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BRASIL EM

DESENVOLVIMENTO

2010
ESTADO,
ESTADO, PLANEJAMENTO
PLANEJAMENTO EE POLTICAS
POLTICAS PBLICAS
PBLICAS

VOLUME 2

Governo Federal

Secretaria de Assuntos Estratgicos da


Presidncia da Repblica
Ministro Samuel Pinheiro Guimares Neto

Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos


Estratgicos, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional
s aes governamentais possibilitando a formulao de
inmeras polticas pblicas e de programas de desenvolvimento
brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e
estudos realizados por seus tcnicos.
Presidente
Marcio Pochmann
Diretor de Desenvolvimento Institucional

Fernando Ferreira
Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e
Polticas Internacionais

Mrio Lisboa Theodoro


Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das
Instituies e da Democracia

Jos Celso Pereira Cardoso Jnior


Diretor de Estudos e Polticas
Macroeconmicas

Joo Sics
Diretora de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais

Liana Maria da Frota Carleial


Diretor de Estudos e Polticas Setoriais,
de Inovao, Regulao e Infraestrutura

Mrcio Wohlers de Almeida


Diretor de Estudos e Polticas Sociais

Jorge Abraho de Castro


Chefe de Gabinete

Persio Marco Antonio Davison


Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao

Daniel Castro

Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
URL: http://www.ipea.gov.br

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2010


Projeto
Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro
Srie
Brasil: o estado de uma nao
Comit Editorial
Jos Celso Cardoso Jr. (Coordenador)
Aristides Monteiro Neto (Editor)
Andr Bojikian Calixtre
Andr Rego Viana
Eduardo Costa Pinto
Joo Paulo Viana
Jnia Cristina Conceio
Luciana Mendes Servo
Martha Cassiolato
Mauro Oddo Nogueira
Murilo Jos de Souza Pires
Paulo de Tarso Linhares
Rogrio Boueri Miranda
Thiago Sevilhano Martinez
Brasil em Desenvolvimento : Estado, planejamento e
polticas pblicas / Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada.- Braslia : Ipea, 2010.
300 p. 3 v. : grfs., mapas, tabs. (Brasil: o Estado de
uma Nao)
Inclui bibliografia.
Ttulo anterior: Brasil: o estado de uma nao,
editados em 2005, 2006 e 2008.
ISBN 978-85-7811-069-7
1. Desenvolvimento Econmico. 2. Estado. 3. Planejamento
Econmico. 4. Polticas Pblicas. 5. Brasil I. Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada.
CDD 338.981
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que
citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas

SUMRIO
apresentao................................................................................................................................. ix
AGRADECIMENTOS............................................................................................................................ xi
Colaboradores volume 2....................................................................................................... xviI
Introduo................................................................................................................................... xxi
VOLUME I
PARTE I
ALICERCES PARA A PROSPERIDADE ECONMICA
SUMRIO ANALTICO
SEO i
Para Alm da Crise: um novo padro de crescimento?
Captulo 1
Polticas Econmicas para Superao da Crise no Brasil:
a ao anticclica em debate
Captulo 2
O Regime de Crescimento Econmico Brasileiro:
uma apreciao sobre o perodo 1995-2009
SEO ii
Fundamentos Macroeconmicos: gasto pblico, cmbio e inflao
Captulo 3
Governo Gastador ou Transferidor? Um macrodiagnstico
das despesas federais no perodo 2002 a 2010
Captulo 4
Retomada do Investimento Pblico Federal no Brasil e a Poltica Fiscal:
em busca de um novo paradigma
Captulo 5
Gasto Social Federal: uma anlise da execuo oramentria de 2009
Captulo 6
Consideraes sobre Evoluo da Taxa de Cmbio no Brasil no
perodo 1995-2009: o desalinhamento cambial
Captulo 7
Decomposio e Determinantes da Inflao no Brasil no
Perodo 2007-2009

VOLUME II
PARTE II
REDEFININDO ESTRATGIAS SETORIAIS PARA O DESENVOLVIMENTO.............................. 237
SUMRIO ANALTICO......................................................................................................... 241
SEO III
Implementao e Resultados Recentes de Polticas Setoriais............................ 263
Captulo 8
Polticas de Desenvolvimento Econmico no Brasil:
impactos de polticas selecionadas de incentivo inovao e exportao............ 265
Captulo 9
Polticas de Cincia, Tecnologia e Inovao no Brasil: uma anlise
com base nos indicadores agregados................................................................................ 289
Captulo 10
Poltica de Comercializao Agrcola no Brasil.............................................................. 311
Captulo 11
A Ocupao no Setor Turismo e sua Evoluo: um panorama do
Brasil e regies ....................................................................................................................... 327
SEO IV
Infraestrutura para o Desenvolvimento................................................................ 343
Captulo 12
Qualidade Regulatria e Fortalecimento do Estado e das Instituies:
o papel da anlise de impacto............................................................................................... 345
Captulo 13
Uma Anlise do Transporte Terrestre de cargas Brasileiro........................................... 357
Captulo 14
Transposio do Rio So Francisco: Anlise de oportunidade do projeto.................. 379
Captulo 15
Acessibilidade no Transporte de Passageiros: um panorama da
poltica pblica federal......................................................................................................... 407
PARTE III
O BRASIL NO MUNDO: ECONOMIA E RELAES INTERNACIONAIS................................... 429
SUMRIO ANALTICO......................................................................................................... 433
SEO V
Cooperao para o Desenvolvimento e Comrcio:
o multilateralismo em ao....................................................................................... 441

Captulo 16
A Integrao Sul-americana, Alm da Circunstncia:
do Mercosul Unasul............................................................................................................ 443
Captulo 17
As Negociaes Internacionais sobre as Mudanas Climticas:
avanos recentes e o papel brasileiro................................................................................ 465
Captulo 18
Aspectos da Presena Brasileira no Haiti aps a Minustah:
a paz por meio do desenvolvimento..................................................................................... 479
Captulo 19
Desempenho das Exportaes e Poltica Comercial......................................................... 495
VOLUME III
PARTE IV
REPUBLICANIZANDO O ESTADO BRASILEIRO
SUMRIO ANALTICO
SEO Vi
Participao, Cooperao e Representao:
novas configuraes do Estado
Captulo 20
Cooperao Federativa: a formao de consrcios pblicos no Brasil
Captulo 21
Instituies Participativas e Polticas Pblicas no Brasil: caractersticas
e evoluo nas ltimas duas dcadas
Captulo 22
a minireforma poltica de 2009 e as polticas de cotas de gnero para a
cmara dos deputados
SEO Vii
Polticas de Segurana Pblica: novas abordagens
Captulo 23
Desenho, Contexto e Qualidade Deliberativa em Conferncias Nacionais:
Uma Anlise dos Debates e Proposies Sobre o Sistema Penitencirio
na I Conferncia Nacional de Segurana Pblica (I CONSEG)
Captulo 24
As Polcias Estaduais Brasileiras: problemas e possveis caminhos de reforma

PARTE V
REFLEXES PARA A AO ESTATAL
SUMRIO ANALTICO
SEO Viii
Possibilidades de Avaliao de Poltica Pblica
Captulo 25
Mtodos Qualitativos de Avaliao e suas Contribuies para o
Aprimoramento de Polticas Pblicas
Captulo 26
Situao Atual e Perspectivas do Programa Federal de Apoio
Gesto Urbana Municipal
Captulo 27
Interveno Sociourbanstica no Complexo do Alemo:
referncias para futura avaliao
SEO ix
Na Ordem do Dia: Novos Problemas para Velhos Desafios
Captulo 28
A Volatilidade da Renda e a Cobertura do Programa Bolsa Famlia
Captulo 29
Regularizao Fundiria na Amaznia Legal

APRESENTAO

Em 2010, o Brasil realizou sua sexta eleio direta consecutiva para presidente da Repblica.
Ao longo de praticamente trinta anos (1980 a 2010), o pas conformou uma das maiores
e mais pujantes democracias do mundo, por meio da qual conseguiu proclamar uma nova
Constituio Federal em 1988, estabilizar e legitimar uma nova moeda nacional desde 1994
e testar satisfatoriamente a alternncia de poder tanto no executivo e legislativo em mbito
federal como nos executivos e legislativos subnacionais, em um processo contnuo, coletivo e
cumulativo de aperfeioamento institucional geral do pas.
No obstante a presena de tenses e recuos de vrias ordens, possvel avaliar como
positiva a ainda incipiente e incompleta experincia democrtica brasileira; indicao clara
de que a dimenso de aprendizado poltico e social que lhe inerente e que apenas se faz
possvel em decorrncia do seu exerccio persistente ao longo do tempo constitui-se na mais
importante caracterstica deste que j o mais duradouro perodo de vigncia democrtica do
pas em regime republicano.
Com isso, quer-se dizer que no parece descabido relacionar positivamente alguns
auspiciosos fatos recentes relatados nesta publicao, que busca produzir reflexo sistemtica e
crtica da experincia brasileira atual no campo das suas mais importantes polticas pblicas, com
o exerccio mais uma vez contnuo, coletivo e cumulativo da vigncia democrtica no Brasil,
cujo sentido de permanncia aponta no somente para processos de amadurecimento crescente
das instituies como tambm para grandes desafios que ainda pairam sobre a sociedade brasileira.
Para enfrent-los, misso do Ipea perseguir princpios e ideais do Estado nacional
republicano, do planejamento governamental democrtico e das prprias polticas pblicas
como veculos a partir dos quais o desenvolvimento buscado. No outra, portanto, a
razo de ser desta publicao que ora se apresenta, dando sequncia, em edies anuais, a este
esforo institucional de pensar criticamente o Brasil.
Em particular, interessa ao Ipea, nesta atual quadra histrica de desenvolvimento que se
abre ao pas, reafirmar a ideia de que ao Estado cabe no apenas fazer as coisas que j faz de
modo melhor e mais eficiente ainda que se reconhea ser isto nada trivial e em si mesmo
meritrio; a ele cabe como ficou demonstrado em outros momentos histricos a tarefa
de induzir, fomentar ou mesmo produzir as condies para a transformao das estruturas
econmicas e sociais do pas, algo que se justificaria quase que exclusivamente frente ao
histrico e contemporaneidade das heterogeneidades, desigualdades e injustias em vrias
de suas dimenses que ainda marcam a nao brasileira.
Boa leitura e reflexo a todos e todas!
Marcio Pochmann
Presidente do Ipea

AGRADECIMENTOS

Com este documento do projeto Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas


Pblicas em sua verso 2010, mais uma vez o Ipea contribui com anlises, investigaes e
proposies atualizadas e sofisticadas sobre aspectos da realidade social, econmica, poltica
e institucional do Brasil. O trabalho que ora se apresenta ao pas fruto de intensa dedicao
de seus dirigentes, de seu corpo tcnico e de colaboradores ao longo do ano.
O aspecto mais singular do processo de sua elaborao est no seu carter cooperativo.
Foi realizado um sem-nmero de reunies para discusso dos temas, leitura dos artigos por
parte dos pareceristas, sistematizao dos pareceres e validao dos trabalhos. Os colegas
deste Comit Editorial disponibilizaram seu tempo, em meio a outras tarefas de pesquisa,
para a construo de um projeto to caro aos tcnicos desta instituio como o Brasil em
Desenvolvimento (BD).
Ano a ano, j desde 2005, o Ipea tem apresentado um documento nao singularizado
pelo olhar ao mesmo tempo largo, posto que so muitos os temas abordados, e sinttico,
posto que seu interesse revelar em cada tema padres e trajetrias essenciais da realidade.
Com esta perspectiva que os tcnicos e colaboradores organizam seus mtodos e rotinas de
trabalho para oferecerem ao pas um trabalho que busca unir, qualidade das investigaes,
a revelao do movimento s vezes sutil e insurgente, outras vezes essencial e duradouro dos
acontecimentos econmicos, sociais e institucionais mais relevantes.
No tarefa fcil desvelar desafios novos para a poltica pblica nacional a cada edio
deste projeto. A tarefa mais importante dos tcnicos analisar as questes problematizadas a
todo momento da realizao de suas pesquisas para perscrutar temas novos para as agendas
seguintes. As edies do BD a cada ano que passa se abastecem deste combustvel gerado no
ano anterior. O resultado tem sido o constante enriquecimento analtico das pesquisas internas
instituio e a contribuio propositiva e instigadora ao amadurecimento da poltica pblica
em nossa sociedade.
Os esforos institucionais para a realizao deste projeto se desenvolvem pela conjugao
de diversos apoios: da sempre presente Presidncia da instituio e sua Diretoria Colegiada
com atuao mobilizadora, dos tcnicos e colaboradores internos, os quais desenvolvem
e do concretude s investigaes na forma dos textos e, por fim, deste Comit Editorial,
constitudo para coordenar e organizar os trabalhos.
Os agradecimentos a todos os envolvidos em mais esta edio do Projeto Brasil em
Desenvolvimento tanto mais necessrio quanto mais quisermos que o projeto contribua, a
cada ano, para o fortalecimento desta instituio. Da a importncia de nominar aqueles
a quem devemos a gratido e a solidariedade pelo caminho percorrido.

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

Pelo apoio incondicional, destacamos o presidente Marcio Pochmann e a Diretoria


Colegiada, composta por diretores e seus adjuntos: Jorge Abraho e Helder Ferreira, da
Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc), Jos Celso Cardoso Jr., da Diretoria de
Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest), Joo Sics e Renault
Michel, da Diretoria de Estudos e Polticas Macroeconmicas (Dimac), Liana Carleial e Bruno
Cruz, da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur), Mario
Lisboa Theodoro e Marcos Cintra, da Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas
Internacionais (Deint), Marcio Wohlers de Almeida e Fernanda de Negri, da Diretoria de
Estudos e Polticas Setoriais, de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset), e Fernando
Ferreira, da Diretoria de Desenvolvimento Institucional.
Contamos nesta verso do documento com vinte e nove captulos organizados, por sua
vez, em cinco partes temticas afins e representativas de grandes questes da poltica pblica
nacional, as quais trazem luzes, em traos gerais, sobre:
a) padres recentes do gasto pblico federal e para instrumentos de poltica econmica
utilizados para resistir aos impactos da crise internacional;
b) avaliao de polticas setoriais especficas implementadas com vistas competitividade
do pas, bem como avaliao dos ganhos possveis em inovao tecnolgica;
c) dimenso e opes do engajamento recente do pas no cenrio das relaes
polticas internacionais;
d) democratizao e consolidao de valores republicanos dentro do Estado a partir da
abertura crescente de espaos institucionais participao da sociedade civil; e
e) investigaes crticas e propositivas sobre o uso de mtodos de avaliao de polticas pblicas.
A Parte I deste documento institucional, nomeada de Alicerces para a prosperidade
econmica, est composta de sete captulos distribudos, por sua vez, em duas sees temticas.
Agradecemos a todos os colegas que, com suas contribuies, ajudaram a dar concretude a esta
parte da publicao. Na primeira seo (Para alm da crise: um novo padro de crescimento?)
traz-se baila uma discusso da recente atuao que o governo federal vem imprimindo
ao gasto pblico como elemento de ativao da demanda agregada e como indutor do
desenvolvimento. Todos os autores dos captulos que se seguem so tcnicos de planejamento
e pesquisa da instituio. Victor Leonardo de Arajo e Murilo Pires so os autores do primeiro
artigo, chamado Polticas econmicas para superao da crise no Brasil: a ao anticclica em
debate. Responsvel pela elaborao do captulo segundo, Claudio Amitrano presenteou o
documento com O regime de crescimento econmico brasileiro: uma apreciao sobre o perodo
1995-2009.
Na seo 2, Fundamentos Macroeconmicos: gasto pblico, cmbio e inflao, agradecemos
a Rodrigo Orair e Srgio Gobetti pela realizao dos dois captulos. O primeiro versa sobre
a atuao do governo federal no gasto direto na economia brasileira e revela uma faceta
nova desta forma de atuao, a qual tem sido bem robusta, e que se refere ao seu papel
ativo como transferidor de capacidade de gasto para governos subnacionais: Governo gastador

XII

Agradecimentos

ou transferidor? Um macrodiagnstico das despesas federais no perodo 2002 a 2010. O outro


captulo, com uma avaliao inovadora quanto metodologia empregada, tanto quanto
reveladora da insurgncia de um novo perfil para o gasto em investimento pblico federal no
Brasil, se encontra descrito em Retomada do investimento pblico federal no Brasil e a poltica
fiscal: em busca de um novo paradigma. Renovamos nossos agradecimentos pelo captulo do
Gasto social federal: uma anlise da execuo oramentria de 2009, assinado por Jos Valente
Chaves e Jos Aparecido Ribeiro, bem como a Raphael Gouveia e Vinicius Cerqueira, autores
do captulo Consideraes sobre a evoluo da taxa de cmbio no Brasil no perodo 19952009: o desalinhamento cambial, e a Vinicius Cerqueira e Thiago Martinez, pela autoria de
Decomposio e determinantes da inflao no Brasil no perodo 2007-2009.
Colaboraram com sugestes, comentrios e recomendaes para os textos desta Parte I
os seguintes tcnicos do Ipea, membros deste Comit editorial: Eduardo Pinto, Andr
Calixtre, Martha Cassiolato, Luciana Mendes, Andr Viana, Aristides Monteiro, Jos Celso
Cardoso Jr., Joo Paulo Viana e Rogrio Boueri.
A Parte II da publicao (Redefinindo estratgias setoriais para o desenvolvimento) conta com
a participao de oito captulos em duas sees: Implementao e resultados recentes de polticas
setoriais e infraestrutura para o desenvolvimento. Na primeira seo, nossos agradecimentos vo
para: Daniel Grimaldi, Flvio Lrio Carneiro, Mauro Oddo Nogueira e Graziela Zucoloto,
que escreveram o texto de Polticas de desenvolvimento econmico no Brasil: impactos de polticas
selecionadas de incentivo inovao e exportao; Luiz Ricardo Cavalcante, autor de Polticas
de cincia, tecnologia e inovao no Brasil: uma anlise com base nos indicadores agregados; Jnia
Cristina Conceio, autora de Poltica de comercializao agrcola no Brasil; e para Margarida
Hatem Coelho, que escreveu A ocupao no setor turismo e sua evoluo: um panorama do
Brasil e regies.
Na segunda seo, ainda na Parte II, agradecemos a Lucia Helena Salgado, Michelle
Holperin e Eduardo Borges pelo captulo Qualidade regulatria e fortalecimento do Estado e
das instituies: o papel da anlise de impacto; agradecemos tambm a Carlos Campos Neto,
Ians Melo Ferreira, Fabiano Mezadre Pompermayer, Ricardo Pereira Soares, Alfredo Eric
Romminger e Leonardo Fernandes Soares Vasconcelos por terem escrito o captulo Uma
anlise do transporte terrestre de cargas brasileiro; somos gratos a Cesar Nunes de Castro, autor
do captulo Transposio do rio So Francisco: anlise de oportunidade do projeto; e, finalmente,
agradecemos a Carlos Henrique Ribeiro de Carvalho, Maria da Piedade Morais e Vicente
Correia Lima Neto, autores do captulo A acessibilidade no transporte de passageiros: um
panorama da poltica pblica federal.
Contriburam para a reviso, comentrios e sugestes aos textos os seguintes membros
do Comit Editorial: Paulo de Tarso, Mauro Oddo Nogueira, Thiago Martinez, Aristides
Monteiro, Rogrio Boueri e Andr Calixtre.
A Parte III (O Brasil no mundo: economia e relaes internacionais) resultou da colaborao
dos colegas a seguir nomeados: Andr Calixtre e Pedro Barros, autores do captulo

XIII

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

A integrao sul-americana, alm da circunstncia: do Mercosul Unasul; Gustavo Luedemann,


Jorge Hargrave, Maria Bernadete Gutierrez e Ronaldo Seroa da Mota, autores do captulo
As negociaes internacionais sobre as mudanas climticas: avanos recentes e o papel brasileiro;
Fernanda Goes e Almir de Oliveira Jr, autores de Aspectos da presena brasileira no Haiti aps
a Minustah: a paz por meio do desenvolvimento; e Honrio Kume e Guida Piani, autores de
Desempenho das exportaes e poltica comercial.
Agradecemos ainda aos colegas do Comit Editorial Joo Paulo Viana, Aristides
Monteiro, Jnia Conceio, Eduardo Pinto, Murilo Pires, Thiago Martinez, Rogrio Boueri
e Andr Viana pelas contribuies de pareceres e comentrios aos textos supracitados.
A Parte IV do documento (Republicanizando o Estado brasileiro) contou com
contribuies inestimveis, para os quais dirigimos nossos agradecimentos, de Paulo de Tarso
Linhares e Alexandre Cunha, responsveis pela elaborao do captulo Cooperao federativa:
a formao de consrcios pblicos no Brasil; Felix Lopez e Roberto Rocha Pires, autores do
captulo Instituies participativas e polticas pblicas no Brasil: caractersticas e evoluo nas
ltimas duas dcadas; Maria Aparecida Abreu, autora de A minirreforma poltica de 2009 e as
polticas de cotas de gnero para a Cmara de Deputados; Fbio de S e Silva, autor de Desenho,
contexto e qualidade deliberativa em conferncias nacionais: uma anlise dos debates e proposies
sobre o sistema penitencirio na I Conferncia Nacional de Segurana Pblica (I CONSEG);
e Almir de Oliveira Jr e Edison Benedito da Silva, responsveis pelo captulo As polcias
estaduais brasileiras: o desafio da reforma.
As colegas Martha Cassiolato e Luciana Mendes e os colegas Joo Paulo Viana, Andr
Viana, Mauro Nogueira, Rogrio Boueri e Eduardo Pinto, do Comit Editorial, tiveram
atuao como pareceristas dos textos nesta Parte IV do BD 2010.
Por fim, na Parte V, chamada de Reflexes para ao estatal, nossos agradecimentos vo
para: Roberto Pires, Felix Lopez e Fbio S e Silva, pelo captulo Mtodos qualitativos de
avaliao e suas contribuies para o aprimoramento de polticas pblicas; Rafael Pereira, Marco
Aurlio Costa, Ernesto Galindo e Renato Balbim, responsveis pelo captulo Situao atual e
perspectivas do Programa Federal de Apoio Gesto Urbana Municipal; Alexandre Manoel da
Silva, Anna Rita Scott Kilson, Carla Coelho de Andrade, Cleandro Henrique Krause, Dbora
Correa Faria Lopes, Emmanuel Carlos de Araujo Braz, Joo Carlos Ramos Magalhaes, Maria
da Piedade Morais, Maria Martha de Menezes Costa Cassiolato, Meg Coelho Netto Galiza,
Renato Balbim, Roberta da Silva Vieira, Rute Imanishi Rodrigues e Vanessa Gapriotti Nadalin,
autores do captulo Interveno sociourbanstica no Complexo do Alemo: referncias para futura
avaliao; agradecemos a Sergei Soares, autor do captulo A volatilidade da renda e a cobertura
do Programa Bolsa Famlia; e, por fim, agradecemos a Alexandre Arbex, Brancolina Ferreira,
Fbio Alves e Antonio Teixeira, responsveis por Regularizao fundiria na Amaznia Legal.
Nossos agradecimentos tambm aos pareceristas dos captulos desta Parte V: Joo Paulo
Viana, Jnia Cristina Conceio, Alexandre Cunha, Murilo Pires, Thiago Martinez, Andr Viana,
Jos Celso Cardoso Jr., Luciana Mendes e Paulo de Tarso.

XIV

Agradecimentos

Para cada uma das cinco partes que compem esta publicao foram escritos Sumrios
Analticos apresentadores dos contedos de cada seo e orientadores da leitura. A confeco
de cada sumrio ficou sob encargo de membros do Comit Editorial e de colegas do Ipea
convidados, aos quais agradecemos pelo apoio realizao desta tarefa, ao mesmo tempo que
registramos a participao de cada colaborador: Andr Viana, Thiago Martinez e Murilo Pires
(Parte I); Divonzir Gusso e Mauro Oddo (Parte II); Eduardo Pinto e Andr Calixtre (Parte III);
Aristides Monteiro e Paulo de Tarso Linhares (Parte IV); e Luciana Mendes e Joo Paulo
Viana (Parte V).
Contribuiu imensamente para a realizao desta publicao, por meio da elaborao
tcnica, reviso final e editorao dos textos, o pessoal da Assessoria de Comunicao (Ascom)
da instituio. Agradecemos em particular o empenho de Daniel Castro, assessor-chefe de
comunicao, e de Cludio Passos de Oliveira, coordenador editorial, e a toda a equipe
do Editorial Marco Aurlio Dias Pires, supervisor de reviso, Everson da Silva Moura,
supervisor de editorao eletrnica, Laeticia Jensen Eble, Luciana Dias Jabbour, Maria Irene
Lima Mariano, Reginaldo da Silva Domingos, Sabine Alexandra Holler, Sheila Mazzolenis,
Leonardo Moreira de Souza (estagirio), Andressa Vieira Bueno (estagiria), da reviso, e
Bernar Jos Vieira, Cludia Mattosinhos Cordeiro, Jeovah Herculano Szervinsk Jnior, Lus
Cludio Cardoso da Silva, Renato Rodrigues Bueno, Eudes Nascimento Lins (estagirio), da
editorao eletrnica pela presteza e esprito colaborativo em meio ao vai e vem de textos em
reviso e de provas e contraprovas de textos e capas at que todo o material estivesse finalizado.

Comit Editorial

XV

COLABORADORES VOLUME 2

Alfredo Eric Romminger


Pesquisador Bolsista do Programa Nacional de Pesquisa em Desenvolvimento (PNPD), na
Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset)
Almir de Oliveira Jr.
Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas do
Estado, das Instituies e da Democracia (Diest)
Andr Bojikian Calixtre
Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Relaes
Econmicas e Polticas Internacionais (Deint)
Andr Rego Viana
Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Relaes
Econmicas e Polticas Internacionais (Deint)
Aristides Monteiro Neto
Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas do
Estado, das Instituies e da Democracia (Diest)
Carlos lvares da Silva Campos Neto
Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais
de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset)
Carlos Henrique Ribeiro de Carvalho
Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas
Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur)
Cesar Nunes de Castro
Especialista em Polticas Pblicas e Gesto governamental cedido ao Ipea, na Diretoria
de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur)
Daniel da Silva Grimaldi
Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Relaes
Econmicas e Polticas Internacionais (Deint)
Divonzir Arthur Gusso
Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais,
de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset)
Eduardo Bizzo de Pinho Borges
Pesquisador Bolsista do Programa Nacional de Pesquisa em Desenvolvimento (PNPD), na
Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset)

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

Eduardo Costa Pinto


Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas do
Estado, das Instituies e da Democracia (Diest)
Fabiano Mezadre Pompermayer
Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais
de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset)
Fernanda Lira Goes
Tcnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Relaes
Econmicas e Polticas Internacionais (Deint)
Flvio Lrio Carneiro
Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Relaes
Econmicas e Polticas Internacionais (Deint)
Graziela Ferrero Zucoloto
Tcnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais
de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset)
Guida Piani
Pesquisadora Bolsista do Programa Nacional de Pesquisa em Desenvolvimento (PNPD),
na Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset)
Gustavo Luedemann
Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas
Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur)
Honrio Kume
Pesquisador Bolsista do Programa Nacional de Pesquisa em Desenvolvimento (PNPD),
na Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Deint)
Ians Melo Ferreira
Tcnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais
de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset)
Joo Paulo Viana
Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas
Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur)
Jorge Hargrave Gonalves da Silva
Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas
Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur)
Jnia Cristina P.R. da Conceio
Tcnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais
de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset)

XVIII

Colaboradores

Leonardo Fernandes Soares Vasconcelos


Pesquisador Bolsista do Programa Nacional de Pesquisa em Desenvolvimento (PNPD), na
Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset)
Lucia Helena Salgado
Tcnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais
de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset)
Luiz Ricardo Cavalcante
Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais
de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset)
Margarida Hatem Pinto Coelho
Tcnica da Codeplan/DF cedida ao Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais (Dirur)
Maria Bernadete S. Gutierrez
Tcnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais (Dirur)
Maria da Piedade Morais
Tcnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais (Dirur)
Mauro Oddo Nogueira
Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais,
de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset)
Michelle Moretzsohn Holperin
Pesquisadora Bolsista do Programa Nacional de Pesquisa em Desenvolvimento (PNPD),
na Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset)
Murilo Jos de Souza Pires
Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas
Macroeconmicas (Dimac)
Paulo de Tarso Linhares
Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas do
Estado, das Instituies e da Democracia (Diest)
Rogrio Boueri Miranda
Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas
Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur)
Ronaldo Seroa da Mota
Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas
Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur)

XIX

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

Thiago Sevilhano Martinez


Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas
Macroeconmicas (Dimac)
Vicente Correia Lima Neto
Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas
Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur)

XX

INTRODUO

Ao findar esta dcada, sob muitos aspectos o retrato que se tem do Brasil apresenta traos distintos
dos prevalecentes dez ou vinte anos antes. Seus cidados e suas instituies esto visivelmente
mais vibrantes, mobilizadores e participativos nas questes que lhes afetam, e tambm mais
questionadores de seus destinos, fazendo ruir, paulatinamente, aqueles modelos mentais que
propugnam para a sociedade nacional um conservadorismo atvico e a averso a mudanas.
Sem dvida, o fortalecimento dos valores e das prticas democrticas no cotidiano dos
cidados tem concorrido para isso. Eleies tm sido realizadas cada vez mais frequentemente
desde fins da dcada de 1980, com a Constituio de 1988 tendo um papel relevante para
assegurar e promover os rituais da democracia. A cada dois anos, a rotina eleitoral tem
expressado ora desejos de mudana ora de consolidao de processos. No plano das escolhas
sobre os governos federais, a manuteno da estabilidade econmica e o aprofundamento
da distribuio de renda so fatos incontestveis e base para a obteno de melhorias sociais
e econmicas. Nos planos estaduais e municipais, por sua vez, tem sido reivindicado pela
populao um alinhamento mais estreito destes governos subnacionais com os rumos dos
avanos federais; cobra-se tambm o fornecimento de benefcios pblicos substantivos e
mensurveis por parte dos governantes subnacionais.
No por outra razo que as polticas sociais seguem gerando resultados positivos,
a despeito de longo caminho at a universalizao de bens e servios pblicos fundamentais,
sendo os casos da sade e da educao os mais representativos. A poltica de transferncias de
renda s famlias para o combate pobreza e misria (Benefcio de Prestao Continuada,
Previdncia Rural e o Programa Bolsa Famlia), que teve incio ainda em meados dos anos
1990, ganhou enorme impulso na dcada atual, partindo de 6,9% do Produto Interno
Bruto (PIB) em 2002 para o montante de 9,3% em 2009. Em particular, o Programa Bolsa
Famlia (PBF), com cobertura nacional de 1,15 milho de famlias em outubro de 2003,
atingiu 12,37 milhes em dezembro de 2009.
Os impactos da ao desse programa tm sido muito significativos para as regies
brasileiras nas quais o nmero de pobres e miserveis , historicamente, mais expressivo.
Na regio Nordeste, para dar um exemplo, o PBF, que atingia apenas 2,13 milhes de famlias
em 2003, aumentou expressivamente sua cobertura, chegando a 6,2 milhes em 2009. Alm
das melhorias na distribuio de renda nacional e regional, os efeitos de estmulo sobre a
demanda agregada regional so dignos de nota. O montante de transferncias do PBF aos
estados do Nordeste correspondia a 0,16% do PIB regional em 2003; em 2009, esta proporo
elevou-se para 1,38%.
Os avanos sociais, como um reflexo das crescentes demandas polticas, tm tido
respostas crescentemente positivas por causa das melhorias que se verificam tambm na
esfera econmica. A manuteno da estabilidade macroeconmica em conjuno com uma

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

economia internacional favorvel ao Brasil e o proativismo fiscal do governo federal e dos


governos estaduais tm propiciado taxas de crescimento do PIB mais altas que as da dcada
anterior. Como resultado, os ndices de desemprego esto declinando em todas as regies do
pas desde pelo menos o ano de 2004.
As reflexes presentes neste documento que o Ipea traz a pblico no apontam apenas
para os aspectos favorveis reinantes no pas nos ltimos anos. So feitas tambm e o Ipea
no poderia se furtar a cumprir este papel reflexes e advertncias acerca das trajetrias em
curso quanto a questes preocupantes para o destino da nao, bem como limites e obstculos
ao xito das polticas pblicas.
Contudo, esta edio 2010 de Brasil em Desenvolvimento Estado, Planejamento e
Polticas Pblicas busca ressaltar alguns processos que se cristalizaram de modo mais ntido ao
fim desta dcada e foram devidamente captados pelos estudos empreendidos por especialistas
e colaboradores nas vrias diretorias do Ipea. Tais processos tm a ver com a relao entre
a sociedade e o Estado brasileiro, a qual passou por alteraes significativas, indo de um
padro de Estado mnimo muito em voga no mundo em desenvolvimento nos anos 1990
para outro mais conducente criao de trajetrias de expanso do emprego e da renda e
maior participao social nos destinos das polticas pblicas.
As evidncias apresentadas pelos diversos estudos que compem esta publicao sugerem
que o Estado brasileiro assumiu nos anos recentes um comportamento bastante peculiar,
quando visto sob perspectiva histrica, no que tange ao seu modo de promover orientao e
sentido aos destinos da nao. De forma quase simultnea muito embora no se possa afirmar
que se perseguiu deliberadamente o resultado obtido a orientao governamental produziu:

XXII

um importante arsenal de instrumentos para ampliao da atividade econmica por


intermdio do resgate do gasto em investimento do governo federal e, em particular,
de suas empresas estatais, cujo resultado foi o crescimento do nvel de atividade com
estabilidade macroeconmica;

uma orientao, na esfera social, que privilegiou os mais vulnerveis entre aqueles a
serem protegidos, mediante a ampliao dos gastos sociais em meio s dificuldades
fiscais que se apresentaram nos momentos mais agudos da crise; e

na esfera poltica, a busca, pelo governo, da abertura e expanso de espaos institucionais


participativos e o esforo para manter e acelerar os j existentes, quer por meio de
maior cooperao federativa, quer mediante a elaborao e implementao
de polticas pblicas nas quais a participao social adquiriu maior protagonismo.

Introduo

Poltica econmica para expanso do emprego e da renda


O Brasil buscou ao longo desta dcada retomar seu padro histrico de crescimento
econmico. Tendo apresentado uma taxa anual de 1,9% entre 1995 e 2002, consolidou-se
um novo cenrio para a atividade produtiva, que passou a se expandir taxa mdia anual de
4,6% entre 2003 e 2008. Certamente contribuiu para tal o cenrio externo benigno, mas
certo tambm que, no plano interno, houve a determinao da poltica pblica para garantir
que o pas voltasse a apresentar uma trajetria de expanso do emprego e da renda.
A atuao governamental na retomada do investimento pblico, cuja ampliao ano
a ano desde 2005 tornou-se notria, somou o montante de R$ 300 bilhes entre 2005 e
2009, com destaque para a infraestrutura de petrleo e gs, energia hidroeltrica e construo
civil. A expanso do investimento vem ocorrendo ao mesmo tempo que o gasto em custeio
permanece constante como proporo do PIB; em particular, a rubrica politicamente sensvel
do gasto de pessoal do governo federal manteve-se devidamente controlada no perodo, como
mostram os estudos realizados.
Adicionalmente, a poltica de crdito pblico teve um papel estratgico entre os
instrumentos postos em ao. O governo federal passou a utilizar seus bancos pblicos,
notadamente o Banco do Brasil, a Caixa Econmica Federal e o Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), para viabilizarem uma ampliao do
crdito, estimulando um ciclo de investimentos no incio da dcada os bancos pblicos
ofertavam pouco mais de 25% do crdito total da economia, e em fevereiro de 2010 chegaram
a ofertar 41% e, dessa forma, mantendo o nvel de atividade e do emprego em patamar
elevado. Somente o BNDES realizou desembolsos ao setor produtivo, com vistas expanso
da formao bruta de capital fixo, entre 2003 e 2009, no montante acumulado de R$ 510,3
bilhes (a preos de 2008).
Pairam dvidas, entretanto, no que concerne continuidade desse ciclo de crescimento.
De um lado, no est claro como o governo federal continuar a conduzir as bases de
financiamento para o investimento domstico, tendo em vista que a capacidade do prprio
governo em expandir o investimento pblico est se esgotando, sendo seu limite dado pela
poltica de juros reais elevados conduzida pelo Banco Central (BCB). De outro lado, a expanso
das reservas em dlares em poder do BCB, muito acentuada nos ltimos dois anos, permitiu
que o pas atravessasse a crise internacional de 2008/2009 em condies muito confortveis,
mas vem pressionando de forma incontornvel o nvel de endividamento pblico do pas e,
portanto, criando obstculos continuidade do ciclo expansivo em curso.
Prioridade ao combate desigualdade social
O governo atual perseverou em levar adiante o compromisso de que a poltica social no
deveria ser atingida pelos reveses da economia e, em meio crise, apostou na expanso do
gasto social. Esta postura adotada para o tratamento da questo social, em certa medida,
se distanciou do padro vigente nos anos anteriores da dcada, quando a trajetria observada

XXIII

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

do gasto social manteve estreita correspondncia com a performance predominante na


economia isto , quando esta esteve em ascenso, os gastos tambm tenderam expanso,
o contrrio ocorrendo quando a economia arrefeceu seu mpeto de crescimento.
Em particular, o destaque da poltica social foi o fato de que o governo federal optou por
priorizar as camadas mais vulnerveis entre aquelas a serem protegidas. Isto ficou evidente
pela orientao de manter, ao longo do ano de 2009, a trajetria de crescimento do gasto
social, na forma de transferncias de rendas s famlias, ampliao do seguro-desemprego e
gastos em educao.
Para assegurar que uma trajetria firme e segura de reduo das desigualdades se instalasse
no pas, o governo federal, em parte por fora de preceitos constitucionais e em parte por
escolhas de polticas, passou a desempenhar um papel preponderante de transferidor, para os
governos subnacionais, de recursos fiscais destinados a sade, educao e assistncia social.
Esta nova faceta de relaes federativas, mais cooperativa, foi identificada por vrios estudos
presentes neste documento.
Fortalecimento da Federao e da democracia
Em linha com os avanos na conduo recente das polticas social e econmica, a tnica
do ambiente poltico-institucional foi dada ora pelo fortalecimento do tecido institucional
federativo ora pelo adensamento das relaes do Estado com a sociedade civil, no sentido de
ampliao dos canais de participao.
O governo federal no somente tem se tornado mais permevel aos espaos participativos
de deciso nas polticas pblicas, como tem, de fato, levado esta agenda de efetiva participao
cidad para os entes federativos subnacionais. A realizao de conferncias nacionais em muitos
casos precedidas de suas respectivas congneres estaduais e municipais , bem como a ativao
e/ou criao de conselhos nacionais e subnacionais, tiveram expressivo desenvolvimento
nos dois ltimos governos, mas, em especial, tomaram vulto e ampla relevncia no ltimo,
conforme apontado nos textos desta obra. Estes conselhos e conferncias tornam-se, ento,
espaos privilegiados para a discusso e incorporao de novos temas e novos sujeitos sociais
e polticos agenda prevalecente, os quais encontram ali um outro espao para expresso de
seus interesses, enquanto canais tradicionais de representao obstaculizavam suas legtimas
demandas.
As relaes entre entes federados tomaram um impulso renovador a partir de 2005,
com a aprovao da Lei de Consrcios (Lei no 11.107, de 6 de abril de 2005). Desde
ento, com a definio de um marco regulatrio para a expresso dos interesses e vontades
dos governos federal, estaduais e municipais, o consorciamento com vistas a impulsionar
solues compartilhadas para provimento de bens e servios pblicos ganhou robustez e
ampla adeso por todo o pas.

XXIV

Introduo

Entretanto, o mais importante reter, a partir da discusso acerca de consorciamento


entre entes federativos, que a significativa adeso aos consrcios harmoniza-se com uma
particularidade relevante do governo federal: induzir nacionalmente a coordenao de
polticas pblicas por meio, mas no unicamente, deste instrumento.
Desafios e possibilidades: novos horizontes para o pas
A nova quadra por que passa a vida nacional, caracterizada pelo retorno a um papel diferenciado
do Estado na gerao de trajetrias de desenvolvimento grandemente possibilitada pelo
advento, em plano internacional, da crise financeira de 2008/2009 e pelo enfraquecimento da
ideologia do Estado mnimo , permitiu a construo de espaos de fortalecimento de elementos
propriamente nacionais do desenvolvimento. Neste sentido, citem-se a defesa do mercado
interno, a implementao de polticas industriais/setoriais ativas e a afirmao, desta vez sem
constrangimentos, de polticas de transferncias de renda a setores vulnerveis da sociedade.
A discusso a respeito de polticas (e seus instrumentos) setoriais com nfase em apoio
inovao e competitividade de setores exportadores tem sido crescente, o que tambm ocorre
quanto atuao do governo federal e os recursos por este investidos. Setores como turismo
e agroindstria, que tm tido desempenho excepcional nos ltimos anos, apresentaram
tambm fortes rebatimentos no territrio brasileiro, exigindo, por sua vez, ateno particular
da poltica pblica para fortalecer determinadas posies regionais.
Vrios estudos tm apontado para o tema crucial da infraestrutura necessria ao
desenvolvimento nacional. Ora so indicadas dificuldades ainda no superadas, como o
caso do transporte terrestre (ferrovirio e rodovirio), que contou com investimentos totais
(pblicos e privados) de R$ 72 bilhes entre 2002 e 2009, vultosos porm insuficientes
para suprir as deficincias em quadro de economia aquecida; ora so trazidos tona alguns
resultados dos investimentos em curso no projeto de transposio e revitalizao do rio So
Francisco, o qual, quando concludo, beneficiar cerca de 8,8 milhes de cidados brasileiros.
Momento auspicioso para a agenda internacional do pas o que tem caracterizado a
ltima metade desta dcada. A nao, ao passo que vem resolvendo suas grandes questes
internas de misria e desigualdade, pode tambm estabelecer uma agenda de cooperao no
plano das relaes internacionais muito mais ampla e solidria com pases pobres e/ou em
desenvolvimento. Registrem-se, a este respeito, o protagonismo com a ajuda humanitria e
de desenvolvimento para o Haiti, a firme disposio brasileira em busca do fortalecimento
e estreitamento de relaes com os pases sul-americanos (criao da Unio de Naes SulAmericanas Unasul), e at mesmo a criao de uma agenda internacional propositiva para
as questes do desenvolvimento sustentvel e da mudana climtica.
Seguem certos consensos em relao a duas trajetrias a serem consolidadas: a
manuteno do crescimento econmico em patamares necessrios eliminao do
desemprego e subemprego e a reduo da pobreza e da elevada desigualdade de oportuni
dades ainda dominantes em nossa sociedade. Acerca destas questes, a poltica pblica
est sendo, permanentemente, convocada a refletir, bem como a devotar-lhes grande energia.

