbito dos juizados


especiais federais foi estendida para os recursos extraordinrios regulares, nos quais se
discutam matrias repetitivas ou os chamados casos de massa. Esse novo modelo
legal traduz um avano na concepo vetusta que caracteriza o recurso extraordinrio
entre ns. Aludido instrumento passa a assumir, de forma decisiva, a funo de defesa
da ordem constitucional objetiva.

CORRA, Oscar Dias. O 160 aniversrio do STF e o novo texto constitucional. In: Arquivos do
Ministrio da Justia n. 173, 1988, p. 67 (70).

Ademais, consagrou-se, com a reforma do judicirio introduzido pela


Emenda Constitucional n. 45/2004, o instituto da repercusso geral, segundo o qual
no recurso extraordinrio o recorrente dever demonstrar a repercusso geral das
questes constitucionais discutidas no caso, nos termos da lei, a fim de que o tribunal
examine a admisso do recurso, somente podendo recus-la pela manifestao de dois
teros de seus membros. O recurso extraordinrio passa, assim, por uma mudana
significativa, havendo de sofrer o crivo da admissibilidade referente repercusso geral.
A adoo desse novo instituto dever maximizar a feio objetiva do recurso
extraordinrio.

Tambm introduzida pela Emenda n. 45/2004, a smula vinculante


estabeleceu a vinculao dos rgos judiciais e dos rgos da Administrao Pblica,
abrindo a possibilidade de que qualquer interessado faa valer a orientao do Supremo
por meio de apresentao de uma reclamao por descumprimento de deciso judicial.

Quanto ao controle abstrato, especialmente no mbito da ao direta de


inconstitucionalidade a ao mais relevante do sistema de controle de
constitucionalidade de normas brasileiro , constitui importante inovao a autorizao
para que o relator, considerando a relevncia da matria e a representatividade dos
postulantes, admita a manifestao de outros rgos ou entidades. Positivou-se, assim, a
figura do amicus curiae no processo de controle de constitucionalidade, ensejando a
possibilidade de o Tribunal decidir as causas com pleno conhecimento de todas as suas
implicaes ou repercusses. Trata-se de providncia que confere carter pluralista ao
processo objetivo de controle abstrato de constitucionalidade.

Ademais, a regulamentao da ADPF introduziu significativas mudanas


no sistema de controle de constitucionalidade brasileiro. Questes, at ento excludas
de apreciao no mbito do controle abstrato de normas, podem ser objeto de exame no
mbito do novo procedimento. A estrutura de legitimao desse instituto, a exigncia de
configurao de controvrsia judicial ou jurdica para a instaurao do processo, a
possibilidade de sua utilizao em relao ao direito municipal e ao direito prconstitucional e o efeito vinculante das suas decises completaram o sistema de controle
de constitucionalidade de perfil relativamente concentrado no Supremo Tribunal
Federal.
5

Ainda, o STF passou a considerar admissvel a reclamao4, em sede de


controle abstrato de normas, quando o rgo responsvel pela edio da lei declarada
inconstitucional persistir na prtica de atos concretos que pressuponham a validade da
norma declarada inconstitucional. Essa jurisprudncia foi positivada com o advento da
Emenda Constitucional n. 45/2004, na qual ficou estabelecido que as decises
definitivas de mrito, proferidas pelo Supremo Tribunal Federal, nas aes diretas de
inconstitucionalidade e nas aes declaratrias de constitucionalidade produziro
eficcia contra todos e efeito vinculante, relativamente aos demais rgos do Poder
Judicirio e administrao pblica direta e indireta, nas esferas federal, estadual e
municipal.

A Constituio de 1988 conferiu nfase, portanto, no mais ao sistema


difuso ou incidente, mas ao modelo concentrado, uma vez que, praticamente, todas as
controvrsias constitucionais relevantes passaram a ser submetidas ao Supremo
Tribunal Federal, mediante processo de controle abstrato de normas. A ampla
legitimao, a presteza e a celeridade desse modelo processual, dotado inclusive da
possibilidade de suspender imediatamente a eficcia do ato normativo questionado,
mediante pedido de cautelar, constituem elemento explicativo de tal tendncia.

A amplitude do direito de propositura fez com que at mesmo pleitos


tipicamente individuais fossem submetidos ao Supremo Tribunal Federal mediante ao
direta de inconstitucionalidade.

Assim, o processo abstrato de normas cumpre entre ns dupla funo: a


um s tempo instrumento de defesa da ordem objetiva e de defesa de posies
subjetivas.

Por outro lado, particular ateno dedicou o constituinte chamada


omisso do legislador.

Ao lado do mandado de injuno, previsto no art. 5, LXXI, c/c art. 102,


4

Cf. julgamentos na Rcl. 399, Rel. Min. Seplveda Pertence, julgada em 07.10.93, DJ de 24.03.95 e Rcl.
556, Rel. Min. Maurcio Corra, julgada em 11.11.1996, DJ de 03.10.1997.

I, q, destinado defesa de direitos subjetivos afetados pela omisso legislativa ou


administrativa, introduziu a Constituio, no art. 103, 2, o processo de controle
abstrato da omisso.

III. Controle de Constitucionalidade da Omisso do Legislador

(i) A Ao Direta de Inconsticucionalidade por Omisso (ADIo)

Sob a gide da Constituio de 1988, a grande mudana verificou-se no


mbito do controle abstrato de normas, com a criao da ao direta de
inconstitucionalidade de lei ou ato normativo estadual ou federal (CF, art. 102, I, a c/c
art. 103).

Nos termos do art. 103 da Constituio de 1988, dispem de legitimidade


para propor a ao de inconstitucionalidade o Presidente da Repblica, a Mesa do
Senado Federal, a Mesa da Cmara dos Deputados, a Mesa de uma Assemblia
Legislativa, o Governador do Estado, o Procurador-Geral da Repblica, o Conselho
Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, partido poltico com representao no
Congresso Nacional, as confederaes sindicais ou entidades de classe de mbito
nacional.

Ao lado da Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADI) criou-se a Ao


Direta de Inconstitucionalidade por Omisso (ADIo), que, tal como a ADI, no tem
outro escopo seno o da defesa da ordem fundamental contra condutas com ela
incompatveis. No se destina, pela prpria ndole, proteo de situaes individuais
ou de relaes subjetivadas, mas visa, precipuamente, defesa da ordem jurdica. O
controle abstrato da omisso poder ser instaurado pelos mesmos legitimados para a
proposio da ADI .

Nos termos do art. 103, 2, da Constituio Federal, a ao direta de


inconstitucionalidade por omisso visa a tornar efetiva norma constitucional, devendo
ser dada cincia ao Poder competente para adoo das providncias necessrias. Em se
tratando de rgo administrativo, ser determinado que empreenda as medidas
7

reclamadas no prazo de trinta dias.

Objeto desse controle abstrato da inconstitucionalidade a omisso dos


rgos competentes para a concretizao da norma constitucional. A prpria formulao
empregada pelo constituinte no deixa dvida de que se teve em vista aqui no s a
atividade legislativa, mas tambm a atividade tipicamente administrativa que pudesse,
de alguma maneira, afetar a efetividade de norma constitucional.

No parece subsistir dvida de que a concretizao da Constituio h de


ser efetivada, fundamentalmente, mediante a promulgao de lei. Os princpios da
democracia e do Estado de Direito (art. 1) tm na lei instrumento essencial. No se trata
aqui apenas de editar normas reguladoras das mais diversas relaes, mas de assegurar a
sua legitimidade mediante a aprovao por rgos democraticamente eleitos.

A concretizao da ordem fundamental estabelecida na Constituio de


1988 carece, nas linhas essenciais, de lei. Compete s instncias polticas e,
precipuamente, ao legislador, a tarefa de construo do Estado constitucional. Como a
Constituio no basta em si mesma, tm os rgos legislativos o poder e o dever de
emprestar conformao realidade social. A omisso legislativa constitui, portanto,
objeto fundamental da ao direta de inconstitucionalidade em apreo.

Esta pode ter como objeto todo o ato complexo que forma o processo
legislativo, nas suas diferentes fases. Destinatrio principal da ordem a ser emanada
pelo rgo judicirio o Poder Legislativo. O sistema de iniciativa reservada,
estabelecido na Constituio Federal, faz com que a omisso de outros rgos, que tm
competncia para desencadear o processo legislativo, seja tambm objeto dessa ao
direta de inconstitucionalidade.

Nos casos de iniciativa reservada, no h dvida de que a ao direta de


inconstitucionalidade por omisso buscar, em primeira linha, desencadear o processo
legislativo.