XXV

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

Em vrios aspectos da vida nacional recente, a direo e o sentido dados pelo Estado ao
desenvolvimento so notrios. A diversidade e a pluralidade de atores com suas demandas
tambm se expandem em energia democrtica. Estes dois movimentos convergem para,
e configuram, processos de amadurecimento de escolhas sociais, econmicas, polticas e
institucionais conducentes ao aprimoramento da cidadania. Nem sempre a vida nacional
se mostrou to rica de estmulos ao desenvolvimento quanto neste fim de dcada. O Ipea,
por meio desta publicao, tem a honra de trazer, em boa hora para o debate pblico,
elementos que descortinam estes novos caminhos do pas.

Marcio Pochmann
Presidente do Ipea

Diretoria Colegiada

Fernando Ferreira
Joo Sics
Jorge Abraho de Castro
Jos Celso Cardoso Jr.
Liana Maria da Frota Carleial
Mrcio Wohlers de Almeida
Mrio Lisboa Theodoro

XXVI

Comit Editorial

Jos Celso Cardoso Jr. (Coordenador)


Aristides Monteiro Neto (Editor)
Andr Bojikian Calixtre
Andr Rego Viana
Eduardo Costa Pinto
Joo Paulo Viana
Jnia Cristina Conceio
Luciana Mendes Servo
Martha Cassiolato
Mauro Oddo Nogueira
Murilo Jos de Souza Pires
Paulo de Tarso Linhares
Rogrio Boueri Miranda
Thiago Sevilhano Martinez

SUMRIO ANALTICO

Na verdade, restam dvidas se o padro de crescimento da economia brasileira realmente


mudou nos ltimos anos. Alguns argumentos sustentam que ainda nos encontramos em mais
um surto de crescimento que tende a ser limitado por restries externas e pelas dificuldades
de manter os investimentos financiados apropriadamente. E h quem afirme estarmos
encetando um novo ciclo de desenvolvimento, em que estes bices podem ser superados,
desde que as mudanas estruturais econmicas e sociais em curso sejam aprofundadas.
No entanto, seja em uma ou em outra dessas argumentaes, reconhecido que
basicamente trs questes mais destacadas tero que ser enfrentadas a fundo: a das reformas
microeconmicas entre as quais as de tornar mais efetivos os sistemas de regulao;
as de eliminao dos enormes dficits infraestruturais para incrementar a eficincia logstica
do pas e a competitividade de suas exportaes; e as do fortalecimento das capacitaes
tecnolgicas e das competncias inovativas do sistema produtivo.
No obstante, no se pode subestimar a importncia de vrios desafios no mbito
de setores especficos do sistema produtivo que demandam enfrentamento. Aqui sero
examinados dois deles, que tm a ver com o desenvolvimento da indstria do turismo e de
suas possibilidades de gerar emprego e renda, e com o desenvolvimento da agropecuria,
em especial nos mecanismos de fomento e comercializao para seus segmentos de menor
intensidade tecnolgica e de capitalizao.
Regulao
O tema da regulao pode ser considerado a partir de uma constatao relativamente simples
e bastante passvel de ser acatada: mesmo nas melhores condies de contexto social e
institucional disponveis, um mercado ainda padecer de insuficincias, focos de ineficincia
ou obstculos a uma tima alocao ou elevado desempenho. Em razo disso, vrias sociedades
desenvolveram e ainda amadurecem prticas de preveno, mitigao ou inibio de
comportamentos imprprios ou indesejveis que conduzam a falhas e conflitos nos mercados.
Todavia, a exemplo das demais prticas sociais, a prtica da regulao tem requerido
um longo trajeto temporal para ser bem concebida e se situar nas condies particulares
e na cultura econmica e poltica de cada pas. Por um lado, ela mesma uma inovao
institucional e, neste sentido, tende a desestabilizar ou ressituar estruturalmente as demais
instituies; vale dizer, tende a incidir sobre o curso das condutas de mercado o poder de
competio na determinao de preos e na imagem que o consumidor tem dos produtos .
Portanto, faz-se necessrio assegurar que o resultado desta interveno no resulte em bem-

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

estar inferior ao que se tinha antes. Por outro, a regulao requer recursos econmicos e
tambm polticos para seu processo de enforcement. Tem, assim, claramente, um custo.
Ento, dela se espera um benefcio socialmente justificvel.
O captulo Qualidade regulatria e fortalecimento do Estado e das instituies: o papel da
anlise de impacto aponta relevantes reflexes sobre a questo, quando diz:
Assim, considerando que os recursos envolvidos na atividade regulatria so, por sua natureza,
escassos e que as regulaes produzidas podem gerar tanto efeitos benficos como perversos sobre
a eficincia e o bem-estar, natural que a preocupao com a boa regulao seja tema central nas
agendas regulatrias de pases desenvolvidos e em desenvolvimento ao redor do mundo.

Isto em mira, logo em seguida no texto reconhece-se que h uma dupla abordagem
das condies para que se alcance essa boa regulao: i) sua legitimao decorrente de
quo apropriadas sejam as condies de transparncia, participao social e accountability;
e ii) a capacidade governamental de construir seu arcabouo tcnico-institucional e sua
instrumentalidade para que a prtica resulte efetiva e eficiente. Diante disto, tais abordagens
seriam encaminhadas por alguns modos de processamento: a anlise de impacto regulatrio,
a consulta pblica, a considerao das alternativas regulao proposta e a existncia de
medidas de reduo de custos de compliance. Por isso, ressalva-se no texto: Contudo,
uma Avaliao de Impacto Regulatrio (AIR) bem estruturada pode englobar as demais
ferramentas de qualidade regulatria em seu processo.
Examinando as experincias pioneiras de cerca de vinte anos atrs, verifica-se que
nosso pas requer uma ampla e precisa avaliao crtica de como o aparato regulatrio tem
evoludo e sido realizado. Para tanto, necessrio, ao que tudo indica, tambm aqui, aprender
como implementar e identificar as condies de efetividade de uma apreciao sistemtica
dos resultados proporcionados por tal aparato. Da que o referido captulo se prope a
compreender o significado da AIR, verificar o funcionamento desse instrumento na prtica
e analisar as perspectivas da qualidade regulatria no contexto brasileiro.
Para instrumentar esse propsito, o texto procura analisar e compreender o percurso
seguido, desde os esforos pioneiros nos Estados Unidos na administrao Ford, com
o Decreto Executivo no 11821/1974 at os avanos mais recentes em AIR, passando
pelos vrios estudos e prticas conduzidos no mbito da Organizao para a Cooperao e
Desenvolvimento Econmico (OECD), ao longo das ltimas trs dcadas, ao cabo das quais
26 dos 30 pases membros desta organizao j a vm aplicando.
Sublinha-se que, em relao s prticas mais maduras, uma apreciao de seus pontos
fracos e fortes, ocorrida em meados desta dcada, levou proposio de novas condies para
seu desenvolvimento, e tambm a uma certa expanso de seu alcance imaginando-se que
a AIR possa ter sua gnese j na formulao das polticas da rea regulada, posicionando-se
como uma IA (Impact Analysis) contidas numa agenda de processamento discutida em
trecho seguinte do texto.

242

Sumrio Analtico

O texto deixa claro que tal configurao ajusta-se bem ambincia econmica e aos
marcos poltico-institucionais de pases da Europa e nos Estados Unidos. Novos ajustes nos
pases em desenvolvimento sero determinados por peculiaridades; e para isso, observa-se,
com vagar, o caso do Mxico, no qual se espera poder identificar lies teis para situar o
processo nas circunstncias brasileiras.
Procurando bases para a concepo de ajustes diferenciados, a seo Boas prticas em
AIR do captulo analisa questes processuais e metodolgicas surgidas nas vrias experincias
nacionais e discutidas em fruns internacionais, projetando-se na seo subsequente,
Observaes sobre a AIR no Brasil.
O campo de aplicao da AIR no indito no Brasil. Os esforos por melhorar a
qualidade regulatria vm de bom tempo: o Decreto no 4.176/2002 j trazia normas e diretrizes
para a elaborao, a redao, a alterao, a consolidao e o encaminhamento de projetos de
atos normativos com este propsito. Ademais, tornou-se frequente a prtica das agncias
brasileiras na promoo de consultas pblicas, que possibilitam o aumento da transparncia,
da eficincia e da efetividade da regulao, bem como a reduo dos custos inerentes a ela.
Tendo em vista a curta experincia do consumidor brasileiro com os embates da
regulao e da proteo de seus direitos, vale o destaque dado na seo a uma das funes
dessas consultas, qual seja, possibilitar a aproximao das
(...) agncias da representao das demandas dos consumidores, que, uma vez melhor informada
e preparada, refora a autonomia do regulador contra presso de interesses de pequenos grupos
organizados, por conformar base ampla de apoio, necessria at porque boa parte de iniciativas do
regulador em prol do interesse pblico desagradam aos regulados.

Ou seja, abre as possibilidades de reverter problemas clssicos como a informao


assimtrica e a organizao de grandes grupos.
No entanto, assinala-se, uma iniciativa de notvel repercusso para a melhoria da
qualidade regulatria no Brasil, que consiste na implantao do Programa de Fortalecimento
da Capacidade Institucional para Gesto em Regulao (PRO-REG), tem por objetivo nuclear
contribuir para a melhoria do sistema regulatrio, da coordenao entre as instituies que
participam do processo regulatrio exercido no mbito do governo federal, dos mecanismos
de prestao de contas e de participao e monitoramento por parte da sociedade civil e da qualidade
da regulao de mercados.

No texto, encontram-se informaes de como o PRO-REG se estrutura e qual


desempenho vem apresentando.
Por fim, o captulo se encerra com uma apreciao animadora do ponto em que se
encontra a adoo da AIR no Brasil, salientando-se que como a sociedade afetada no
processo de interveno governamental, desejvel que esta tenha amplo acesso e participao
ativa no processo de formulao de polticas regulatrias. Por isso, importante que sejam
claros os critrios que fundamentam determinada regulao e explicitados quais os efeitos
dela esperados, alm de quais grupos sero mais impactados.

243

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

Os dficits de infraestruturas
Correspondendo magnitude do desafio que as carncias da infraestrutura de transportes
colocam para a competitividade da economia brasileira e do empenho exigido para venc-lo
inclusive pelo impacto dos investimentos requeridos como componentes da formao
de capital e sobre a dinmica de desenvolvimento , vm sendo extensos os esforos de
investigao que o Ipea enceta neste campo. O captulo Uma anlise do transporte terrestre
brasileiro constitui um alinhamento das evidncias, constataes e sugestes que vrios
projetos de pesquisa acumularam recentemente.
Sua seo inicial oferece uma interessante linha do tempo, na qual a matriz atual do
transporte terrestre aparece tendo sido moldada pela ascenso e declnio dos vrios ciclos de
formao econmica do Brasil. As ferrovias descendem dos antigos segmentos de estrada
de ferro da Colnia e do Imprio, instalados para o abastecimento da produo e escoamento
de produtos dos diferentes e sucessivos aparatos de produo exportadora nas vrias
regies, predominantemente na direo leste-oeste. Lembra-se tambm que, desencadeada a
industrializao, polarizada no sudeste, fez-se necessrio articular e interligar o arquiplago de
mercados regionais, por meio de rodovias, conquistando-os para propiciar indstria nascente
as escalas para crescer e ganhar produtividade. Ademais, o notvel incremento no trfego de
veculos no transporte de cargas (com o preo do diesel subsidiado) e de passageiros
tambm funcionava como estmulo certo expanso da indstria automobilstica.
Os problemas estruturais e institucionais dessa matriz de transportes terrestres destinada
a alavancar o mercado domstico e a industrializao so mostrados como razes das vrias
crises. Primeiro, do antigo sistema ferrovirio, que quase nada mudara; e, paulatinamente,
do prprio modelo rodoviarista, afetado, mais tarde, pelas crises do petrleo e pela corroso
de seus sistemas de fundos financiadores.
Tais problemas, mal enfrentados ou encaminhados com medidas de baixa efetividade,
levaram, progressivamente, a uma deteriorao da malha viria e considervel perda de
eficincia de todo o sistema logstico do pas, que hoje compromete as prprias perspectivas
de sustentao do desenvolvimento.
A discusso sobre os problemas atinentes aos modelos de financiamento na transio
dos antigos fundos para o regime preconizado pela Constituio de 1988 e, mais adiante,
pelos programas de privatizao, conduz a duas questes: i) a busca por novas modalidades de
financiamento pblico minguados, em parte, pelas estratgias de ajuste fiscal e de financiamento
compartilhado com o setor privado, ou mesmo exclusivamente privado; e ii) as dificuldades,
tanto polticas como econmicas, de se criarem condies adequadas para os investimentos e
esforos de gesto privados em face de um marco regulatrio ainda deficiente talvez mais no
setor ferrovirio do que no rodovirio e ainda por amadurecer.
Apontam-se vrios focos de inadequao ou pouca efetividade nos regimes de regulao
em termos de incentivos em relao proteo do interesse coletivo e de diferenciais de
economicidade dos empreendimentos no curto e longo prazo.

244

Sumrio Analtico

Uma conjugao destes dois fatores regime de financiamento e regulao levou, na


verdade, a um estrangulamento dos sistemas de carga, especialmente quando a economia
adquiriu e deve manter um ritmo mais intenso de expanso. Mesmo quando se levam
em conta as oscilaes nas taxas de crescimento econmico, a simples observao de como
tem evoludo o volume de deslocamento de cargas deixa margens considerveis de apreenso.
Enquanto o PIB se expandiu em cerca de 32%, no acumulado de 2006-2010, a ampliao
do volume de deslocamento de cargas no ultrapassou 14% no mesmo lapso de tempo.
Tampouco se alterou a matriz: mais de metade do volume de cargas transita por rodovias,
e apenas 25% e 15%, respectivamente, por ferrovias e hidrovias.
Essa situao conta com um agravante, j antes mencionado: o arquiplago de mercados
regionais, que se satisfazia, ainda deficientemente, com deslocamentos dos polos para a
periferia crescentemente suplantado por uma nova configurao, em que suprimentos
vo e voltam entre polos regionais no eixo norte-sul, h maior trfego no sentido litoralinterior, notadamente ao longo das cadeias de produo e comercializao do agronegcio, e
entre cidades mdias. Vale dizer, um mercado domstico adensado e muito mais articulado
e integrado no previsto para ser atendido com modais com pouca articulao redunda em
interrupo dos fluxos logsticos e o consequente encarecimento dos atritos de deslocamento
nos custos de comercializao.
Tambm causa apreenso ainda quando seja natural nessa rea pensar em longos
perodos de implementao o fato de que, apenas em 2025, notar-se-iam mudanas mais
importantes na matriz de transportes de cargas, revertendo, em especial, a participao de
rodovias-ferrovias e redimensionando o papel das aquavias. H tambm a percepo que se
gostaria infundada de que no avanaria tanto uma articulao mais efetiva dos modais em
cada configurao regional.
Outro aspecto notvel tratado no texto o das medidas requeridas para equacionar o
financiamento da implantao das redes e de sua manuteno sistemtica. Uma evidncia
(parcial) a que se encontra no Plano Nacional de Logstica e Transportes (PNLT) 2009, para
a qual o estudo chama ateno:
Os valores relativos aos programas rotineiros de recuperao, manuteno e conservao da malha
rodoviria existente no esto includos nos quadros de investimento apresentados no PNLT 2009,
uma caracterstica deste plano, que tem viso estratgica e indicativa de mdio e longo prazo, com
foco na reduo de gargalos decorrentes do crescimento econmico do pas. Segundo estimativas
do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT), os programas de manuteno
da malha rodoviria demandaro recursos da ordem de R$ 2 bilhes/ano, pelo menos pelos dois
prximos Planos Plurianuais (PPAs), o que representa investimentos de mais R$ 16 bilhes, at 2015.

Finalmente, discutem-se, nessa parte do captulo, as vantagens comparadas dos vrios


modais e as implicaes que podero ser suscitadas pela articulao destes modais entre si e
com o sistema porturio. Estas consideraes se tornam vitais para as escolhas que devero ser
feitas em um futuro prximo, no sentido de planejar, para mdio e longo prazos, o sistema de

245

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

transporte terrestre ou de logstica em geral , para o qual se prev maior disponibilidade


de recursos de investimentos pblicos e privados em funo da liquidez atual no mercado
mundial de capitais .
Essa situao se depreende das controvrsias que marcam os levantamentos de
necessidades futuras de infraestruturas de transportes discutidas no texto. De uma parte, esto
os mapeamentos diferentes de requerimentos tcnicos e de intenes de investimento,
as emergentes imposies de novas metas e as configuraes que decorrem de perspectivas de
maior intensidade e durabilidade do desenvolvimento econmico. De outra, a considerao
dos programas (metas fsicas, necessidades de financiamento e especificaes de solues)
j inscritos no PAC1 e PAC2 e o que se ter de rever e re-equacionar em funo daquelas
necessidades emergentes.
Por ltimo, destacam-se as principais concluses do captulo e algumas sugestes de
polticas pblicas que visam melhorar a eficincia do transporte de cargas nos pas, entre as
quais: i) a necessidade de reequilbrio da matriz que venha a reduzir os custos de transportes;
ii) a imperiosidade de se reduzir a superutilizao do modal rodovirio; iii) as questes
regulatrias tanto para o modal ferrovirio quanto para o rodovirio: regras de investimento;
iv) a importncia da reavaliao e reestruturao do padro dos contratos de concesso;
e v) modos para assegurar maior eficincia econmica e social do transporte nacional de cargas.
Dois outros captulos lidam com dimenses especficas dos problemas infraestruturais do
pas. Um, de alcance espacial mais alargado, trata do projeto de integrao do rio So Francisco
s bacias hidrogrficas do nordeste setentrional, ou seja, da chamada transposio do rio So
Francisco. Outro tem por objeto a aguda questo da acessibilidade dos transportes de passageiros.
O primeiro, que trata da transposio do rio So Francisco, aps descrever em linhas gerais o
projeto, ancora suas bases de anlise numa cuidadosa apreciao dos critrios chave que o projeto
deveria contemplar para dimensionar os benefcios a que se prope gerar: i) a regio receptora
de gua deve ter comprovada a escassez de gua para o atendimento de suas necessidades;
ii) os recursos hdricos da regio de origem devem ser suficientes para satisfazer a demanda da
transferncia sem acarretar impedimento ao desenvolvimento futuro da regio; iii) os impactos
ambientais ocasionados pela transferncia de gua devem ser mnimos para ambas as regies,
de destino e de origem; iv) os benefcios sociais para a regio de destino devem ser compatveis
com o porte do empreendimento; e v) os impactos positivos gerados devem ser compartilhados,
razoavelmente, entre as regies de origem e destino.
A seguir, o texto traz um balano dos potenciais custos e benefcios de algumas
alternativas de soluo para a questo dos dficits hdricos da regio, entre elas, uma das
mais recentemente aventadas, nucleada na conteno de um importante fator de perda
de disponibilidade de gua nas estruturas de armazenamento mais comuns da regio
as cisternas. Chama ateno uma das estimativas feitas para esta opo: a de que, para aportar
uma disponibilidade de gua equivalente a uma vazo fluvial de 880 m3/s (maior do que
a necessria no rio), poderia custar 13 vezes menos do que as operaes de transposio,
tal como esto dimensionadas na atualidade.

246

Sumrio Analtico

At o momento, as aferies indicam que a escassez efetiva de gua mais limitada do


que se tem alardeado, no ocorrendo nas bacias de referncia do Cear e do Rio Grande
do Norte. Outrossim, as disponibilidades de gua do rio So Francisco seriam suficientes
para atender, sem danos, a demanda do projeto de transposio. Questionam-se, no entanto,
as estimativas de benefcios do projeto: a populao beneficiria, a rea irrigada e a reduo de
gastos emergenciais decorrentes das aes governamentais em tempos de seca no seriam da
magnitude esperada. Persistem tambm dvidas srias a respeito da pertinncia e suficincia
das aes de revitalizao do rio So Francisco que esto em pauta: a rigor, as demandas para
um enfrentamento bem-sucedido desta questo chegariam alm do que se prope.
O segundo desses captulos cuida de um aspecto menos tratado das questes
infraestruturais em geral associadas ao papel dos investimentos na rea sobre a dinmica de
crescimento econmico e da incidncia da disponibilidade e qualidade da infraestrutura sobre
a competitividade do setor produtivo. O problema a qualidade dos sistemas de transporte
de passageiros no que se refere ao bem-estar de quem os utiliza especialmente dos que
portam deficincias de alguma natureza e de pessoas com mobilidade reduzida, que afeta,
de um modo ou de outro, a todos os demais usurios.
Como em vrios outros setores dos servios de uso coletivo, tanto o discurso poltico
como a copiosa legislao acumulada so generosos e contm medidas potencialmente eficazes
para dar conta de boa parte dos problemas detectados e que esto no cerne das demandas
sociais. Falta, no entanto, o essencial (e intraduzvel) enforcement, ou o que ingenuamente se
atribui falta de vontade poltica. Inmeros rgos governamentais, nas vrias instncias
federativas e setoriais, acotovelam-se para cumprir alguma das promessas ali contidas.
De uma parte, conquanto haja solues tecnolgicas para os desafios propostos, elas no
so empregadas, seja por seus custos e o rechao das empresas a suport-los seja porque as
agncias de regulao e de gesto dos sistemas demoram a torn-las condio para manter
as concesses. De outra, a captura dos organismos reguladores limita a possibilidade de buscar
alternativas e torn-las exigveis nos casos indicados.
Tambm faltam alm das carncias bem conhecidas de qualidade geral do equipamento
mvel e de suas condies de acessibilidade infraestruturas adequadas das vias e equipamentos de
embarque, de competncia das autoridades locais, que pouco se empenham em associ-las, como
necessrio, aos sistemas veiculares que porventura tenham condies apropriadas de acessibilidade.
Carecendo de efetividade os caminhos institucionais normais de manifestao das
demandas coletivas por melhores padres de acessibilidade, as expectativas de mudana so
depositadas nas exigncias impostas pelos eventos desportivos de 2014 e 2016. E, ainda assim,
no h certeza de que providncias efetivas e duradouras sejam realmente disseminadas.
Da a pertinncia do tom das concluses, expresso nesse pargrafo final:
Transporte pblico ruim e excludente leva ao aumento do transporte individual com todas as
implicaes que isso representa para a qualidade de vida das pessoas e gera graves problemas de
imobilidade para a populao mais pobre e marginalizada, incluindo a as pessoas com deficincia

247

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

ou mobilidade reduzida. Por isso, a sociedade tem de ficar atenta a essas questes, e o governo,
em todos os nveis, tem de fazer valer, na prtica, os direitos de uma parte da populao que foi
ignorada ao longo da histria deste pas.

Desenvolvimento da capacidade inovativa e do sistema


de cincia e tecnologia
Conquanto a sustentao do crescimento e de substanciais incrementos de produtividade,
alm dos ganhos de competitividade da economia nacional, encontrem um obstculo
de monta nas carncias infraestruturais, no so menores os problemas suscitados pela
reconhecida insuficincia de capacidade inovativa do sistema produtivo e de aproveitamento
de potenciais de produo de conhecimento contidos no j alentado sistema de pesquisa
cientfica e tecnolgica e de formao avanada de recursos humanos com que conta o pas.
Especialmente na indstria manufatureira e nos servios de apoio a empresas,
plenamente reconhecido que se torna imperioso superar as sequelas de seu prolongado
afastamento dos movimentos de transformao tecnolgica e de organizao da produo
intensificados ao longo dos anos 1980, que no foram satisfatoriamente suplantadas pelos
esforos de reestruturao produtiva ao longo dos instveis anos 1990.
Muitos setores viram aumentar a distncia de seus aparatos produtivos e organizacionais
em relao s fronteiras tecnolgicas de suas respectivas reas de atuao. Alguns perderam
posies importantes no mercado externo; e vrias empresas tm dificuldades acrescidas
para voltar a ele, mesmo quando suas bases internas de escala, dadas pelo ampliado mercado
domstico, tornaram-se um bom fator de alavancagem.
Embora indubitavelmente relevantes, as vantagens criadas para as exportaes de
commodities tanto em alimentos e matrias-primas agrcolas quanto em minrios no se
mostram suficientes para conferir ao Brasil uma participao no mercado mundial simtrica
ao porte de sua capacidade produtiva e importncia poltica do pas no cenrio internacional.
Entretanto, , de igual modo, imperativo fortalecer setores, grupos de empreendedores e
empresas atuantes em mercados, hoje vulnerveis ao empenho de competidores externos em
usufruir da forte expanso recente do mercado domstico, num contexto generalizado de
retrao de demanda nos pases desenvolvidos.
Para que a economia brasileira obtenha maior capacidade competitiva, necessria, portanto,
a efetivao de polticas de promoo do comrcio externo que incluem a internacionalizao
das empresas brasileiras e de polticas de promoo de mudanas tecnolgicas e de estmulo
inovatividade nas empresas e na proviso de bens pblicos e semipblicos.1
dessas polticas que tratam dois outros captulos que compem esta parte do volume.
Um destes captulos agrega os achados e concluses de trs estudos complementares sobre
1. Mencionam-se aqui tanto os processos que modificam a tecnologia de processos e produtos no sistema produtivo orientado para os mercados,
quanto aqueles atinentes estruturao e entrega de bens, servios e direitos aos cidados como parte das funes de Estado e, em especial, dos
sistemas de proteo social.

248

Sumrio Analtico

diferentes programas de incentivos capacidade exportadora e a esforos empresariais em


pesquisa e desenvolvimento. O outro, mais abrangente, cuida dos fundamentos e do desenho
das polticas de fomento cincia, tecnologia e inovao (CT&I), em especial no caso
brasileiro, e do direcionamento que elas de fato tm tomado.
O primeiro captulo dedicado a este tema, Polticas de desenvolvimento econmico
no Brasil: impactos de polticas selecionadas de incentivo inovao e exportao, comea
com a observao do desempenho de quatro ferramentas de estmulo ao desenvolvimento
da capacidade de exportar: o regime aduaneiro especial de drawback; o Exim (Agncia de
Crdito Exportao do Brasil S.A.), linha de financiamento destinada exportao de bens
e servios nacionais, operado pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
(BNDES); e mais duas modalidades do Programa de Financiamento s Exportaes (Proex),
do qual o Banco do Brasil o agente financeiro a de equalizao e a de financiamento.
Entre os objetivos destas medidas, destacam-se: i) incrementar o contingente de empresas
exportadoras, com referncia meta da Poltica de Desenvolvimento Produtivo (PDP) de
aumentar, at o final de 2010, em 10% a base exportadora do pas; ii) elevar a sofisticao
tecnolgica da pauta comercial; e iii) estimular o esforo exportador de micro, pequenas e
mdias (MPMEs).
A anlise tem por foco encontrar evidncias que permitam responder s indagaes
sobre o perfil das empresas alcanadas por tais polticas e se os resultados correspondem aos
objetivos estabelecidos.
Desde logo, constata-se que, da proporo, j por si reduzida, de empresas exportadoras
(1,4% do universo), a maioria atua na categoria exportadoras independentes, uma das cinco
desenhadas para acomodar os participantes daqueles instrumentos de poltica. As demais
so as atendidas pelo Exim, pelas modalidades de financiamento e equalizao do Proex
ou, ainda, pelo sistema de drawback. No perodo considerado, de 2003 a 2007 em que o
movimento de exportaes cresceu a mais de 20% ao ano , cerca de trs mil empresas por
ano recorreram a algum destes instrumentos de poltica. um contingente relativamente
muito pequeno considerando-se que havia quase 29 mil exportadoras ativas neste perodo,
e ainda menor, em relao aos 2,2 milhes de empresas no universo pesquisado.
At por se tratar de um dispositivo de vida mais longa, com o qual as empresas esto
mais familiarizadas, o drawback , de longe, a que elas mais recorrem. Por sua vez, o Proexequalizao e o Exim alcanam poucas centenas de empresas, em geral de grande porte,
exportando produtos de alta e mdia-alta intensidade tecnolgica e com plantel de mo de
obra mais qualificada. Diferentemente, o Proex-financiamento tem alcance muito menor
algumas dezenas de empresas a cada ano , predominando o pequeno e mdio porte e a
menor qualificao de quadros.
Observando as vrias caractersticas das empresas participantes em modelagem economtrica, as impresses deixadas pelas estatsticas descritivas foram testadas, confirmando
algumas delas e aprofundando o entendimento das demais.

249

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

Num plano mais geral, a anlise permite afirmar que empresas grandes, com tradio de
presena na base exportadora, com maior dotao de trabalhadores qualificados e produtos
com mais elevada intensidade tecnolgica, so as mais bem aquinhoadas por essa poltica.
Como a amostra disponvel era reduzida, no se pode ter mais clareza quanto ao perfil da
clientela do Proex-equalizao, mas no se rechaa a imagem de que este programa seja um
nicho para as pequenas e mdias exportadoras.
Quanto efetividade em relao aos escopos de poltica de estmulos ampliao da base
exportadora e sua maior inovatividade e/ou competitividade, os resultados tendem a sugerir
que na prtica, nenhuma das trs polticas agiu para estimular o perfil de firma exportadora
desejado pelos policy-makers. Tambm no fica confirmado que haja potencial significativo
para estimular maior participao das empresas de mdio e pequeno porte nas exportaes
mesmo no caso do Proex-financiamento, a varivel de porte no se mostrou estatisticamente
significante , nem de estmulo exportao de bens com maior sofisticao tecnolgica
Como em outras polticas, no entanto, verifica-se que h pouca expansibilidade no
sentido de que seus estmulos alcancem maior proporo do universo de agentes econmicos ,
e a inovatividade, que permitiria aumentar sua efetividade e alcance, baixa. Constata-se,
ainda, que seriam necessrias medidas complementares para seus propsitos serem de fato
alcanados. De acordo com o texto, a concluso mais forte permitida pelo estudo que
existiu, no perodo analisado (2003-2007), uma forte inrcia na dinmica dos instrumentos.
Isso no necessariamente ruim; afinal de contas, demonstra que eles so muito bem
vistos pelas empresas que j os utilizam. Entretanto, a expanso do alcance dos programas,
provavelmente acompanhada de um crescimento da base exportadora, exige uma ao mais
clara por parte do governo.
A segunda visada do captulo dirige-se para os primeiros resultados da Lei do Bem,
especialmente os que se expressam no movimento registrado no ano de 2008 e, portanto,
animados pelo movimento ascendente de expectativas anterior crise daquele ano.
Aps situar a experincia brasileira no contexto das que se vm fazendo no mundo
e, em particular, nos pases membros da OECD em que 18 dos 27 adotam incentivos
fiscais a pesquisa e desenvolvimento (P&D) , alm de China e ndia, o texto resume os
traos principais da evoluo deste tipo de poltica, desde o incio dos anos 1990 quando
surgiram os Programas de Desenvolvimento Tecnolgico para os Setores Industrial e Agrcola
(os PDTI e PDTA) at a grande inovao trazida pelo Captulo III da Lei no 11.196/2008,
oriunda da Medida Provisria no 428/2008, que passou a ser conhecida como Lei do Bem
e daria consequncia Lei no 10.973/2004, que determinava Unio fomentar a inovao
no mbito empresarial. O novo marco legal visava, a partir da, criar todo um conjunto de
estmulos dinamizao da economia, estabelecendo, neste captulo, um novo regime
de incentivos tributrios notadamente via renncias fiscais aos esforos de P&D de
iniciativa das prprias empresas.

250

Sumrio Analtico

Cerca de 400 empresas recorreram aos incentivos fiscais em 2006 e 2007, e outras 441
o fizeram em 2008, j nos moldes do novo regime. O estudo visa justamente traar o perfil
destas ltimas e avanar numa apreciao de seus potenciais para incentivar um contingente
significativo de empresas a encetar atividades prprias de P&D.
Observaes iniciais permitem desenhar um perfil das empresas que j recorreram aos
benefcios da lei. Dois teros so nacionais; a maioria absoluta constitui-se de empresas de
porte mais avantajado com mais de 500 trabalhadores e que respondem por 93,4%
do montante de custeios de P&D registrados no programa. Vale notar que, pelos dados
da Pesquisa Industrial de Inovao Tecnolgica (PINTEC) de 2005, perto de trs quintos
destes gastos eram concentrados em 12% das empresas constantes do levantamento.
Ou seja, aparentemente, o regime da Lei do Bem tenderia a acentuar o cenrio de concentrao
observado antes de sua vigncia, em especial, devido ao seu critrio bsico de elegibilidade: a
empresa ter obtido lucro no ano-base e haver declarado o Imposto de Renda Pessoa Jurdica
(IRPJ) no regime de lucro real. Tal condio exclui liminarmente as empresas de menor porte
que declaram imposto sobre a renda no regime de lucro presumido.
Ainda com relao aos achados do captulo, verifica-se que a proporo de empresas
participantes que atuam como exportadoras superior a 80%, e, das que atuam como
importadoras, de quase 90%. Este fato leva a considerar novamente a existncia de vnculos
significativos entre inovatividade e proatividade no comrcio exterior.
Em igual diapaso, tem-se a caracterizao setorial dos benefcios, de tal forma que as
empresas dos ramos de petrleo, veculos e aeronaves concentram 70% dos custeios de P&D
incentivados. Tal circunstncia sugere, quase certamente, que vigora aqui o mesmo padro de
acessibilidade que se estabelece no acesso a outras polticas, ou seja: a experincia anterior
de uso dos instrumentos facilita no momento de se recorrer s novas ferramentas de estmulo,
e a habilidade de pleitear torna-se um fator de seleo privilegiador. De outro modo,
novamente, tem-se uma poltica vulnervel a processos de captura.
Os achados iniciais do estudo conduzem, de qualquer modo, a pensar que este
instrumento ainda no foi capaz de estimular a diversificao setorial destes investimentos
no Brasil, dado que seus benefcios so majoritariamente capturados por setores que j
desenvolviam esta atividade. No entanto, isto no lhe tiraria o potencial de complementar
outros instrumentos no estmulo ao desenvolvimento tecnolgico do sistema produtivo do
pas. Esta poltica de incentivos continua funcionando eventualmente como catalisadora para
obteno de maiores sinergias entre as diferentes polticas ora em curso.
Para isso, portanto, seria imperioso colocar alguns questionamentos a seu desenho,
visando conferir-lhe maior amplitude de cobertura, atrair setores com menor capacidade de
esforo tecnolgico porm, com alto potencial competitivo e, em especial, acentuar seus
efeitos de adicionalidade, justamente em segmentos empresariais cujo esforo tolhido
pelos custos e riscos inerentes s iniciativas inovadoras.

251

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

Seguindo um curso semelhante de anlise, uma terceira visada procura observar a


efetividade das polticas de fomento mudana tecnolgica, porm, numa abordagem
com zoom muito mais acentuado: a de como funciona um dos principais instrumentos
destas polticas numa rea especfica, e muito peculiar, o Fundo Setorial para Tecnologia
da Informao (CT-Info). No texto, este fundo visto por meio do perfil e da conduta de
empresas de tecnologias de informao que a ele recorrem e, em contrapartida, de empresas
do setor que poderiam recorrer a ele, mas no o fazem.
Utilizando uma base de dados em que se identificaram 524 projetos geridos pelo
CT-Info que atenderam 117 empresas, fez-se um esforo para entrar em contato direto com
os coordenadores de projetos. Ao final deste processo, conseguiu-se um acervo de contatos
com 60 empresas participantes daqueles projetos mais de metade do universo do fundo e,
portanto, o suficiente para constituir uma enquete representativa. Sobre este contingente,
procederam-se a entrevistas visando conhecer o perfil das empresas participantes e identificar
os problemas enfrentados e os resultados obtidos.
Para contrapartida, obteve-se uma amostra de empresas do mesmo setor que no se
beneficiaram dos incentivos proporcionados pelo fundo, s quais foi aplicado um pequeno
questionrio de perguntas fechadas (que teve como resultado 191 respostas vlidas), que tinha
por objetivo saber se estas empresas conheciam o fundo e, em caso afirmativo, se concorreram
a ele, ou, em caso negativo, por quais razes deixaram de faz-lo.
Entre os achados da primeira rodada de entrevistas, realizada com a clientela do fundo, vale
destacar que mais da metade desta clientela composta por empresas oriundas de incubadoras
universitrias. Um quarto do grupo, no entanto, composto por empresas de porte mais
avantajado, das quais, novamente, metade gerida por antigos professores universitrios
e/ou empreendedores oriundos de instituies de pesquisa. Esta evidncia refora a hiptese
de que o desenho do programa tende a favorecer agentes que tenham suficiente familiaridade
com os ritos das organizaes operadoras de fomento. Alm disso, um bom nmero dos
projetos submetidos pelas empresas foi previamente concebido em instituies de pesquisa;
s em fase posterior que esses projetos foram sugeridos a elas. Como destaca-se no texto:
Chama, assim, ateno, o fato de apenas uma, entre as 47 organizaes entrevistadas, no
possuir um estreito vnculo com o Complexo Acadmico-Universitrio (CAU), o que indica
claramente a captura do instrumento por parte deste complexo.
A implementao dos projetos tambm tende a seguir padres semelhantes de conduo
e monitoramento do processo, marcados pela obedincia a formalismos e pela pouca margem
de flexibilidade quanto a mtodos e procedimentos de gesto, levando a perdas de eficincia
no processo e a descontinuidades no financiamento.
No obstante, os entrevistados consideram que, no geral, os aportes do fundo tm, de
fato, contribudo para o desenvolvimento tecnolgico de suas empresas e, pois, para a sua
consolidao e ganhos de competitividade. Isto refora a percepo de que se faz necessrio
aperfeioar os mecanismos de acesso e os padres de gesto do fundo para, em consequncia,
ampliar sua capacidade de cobertura.

252

Sumrio Analtico

Nessa direo caminham tambm os achados da segunda rodada de entrevistas, com


empresas no participantes. Desde logo, constata-se que quase um tero das empresas
manifestaram desconhecer o fundo, e um quarto afirma desconhecer como acess-lo e como
funciona. Mais da metade destas empresas, de um modo ou de outro, carece de informaes
sobre ele. No mais do que 6% considera que valeria a pena recorrer ao fundo, e no o fazem
por suas atividades ou linhas de pesquisas no corresponderem s suas necessidades. E, ainda,
apenas 1,6% no considera vantajoso utilizar os recursos do fundo.
As evidncias reunidas pelo estudo sugerem que, como em outros casos, e alm das
dificuldades geradas pelo fato de no conseguir se fazer conhecido pelas empresas que so
seu pblico-alvo, h obstculos de monta efetividade do CT-Info que podem ser assim
expressos: i) a existncia de uma complexa liturgia na configurao exigida para os projetos
do fundo, que monopolizada pelo complexo acadmico-universitrio; e ii) um distanciamento
das instituies de pesquisa das perspectivas do mundo dos negcios.
O captulo seguinte desta Parte II, Polticas de cincia, tecnologia e inovao no Brasil:
uma anlise com base nos indicadores agregados, procura cobrir uma questo mais abrangente: a da aderncia do design das polticas brasileiras de incentivo ao desenvolvimento
cientfico e tecnolgico e inovatividade frente aos desafios impostos pela evoluo recente
do sistema nacional de inovaes e pelos padres emergentes de desenvolvimento do sistema produtivo brasileiro.
O foco desse trabalho est, por isso, assestado em investigar os nveis de articulao
entre os objetivos traados e as aes efetivamente implementadas e avaliar a importncia
relativa dos diversos instrumentos que vm sendo adotados. Procura, desse modo, superar
uma insuficincia de parte do que se tem ensaiado como avaliao dessas polticas: ora uma
anlise algo arbitrria de dados desconectados do contexto institucional que, ao cabo, no
ajuda a revisar as polticas; ora uma discusso destas polticas sem apoio consistente numa
anlise factual, que tende a lev-la a apreciaes subjetivadas e a prescries improvveis.
Consequentemente, prope-se que o encaminhamento de avaliaes de polticas de CT&I
seja fundado em trs elementos principais: i) uma perspectiva sobre os mecanismos de transmisso que envolvem as atividades de CT&I e sua articulao com o desenvolvimento econmico e social; ii) a fixao de um conjunto de objetivos e diretrizes com base nessa interpretao;
e iii) a adoo de um conjunto de instrumentos visando alcanar os objetivos estabelecidos.
Para tanto, o texto se inicia com uma reviso da literatura essencial sobre o tema dos
nexos entre produo e difuso do conhecimento e sua articulao nos processos de mudana
tecnolgica no sistema produtivo. Por este meio, busca mostrar como, ao longo de umas
quatro dcadas, firmou-se a percepo de que este nexo seguiria uma trajetria (algo aleatria),
partindo da disponibilizao de resultados das pesquisas bsicas e aplicadas, passando pela
experimentao e, subsequentemente, sua final adoo no sistema produtivo.