Questo que ainda est a merecer melhor exame diz respeito inertia deliberandi (discusso e votao) no mbito das Casas Legislativas. Enquanto a sano e
8

o veto esto disciplinados, de forma relativamente precisa, no texto constitucional,


inclusive no que concerne a prazos (art. 66), a deliberao no mereceu do constituinte, no
tocante a esse aspecto, uma disciplina mais minuciosa. Ressalvada a hiptese de
utilizao do procedimento abreviado previsto no art. 64, 1 e 2, da Constituio,
no se estabeleceram prazos para a apreciao dos projetos de lei. Observe-se que,
mesmo nos casos desse procedimento abreviado, no h garantia quanto aprovao
dentro de determinado prazo, uma vez que o modelo de processo legislativo
estabelecido pela Constituio no contempla a aprovao por decurso de prazo.

O Supremo Tribunal Federal tem considerado que, desencadeado o


processo legislativo, no h que se cogitar de omisso inconstitucional do legislador5.

Essa orientao h de ser adotada com temperamento.

Essas

peculiaridades

da

atividade

parlamentar,

que

afetam,

inexoravelmente, o processo legislativo, no justificam, todavia, uma conduta


manifestamente negligente ou desidiosa das Casas Legislativas, conduta esta que pode
pr em risco a prpria ordem constitucional.

No temos dvida, portanto, em admitir que tambm a inertia


deliberandi

das

Casas

Legislativas

pode

ser

objeto

da

ao

direta

de

inconstitucionalidade por omisso. Assim, pode o Supremo Tribunal Federal reconhecer


a mora do

legislador

em

deliberar

sobre

questo,

declarando,

assim,

inconstitucionalidade da omisso.

Nesse sentido, em 9 de maio de 2007 o STF, por unanimidade, julgou


procedente a ADI 3.682, Rel. Gilmar Mendes, ajuizada pela Assemblia Legislativa do
Estado de Mato Grosso contra o Congresso Nacional, em razo da mora na elaborao
da lei complementar federal a que se refere o art 18, 4, da CF, na redao da EC
15/96 (A criao, a incorporao, a fuso e o desmembramento de Municpios, far-seo por lei estadual, dentro do perodo determinado por lei complementar federal, ....).
No obstante os vrios projetos de lei complementar apresentados e discutidos no

Cf. nesse sentido: ADI 2.495, Rel. Ilmar Galvo, julgada em 2-5-2002, DJ de 2-8-2002.

mbito das duas Casas Legislativas, entendeu-se que a inertia deliberandi (discusso e
votao) tambm poderia configurar omisso passvel de vir a ser reputada
inconstitucional, no caso de os rgos legislativos no deliberarem dentro de um prazo
razovel sobre o projeto de lei em tramitao.

No caso, o lapso temporal de mais de 10 anos desde a data da publicao


da EC 15/96 evidenciou a inatividade do legislador. Ademais, a omisso legislativa
produziu incontestveis efeitos durante o longo tempo transcorrido, no qual vrios
Estados-membros legislaram sobre o tema e diversos municpios foram efetivamente
criados com base em requisitos definidos em antigas legislaes estaduais, alguns,
inclusive, declarados inconstitucionais pelo STF.6

A omisso inconstitucional pressupe a inobservncia de um dever


constitucional de legislar, que resulta tanto de comandos explcitos da Lei Magna7 como
de decises fundamentais da Constituio identificadas no processo de interpretao8.

Tem-se omisso absoluta quando o legislador no empreende a


providncia legislativa reclamada. Constatam-se semelhanas com a omisso total ou
absoluta nos casos em que existe um ato normativo, que, todavia, atende parcialmente a
vontade constitucional9. Trata-se de omisso parcial.

A imprecisa distino entre ofensa constitucional por ao ou por omisso

10

leva a uma relativizao do significado processual-constitucional desses

instrumentos especiais destinados defesa da ordem constitucional ou de direitos


6

Informativo STF n. 466, de 16.5.2007.