253

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

A essa concepo linear contrapuseram-se os estudos de organizao industrial


e as primeiras pesquisas duras sobre mudana tecnolgica estimuladas pelas ondas de
transformaes tcnico-econmicas dos anos 1980 que revelaram uma outra trajetria
em cadeia de eventos situados em instncias diferentes, porm, intercomplementares. Seria
um modelo elo de cadeia (chain-linked model) em que a incorporao do conhecimento
resultaria de modos especficos de reao s oportunidades de mercado e de articulao de
capacitaes do sistema produtivo (ou mais propriamente das empresas) com as bases
de conhecimentos ao seu alcance.
Evidncias acumuladas levaram essas formas de percepo construo de modelos mais
bem elaborados os chamados modelos de integrao estratgica e redes , pelos quais
se procura compreender como se entrelaam e interagem mltiplos fatores organizacionais,
institucionais e econmicos, nos processos de gerao, difuso e uso da cincia e da tecnologia,
tanto no ambiente mais amplo da sociedade e das instituies, quanto no das empresas e
grupos empresariais globalizados.2
Essas concepes, afinal, levam progressivamente ao aperfeioamento do que h
pouco se mencionou como perspectiva sobre os mecanismos de transmisso que envolvem as
atividades de CT&I e seus nexos com o sistema produtivo. Por conseguinte, levam tambm a
perquirio acerca de quais fatores poderiam ser mobilizados para estimular a inovatividade
enquanto capacitao para mudar e impulso para encetar a mudana tecnolgica em face
das oportunidades de mercado bem como para tornar mais fluidas as articulaes entre
suas necessidades e as possibilidades da base de produo de conhecimentos. Estes fatores
constituem em condio para um bom design das polticas pblicas uma vez discutida a
imperiosidade ou pelo menos a convenincia de acionar as instituies pblicas e para
engendrar a sua correspondente instrumentao que, aponta-se, pode incluir e combinar
diferentes medidas:

fundos de financiamento de bolsas de pesquisa e outras formas de suporte concedidas por agncias de fomento e instituies similares;

incentivos fiscais;

incentivos financeiros, que envolvem desde a subveno direta e a concesso de


crdito em condies mais favorveis at o apoio formao de fundos de capital
de risco;

incentivos de infraestrutura e facilidades logsticas, em especial nos chamados ambientes de inovao (parques tecnologicos e incubadoras de empresas, por exemplo);

condies de demanda por meio do uso do poder de compra do Estado; e

regulao da propriedade intelectual.

2. Numa linha concorrente, desenvolvem-se concepes mais ou menos parecidas, que falam em sistemas de inovao (nacionais e/ou setoriais).

254

Sumrio Analtico

Partindo dessas questes, o captulo procura, em seguida, examinar a trajetria de


constituio do atual sistema brasileiro de CT&I, desde a importante construo institucional
feita nos anos 1950, em face das necessidades de suporte ao progresso tcnico que emergiram
com o processo de industrializao substitutiva de importaes, at os movimentos mais
recentes, articulados de algum modo reestruturao produtiva dos anos 1990. Examina-se
tambm como, nesta ltima fase, ainda inconclusa, foram encontradas dificuldades para
romper de vez com o design de base nitidamente linear e tornar-se, efetivamente,
um sistema direcionado integrao, em vrias instncias, entre produo e disseminao do
conhecimento e os peculiares estilos de progresso tcnico e inovatividade do sistema produtivo
brasileiro. Este teria sido o alvo das importantes mudanas imprimidas ao marco institucional
de CT&I do pas no final dos anos 1990, as quais visavam: i) elaborar e implementar uma clara
poltica nacional de cincia e tecnologia (C&T) de longo prazo; ii) reestabelecer um sistema de
incentivo amplo ao desenvolvimento tecnolgico empresarial; e iii) construir um novo padro
de financiamento capaz de responder s necessidades crescentes de investimentos em C&T.
Com esse objetivo, foram institudos novos campos de instrumentao, tais como:
1. a criao dos fundos setoriais de cincia e tecnologia, em 1999;
2. a promulgao da chamada Lei de Inovao, em 2004 (Lei no 10.973/2004);
3. o aperfeioamento da legislao relativa aos incentivos ficais para a inovao, que
passaram a compor o Captulo III da chamada Lei do Bem (Lei no 11.196/2005); e
4. o lanamento de diversos programas e chamadas pblicas especificamente para
apoio a empresas pela Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP).
Nesse quadro, so examinadas, portanto, as evidncias a respeito de como as mudanas
e o emprego de novos conjuntos instrumentais de poltica evoluram nesta dcada.
Assumindo como investimentos nacionais em CT&I tanto os gastos em P&D quanto
os gastos em atividades cientficas e tcnicas correlatas (ACTC) efetivados pelo setor pblico
e pelas empresas, verifica-se que, no Brasil, estes investimentos vm se situando em torno de
1,3% do PIB, na mdia do perodo 2000-2007, chegando a quase 1,5% ao seu final. Uma
cifra no negligencivel de R$ 28,5 bilhes corresponde parcela utilizada propriamente
em P&D. No entanto, comparada internacionalmente, a composio destes investimentos
mostra uma proporo relativamente muito elevada da participao do setor pblico e,
em contrapartida, uma ainda pequena presena dos gastos de P&D das empresas.
Ademais, em parte devido ao predomnio das receitas federais, e tambm a uma ainda
incipiente contribuio das instituies estaduais, uma parcela majoritria dos gastos pblicos
advm da Unio, o que pouco mudou nesses anos. Mesmo no mbito federal, as aplicaes,
que tampouco variam muito, mostram-se concentradas nos Ministrios da Educao (MEC)
e da Cincia e Tecnologia (MCT). Esta distribuio reflete a magnitude dos dispndios em
formao de recursos humanos e na produo de pesquisas dominantes nos gastos do MEC e
em parte considervel dos do MCT e a menor incidncia de aplicaes em desenvolvimento
tecnolgico e incentivos ao esforo tecnolgico nas prprias empresas, operados pelo MCT
(inclusive FINEP).

255

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

Malgrado o esforo empresarial (privado e pblico) em P&D haver crescido


consideravelmente saltando de R$ 5,5 bilhes para cerca de R$ 13,4 bilhes nesse mesmo
perodo ,3 o aporte pblico de incentivos ao engajamento empresarial privado em P&D
ainda relativamente modesto. Desse modo, no seria exagero afirmar que a quase totalidade
dos dispndios federais ainda so direcionados para a base do sistema cientfico-tecnolgico
(ensino e pesquisa bsica e aplicada em universidades e ICTs), deixando pouco coberto o
campo do estmulo direto a atividades de inovao no sistema produtivo privado.
O significado limitativo dessa constatao amenizado apenas em parte, quando aos
aportes financeiros diretos se somam as renncias fiscais, que chegam a pouco menos de
R$ 4 bilhes em 2007, isto , a no mais de 40% dos dispndios federais antes mencionados.
Deve-se levar em conta que, novamente, h pouca disseminao setorial: cerca de quatro
quintos se devem a incentivos rea de informtica, e cerca de 20% podem ser atribudos s
operaes cobertas pela Lei do Bem (reiterando os achados do artigo anterior).
Com mais um punhado de evidncias correlatas, o estudo demonstra a validade de
sua hiptese motivadora: a perspectiva que referencia a identificao dos problemas da rea
e o design que conduz instrumentao das polticas adotadas ainda aderem ao chamado
modelo linear, malgrado seu discurso legitimador ser o de adeso s concepes sistmicas
contemporneas. Referendam-se, ento, as concluses tal como mostrado nos estudos
anteriores, sobre a Lei do Bem e o CT-Info , no sentido de que, tanto a instrumentao
como a normatividade e cultura de gesto dessas polticas tendem (contra a inteno
dos que decidem) a se constituir em obstculos ao acesso das empresas aos mecanismos de
incentivos e em baixa disposio de reconhecimento das medidas como incentivos rentveis
ao investimento empresarial em inovao.
Desafios ao desenvolvimento de setores especficos
Uma das caractersticas estruturais da economia brasileira a persistncia (e coexistncia)
de distintos padres de organizao da produo e, portanto, de produtividade, de poder
de mercado e, correlatamente, de capacidade de se financiar na produo corrente e na
acumulao de capital. Diferenas que terminam por se refletir (e serem afetadas, por outro
lado) pelos arcabouos institucionais dos mercados. Elas se mostram ainda mais acentuadas,
malgrado seus enormes avanos econmicos e tecnolgicos, na agropecuria.
Uma das facetas desse fenmeno o objeto do estudo Poltica de comercializao agrcola no
Brasil, que aborda as aes de poltica econmica e financeira que, pode-se dizer, tiveram, no
passado recente, papel crucial na viabilizao desses avanos e no porte do que hoje se vem
chamando de agronegcio, o segmento tecnologicamente mais sofisticado e mais presente na
pauta de exportaes do pas.
H certo consenso de que essas aes seguiram, ao longo da histria moderna da
economia brasileira, pelo menos trs grandes padres. O mais recuado no tempo era assentado
3. Ilustrativamente, cabe comentar que, desse montante, cerca de R$ 2 bilhes correspondem participao apenas da Petrobras.

256

Sumrio Analtico

no crdito e nos regimes cambiais, em que primariamente se procurava preservar a renda do


setor ou, mais precisamente, a das grandes propriedades tradicionais e sua contribuio
ento acanhada pauta de exportaes e, portanto, de receitas cambiais. No segundo, o foco
se deslocou para o fomento e diversificao da produo, naturalmente mantendo noutro
patamar a capacidade exportadora; com um pas mais urbanizado era preciso assegurar o
abastecimento interno e suas repercusses nos preos. Da a nfase no sistema de crdito
pblico, nas polticas de estoques e preos mnimos e no forte apoio aos aumentos de eficincia
e produtividade.
Tal padro inovado, a partir das grandes mudanas nos padres de estruturao da
agropecuria ocorridas na passagem dos anos 1960 para os 1970, com novos instrumentos,
que procuravam responder a necessidades diferentes geradas tanto pela diferenciao entre os
novos segmentos modernizados, quanto pela variedade de formas de produo que vinham
do passado e no foram alcanadas por estas mudanas.
Nesse contexto no sem grandes controvrsias conceituais e metodolgicas , passa
a predominar uma viso binria da coexistncia de padres diversos de organizao da
produo nesse setor, traduzida nas expresses da agricultura comercial e familiar. Uma viso,
por um lado, caracterizada pela extenso dos recursos naturais incorporados sua produo,
replicada no porte dos estabelecimentos no raro integrados a corporaes empresariais
diversificadas e dotada de elevada intensidade de capital e de progresso tcnico. Por outro,
ocorrendo em estabelecimentos operados familiarmente ou com poucos trabalhadores
agregados, de pequeno ou mdio porte e ocupando reduzidas dotaes de recursos naturais e
de capital, com correspondente modesto poder de mercado.4
Nos perodos mais recentes, tambm se diferenciam os desenhos e instrumentos de poltica
pblica. Visando atender aos segmentos de maior intensidade tecnolgica, foram sendo criadas
inovadas linhas de poltica agrcola principalmente reestruturando os agentes reguladores e
de financiamento para assegurar a rentabilidade da oferta, evitar instabilidade e/ou escassez
de produtos nos avantajados e diversificados mercados urbanos, e manter a agora avultada
capacidade exportadora. Ao mesmo tempo, so estabelecidas novas arenas institucionais em que
so identificadas, formuladas e operadas as polticas orientadas para o apoio ao desenvolvimento
produtivo nos demais segmentos e, ainda, para o trato das questes agrrias.
A primeira parte do estudo mostra exatamente como, nas duas ltimas dcadas, aqueles
ajustes tambm se vm esgotando, tanto no direcionamento dos estmulos aos produtores
como na instrumentao empregada, especialmente, em funo de mudanas no ambiente
institucional e macroeconmico: a abertura comercial; a estabilidade econmica, que dispensava
os ajustes intertemporais de remunerao dos produtores via indexao e garantia de preos;
e, sobretudo, a mudana no que se considerava papel do Estado nesta rea e as exigncias de
ajuste fiscal que impunham limites onerao fiscal a implicada.
4. No h como negar que, no interior desse segmento, alguns costumam incluir, certamente de modo equivocado, um contingente relativamente grande
de famlias em situaes de mera subsistncia, escassamente relacionadas a mercado e que, portanto, devem ser analisados de modo diferenciado.

257

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

O texto apresenta tambm um quadro abrangente das diferentes linhas de polticas


agrcolas, com especial ateno para os mecanismos e instrumentos de financiamento. Destaca
que as principais, por fim, ainda apresentam desafios para ganhar mais efetividade. Contudo,
no geral, a tendncia mostra um desempenho satisfatrio para os segmentos empresariais
com maior mobilidade no mercado e que dispem de elevada produtividade e intensidade
tecnolgica, mas no reproduzem esta efetividade e at so um tanto disfuncionais em relao
aos demais segmentos.
Esse o caso das polticas mais especficas de comercializao, como o Programa de
Aquisio de Alimentos, cuidadosamente observado na parte final do estudo. Afirma-se que
o programa possui uma virtude: conectar o abastecimento e a produo agroalimentar,
que se traduz em uma estratgia de juntar as duas pontas, quais sejam, os produtores
agrcolas e os consumidores. Embora o pas pudesse aproveitar a experincia passada em
compras governamentais, ainda existe a questo de calibrar esses instrumentos de modo a
que a intermediao comercial, mesmo reduzida, possa ser eficaz, considerando que seus
instrumentos regulatrios sejam ajustados para evitar que os interesses comerciais se
sobreponham aos de produtores e consumidores.
Chama-se a ateno, por isso, para a necessria complementaridade de polticas para esse
segmento. Para que
(...) o programa PAA se transforme de fato em uma poltica para insero dos agricultores familiares na esfera produtiva, outras aes se fazem necessrias. Sem essas aes complementares
(assistncia tcnica, pesquisa, em alguns casos, cooperativismo, certificao do produto para
demonstrao da qualidade, entre outras) os produtores pertencentes ao programa no conseguiro produzir o excedente agrcola (discutido em seo anterior) para garantia de sua sobrevivncia.

Na maior parte das vezes, quando se discutem questes de desenvolvimento, logo vem
baila o quanto vm se expandindo a produo agropecuria e industrial, o comrcio exterior,
a movimentao de vendas e os investimentos infraestruturais. No entanto, uma parte
considervel das pessoas, em nosso pas, obtm sua renda e seus nveis de bem-estar nas
atividades de servios, que so de intensidades tecnolgicas e nveis de produtividade muito
diversos e que, portanto, proporcionam variados nveis de remunerao e proteo social.
No captulo verificou-se a existncia de forte heterogeneidade de padres de produtividade e de remuneraes, quando se comparam a proporo de empregos e os valores
relativos das remuneraes mdias em subsetor analisados, fenmeno de enorme significado
para a poltica pblica.
No interior desse campo de atividades econmicas insere-se um importante ramo de
atividades o turismo cuja capacidade de gerao de empregos, de renda e de oportunidades
de bem-estar, estima-se, bastante elevada. justamente disso que trata o estudo aqui
publicado, sobre as dimenses e natureza do emprego no setor de servios, A ocupao no
setor turismo e sua evoluo: um panorama do Brasil e regies.

258

Sumrio Analtico

preciso levar em conta que, malgrado seus decantados e inegveis potenciais e os


esforos de polticas pblicas e de empreendedores do setor , a indstria do turismo ainda
est pouco amadurecida no Brasil.
De uma parte, ainda lhe falta um suporte de demanda interna mais vigoroso, como destaca
uma pesquisa recente do Ministrio do Turismo: algo em torno de 56% dos entrevistados
no viajam porque no tm recursos financeiros, e outros 24%, por falta de interesse, resposta
na qual pode estar embutida tambm a falta de recursos e de acesso a informaes.
De outra, o Brasil permanece sendo um destino marginal das rotas tursticas
mais importantes do mundo, em que predomina a demanda de turistas dos pases
mais desenvolvidos por atraes concentradas na Amrica do Norte e Europa, desbordando
um pouco para stios pitorescos no Pacfico Sul, Oriente Mdio e Sudeste da sia. Apenas
dez pases tm contribudo com mais de 70% de todo o aporte de turistas internacionais ao
Brasil, por ordem de contribuio: Argentina, EUA, Portugal, Itlia, Alemanha, Uruguai,
Frana, Paraguai, Chile e Espanha.
Por sua vez, a sada de brasileiros para o exterior tem se mostrado fortemente ascensional,
em especial, devido ao aumento da renda disponvel nas camadas mdias e apreciao cambial
da moeda brasileira, que torna mais baratas as viagens para o exterior, inclusive em relao s
que so feitas dentro do pas. Como consequncia, neste final de alta temporada turstica no
exterior, a conta de viagens internacionais registrou despesas lquidas de US$ 813 milhes,
ante um dficit de US$ 460 milhes em agosto do ano passado, fruto de ampliaes de
42,2% nos gastos efetuados por brasileiros no exterior e de 7,3% nos de turistas estrangeiros
no pas. No cmputo anual, o dficit tem ficado em torno dos US$ 5 bilhes.
Internamente, estima-se que cerca de 43 milhes de pessoas realizam cerca de trs
viagens/ano pelo pas, a lazer ou a trabalho. Por certo, a proporo de pessoas que viajam,
o nmero de viagens e sua durao variam consideravelmente conforme o nvel de renda
dos domiclios em que vivem. Pesquisa da Fundao Instituto de Pesquisa Econmica da
Universidade de So Paulo (Fipe/USP) mostra que, no estrato de renda mais baixo, apenas
um tero dos moradores viajam. Porm, no estrato imediatamente seguinte, esta proporo
vai a quase 60%, enquanto, no de renda superior a 15 salrios mnimos, nada menos que trs
quartos dos moradores viajam, certamente, mais de trs vezes ao ano.
No entanto, a maioria das pessoas ainda utiliza pouco os aparatos de servios como
apoio s suas viagens. Quase metade das famlias viaja em seus prprios veculos e apenas um
tero delas utiliza nibus de linha ou de turismo. Viagens areas ainda se encontram fora de
seu alcance: apenas 12% das famlias o utilizam, embora esta proporo venha mostrando
crescimento nos anos mais recentes.
Por razes semelhantes, quase dois teros delas se hospedam na residncia de parentes ou
amigos, e no mais de um quarto recorre a hotis ou pousadas. Muito poucos tm o seu
ou alugam imveis por temporada.

259

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

Desse modo, os servios de transporte e hospedagem atendem ainda a uma poro


minoritria do potencial turstico, ocorrendo o mesmo com outros servios de apoio agncias
de turismo, servios de atendimento e demais. Da a movimentao econmica turstica
ficar limitada, principalmente, aos servios de alimentao, lazer e cultura e, naturalmente,
ao comrcio mais especfico.
Em face disso, no surpreendem os dados de emprego mostrados pelo estudo em epgrafe.
O emprego nas chamadas atividades caractersticas do turismo (ACTs) gerado num conjunto
de atividades que contemplam a maior parte dos gastos dos turistas. Seu dimensionamento
est baseado em estimativas produzidas no mbito do Sistema Integrado de Informaes
sobre o Mercado de Trabalho no Setor Turismo (SIMT) que o Ipea est estruturando em
parceria com o Ministrio do Turismo. Estas estimativas abrangem sete grupos de ACTs:
alojamento, agncias de viagem, transportes, aluguel de transportes, auxiliar de transportes,
alimentao e cultura e lazer.
A fim de permitir a desagregao das atividades e empregos registrados nos vrios subsetores
de servios que foram mostrados no incio , construdo um coeficiente de demanda
turstica para cada um daqueles sete grupos de ACTs, a partir de uma pesquisa realizada em
nvel nacional, em cerca de oito mil estabelecimentos, possibilitando destacar o atendimento
a turistas e a residentes locais. A partir da, so elaboradas as estimativas adiante mencionadas.
Mostra-se, no estudo, que h grandes diferenas entre os componentes turstico e no
turstico, tanto em cada ACT, como entre as Unidades da Federao que, naturalmente,
tm variadas vocaes tursticas e, ainda, segundo o tamanho dos estabelecimentos e as
temporadas tursticas em cada localidade.
Constata-se, desde logo, que, nos subsetores mencionados, as ACTs geram pouco mais
de dois milhes de empregos daqueles 16 milhes do setor de servios agregado, o que representa 2,5% do total de trabalhadores com carteira assinada constantes da PNAD deste ano,
importante verificar, nesse nterim, que, desse total, 879 mil empregos (43%) eram
empregos formais, frente a 1,2 milho de vnculos informais, ou mais de metade daquele
contingente. Tambm notvel a composio do emprego por vnculos empregatcios entre
as regies A maior participao das ACTs na economia formal ocorre no Nordeste, com
3,6%, e a menor, na regio Sul, com 2,6%. Esta participao menor no Sul e Sudeste,
regies mais formalizadas.
Na economia informal, a maior participao das ACTs se d na regio Norte, com 2,6%,
e a menor, no Sul, com 1,6%. O mesmo ocorre em relao ocupao total: na regio Norte,
as ACTs tm a maior participao na economia da regio, 2,8%; e, na regio Sul, a menor,
2,0%. Tambm se salienta que, ao concentrar atraes tursticas diversificadas, tanto em lazer
quanto em ofertas culturais e negcios, as trs maiores metrpoles brasileiras, situadas no
Sudeste, tendem a atrair maior massa de viajantes e, assim, a proporcionar nvel de emprego
e renda mais elevado no setor. Isso contribui tambm para incrementar a proporo de
empregos formalizados no conjunto das oportunidades de ocupao proporcionadas.

260

Sumrio Analtico

Demonstra-se tambm que so animadoras as tendncias de expanso dessas atividades,


evidentemente acompanhadas de aumento dos nveis de emprego.
Da ser relevante e necessrio contar com melhores instrumentos de observao do
andamento dessas tendncias, para conferir maior robustez formulao de polticas pblicas
para o setor turismo Por certo, o desafio consiste em distinguir as propores de atendimento
dos servios prestados a residentes e a turistas pelos estabelecimentos que operam nas ACTs.
Principalmente conclui o trabalho , com essa linha de estudos, possvel considerar,
na dosagem de instrumentos de poltica, as implicaes concretas daqueles comportamentos
diferenciados em cada regio e em cada ramo das ACTs. Percebe-se, ainda, que, ademais
do patamar de participao do turismo na economia, ser preciso tomar na devida conta o
valor estratgico destas atividades para o desenvolvimento regional e local, para a expanso
das redes de proteo social onde se inclui a formalizao das relaes de emprego e a
melhoria dos padres de ocupao e qualificao pois esse um setor no qual a capacitao
e qualidade da mo de obra refletem diretamente na sua competitividade e desenvolvimento.

261

CAPTULO 8

Polticas de Desenvolvimento Econmico no Brasil: impactos


de polticas selecionadas de incentivo inovao e exportao

1 Apresentao
Os anos recentes da vida econmica brasileira tm sido marcados por uma postura mais
ativa por parte do Estado, que incrementou suas aes de fomento s atividades produtivas.
Ao estimularem determinados setores ou prticas empresariais, estas polticas so capazes de
dinamizar a economia como um todo. Do ponto de vista instrumental, tais aes caracterizam-se basicamente pela oferta de crditos subsidiados (ou mesmo a fundo perdido) e pela
concesso de benefcios fiscais.
No atual contexto da economia mundial, a ao governamental concentra sua ateno
em elementos integrados, considerados promotores fundamentais do dinamismo econmico:
insero qualificada no mercado internacional e desenvolvimento da capacidade de inovao,
de modo a aumentar o valor agregado da produo. desnecessrio discorrer sobre o quanto
estes elementos esto visceralmente correlacionados. No sentido de impulsion-los, dois desafios so colocados para os formuladores de polticas pblicas: i) desenvolver instrumentos de
incentivo que aumentem a propenso das empresas de inovarem e exportarem; e ii) facilitar a
realizao destas atividades, aumentando, deste modo, a competitividade das empresas.
A partir dessas consideraes, o Ipea tem desenvolvido diversos estudos visando avaliar,
entre outros aspectos, em que grau esses objetivos vm sendo alcanados pelas diversas polticas
de desenvolvimento conduzidas pelo governo federal nos anos recentes. Este captulo rene
os resultados de trs destes estudos. Primeiramente, so avaliados instrumentos selecionados
de promoo das exportaes: incentivos fiscais (drawbeck) e financeiros (Exim, do BNDES,
e Proex, do BB).1 A seguir, examinam-se os incentivos fiscais pesquisa e desenvolvimento
(P&D) concedidos no mbito da Lei do Bem.2 Por fim, analisa-se a parceria tecnolgica entre
institutos de cincia e tecnologia (ICTs) e empresas do setor de informtica no fundo setorial
de tecnologia da informao (CT-Info).3
Os resultados apresentados esto sendo detalhados em outros trabalhos do Ipea.

1. Ver Grimaldi e Carneiro (2010).


2. Zucoloto (2010).
3. Pesquisa sobre os fundos setoriais, realizada pela Diset/Ipea em convnio com o Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT), ainda em fase de concluso.

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

2 Instrumentos de Incentivo Exportao


2.1 Introduo
Com o processo de abertura comercial, iniciado no final dos anos 1980, e diante das frustraes quanto ao pfio desempenho econmico brasileiro, que perdurou at o incio dos anos
2000, as empresas brasileiras voltaram a enxergar nas exportaes um componente estratgico
para a diluio de riscos (por meio da diversificao de mercados) e para o ganho de competitividade (mediante aprendizado e ganhos de escala). Este esforo de conquista do mercado
internacional se intensificou especialmente aps a desvalorizao cambial de 1999.
Estimuladas por uma conjuntura internacional extremamente favorvel (principalmente a
partir de 2002), de acelerado crescimento do comrcio internacional, baixa inflao e taxas de
juros reais prximas de zero ou negativas nos principais pases desenvolvidos, as exportaes brasileiras atingiram o patamar de US$ 198 bilhes em 2008. Comparado com o total exportado em
2002, este nmero equivale a uma taxa de crescimento real anual de aproximadamente 18,4%.4
Assim como a estratgia das firmas, a poltica externa adotada pelo Brasil passou a dar
maior importncia promoo das exportaes. Consolidou-se, ao longo dos ltimos dez
anos, a viso de que a promoo das exportaes deve ser o foco da poltica comercial. Atualmente, trs instrumentos se destacam enquanto importantes polticas para promover as
exportaes brasileiras. O primeiro o drawback, um regime aduaneiro diferenciado que
permite a importao de peas, componentes e outras matrias-primas com a iseno ou
suspenso de diversos tributos, desde que estes insumos sejam usados na fabricao de bens
destinados exportao. Este o instrumento mais abrangente, tendo apoiado mais de 2.900
firmas no ano de 2007. Os outros dois so as linhas de financiamento exportao de bens e
servios do Banco do Brasil (BB) o Programa de Financiamento s Exportaes (Proex) e
do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) o Exim.
O drawback, o Exim e o Proex, tomados em conjunto, assistiram 3.162 empresas em
2007. Este nmero equivalente a mais de 15% das firmas exportadoras naquele ano. Por
conta disso, podem ser caracterizados como os maiores instrumentos pblicos voltados
promoo das exportaes. Assim, o Ipea realizou entre os anos de 2009 e 2010 um estudo5
com a inteno de responder seguinte pergunta: qual o perfil das empresas que mais tm feito
uso destes trs instrumentos?
A resposta a essa pergunta importante para avaliar se o foco da poltica comercial tem
sido congruente, na prtica, com os objetivos aos quais ela se prope. Trs objetivos especficos foram analisados com maior ateno: i) elevao do nmero de empresas da base exportadora, meta da Poltica de Desenvolvimento Produtivo (PDP);6 ii) aumento da sofisticao
tecnolgica da pauta comercial, tema recorrente nos discursos dos formuladores de polticas;
e iii) estmulo s exportaes de micro, pequenas e mdias empresas (MPMEs).7 Ser que o
drawback, o Proex e o Exim tm atendido a estas demandas?
4. Segundo dados do United Nations Commodity Trade Statistics Database (UNComtrade), base de dados de estatsticas de comrcio de mercadorias
da Organizao das Naes Unidas (ONU).
5. Ver Grimaldi e Carneiro (2010).
6. Um dos objetivos da PDP o aumento em 10% do nmero de empresas exportadoras at 2010. Ver Brasil/MDIC (2010).
7. Explicitado como um dos desafios da PDP. Ver Brasil/MDIC (2010).

266

Polticas de Desenvolvimento Econmico no Brasil: impactos de polticas selecionadas ...

2.2 Desenho do estudo


O estudo se apoiou basicamente na consolidao de quatro bancos de microdados:
i) o Relatrio Anual de Informaes Sociais, do Ministrio do Trabalho e Emprego (Rais/
MTE); ii) o Sistema Integrado de Comrcio Exterior (Siscomex), da Secretaria de Comrcio
Exterior do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (Secex/MDIC);
iii) uma base fornecida pelo MDIC; e iv) informaes cedidas pelo BNDES. As unidades
de anlise so as firmas, identificadas pelo Cadastro Nacional de Pessoa Jurdica (CNPJ) a
oito dgitos. O perodo cobre observaes anuais entre 2003 e 2007.
A partir dessa base de dados consolidada, foram realizados dois tipos de anlises. Em um
primeiro momento, as empresas presentes na base de dados todas as empresas que, de acordo
com a base da Rais, possuem CNPJ ativo foram classificadas em cinco categorias: i) as que
exportam sem fazer uso de nenhum dos trs instrumentos de poltica, denominadas de exportadoras
independentes; ii) as apoiadas pelo Exim; iii) as apoiadas pelo Proex-financiamento; iv) as apoiadas
pelo Proex-equalizao; e v) as beneficiadas pela iseno fiscal do drawback.8 A tabela 1 mostra o
tamanho de cada um destes conjuntos na base de dados.
Tabela 1

Nmero de empresas em cada subgrupo (valores absolutos e propores)

Nmero de empresas
2003

Total
Exportadoras
Exportadoras independentes
Exim
Proex financiamento
Proex equalizao
Drawback

Total
Exportadoras
Exportadoras independentes
Exim
Proex financiamento
Proex equalizao
Drawback

1.883.605
28.193
25.852
375
333
42
2.006

2004
1.963.837
29.157
26.479
159
405
35
2.409

Proporo em relao s exportadoras (em %)


2003
2004
66,811
67,354
1,000
1,000
0,917
0,908
0,013
0,005
0,012
0,014
0,001
0,001
0,071
0,083

2005

2006

2007

2.049.179
29.243
26.321
171
448
25
2.655

2.142.264
29.100
26.215
152
330
29
2.711

2.232.377
28.648
25.572
135
354
30
2.924

2005
70,074
1,000
0,900
0,006
0,015
0,001
0,091

2006
73,617
1,000
0,901
0,005
0,011
0,001
0,093

2007
77,924
1,000
0,893
0,005
0,012
0,001
0,102

Fonte: Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC); Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES); Relao Anual
de Informaes Sociais/Ministrio do Trabalho e Emprego (Rais/MTE).
Elaborao dos autores.

Aps a classificao das empresas, foram extradas as mdias de algumas variveis-chave,


dentro de cada grupo, em busca de pistas a respeito do foco dos programas.
8. Essa diviso proposta no cria dentro da base de dados conjuntos mutuamente excludentes. Uma empresa apoiada pelo BNDES-Exim pode
tambm utilizar o drawback, por exemplo.

267

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

A hiptese que apoia esse exerccio pode ser enunciada de maneira simples.
Teoricamente, todas as empresas capazes de operar no mercado internacional so clientes
potenciais dos instrumentos de promoo de exportao. Por conta disso, razovel
supor que se as polticas fossem concedidas aleatoriamente, ou seja, sem nenhum foco,
o perfil das firmas apoiadas e o das exportadoras independentes seriam muito semelhantes.
Rigorosamente falando, no seria possvel identificar diferena estatstica nas mdias das
principais variveis entre os grupos.
Aps essa primeira anlise, foi realizado um exerccio economtrico com o objetivo
de validar as impresses iniciais. Deve-se ressaltar que foram realizados dois grupos de
estimaes.9 As variveis explicativas foram: participao da empresa em cada um dos
programas no ano anterior (representadas por dummies); nmero mdio de funcionrios no
ano anterior (varivel em nvel) para servir como proxy de tamanho; valor exportado pela
firma no ano anterior 10 considerado zero caso a firma no tenha exportado; nmero de
trabalhadores qualificados (engenheiros, cientistas e pesquisadores) empregados pela firma;
controles para localizao geogrfica (representados por dummies regionais); e, por fim,
uma varivel binria que assume o valor 1 quando o setor de atividade considerado de
mdia-alta ou alta intensidade tecnolgica, e zero caso contrrio. Dado o reduzido tamanho
do programa Proex-equalizao, no foi possvel realizar qualquer estimao em painel
tomando-o como dependente.
2.3 Resultados
Os principais resultados obtidos sero resumidamente apresentados nesta subseo.11 A anlise das
mdias das principais variveis apontou alguns fatos importantes. Em primeiro lugar, apareceram
fortes indcios de que o Exim e o Proex-equalizao esto alcanando fundamentalmente as
grandes empresas exportadoras. Ficou claro tambm que o Proex-financiamento o instrumento
mais acessvel para firmas menores ainda que os dados sinalizem que o porte mdio dentro do
programa seja maior do que aquele observado dentro das exportadoras independentes.12
Alm disso, os dados relativos ao nmero mdio de anos de estudo da fora de trabalho e ao
contingente empregado de pesquisadores, engenheiros e cientistas sugerem que as empresas apoiadas
costumam empregar uma quantidade maior destes profissionais. Os dados sobre a distribuio
regional indicam que as firmas da regio Sul tm mais facilidade em acessar os mecanismos de
promoo de exportaes, enquanto as firmas da regio Norte tm maior dificuldade.

9. Para mais detalhes e tabelas com coeficientes estimados e estatsticas de teste, ver o anexo de Grimaldi e Carneiro (2010).
10. Em trabalho recente, Jnior et al. (2010) demonstraram que o valor de exportao de uma firma, no momento em que esta entra no mercado,
guarda estreita relao com seu tempo de permanncia na atividade exportadora. Empresas que j operam valores mais expressivos no ano de
entrada no mercado internacional tendem a permanecer exportando por mais tempo.
11. As tabelas com todas as estatsticas descritivas elaboradas esto disponveis em Grimaldi e Carneiro (2010).
12. Tal resultado era esperado, na medida em que o Proex-financiamento tem a inteno de privilegiar empresas de pequeno e mdio porte. A
liberao de recursos para grandes exportadores submetida a uma srie de condicionalidades, e est restrito, basicamente, a operaes de venda
a outros governos ou instituies governamentais. Para mais informaes, ver o Artigo 1o da Resoluo no 35 de 2007 da Cmara de Comrcio
Exterior (Camex).

268

Polticas de Desenvolvimento Econmico no Brasil: impactos de polticas selecionadas ...

Do ponto de vista do padro tecnolgico, o Exim e, principalmente, o Proexequalizao parecem se concentrar em firmas de alta e mdia-alta intensidade tecnolgica.13
O Proex-financiamento exibe uma tendncia de concentrao nos nichos de mdia-baixa e
baixa tecnologia.
O exerccio economtrico14 evidenciou, em primeiro lugar, que, do ponto de vista
do foco de ao dos programas, nenhuma das variveis testadas se mostrou relevante.
Ou seja, os resultados indicam que, na prtica, nenhuma das trs polticas agiu para
estimular o perfil de firma exportadora desejado pelos formuladores de polticas. A anlise
no permitiu a identificao de um foco claro de apoio s empresas de mdio e pequeno
porte nem mesmo no caso do Proex-financiamento a varivel de porte se mostrou
estatisticamente significante , tampouco de estmulo exportao de bens com maior
sofisticao tecnolgica.
O resultado que mais chamou ateno, no entanto, foi o fato de a varivel mais relevante
para explicar a probabilidade de acesso a um determinado programa ter sido, em todos os
casos, a empresa j receber o apoio, revelando a existncia de forte inrcia no acesso aos
programas. No caso do Exim, por exemplo, a dummy que indica quando a firma j utilizava
esta linha de financiamento no ano anterior apareceu como significante, com coeficiente
positivo e expressivo. Isto se repetiu com o Proex-equalizao e com o drawback. Era esperado
que o fato de a empresa j ser usuria do financiamento fosse um fator explicativo relevante.
Contudo, esta varivel ser a principal, com um coeficiente muito acima dos demais, demonstra
uma grande inrcia na execuo das polticas.
A tabela 2 ilustra essa afirmao. Nela podem ser observadas as probabilidades amostrais
de transio. Percebe-se que o nmero de empresas que no tinham acesso a determinado
programa num certo ano e passaram a utiliz-lo no ano subsequente muito baixo. Nos casos
do Exim e do Proex, o nmero prximo a zero. Por sua vez, a probabilidade amostral de
uma empresa que j utilizava um dos instrumentos continuar utilizando-o nos anos seguintes
bastante elevada.15

13. Para investigar o impacto da sofisticao tecnolgica, era preciso enquadrar as diferentes atividades econmicas em uma tipologia que levasse
em considerao o esforo dedicado inovao tecnolgica. O Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) props, com base em metodologia da Organizao Econmica para Cooperao e Desenvolvimento (OCDE), o uso da razo entre gastos com P&D e receita lquida de vendas como
uma boa proxy para mensurar a intensidade da busca pela inovao. A agregao apresentada no presente trabalho foi realizada com base nesta
classificao proposta pelo IBGE para a economia brasileira. Para mais informaes, ver IBGE (2003).
14. Detalhes a respeito da metodologia utilizada, alm de tabelas completas, com os coeficientes estimados, constam em Grimaldi e Carneiro (2010).
15. O Exim um caso particular, pois apresenta, mesmo para as empresas que j faziam uso deste instrumento em t-1, uma probabilidade razoavelmente baixa de utilizao em t. Isto se deve a um processo de concentrao deste financiamento em um nmero cada vez menor de firmas.
Enquanto os desembolsos do Exim aumentaram de R$ 12 bilhes para R$ 14,6 bilhes, entre 2003 e 2007, o nmero de empresas apoiadas caiu
de 375 para 135, no mesmo perodo.

269

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

Tabela 2

Probabilidades amostrais de transio (%)

No utilizava em t-1
Utilizava em t-1

BNDES-Exim
No utiliza em t

Utiliza em t

99,71
65,80

0,29
34,20

Proex financiamento

No utilizava em t-1
Utilizava em t-1

No utiliza em t
99,31
48,53

Utiliza em t
0,69
51,47

Proex equalizao

No utilizava em t-1
Utilizava em t-1

No utiliza em t
99,98
26,19

Utiliza em t
0,02
73,81

Drawback

No utilizava em t-1
Utilizava em t-1

No utiliza em t
97,42
18,13

Utiliza em t
2,58
81,87

Fonte: MDIC; BNDES; Rais/MTE.


Elaborao dos autores.

Isso significa que, por um lado, existiu uma continuidade dos programas que permaneceram apoiando o mesmo grupo de firmas por um longo perodo ; por outro lado,
demonstra clara limitao das polticas em expandir o seu alcance. Nos cinco anos analisados,
o nmero de firmas que fez uso dos instrumentos foi bastante restrito e apresentou baixa taxa
de transio. Pouqussimas firmas conseguiram passar do grupo de exportadoras independentes para o grupo das apoiadas. O drawback foi o que apresentou o melhor desempenho neste
quesito. Porm, mesmo neste caso a probabilidade amostral de transio de apenas 2,58%.
2.4 Concluses
Tomados em conjunto, o Exim, o Proex e o drawback apoiaram pouco mais de 12% das
firmas exportadoras no ano de 2007. O drawback, sozinho, atendia a mais de 10%. Estes
ndices parecem tmidos para um pas que tem a inteno declarada de aumentar a sua
base exportadora.
Os resultados obtidos indicam que, no que tange ao perfil desejado para as exportaes,
o Exim, o Proex e o drawback foram pouco incisivos em alcanar os principais objetivos.
Nem o padro de sofisticao tecnolgica, nem o porte das empresas surgiram como fatores
relevantes no acesso aos programas, o que indica necessidade de redesenho das polticas para
que elas atinjam, de maneira mais satisfatria, o seu foco.

270

Polticas de Desenvolvimento Econmico no Brasil: impactos de polticas selecionadas ...

Contudo, a concluso mais forte permitida pelo estudo que existiu, no perodo analisado
(2003-2007), uma forte inrcia na dinmica dos instrumentos. Isto no necessariamente ruim,
afinal demonstra que os mecanismos so muito bem vistos pelas empresas que j os utilizam.
Entretanto, a almejada expanso do alcance dos programas, que provavelmente ser acompanhada de um crescimento da base exportadora, exige uma ao mais clara por parte do governo.
Tal mudana pode incluir uma melhor divulgao das linhas de financiamento, ou ainda um
redesenho das polticas, reduzindo ou flexibilizando as exigncias para o acesso, e criando novos
instrumentos, com maior poder de viabilizar a entrada de firmas no mercado internacional.
3 Lei do Bem: impactos nas atividades de P&D no Brasil
3.1 Introduo
Incentivo fiscal um tradicional mecanismo de apoio inovao adotado em diversos pases.
Estima-se que tal incentivo corresponda a 6,9% dos investimentos privados em atividades de
P&D realizados nos pases da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) (CORDER, 2006). Em 2010, h 18 pases da OCDE que concedem algum
tipo de benefcio fiscal a estas atividades, enquanto em 1996 havia apenas 12. Tais incentivos
incluem deduo imediata dos gastos correntes com P&D, crdito fiscal ou deduo de lucros
tributveis. Enquanto alguns beneficiam aumentos nos investimentos em P&D, outros se
baseiam no nvel de investimentos no ano corrente (MOREIRA et al., 2007). Este instrumento no tem sido exclusivo de naes avanadas: pases em desenvolvimento, como China
e ndia, adotam-no para estimular o desenvolvimento tecnolgico do setor privado.
Incentivos fiscais permitem que a alocao de recursos em atividades tecnolgicas, como
P&D, seja definida pelo mercado, segundo projetos de interesse do setor produtivo, mesmo
na presena de tratamento preferencial a atividades como pesquisa bsica, ou a grupos especficos como pequenas empresas. Em geral, envolvem baixos custos de administrao inferiores aos incentivos financeiros , mas podem se tornar onerosos pela magnitude da renncia
fiscal envolvida. Se, por um lado, a seleo de projetos pelo mercado vista enquanto um
aspecto positivo, por outro, o instrumento pode ser criticado por no direcionar os investimentos pblicos para inovaes em reas definidas como prioritrias pelo governo.
Em relao ao estmulo a atividades privadas em P&D, os incentivos fiscais so considerados um instrumento complementar a outros fatores, como o crescimento econmico,
infraestrutura cientfica e tecnolgica local, e disponibilidade de recursos humanos qualificados (UNCTAD, 2005).
A literatura sobre incentivos fiscais P&D se dedica a investigar a existncia de efeitos
crowding in, ou efeito adicionalidade, e crowding out, ou efeito substituio. No primeiro
caso, os incentivos seriam capazes de estimular as empresas a investirem em P&D um montante superior ao que seria alocado na ausncia do instrumento. No segundo, as empresas
investiriam em P&D o mesmo montante que o fariam na ausncia do instrumento, e os
incentivos pblicos apenas substituiriam recursos privados (Avellar, 2008), caso no qual
os incentivos fiscais funcionam como compensao ao empresrio inovador, e no como
mecanismo necessrio sua realizao.

271

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

3.2 Incentivos fiscais inovao no Brasil: a Lei do Bem


No Brasil, o Captulo III da Lei no 11.196/05, conhecida como Lei do Bem, atualmente o
mais abrangente incentivo fiscal de estmulo inovao. Ele d cumprimento determinao
da Lei no 10.973/04, a qual estabeleceu que a Unio deve fomentar a inovao na empresa
mediante a concesso de incentivos fiscais.16
At a introduo da Lei do Bem, a poltica de incentivos fiscais inovao seguia as
determinaes da Lei no 8.661/93, que representou a retomada do mecanismo enquanto instrumento da poltica tecnolgica no Brasil (GUIMARES, 2006). A obteno de incentivos
fiscais estava condicionada execuo de programas de desenvolvimento tecnolgico industrial (PDTI) e agropecurio (PDTA) pelas empresas. Os PDTIs e os PDTAs deveriam ser
aprovados pelo Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT) ou por rgos e entidades federais
e estaduais de fomento ou pesquisa tecnolgica credenciados pelo MCT para o exerccio desta
atribuio. A complexidade destes formulrios foi considerada um dos principais obstculos
utilizao do instrumento (MATESCO e TAFNER, 1996).
Em 1997, os incentivos da Lei no 8.661/93 sofreram alteraes, relacionadas essencialmente reduo significativa de percentuais envolvidos (Lei no 9.532/97). Posteriormente, as
modificaes incluram a autorizao da concesso de subveno econmica a empresas engajadas nos referidos programas (Lei no 10.332/01) e, paralelamente, a ampliao dos incentivos
at ento existentes (Lei no 10.637/02)
Em 2005, o Captulo III da Lei do Bem consolida os dois textos legais que definiam a
poltica de incentivos s atividades de P&D e inovao (Lei no 8.661/93 e Lei no 10.637/02),
revogando os mecanismos anteriormente vigentes. Com sua introduo, o procedimento
burocrtico foi simplificado, ao no exigir a pr-aprovao de projetos ou participao em
editais licitatrios. De acordo com a Lei do Bem e com o Decreto no 5.798/06, que regulamentou a utilizao dos incentivos fiscais, as empresas devem enviar ao MCT, por meio
eletrnico, as informaes anuais sobre os seus programas de P&D. O prazo para o repasse
das informaes 31 de julho do ano subsequente a cada exerccio fiscal.
As despesas de custeio com P&D, classificadas como custos operacionais pela legislao
do Imposto de Renda Pessoa Jurdica (IRPJ), j so excludas da base de clculo da Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL) e do IRPJ de qualquer empresa. Pela Lei do
Bem (Captulo III, artigos 17 a 26), o ganho real com despesas realizadas em P&D pode ser
resumido conforme a seguir.
1. Excluso, do lucro lquido e da base de clculo da CSLL, do valor correspondente a:

at 60% da soma dos dispndios realizados com P&D no perodo, classificados


como despesas operacionais pela legislao do IRPJ;

at 20%, no caso de incremento do nmero de pesquisadores dedicados P&D


contratados no ano de referncia; e
at 20%, no caso de patente concedida ou cultivar registrado.

16. Alm da Lei do Bem, existem outros instrumentos fiscais de apoio inovao tecnolgica no Brasil, como a Lei de Informtica (Lei no 8.248/91). A partir da
Medida Provisria no 428/08, convertida na Lei no 11.774/08, os beneficirios da Lei de Informtica passam a ter direito de usufruir os benefcios da Lei do Bem.

272

Polticas de Desenvolvimento Econmico no Brasil: impactos de polticas selecionadas ...

2. Reduo de 50% do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) incidente sobre


equipamentos, mquinas, aparelhos e instrumentos importados para realizao de
P&D.
3. Depreciao e amortizao acelerada de equipamentos e bens intangveis empregados em P&D.
4. Reduo a zero da alquota do IRPJ nas remessas efetuadas para o exterior destinadas ao registro e manuteno de marcas, patentes e cultivares.
3.3 Lei do Bem: avaliao por tamanho, origem de capital e setor
A anlise a seguir avalia as empresas que acessaram a Lei do Bem em 2008, comparandoas com o resultado da Pesquisa Industrial de Inovao Tecnolgica (PINTEC), do IBGE, de
2005.17 Os indicadores foram classificados por tamanho, setor e origem de capital, uma vez
que so elementos importantes na anlise de investimentos em P&D.O nmero de empresas
beneficiadas pelo instrumento vem apresentando crescimento significativo ao longo dos anos.
Em 2006, foram 130 e, em 2007, 299 empresas. Em 2008, 441 empresas foram beneficiadas
pelos incentivos fiscais previstos no Captulo III da Lei do Bem. Entre estas, 63,5% foram
classificadas como nacionais e 36,5% como multinacionais.18 Empresas de grande porte
(acima de 500 empregados) dominam a amostra, representando 59,0% do total de empresas
beneficiadas e 93,4% dos gastos de custeio em P&D (tabela 3).
Tabela 3

Empresas beneficiadas pelo Captulo III da Lei do Bem: nmero de empregados e gastos de custeio em
P&D (2008)
Nmero de empregados
100
> 100 a 500
> 500 a 1000
> 1000
TOTAL
Nmero de empregados
100
> 100 a 500
> 500 a 1000
> 1000
TOTAL

Quantidade de empresas (%)


Nacional

Multinacional

Total

15,9
31,1
18,9
34,1
100,0

12,7
28,3
19,6
39,4
100,0

Nacional
4,3
6,3
7,9
81,4

7,5
23,8
20,6
48,1
100,0
Gastos de custeio em P&D (%)
Multinacional
0,4
3,2
6,1
90,3

100,0

100,0

Total
2,1
4,5
6,9
86,6
100,0

Fonte: Brasil/MCT (2009); Rais/MTE (2005); Banco Central do Brasil (BCB) (2000).
Elaborao dos autores.
Obs.: Excluiu-se nmero equivalente a 3,9% das empresas, porque no foram encontradas na Rais.

17. Disponvel em: <http://www.pintec.ibge.gov.br>.


18. As empresas brasileiras foram classificadas em nacionais e multinacionais de acordo com o Censo de Capitais Estrangeiros do Banco Central do
Brasil, ano 2000. Empresas multinacionais so aquelas em que o capital estrangeiro representa 50% ou mais no capital votante da firma.

273

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

A prpria definio da lei atrai esse perfil empresarial, tendo em vista que para usufruir os
benefcios disponibilizados a empresa precisa no somente obter lucro no ano-base, mas tambm
declarar o IRPJ sob o regime de lucro real. Uma vez que empresas de pequeno porte podem declarar o IRPJ pelo regime de lucro presumido,19 estas deixam de acessar os recursos da Lei do Bem.
Vale lembrar que, embora apenas 12% das empresas que realizaram atividades de P&D
no pas sejam de grande porte, elas representam 75% do montante investido.20
As empresas beneficiadas tambm apresentaram alta insero no comrcio internacional
mais de 70% do total de empresas beneficiadas eram exportadoras ou importadoras (tabela4).
Tabela 4

Empresas beneficiadas pelo Captulo III da Lei do Bem: comrcio exterior (2008)
Lei do Bem (2008)
Empresas exportadoras / total
Empresas importadoras / total

Nacional

Multinacional

71,8%
84,6%

90,7%
97,5%

Total
78,7%
89,3%

Fonte: Brasil/MCT (2009); Brasil/MDIC/Secretaria de Comrcio Exterior (Secex) e Rais/MTE.


Elaborao dos autores.

Analisando-se as empresas beneficiadas em 2008 pela Lei do Bem por setor da indstria
de transformao, possvel observar que aproximadamente 67,1% dos gastos de custeio em
P&D de empresas multinacionais que acessaram a Lei do Bem esto concentrados na indstria automobilstica (veculos e peas). No caso de empresas nacionais, os benefcios se concentraram no setor de petrleo (50,1%) e outros equipamentos de transporte, incluindo aeronaves
(19,1%). Em suma, 70,3% dos gastos totais de custeio em P&D das empresas da indstria de
transformao que acessaram a Lei do Bem foram direcionados s indstrias petrolfera, automobilstica e aeronutica, todas j consolidadas na estrutura produtiva brasileira (tabela 5).21
Tabela 5

Participao setorial nos gastos de custeio em P&D 2008 (%)


Lei do Bem 2008
Indstria de Transformao
Setores
Alimentos e bebidas
Fumo
Txteis
Confeces
Couro e calados
Produtos de madeira

Nacional

Multinacional

Total

2,09
0,04
0,40
0,01
3,24
0,33

2,76
1,75
-

2,45
0,96
0,18
0,00
1,49
0,15
(Continua)

19. Podem optar pelo lucro presumido pessoas jurdicas cuja receita bruta total seja igual ou inferior a R$ 48 milhes anuais, no ano-calendrio
anterior, ou a R$ 4 milhes, multiplicado pelo nmero de meses em atividade no ano-calendrio anterior. Fonte: <www.receita.fazenda.gov.br>.
20. Ver dados da PINTEC de 2005.
21. A anlise considerou somente setores da indstria de transformao para viabilizar a comparao com as estatsticas da PINTEC. Os gastos de
custeio em P&D da indstria de transformao representaram, em 2008, aproximadamente 79% do total despendido pelas empresas que tiveram
acesso aos recursos da Lei do Bem analisados, alcanando R$ 6,6 bilhes.

274

Polticas de Desenvolvimento Econmico no Brasil: impactos de polticas selecionadas ...

(Continuao)

Setores
Celulose e papel
Editorao
Petrleo e lcool
Produtos qumicos
Produtos de borracha e plstico
Produtos minerais no metlicos
Metalurgia bsica
Produtos de metal
Mquinas e equipamentos
Escritrio e informtica
Produtos eltricos
Produtos eletrnicos
Instrumentao
Veculos
Outros equipamentos de transporte
Mveis e indstrias diversas

Lei do Bem 2008


Indstria de Transformao
Nacional
Multinacional
0,64
0,02
50,05
6,75
1,48
0,22
4,83
0,68
2,89
0,23
0,85
1,73
0,56
3,41
19,11
0,44

Total

0,39
0,01
7,12
2,19
0,06
3,02
0,28
8,08
1,74
3,32
0,65
67,07
1,24
0,32

0,50
0,02
23,00
6,95
1,86
0,14
3,85
0,47
5,70
0,11
1,33
2,59
0,61
37,82
9,45
0,38

Fonte: Brasil/MCT (2009).


Elaborao dos autores.
Obs.: Excluram-se duas empresas beneficiadas, que representam 0,37% dos dispndios de custeio em P&D da indstria de transformao.

Se comparadas estas informaes com as divulgadas pela PINTEC, nota-se que, em


2005, o setor de petrleo respondeu por 34,7% dos dispndios em P&D de empresas nacionais de grande porte no Brasil, enquanto o setor de outros equipamentos de transporte representou 26,9%. Entre as multinacionais, o setor automobilstico respondeu por 53,8% (tabela 6).
Tabela 6

Gasto em atividades internas de P&D: participao setorial por origem de capital segundo a Pintec 2005 (%)
Setores / Origem de Capital
Alimentos e bebidas
Fumo
Txteis
Confeces
Couro e calados
Produtos de madeira
Celulose e papel
Petrleo e lcool
Produtos qumicos
Produtos farmacuticos
Artigos de borracha e plstico
Produtos de minerais no metalicos
Metalurgia bsica
Produtos de metal
Mquinas e equipamentos
Escritrio e informtica

Nacionais

Multinacionais

Total

3,0
X1
1,3
0,4
2,1
0,6
2,1
34,7
6,5
2,4
1,1
1,6
3,4
0,7
2,8
0,7

3,2
0,7
0,1
X
X
0,0
0,9
X1
9,6
3,7
3,8
1,2
2,8
0,3
4,9
2,0

3,1
0,3
0,7
0,2
1,1
0,3
1,6
18,5
8,0
3,0
2,3
1,4
3,1
0,5
3,8
1,3
(Continua)

275

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

(Continuao)
Setores / Origem de Capital
Produtos eltricos
Produtos eletrnicos / comunicaes
Instrumentao
Indstria automobilstica
Outros equipamentos de transporte
Mveis e ind. diversas

Nacionais
3,3
3,3
0,5
3,7
26,9
1,3

Multinacionais
9,8
5,9
0,1
53,8
0,8
0,3

Total
6,3
4,5
0,3
27,1
14,7
0,8

Fonte: PINTEC/IBGE (2005).


Elaborao dos autores.
Nota: 1 Valor sob sigilo.
Obs.: No se incluram valores referentes a setores que gozam de sigilo.

Grfico 1

Participao setorial dos gastos em P&D de grandes empresas segundo a PINTEC e no mbito da Lei do
Bem (2008)

Fonte: PINTEC/IBGE (2005) e Brasil/MCT (2009).


Elaborao dos autores.

Essas porcentagens revelam significativa correlao setorial entre os gastos em P&D de


grandes empresas disponibilizados pela PINTEC e os dispndios de custeio em P&D de empresas que acessaram os mecanismos da Lei do Bem em 2008. Esta correlao, representada no
grfico 1, alcanou 95,8%.
3.4 Concluses
Os resultados da Lei do Bem so relevantes para investigar sua capacidade de estimular
investimentos privados em P&D. A anlise preliminar sugere que este instrumento ainda
no foi capaz de estimular a diversificao setorial destes investimentos no Brasil, dado
que seus benefcios so majoritariamente capturados por setores que j desenvolviam esta
atividade. Nesta avaliao, importante considerar a interao da Lei do Bem com outros
instrumentos de apoio inovao, que podem atuar de forma complementar para contribuir
com o desenvolvimento tecnolgico do setor produtivo nacional.

276

Polticas de Desenvolvimento Econmico no Brasil: impactos de polticas selecionadas ...

Com base na anlise realizada, possvel levantar algumas questes: estimular a diversificao setorial pode ser considerado um dos objetivos da Lei do Bem? Ou seu intuito , essencialmente, promover o efeito adicionalidade, incentivando investimentos privados em P&D,
independentemente do porte ou setor envolvido? Qual a capacidade da Lei do Bem para estimular empresas que ainda no realizam P&D no pas? Por fim, os incentivos fiscais inovao
provenientes da Lei do Bem que, segundo relatrio do MCT, alcanaram R$ 1,5 bilho em
2008 poderiam ser utilizados de forma mais eficaz na promoo de atividades tecnolgicas?
Ainda cedo para se analisar o potencial futuro de estmulo inovao deste instrumento. Sua consolidao no cenrio nacional ainda pode se revelar capaz de incentivar um
maior nmero de empresas, em setores diversos, a incluir atividades de P&D entre suas
prioridades no mdio prazo. Tambm pode se revelar importante para diferenciar o Brasil de
outros pases, elevando sua capacidade de competir por recursos estrangeiros.
4 O Fundo Setorial de Tecnologia da Informao CT-Info
4.1 Introduo
A partir do processo de privatizaes de diversos setores da economia brasileira com destaque para os setores de petrleo, telecomunicaes e energia eltrica , o governo federal
entendeu ser necessrio aumentar os recursos destinados s atividades de cincia e tecnologia
(C&T), bem como garantir um fluxo constante de tais recursos. A partir desta constatao,
foi implantado em 1999 o fundo setorial de petrleo e gs natural, o CT-Petro. Aps a experincia do CT-Petro, que serviu como piloto, foram criados, entre os anos de 2000 e 2001,
uma srie de outros fundos setoriais, a saber: energia eltrica; recursos hdricos; transportes
terrestres; minerao; espacial; tecnologia da informao; infraestrutura; sade; agronegcio;
verde-amarelo; biotecnologia; aeronutico; telecomunicaes; Amaznia; aquavirio; e construo naval (BRASIL/MCT, 2010).
Esse conjunto de fundos setoriais visa apoiar o desenvolvimento cientfico e tecnolgico
e garantir a ampliao e a estabilidade do financiamento para a rea de C&T. Eles promovem o desenvolvimento e a consolidao de parcerias entre universidades e centros de P&D,
pblicos ou privados, e induzem o aumento dos investimentos do setor empresarialem C&T,
impulsionando o desenvolvimento tecnolgico dos setores considerados e promovendo maior
sinergia entre o conjunto de agentes. Buscam, ainda, o incentivo gerao de conhecimento e
inovaes que contribuam para a soluo dos grandes problemas nacionais. O crdito concedido diretamente a um ICT e, em muitos casos, envolve uma parceria deste com empresas
participantes do projeto.
Atendendo a uma solicitao do MCT, gestor desse instrumento, o Ipea realizou no ano
de 2010 um amplo estudo de avaliao dos diversos fundos setoriais,22 buscando delinear sua
dinmica de funcionamento ao longo do seu perodo de funcionamento e identificar seus
22. Pesquisa sobre os fundos setoriais, realizada pela Diset/Ipea em convnio com o MCT, ainda em fase de concluso.

277

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

reais impactos nos setores com os quais se relacionam. Um dos trabalhos realizados focalizou
especificamente a articulao do fundo setorial de tecnologia da informao (CT-Info) com o
setor empresarial deste segmento da economia. Procurou-se realizar algumas reflexes acerca
da dinmica dos fundos setoriais a partir de alguns dos principais resultados obtidos na avaliao do CT-Info.
4.2 Desenho do estudo
O CT-Info tem como objetivo (BRASIL/MCT, 2010): Fomentar projetos estratgicos de
pesquisa e desenvolvimento em tecnologia da informao para as empresas brasileiras do
setor de informtica. Assim, o estudo buscou compreender a dinmica do instrumento em
sua operacionalizao e difuso no contexto destas empresas. Para tanto, estabeleceram-se as
questes de trabalho a seguir:
1. Qual o perfil das empresas que obtiveram recursos concedidos pelo CT-Info?
2. Como se desenvolveu a dinmica de utilizao desses recursos?
3. Qual a motivao para que empresas recorram ou no ao instrumento?
Para as duas primeiras questes e parte da terceira, o objeto desse estudo foram as empresas beneficiadas com recursos do CT-Info; para a parte da terceira questo relativa no utilizao do instrumento, o alvo foram aquelas empresas que, desde a criao do instrumento,
no acessaram tais recursos. Partindo destas questes e da distino de seus respectivos alvos,
o trabalho foi subdividido em duas pesquisas: uma pesquisa de campo com carter qualitativo, tendo como objeto o universo de empresas que compem o primeiro grupo; e uma
survey direcionada a uma amostra do conjunto de empresas que desenvolvem softwares no
pas e que no fazem parte do primeiro grupo, ou seja, que no tomaram parte em projetos
financiados com recursos do CTInfo.
Foge ao escopo deste captulo uma descrio detalhada das metodologias empregadas
na realizao de ambos os estudos. Contudo, elas podem ser obtidas na publicao especfica
sobre a avaliao dos fundos setoriais da qual o estudo relatado faz parte.
Para a determinao do universo de pesquisa a ser considerado para o primeiro grupo
de empresas, utilizaram-se os dados fornecidos pelo MCT. Aps um levantamento na base
de dados dos contratos, foram identificadas 117 empresas beneficiadas entre os 524 projetos
financiados pelo CT-Info desde a sua criao. Posteriormente, buscou-se estabelecer contato
por e-mail com os coordenadores dos projetos realizados em ICTs e, por seu intermdio,
obter os contatos dos representantes das firmas envolvidas nos projetos. Dos 97 coordenadores de projetos com participao de empresas, 55 atenderam solicitao (58,5% do total),
fornecendo os dados relativos a 60 empresas (51,3% das empresas), participantes de 66 projetos. Saliente-se que alguns projetos envolvem mais de uma empresa, ao passo que algumas
empresas esto envolvidas em mais de um projeto. Uma vez que este conjunto de 60 empresas ultrapassa a metade do universo de firmas beneficiadas, foi considerado adequadamente
representativo e, portanto, definido como a amostra da pesquisa.

278

Polticas de Desenvolvimento Econmico no Brasil: impactos de polticas selecionadas ...

A segunda amostra, destinada pesquisa com empresas que no tomaram parte nos
projetos financiados pelo CT-Info, foi construda por intermdio de listas de e-mails obtidas
em entidades de classe do setor de desenvolvimento de software. Trata-se de empresas que
tm o desenvolvimento de software como atividade significativa de seu processo produtivo,
seja como produto final, seja como software embarcado. Cotejadas com os dados do CTInfo, foram excludas das listas as empresas que estavam relacionadas entre as 117 anteriores.
Obteve-se, assim, uma relao na qual constavam 701 companhias. A comprovao de que
esta amostra pode ser considerada representativa da indstria de software no pas pode ser
encontrada no estudo j citado neste captulo, ora em fase de concluso, da Diset/Ipea em
parceria com o MCT.
Para o primeiro conjunto de empresas, e tendo em vista as duas questes propostas,
planejou-se a realizao de entrevistas com os responsveis pelos projetos. Para o segundo
conjunto de empresas, foi realizada uma survey enviada por correio eletrnico para os seus
responsveis, na qual foram enumeradas as possveis motivaes para que uma empresa no
houvesse sido agraciada com os subsdios do CT-Info. Estas motivaes foram ordenadas
de forma que cada questo fosse fechada, de mltipla escolha, com resposta nica (opes
mutuamente excludentes). O questionrio contava ainda com uma questo aberta, a qual
permitia comentrios.
4.3 Resultados
a. Entrevistas
No grupo das 60 empresas que obtiveram o crdito, responsveis por 66 projetos, foi possvel
entrevistar um total de 47 empresas, respondendo por 53 contratos.
Entre os diversos resultados observados, um ponto de interesse o baixo ndice de mortalidade das empresas observadas: duas empresas entre as 20 iniciantes (at quatro anos de
vida), correspondendo a 10,0% do total. Este valor contrasta com a mdia nacional de mortalidade nos dois primeiros anos de vida, que, segundo o Servio Brasileiro de Apoio s Micro
e Pequenas Empresas Sebrae (2007), variou entre 49,4% em 2002 e 22,0% em 2005. Este
fenmeno pode relacionar-se ao instrumento de fomento de dois modos: como consequncia
ou como causa. Como consequncia, pode-se supor que a baixa taxa de mortalidade decorrncia dos benefcios produzidos pelo instrumento nos negcios da firma, contribuindo com
sua consolidao. Como causa, em funo de uma seletividade na busca do financiamento,
ou seja, uma tendncia a que as firmas mais bem estruturadas isto , com maiores chances
de sobrevivncia recorram ao instrumento. Em funo do que foi observado nas entrevistas,
deve-se admitir que ambas as situaes esto presentes. H, de fato, uma predominncia de
companhias mais bem estruturadas nas que fazem uso do CT-Info, uma vez que a maioria
oriunda de incubadoras e, conforme demonstrado por Greco et al. (2009), este fator est
fortemente associado a uma reduo na mortalidade infantil das empresas. Contudo, isto
no explica isoladamente o resultado, uma vez que, segundo este trabalho, o ndice se situa em

279

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

torno dos 20% para as incubadas. Assim, tendo-se em vista, particularmente, os depoimentos
dos entrevistados, deve-se admitir que o baixo ndice verificado tambm resultado dos impactos positivos do financiamento nos negcios das empresas que dele fizeram uso.
Observou-se, tambm, que as firmas que tiveram sua origem (ou consolidao) dentro de
incubadoras constituem um grupo consideravelmente representativo: 32 firmas (68,1%). Se se
levar em conta que, das 15 empresas que no tiveram esta origem, 12 so atualmente grandes
empresas, e que 10 tinham idade acima de 20 anos quando recorreram ao crdito, lcito concluir que, dentro do grupo de pequenas e mdias empresas (PMEs), a vinculao a incubadoras
quase absoluta. Este fenmeno admite duas explicaes. A primeira delas que o instrumento
no est adequadamente divulgado no contexto geral da indstria, ficando restrito ao universo
de organizaes que, de algum modo, esto vinculadas s redes de institutos de pesquisas.
A segunda possibilidade a de que a liturgia de obteno do crdito incorpora um conjunto de
procedimentos e conhecimentos tcitos que no esto acessveis s PMEs que no contem com
alguma forma de apoio de organizaes que dominem este ritual.
Prximo a trs quartos dos contratos firmados por empresas surgidas em incubadoras
tiveram incio quando a firma ainda se encontrava incubada. Este fato refora o vnculo de
dependncia entre as que tm acesso ao mecanismo de fomento e o que pode ser chamado
de complexo acadmico-universitrio (CAU): universidades, institutos e centros de pesquisas,
organizaes voltadas para o desenvolvimento tecnolgico, incubadoras, parques tecnolgicos,
fundaes universitrias etc.
Entre as 15 empresas no originrias de incubadoras, encontram-se trs multinacionais
com uma longa tradio de P&D e, consequentemente, de relacionamento com o CAU; alm
destas, existem duas grandes companhias nacionais com perfil semelhante. A elas somam-se
quatro empresas formadas por professores universitrios, e mais trs constitudas a partir da
associao de alunos de graduao e ps-graduao que decidiram explorar comercialmente
seus projetos de pesquisa acadmica. Existe, ainda, outra empresa cujo produto bsico desenvolvido lhe foi transferido por uma universidade com a qual tem diversas parcerias. Finalmente, uma ltima empresa caracteriza-se como um spin-off de uma instituio cientfica que
atua em uma rea de tecnologia de fronteira.
Assim, chama ateno que apenas uma, entre as 47 organizaes entrevistadas, no possua um estreito vnculo com o CAU, o que indica claramente a captura do instrumento por
parte deste complexo.
Tendo-se em conta o nmero reduzido de projetos financiados pelo fundo que contemplaram a participao direta do setor produtivo, refora-se a percepo de que existe uma
baixa difuso do instrumento em um universo de empresas que no se vincule ao CAU. Esta
percepo se relaciona no somente ao CT-Info, mas tambm aos demais instrumentos pblicos de fomento cincia, tecnologia e inovao (CT&I). Quase metade das firmas (46,8% do
total) j haviam recorrido a outros instrumentos de crdito a estas atividades antes de fazerem
uso do CT-Info. Aproximadamente 30% tiveram no CT-Info sua primeira experincia com

280

Polticas de Desenvolvimento Econmico no Brasil: impactos de polticas selecionadas ...

instrumentos desta natureza, mas, aps este, continuaram utilizando-se de financiamento


incentivado para suas atividades de P&D. Apenas cerca de 20% tiveram o projeto financiado
pelo CT-Info como a nica situao em que fizeram uso deste tipo de recurso.
Praticamente todos os instrumentos de fomento CT&I existentes no pas foram citados pelas firmas que deles se utilizaram antes ou depois do CT-Info. Destacam-se a Lei de
Informtica, outros fundos setoriais, crditos de fundaes estaduais de amparo pesquisa,
crditos do BNDES, bolsas do Programa de Capacitao de Recursos Humanos para Atividades Estratgicas (RHAE), Venture Frum, programa Juro Zero, entre outros.
A despeito da iniciativa do projeto financiado ter sido majoritariamente originria das
empresas, 14 dos projetos foram idealizados pelas instituies de pesquisa (IPs). So situaes em que havia um interesse especfico da IP no escopo do edital e, assim, esta procurou a
empresa oferecendo a oportunidade de beneficiar-se do instrumento. Em geral, as firmas que
foram procuradas nesta situao possuam algum tipo de vnculo anterior com o instituto.
Nestes casos, foi possvel identificar cinco situaes que se apresentam como uma flagrante
distoro dos princpios e objetivos do CT-Info. Em trs casos avaliados, a empresa atuou
apenas como fachada no projeto que, na verdade, financiou atividades de pesquisa puramente acadmicas, tendo a empresa apenas emprestado seu nome para atender s exigncias
do edital. Nos outros dois casos, a situao foi inversa. A IP atuou como fachada para um
projeto que atendia a interesses exclusivos da empresa e cujo desenvolvimento ficou inteiramente a cargo desta.
Na identificao dos problemas vivenciados pelas organizaes no transcurso do projeto,
um dos pontos mais frequente e veementemente destacados pelos entrevistados diz respeito
aos seus aspectos formais. So questes que concernem burocracia na submisso, acompanhamento e prestao de contas dos projetos e ao formalismo envolvido nestas tarefas.
Dificuldades relacionadas a estes fatores produzem diversas consequncias. Os entrevistados
deram nfase falta de flexibilidade na gesto dos recursos que compromete a dinmica
exigida pelo contexto empresarial, dificulta contrataes de recursos humanos necessrios
aos projetos e no se adqua s incertezas das atividades de pesquisa. Impactos semelhantes
advm do excesso irracional de burocracia reiterado pelos entrevistados que, alm disso,
por dificultar as prestaes de contas, acaba por contribuir para os atrasos nas liberaes das
demais parcelas. A conjugao destas duas caractersticas exige, por parte das empresas, a
realizao de um significativo esforo adicional em atividades que fogem aos objetivos dos
projetos. desnecessrio dizer que tal esforo se traduz, evidentemente, em custos adicionais
para o projeto. Tambm desnecessrio salientar que tais custos se tornam muito mais crticos quando recaem sobre as PMEs.
Quanto sistemtica de acompanhamento, o que se destacou foi que seu escopo exclusiva e excessivamente formal e burocrtico, por um lado, contribui com as dificuldades
enumeradas e, por outro lado, no resulta em uma avaliao efetiva do desenvolvimento dos
projetos nem colabora no sentido de que seus processos sejam mais eficazes. Em outras pala-

281

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

vras, no h um acompanhamento qualitativo dos projetos nem um acompanhamento pscontrato; acompanham-se to somente os registros produzidos. No h uma preocupao em
relao efetiva concluso do produto e sua chegada ao mercado. Na realidade, na viso dos
entrevistados, no h um acompanhamento de fato, mas uma fiscalizao.
Em face das anlises realizadas, cabem algumas reflexes. Os diversos depoimentos coligidos por meio das entrevistas possibilitam algumas ilaes acerca do processo que conduz
a uma disseminao endgena do CT-Info no mbito do CAU. H todo um arcabouo de
regras que norteiam a submisso de projetos capazes de obterem aprovao pelo comit gestor
do CT-Info. Do mesmo modo, estas regras se reproduzem ao longo dos processos de acompanhamento, prestao de contas, liberao de parcelas intermedirias e encerramento dos
projetos. Sua complexidade, especialmente para as PMEs, acaba dando lugar cristalizao de
uma liturgia prpria na operacionalizao dos projetos que no plenamente dominada por
estas firmas. Ao cabo, o conjunto de conhecimentos tcitos necessrios para que um empreendimento se movimente com desenvoltura no contexto de tal liturgia , em grande medida,
monopolizado pelo CAU. O resultado a captura, constatada neste trabalho, do instrumento
por parte deste complexo.
Feitas essas ressalvas, oportuno destacar os aspectos positivos das avaliaes. Constatou-se, durante o processo de interao com os executivos e empresrios, que, de modo
geral, o CT-Info desempenhou um papel da maior importncia, quando no absolutamente
fundamental, nas trajetrias de suas empresas. Tanto as avaliaes quanto os resultados concretos autorizam largamente esta concluso; contudo, o relato das questes que a evidenciam
escapa ao propsito deste texto. Como consequncia, a relevncia e a eficcia do instrumento
enquanto conceitos conforme as palavras de um dos entrevistados no desenvolvimento
tecnolgico, econmico e social do pas ficam evidentes. O que se deve considerar so as aes
capazes de eliminar seus gargalos.
b. Survey
Do total de 701 e-mails enviados, 191 retornaram com respostas vlidas, o que corresponde a
27,25% da amostra original. Para estudos de campo com caractersticas deste tipo, este resultado pode ser considerado extremamente positivo e, em se tratando de um estudo qualitativo
aplicado a um grupo de indivduos com a caracterizao descrita, suas concluses podem ser
avaliadas como representativas.
A survey consistiu de uma nica pergunta: por que sua organizao no utiliza os crditos
do CT-Info? Era possvel optar por apenas uma das alternativas de resposta. Na tabela 7 e no
grfico 2 esto representadas a distribuio da frequncia e as porcentagens de respostas para
cada uma das opes.
Como se pode observar, a maioria das respostas (53,9%) diz respeito falta de informaes acerca do fundo por parte do empresrio ou gestor. Na realidade, praticamente um
quarto dos pesquisados (24,6%) declarou desconhecer o funcionamento do instrumento,

282

Polticas de Desenvolvimento Econmico no Brasil: impactos de polticas selecionadas ...

enquanto perto de um tero deles (29,3%) sequer sabia da existncia do CT-Info. Por este
motivo, diversos participantes procuraram os pesquisadores envolvidos com o intuito de
obter informaes acerca do instrumento.
Essa constatao torna patente a urgente necessidade de um amplo conjunto de
aes de divulgao e por que no dizer: de marketing do instrumento junto ao setor
produtivo, que deveria ser seu alvo principal. Ao que tudo indica, os esforos que tm sido
feitos neste sentido no tm se mostrado capazes de fazer com que o CT-Info ultrapasse
os muros da universidade.
Por sua vez, 9,9% de participantes afirmaram que, mesmo tendo informaes a respeito do CT-Info, julgaram suas regras de operacionalizao demasiadamente complexas para
consider-lo atraente. Para que se compreenda a dimenso desta posio, preciso no perder
de vista que as respostas foram dadas por empresrios (ou seus representantes), e que os
crditos dos fundos setoriais caracterizam-se como financiamentos a fundo perdido, exigindo
apenas contrapartidas. A estas respostas somam-se outros 1,6% que afirmaram no considerar
vantajosa a relao entre custo e beneficio.
Tabela 7

Distribuio da frequncia de respostas survey motivos para a organizao no utilizar os crditos


do CT-Info
Respostas

Qtd.

Ter obtido financiamento por meio de outro fundo setorial que no o CT-Info.

3,7

No ter interesse em atividades de pesquisa, desenvolvimento, cincia e tecnologia.

1,0

No saber da existncia dos fundos setoriais.

56

29,3

Conhecer a existncia do instrumento, mas no ter conhecimento de suas regras e dinmicas de funcionamento.

47

24,6

19

9,9

1,6

11

5,8

4,2

3,7

4,2

Saber como o instrumento funciona, mas considerar o processo de obteno dos recursos muito complexo para se utilizar
dele.
Considerar que seria vivel buscar esses recursos, mas considerar, pela perspectiva de custo e benefcio, que no vale a pena
busc-los.
Achar que valeria a pena, mas no ter se candidatado aos crditos por no ter interesse nas atividades ou linhas de pesquisa
que os editais ofereciam.
Ter tido interesse nos financiamentos, mas no ter conseguido se candidatar por no ser elegvel segundo as regras estabelecidas nos editais.
Ter tido interesse nos financiamentos, mas no ter conseguido se candidatar por no ter conseguido montar uma proposta
consistente e tempestiva.
Ter tido interesse nos financiamentos, mas no ter conseguido se candidatar por no ter conseguido estabelecer previamente
uma parceria profcua com uma instituio de pesquisa.
Ter se candidatado a financiamentos, mas no ter tido a proposta aprovada.
Outras
Total

14

7,3

4,7

191

100,0

Elaborao dos autores.

Essa constatao provoca que se retome a discusso acerca dos trmites envolvidos nos
processos de candidatura, acompanhamento e prestao de contas do instrumento. Verificouse que 11,5% dos participantes ou 25,0% daqueles que declararam possuir conhecimentos

283

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

suficientes acerca do fundo se desinteressaram em virtude da complexidade dos procedimentos. Ressurge, portanto, a questo do formalismo e da burocracia que envolvem os projetos dos fundos setoriais.
Grfico 2

Percentuais de respostas enquete

Elaborao dos autores.

Trs outras respostas podem ser associadas a aspectos concernentes burocracia:


ter tido interesse nos financiamentos, mas no ter conseguido se candidatar por no
ser elegvel segundo as regras estabelecidas nos editais;

ter tido interesse nos financiamentos, mas no ter conseguido se candidatar por no
ter conseguido montar uma proposta consistente e tempestiva; e

ter se candidatado a financiamentos, mas no ter tido a proposta aprovada.

As porcentagens das respostas que indicaram essas circunstncias como motivao


foram de 4,2%, 3,7% e 7,3%, respectivamente. So, portanto, mais 15,2% a serem
considerados. Somadas estas respostas s j mencionadas, chega-se a um contingente de
26,7% dos pesquisados (mais de uma quarta parte) que podem no ter se beneficiado
do fundo em virtude de sua liturgia. Tomada apenas a parcela dos respondentes que se
considera suficientemente informada, este grupo de empresas representa um total de 58,0%,
nmero consideravelmente expressivo. Alm da marcao do item relativo resposta, alguns

284

Polticas de Desenvolvimento Econmico no Brasil: impactos de polticas selecionadas ...

dos formulrios vieram acompanhados de comentrios ou justificativas sobre a resposta


assinalada. Os que se referiam a estas questes especficas apontaram enquanto obstculo
fatores relacionados ao formalismo e burocracia. Portanto, o que se observou corrobora as
concluses resultantes da anlise das entrevistas.
Dificuldades no relacionamento com as instituies de pesquisa tambm tiveram um
volume notvel de registros: 4,2% do total. Fazendo-se um recorte que incorpora apenas as
organizaes que demonstraram ter interesse em obter o benefcio, este contingente representa uma parcela de 16,7%. Neste quesito, os comentrios explicitaram dificuldades originrias da falta de uma perspectiva de mercado por parte das instituies de pesquisa.
Como ltima observao e esta uma informao da maior relevncia , registre-se que
somente duas empresas entre as 191 participantes (1,0% delas) declararam no ter interesse
em atividades de P&D. Em virtude da deciso de buscar o maior nmero possvel de participantes, ao se efetuar o desenho deste estudo, optou-se por no coletar informaes adicionais
acerca das empresas. Contudo, conforme apresentado na descrio da amostra utilizada, foi
possvel fazerem-se algumas ilaes sobre suas caractersticas. Uma delas que no deve se
tratar de micro ou pequenas empresas, muito menos de firmas nascentes. Assim, os resultados
deste estudo so uma importante fonte de informaes para que se compreendam as barreiras
que impedem o acesso ao CT-Info pelas mdias empresas brasileiras provavelmente aquelas
que apresentam a melhor soluo de compromisso entre a necessidade de instrumentos subsidiados e a possibilidade de realizar atividades consistentes de P&D.
Os resultados obtidos vo ao encontro de muitas das consideraes apresentadas no
supracitado estudo da Diest/Ipea ora em execuo, junto s organizaes que tomaram parte
em projetos financiados pelo CT-Info. So eles:

existncia de uma complexa liturgia na configurao exigida para os projetos do


fundo, que monopolizada pelo complexo acadmico-universitrio; e

distanciamento das instituies de pesquisa das perspectivas do mundo dos negcios.