BVerfGE, 6, 257 (264); Vgl auch Christian Pestalozza, Noch verfassungsmssige und bloss
verfassungswidrige Rechtslagen, in Bundesverfassungsgericht und Grundgesetz, Tbingen, 1976, v. 1, p.
526; cf., Friedrich Jlicher, Die Verfassungsbeschwerde gegen Urteile bei gesetzgeberischen Unterlassen,
Berlin, 1972, p. 13.
8
BVerfGE, 56, 54 (70 e s.); 55, 37 (53); Peter Hein, Die Unvereinbarerklrung verfassungswidrige
Gesetze durch das Bundesverfassungsgericht, Baden-Baden, 1988, p. 57; BVerfGG,
Vorprfungsausschuss NJW, 1983, 2931 (Waldsterben).
9
Peter Lerche, Das Bundesverfassungsgericht und die Verfassungsdirektiven, Zu den nicht erfllten
Gesetzgebungsauftrgen, AR, 90 (1965), p. 341 (352); Friedrich Jlicher, Die Verfassungsbeschwerde
gegen Urteile bei gesetzgeberischen Unterlassen, cit., p. 33; Stern, Bonner Kommentar, 2. tir., art. 93,
RdNr., 285; Hans Lechner, Zur Zulssigkeit der Verfassungsbeschwerde gegen Unterlassungen des
Gesetzgebers, NJW, 1955, p. 181 e s.; Schmidt-Bleibtreu, in Maunz et al., BVerfGG, 90, RdNr., 121.
10
Hans-Uwe Erichsen, Staatsrecht und Verfassungsgerichtsbarkeit, cit., p. 129-170; Christian Pestalozza,
Noch verfassungsmssige und bloss verfassungswidrige Rechtslagen, in Bundesverfassungsgericht
und Grundgesetz, cit., p. 519 (526, 530).
7

10

individuais contra a omisso legislativa. De uma perspectiva processual, a principal


problemtica assenta-se, portanto, menos na necessidade de instituio de determinados
processos destinados a controlar essa forma de ofensa constitucional do que na
superao do estado de inconstitucionalidade decorrente da omisso legislativa.

Embora a omisso do legislador no possa ser, enquanto tal, objeto do


controle abstrato de normas11, no se deve excluir a possibilidade de que, como j
mencionado12, essa omisso venha a ser examinada no controle de normas.

Dado que no caso de uma omisso parcial existe uma conduta positiva,
no h como deixar de reconhecer a admissibilidade, em princpio, da aferio da
legitimidade do ato defeituoso ou incompleto no processo de controle de normas, ainda
que abstrato13. Tem-se, pois, aqui, uma relativa, mas inequvoca fungibilidade entre a
ao direta de inconstitucionalidade (da lei ou ato normativo) e o processo de controle
abstrato da omisso, uma vez que os dois processos o de controle de normas e o de
controle da omisso acabam por ter formal e substancialmente o mesmo objeto,
isto , a inconstitucionalidade da norma em razo de sua incompletude14.

certo que a declarao de nulidade no configura tcnica adequada para


a eliminao da situao inconstitucional nesses casos de omisso inconstitucional. Uma
cassao aprofundaria o estado de inconstitucionalidade, tal como j admitido pela Corte
Constitucional alem em algumas decises.

Evidentemente, a cassao da norma inconstitucional (declarao de nulidade) no se mostra apta, as mais das vezes, para solver os problemas decorrentes da
omisso parcial, mormente da chamada excluso de benefcio incompatvel com o
princpio da igualdade. que ela haveria de suprimir o benefcio concedido, em
princpio licitamente, a certos setores, sem permitir a extenso da vantagem aos
segmentos discriminados.

11

Ernst Friesenhahn, Die Verfassungsgerichtsbarkeit in der Bundesrepublik Deutschland, Kln-BerlinBonn-Mnchen, 1963, p. 65.
12
Cf., supra, n. I, item 3.3.4.
13
Christoph Gusy, Parlamentarischer Gesetzgeber und Bundesverfassungsgericht, cit., p. 152.
14
Sobre o tema, vide voto do Ministro Seplveda Pertence no julgamento do pedido de concesso de
medida cautelar na ADI 526, contra a Medida Provisria n. 296, de 1991.

11

A tcnica da declarao de nulidade, concebida para eliminar a


inconstitucionalidade causada pela interveno indevida no mbito de proteo dos
direitos

individuais,

mostra-se

insuficiente

como

meio

de

superao

da

inconstitucionalidade decorrente da omisso legislativa.

Portanto, a questo fundamental reside menos na escolha de um processo


especial do que na adoo de uma tcnica de deciso apropriada para superar as
situaes inconstitucionais propiciadas pela chamada omisso legislativa.

fcil ver, assim, que a introduo de um sistema peculiar para o


controle da omisso e o entendimento de que, em caso de constatao de uma ofensa
constitucional em virtude da omisso do legislador, independentemente do processo em
que for verificada, a falha deve ser superada mediante ao do rgo legiferante,
colocaram os pressupostos para o desenvolvimento de uma declarao de
inconstitucionalidade sem a pronncia da nulidade, tambm no Direito brasileiro.

(ii) MANDADO DE INJUNO

Tal como observado, a Constituio de 1988 abriu a possibilidade para o


desenvolvimento sistemtico da declarao de inconstitucionalidade sem a pronncia
da nulidade, na medida em que atribuiu particular significado ao controle de
constitucionalidade da chamada omisso do legislador.

O art. 5, LXXI, da Constituio previu, expressamente, a concesso do


mandado de injuno sempre que a falta de norma regulamentadora tornar invivel o
exerccio dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes
nacionalidade, soberania e cidadania. Ao lado desse instrumento destinado,
fundamentalmente, defesa de direitos individuais contra a omisso do ente legiferante,
introduziu o constituinte, no art. 103, 2, um sistema de controle abstrato da omisso.

Assim, reconhecida a procedncia da ao, deve o rgo legislativo


competente ser informado da deciso, para as providncias cabveis. Se se tratar de
rgo administrativo, est ele obrigado a colmatar a lacuna dentro do prazo de trinta

12

dias.

A adoo do mandado de injuno e do processo de controle abstrato da


omisso tem dado ensejo a intensas controvrsias na doutrina. O contedo, o significado
e a amplitude das decises proferidas nesses processos vm sendo analisados de forma
diferenciada pela doutrina e jurisprudncia.

Alguns nomes da literatura jurdica sustentam que, como as regras


constantes do preceito constitucional que instituiu o mandado de injuno no se
afiguravam suficientes para possibilitar a sua aplicao, ficava sua utilizao
condicionada promulgao das regras processuais regulamentadoras15. Outros
doutrinadores afirmam que, sendo o mandado de injuno instrumento dirigido contra
omisso impeditiva do exerccio de direitos constitucionalmente assegurados,
competiria ao juiz proferir deciso que contivesse regra concreta destinada a possibilitar
o exerccio do direito subjetivo em questo16. Uma variante dessa corrente acentua que a
deciso judicial h de conter uma regra geral, aplicvel no apenas questo submetida
ao Tribunal, mas tambm aos demais casos semelhantes17.

Segundo essa concepo, o constituinte teria dotado o Tribunal,


excepcionalmente, do poder de editar normas abstratas, de modo que essa atividade
judicial apresentaria fortes semelhanas com a atividade legislativa18. Para superar as
dificuldades que decorrem dessa concepo, procura-se restringi-la, afirmando-se que
se o direito subjetivo depender da organizao de determinada atividade ou de
determinado servio pblico ou, ainda, da disposio de recursos pblicos, ento dever
ser reconhecida a inadmissibilidade do mandado de injuno19. Assim, no poderia o
mandado de injuno ser proposto com vistas a garantir, v. g., o pagamento do seguro15

Manoel Antonio Teixeira Filho, Mandado de injuno e direitos sociais, LTr, n. 53, 1989, p. 323;
Barroso chega a afirmar que No contexto atual do constitucionalismo brasileiro, o mandado de injuno
tornou-se uma desnecessidade, havendo alternativa terica e prtica de muito maior eficincia (Lus
Roberto Barroso, O controle de constitucionalidade no direito brasileiro, 2. ed., So Paulo: Saraiva, 2006,
p. 112).
16
Jos Afonso da Silva, Curso de direito constitucional positivo, 25. ed., So Paulo: Malheiros, 2006, p.
450-452; Lus Roberto Barroso, O controle de constitucionalidade no direito brasileiro, cit., p. 123-124.
17
J. J. Calmon de Passos, Mandado de segurana coletivo, mandado de injuno, habeas data,
Constituio e processo, Rio de Janeiro: Forense, 1989, p. 123.
18
J. J. Calmon de Passos, Mandado de segurana coletivo, mandado de injuno, habeas data,
Constituio e processo, cit., p. 123.
19
J. J. Calmon de Passos, Mandado de segurana coletivo, mandado de injuno, habeas data,
Constituio e processo, cit., p. 112-113.

13

desemprego20.

A expectativa criada com a adoo desse instituto no ordenamento


constitucional brasileiro levou propositura de inmeras aes de mandado de injuno
perante o Supremo Tribunal Federal21, o que acabou por obrig-lo, num curto espao de
tempo, a apreciar no s a questo relativa imediata aplicao desse instituto,
independentemente da promulgao de regras processuais prprias, como tambm a
decidir sobre o significado e a natureza desse instituto na ordem constitucional
brasileira.

O mandado de injuno h de ter por objeto o no-cumprimento de dever


constitucional de legislar que, de alguma forma, afeta direitos constitucionalmente
assegurados (falta de norma regulamentadora que torne invivel o exerccio de direitos e
liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes soberania e cidadania).