A esses acrescenta-se a crtica falta de conhecimento acerca do instrumento por parte de


seu pblico alvo: o setor produtivo.
4.4 Concluses
No sentido de elaborar-se um diagnstico voltado para o aprimoramento do instrumento, a
constatao mais relevante deste estudo particularmente em relao ao que foi definido como
foco do CT-Info (BRASIL/MCT, 2010) foi que o fundo apresenta uma limitada capacidade
de ampliar a base de empresas que o utilizam, mantendo-se restrito a um crculo de organizaes que, pelas suas caractersticas, se colocam como satlites do CAU. Conforme se verificou,
o conjunto de empresas que se beneficia do CT-Info, ou que a ele tem acesso, est dividido em
dois grupos distintos. Um, majoritrio, composto por pequenas e microempresas com relaes
umbilicais com o citado complexo; e o outro composto por grandes companhias com uma

285

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

trajetria histrica de ntimo relacionamento com o mesmo. As pequenas empresas geradas


fora do CAU e as mdias empresas que nunca tiveram tal ligao (ou, se tiveram, perderam-na)
parecem no possuir as mesmas facilidades de acesso aos instrumentos de fomento. Em outras
palavras, o que se depreende, combinando estes fatores com o conjunto de respostas fornecidas
em relao dinmica do processo de financiamento, que o CTInfo ainda no foi capaz de
ultrapassar os limites da universidade. As causas mais visveis deste comportamento endgeno,
de captura do CT-Info pelo CAU, so deficincias na divulgao e uma srie de procedimentos complexos, formais e burocrticos. Esta situao se traduz na baixssima participao de
mdias empresas, que so as que provavelmente renem as melhores condies para que o
instrumento produza as externalidades desejveis e que esto, aparentemente, vidas por este
tipo de apoio. Este quadro resulta em que no se cumpra em sua plenitude o objetivo de
acelerar o processo de desenvolvimento impulsionando-o por intermdio da hlice trplice
formada por Estado, universidade e empresa (ETZKOWITZ, 2009).
H, ainda, a hiptese que no deve ser descartada a priori de que a relao causal
seja exatamente a inversa. Isto , que todos os fatores assinalados sejam, na verdade, uma
consequncia da captura do instrumento pelo CAU, surgindo enquanto um desdobramento
natural do fenmeno; ou at mesmo enquanto um conjunto de mecanismos sistmicos destinados exatamente a assegurar esta captura e preservar seu monoplio. Ou, quem sabe, trata-se
de um crculo vicioso, isto , de uma situao induzida por um processo reflexivo, na qual as
duas dinmicas se coalimentam.
evidente que, a partir de um estudo desta natureza, temerrio que se faam generalizaes, porquanto seu objeto restringiu-se a um setor especfico de um nico instrumento.
Contudo, os resultados obtidos sugerem uma reflexo sobre as polticas pblicas de desenvolvimento, permitindo que se formule uma hiptese que merece uma investigao mais ampla:
a de que as tradicionais polticas de desenvolvimento, baseadas fundamentalmente em instrumentos creditcios e tributrios, so restritas em sua capacidade de incentivo, uma vez que no
incorporam ao processo novos agentes econmicos, mas se limitam a facilitar a ao daqueles
que j so atores naquele contexto ou que apresentam elevado potencial para vir a s-lo.
5 Consideraes Finais
As trs anlises apresentadas sugerem que, de forma geral, as polticas pblicas de incentivo
inovao e exportao beneficiam empresas que j realizam atividades de exportao, P&D
ou desenvolvimento tecnolgico. Os instrumentos no parecem capazes de ampliar a base
de empresas engajadas nestas atividades; ou seja, no foram eficazes na disseminao de tais
prticas por todo o conjunto da economia. Haveria um crculo vicioso no qual um limitado
grupo de empresas se beneficia dos instrumentos exatamente por j adotarem antes estas
mesmas prticas.
Tais concluses, ainda que preliminares e demandantes de aprofundamento, servem
como ponto de partida para a formulao das hipteses explicativas. Uma das hipteses
que os instrumentos tradicionais, baseados em crditos e incentivos fiscais, tm uma capa-

286

Polticas de Desenvolvimento Econmico no Brasil: impactos de polticas selecionadas ...

cidade de abrangncia limitada, existindo barreiras que impedem que um contingente mais
significativo de empresas faa uso deles. Estas barreiras podem caracterizar-se por aspectos
ligados ao tamanho, dicotomia formalidade e informalidade dos negcios, burocracia
que envolve a utilizao destes instrumentos, ou mesmo a um nvel de desenvolvimento de
tecnologia de gesto no alcanado pela maior parte das empresas, especialmente as PMEs,
necessrio at para que as empresas compreendam a importncia destes fatores para o seu
crescimento e sustentao.
Tais hipteses sugerem que, para o pas alcanar os desejados patamares de desenvolvimento, crescimento e produtividade, devem ser desenhados novos instrumentos de polticas
pblicas de desenvolvimento, de natureza diversa dos que hoje so empregados.
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Zucoloto, G. F. Lei do Bem: impactos nas atividades de P&D no Brasil setoriais. Radar,
n. 06, Braslia: Ipea, fevereiro, 2010.

288

CAPTULO 9

Polticas de cincia, tecnologia e inovao no Brasil: uma


anlise com base nos indicadores agregados*

1 APRESENTAO
A disseminao da percepo da associao entre as atividades de cincia, tecnologia e inovao
(CT&I) e o desenvolvimento econmico e social tem motivado, ao longo das ltimas dcadas,
uma nfase crescente ao tema na agenda de polticas pblicas. No Brasil, da mesma forma, as
polticas de CT&I, antes objeto de discusso de um crculo relativamente restrito de setores
de governo e acadmicos, tm sido explicitamente apresentadas como elemento fundamental
das polticas industrial e de comrcio exterior. Alm disso, a retomada das polticas industriais
ativas e a maior capacidade de investimento do governo tm contribudo para que as aes
voltadas para o fomento s atividades de CT&I mobilizem um maior nmero de instituies
e de recursos. Neste contexto, no surpreende que um extenso volume de publicaes visando
discutir as polticas de CT&I no Brasil venha sendo produzido.1
A acelerada evoluo das polticas de CT&I tem motivado, inclusive, esforos para a
sofisticao dos indicadores empregados para avali-las. Trata-se de um esforo consistente
com as recentes recomendaes da literatura internacional e nacional (VIOTTI e MACEDO,
2003) e com a disseminao dos chamados surveys de inovao, que fornecem elementos
para a compreenso da dinmica deste processo no mbito do setor produtivo. A sofisticao
dos indicadores de CT&I e a possibilidade de transcender a simples segmentao de gastos
pblicos e privados em pesquisa e desenvolvimento (P&D) como indicador dos diferentes
nveis de ateno dados s atividades de CT&I.
Dessa forma, neste trabalho, busca-se discutir a evoluo das polticas de CT&I no
Brasil, no perodo recente, com base nos indicadores de gastos nestas atividades e de produo
cientfica e tecnolgica. Com isso, pretende-se investigar os nveis de articulao entre os
objetivos traados e as aes efetivamente implementadas, e avaliar a importncia relativa
dos diversos instrumentos que vm sendo adotados. A discusso das polticas amparada nos

* O autor agradece os comentrios e sugestes de Fbio Paceli Anselmo, Francisco Lima Cruz Teixeira, Luiz Guilherme Oliveira, Oswaldo Ferreira
Guerra e Rafael Esmeraldo Lucchesi Ramacciotti. Agradece ainda a Renato Baumgratz Viotti e Fernando Varejo Freire, da coordenao-geral de
indicadores (CGIN) do Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT), e aos colegas do Ipea com os quais teve a oportunidade de discutir o trabalho. Os
erros e omisses so de inteira responsabilidade do autor.
1. Nesse conjunto, destaca-se, no perodo mais recente, o trabalho de Arruda, Velmulm e Hollanda (2006), que, com base em anlises
predominantemente qualitativas, registram a evoluo do aparato institucional de estmulo inovao. De Negri e Kubota (2008) enfatizam a
anlise quantitativa das polticas de inovao com base no cruzamento de dados da Pesquisa Industrial de Inovao Tecnolgica (PINTEC) com
informaes disponveis em outras bases.

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

indicadores agregados de CT&I parte da premissa de que se, por um lado, a anlise dos dados
dissociada da anlise do ambiente institucional que os gerou oferece limitados subsdios
formulao de polticas pblicas, por outro, a anlise das polticas de CT&I sem o apoio dos
dados objetivos pode dar margem a contestaes de natureza subjetiva.
Alm desta apresentao, o captulo est estruturado em mais cinco sees. Na seo
2, discutem-se, com base em uma breve reviso bibliogrfica, os aspectos fundamentais
que formam as polticas de CT&I. Procura-se demonstrar que as polticas propostas tm,
gradativamente, superado a concepo linear do processo de inovao e passado a reconhecer
sua natureza sistmica. Em seguida, na terceira seo, discute-se a trajetria das polticas de
CT&I no Brasil desde a dcada de 1950 quando se criaram as agncias de fomento pesquisa
e formao de recursos humanos at a dcada de 1990. Na seo 4, explicitam-se os
procedimentos metodolgicos associados obteno e ao tratamento dos dados empregados,
na seo subsequente, na anlise do perodo iniciado na dcada de 1990, quando as polticas
de CT&I passaram a incorporar mecanismos de fomento explicitamente dirigidos ao setor
produtivo. Finalmente, na seo 6, as principais concluses so destacadas.
2 POLTICAS DE CINCIA, TECNOLOGIA E INOVAO
Embora haja uma extensa e controversa produo bibliogrfica sobre os conceitos e as formas de
avaliao de polticas pblicas, assume-se, para os propsitos deste trabalho, que as polticas de CT&I
so formadas por trs elementos principais: i) uma perspectiva sobre os mecanismos de transmisso
que envolvem as atividades de CT&I e sua articulao com o desenvolvimento econmico e social;
ii) a fixao de um conjunto de objetivos e diretrizes com base nesta interpretao; e iii) a adoo
de um conjunto de instrumentos visando alcanar os objetivos estabelecidos.
Assim, as diferentes perspectivas sobre as relaes entre cincia, tecnologia e inovao
circunscrevem as proposies de polticas que se pode adotar. No h dvidas de que, ao longo
dos ltimos 60 anos, estas perspectivas foram profundamente alteradas. Kline e Rosenberg
(1986, p. 285) argumentam que o modelo de inovao largamente aceito aps a Segunda
Guerra Mundial foi o modelo linear, segundo o qual o processo de inovao ocorreria por
etapas sucessivas em sequncia natural das atividades de pesquisa bsica e aplicada para o
desenvolvimento experimental e, em seguida, para a produo e comercializao. Estes autores
propem uma alternativa ao modelo linear que denominam modelo elo de cadeia (chainlinked model), em que admitem que a inovao resultaria da interao entre as oportunidades
de mercado e a base de conhecimentos e capacitaes do segmento produtivo.
Alguns anos depois, Rothwell (1992), ao examinar aquilo que denomina fatores crticos
de inovao, registra a evoluo dos modelos de inovao industrial. Este autor argumenta
que, na dcada de 1950, assumia-se que a inovao industrial seguiria um processo mais
ou menos linear comeando com a descoberta cientfica, passaria pelas atividades de P&D,
engenharia e produo industrial e terminaria com um produto ou processo comercializvel

290

Polticas de Cincia, Tecnologia e Inovao no Brasil: uma anlise com base nos indicadores agregados

(ROTHWELL, 1992, p. 221, traduo livre). Este modelo tipicamente technology-push


predominou, de acordo com Rothwell (1992), at a segunda metade da dcada de 1960,
quando se passou a atribuir uma importncia crescente demanda tecnolgica. O modelo
linear, porm, em sentido inverso ao anterior, ao qual Rothwell (1992, p. 221) refere-se como
market-pull ou need-pull, seria substitudo, na dcada de 1970, por vises que tenderiam
a considerar os modelos unidirecionais limitados. Dessa forma, modelos de carter mais
interativo, nos quais tanto a oferta quanto a demanda tecnolgica so consideradas, passaram
a ser empregados. Rothwell (1992, p. 222) registra o coupling model e o modelo integrado,
que supera a viso sequencial do processo de inovao, e passa a entend-lo como paralelo.
Finalmente, o carter sistmico do processo de inovao, que Rothwell (1992, p. 230-235)
chama de modelo de integrao estratgica e redes, seria reconhecido j no final da dcada de
1980. Neste caso, enfatiza-se a influncia simultnea de fatores organizacionais, institucionais
e econmicos nos processos de gerao, difuso e uso da cincia e da tecnologia.
Enquanto Rothwell (1992) enfatizou as implicaes das diferentes vises a respeito do
processo de inovao sobre as estratgias da firma, outros autores debruaram-se sobre as
polticas pblicas que decorreriam destas vises. Conforme assinalavam Pavitt e Walker (1976,
p. 18, traduo livre) h mais de 30 anos, do ponto de vista das polticas pblicas, h uma
evidente necessidade de se compreender melhor tanto a natureza dos processos de inovao
industrial quanto o papel do governo no estmulo a estes processos. Mais tarde, Freeman e
Soete (1997, p. 373-395) investigam as implicaes que estas vises tiveram sobre as polticas
pblicas de CT&I. Estes autores argumentam que, enquanto nas dcadas de 1940 e 1950
a nfase das polticas de CT&I recaa sobre a pesquisa bsica, nas duas dcadas seguintes
prevaleceu o foco nas inovaes incrementais e, nos anos 1980 e 1990, a difuso tecnolgica
tornou-se o objeto fundamental das aes propostas (FREEMAN e SOETE, 1997, p. 388).
As diferentes perspectivas sobre a natureza do processo de inovao foram sistematizadas
por Viotti (2003), que acrescenta aos modelos linear, de elo de cadeia e sistmico aquilo
que denomina modelo de aprendizado tecnolgico. Trata-se, em essncia, de uma extenso
do modelo sistmico mais apropriada compreenso da mudana tcnica nos pases de
industrializao retardatria, nos quais preponderam a absoro de inovaes geradas em
outras economias e seu aperfeioamento por meio de inovaes incrementais.
Naturalmente, as prescries de poltica decorrem da perspectiva adotada sobre o
processo de inovao. Ao se admitir, por exemplo, que a pesquisa cientfica espontaneamente
assimilada pelo segmento produtivo, as prescries dirigem-se predominantemente s
atividades de pesquisa bsica; por sua vez, medida que uma viso mais sistmica do processo
de inovao adotada, as prescries voltam-se para o incentivo cooperao entre a produo
do conhecimento e seu uso no segmento produtivo. No primeiro caso, as externalidades
positivas associadas pesquisa bsica justificariam, por si, o suporte governamental a estas
atividades. Nos termos de Nelson (1959, p. 304), em um trabalho publicado h meio sculo:

291

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

Parece evidente que, se as atividades de pesquisa bsica fossem deixadas exclusivamente para
empresas privadas que operam de forma independente umas das outras e vendem em mercados
competitivos, os incentivos baseados no lucro no alocariam a quantidade socialmente desejvel de
recursos nas atividades em pesquisa bsica.2

Se o gasto pblico em pesquisa bsica tornou-se aceitvel para a maioria dos


economistas inclusive aqueles mais cticos em relao ao gasto pblico de uma forma
geral , o financiamento pblico a outras modalidades de P&D constitui uma questo
mais controversa (FREEMAN e SOETE, 1997, p. 373). Possveis contestaes sobre os
transbordamentos dos subsdios para o conjunto da sociedade so reconhecidas mesmo
por autores que explicitamente defendem polticas desta natureza (FREEMAN e SOETE,
1997, p. 380). Ainda mais controversos parecem ser os instrumentos de apoio concedidos
para estimular aes de cooperao e garantir o transbordamento dos efeitos dos incentivos
concedidos. Com efeito, se nas circunstncias em que prevalecia o modelo linear de inovao
as polticas prescritas tinham um carter instrumental uma vez que bastaria, essencialmente,
alocar recursos financeiros nas atividades de pesquisa bsica e usar o poder de compra do
Estado em setores estratgicos, como o militar , o mesmo no se observa nas propostas
de polticas ancoradas no reconhecimento do carter sistmico do processo de inovao.
Neste caso, ampliou-se o contedo subjetivo das polticas pblicas propostas e ocorreu
uma espcie de descolamento entre as categorias analticas empregadas para interpretar o
processo de inovao (por exemplo, a noo de sistemas de inovao) e os instrumentos
de ao governamental propostos. Em muitos casos, os objetivos das polticas passaram a
envolver aspectos pouco instrumentais, como o estmulo cooperao, o incremento do
fluxo de inovaes ou a extenso de sua adoo pelo segmento produtivo.3 Esta percepo
registrada no documento intitulado Managing National Innovation Systems, no qual se registra
que o novo papel dos governos requer que se levem em considerao as falhas sistmicas que
bloqueiam o funcionamento do sistema de inovao, obstruem o fluxo de conhecimento
e tecnologia e, consequentemente, reduzem a eficincia dos esforos nacionais em P&D
(OCDE, 1999, p. 63, traduo livre).
Uma evidncia anedtica, porm explcita, das dificuldades de se proporem instrumentos
concretos de polticas de inovao pode ser vista em Lundvall e Borrs (2005, p. 615).
Estes autores propem um quadro no qual identificam os instrumentos de polticas de
cincia, tecnologia e inovao em sequncia. No quadro, estas aes sobrepem-se de forma
ascendente, isto , as polticas tecnolgicas conteriam as polticas cientficas e as polticas de
inovao conteriam as polticas tecnolgicas. Ocorre que, no caso das polticas de inovao,
os instrumentos apontados por Lundvall e Borrs (2005, p. 615) assemelham-se bem mais a
2. () it seems clear that, were the field of basic research left exclusively to private firms operating independently of each other and selling in
competitive markets, profit incentives would not draw so large a quantity of resources to basic research as is socially desirable.
3. Muitos desses aspectos j eram citados por Pavitt e Walker (1976, p. 85), os quais registram que no h uma maneira fcil e universal de medir
os resultados das aes de governo voltadas para a promoo da inovao. O propsito dessas aes pode ser aumentar o fluxo de inovaes,
aumentar a taxa ou a extenso de sua adoo, influenciar as caractersticas das inovaes ou, simplesmente, disseminar conhecimentos teis do
ponto de vista econmico, social ou poltico (traduo livre).

292

Polticas de Cincia, Tecnologia e Inovao no Brasil: uma anlise com base nos indicadores agregados

prescries do que a aes passveis de implementao imediata. Este o caso, por exemplo,
de melhorar o acesso informao: sociedade da informao ou melhorar o capital social
para o desenvolvimento regional. Opostamente, no que tange s polticas cientficas e
tecnolgicas, os instrumentos tm um carter obviamente mais operacional (fundos pblicos
de pesquisa, centros de pesquisa pblicos ou compras governamentais).
As dificuldades subjacentes implementao de polticas de inovao de carter mais
sistmico no afastam a hiptese de que os instrumentos empregados e sua dosagem
relativa, em particular no tenham sofrido ajustes medida que a compreenso sobre o
processo de inovao avanava. Com base em um conjunto de trabalhos publicados ao longo
das ltimas dcadas (PAVITT, 1976; PAVITT e WALKER, 1976; MATESCO e TAFNER,
1996; PACHECO, 2007b; ARRUDA, VELMULM e HOLLANDA, 2006; DE NEGRI
e KUBOTA, 2008, entre outros) e na prpria evoluo das polticas de CT&I no Brasil,
possvel classificar estes instrumentos nas categorias indicadas a seguir:4

fundos de financiamento de bolsas de pesquisa e outras formas de suporte concedidas por agncias de fomento e instituies similares;

incentivos fiscais;

incentivos financeiros, que envolvem desde a subveno direta e a concesso de


crdito em condies mais favorveis at o apoio formao de fundos de capital
de risco;

incentivos de infraestrutura e facilidades logsticas, em especial nos ambientes de


inovao (parques tecnlogos e incubadoras de empresas, por exemplo);

condies de demanda atravs do uso do poder de compra do Estado; e

regulao da propriedade intelectual.

Parece razovel admitir que no se pode apontar um instrumento como superior ao outro,
uma vez que os diferentes agentes econmicos tm demandas diferenciadas. Menciona-se
recorrentemente que empresas de base tecnolgica de pequeno porte, por exemplo, necessitam
acessar, inicialmente, mecanismos de suporte financeiro (como fundos de capital de risco),
e que empresas de maior porte, por sua vez, podem requerer incentivos fiscais. Alm disso,
a nfase atribuda a cada um dos instrumentos varia, em tese, de acordo com as interpretaes da
associao entre CT&I e o desenvolvimento econmico e social. Se prevalece o modelo linear
de inovao, os mecanismos de transmisso so unidirecionais da cincia para a tecnologia
e da tecnologia para a inovao, e as prescries de poltica enfatizam o financiamento
cincia. Isto implica dizer que, entre os instrumentos adotados, predominam as formas de
financiamento pesquisa cientfica (fundos de financiamento de bolsas de pesquisa e outras
4. Os instrumentos indicados no devem ser confundidos com programas, que resultam, essencialmente, da combinao de instrumentos visando
alcanar algum objetivo fixado. Com efeito, em vrios pases inclusive no Brasil os diversos rgos governamentais costumam lanar programas
que permitem a combinao de incentivos fiscais e financeiros. A Lei do Bem (no 11.196/2005) e a Lei de Inovao (no 10.973/2004) so exemplos
de combinao de mecanismos de apoio CT&I.

293

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

formas de suporte concedidas por agncias de fomento e fundaes de amparo) e o uso do


poder de compra do Estado. J nas circunstncias em que prevalece uma viso mais sistmica
do processo de inovao, o uso de instrumentos mais empresariais tenderia a se intensificar.
Este o caso dos incentivos fiscais e dos incentivos financeiros, que tenderiam a promover um
maior envolvimento do setor produtivo com as atividades de CT&I.
De fato, Matesco e Tafner (1996, p. 309) assinalavam que os incentivos seriam a forma
preferencial, porm no exclusiva, de apoio a investimentos em P&D. Para estes autores,
as vantagens dos incentivos fiscais seriam a economicidade (por no incorrerem em custos
administrativos de arrecadao e repasse), o carter anticclico (por amortecerem os efeitos
de recesses sobre os investimentos em P&D) e a flexibilidade (por se ajustarem s demandas
especficas de cada empresa e permitirem, inclusive, a pesquisa cooperativa). Mais tarde,
Pacheco (2004) sistematizaria vantagens e desvantagens associadas aos incentivos fiscais para
as atividades de P&D.
Em geral, esses incentivos possuem um alcance muito maior, tm menores custos
operacionais e produzem resultados em menos tempo, favorecendo, claro, projetos de maior
retorno privado. Seus aspectos mais crticos so decorrentes, em geral, de seu maior impacto
fiscal; dos menores graus de difuso da atividade de P&D para outras empresas; e do menor
impacto em projetos de maior risco, de mais longo tempo de maturao ou de natureza ainda
exploratria (PACHECO, 2004).5
No conjunto dos incentivos financeiros, destaca-se, no perodo mais recente, a subveno
s atividades de P&D empresarial. Trata-se, na prtica, da transferncia de recursos sem retorno
para o setor produtivo visando a inovao. Em tese, este instrumento deve ser empregado
quando os retornos pblicos e privados das atividades de P&D justificarem a transferncia.
Na prtica, porm, a aplicao dos recursos tem sido objeto de questionamentos em virtude da
evidente subjetividade dos critrios empregados. A maior vulnerabilidade destes instrumentos
pode levar, inclusive, subutilizao dos recursos nas circunstncias em que os responsveis
pela implantao das aes temam a ao de lobbies e contestaes de natureza jurdica.
Aspectos dessa natureza circunscreveram as polticas de CT&I adotadas no Brasil a partir
da dcada de 1950. A experincia acumulada ao longo desse perodo contribui para que as
vantagens e desvantagens destes instrumentos em diferentes contextos fiquem mais explcitas.
Este o propsito da prxima seo.
3 POLTICAS DE CINCIA, TECNOLOGIA E INOVAO NO BRASIL
A criao do Conselho Nacional de Pesquisa (CNPq), hoje denominado Conselho Nacional
de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (que preservou a mesma sigla), e da Campanha
Nacional de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Capes), hoje denominada
5. A essas limitaes deve-se acrescentar o fato de que os incentivos fiscais beneficiam essencialmente empresas no regime de apurao do lucro
real, em geral empresas grandes, muitas delas transnacionais que investem mais em pesquisa e desenvolvimento nas suas matrizes. Isso torna a
lei injusta e at cruel, pois deixa de fora mais de 90% das empresas mdias e pequenas, que esto no regime de lucro presumido e no Simples
(Nicolsky, 2006).

294

Polticas de Cincia, Tecnologia e Inovao no Brasil: uma anlise com base nos indicadores agregados

Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (e que tambm preservou


a sigla original), em 1951, marca o incio das aes governamentais explicitamente voltadas
para o apoio s atividades de CT&I no Brasil. Com efeito, no obstante algumas iniciativas
precedentes isoladas, a criao destas instituies de fomento sistematizou o padro de
interveno do governo e estabeleceu as diretrizes das aes de diferentes instituies
envolvidas nas atividades de CT&I no pas. Neste contexto, j no incio da dcada de 1960, a
primeira experincia de formulao e implementao de uma poltica subnacional de CT&I
no Brasil ocorreu no estado de So Paulo, com a criao da Fundao de Amparo Pesquisa
do Estado de So Paulo (FAPESP). O ambiente que circunscreveu a criao destas instituies
era claramente marcado por uma viso linear do processo de inovao, da porque a nfase
foi colocada no financiamento produo cientfica, e, em especial, na formao de recursos
humanos e na expanso dos cursos de ps-graduao.
A evoluo da compreenso sobre o processo de inovao provocou mudanas na
estrutura institucional de CT&I do governo federal, levando, no final da dcada de 1960,
criao da Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP) para institucionalizar o Fundo
de Financiamento de Estudos de Projetos e Programas, que havia sido estabelecido em
1965. Porm, embora do ponto de vista institucional a FINEP fosse distinta das agncias de
fomento pesquisa e formao de recursos humanos, como o CNPq e a Capes, sua atuao
inicial privilegiou a pesquisa cientfica e voltou-se essencialmente para o financiamento da
implantao de programas de ps-graduao nas universidades brasileiras.
A partir da dcada de 1970, passaram a ser produzidos os Planos Bsicos de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (PBDCT), que buscaram articular as metas e aes na
rea de CT&I aos Planos Nacionais de Desenvolvimento (PND). No II PBDCT, indicavase explicitamente o objetivo de transformar a cincia e tecnologia em fora motora do
processo de desenvolvimento e modernizao do pas, industrial, econmica e socialmente
(SALLES FILHO, 2003, p. 183). Apesar deste discurso, no restam dvidas de que as
polticas de CT&I desenvolveram-se com base em interesses e percepes que certamente
eram perifricos ao ncleo do modelo de desenvolvimento via substituio de importaes
(VIOTTI, 2008, p. 141). Dessa forma, em que pesem algumas iniciativas de integrao
entre o setor produtivo e as universidades de centros de pesquisa,6 prevaleceram, na prtica,
polticas que se apoiavam no modelo linear de inovao.
Durante a dcada de 1980, a nfase no controle da inflao desviou o foco das polticas
industriais e das polticas de CT&I. Nesse contexto, as agncias de fomento pesquisa e
formao de recursos humanos continuaram sendo o principal instrumento de poltica
explicitamente adotado. Enquanto isso,
6. Essas iniciativas privilegiavam empresas estatais como a Petrobras e a Empresa Brasileira de Aeronutica (Embraer). O fato de se tratar de empresas estatais, em certa medida, simplificava o processo de alocao de recursos diretamente para o setor produtivo, uma vez que no se sujeitava
a alegaes de favorecimento de agentes privados.

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Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

as dificuldades econmicas dos principais pases capitalistas e os conseguintes processos de


transformao do aparato industrial (...) incentivaram a comunidade dos economistas a criticar
tambm a teoria de Keynes e a exumar os problemas do passado (...). A teoria schumpeteriana
volta, assim, ribalta (MESSORI, 1984, p. 12, traduo livre).

No Brasil, as discusses acadmicas comeam a repercutir as anlises neoschumpeterianas


e a disseminar a percepo quanto s limitaes do modelo linear, passando a destacar o carter
sistmico do processo de inovao. Embora o reconhecimento da natureza sistmica do processo
de inovao tenha provocado uma evidente alterao do discurso e a criao de novas instituies,
na prtica permaneceram as dificuldades de integrar instituies de lgicas e caractersticas
distintas em projetos unificados. Isto quer dizer que, embora a poltica enfatizasse a necessidade
de articular um sistema nacional de CT&I, os instrumentos que a operacionalizavam mantiveram
um modo de atuao que privilegiava a relao individualizada com os agentes.
Essa percepo foi se tornando cada vez mais clara ao longo da dcada de 1990. O processo
de abertura comercial e a exposio da economia brasileira concorrncia externa levaram
os formuladores de poltica a reconhecer, cada vez mais enfaticamente, a inovao no nvel
da firma como requisito para a competitividade. Neste contexto, anlises setoriais passaram a
preconizar aes para incrementar a competitividade em suas dimenses empresarial, estrutural
e sistmica, envolvendo, explicitamente, polticas de ampliao do contedo tecnolgico da
economia brasileira (FERRAZ, KUPFER e HAGUENAUER, 1996). Comparaes com a
Coreia do Sul deixavam claro que o problema no se limitava ampliao do gasto nacional
em P&D mas, tambm, ao aumento dos gastos empresariais, e no dos gastos pblicos, que
tenderiam a ter um carter mais cientfico do que tecnolgico. Nesse contexto, diversos autores
passam a defender instrumentos explcitos de promoo do desenvolvimento tecnolgico nas
empresas. Este o caso, por exemplo, da srie de publicaes do Ipea da primeira metade da
dcada de 1990, que destacam a necessidade de se privilegiarem os incentivos fiscais como
instrumento de poltica de CT&I e apontam as dificuldades prticas de se colocarem polticas
desta natureza em marcha (MATESCO e TAFNER, 1996).
Timidamente, instrumentos visando incentivar as atividades de P&D empresarial e a
articulao entre as instituies de ensino superior e o setor produtivo passam a ser adotados
j no incio da dcada de 1990. Assim, em 1993, foi promulgada a Lei no 8.661/1993, que
estabelecia as condies para a concesso de incentivos fiscais capacitao tecnolgica da
indstria e da agropecuria. Tambm no incio da dcada de 1990 as agncias de fomento
pesquisa e formao de recursos humanos passaram a dedicar uma ateno crescente a
projetos de pesquisa que envolvessem instituies tradicionalmente associadas produo
do conhecimento (tipicamente as instituies de ensino superior e os centros de pesquisa) e
o setor produtivo. Embora bem-intencionados, estes instrumentos parecem ter sido pouco
efetivos devido a um conjunto de razes. O acesso aos incentivos fiscais previstos pela Lei no
8.661/1993 requeria a superao de um complexo aparato burocrtico; a pesquisa cooperativa
fomentada pelas agncias representava uma frao residual dos recursos alocados; e a articulao
entre as instituies tinha, geralmente, um carter muito mais formal (para garantir o acesso
aos recursos) do que efetivo. A estas limitaes devem-se acrescentar as restries de natureza

296

Polticas de Cincia, Tecnologia e Inovao no Brasil: uma anlise com base nos indicadores agregados

fiscal que marcaram boa parte da dcada de 1990. Estas restries no somente provocavam o
contingenciamento dos recursos destinados s atividades de CT&I, mas tambm provocaram,
em 1997, a reduo dos incentivos fiscais previstos na Lei no 8.661/1993.
Diagnsticos dessa natureza terminam orientando as reformas nas polticas de CT&I
no Brasil no final da dcada de 1990. Com efeito, no documento elaborado no final de 1999
para subsidiar a criao dos fundos setoriais, identificavam-se trs grandes esforos: i) elaborar
e implementar uma clara poltica nacional de cincia e tecnologia (C&T) de longo prazo;
ii) restabelecer um sistema de incentivo amplo ao desenvolvimento tecnolgico empresarial;
e iii) construir um novo padro de financiamento capaz de responder s necessidades
crescentes de investimentos em C&T (PACHECO, 2007a, p. 204). Estes esforos teriam
por objetivo estimular processos mais intensivos de modernizao tecnolgica nas empresas
e criar um ambiente institucional mais favorvel ao aprofundamento da cooperao entre
os agentes pblicos da rea de cincia e tecnologia e o setor produtivo (MORAIS, 2008, p.
67). Como resultado, os principais movimentos observados no marco institucional foram:
i) a criao dos fundos setoriais de cincia e tecnologia, em 1999;7 ii) a promulgao da Lei
de Inovao, em 2004 (Lei no 10.973/2004); iii) o aperfeioamento da legislao relativa aos
incentivos ficais para a inovao, que passaram a compor o terceiro captulo da Lei do Bem
(Lei no 11.196/2005); e iv) o lanamento de diversos programas e chamadas pblicas para
apoio a empresas pela FINEP (MORAIS, 2008, p. 67).
As implicaes estruturais das alteraes no marco de regulao ao longo do perodo em
que se consolida a percepo quanto natureza sistmica do processo de inovao
(ou, em outras palavras, o contraponto entre as polticas de CT&I possveis e desejadas) podem
ser exploradas com base nos indicadores agregados de CT&I. Os potenciais e limitaes destes
dados so discutidos na prxima seo, para que, em seguida, se possa analisar as polticas de
CT&I efetivamente implementadas no Brasil.
4 ASPECTOS METODOLGICOS: INDICADORES AGREGADOS DE
CINCIA, TECNOLOGIA E INOVAO
Para subsidiar a anlise da poltica de CT&I no Brasil com base nos indicadores agregados de
CT&I, preciso segment-los em indicadores de insumo e de resultado. Conforme assinalam
Cavalcante e Aquino (2008, p. 316), os indicadores de insumo referem-se aos recursos
humanos, fsicos e financeiros alocados nas atividades cientficas e tecnolgicas, enquanto os
indicadores de resultado procuram mensurar aquilo que se obteve a partir destes insumos.8
No conjunto dos indicadores de insumo, os gastos em C&T e em P&D so os mais
frequentemente citados. Os investimentos destinados s atividades de P&D so aqueles
7. Embora concebidos em um contexto marcado pela reafirmao da necessidade de se formular uma poltica de CT&I de longo prazo e de se
incentivar o gasto em P&D do setor privado, a criao dos fundos setoriais visava, fundamentalmente, a construo de um novo padro de financiamento. Em outras palavras: no se pode creditar aos fundos setoriais, em si, uma superao do modelo linear de inovao.
8. Podem-se ainda mencionar os indicadores de impacto, que procuram aferir as repercusses das atividades de CT&I sobre o desempenho das empresas
ou sobre os nveis de desenvolvimento econmico e social de pases ou regies. Estes seriam, obviamente, os indicadores de mais difcil obteno.

297

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

empregados para fins de comparaes internacionais, uma vez que sua aferio obedece a
padres definidos no Manual Frascati (OCDE, 2002). Contudo, no caso dos pases em
desenvolvimento, nos quais as atividades cientficas e tcnicas correlatas (ACTC) tm tido
sua relevncia crescentemente reconhecida, os gastos em C&T que correspondem
soma dos gastos em P&D e em ACTC tm tambm sido empregados para subsidiar
a compreenso do processo de inovao e a formulao de polticas pblicas. De fato, em pases
de industrializao retardatria, cujas polticas de inovao envolvem, em grande medida,
a absoro de inovaes geradas em outras economias e seu aperfeioamento por meio de
inovaes incrementais, o monitoramento das ACTCs reveste-se de maior importncia.9 No
obstante as limitaes metodolgicas subjacentes aferio destes indicadores, a anlise dos
gastos agregados em C&T e em P&D capaz de revelar a nfase relativa que as atividades de
inovao e de aprendizado tecnolgico tm recebido. Alm disso, ao se examinarem os gastos
dos governos federal e estaduais, pode-se verificar se as diretrizes efetivamente adotadas so
aderentes s polticas formuladas.
Em virtude de suas maiores dificuldades de aferio, os indicadores de resultados mais
frequentemente empregados apoiam-se em medidas indiretas. Embora se trate de uma viso
simplificada, admite-se, em geral, que os indicadores bibliogrficos refletem o desempenho
cientfico e as patentes o desempenho tecnolgico. Apesar de suas limitaes, estes tm
sido os indicadores mais largamente empregados para subsidiar a anlise dos resultados da
aplicao de recursos em P&D. Mais recentemente, disseminaram-se os surveys de inovao
que, apoiadas nos critrios estabelecidos no Manual de Oslo (OCDE, 2005), procuram aferir
as atividades de inovao nas empresas.10 Indicadores desta natureza tm, progressivamente,
sido empregados para subsidiar a formulao de polticas pblicas.11
Inferncias sobre as interaes existentes no sistema nacional de inovao podem ser
feitas com base naquilo que Albuquerque (1999, p. 42) denominou opportunity taking
indicator (OTI), que corresponde razo entre a participao do pas nas patentes mundiais
e sua participao nas publicaes indexadas. A despeito de suas diversas limitaes, este
indicador fornece pistas sobre o balanceamento (ou no) dos sistemas nacionais de inovao.
Albuquerque prope que, enquanto sistemas maduros tenderiam a apresentar indicadores
mais equilibrados (isto , mais prximos de um), sistemas imaturos seriam marcados por
valores reduzidos de OTI, e seguidores rpidos teriam indicadores elevados, traduzindo suas
elevadas capacidades de absoro de tecnologias.

9. Ver, a esse respeito, Hollanda (2003, p. 94).


10. Os surveys de inovao superam, em grande medida, diversas limitaes associadas ao uso de patentes como indicadores de inovao. De fato,
as patentes so um indicador mais capaz de mensurar invenes, e no inovaes, o que as torna particularmente limitadas para capturar a evoluo
dos resultados das atividades de P&D em pases seguidores tecnolgicos. J os surveys de inovao esto disponveis apenas para os perodos mais
recentes, no havendo ainda sries histricas que permitam anlises de mudanas estruturais de prazo mais longo.
11. Ainda assim, Arundel (2008, p. 68) registra aquilo que denomina paradoxo de Oslo: Ns vemos surveys de inovao por toda parte, mas onde
est o impacto das polticas de inovao?

298

Polticas de Cincia, Tecnologia e Inovao no Brasil: uma anlise com base nos indicadores agregados

5 INVESTIMENTOS EM P&D, PUBLICAES E PATENTES: A TRAJETRIA


RECENTE DO BRASIL
Em 2007, os gastos nacionais em C&T alcanaram R$ 37 bilhes correntes. Este valor,
que inclui gastos pblicos nas esferas federal e estadual e gastos empresariais, representava,
naquele ano, 1,46% do produto interno bruto (PIB). Entre 2000 e 2007, o percentual mdio
foi de 1,30%. J os gastos em P&D foram de R$ 28,5 bilhes correntes em 2007, que
correspondem a 1,10% do PIB daquele ano. O percentual mdio entre 2000 e 2007 foi
de 1,00%. Dessa forma, as ACTCs corresponderam a 0,36% do PIB em 2007 e a 0,30%
do PIB em mdia ao longo do perodo entre 2000 e 2007. Pode-se afirmar que, em termos
agregados, as ACTCs representam pouco menos de um quarto dos gastos nacionais em C&T,
cabendo s atividades de P&D os trs quartos restantes. Pode-se conjecturar que, ao longo da
dcada de 1990, as ACTCs tenham experimentado um crescimento mais acelerado do que
as atividades de P&D em virtude do ajuste defensivo das empresas expostas competio
internacional e das polticas de tecnologia industrial bsica (TIB) ento adotadas. Na dcada
de 2000, entretanto, no parece haver razes que justifiquem uma trajetria distinta para os
gastos em ACTC e em P&D, segundo os dados disponveis.
A composio dos gastos nacionais em P&D foi um indicador largamente usado para aferir
o envolvimento do setor produtivo com as atividades de inovao at a dcada de 1990 (isto ,
antes da disseminao dos surveys de inovao). Comparaes internacionais recorrentemente
revelaram que os gastos em P&D no Brasil seriam majoritariamente realizados pelo setor
pblico; esta constatao indiscutivelmente contribuiu para a adoo de instrumentos visando
promover um maior envolvimento das empresas com as atividades de inovao. A despeito
da descontinuidade da srie (uma vez que os dados referentes aos anos de 1997, 1998 e 1999
no esto disponveis) e da precariedade das estimativas de gastos empresariais em P&D antes
da edio da primeira Pesquisa de Inovao Tecnolgica (PINTEC), o grfico 1 sugere um
envolvimento crescente do setor produtivo com as atividades de inovao no pas.
GRFICO 1

Participao do setor empresarial nos gastos nacionais em P&D (1990-2007)


(Em %)

Fonte: Brasil (1997) e pgina eletrnica do Ministrio da Cincia e Tecnologia MCT (disponvel em: <http://www.mct.gov.br>).
Elaborao dos autores.

299

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

Nos dois ltimos anos da srie, possivelmente como reflexo do crescimento mais acelerado
dos gastos pblicos (e no de uma reduo dos investimentos privados), a participao dos
gastos empresariais cai um pouco, mas continua situada acima dos valores observados no
incio da dcada. Isto pode ser atribudo tambm ao fato de que os dados relativos aos gastos
empresariais de 2006 e 2007 resultam de extrapolaes da PINTEC. Acredita-se que a aferio
do dado real possa indicar que a participao tenha se mantido no patamar de 50%. O maior
engajamento do setor empresarial nas atividades de inovao pode ser creditado aos seguintes
fatores principais: i) crescente exposio das empresas concorrncia externa e consequente
maior nfase em investimentos voltados para melhorias de competitividade; e ii) adoo de
polticas de fomento s atividades de P&D empresarial.
No que diz respeito aos gastos realizados pelo setor pblico, os valores alcanaram, em
2007, R$ 15,1 bilhes. Os gastos do governo federal representam cerca de 70% deste valor (R$
10,4 bilhes).12 Dessa forma, os valores alocados em P&D pelo governo federal em 2007 so
da ordem de grandeza aproximada do oramento anual destinado ao Programa Bolsa Famlia
e correspondem a cerca de um sexto dos desembolsos totais do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) naquele exerccio (R$ 64,9 bilhes). Conforme
indicado na tabela 1, cerca de metade destes recursos alocada para o Ministrio da Educao (MEC), ao qual esto ligadas as instituies federais de ensino superior e a Capes, e mais
de um quarto para o Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT), do qual faz parte o CNPq.
Os ministrios da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa) e da Sade (MS), aos quais esto
vinculadas a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa) e a Fundao Oswaldo
Cruz (Fiocruz), respectivamente, representam, em conjunto, cerca de 20% dos recursos.
TABELA 1

Participao dos ministrios nos gastos do governo federal em P&D (2000-2007)


(Em %)
Ministrio da Educao
Ministrio da Cincia e Tecnologia
Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento
Ministrio da Sade
Demais ministrios e Presidncia da Repblica

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

49,4
26,1
14,4
6,7
3,4

46,0
29,6
13,7
6,9
3,8

49,8
25,3
13,2
7,3
4,3

47,1
29,1
12,2
7,0
4,6

47,9
26,3
12,5
9,6
3,7

46,5
28,6
12,6
8,6
3,6

48,3
27,8
11,7
9,5
2,8

49,6
27,2
11,0
9,1
3,1

Fonte: Pgina eletrnica do MCT (disponvel em: <http://www.mct.gov.br>).