Tal como tem sido freqentemente apontado, essa omisso tanto pode ter
carter absoluto ou total como pode materializar-se de forma parcial22.

Na primeira hiptese, que se revela cada vez mais rara, tendo em vista o
implemento gradual da ordem constitucional, tem-se a inrcia do legislador que pode
impedir totalmente a implementao da norma constitucional.

A omisso parcial envolve, por sua vez, a execuo parcial ou


incompleta de um dever constitucional de legislar, que se manifesta seja em razo do
atendimento incompleto do estabelecido na norma constitucional, seja em razo do
processo de mudana nas circunstncias ftico-jurdicas que venha a afetar a
legitimidade da norma (inconstitucionalidade superveniente), seja, ainda, em razo de
concesso de benefcio de forma incompatvel com o princpio da igualdade (excluso
de benefcio incompatvel com o princpio da igualdade).

20

J. J. Calmon de Passos, Mandado de segurana coletivo, mandado de injuno, habeas data,


Constituio e processo, cit., p. 112-113.
21
Em 1990 e 1991 o STF julgou 203 MIs (dados do BNDPJ). At 16-8-2006 o STF autuou 738 MIs
(dados da Secretaria Judiciria).
22
MI 542/SP, Rel. Celso de Mello, DJ de 28-6-2002.

14

O Supremo Tribunal Federal teve oportunidade de apreciar pela primeira


vez as questes suscitadas pelo controle de constitucionalidade da omisso na deciso
de 23 de novembro de 198923.

A inexistncia de regras processuais especficas exigia, tal como j


enunciado, que o Tribunal examinasse, como questo preliminar, a possibilidade de se
aplicar esse instituto com base, to-somente, nas disposies constitucionais. A resposta
a essa questo dependia, porm, da definio da natureza e do significado desse novo
instituto.

A Corte partiu do princpio de que a soluo que recomendava a


expedio da norma geral ou concreta haveria de ser desde logo afastada. A regra
concreta deveria ser excluda em determinados casos, como decorrncia da natureza
especial de determinadas pretenses, v. g., daquelas eventualmente derivadas dos
postulados de direito eleitoral24. Tanto em relao a uma norma concreta quanto em
relao a normas gerais probe-se que a coisa julgada possa vir a ser afetada mediante
lei posterior (art. 5, XXXVI). Como essas decises judiciais haveriam de transitar em
julgado, no poderia a lei, posteriormente editada, contemplar questes que foram
objeto do pronunciamento transitado em julgado25.

A opinio que sustentava a possibilidade de o Tribunal editar uma regra


geral, ao proferir a deciso sobre mandado de injuno, encontraria insuperveis
obstculos constitucionais. Tal prtica no se deixaria compatibilizar com o princpio da
diviso de Poderes e com o princpio da democracia. Alm do mais, o modelo
constitucional no continha norma autorizadora para a edio de regras autnomas pelo
juizado, em substituio atividade do legislador, ainda que com vigncia provisria,
como indicado pela doutrina. Portanto, essa posio revela-se incompatvel com a
Constituio26.

Contra esse entendimento colocar-se-ia, igualmente, o princpio da


reserva legal, constante do art. 5, II, da Constituio, uma vez que essas regras gerais,
23

MI 107, Rel. Moreira Alves, RTJ, 133.


MI 107, Rel. Moreira Alves, RTJ, 133/11 e s.
25
MI 107, Rel. Moreira Alves, RTJ, 133/11 (33).
26
MI 107, Rel. Moreira Alves, RTJ, 133/11 (34-35).
24

15

que deveriam ser editadas pelos Tribunais, haveriam de impor obrigaes a terceiros,
que, nos termos da Constituio, somente podem ser criadas por lei ou com fundamento
em uma lei.

Por outro lado, a opinio dos representantes dessa corrente, que


sustentavam a inadmissibilidade do mandado de injuno nos casos em que o exerccio
do direito subjetivo exigisse a organizao de determinada atividade, instituio tcnica
ou em que fosse imprescindvel a disposio de recursos pblicos, acabaria por tornar
quase dispensvel27 a garantia constitucional do mandado de injuno.

Aps essas consideraes, deixou assente o Supremo Tribunal Federal


que, consoante a sua prpria natureza, o mandado de injuno destinava-se a garantir os
direitos constitucionalmente assegurados, inclusive aqueles derivados da soberania
popular, como o direito ao plebiscito, o direito ao sufrgio, a iniciativa legislativa
popular (CF, art. 14, I, III), bem como os chamados direitos sociais (CF, art. 6), desde
que o impetrante estivesse impedido de exerc-los em virtude da omisso do rgo
legiferante.