Elaborao dos autores.

A elevada participao do MEC no conjunto dos gastos um indcio da nfase atribuda


pesquisa cientfica. Os recursos destinados a este ministrio so essencialmente alocados
para atividades de ps-graduao nas instituies de ensino superior, por intermdio da
Capes, que atua na expanso e consolidao da ps-graduao stricto sensu no pas. Da
mesma forma, os dados sistematizados pelo MCT indicam que, do total de R$ 10,4 bilhes
aplicados pelo governo federal em P&D, R$ 4,3 bilhes (que correspondem a mais de 40%
12. Desse total, cerca de R$ 1,5 bilho adveio, em 2007, dos fundos setoriais.

300

Polticas de Cincia, Tecnologia e Inovao no Brasil: uma anlise com base nos indicadores agregados

do total) destinam-se ps-graduao, ao passo que os R$ 6,1 bilhes restantes formam


o que o MCT intitula oramento executado (que podem incluir recursos destinados ao
CNPq e Capes). Alm disso, os critrios de avaliao de desempenho empregados pelo
CNPq e pela Capes tendem a levar os pesquisadores a privilegiar as atividades de pesquisa
cientfica em oposio s atividades de pesquisa tecnolgica, uma vez que a nfase atribuda
s publicaes cientficas maior que ao depsito de patentes, por exemplo. Todos estes
dados sugerem que, mesmo com a disseminao da percepo quanto natureza sistmica
do processo de inovao, a alocao dos recursos do governo federal, concretamente, persiste
seguindo o modelo linear de inovao.
Outra evidncia da ainda reduzida nfase, na prtica, dos mecanismos destinados ao
fomento da inovao no setor produtivo a segmentao dos gastos nacionais em P&D
realizados pelo governo federal por setor de execuo. Estimativas do MCT relativas ao
perodo entre 2000 e 2004 demonstram que os gastos no prprio governo (nas instituies
de fomento P&D e nos centros de pesquisa, por exemplo) e nas instituies de ensino
superior representam mais de 99% do total (tabela 2).13 Os dados mostram que, a despeito
do notvel crescimento dos gastos em empresas, que passam de R$ 3 milhes para mais de
R$ 50 milhes, a prioridade continua sendo a pesquisa cientfica.
TABELA 2

Gastos do governo federal em P&D por setor de execuo (2000-2004)


(Em R$ milhes)
2000
Governo
Ensino superior
Empresas
Setor privado sem fim lucrativo
Total

2001

2002

2003

2004

Valor

Valor

Valor

Valor

Valor

3.881
2.600
3
12
6.495

59,8
40,0
0,0
0,2
100,0

2.954
4.484
5
15
7.458

39,6
60,1
0,1
0,2
100,0

2.766
4.978
3
14
7.761

35,6
64,1
0,0
0,2
100,0

3.245
5.510
54
16
8.825

36,8
62,4
0,6
0,2
100,0

3.436
5.825
51
17
9.329

36,8
62,4
0,5
0,2
100,0

Fonte: Pgina eletrnica do MCT (disponvel em: <http://www.mct.gov.br>).


Elaborao dos autores.

Essa constatao sugere que h dificuldades de se aplicarem recursos pblicos em empresas


do setor produtivo de forma sistemtica, em virtude dos maiores nveis de controvrsia
associados a aes dessa natureza. Nos termos de Viotti (2008, p. 161),
seja pelas diferenas de natureza, seja pela longa tradio da prtica institucionalizada, as agncias
pblicas tm facilidade para lidar, apoiar e estimular instituies de ensino e pesquisa, mas muita
dificuldade em fazer algo similar envolvendo diretamente empresas. Tal dificuldade tem aparecido
de maneira marcante nos esforos para a implementao dos novos instrumentos da poltica que so
especificamente voltados para a promoo da inovao, como o caso, por exemplo, da subveno
econmica e da utilizao da encomenda direta de produtos ou processos inovadores.
13. Convm observar que os recursos totais alocados nas instituies de ensino superior so bem maiores que os indicados na tabela, que registra
apenas os valores alocados em atividades de P&D (e no nas atividades de ensino).

301

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

Alm dos gastos diretos, o governo federal vem usando os incentivos fiscais como
instrumento de poltica de CT&I no pas. O montante da renncia fiscal alcanou, em 2007,
R$ 3,9 bilhes, equivalentes a quase 40% dos gastos federais em P&D. Uma anlise da composio
destes incentivos revela que os valores associados Lei do Bem (Lei no 11.196/2005) e os resduos
ainda associados a suas predecessoras (as leis no 8.661/1993 e no 9.532/1997) representam
apenas pouco mais de 20% do total da renncia fiscal, ao passo que mais de 70% dos valores
referem-se Lei de Informtica (leis no 8.248/1991 e no 10.176/2001) e Lei de Informtica
Zona Franca (Lei no 8.387/1991). Os montantes relativamente reduzidos de renncia fiscal
associados Lei do Bem sugerem que as limitaes que impediram o uso extensivo dos incentivos
previstos na Lei no 8.661/1993 no foram ainda inteiramente removidas. Mais uma vez,
os dados confirmam as expectativas de que a ausncia de uma interpretao consolidada a respeito
dos tipos de despesas com atividades de P&D e inovao que dariam direito a incentivos fiscais
impede a disseminao do instrumento nas empresas (VIOTTI, 2008, p. 162). Alm disso,
a excluso das empresas enquadradas no regime de lucro presumido e no Sistema Integrado de
Pagamento de Impostos e Contribuies das Microempresas e das Empresas de Pequeno Porte
(Simples) do conjunto dos potenciais beneficirios da lei representa um obstculo adicional
sua aplicao em empresas de menor porte.
Afora os R$ 10,4 bilhes alocados pelo governo federal em P&D em 2007, contabilizam-se
ainda R$ 4,7 bilhes nos governos estaduais. Os gastos estaduais em P&D tm tido uma
trajetria ascendente em decorrncia das crescentes dotaes oramentrias para atividades
de ps-graduao nas universidades estaduais e da disseminao das fundaes estaduais de
amparo pesquisa. A nfase nas atividades de ps-graduao nas instituies de ensino superior
evidente neste caso: 64% dos recursos tm esta destinao. Se a estes valores forem somados
os recursos discriminados como pesquisas no orientadas (que correspondem rubrica sob
a qual se registram os recursos destinados s fundaes estaduais de pesquisa), verifica-se que
pouco mais de 10% destinam-se agricultura (possivelmente s empresas estaduais de pesquisa
agropecuria) e ao desenvolvimento tecnolgico industrial. Com base nestas informaes,
malgrado a qualidade precria dos dados sobre os gastos estaduais em P&D, pode-se afirmar
que apenas uma parte residual destes recursos destina-se a atividades de inovao no setor
produtivo e que, de forma ainda mais explcita que a observada em nvel federal, as polticas
de CT&I efetivamente adotadas pelos estados esto ancoradas no modelo linear de inovao.
A maior nfase dos gastos nas atividades de pesquisa cientfica reflete-se nos indicadores de
resultados agregados do Brasil ao longo das duas ltimas dcadas. Os grficos 2 e 3 registram,
respectivamente, a participao do Brasil no total de artigos publicados em peridicos
cientficos internacionais indexados no Institute for Scientific Information (ISI), considerada
uma proxy da produo cientfica, e nas concesses de patentes depositadas no United States
Patent and Trademark Office (USPTO), que, a despeito das tradicionais limitaes indicadas
por diversos autores, representa uma proxy da produo tecnolgica do pas.14
14. As limitaes desses indicadores so sintetizadas, por exemplo, por Albuquerque (1999). Em particular, o salto observado entre 2006 e 2007
deve-se incluso de diversos peridicos brasileiros no ISI, e no a uma elevao de fato no volume de publicaes.

302

Polticas de Cincia, Tecnologia e Inovao no Brasil: uma anlise com base nos indicadores agregados

GRFICO 2

Participao do Brasil no total de artigos publicados em peridicos cientficos


internacionais indexados no ISI (1990-2007)
(Em %)

Fonte: National Science Indicators (NSI). Thomson Reuters/Science (disponvel em: <http://www.mct.gov.br>).
Elaborao dos autores.

Conforme se pode observar no grfico 2, a participao do Brasil no total de artigos


publicados em peridicos cientficos internacionais indexados no ISI passa de cerca de 0,6%,
em 1990, para 2,0%, em 2007, e salta para mais de 2,5%, no ano seguinte. Ainda que
este dado esteja sujeito s tradicionais restries metodolgicas associadas aos indicadores
de resultados, a trajetria ascendente consistente com as polticas de CT&I adotadas no
perodo e com a nfase que as agncias de fomento atribuem s publicaes como critrios de
desempenho de pesquisadores e instituies de pesquisa.
Uma trajetria um pouco diferente pode ser constatada quando se examina a evoluo da
participao do Brasil nas concesses de patentes depositadas no USPTO, indicada no grfico 3.

303

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

GRFICO 3

Participao do Brasil nas concesses de patentes depositadas no USPTO (1990-2007)


(Em %)

Fonte: Pgina eletrnica do USPTO (disponvel em: <http://www.uspto.gov>).


Elaborao dos autores.

O grfico 3 revela que a participao do Brasil nas concesses de patentes bastante


reduzida; com efeito, o pico observado no grfico (referente a 2004) corresponde a pouco
mais de 0,10% do total mundial. Ao longo de toda a srie, o Brasil no superou a marca de
200 patentes por ano (contra dezenas de milhares dos Estados Unidos e alguns milhares da
Coreia do Sul no perodo mais recente). Alm disso, ao contrrio da evoluo montona
da participao nas publicaes indexadas, a participao nas concesses de patentes
revela-se razoavelmente estvel ao longo da dcada de 1990 e alcana um patamar superior
na dcada seguinte, durante a qual o comportamento da srie torna-se evidentemente mais
errtico. Dessa forma, ao longo da dcada de 1990, a mdia situa-se em torno de 0,50% e
oscila em uma faixa relativamente restrita, ao passo que, a partir de 2000, a mdia eleva-se
para 0,70%, oscilando em uma faixa bem mais larga.
O crescimento mais acelerado da participao nas publicaes e a trajetria errtica da
participao nas concesses de patentes resultam em uma trajetria descendente, embora
tambm errtica, do OTI (grfico 4).

304

Polticas de Cincia, Tecnologia e Inovao no Brasil: uma anlise com base nos indicadores agregados

GRFICO 4

Opportunity taking indicator (1990-2007)

Elaborao dos autores.

A trajetria do OTI ao longo dos quase 20 anos que compem a srie sugere: i) uma
trajetria decrescente dos transbordamentos da pesquisa cientfica para a inovao tecnolgica;
ii) uma desarticulao crescente entre o conhecimento materializado em publicaes e seu
uso no setor produtivo; e iii) a persistncia de aes de carter mais cientfico que tecnolgico
nas polticas nacionais de CT&I.
6 CONCLUSES
Neste captulo, discutiu-se a evoluo das polticas de CT&I no Brasil ao longo das duas ltimas
dcadas, com base nos indicadores agregados de gastos em P&D e de produo cientfica
e tecnolgica. A reviso bibliogrfica apresentada permitiu afirmar que, gradativamente,
as polticas propostas de CT&I tm superado a concepo linear do processo de inovao,
passando a reconhecer sua natureza sistmica. A breve anlise da trajetria seguida pelo Brasil
desde a dcada de 1950 quando se criaram as agncias de fomento pesquisa e formao
de recursos humanos at a dcada de 1990 revelou que, da mesma forma, as polticas de
CT&I elaboradas no pas tm reforado o carter sistmico do processo de inovao.
A anlise de um conjunto selecionado de indicadores agregados de CT&I permitiu que
se chegasse aos resultados indicados a seguir:

A evoluo da composio dos gastos nacionais em P&D revela um envolvimento


crescente do setor produtivo com as atividades de inovao no pas. Com efeito,
o setor empresarial, cujos gastos em P&D representavam, no incio da dcada de
1990, cerca de um quarto do total dos gastos nacionais, elevou sua participao para
quase metade no final da dcada seguinte.

305

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

Os dados relativos participao dos ministrios nos gastos do governo federal


em P&D fornecem indcios de que, em que pese a disseminao da percepo
quanto natureza sistmica do processo de inovao, a alocao dos recursos do
governo federal, na prtica, ainda essencialmente ancorada no modelo linear de
inovao. Esta percepo, confirmada quando se analisa a distribuio dos gastos
do governo federal em P&D por setor de execuo, sugere que h ainda dificuldades
operacionais para a aplicao de recursos pblicos em empresas do setor produtivo
de forma sistemtica.

Os montantes relativamente reduzidos de renncia fiscal associados Lei do Bem


sugerem que as limitaes burocrticas que impediram o uso extensivo dos incentivos
previstos na Lei no 8.661/1993 no foram ainda inteiramente removidas.

Apenas uma parte residual dos recursos aplicados pelos governos estaduais em P&D
destina-se a atividades de inovao no setor produtivo. Dessa forma, de maneira
ainda mais explcita do que o que se observou em nvel federal, as polticas de CT&I
efetivamente adotadas pelos estados esto predominantemente ancoradas no modelo
linear de inovao.

A maior nfase dos gastos nas atividades de pesquisa cientfica consistente com o
crescimento da participao do Brasil no total de artigos publicados em peridicos
internacionais indexados no ISI.

Ao contrrio da evoluo montona da participao nas publicaes indexadas,


a participao do Brasil nas concesses de patentes depositadas no USPTO mostrase razoavelmente estvel ao longo da dcada de 1990, e alcana um patamar superior
na dcada seguinte, durante a qual o comportamento da srie torna-se mais errtico.

O crescimento mais acelerado da participao nas publicaes e a trajetria errtica


da participao nas concesses de patentes resultam em uma trajetria decrescente,
embora tambm errtica, do OTI (grfico 4). Este resultado sugere: i) uma trajetria
decrescente dos transbordamentos da pesquisa cientfica para a inovao tecnolgica;
ii) uma desarticulao crescente entre os segmentos tradicionalmente voltados para
a produo do conhecimento e seu uso no setor produtivo; e iii) a persistncia de
aes de carter mais cientfico que tecnolgico nas polticas nacionais de CT&I.

Em suma: em que pese o crescente reconhecimento do carter sistmico do processo


de inovao inclusive entre os formuladores de polticas , a anlise dos gastos nacionais
em P&D e dos indicadores de produo cientfica e tecnolgica ao longo do perodo
iniciado em 1990 permitiu concluir que as polticas de CT&I efetivamente implementadas
no pas continuam privilegiando a pesquisa cientfica. Este paradoxo pode ser creditado ao
descompasso entre as categorias analticas usadas para subsidiar a formulao das polticas
de inovao e a operacionalizao de aes amparadas em conceitos menos instrumentais.
Em decorrncia disto, a esmagadora maioria dos recursos pblicos destinados s atividades
de CT&I no pas aplicada em instituies de ensino superior nas quais, por sua prpria

306

Polticas de Cincia, Tecnologia e Inovao no Brasil: uma anlise com base nos indicadores agregados

natureza, prevalece a pesquisa cientfica e em agncias de fomento pesquisa e formao


de recursos humanos, cuja atuao essencialmente ancorada no modelo linear de inovao.
Alm disso, os instrumentos que buscam incentivar as atividades de P&D nas empresas tm
sua aplicabilidade limitada por obstculos de natureza institucional e burocrtica.
O quadro descrito sugestivo de um cenrio futuro anlogo quilo que alguns autores
denominam paradoxo europeu, isto , elevados gastos pblicos em pesquisa bsica associados
a poucos resultados comerciais visveis (ARUNDEL e BORDOY, 2008, p. 49, traduo
livre). Identificado desde meados da dcada de 1990 pela Comisso Europeia, o paradoxo
europeu vem sendo questionado por autores como Dosi, Llerena e Sylos Labini (2006, p.
1.450), que contestam a liderana cientfica da Europa e propem muito menos nfase nos
vrios tipos de networking e mais em polticas voltadas para o fortalecimento da fronteira de
pesquisa e dos atores corporativos europeus (traduo livre). No Brasil, o contraponto entre
as polticas de CT&I possveis e desejadas e o descolamento entre os indicadores de resultados
cientficos e tecnolgicos, que formaram o eixo central deste trabalho, seguramente remetem
a um debate desta natureza.
REFERNCIAS
ALBUQUERQUE, E. M. National systems of innovation and non-OECD countries: notes
about a tentative typology. Revista de Economia Poltica, v. 19, n. 4, p. 35-52, 1999.
ARRUDA; M.; VELMULM; R.; HOLLANDA, S. Inovao tecnolgica no Brasil: a
indstria em busca da competitividade global. So Paulo: Anpei. Brasil 2006.
ARUNDEL, A. Innovation survey indicators: any progress since 1996? In: ARUNDEL, A.;
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the commercialization of publicly-funded research. In: ARUNDEL, A.; HANSEN, W.
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BRASIL. Ministrio da Cincia e Tecnologia. Indicadores nacionais de cincia e tecnologia.
Braslia: MCT, 1997.
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309

Captulo 10

Poltica de Comercializao Agrcola no Brasil

1 Apresentao
O presente captulo tem como objetivo discutir a poltica de comercializao agrcola no Brasil,
procurando identificar algumas lacunas e desafios para este instrumento de poltica agrcola.
O captulo est organizado da seguinte forma: aps esta apresentao, o item 2 apresenta
um histrico recente (a partir dos anos 1980) da poltica de comercializao agrcola no
Brasil; o terceiro item apresenta os principais desafios da poltica de comercializao agrcola;
no item 4 feita uma anlise dos instrumentos de comercializao no perodo 2003-2010; o
item 5 dedicado discusso do Programa de Aquisio de Alimentos da Agricultura Familiar (PAA). Finalmente, no item 6 so apresentadas as principais concluses.
2 Retrospectiva histrica da Poltica de Comercializao
Agrcola no Brasil
No final da dcada de 1980 e incio da dcada de 1990, como bem discutido na literatura
sobre poltica agrcola no Brasil (Conceio, 2002; Delgado, 1995; Barros e
Guimares, 1998), a poltica de comercializao agrcola passou por mudanas substanciais. Neste perodo, houve uma acentuao do carter liberal do comrcio e, paralelamente a
isto, a crise fiscal que ocorreu durante todo o perodo contribuiu para o desmonte do sistema
de comercializao vigente.
Segundo Bressan Filho (1999), as polticas de formao de estoques e de importao
eram controladas pelo governo, e s por isso ganhavam consistncia. A importao ocorria
somente quando no havia estoques suficientes. Com a abertura da economia, as importaes
ocorreram no obstante a existncia de volumosos estoques pblicos de alimentos.
a partir desse contexto que Rezende (2000) chama ateno para a inconsistncia entre
os velhos instrumentos da Poltica de Garantia de Preos Mnimos (PGPM), baseados na
formao de estoques pblicos, e a economia aberta.
O fato que, como mostra Delgado (1995), a partir de 1995 a poltica para os mercados
agrcolas de produtos da cesta bsica persegue os objetivos da estabilizao de preos finais,
sem intervenes diretas. Os efeitos da abertura praticamente liquidaram o intento de coordenao simultnea do mercado de produtor e mercado de atacado.
Aps 1995, o governo decidiu promover uma reformulao total nos instrumentos de
apoio comercializao, com a criao de novos instrumentos e o uso dos instrumentos antigos

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

aquisies do governo federal (AGF) e emprstimo do governo federal (EGF), somente para
casos especiais. Na realidade, houve substituio do modelo de garantia de preos. Passa-se
a utilizar o mtodo de seguro sem compra de excedentes, adotando-se a prtica mais gil
dos pagamentos diferenciais entre preo mnimo e preo de mercado, consubstanciados nos
novos instrumentos de comercializao: Programa de Escoamento da Produo (PEP) e contratos de opo (Conceio, 2001).
Durante este perodo, dois importantes fenmenos macroeconmicos condicionaram
o desempenho e o prprio desenho da poltica de preos mnimos: abertura econmica e
cmbio fixo. Com a abertura e o cmbio sobrevalorizado, a necessidade de constituio de
estoques reguladores foi minimizada, tendo em vista que os produtos poderiam ser obtidos,
e de fato o foram, por meio de importaes. Entretanto, com a mudana do regime cambial
em 1999 houve uma alterao significativa, uma vez que a importao de alimentos se tornou
mais onerosa e os incentivos, do ponto de vista cambial, foram mais para a exportao.
Nos perodos subsequentes no aconteceram mudanas substanciais na poltica de
comercializao agrcola. O fato mais importante foi a criao do PAA, em 2003.1
A crise de 2008 evidenciou a necessidade de mudanas na poltica de comercializao
agrcola, seja para atender s expectativas dos agricultores familiares, seja para fazer com que a
poltica se torne mais proativa e antecipe eventuais problemas relacionados volatilidade dos
preos agrcolas, impedindo assim perda na renda agrcola.
Mas qual ser este desenho um problema mais complicado, e diversas questes so
colocadas: renegociao da dvida dos agricultores, queda da oferta agrcola, atendimento aos
agricultores familiares, entre outras.
3 Os Desafios Atuais da Poltica de Comercializao Agrcola
O grau da abertura comercial e o estabelecimento dos novos relacionamentos dos mercados
agrcolas internos e externos no permitem que se retorne s antigas polticas agrcolas e comerciais.
Alm disso, hoje temos a integrao dos mercados, em especial dos mercados agrcolas,
e a formao de preos agrcola no depende somente do mercado interno. Neste cenrio,
como afirmam Barros e Guimares (1998), a possibilidade de sucesso de polticas de comercializao agrcola que no levem em considerao o mercado externo, em termos de formao dos preos, est cada vez mais fadada ao fracasso.
Na realidade, a restrio do ponto de vista fiscal associada consolidao do processo
de abertura comercial, na dcada de 1990, criaram um quadro completamente distinto do
que ocorria nas dcadas anteriores, sinalizando um modelo de desenvolvimento mais liberal
e menos intervencionista, com modificaes substanciais na conduo da poltica agrcola.
1. O PAA foi institudo pela Lei no 10.696, de 2 de julho de 2003.

312

Poltica de Comercializao Agrcola no Brasil

No que se refere PGPM, os efeitos da abertura praticamente liquidaram o intento de


coordenao simultnea do mercado de produtor e mercado de atacado. Como bem destaca
Coelho (2001), houve uma reformulao dos mecanismos de suporte aos produtores com
o objetivo de reduzir a presena do Estado na comercializao e facilitar o alinhamento da
poltica domstica ao mercado internacional. O preo de liberao de estoque (PLE) foi
abandonado como limite superior desmobilizao de estoques, e a concepo de formao,
carregamento e desmobilizao de estoques reguladores foi revista.
O trabalho feito por Conceio (2006) identifica a importncia das foras de mercado,
medidas pela oferta e demanda, na determinao dos preos. A posio dos estoques finais
anuais de cada produto sumariza os efeitos dos fatores de oferta e demanda durante o ano
e um indicador til para o entendimento dos movimentos de preos para os produtos
(Conceio, 2003).
Programas governamentais, como a PGPM, tambm podem ter importante influncia
na formao dos preos. Entretanto, mudanas nos instrumentos de interveno podem ter
alterado o papel destes programas na determinao dos preos.
Neste sentido, informaes sobre o comportamento dos preos e a identificao de variveis que tenham influncia sobre eles se tornaram particularmente importantes para o xito
no desenho de programas voltados para o setor agrcola, principalmente em um momento
como o atual.
O quadro abaixo sintetiza os instrumentos de comercializao existentes atualmente.
Quadro 1

Sntese dos instrumentos de comercializao em uso pelo governo federal


Instrumento

Condies

Acesso

Aquisio do
Governo Federal
(AGF)

1. Produto posto em armazm credenciado pela Companhia Nacional 1. Por intermdio da CONAB ou da agncia local
de Abastecimento (CONAB).
do Banco do Brasil.
2. Produto limpo, seco e classificado.
2. Disponvel para produtores e cooperativas.

Emprstimo do Governo Federal sem


opo de venda
(EGF/SOB)

1. O produto deve ser colocado em armazm credenciado, ordem


1. Por intermdio do agente financeiro interessado banco credor.
do em operar com a PGPM.
2. O valor do emprstimo calculado de acordo com o valor do produ2. Disponvel para produtores e cooperativas.
to em garantia, calculado pelo preo mnimo.

EGF indstria

1. Por intermdio de contato direto entre o pro1. Contrato de EGF entre o setor de processamento e o agente financeiro.
dutor/cooperativa e o processador /industrial
2. O limite de financiamento de 50% da capacidade de produo.
interessado.
3. Comprovar o pagamento de, pelo menos, o preo mnimo ao produtor.
2. Cooperativa que possui unidade de processa4. Produtos amparados pela PGPM, exceto arroz e soja.
mento de matria-prima.

Prmio para escoamento do produto


(PEP)

1. O governo federal, por intermdio da CONAB, faz leilo pblico de 1. Por intermdio de programas definidos pelo
um prmio para compradores do produto.
Ministrio da Agricultura e CONAB.
2. Os compradores devem contatar produtores dispostos a venderem 2. O produtor interessado, quando houver um
sua produo ao preo mnimo.
programa em sua regio, deve encontrar um
3. Os compradores devem transportar o produto para destinos previacomprador que tenha arrematado um lote nos
mente estabelecidos pelo programa.
leiles da CONAB.
(Continua)

313

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

(Continuao)

Instrumento

Condies

Acesso

Contrato de opo

1. A CONAB lana programas especficos por


1. O governo federal/CONAB oferece, normalmente no perodo de enprodutos nos estados onde achar conveniente.
tressafra, um preo futuro de compra para produto agrcola.
2. Os produtos autorizados atualmente so algodo,
2. O preo futuro indicado no momento da oferta do contrato e
arroz, milho, trigo e mais recentemente, caf.
sempre maior que o preo mnimo.
3. Produtores interessados, quando o programa
3. O produtor deve adquirir contratos representativos de 27 toneladas
estiver ativo em sua regio, devem procurar
de produtos, no montante conveniente.
um corretor de bolsas de mercadorias para
4. O preo pago pelo produtor por cada contrato um valor reduzido.
poderem participar dos leiles.
5. Os titulares dos contratos passam a ter o direito de vender seu pro4. O arremate somente possvel queles que
duto CONAB, na poca prevista no prprio contrato adquirido.
oferecem maiores prmios para os contratos.

PROP
Prmio de risco
para aquisio de
produto agrcola
oriundo de contrato
privado de opo
de venda

O PROP constitui-se em uma subveno econmica concedida em leilo pblico ao segmento consumidor que se dispe a adquirir, em data
futura, determinado produto diretamente de produtores e/ou suas cooperativas, pelo preo de exerccio fixado e nas Unidades da Federao
estabelecidas pelo governo, utilizando-se para isso do lanamento, em
leilo privado, de contrato privado de opo de venda.

Prmio equalizador
pago ao produtor
(PEPRO)

O PEPRO constitui-se em uma subveno econmica concedida ao


produtor rural e/ou sua cooperativa que se disponha a vender seu
produto pela diferena entre o valor de referncia estabelecido pelo
governo federal e o valor do prmio equalizador arrematado em leilo,
obedecida a legislao do ICMS vigente em cada (UF).

Prmio para equalizao do valor de


referncia da soja
em gros
(PESOJA)

O PESOJA constitui-se em uma subveno econmica governamental


a ser arrematada por meio de leilo eletrnico, ao interessado que
comprovar a aquisio do produto de produtores rurais e/ou suas cooperativas, pelo valor de referncia e o seu escoamento.

Fonte: Indicadores da Agropecuria CONAB.

Como pode ser observado, existem diversos instrumentos de comercializao em uso,


uns antigos e outros mais recentes. Dos instrumentos de comercializao listados no quadro 1
foram escolhidos dois tipos contratos de opo e PEP para uma descrio mais detalhada.
3.1 Contratos de opo
O contrato de opo de venda de produtos agrcolas constitui-se num seguro contra a queda
de preos. O produtor ou a cooperativa, ao comprar um contrato de opo de venda, paga
um preo (chamado prmio) e passa a ter o direito de vender sua produo a um valor preestabelecido (chamado preo de exerccio) na data de vencimento do contrato.
Embora criados em 1996, os contratos de opo de venda passaram a ser utilizados pelo
governo federal a partir de 1997 e foram implantados inicialmente na comercializao do
milho. Atualmente, os produtos contemplados so arroz, milho, trigo e algodo.
O contrato de opo de venda tem as mesmas caractersticas de uma opo de venda,
como as existentes em bolsas de mercadorias. A diferena que o lanador sempre o governo,
a opo sobre o mercado fsico e o preo de exerccio da opo , a princpio, o valor do
preo mnimo acrescido dos custos de armazenamento entre o perodo de lanamento da
opo (safra) at seu vencimento (entressafra), mas pode ser fixado acima deste valor. O produtor que estiver interessado em garantir a venda de seu produto ao governo nestas condies

314

Poltica de Comercializao Agrcola no Brasil

adquire a opo de venda, pagando um prmio por isto. O valor do prmio equivaler ao
lance vencedor para arremate de cada contrato ou lote de contratos.
No vencimento da opo, o produtor decide se vai exerc-la ou no, o que ser resultado
da diferena entre o preo de mercado e o preo de exerccio, na ocasio. Se o preo de mercado estiver acima do preo de exerccio, o produtor no exerce a opo e vende no mercado.
Se, por outro lado, o preo de mercado for inferior ao preo de exerccio, o produtor exerce a
opo vendendo ao governo, que se obriga a comprar.
A CONAB lanar os contratos de opo no perodo da colheita de cada produto ou
regio, sempre que os preos de mercado, em nvel dos produtores, estiverem abaixo dos
preos mnimos fixados pelo governo. Isto , o lanamento do contrato de opo de venda de
produtos agrcolas, pelo governo, ocorrer sempre que houver a necessidade de sustentao
de preos pagos ao produtor.
No h circulao fsica do contrato, sendo feito apenas o seu registro eletrnico na Central de Custdia e de Liquidao de Ttulos (CETIP). Somente os produtores rurais e suas
cooperativas de produo podero adquirir os contratos de opo nos leiles da CONAB,
sendo-lhes fornecido um comprovante de realizao da operao pela bolsa de mercadorias.
Vale ressaltar que o contrato de opo no d direito a um financiamento automtico
estocagem do produto. Entretanto, a posse do contrato facilita a obteno do financiamento
(EGF, por exemplo) tendo em vista que representa, para o agente financeiro, um cliente de
menor risco, por haver garantia antecipada de venda de seu produto.
Segundo Bressan Filho (1999), o programa brasileiro de opes pode ser visto como
uma nova modalidade de AGF. Nesta nova modalidade, o governo no mais responsvel pela iniciativa de comprar; o produtor quem compra o direito de vender ao governo.
O governo no ter mais o manuseio do produto, a menos que o produtor exera sua opo
no seu vencimento.
Alm da utilizao dos contratos de opes para a sustentao de preos em nvel do produtor, o governo pode tambm utiliz-lo para regular o mercado quando os preos estiverem
com tendncia altista, mediante a venda de contratos de opo de compra de seus estoques.
3.2 Prmio para escoamento de produto (PEP)
O objetivo prioritrio do prmio para escoamento de produto (PEP) garantir um preo de
referncia ao produtor e s cooperativas, e ao mesmo tempo contribuir para o abastecimento
interno. O preo de referncia definido pelo governo federal, com base no preo mnimo e
no preo de exerccio das opes. Este instrumento passou a fazer parte da PGPM a partir de
sua regulamentao pela CONAB em 1997.
O PEP, lanado em 1996, tem por objetivo permitir que a iniciativa privada adquira a
produo no perodo de safra, garantindo ao produtor o preo mnimo. Uma determinada
quantidade de lotes do produto colocada em leilo com um prmio mximo que o governo

315

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

se dispe a aceitar. O comprador que ofertar o menor prmio adquire o produto. Feito o
leilo, o produtor recebe o valor correspondente ao preo mnimo e o comprador paga a
diferena entre o preo mnimo e o prmio pelo qual arrematou o produto. Este prmio o
subsdio, bancado pelo governo.
Todos os produtos amparados pela PGPM podem participar do PEP. A escolha do produto e do momento de implementar os leiles depende das condies de comercializao de
cada produto e da necessidade de garantir o preo de referncia.
Para receber o bnus, o comprador dever depositar no banco o valor equivalente ao
preo de referncia. O banco repassar este valor ao produtor que vendeu seu produto.
Esta a operao bsica do PEP. Cada produto e cada regio compradora e vendedora tero
peculiaridades para implementao do PEP.
4 Anlise dos instrumentos de Comercializao no perodo 2003-2010
A tabela 1 apresenta os instrumentos de comercializao utilizados no perodo de 2003 a 2010.
TABELA 1

Instrumentos de apoio comercializao (2003-2010)


Instrumento
de Apoio
AGF-Total

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Valor Peso

Valor Peso

Valor Peso

Valor Peso

Valor Peso

Valor Peso

Valor Peso

Valor Peso

504 1.690

613 2.581

87

283

Algodo
Arroz

132

373

13

196

567

134

308

28

86

0,2

0,3

38

36

212

159

Feijo

60

188

479 1.149

442

35

Mandioca
Milho

20

100

127

637

452 2.224

Sisal
Soja
Trigo

PEP

Algodo

67

183

168

481

47

398

362

2.150

12

28

72

198

Arroz

10

15

13

32

689 9.144
0,8

58

460

Feijo
14

184

60

760

226 3.248

21

186

230

1.192

Leite de Vaca

PROP

Arroz

44

240

178

944

135

272

322 3.956

20

328

27

239

76

189

16

359

937

26

288

224

964 4.478

148

227

928

49

167

11

11

11

31

10

15

179

660

960

17

33

103 1.428

24

108

17

158

16

87

28

52

803 8.009

357

417 3.890

71 1.183

21

2.449 26.132

84

74

617

50

22

137

322 4.875

227 2.684

922 12.988

228

54

37

360 5.195

16

17

922 5.720

Trigo

2.317 6.639

36

360 5.195

Vinho viniera

374

Valor Peso

273

Sisal
Soja

(2003-2010)

53

Mandioca
Milho

Algodo

Total

2003

19

18,5

43

59

14

170

14

170

139 1.611

37

562

676 7.072

135

272

47

567

Feijo
Mandioca

265
(Continua)

316

Poltica de Comercializao Agrcola no Brasil

(continuao)

Instrumento
de Apoio

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Valor Peso

Valor Peso

Valor Peso

Valor Peso

Valor Peso

Valor Peso

Milho

114

192 2.238

37

2010

Valor Peso

Valor Peso

Valor Peso

236 2.914

562

Sisal
Soja

98 1.290

Trigo

Opo
Pblica

574 2.253

139 1.611

16

153

483 1.417

169

352

437

858

168

350

437

858

847 2.373

2.277 4.119

Caf

406

669

928

180

(2003-2010)

237 2.901

Algodo
Arroz

Total

2009

16

153

4.787 11.371

1011 1.876

928

180

Feijo

Mandioca

1999 7.213

Sisal

Soja

850 2.102

Milho

507 1.735

Trigo
PEPRO

200

767

348 1.441

67

518

283

650

Algodo

558 6.029
154

462

1.200 8.563
545

729

190

300

38

499

932

944 3.270

549 1.024

648 2.622

549 1.024

550

792

Arroz

2.956 18.238

1.797 3.006

Caf
Feijo

17

Mandioca
Milho

100

171 3.753

401 5.468

290 3.743

96 1.813

Sisal
Soja
Trigo

Total do ano

574 2.253

Algodo

617 2.098

1.213

5.135

12

28

Arroz

220

474

384

1.244

2.182 21.710
156

464

219 1.006

Caf
Feijo
Mandioca
Milho

507 1.735

234 1.051

76

193

1.512

189

2.011 12.833
547

Trigo

67

518

371 1.019

414

1.829

Leite de Vaca
Fonte:
SPA-MAPA
Valores de
25/06/2010

1.517 4.264
549 1.024

13.185 68.452

2.033 3.511
1.491 3.997

1.590 10.886
11

11

271

522

1002

16

17

24

37

14

170

691 9.211

57

792

225

271 5.666

669
180

550
928

55

406
220

428 5.354

860 4.264

300

869 11.967

4.207 15.889

161
423 2.204

300

59

295 5.210

190

190

11

Vinho vinifera

730

482 1.077

874 7.810

Sisal
Soja

466 2.930

35

1.118

480

26

317

416

265

276 2.851
8

20

4.391 33.258
38

39

1.297 17.321

541 1.366

2.437 8.935

43

59

14

170

Fonte: Fonte: SPA-MAPA


Valores de 25/06/2010.

Percebe-se pelos dados da tabela 1 que, no ano de 2003, praticamente no foram utilizados os instrumentos tradicionais (AGF e EGF), os quais foram substitudos integralmente
pelas opes pblicas. Em 2004 seguiu-se a mesma tendncia, embora os instrumentos AGF

317

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

e PEP tenham sido utilizados em maior proporo do que em 2003. Em 2005, os preos agrcolas no tiveram um bom comportamento do ponto de vista dos produtores e o instrumento
tradicional de garantia de renda ao produto (AGF) foi utilizado com maior intensidade,
assim como o PEP. Em 2006 foram criados mais dois novos instrumentos: PROP e PEPRO.
Os anos de 2007, 2008 e 2009 apresentam um comportamento similar, no qual os novos
instrumentos (opo pblica) apresentam uma participao maior.
Os instrumentos tradicionais de comercializao (AGF) ainda so usados, mas com
menor intensidade, e os novos instrumentos (principalmente opo pblica) passam a ser
mais utilizados. A ltima coluna da tabela 1 apresenta o acumulado no perodo 20032010, e ntida a maior participao do instrumento opo pblica em relao aos demais
instrumentos. O objetivo de qualquer poltica de comercializao evitar que as incertezas
sobre os preos desestimulem os produtores. Mas a soluo no pode ser uma poltica de
preos que fique a reboque, ou seja, que constate o problema e s ento acione a poltica
de preos mnimos.
Nos anos em que houve necessidade de maior interveno no mercado de milho, verifica-se que o governo utilizou tanto AGF quanto contratos de opo, o que pode indicar que
os instrumentos funcionam mais como complementares do que substitutos. No caso do arroz
isto tambm verdadeiro. Entretanto, um fato que merece ser ressaltado que a proporo
de contratos de opo em relao s AGFs tem crescido. Isto demonstra que, na sustentao
de preos, o governo tem se valido mais do uso deste novo instrumento de comercializao.
Como ressaltado anteriormente, o objetivo do governo ao lanar os contratos de opo
era o de criar um mecanismo que conseguisse sustentar preos sem que houvesse a necessidade de o governo adquirir estoques. Isto representaria uma economia de recursos e transferiria para a iniciativa privada a tarefa de carregar os estoques. Alm disso, o ideal que os preos
de mercado, na poca de liquidao dos contratos, sejam suficientemente atrativos para que
os produtores vendam seus produtos no mercado, sem a necessidade da compra dos produtos
pelo governo, ao preo de exerccio. Neste caso, o governo teria conseguido sustentar preos
a um custo mnimo. No caso da liquidao do contrato, o governo incorreria no custo, dado
pela multiplicao do volume negociado pelo preo de exerccio.
Com a crise internacional, principalmente nos ltimos meses, os agricultores se queixaram da alta dos preos dos insumos, em um momento em que os preos internacionais dos
principais produtos estavam caindo. A este descompasso entre custo de produo e preo
de venda, evidenciou-se o terceiro elemento: crdito. As tradings, que tradicionalmente
financiam a produo, saram do mercado, e os bancos aumentaram suas exigncias. Neste
momento, qualquer iniciativa do governo (isto , qualquer instrumento de comercializao)
que garanta o preo bem vinda.
Entretanto, preos mnimos exageradamente altos podero estimular importaes de pases
concorrentes, de sorte que o governo federal estar garantindo preos tanto aos produtores
domsticos quanto aos estrangeiros. A abertura comercial pode tornar atraente a exportao na safra

318

Poltica de Comercializao Agrcola no Brasil

(ao invs do armazenamento interno), para se importar mais tarde na entressafra. So exemplos
em que se desfaz o convencional padro sazonal de variao de preos, bsico para a eficcia das
polticas tradicionais de estabilizao de preos agrcolas, demonstrando-se assim a importncia da
definio de uma nova poltica de comercializao agrcola.
A variabilidade de preos um componente de risco de mercado tanto para produtores
quanto para consumidores. Embora no exista consenso do que constitui uma alta ou baixa
variabilidade de preos, geralmente aceito que tal variabilidade, que no pode ser controlada com os instrumentos de administrao de risco, pode desestabilizar a renda agrcola,
inibir os produtores para a realizao de investimentos ou, ainda, dificultar o uso timo dos
recursos existentes.
A volatilidade de preos, que no contida pela aplicao de instrumentos de comercializao prprios e permite a ocorrncia de variaes inesperadas, pode levar a uma alocao
ineficiente dos recursos. Neste sentido, o conhecimento de variveis que tenham influncia
na formao dos preos agrcolas se constitui em um poderoso instrumento para formulao
de uma poltica agrcola adequada.
Recentemente, Conceio e Conceio (2009) fizeram uma anlise dos impactos da crise
internacional sobre os preos agrcolas utilizando o coeficiente de variao (CV). O CV uma
medida relativa de instabilidade e identifica dois efeitos: o efeito direto sobre o desvio padro
e o efeito sobre a mdia dos preos (Thompson et al., 2000). Dessa forma, mesmo que o
desvio padro mantenha-se inalterado, um decrscimo na mdia dos preos leva a um maior
CV, ou alternativamente, um aumento na mdia dos preos proporciona diminuio no CV.
Em estudo anterior, Conceio (2002) utilizou tambm essa metodologia para estimar
os impactos dos novos instrumentos sobre a volatilidade dos preos. Neste novo estudo, a
pergunta bsica foi o efeito da crise internacional sobre a volatilidade dos preos. Com este
intuito, foram calculados indicadores de volatilidade dos preos agrcolas para trs produtos
importantes da agricultura brasileira: arroz, milho e soja.
Os grficos a seguir (extrados de Conceio e Conceio, 2009) mostram o comportamento dos preos do arroz e do milho e apresentam a evoluo do ndice de volatilidade para
os produtos antes e depois do incio da crise internacional.
Pode-se verificar, pela anlise dos grficos, que a questo da volatilidade dos preos sempre existiu nos mercados agrcolas. O problema que j h algum tempo a poltica de preos
mnimos no consegue atingir seu objetivo de estabilizao de preos e garantia de renda aos
produtores. A crise internacional potencializou esta constatao, como poder ser visualizado
nos grficos 1 e 2.