Como omisso deveria ser entendida no s a chamada omisso absoluta


do legislador, isto , a total ausncia de normas, como tambm a omisso parcial, na
hiptese de cumprimento imperfeito ou insatisfatrio de dever constitucional de
legislar28.

Ao contrrio da orientao sustentada por uma das correntes


doutrinrias29, o mandado de injuno afigurava-se adequado realizao de direitos
constitucionais que dependiam da edio de normas de organizao, pois, do contrrio,
esses direitos no ganhariam qualquer significado30.

Todavia, o Tribunal entendeu, e assim firmou sua jurisprudncia, no


sentido de que deveria limitar-se a constatar a inconstitucionalidade da omisso e a

27

MI 107, Rel. Moreira Alves, RTJ, 133/11 (32-33).


MI 542/SP, Rel. Celso de Mello, DJ de 28-6-2002.
29
MI 107, Rel. Moreira Alves, RTJ, 133/11-31.
30
MI 107, Rel. Moreira Alves, RTJ, 133/33.
28

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determinar que o legislador empreendesse as providncias requeridas31.

Aps o Mandado de Injuno n. 107, leading case na matria relativa


omisso, a Corte passou a promover alteraes significativas no instituto do mandado
de injuno, conferindo-lhe, por conseguinte, conformao mais ampla do que a at
ento admitida.
No Mandado de Injuno n. 28332, o Tribunal, pela primeira vez,
estipulou prazo para que fosse colmatada a lacuna relativa mora legislativa, sob pena
de assegurar ao prejudicado a satisfao dos direitos negligenciados.
No Mandado de Injuno n. 23233, o Tribunal reconheceu que, passados
seis meses sem que o Congresso Nacional editasse a lei referida no art. 195, 7, da
Constituio Federal, o requerente passaria a gozar a imunidade requerida.

Percebe-se que, sem assumir compromisso com o exerccio de uma tpica


funo legislativa, o Supremo Tribunal Federal afastou-se da orientao inicialmente
perfilhada, no que diz respeito ao mandado de injuno.

As decises proferidas nos Mandados de Injuno n. 283 (Rel.


Seplveda Pertence) e n. 232 (Rel. Moreira Alves) e, ainda, no MI n. 28434 (Rel. Celso
de Mello) sinalizaram para uma nova compreenso do instituto e a admisso de uma
soluo normativa para a deciso judicial.

O tema do direito de greve do servidor pblico tem lugar de destaque na


jurisprudncia firmada pelo Supremo Tribunal Federal em sede de mandado de
injuno.

No Mandado de Injuno n. 20 (Rel. Celso de Mello, DJ de 22-11-1996),


firmou-se entendimento no sentido de que o direito de greve dos servidores pblicos
no poderia ser exercido antes da edio da lei complementar respectiva, sob o
31

Hely Lopes Meirelles, Mandado de segurana, cit., p. 277.


MI 283, Rel. Seplveda Pertence, DJ de 2.10.1992.
33
MI 232, Rel. Moreira Alves, DJ de 27.3.1992.
34
MI 284 - Rel. Marco Aurlio, Red. para o acrdo Celso de Mello, DJ de 26.6.1992.
32

17

argumento de que o preceito constitucional que reconheceu o direito de greve constitua


norma de eficcia limitada, desprovida de auto-aplicabilidade.

Portanto, nas diversas oportunidades em que o Tribunal se manifestou


sobre a matria, reconhecia-se unicamente a necessidade de se editar a reclamada
legislao, sem admitir uma concretizao direta da norma constitucional.

Na sesso de 7.6.2006, foi proposta a reviso parcial do entendimento at


ento adotado pelo Tribunal. Assim, foram apresentados votos que recomendavam a
adoo de uma soluo normativa e concretizadora para a omisso verificada.

Tendo em vista essa situao peculiar, recomendou-se a adoo explcita


de um modelo de sentena de perfil aditivo, tal como amplamente desenvolvido na
Itlia.

No caso do direito de greve dos servidores pblicos, afigurava-se


inegvel o conflito existente entre as necessidades mnimas de legislao para o
exerccio do direito de greve dos servidores pblicos (CF, art. 9, caput, c/c o art. 37,
VII), de um lado, e o direito a servios pblicos adequados e prestados de forma
contnua (CF, art. 9, 1), de outro. Evidentemente, no se outorga ao legislador
qualquer poder discricionrio quanto edio ou no da lei disciplinadora do direito de
greve. O legislador poder adotar um modelo mais ou menos rgido, mais ou menos
restritivo do direito de greve no mbito do servio pblico, mas no poder deixar de
reconhecer o direito previamente definido na Constituio.

Identifica-se, pois, no caso, a necessidade de uma soluo obrigatria da


perspectiva constitucional, uma vez que ao legislador no dado escolher se concede ou
no o direito de greve, podendo to-somente dispor sobre a adequada configurao da
sua disciplina.

Em 25 de outubro de 2007, o Tribunal, por maioria, conheceu dos


mandados de injuno ns. 670 e 70835 e, reconhecendo o conflito existente entre as

35

MI 670, Rel. para o acrdo Gilmar Mendes; MI 708, Rel. Gilmar Mendes e MI 712, Rel. Eros Grau.

18

necessidades mnimas de legislao para o exerccio do direito de greve dos servidores


pblicos, de um lado, com o direito a servios pblicos adequados e prestados de forma
contnua, de outro, bem assim, tendo em conta que ao legislador no dado escolher se
concede ou no o direito de greve, podendo to-somente dispor sobre a adequada
configurao da sua disciplina, reconheceu a necessidade de uma soluo obrigatria da
perspectiva constitucional e props a soluo para a omisso legislativa com a
aplicao, no que couber, da Lei 7.783/89, que dispe sobre o exerccio do direito de
greve na iniciativa privada36.

Assim, o Tribunal, afastando-se da orientao inicialmente perfilhada no


sentido de estar limitada declarao da existncia da omisso legislativa para a edio
de norma regulamentadora especfica, passou, sem assumir compromisso com o
exerccio de uma tpica funo legislativa, a aceitar a possibilidade de uma regulao
provisria pelo prprio Judicirio.
O Tribunal adotou, portanto, uma moderada sentena de perfil aditivo37,
introduzindo modificao substancial na tcnica de deciso do mandado de injuno.

Estamos, portanto, diante de significativa reviso da jurisprudncia no


que concerne ao direito de greve do servidor pblico, que poder ter importantes
reflexos na configurao do instituto no Direito brasileiro.

IV. Concluses

A Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988 manteve o


sistema hbrido de controle de constitucionalidade, que abrange tanto o sistema concreto
quanto o de ordem abstrata.

36

Os Ministros Ricardo Lewandowski, Joaquim Barbosa e Marco Aurlio limitavam a deciso categoria
representada pelos respectivos sindicatos e estabeleciam condies especficas para o exerccio das
paralisaes.
37
As sentenas aditivas ou modificativas so aceitas, em geral, quando integram ou completam um
regime previamente adotado pelo legislador ou, ainda, quando a soluo adotada pelo Tribunal incorpora
soluo constitucionalmente obrigatria.

19

No entanto, a Constituio ampliou significativamente a competncia


originria do Supremo Tribunal Federal, enfatizando de forma decisiva o controle
abstrato, tanto por meio da expanso do rol de legitimados a ajuizar aes diretas de
inconstitucionalidade e aes declaratrias de constitucionalidade, quanto pelo
procedimento, dotado de amplitude, presteza e celeridade necessrias inclusive para
absorver pleitos tipicamente individuais.

No mbito do controle de constitucionalidade, a Constituio deu


ateno especial ao problema da omisso do legislador, prevendo instrumentos
pertinentes tanto ao controle difuso, como o mandado de injuno, quanto ao controle
concentrado de constitucionalidade, como a Ao Direita de Inconstitucionalidade por
omisso.

Nesse aspecto, a jurisdio constitucional brasileira tem desenvolvido,


gradualmente, diferentes tcnicas de deciso. Se em primeiro momento o STF limitouse, ao reconhecer a omisso, a emitir determinadas orientaes ao legislador,
posteriormente foram empregadas tcnicas como a declarao de inconstitucionalidade
sem pronncia de nulidade e sentenas aditivas.

Em especial, destacam-se os casos de omisso parcial, em que se verifica


inequvoca fungibilidade entre os instrumentos da ao direta de inconstitucionalidade e
da ao direta de inconstitucionalidade por omisso, oferecidos pela Constituio
Brasileira no controle abstrato de normas.

O sistema de controle de constitucionalidade brasileiro, ainda que em


desenvolvimento, demonstrou possuir os instrumentos adequados para sanar eventuais
inconstitucionalidades, ainda que originadas da omisso do legislador.

VERSO FINAL. 27MAI2008

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