319

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

GRFICO 1

Volatilidade de preos arroz (1998-2008)

Fonte: Conceio e Conceio (2009).

GRFICO 2

Volatilidade de preos milho (1998-2008)

Fonte: Conceio e Conceio (2009).

Um ponto importante de investigao tambm verificar como est o quadro de suprimentos de alguns produtos agrcolas. A anlise deste quadro de suprimentos pode justificar
eventuais intervenes em decorrncia do comportamento da variabilidade de preos.
TABELA 2

Quadro de suprimentos (2003-2010)


Cultura

Algodo em pluma

320

Safra

Produo

Consumo

Abr./2003
Mai./2003
Jun./2003
Jul./2006
Ago./2007
Set./2008
Out./2009

1.309,4
1.298,7
1.037,8
1.524,0
1.602,2
1.213,7
1.238,2

903,4
945,9
983,4
990,0
1.009,2
948,6
988,6

Exportao
331,0
391,0
304,5
419,4
532,9
504,9
400,0

Estoque final
525,0
524,4
355,9
567,3
661,1
435,8
335,4
(Continua)

Poltica de Comercializao Agrcola no Brasil

(Continuao)

Cultura

Arroz em casca

Feijo em cores

Milho

Soja em gros

Farelo de soja

leo de soja

Trigo

Safra

Produo

Consumo

Exportao

Estoque final

Abr./2003
Mai./2003
Jun./2003
Jul./2006
Ago./2007
Set./2008
Out./2009
Abr./2003
Mai./2003
Jun./2003
Jul./2006
Ago./2007
Set./2008
Out./2009
Abr./2003
Mai./2003
Jun./2003
Jul./2006
Ago./2007
Set./2008
Out./2009
Abr./2003
Mai./2003
Jun./2003
Jul./2006
Ago.2007
Set./2008
Out./2009
Abr./2003
Mai./2003
Jun./2003
Jul./2006
Ago.2007
Set./2008
Out./2009
Abr./2003
Mai./2003
Jun./2003
Jul./2006
Ago.2007
Set./2008
Out./2009

12.960,4
13.355,2
11.971,7
11.315,9
12.059,6
12.602,6
11.507,9
2.978,3
3.045,5
3.471,2
3.339,7
3.520,9
3.502,7
3.546,9
42.128,5
35.006,7
42.514,9
51.369,9
58.652,3
51.363,1
51.363,1
49.988,9
52.304,6
55.027,1
58.391,8
60.017,7
57.161,6
66.733,2
22.673,0
23.127,0
21.918,0
23.947,0
24.717,0
23.187,8
25.040,4
5.510,4
5.692,8
5.479,5
5.909,0
6.259,5
5.872,2
6.341,4

12.660,0
12.900,0
13.000,0
12.930,0
12.800,0
12.500,0
12.500,0
3.150,0
3.200,0
3.450,0
3.500,0
3.630,0
3.500,0
3.500,0
38.180,0
39.200,0
39.400,0
41.500,0
44.500,0
45.205,0
46.000,0
31.090,0
32.025,0
30.383,0
33.550,0
34.750,0
32.564,0
36.320,0
8.500,0
9.100,0
9.780,0
11.050,0
11.800,0
12.000,0
12.200,0
3.010,0
3.050,0
3.150,0
3.550,0
4.000,0
4.250,0
4.950,0

92,2
379,7
452,3
313,1
789,9
850,0
500,0
2,0
2,1
7,7
30,5
2,0
25,0
25,0
5.030,9
1.070,0
3.938,0
10.933,5
6.400,0
7.765,4
8.000,0
19.247,7
22.435,1
24.957,9
23.733,8
24.499,5
28.562,7
26.400,0
14.485,6
14.421,7
12.332,4
12.474,2
12.287,9
12.253,0
12.900,0
2.517,2
2.697,1
2.419,4
2.342,5
2.315,8
1.593,6
1.380,0

2.728,4
3.532,1
2.879,3
2.021,7
1.081,3
1.163,9
871,8
149,1
92,9
176,2
81,4
180,0
267,7
369,6
7.801,7
3.135,4
3.268,3
3.300,2
11.860,5
11.026,8
9.139,9
4.522,2
2.734,7
2.469,7
3.675,6
4.540,1
675,0
4.758,2
2.030,6
1.824,6
1.782,6
2.306,6
3.053,0
2.087,8
2.128,2
330,1
279,0
214,5
275,1
246,2
289,8
331,2

Abr./2003

6.073,5

9.614,0

1.373,3

1.431,8

Mai./2003

5.845,9

9.983,0

3,5

2.262,4

Jun./2003

4.873,1

10.184,0

784,9

2.010,8

Jul./2006

2.233,7

9.571,0

19,7

1.817,9

Ago./2007

4.097,1

9.418,0

746,7

1.676,7

Set./2008

5.884,0

10.463,0

351,4

2.422,7

Out./2009

5.026,3

10.667,0

750,0

1.482,0

Fonte: CONAB.

321

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

O quadro 2 demonstra como est a questo do abastecimento no pas para alguns importantes produtos. Este quadro faz parte do acompanhamento sistemtico da CONAB.
Pode-se verificar que a evoluo da produo tem sido positiva para a maioria dos produtos.
O acompanhamento da evoluo dos indicadores de produo, exportao e importao pode
sinalizar a necessidade de interveno governamental, por meio da poltica de comercializao.
A sustentao de preos estratgica para a criao de excedentes exportveis. Sem esta
garantia para os produtos tradicionalmente de mercado domstico, os sinais de mercado,
em um cenrio de preos deprimidos, acabaro por desestimular a produo, abortando a
possibilidade de exportao.
Outro ponto que deve ser levado em considerao que a definio do valor do preo de
exerccio nos contratos de opo tem um papel importante, tanto para estimular a estocagem
privada quanto para a formao de estoques, e deve ser usado, portanto, de maneira estratgica, antecipando os eventuais problemas de sustentao de preos.
5 O Programa de Aquisio de Alimentos PAA
O PAA foi criado em julho de 2003 pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate
Fome (MDS) e desenvolvido em parceria com governos estaduais e municipais e com a
CONAB. Os recursos para o programa vm sendo ampliados a cada ano. O PAA uma nova
modalidade de comercializao.
Na concepo original do Programa Fome Zero foram estabelecidos trs grandes objetivos: i) constituio de um polo institucional de demanda por alimentos dirigida agricultura
familiar; ii) proviso de subvenes ao consumo de alimentos s populaes em situaes
de risco alimentar nutricional; e iii) que estas funes fossem atendidas mediante ao
integrada da poltica agrria e de segurana alimentar e nutricional. Neste contexto, o PAA
trabalha nas duas pontas: de um lado, comprando alimentos, proporcionando trabalho e
renda para os pequenos agricultores e, na outra ponta, cuidando de pessoas em situao de
maior vulnerabilidade social.
Os novos instrumentos criados pela CONAB direcionados ao PAA so, na realidade,
adaptaes de inovaes comerciais e financeiras j existentes e praticadas pela poltica agrcola
convencional. O contrato da compra antecipada, por exemplo, foi inspirado no pr-EGF, operado
pela antiga Companhia de Financiamento da Produo (CFP) nos anos 1980. A caracterstica
inovadora reside no fato de tais instrumentos serem direcionados ao agricultor familiar.
Os recursos da PGPM estoques pblicos e os recursos do Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza (subveno ao consumo de alimentos), como quaisquer recursos fiscais, so
disputados para outros usos. Por esta razo fundamental que se tenha clareza de rumos para
estabelecer prioridades no gasto pblico, de tal forma que possa ser desenhada uma engenharia
financeira de longo prazo para o PAA (Delgado, Conceio e Oliveira, 2005).
Uma caracterstica importante das iniciativas que promovem a produo agroalimentar
a de que elas possibilitam enfrentar, simultaneamente, tanto a necessidade de se criarem oportunidades de trabalho e de apropriao de renda s famlias, como a de se ampliar e melhorar

322

Poltica de Comercializao Agrcola no Brasil

a oferta de alimentos. Esta , seguramente, a principal diferena entre um programa como


o PAA e programas de segurana alimentar baseados em compensao de renda monetria.
Ou seja, este programa tem a possibilidade de transformar a realidade, inserindo parcela significativa de produtores rurais na esfera produtiva, promovendo de fato o desenvolvimento rural.
O PAA um programa estratgico no sentido de que desenvolve a possibilidade de gerao de excedente, e a possibilidade de comercializao deste excedente que dar condies
melhores para os agricultores.
Em pases onde as compras governamentais so significativas e conta-se com uma gesto
transparente, a participao de pequenos e mdios fornecedores notadamente, as associaes de pequenos produtores agrcolas nos programas pblicos de alimentao, dos quais
sempre estiveram excludos, pode constituir-se em importante instrumento de alavancagem
para tais produtores.
A conexo entre o abastecimento e a produo agroalimentar, um dos objetivos do
PAA, reflete tambm uma estratgia de juntar as duas pontas, quais sejam, os produtores
agrcolas e os consumidores. Naturalmente, coloca-se a questo de como a intermediao
comercial, mesmo reduzida, desempenha o seu papel, e quais instrumentos regulatrios
devem estar disponveis para se evitar que os interesses comerciais se sobreponham aos dos
produtores e consumidores.
Segundo dados do MDS, o PAA compra alimentos de mais de 140 mil agricultores
familiares para abastecer mais de 80 mil entidades de assistncia social e a rede de equipamentos pblicos. O programa permite a compra de uma grande variedade de produtos, utilizados
no abastecimento da rede de equipamentos pblicos de alimentao e nutrio (Banco de
Alimentos, cozinhas comunitrias e restaurantes populares). Alm da CONAB, o MDS tambm estabelece parcerias com governos estaduais e municipais para implementao do PAA.
A fim de que o PAA se transforme de fato em uma poltica para insero dos agricultores
familiares na esfera produtiva, outras aes se fazem necessrias. Sem estas aes complementares (assistncia tcnica, pesquisa, em alguns casos cooperativismo, certificao do produto
para demonstrao da qualidade, entre outras) os produtores pertencentes ao programa no
conseguiro produzir o excedente agrcola (discutido em seo anterior) para garantia de sua
sobrevivncia. O trabalho de Souza e Chmielewska (2010) tambm aponta para a necessidade
de desenvolvimento dessas aes. Nas palavras das autoras:
Like any programme of this size and complexity, it is not without challenges. The study reveals that
farmers still need access complementary support actions, such as technical assistance for production planning. This is justified by the limited capacity to deliver the types and quantities of products specified
by producers in the PAA projects. Additionally, the intervals between projects have caused substantial
difficulties for some farmers, affecting their income from sales and the flow of goods to beneficiaries.

Assim, importante a discusso do desenvolvimento do meio rural, com a perspectiva


de sua transformao em um ambiente que possa manter os trabalhadores, para que eles no
migrem em busca de melhores condies de vida. O texto de Jonasson e Helfand (2010)
apresenta uma discusso bastante interessante sobre este assunto.

323

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

6 Concluso
As principais perguntas que devem estar presentes na elaborao de uma nova poltica de
comercializao agrcola so: como se estabelece o nvel de preo a ser garantido, se este nvel
de preo compatvel com o oramento do programa, se os recursos estaro disponveis na
ocasio oportuna, qual o impacto dos preos externos na formao dos preos internos.
H a necessidade de se pensar em uma poltica de comercializao para o setor agrcola
que o deixe menos vulnervel. Outro ponto importante que deve ser mais uma vez ressaltado
que o ambiente atual deve levar em conta a integrao dos mercados. No se pode pensar
em delinear uma poltica de comercializao agrcola sem levar em conta estes elementos. A
poltica de comercializao agrcola no deve ser usada para objetivos de curto prazo, pois
estratgica na busca de soluo para o endividamento agrcola.
No que se refere especificamente ao PAA, devem ser citados os benefcios indiretos advindos da recuperao dos preos recebidos pelos produtores. Isto tem ocorrido tanto nos locais
de abrangncia dos polos de compra da CONAB quanto nos demais, onde so realizadas as
compras institucionais por meio dos convnios firmados pelo MDS com os estados e as prefeituras municipais. H casos em que o simples anncio da compra pblica de determinada
quantidade de produto suficiente para elevar os preos agropecurios. Noutras situaes o
mercado local absorve a produo e as compras governamentais anunciadas nem precisam
ser realizadas, principalmente quando a interveno visa exclusivamente a recuperao dos
preos, caractersticas das compras da CONAB para a formao de estoques.
Alm dos impactos favorveis aos preos e renda agropecuria, o PAA ainda vem contribuindo para a organizao e planejamento da oferta no segmento produtivo que alcana. Isto
porque a compra dos alimentos no desobriga os vendedores do cumprimento das regras de
classificao, acondicionamento, de higiene e sanitrias inerentes comercializao de alimentos.
Esses fatos comprovam que, apesar de o programa no ter conseguido atingir todos os
objetivos explicitados no incio de sua implementao, ainda assim ele um programa importante, que merece ser aperfeioado. Este constitui, sem dvida, outro desafio para a poltica
de comercializao no Brasil.
REFERNCIAS
BARROS, G. S. A C.; GUIMARES, V. D. A. Anlise da eficcia da poltica de preos para
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324

Poltica de Comercializao Agrcola no Brasil

COMPANHIA NACIONAL DE ABASTECIMENTO (CONAB). Informativo Conjuntural. Diversos.


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and instability of domestic agricultural markets: the case of the CAP.
American Journal of Agricultural Economics, n. 82, August, 2000.
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
BARROS, G. S. A. C.; BERES, N. A.; MALHEIROS, P. C. F. Gastos pblicos na agricultura: tendncias e prioridades. Estudos de Poltica Agrcola, n. 2, Sumrios Executivos,
Braslia: Ipea, 1993. p.7-20.
WESTCOTT, P. C.; HOFFMAN, L. A. Price determination for corn and wheat: the role
of market factors and government programs. Economic Research Service, U. S. Department
of Agricultural, Technical Bulletin, n. 1878, July, 1999.

325

Captulo 11

A OCUPAO NO SETOR TURISMO E SUA EVOLUO:


UM PANORAMA DO BRASIL E REGIES

1 APRESENTAO
O setor de turismo tem sido apontado como importante alternativa de criao de oportunidades
de trabalho em projetos de desenvolvimento sustentvel, seja no mbito nacional ou local.
No Brasil, o turismo tem ocupado papel crescente na agenda governamental. Uma das
metas do Plano Nacional de Turismo (PNT) 2007-2010, do Ministrio do Turismo (MTur),
a gerao de ocupaes no setor de turismo como fator de incluso social.
O objetivo deste captulo dimensionar a importncia do turismo na economia brasileira e oferecer uma viso da ocupao neste setor e de sua evoluo, nos planos nacional e
regional. So apresentados resultados relativos ocupao nas atividades caractersticas do
turismo (ACTs), que contemplam a maior parte dos gastos dos turistas.
Este captulo responde a questes importantes para os formuladores de polticas pblicas
relacionadas dimenso e dinmica das ocupaes formais e informais do setor de turismo;
importncia relativa de cada atividade; s atividades que geram mais ocupaes; ao comportamento da ocupao no turismo no nvel regional; e formalidade da ocupao no turismo.
Tambm feita uma anlise comparativa entre o desempenho da ocupao no turismo e na
economia do pas.
O texto est baseado em estimativas produzidas no mbito do Sistema Integrado de
Informaes sobre o Mercado de Trabalho no Setor de Turismo (SIMT), que o Ipea est
estruturando com o apoio do MTur.1 As estimativas do SIMT abrangem sete grupos de
ACTs: alojamento, agncias de viagem, transportes, aluguel de transportes, auxiliar de transportes,
alimentao e cultura e lazer.
Um coeficiente de demanda turstica para cada atividade citada construdo pelo Ipea
a partir de uma pesquisa realizada em nvel nacional com cerca de 8 mil estabelecimentos
possibilitou distinguir o atendimento feito a turistas e a residentes nas sete atividades.
Com base nestes coeficientes e em dados da Relao Anual de Informaes Sociais (Rais),
do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE), e da Pesquisa Nacional por Amostragem de
Domiclios (PNAD), do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), elaboraram-se
1. A respeito do SIMT e dos trabalhos sobre turismo desenvolvidos pelo Ipea, ver <http://www.ipea.gov.br/projetos especiais; emprego no turismo>.

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

as estimativas referentes ocupao gerada pelo turismo. A metodologia est detalhada nas
publicaes do Ipea mencionadas na seo de referncias, disponveis na pgina eletrnica do
instituto (<http://www.ipea.gov.br>).
Os dados apresentados referem-se a dezembro de 2008, exceto quando indicada outra data.
2 METODOLOGIA
Na etapa de implantao do SIMT, em 2003, constatou-se, no MTur, a necessidade de
informaes para subsidiar a elaborao e monitoramento de suas polticas. A dificuldade
de distinguir as propores de atendimento dos servios prestados pelos estabelecimentos
que operam nas ACTs a residentes e a turistas foi apontada como a principal limitao ao
desenvolvimento dos trabalhos.
Posteriormente, fez-se um diagnstico das informaes e fontes existentes e definiu-se a
metodologia que norteou o conjunto de pesquisas voltadas para a medio e caracterizao da
ocupao no setor de turismo,2 cuja sntese apresentada a seguir.
2.1 Atividades caractersticas do turismo (ACTs)
As ACTs so um conjunto de atividades que contemplam a maior parte dos gastos dos turistas.
As estimativas ocupacionais elaboradas no mbito do SIMT consideram sete grupos de ACTs:

alojamento;

agncias de viagem;

transportes;

aluguel de transportes;

auxiliar de transportes;

alimentao; e

cultura e lazer.

Essa seleo contempla quase todas as atividades recomendadas pela Organizao Mundial do Turismo (OMT) para a obteno de dados comparveis no tempo e no espao, de
forma coerente com o sistema estatstico nacional. O conceito de ACTs est no documento
Conta Satlite de Turismo, Quadro Conceptual, da OMT (1999).
Algumas atividades recomendadas no foram levadas em considerao no estudo, em
funo da dificuldade ou do custo de obterem-se dados estatsticos confiveis, ou da pouca
significncia do consumo referente aos turistas. o caso do comrcio, transporte individual,
emprego em instituies pblicas, alojamento em residncias secundrias.
2. Ver Arias (2004).

328

A Ocupao no Setor Turismo e sua Evoluo: um panorama do Brasil e regies

Na ausncia de informaes relativas ao consumo turstico nas ACTs, geralmente se


incorpora a totalidade dos empregados nestas atividades como prestadores de servios do
turismo. Ao se proceder dessa forma, considera-se, por exemplo, que todos os empregados da
atividade alimentao estariam ligados ao atendimento de turistas, incorrendo-se em superestimao da ocupao no setor.
Para corrigir essa distoro, o Ipea fez uma pesquisa, por telefone, abrangendo aproximadamente 8 mil estabelecimentos que operavam nas ACTs, visando identificar o consumo de
residentes e de turistas, o que possibilitou a construo de coeficientes de demanda turstica
para estas atividades.
2.2 Elaborao das estimativas
A citada pesquisa de campo,3 realizada em 2004 e 2005, mediante consulta por telefone, teve
como objetivo conhecer a proporo de atendimentos a turistas e a residentes e embasou a
elaborao das estatsticas do SIMT. A amostra, com cerca de 12 mil estabelecimentos, distribudos em 1.195 municpios, em todas as Unidades da Federao (UFs), foi estratificada por
atividade, UF e tamanho do estabelecimento. O universo de estabelecimentos foi estruturado
a partir do Cadastro de Empresas e Estabelecimentos (CEE), do MTE. Obteve-se resposta de
cerca de 7.700 estabelecimentos.
Os dados da pesquisa revelaram a existncia de grandes diferenas entre as porcentagens de
atendimento turstico e no turstico, principalmente entre as ACTs, embora tambm tenham
sido constatadas diferenas entre UFs, faixas de tamanho dos estabelecimentos e meses do ano.
Esses resultados permitiram apurar a proporo de consumo de turistas e de residentes
nos 12 meses precedentes sua realizao. Mediante tratamento estatstico, estimaram-se coeficientes de consumo turstico para as sete atividades, por UF e por ms, de forma a apreender
a sua sazonalidade.
Para se elaborarem as estimativas ocupacionais do turismo, procedeu-se anlise das
potencialidades e limitaes das principais fontes de dados sobre mo de obra disponveis no
Brasil. Esta anlise apontou como principais fontes secundrias a serem utilizadas pelo SIMT
a Rais, o Cadastro Geral de Empregados e Desempregados (Caged, do MTE), e a Pnad.
O cruzamento dos coeficientes mensais da participao do consumo turstico nas ACTs,
com os estoques de emprego formal constantes da Rais, por atividade e por UF, permitiram
a elaborao das estimativas da dimenso da ocupao formal nas ACTs, de 2002 a 2008.
A Rais, entretanto, somente levanta dados relativos ao emprego formal, excluindo a
maior parte das ocupaes do turismo, que de natureza informal, correspondente a pessoas
que trabalham na condio de proprietrio, familiar no remunerado, trabalhador por conta
prpria e trabalhador sem carteira assinada.
3. Ver Ipea (2006a).

329

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

Essa limitao demandou a leitura dos dados da PNAD, que permitem identificar a proporo
entre os ocupados formais e informais nas ACTs, com relativa preciso, para domnios de estimao
maiores, ou seja, para UFs e atividades mais bem representadas na amostra desta fonte de dados.
A proporo entre ocupados formais e informais, por atividade, possibilitou a construo de
multiplicadores para as UFs (ver agregaes no item 2.3), que, por sua vez, aplicados ao nmero
de ocupados da Rais, propiciaram a elaborao de estimativas da ocupao informal do turismo.
2.3 Observaes sobre a elaborao das estimativas
Em virtude de os estatutrios e militares terem uma cobertura baixa na Rais, tais categorias no
foram contempladas na elaborao das estimativas do emprego formal no turismo. Esta baixa
cobertura deve-se ao fato de que as empresas e rgos pblicos no so penalizados caso no
atualizem os seus dados, diferentemente das empresas privadas. Coerentemente, estas categorias
foram tambm excludas das estimativas elaboradas para o conjunto das atividades econmicas
e para o segmento informal, tanto do turismo quanto da economia em geral. Mesmo levando a
uma subestimao da ocupao formal, uma vez que os estatutrios e militares ocupam postos
formais, este procedimento foi adotado em razo do objetivo do SIMT, que dimensionar e
apreender a dinmica do mercado de trabalho do turismo e no da economia como um todo.
Apesar de sua confiabilidade estatstica, na pesquisa por telefone que embasou a elaborao das estatsticas, houve agregados cujo tamanho de amostra foi insuficiente para garantir
a qualidade dos resultados. Trata-se, em geral, de combinaes de grupos de ACTs e de UFs
onde o universo de estabelecimentos reduzido, originando amostras pequenas que provocam erros de amostragem nestas combinaes.
Diante disso, optou-se pela adoo de coeficientes mais agregados, por meio da reunio de duas ou mais UFs com caractersticas econmicas ou geogrficas semelhantes. Por
exemplo, em lugar de se calcularem coeficientes regionais vlidos para todos os estados da
regio Norte, optou-se pela agregao dos estados de Rondnia, Roraima e Acre, que tm
em comum o fato de serem fronteirios a centros urbanos mais prximos de outros pases; e
dos estados do Amazonas, Amap e Tocantins, que no tm esta caracterstica e apresentam
estreito vnculo econmico com o estado do Par.
Foram adotadas as seguintes configuraes: na regio Norte, Rondnia, Acre e Roraima
foram agregados; outro grupo foi constitudo por Amazonas, Amap e Tocantins; o Par foi
analisado separadamente. Na regio Nordeste, os estados do Maranho e Piau foram reunidos; assim como Rio Grande do Norte e Paraba e Alagoas e Sergipe. Cear, Pernambuco
e Bahia constituram unidades de anlise independentes. Na regio Centro-Oeste, foram
agregados Mato Grosso do Sul e Mato Grosso; Gois e Distrito Federal no foram agregados.
No Sul e no Sudeste, no houve agregaes.
Em relao utilizao da Pnad no clculo das estimativas referentes ao segmento
informal, de modo geral os tamanhos das amostras so suficientes para gerao dos grandes
agregados demogrficos e ocupacionais nos nveis nacional e regional, e em alguns estados
onde a ocupao no turismo mais relevante.

330

A Ocupao no Setor Turismo e sua Evoluo: um panorama do Brasil e regies

Quando se trabalha com domnios populacionais menos expressivos, entretanto, como


o caso da ocupao informal no turismo, o tamanho das amostras nas UFs com limitado
nmero de estabelecimentos pesquisados pode prejudicar a qualidade dos parmetros com os
quais as estimativas so preparadas.
Em virtude dessa restrio, alguns quocientes do tipo emprego informal e emprego formal das Pnads de 2002 a 2008, calculados por UF e por grupo de ACT, foram ajustados
para garantir a comparabilidade dos resultados destes domnios, ao longo destes anos.
No que se refere ocupao formal, problemas de instabilidade das srie de dados so
restritas s atividades com menor nmero de ocupados, como aluguel de transportes, sobretudo em estados menores.
Recomenda-se cautela na utilizao de alguns resultados. Esta recomendao particularmente vlida para os domnios geogrficos e setoriais menos expressivos, inclusive para
aqueles agregados, em virtude da insuficincia dos tamanhos da amostra da Pnad com os
quais estas estimaes foram preparadas.
o caso especfico de estados da regio Norte e, de forma generalizada, das estimativas
referentes s atividades aluguel de transportes, agncias de viagem e auxiliar de transportes, nas
quais as amostras so pequenas, comprometendo a utilizao das estimativas.
3 IMPORTNCIA SOCIOECONMICA DO TURISMO
As estimativas apresentadas na tabela 1 mostram que as ACTs eram responsveis pela ocupao de 2,037 milhes de pessoas no Brasil, em dezembro de 2008, representando 2,5% do
total de celetistas computados pela Pnad do referido ano, estimados em 82,199 milhes.4
Nos dois valores, excluem-se os militares e estatutrios, em razo destas categorias apresentarem um nvel de cobertura na Rais sensivelmente inferior s demais atividades.
TABELA 1

Ocupao nas ACTs em relao ao total da ocupao na economia Brasil e regies (dez./2008)

Total

ACTs

Formal
Economia

ACTs

ACTs

1.261.954

3,2%

107.545

4.069.791

2,6%

165.181

4.637.262

3,6%

387.248

16.650.700

2,3%

459.978

17.063.415

2,7%

452.186

18.715.025

2,4%

2,0%

146.627

5.685.108

2,6%

131.467

8.219.712

1,6%

2,5%

66.671

2.222.799

3,0%

79.209

3.672.958

2,2%

2,5%

878.989

30.870.538

2,8%

1.157.655

51.328.186

2,3%

Norte

148.077

5.331.745

2,8%

40.532

Nordeste

552.429

21.287.962

2,6%

Sudeste

912.164

35.778.440

2,5%

Sul

278.094

13.904.820

Centro-Oeste

145.880

5.895.757

2.036.644

82.198.724

Brasil

Informal
Economia

Economia

Fonte: SIMT/Ipea; IBGE (2008); MTE (2008).


Elaborao dos autores.
Obs.: Excludos estatutrios e militares.

4. A estimativa para o ms de dezembro baseia-se nos dados levantados para setembro pela Pnad, e nos dados de dezembro da Rais de 2008.

331

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

Dessa ocupao total no turismo, 879 mil, ou seja, 43%, eram empregos formais e 1,158
milho, ocupaes informais, equivalentes a 57% do total.
Os empregos formais no turismo representavam, em dezembro de 2008, 2,8% do total de
30,871 milhes de empregados celetistas, registrados na Rais deste ano. A ocupao informal
no turismo, naquele ms, correspondia a 2,3% da ocupao informal na economia, estimada
pela Pnad em 51,328 milhes. A excluso dos militares e estatutrios das estimativas tende
a subestimar a taxa de formalidade da ocupao no turismo e nos demais setores econmicos.
Observa-se que a participao da ocupao das ACTs na economia difere entre as regies, principalmente em funo da complexidade da estrutura econmica de cada uma. A
maior diferena ocorre entre as regies Norte e Sul.
A maior participao das ACTs na economia formal se d no Nordeste, com 3,6%, e a
menor, na regio Sul, com 2,6%. Esta participao menor no Sul e Sudeste, regies mais
formalizadas.
Na economia informal, a maior participao das ACTs verificada na regio Norte, com
2,6%, e a menor, no Sul, com 1,6%. O mesmo ocorre em relao ocupao total: na regio
Norte, as ACTs tm a participao mais elevada na economia da regio, 2,8%, e na regio
Sul, a mais baixa, 2,0%.
Observa-se que a regio Sul onde a ocupao no turismo tem menos relevncia para
a economia. Uma explicao para isto seria a diversificao maior de sua economia, na qual
alguns setores, como agricultura e indstria, tm papel significativo no mercado de trabalho.
No caso do Sudeste, que apresenta uma estrutura econmica mais diversificada, a importncia do turismo no to pequena pelo fato de que, nesta regio, esto localizados relevantes
pontos de atrao do turismo de lazer, bem como as trs maiores metrpoles brasileiras, que
proporcionam oportunidades importantes para o turismo de negcios. tambm a regio
com maior propenso aos gastos com viagens, em funo do nvel de renda de sua populao,
tendo em vista que, de acordo com estatsticas do MTur, a maior parte das viagens de turismo
ocorrem na prpria regio de residncia do visitante.
4 A OCUPAO NAS ATIVIDADES CARACTERSTICAS DO TURISMO NO BRASIL
A tabela 2 apresenta a ocupao nas ACTs, nos segmentos formal e informal, e o nmero
total desta ocupao em dezembro de 2002 e de 2008. O grfico 1 mostra a participao de
cada ACT em relao ao conjunto das ACTs, evidenciando a importncia das atividades de
transporte, alimentao e alojamento na composio da ocupao no turismo.

332

A Ocupao no Setor Turismo e sua Evoluo: um panorama do Brasil e regies

TABELA 2

Evoluo da ocupao nas ACTs (dez./2002 a dez./2008)


(Nmero de ocupados)

Dez./ano

Alojamento

Alimentao

Transportes

Total

Auxiliar de Agncia de Aluguel de


transportes
viagem
transportes

Cultura e
lazer

Todas as
ACTs

Economia

12/2002

212.673

491.020

737.342

56.278

63.586

9.339

78.342

1.648.580

70.357.510

12/2008

267.446

665.635

810.959

93.794

91.842

27.742

79.226

2.036.644

82.198.724

26%

36%

10%

67%

44%

197%

1%

24%

17%

12/2002

148.413

111.623

342.972

26.203

28.949

6.761

18.866

683.787

23.052.476

12/2008

192.718

184.562

374.786

47.332

46.605

13.023

19.963

878.989

30.870.538

30%

65%

9%

81%

61%

93%

6%

29%

34%

Informal

12/2002

64.260

379.397

394.370

30.075

34.637

2.578

59.476

964.793

47.305.034

12/2008

74.728

481.073

436.173

46.462

45.237

14.719

59.263

1.157.655

51.328.186

16%

27%

11%

54%

31%

471%

-0,4%

20%

9%

Formal

Fonte: SIMT/Ipea.

Elaborao dos autores.


Obs.: Excludos estatutrios e militares.

GRFICO 1

Participao relativa das ACTs (dezembro de 2008)

Fonte: SIMT/Ipea.
Elaborao dos autores.

A atividade transporte a que mais contribui para o total de ocupados no setor. Em dezembro
de 2008, ela foi responsvel por 40% do total das ocupaes no turismo, seguida pelas atividades
alimentao, com 33%, e alojamento, com 13%.
Quando se observam separadamente os segmentos formal e informal, notam-se comportamentos distintos na composio das ocupaes. Destacam-se as atividades alojamento, que
representa 22% das ocupaes formais e apenas 7% das informais, e, inversamente, alimentao, que responde por 21% da ocupao formal no turismo e 42% da informal. Na atividade
cultura e lazer, a proporo tambm bem diferente: 2% de empregos formais, contra 5% de
informais. Na atividade transportes, observa-se menos discrepncia entre os dois segmentos.

333

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

Transporte a atividade que mais contribui com empregos formais, sendo responsvel
por 43% destes empregos, e alimentao a que mais possui ocupaes informais, representando 42% das ocupaes nesse segmento.
5 EVOLUO DA OCUPAO NAS ATIVIDADES CARACTERSTICAS DO TURISMO
O acrscimo de 388,1 mil ocupaes no turismo, entre 2002 e 2008, significou um aumento
de 24% no total de ocupaes nas ACTs.
Ainda com base na tabela 2, verifica-se que, para o aumento de 24% contribuiu mais
o segmento formal, com um crescimento de 29%. As ocupaes informais, no mesmo perodo, cresceram 20%. Todavia, quando se compara o comportamento do emprego formal nas
ACTs e nos demais setores da economia, observa-se que o emprego formal cresceu mais na
economia como um todo, 34%.
O crescimento de 24% na ocupao total do setor turismo resulta de atuaes diferenciadas das ACTs. Este crescimento foi sustentado pelas atividades alimentao, transportes e
alojamento, responsveis pela gerao de 303 mil ocupaes, 78% do total gerado no perodo.
A atividade alimentao foi a que mais gerou ocupaes no perodo, com 174,6 mil ocupaes
criadas, a maior parte informais.
Em termos proporcionais, na ocupao total, destacam-se os desempenhos das atividades aluguel de transportes e auxiliar de transportes. Ressalve-se que estas atividades possuem
menos ocupaes; assim, pequenos incrementos podem corresponder a taxas de crescimento
elevadas. Agncia de viagem teve 44% de crescimento, alimentao, 36%, e alojamento, 26%.
A atividade aluguel de transportes, que representa apenas 1% do total de ocupaes
no turismo do Brasil, pode ter alguns resultados distorcidos na ocupao informal, em
virtude da insuficincia dos tamanhos da amostra da PNAD, referente a domnios de
estimao menores.
A evoluo do emprego nas ACTs poderia ser mais significativa se no fosse o desempenho da atividade transporte, responsvel por 40% do total das ocupaes no turismo, que
cresceu pouco no perodo, 10%. importante observar que nas atividades mais relacionadas
ao turismo, agncia de viagem e alojamento, o crescimento da ocupao total foi impulsionado pelo segmento formal, que teve acrscimo de 30% em alojamento e 61% em agncia de
viagem, contra, respectivamente, 16% e 31% na ocupao informal.
TABELA 3

Taxa mdia de crescimento anual da ocupao nas ACTs (dez./2002 a dez./2008)

Total
Formal
Informal

Alojamento

Alimentao

Transportes

3,9%
4,4%
2,5%

5,2%
8,7%
4,0%

1,6%
1,5%
1,7%

Fonte: SIMT/Ipea.
Elaborao dos autores.

334

Auxiliar de Agncia de Aluguel de


transportes
viagem
transportes
8,9%
10,4%
7,5%

6,3%
8,3%
4,6%

19,9%
11,5%
33,7%

Cultura e
lazer

Todas as
ACTs

Economia

0,2%
0,9%
-0,1%

3,6%
4,3%
3,1%

2,6%
5,0%
1,4%

A Ocupao no Setor Turismo e sua Evoluo: um panorama do Brasil e regies

Quando se compara a evoluo dos segmentos formal e informal de uma mesma atividade, verificam-se comportamentos distintos. Observe-se, por exemplo, na tabela 3, a taxa
mdia de crescimento anual, entre 2002 e 2008, da ocupao na atividade alimentao, que
foi de 9% ao ano (a.a.) no segmento formal, e no informal, 4%.
Como indica a tabela 3, o segmento formal foi o que mais gerou ocupaes nas ACTs,
no nvel nacional. O ritmo de crescimento da ocupao formal no turismo foi maior que o da
informal, com taxas de 4,3% a.a. e 3,1% a.a., respectivamente.
As ocupaes no turismo cresceram mais que o registrado no conjunto da economia,
entre 2002 e 2008. Enquanto as ACTs cresceram a uma taxa mdia anual de 3,6%, na economia como um todo a ocupao cresceu 2,6% a.a. no perodo. Note-se, entretanto, que o
segmento formal do turismo cresceu menos que o da economia: 4,3% a.a. e 5,0% a.a., respectivamente. No segmento informal, inverte-se a situao: o emprego informal nas ACTs cresceu
a uma taxa mdia de 3,1% a.a., e 1,4% a.a. na economia em geral. Isto sinaliza uma tendncia
de convergncia entre as taxas de formalidade do turismo e da economia como um todo.
6 OCUPAO DO TURISMO NAS REGIES
6.1 Participao da ocupao nas ACTs da regio, em relao ao Brasil
Em dezembro de 2008, a regio Sudeste respondia por 45% das ocupaes no setor de
turismo, seguida pelo Nordeste, com 27% das ocupaes, Sul, com 14%, e, no mesmo patamar, as regies Norte e Centro-Oeste, com 7%.
Quando se observa, separadamente, o volume de ocupaes formais e informais, a distribuio muda significativamente, em especial no que diz respeito s regies Sudeste e Nordeste, conforme mostra a tabela 4, que soma 100% na vertical.
TABELA 4

Participao da ocupao das regies nas ACTs e no conjunto da economia (dez./2008)


Regio
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste

Total

Formal

Informal

ACT

Economia

ACT

Economia

ACT

Economia

7%
27%
45%
14%
7%

6%
26%
44%
17%
7%

5%
19%
52%
17%
8%

4%
15%
55%
18%
7%

9%
34%
39%
11%
7%

8%
32%
36%
16%
7%

Fonte: SIMT/Ipea; IBGE (2008); MTE (2008).


Elaborao dos autores.

O Sudeste participa com 52% dos empregos formais das ACTs e o Nordeste com apenas
19%. Quanto ao total de ocupaes informais, a participao mais homognea, com 39%
destas ocupaes no Sudeste e 33% no Nordeste, mostrando o peso das ocupaes informais
no Nordeste. Observa-se tambm que, apesar de no total de ocupaes as regies Norte e
Centro-Oeste estarem no mesmo patamar, a segunda tem perfil mais formal que a primeira.

335

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

Na economia como um todo, verifica-se comportamento semelhante, tanto na participao de ocupaes, quanto no comportamento dos segmentos formal e informal. Todavia,
observa-se, nas regies Nordeste e Norte, uma participao maior dos empregos formais nas
ACTs que na economia, mostrando que o emprego no turismo importante para o incremento da formalidade nestas regies.
Na regio Sul, observam-se diferenas maiores entre a participao da ocupao da
regio no turismo e na economia como um todo. Esta regio tem participao sempre maior
na economia que nas ACTs, em especial no tocante ocupao informal, que representa 16%
da ocupao na economia do Brasil e 11% da ocupao nas ACTs.
6.2 Participao relativa das ACTs
Na tabela 5, que mostra a participao relativa das ACTs, nota-se que a atividade transporte
a mais relevante no conjunto de atividades do turismo em quatro regies, exceo da regio
Norte, onde a atividade alimentao tem participao similar a transportes, com 39% das
ocupaes nas ACTs.
TABELA 5

Participao relativa das ACTs por regio (dez./2002 a dez./2008)


(Em %)
Alojamento

Alimentao

Transporte

Auxiliar
Transporte

Agncia
Viagem

Aluguel
Transporte

Cultura e
Lazer

Centro-Oeste

16,5%

27,7%

41,3%

2,7%

5,2%

0,7%

6,0%

100,0%

Nordeste

12,5%

34,6%

42,0%

3,0%

2,8%

0,8%

4,3%

100,0%

Norte

11,8%

39,3%

39,3%

3,5%

2,2%

2,7%

1,2%

100,0%

Sudeste

12,3%

32,8%

40,2%

5,2%

5,0%

1,3%

3,2%

100,0%

Sul

16,1%

27,5%

33,8%

7,4%

7,1%

2,5%

5,6%

100,0%

Centro-Oeste

22,3%

16,7%

48,2%

2,7%

5,2%

1,1%

3,8%

100,0%

Nordeste

29,5%

20,8%

37,8%

3,0%

5,1%

1,7%

2,2%

100,0%

Norte

22,6%

19,1%

46,6%

4,1%

4,4%

2,4%

0,7%

100,0%

Sudeste

18,6%

22,0%

44,4%

6,1%

5,6%

1,2%

2,0%

100,0%

Sul

23,4%

20,6%

38,9%

7,6%

4,9%

1,9%

2,7%

100,0%

Regio

Total

Total

Formal

Informal
Centro-Oeste

11,6%

37,0%

35,4%

2,6%

5,2%

0,4%

7,8%

100,0%

Nordeste

5,3%

40,5%

43,8%

3,0%

1,9%

0,4%

5,2%

100,0%

Norte

7,8%

46,9%

36,5%

3,3%

1,3%

2,8%

1,3%

100,0%

Sudeste

5,8%

43,8%

35,9%

4,4%

4,4%

1,3%

4,4%

100,0%

Sul

7,9%

35,3%

28,1%

7,2%

9,6%

3,2%

8,8%

100,0%

Fonte: SIMT/Ipea.
Elaborao dos autores.

Analisando-se separadamente o segmento formal, a atividade transportes tambm a


mais importante em todas as regies, chegando a representar 48% do total de empregos
formais na regio Centro-Oeste.

336

A Ocupao no Setor Turismo e sua Evoluo: um panorama do Brasil e regies

Em relao ao segmento informal, com exceo do Nordeste, onde transportes responde


por 44% dos empregos informais, a participao da atividade alimentao destaca-se como a
mais relevante, chegando a 47% das ocupaes informais na regio Norte.
provvel que parte significativa do incremento ocupacional da atividade alimentao seja resultado do crescimento do consumo de residentes, o que no captado por essas
estimativas, baseadas em coeficientes de demanda turstica levantados em 2004. Com os
resultados de uma pesquisa ora em realizao, visando atualizar estes coeficientes, ser possvel
apurar a questo. Resultados relativos aos gastos com alimentao fora de casa, registrados
pela Pesquisa de Oramento Familiar (POF), do IBGE, corroboram esta hiptese.
6.3 Evoluo da ocupao nas ACTs, por regio
Em termos relativos, conforme indica o grfico 2, trs regies apresentaram, entre 2002 e
2008, crescimento da ocupao total no turismo acima da mdia do Brasil. Destaca-se a
regio Norte, com crescimento de 57%, seguida pelo Centro-Oeste, com 28%, e, prximo
ao patamar nacional, o Nordeste, com ndice de crescimento de 24%.
GRFICO 2

Evoluo da ocupao das ACTs Brasil e regies (dez./2002 a dez./2008)

Fonte: SIMT/Ipea.
Elaborao dos autores.

A regio Norte foi, de longe, a que obteve o melhor desempenho em termos relativos,
com crescimentos de 46% no emprego formal nas ACTs e 61% no informal, ndices que
superaram largamente os das demais regies e do Brasil. Este crescimento decorre do aumento
no nmero de ocupaes nas atividades alimentao e transportes. O turismo, ainda incipiente
nesta regio, tem possibilidade de crescimento, devido ao potencial turstico do Norte; por
sua vez, o menor nmero de ocupados no turismo torna o incremento de postos de trabalho
mais impactante, relativamente s demais regies.

337

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

A regio Norte foi a nica onde o segmento informal cresceu mais que o formal, com 15
pontos percentuais (p.p.) de diferena.
A regio Sudeste, que concentra 45% da ocupao total no turismo, teve o menor
crescimento, 19%, motivado, principalmente, pelo desempenho ruim da atividade
transportes. O Centro-Oeste, com a menor participao no nmero total de ocupaes,
cresceu 28% no perodo.
Em termos absolutos, segundo os dados do SIMT, a regio Sudeste foi a que mais contribuiu, com 143,9 mil ocupaes geradas nesse perodo. A regio Nordeste, segunda mais
importante em relao oferta de trabalho no turismo, gerou 107,2 mil postos de trabalho.
Com isso, o Nordeste, que responde por 27% das ocupaes nas ACTs, foi responsvel por
28% do total de 388,1 mil ocupaes criadas pelas ACTs no Brasil no perodo.
6.4 Formalidade da ocupao das ACTs, por regio
Conforme mostra o grfico 3, os maiores nveis de formalidade nas ACTs ocorrem nas regies
Sul, com 53%, Sudeste, com 50%, e Centro-Oeste, com 46%, valores superiores mdia do
Brasil, de 43%. As regies Norte e Nordeste tm as maiores propores de ocupaes informais, com apenas 27% e 30% de empregos formais, respectivamente.
GRFICO 3

Porcentagem de formalidade nas ACTs e no conjunto da economia Brasil e regies (dez./2008)

Elaborao dos autores.

No conjunto da economia, o quadro semelhante. Os maiores nveis de formalidade


tambm so registrados no Sudeste, 48%, e Sul, 41%. Nas regies Norte e Nordeste, os
nveis de formalidade na economia so de 24% e 22%, respectivamente. Verifica-se que a
formalidade nas ACTs maior que na economia em todas as regies. A diferena maior no
Sul, onde a taxa de formalidade da economia chega a ser 12 p.p. menor, e no Centro-Oeste e
Nordeste, com uma diferena de 8 p.p.
Uma das explicaes possveis que, uma vez que cerca de 40% da ocupao gerada
pelo turismo era proveniente da atividade transportes, que tem formalidade alta, isto reflete na
formalidade do setor como um todo.

338

A Ocupao no Setor Turismo e sua Evoluo: um panorama do Brasil e regies

Apesar de a taxa de formalidade ser maior nas ACTs, o ritmo de crescimento da formalidade no conjunto da economia maior em todas as regies, ao passo que, nas ACTs, a
informalidade cresce mais que na economia, conforme dados da tabela 6.
Nas ACTs, o crescimento da formalidade, entre 2002 e 2008, no Brasil, foi de apenas
4%, enquanto no total da economia o avano foi de 15%.
TABELA 6

Crescimento da taxa de formalidade no setor de turismo e no conjunto da economia Brasil e regies


(dez./2002 a dez./2008)
(Em %)
Formal

Norte

Nordeste

Sudeste

Sul

CentroOeste

Brasil

ACTs

Informal
Economia

ACTs

Economia

2002

29%

22%

71%

78%

2008

27%

24%

73%

76%

-6%

8%

3%

-2%

2002

28%

18%

72%

82%

2008

30%

22%

70%

78%

8%

22%

-3%

-5%

2002

48%

43%

52%

58%

2008

50%

48%

50%

52%

5%

12%

-5%

-9%

2002

50%

36%

50%

64%

2008

53%

41%

47%

59%

5%

13%

-5%

-8%

2002

44%

33%

56%

67%

2008

46%

38%

54%

62%

4%

15%

-3%

-7%

2002

42%

33%

59%

67%

2008

43%

38%

57%

62%

4%

15%

-3%

-7%

Fonte: SIMT/Ipea.
Elaborao dos autores.

Na economia como um todo, observa-se reduo da informalidade em todas as regies,


em especial no Sudeste e no Sul. Nas ACTs, exceo da regio Norte, onde houve um
aumento de 3%, a informalidade tambm diminuiu, mas com menos intensidade.
Nas ACTs, em relao ao emprego formal, verifica-se um desempenho ruim da regio
Norte, que reduziu em 6% a taxa de formalidade do setor turismo, enquanto nas demais regies
houve aumento da formalidade. Em relao economia, observa-se aumento significativo da
formalidade em todas as regies, inclusive no Norte, que cresceu 8% no perodo. A taxa de

339

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

crescimento da formalidade na economia maior que a das ACTs em todas as regies, em


especial no Norte e Nordeste, cuja diferena chega a 14 p.p.
Conforme mostra a tabela 7, o patamar de formalidade varia segundo a atividade, chegando a 72% em alojamento, e, no outro extremo, nas atividades alimentao e cultura e lazer,
a 28% e 25%, respectivamente. A atividade transporte, que possui o maior nmero de ocupados no turismo, formais e informais, tem uma taxa de formalidade de 46%, ligeiramente
superior do conjunto das ocupaes no turismo, de 43%.
As atividades alojamento, agncia de viagem e auxiliar de transportes so as que tm taxas
de formalidade mais altas: 72%, 51% e 51%, nesta ordem.
TABELA 7

Porcentagem de formalidade das ACTs Brasil e regies (dez./2008)


(Em %)

Alojamento

Alimentao

Transportes

Auxiliar de
transportes

Agncia de
viagem

Aluguel de
transportes

Cultura e
lazer

Todas ACTs

Norte

52,2%

13,3%

32,5%

31,6%

55,4%

24,6%

17,5%

27,4%

Nordeste

70,4%

18,0%

26,9%

29,8%

53,8%

66,4%

15,5%

29,9%

Sudeste

76,5%

33,8%

55,8%

58,4%

56,6%

49,2%

31,8%

50,4%

Sul

76,8%

39,4%

60,6%

54,1%

36,2%

40,4%

25,9%

52,7%

Centro-Oeste

61,9%

27,5%

53,4%

46,7%

45,3%

71,5%

29,4%

45,7%

Brasil

72,1%

27,7%

46,2%

50,5%

50,7%

46,9%

25,2%

43,2%

Fonte: SIMT/Ipea.
Elaborao dos autores.

Analisando-se a formalidade das atividades por regio, observa-se que as menores taxas
esto no Norte e Nordeste e as maiores no Sul e Sudeste.
Em alojamento, a regio Norte, apesar de manter o perfil formal da atividade, com taxa
de 52%, est bem abaixo da mdia nacional e das demais regies. Na atividade alimentao,
observa-se que a formalidade maior no Sul e Sudeste (39% e 34%), ficando acima da mdia
do Brasil (28%) e, especialmente, das taxas do Norte e Nordeste (13% e 18%). Em transportes, uma das mais formais, chama ateno a baixa formalidade no Nordeste (27%) e no Norte
(33%), destoando das demais regies, que tm taxas acima de 53%.
O Centro-Oeste exibe a taxa de formalidade mais alta de aluguel de transportes, 72%,
bem acima da mdia nacional, de 47%. Destaca-se tambm, no Sul, a baixa formalidade de
agncia de viagens, o que merece uma investigao.
7 Consideraes finais
Uma grande limitao ao desenvolvimento de trabalhos e formulao de polticas pblicas
para o setor de turismo a ausncia de estatsticas comparveis no tempo e desagregadas por
atividade e espao geogrfico. O principal desafio distinguir as propores de atendimento
dos servios prestados a residentes e a turistas pelos estabelecimentos que operam nas ACTs.

340

A Ocupao no Setor Turismo e sua Evoluo: um panorama do Brasil e regies

Na ausncia desses dados, os estudos que so elaborados, geralmente, superestimam


as ocupaes do setor, pois indevidamente consideram que toda a ocupao derivada do
atendimento a turistas. Os nmeros apresentados neste texto, diferentemente da maior parte
dos estudos sobre o tema, referem-se apenas ocupao resultante do consumo de turistas.
Em dezembro de 2008, as ACTs eram responsveis pela ocupao de 2.036 mil pessoas
no Brasil. Desta ocupao, 43%, eram postos formais, e 57%, informais.
Essa ocupao representa 2,5% da ocupao da economia brasileira,5 valor que pode
parecer baixo. Entretanto, deve-se atentar para o fato de que patamares superiores a 5% ocorrem em pases lderes do turismo ou em pases pequenos, geralmente prximos aos principais
emissores internacionais.
Quando se analisam as estimativas ocupacionais de forma desagregada espacialmente,
percebem-se comportamentos diferenciados. A evoluo do mercado de trabalho do turismo
nas regies Norte e Nordeste e a importncia relativa do setor na sua economia demonstram
que o turismo tem contribudo para o desenvolvimento destas regies. Em alguns estados,
como Rio Grande do Norte, Rio de Janeiro, Sergipe e Roraima, a participao do emprego
formal do turismo passa de 4% do total de empregos formais. Em alguns muncipios, esta
participao pode ser bem mais significativa.
Mais importante que discutir o patamar de participao do turismo na economia
observar o dinamismo do setor, a contribuio para o desenvolvimento regional e local, e a
evoluo da relao formalinformal. A trajetria do perfil dos ocupados, em termos de escolaridade, tambm merece ateno, pois trata-se de um setor no qual a capacitao e qualidade
da mo de obra refletem diretamente na competitividade e desenvolvimento.
Um dos desafios a serem superados pelo setor de turismo no Brasil, assim como na economia de maneira geral, a informalidade da mo de obra. O emprego informal nas ACTs
cresceu a uma taxa mdia de 3,1% a.a., frente a 1,4% a.a. na economia em geral. H que se
pensar em uma maneira de promover a formalizao do setor, sem inibir o seu crescimento.
Volta-se questo da falta de informaes para subsidiar a elaborao de diagnsticos que
orientem estratgias eficazes para a superao desse desafio. Uma das maneiras de coibir a informalidade
a promoo de aes de estmulo formalizao como, por exemplo, as de qualificao da mo de
obra, associada a uma fiscalizao planejada, voltada para a orientao e a incluso.
Contribuir para isso a estratgia de incentivo ao cadastramento dos estabelecimentos
tursticos, em implementao pelo MTur, para a qual os dados constantes deste estudo, em
conjunto com os dados sobre caractersticas individuais e ocupacionais da mo de obra, tambm produzidos no mbito do SIMT, sero importante subsdio.
Cabe assinalar que o desafio de aumentar a participao do turismo na economia brasileira envolve mltiplos aspectos e responsabilidade de diversos atores. O setor privado responsvel pela expanso e melhoria dos servios tursticos, e o setor pblico, em alguns casos
5. Nas duas estimativas no esto includos militares e estatutrios.

341

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

em parceria com o setor privado, pela promoo da melhoria dos gargalos da infraestrutura
de transportes, urbana, turstica e de segurana.
Por fim, sem desprezar a relevncia desses fatores, associados oferta, importante destacar o contexto do mercado interno, no qual parcela importante da populao encontra-se
margem do mercado turstico. A pesquisa do MTur sobre hbitos de consumo do turismo
brasileiro (BRASIL, 2009) mostra que 56% dos entrevistados no viajam porque no tm
recursos financeiros, e outros 24% por falta de interesse, resposta na qual pode estar embutida
a falta de recursos e de informaes.
Assim, o nvel de renda e a distribuio de renda constituem condicionantes estruturais
do aumento da importncia do turismo na economia brasileira, cuja superao est estreitamente ligada ao processo de desenvolvimento do pas.
REFERNCIAS
RIAS, A R., Uma leitura da evoluo recente do mercado de trabalho do setor turismo
no Brasil, com base nos dados da PNAD e da Rais. Braslia, Ipea, 2003.
______. Proposta metodolgica para a produo de indicadores correntes sobre o mercado de trabalho no setor turismo, por meio de fontes secundrias de cobertura nacional. Braslia, Ipea, 2004.
RIAS, A R.; ZAMBONI, R. A. Sistema integrado de informaes sobre o mercado de
trabalho no setor turismo no Brasil: a experincia do Ipea. Braslia, Ipea, maio, 2007.
BRASIL. Ministrio do Turismo. Pesquisa de hbitos de consumo do turismo brasileiro.
Brasil, 2009.
INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA (IPEA). Metodologia do clculo dos coeficientes de atendimento turstico e estimativas relativas ao emprego formal
no setor turismo, com base nos dados da Rais. Braslia, abril, 2006a.
______. Metodologia de preparao e estimativas mensais de emprego no setor turismo,
atualizadas com base nos dados do CAGED. Braslia, agosto, 2006b.
______. Estimativas mensais da ocupao formal e informal no setor turismo, para o
Brasil, regies e estados para o perodo de dezembro de 2002 a dezembro de 2008. Braslia, outubro de 2009.
ORGANIZAO MUNDIAL DO TURISMO (OMT). Conta satlite de turismo - Quadro conceptual. Madri, Espanha, 1999.
PINTO COELHO, M. Distribuio espacial da ocupao no setor turismo - Brasil e regies:
anlise das principais atividades caractersticas do turismo. Braslia: Ipea, 2008.

342

Captulo 12

QUALIDADE REGULATRIA E FORTALECIMENTO DO ESTADO


E DAS INSTITUIES: O PAPEL DA ANLISE DE IMPACTO

1 APRESENTAO
A Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) (2008a)
define o termo regulao como a variedade de instrumentos que os governos dispem
leis, ordens formais e informais, normas emitidas por organismos no governamentais ou
autorreguladores com poderes normativos para estabelecer exigncias para as empresas e
os cidados. Resumindo, regulao pode ser definida como qualquer medida ou interveno
governamental que tenha como objetivo modificar o comportamento de indivduos ou
grupos (CABINET OFFICE, 2000).
Assim, considerando que os recursos envolvidos na atividade regulatria so, por sua
natureza, escassos e que as aes produzidas podem gerar tanto efeitos benficos como perversos
sobre a eficincia e o bem-estar, natural que a preocupao com a boa regulao seja tema
central nas agendas de pases desenvolvidos e em desenvolvimento ao redor do mundo.
O aperfeioamento da qualidade regulatria, ou a boa regulao, consiste na habilidade dos
governos de elaborarem e implementarem normas regulatrias que sejam efetivas e eficientes,
e que, ao mesmo tempo, sejam formuladas a partir de um processo que tambm atenda a
princpios de boa governana, tais como transparncia, participao social e prestao de contas.
Nesse sentido, a anlise de impacto regulatrio (AIR) figura como o instrumento mais
indicado e utilizado nesse processo. De acordo com a OCDE (2008b, p. 4), as principais
ferramentas que atuam na melhoria da qualidade regulatria so a anlise de impacto regulatrio,
a consulta pblica, a considerao das alternativas regulao proposta e a existncia de medidas
de reduo de custos de compliance. Contudo, uma AIR bem estruturada pode englobar as
demais ferramentas de qualidade regulatria em seu processo. Desta maneira, o presente
estudo tem como objetivo compreender o significado da AIR, verificar o funcionamento deste
instrumento na prtica e analisar as perspectivas da qualidade regulatria no contexto brasileiro.
2 SIGNIFICADO E PRTICA DA ANLISE DE IMPACTO REGULATRIO (AIR)
O processo de liberalizao econmica ocorrido na dcada de 1990 ensejou sensveis mudanas
no papel desempenhado pelo Estado na economia brasileira, entre as quais destaca-se o
surgimento, na administrao pblica, de entidades com novo perfil, autnomo e tcnico:
as agncias reguladoras e os rgos de defesa da concorrncia.

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

Passados mais de dez anos da criao da primeira agncia reguladora e da reviso do


marco legal do sistema brasileiro de defesa da concorrncia, o fortalecimento do Estado como
regulador exige agora, na segunda etapa do mesmo processo, o aprimoramento da capacidade
regulatria. Para tanto, faz-se necessrio o aperfeioamento de instrumentos que permitam
assegurar a qualidade do sistema regulatrio. A interveno do poder pblico, sob a forma de
regulaes econmicas, administrativas e sociais, tem como objetivo estimular o crescimento
econmico, elevar o bem-estar social e atender aos novos padres ambientais (OCDE, 2008a).
Desta forma, a qualidade de uma regulao reside na sua eficcia e eficincia, dado que deve
atingir o objetivo inicialmente estabelecido, ao menor custo possvel, tanto em termos de custos
para a administrao pblica, como de custos impostos s atividades econmicas sujeitas a esta
regra regulatria, os chamados custos de compliance (KIRKPATRICK e PARKER, 2004).
Entre os motivos que provocaram o debate em torno do aprimoramento da qualidade
regulatria figura a quantidade crescente de novas regulaes, a baixa qualidade das mesmas,
a elevao dos custos, a falta de transparncia e de abertura do processo de tomada de deciso
as partes afetadas e a sociedade em geral no compreendem com clareza as motivaes de
determinada regulao e tampouco conseguem exercer influncia no processo de formulao
da mesma (OCDE, 1995).
Nesse sentido, a reforma regulatria o processo de mudana da estrutura regulatria
vigente, com vistas melhoria da qualidade desta. parte desta mudana o aprimoramento das
novas regulaes, bem como a reviso das existentes, para que atendam aos interesses pblicos e,
ao mesmo tempo, permitam o desenvolvimento da atividade econmica (JACOBS, 2007, p. 1).
De acordo com a OCDE (2008b, p. 4), as principais ferramentas que atuam na melhoria da
qualidade regulatria so a anlise de impacto regulatrio (AIR), a consulta pblica, a considerao
das alternativas regulao proposta e a existncia de medidas de reduo de custos de compliance.
O estgio que a AIR se encontra, atualmente, permite que afirmemos que tal instrumento, quando
bem estruturado, engloba as demais ferramentas de qualidade regulatria em seu processo.
Em resumo, a AIR pode ser compreendida como a avaliao sistemtica dos custos e dos
benefcios referentes s regulaes, novas ou existentes, tendo por fim aperfeioar a poltica
regulatria. Em outras palavras, o processo regulatrio ento reforado na medida em que
a utilizao desta ferramenta avalia sistematicamente todos os possveis impactos oriundos
de uma ao governamental, permitindo que o regulador considere em sua anlise todos os
efeitos, positivos ou negativos, associados criao de uma nova regra ou reviso de uma
norma j existente (KIRKPATRICK e PARKER, op. cit.).
A AIR formalmente definida pela OCDE (2008a, p. 14) como a ferramenta poltica
sistemtica utilizada para examinar e medir os benefcios, os custos e os efeitos provveis de
uma regulao nova ou j existente, sendo uma forma analtica de informar os tomadores
de deciso, e sua estrutura , tipicamente, organizada da seguinte forma: ttulo da proposta;
objetivo e efeito esperado da poltica regulatria; avaliao do problema poltico; considerao
das opes alternativas; avaliao de todos os impactos distributivos; resultados da consulta
pblica; estratgias de compliance, e processos para monitoramento e para avaliao.

346

Qualidade Regulatria e Fortalecimento do Estado e das Instituies: o papel da anlise de impacto

A AIR est presente na prtica regulatria desde a dcada de 1970, quando, nos Estados
Unidos, foi promulgado o Decreto Executivo no 11.821/74, durante a administrao Gerald
Ford, determinando que as agncias realizassem uma avaliao de impacto inflacionrio
para as novas regulaes. Os economistas do Council on Wage and Price Stability,1 criado
pelo Decreto, facilmente perceberam que, para que no houvesse impacto inflacionrio, os
benefcios para a sociedade deveriam superar seus custos (OMB, 1997). Desde ento, este
procedimento tem sido amplamente adotado pelos pases da OCDE em 2004, de um total
de 30 naes membros desta organizao, 26 o praticavam (OCDE, 2008a, p. 11).
Ainda que se observe convergncia dos procedimentos da AIR entre os pases que a
utilizam, sua rpida e elevada adeso dentro do processo poltico tem provocado constantes
aperfeioamentos na prpria metodologia analtica, requerendo estudo e treinamento
contnuos. Segundo Jacobs (2006), as principais mudanas observadas ocorrem em direo ao
uso de uma anlise custo-benefcio branda oriunda da necessidade de integrao sistemtica
e sofisticada entre as anlises quantitativa e qualitativa, reconhecendo as interaes e tradeoffs entre polticas e, ao mesmo tempo, em direo s anlises parciais, de modo a atentar
para os excessivos encargos administrativos sobre os negcios. Tambm pode ser destacado
que pases com maior experincia no uso desta ferramenta, como Estados Unidos, Canad
e Reino Unido, realizaram contribuies recentes para seu aperfeioamento, indicando que
o processo de aprendizado da AIR cumulativo. Entre estas contribuies esto a incluso
da anlise de risco, a avaliao dos efeitos na competio e a melhora no sistema de coleta de
dados (OCDE, op. cit.).
A experincia internacional mostra a necessidade de cuidados que devem ser tomados
no mbito da AIR para evitar problemas que podem comprometer a qualidade da anlise,
reduzindo-a a uma etapa burocrtica e custosa do processo regulatrio. Entre os principais
problemas esto a ausncia de aparato institucional comprometido com a ideia de boa
regulao, a falta de capacitao para a realizao das anlises por parte do corpo tcnico
dos entes reguladores, o baixo conhecimento sobre o tema por parte das instituies da
esfera pblica e da sociedade,2 a escassez de dados confiveis e de indicadores que facilitem a
avaliao do impacto de uma regulao, e a oposio de polticos preocupados com a perda
de controle sobre o processo de tomada de deciso. Segundo a OCDE (Ibid., p. 25-26),
estes so alguns dos principais desafios a serem enfrentados quando a AIR empregada.
O caso recente do Reino Unido ilustra alguns aspectos importantes relacionados
aos possveis obstculos encontrados na introduo e prtica da AIR. No Reino Unido,
o processo de reviso das regulaes foi introduzido em 1985, sob a forma de avaliaes de
custo de compliance (compliance cost assessments), estabelecendo que, para as novas regulaes
propostas, deveria ser realizada uma avaliao dos custos de compliance sobre as empresas,3
1. Conselho sobre a Estabilidade de Preos e Salrios.
2. A ausncia de uma cultura da boa regulao pode, inclusive, reduzir os efeitos positivos que poderiam advir da ampliao do processo de
participao social na formulao de polticas pblicas.
3. Ver UNITED KINGDOM (1985)

347

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

assumindo a forma de AIR avaliaes de impacto regulatrio (regulatory impact assessment)


a partir do final da dcada de 1990. Em 2007, o processo de AIR do Reino Unido passou por
uma grande reestruturao. Estas alteraes tiveram como motivao:

as dificuldades na obteno de dados, notadamente acerca dos custos e benefcios


envolvidos na anlise;

a produo tardia da AIR, somente no fim do processo de elaborao das polticas,


resumindo-se a justificar uma deciso j tomada;

a falta de clareza sobre o problema que se estava tratando;

as alternativas regulao proposta no eram consideradas na anlise;

os argumentos e evidncias utilizados na anlise eram, muitas vezes, inacessveis;

o excesso de documentos exigidos, que, por vezes, duplicava documentaes j solicitadas em outra fase do processo;

e, por fim, o guia para implementao e preparao da AIR era considerado muito
extenso e burocrtico.

Aps as mudanas realizadas em 2007, as anlises antes avaliaes de impacto regulatrio


(regulatory impact assessments) passaram a se chamar avaliaes de impacto (impact assessment IA).
O novo formato das IAs a incluiram uma declarao ministerial reforada, um foco melhor
definido sobre o rationale poltico, maior destaque dos custos e benefcios, e maior empenho
para especificar dados de reviso ex post, sendo a abordagem integrada mantida, mas com a
realizao de testes de impacto especfico.
Com o novo formato, a anlise passou a estruturar-se nos seguintes estgios:

Desenvolvimento: definio do problema de poltica; recolhimento de evidncias;


rationale da interveno do governo; identificao de objetivos polticos;

Opes: identificao de opes; testes de opes via pr-consulta;

Consulta: refinamento de opes; publicao para consulta pblica e comentrios;

Proposta final: foco em custos e benefcios da opo selecionada; publicao


acompanhando Bills and Statutory Instruments;

Implementao: revises para refletir o contedo final da lei ou instrumento legal ou


outras regulaes (Act or Statutory Instrument or other regulatory measure); publicao;

Reviso: aps a interveno ou implementao da regulao, esta deve ser avaliada


para determinar quais so os seus custos e benefcios reais e se est atingindo os
efeitos desejados; publicao.

Assim, pode-se observar que mesmo em pases com tradio institucional, as dificuldades
enfrentadas para uma conduo apropriada da AIR so bastante similares s sugeridas pelos
manuais mais genricos, como os guias com boas prticas recomendadas pela OCDE.4
4. Para mais detalhes, ver OCDE (1995) e OCDE (1997).

348

Qualidade Regulatria e Fortalecimento do Estado e das Instituies: o papel da anlise de impacto

Sobre o funcionamento da AIR em pases em desenvolvimento, de acordo com Kirkpatrick


e Parker (Op.cit., p.337-338), h escassez de relatrios detalhando estas experincias e muito
ainda a ser feito em termos de construo da capacidade regulatria, caso se deseje introduzir
a AIR de maneira sistemtica e eficiente. Ainda segundo estes autores, so duas as razes
apontadas para o ainda limitado uso da AIR nos pases em desenvolvimento. Uma seria a
inadequao da metodologia sugerida pela OCDE, ao ignorar os diferentes objetivos entre
pases desenvolvidos e em desenvolvimento estes ltimos estariam mais comprometidos
com questes sociais, como a reduo do nvel de pobreza e a sustentabilidade. A outra, que
a AIR aplicada em contextos especficos ou incorporada social, histrico e culturalmente.
Os estudos mais extensos sobre a AIR em pases em desenvolvimento concentram-se nas
experincias do Mxico e da Coreia do Sul (KIRKPATRICK, PARKER e ZHANG, 2003).
Aqui daremos maior ateno ao caso mexicano, cuja proximidade cultural e geogrfica confere
a esta experincia maior relevncia para auxiliar na introduo do instrumento no Brasil.
Elabora-se a anlise de impacto regulatrio no Mxico desde 1997, quando a alterao
da Lei sobre Metrologia e Normalizao passou a exigir que Los anteproyectos que se presenten
en los comits para discusin se acompaarn de una manifestacin de impacto regulatrio.5
Contudo, a AIR, ou MIR (manifestacin de impacto regulatrio, como chamada no
Mxico), somente foi amplamente instituda em 2000, ao ser reformulada a Lei Federal de
Procedimento Administrativo, que teve includa em seu texto uma seo sobre melhoria
da qualidade regulatria.6
Essa grande reforma regulatria ocorrida em 2000, alm de estabelecer que as agncias
reguladoras e os ministrios adotassem a prtica da AIR para todas as novas regulamentaes,
exigia que a anlise elaborada fosse submetida apreciao da recm-criada Comisso Federal
para Melhora Regulatria (Cofemer).7 Esta, por seu turno, uma entidade com autonomia
tcnica e operacional, vinculada ao Ministrio da Economia, responsvel por coordenar e
supervisionar o programa de reforma regulatria. Possui como objetivo central aumentar
a transparncia na elaborao e aplicao de novas regras regulatrias, tornando-as mais
eficientes, de modo a gerar um maior benefcio lquido para a sociedade.
Deve ser ressaltado que, quando da construo do atual marco legal mexicano, os reguladores
no foram consultados acerca da criao da Cofemer. Como este organismo revisa todas as
regulaes propostas pelos rgos competentes da administrao pblica, era sabido que estes
no iriam concordar em ter de submeter suas decises apreciao de um rgo coordenador.
Alm disso, no eram claras a motivao e as alternativas s regulaes propostas por estes rgos,
tornando o processo de deciso regulatria no muito transparente (CARBALLO, 2009).
No que diz respeito AIR, a Cofemer realiza anlises ex-ante ao revisar todos os
projetos de regulao,8 por meio da AIR elaborada pelos reguladores e enviada Comisso
5. Captulo II, Artigo 45. Captulo que dispe acerca das normas ficiais.
6. Titulo Tercero A: De La Mejora Regulatria.
7. A Comisso Federal para Melhora Regulatria (Comisin Federal de Mejora Regulatoria) foi instituda tambm pela Lei Federal de Procedimento
Administrativo, quando da sua alterao em 19 de abril de 2000.
8. Ainda que com certa diferena quanto aos prazos, todas as propostas de regulao, mesmo as que no implicam em custos, devem passar pela Cofemer
antes de ter sua publicao autorizada. Para maiores detalhes, ver Lei Federal de Procedimento Administrativo, Ttulo Terceiro A, Captulo Terceiro.

349

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

e ex-post ao fazer propostas para a melhora das regulamentaes j existentes ,


alm de ter como objetivos a simplificao das formalidades governamentais e a promoo
da melhoria da qualidade regulatria. Contudo, deve ficar claro que este rgo no altera a
poltica elaborada pelas agncias reguladoras e ministrios, mas somente aponta custos ou
benefcios envolvidos e que no foram includos na anlise. Estas consideraes feitas pela
Cofemer no necessitam ser incorporadas anlise desta forma, os reguladores no precisam
modificar a sua proposta inicial. Esta reviso torna o processo regulatrio mais transparente,
de modo que a sociedade pode, com maior clareza, avaliar se os custos e benefcios excludos
da anlise so pertinentes ou no, aumentando sua participao e conferindo maior ou menor
legitimidade a determinado regulador. O processo de tomada de deciso fica, ento, mais
sujeito s ponderaes da sociedade, reduzindo o risco de captura das agncias.
A Cofemer conta ainda com o auxlio do Conselho Federal para Melhora Regulatria
(CFMR), formado por representantes dos setores pblico e privado e da sociedade, e criado
com o intuito de aumentar a comunicao com estes setores no processo decisrio, buscando
conciliar a melhora da qualidade regulatria com o estimulo competitividade.
3 BOAS PRTICAS EM AIR9
Com a finalidade de auxiliar na elaborao da AIR de maneira efetiva, atingindo seu objetivo
de promoo da qualidade regulatria, a OCDE, em 1997, publicou um guia recomendando
as seguintes boas prticas:

Garantir o comprometimento poltico com a AIR;

Alocar responsabilidades cuidadosamente para o cumprimento das etapas da AIR;

Treinar os reguladores;

Utilizar um mtodo analtico consistente, porm flexvel;

Desenvolver e implementar estratgias de coleta de dados;

Concentrar esforos em objetivos precisos;

Integrar a AIR e os processos de elaborao de polticas, dando incio o mais cedo


possvel ao processo de tomada de deciso;

Conferir publicidade aos resultados;

Envolver o pblico extensivamente;

Aplicar AIR tanto a novas propostas regulatrias como reviso da regulao existente.

Dentre essas boas prticas, algumas merecem ateno especial, seja por tratarem de
limitaes da realidade brasileira atual como a ausncia de corpo tcnico treinado nas
entidades da administrao pblica , seja por lidar com problemas recorrentes na experincia
internacional de aplicao da AIR, como o timming de introduo da anlise e a deficincia
na coleta de dados.
9. Essa seo baseia-se no Texto para discusso: anlise de impacto regulatrio Uma abordagem exploratria, TD 1463, janeiro de 2010, Ipea.

350

Qualidade Regulatria e Fortalecimento do Estado e das Instituies: o papel da anlise de impacto

Com respeito boa prtica de Integrar a AIR e os processos de elaborao de polticas,


dando incio o mais cedo possvel ao processo de tomada de deciso, deve ficar claro que a AIR
somente faz sentido quando introduzida ao comear a formulao de polticas, como modo
de informar aos reguladores sobre as alternativas regulao proposta para que determinada
deciso seja tomada, incorporando as contribuies da consulta pblica e do dilogo com a
sociedade. Quando a anlise inicia-se a posteriori, em um momento j avanado do processo
decisrio, reduz-se a justificar a deciso j tomada, sendo melhor no faz-la, dado o dispndio
de recursos pblicos envolvidos.
A AIR s faz sentido como elemento metodolgico de avaliao para analisar as
alternativas de determinado problema e avaliar os custos envolvidos, identificando a deciso
que pode gerar maior benefcio lquido. Idealmente, os reguladores devem optar pelo uso
desta ferramenta como forma de conferir legitimidade a deciso tomada no recomendvel
que sejam obrigados a faz-lo, sob o risco de perda da eficcia da prpria ferramenta.
As recomendaes de conferir publicidade aos resultados e envolver o pblico
extensivamente esto previstas no marco legal brasileiro das agncias regulatrias e j foram
incorporadas a sua prtica sob a forma de audincias pblicas, consultas pblicas e divulgao
das razes que motivaram as decises. Ainda que a maior parte das agncias brasileiras adote
este procedimento, no se sabe com clareza como as contribuies feitas durante a consulta
influenciam na definio da poltica proposta.
Quanto a aplicar AIR tanto a novas propostas regulatrias como reviso da regulao existente, deve-se lembrar que grande parte do processo regulatrio as agncias lidam
na prtica um processo de reviso. A revogao da Portaria no 187/DGAC pela Agncia
Nacional de Aviao Civil (ANAC), que abriu o aeroporto Santos Dumont, faz parte de um
processo de reviso de regras necessrio, dado que, por ser anterior ao marco regulatrio do
setor, colidia com os princpios de livre mobilidade e livre concorrncia assegurados pela Lei
no 11.182/2005.
Assim, a todo o tempo, as agncias esto revendo regras anteriores, muitas delas
anacrnicas, incompatveis com os novos marcos legais, em particular queles que do nfase
ao estmulo concorrncia e neste processo, a AIR absolutamente necessria.
Com respeito a utilizar um mtodo analtico consistente, porm flexvel, a anlise custobenefcio (ACB), por assim dizer, a de maior destaque. econmica por excelncia, pois
toda deciso racional passa pela ponderao de ganhos e perdas potenciais e pela estimativa
desta diferena.
Quanto mensurao de custos e benefcios, estes podem ser basicamente diferenciados
como os que podem ser monetizveis e os que no podem. No sendo possvel a quantificao,
cabe a descrio qualitativa dos custos e benefcios identificados, sendo esta uma alternativa
melhor que a supervalorizao de benefcios intangveis ou sua excluso da anlise. Neste
sentido, tambm devem ser evitadas aproximaes esprias, sendo recomendvel a utilizao
de estimativas amplas, com ordem de grandeza em milhes de unidades monetrias ou

351

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

intervalos de valores. recomendvel tambm avaliar a dimenso relativa entre custos e


benefcios, buscando a aplicao do princpio da proporcionalidade. No sendo possvel a
quantificao, cabe a descrio qualitativa dos custos e benefcios identificados.
Ainda, a anlise custo-benefcio est sujeita a algumas limitaes, como a questo da
disponibilidade de dados confiveis para a avaliao e o elevado custo para obt-los. O mtodo
tambm pode dar ensejo a anlises que visam atender objetivos prprios, como utilizao
de pressupostos viesados, previses no realistas, dupla contagem de benefcios e excluso
de custos, podendo levar a resultados tendenciosos. Assim, a melhor salvaguarda consiste
em explicitar os pressupostos em termos quantitativos e qualitativos, permitindo criticas
consistentes e deixando claro o ponto de onde se partiu.
Tratar de forma realista tais limitaes contribui para o aperfeioamento da anlise e do
processo regulatrio. A enumerao de benefcios consistentes e bem descritos mais adequada
do que avaliaes que se baseiam na manipulao de dados e no uso de aproximaes pouco
realistas, mas que apresentam um resultado exato porque fornece maior preciso. Este resultado
pode levar a distores to grandes que, se no houver base de dados e mtodo confiveis,
melhor quantificar o que for possvel e completar com a anlise qualitativa. Uma explicao
bem fundamentada vale mais que simulaes baseadas em premissas fracas e simplificadas,
que no deem minimamente conta da complexidade da interao de variveis na realidade.
H um desafio adicional considervel na realizao da ACB quando um mercado aberto
concorrncia. , por definio, difcil prever, com um mnimo de acurcia, benefcios potenciais
em eficincia ou quantificar, de forma razovel, benefcios dinmicos da concorrncia, como
aumento do vigor inovador, introduo de novos produtos, servios e tecnologias. Neste caso,
cabem estimativas com intervalos de valor associados s probabilidades e margens de erro.
Deve-se atentar para que os custos de compliance sejam tambm considerados, dado que estes
podem ser to elevados que no fazer nada pode ser uma excelente deciso de poltica regulatria.
Contudo, a ACB no a nica metodologia disponvel para a realizao da AIR.
Considerando a existncia de falhas, dificuldades e limitaes naturais no processo de ACB
sobretudo falhas de informao , outros mtodos disponveis, como a anlise de custoefetividade (cost-effectiveness analysis), as anlises parciais, os testes de limiar e uma forma
branda de ACB figuram como alternativas metodologia analtica a ser adotada.
A anlise custo-benefcio branda, j adotada em boa parte dos pases com experincia
em AIR, pretende superar algumas dificuldades da analise custo-benefcio, buscando a
incorporao de todos os impactos ao utilizar uma forma de compatibilizao de efeitos
qualitativos e quantitativos.
Uma anlise custo-benefcio branda deve incluir e explicitar todos os impactos
significativos da regulao, independente de serem quantificveis os custos e benefcios
associados. Devem ser explicitados os que podem ser monetizados e os que no podem, sendo
especificado, tanto quanto possvel, quem arca com os custos e quem aufere os benefcios.
Esta ideia de explicitao o princpio bsico de transparncia e de governana. Tambm

352

Qualidade Regulatria e Fortalecimento do Estado e das Instituies: o papel da anlise de impacto

se aplica o princpio da proporcionalidade, que do bom senso, em que esforos devem ser
concentrados na considerao dos custos e benefcios mais significativos.
A anlise de custo-efetividade (cost-effectiveness analysis), tambm bastante utilizada,
consiste na comparao dos custos entre regulaes que geram benefcios iguais ou semelhantes.
O uso desta ferramenta indicado quando as metas j esto estabelecidas, sendo til para
comparar quais meios so menos custosos para atingi-las.
Essa metodologia especialmente apropriada para o caso brasileiro. Muitas vezes, no Brasil,
os benefcios j foram dados e no h espao para discusso sobre eles, valendo somente avaliar
qual a alternativa menos custosa para atender quele objetivo.
Dessa forma, do ponto de vista da construo institucional, a utilizao da anlise de
custo-efetividade pode preceder o desenvolvimento de uma AIR baseada em custo-benefcio
no Brasil substituindo a mensurao dos benefcios por notas tcnicas e exposies de motivos
e ser o ponto de partida para a acumulao de experincia e de expertise, para uma futura
adoo de ACB.
Essa anlise tambm sugerida quando a monetizao dos benefcios invivel, como
nos casos de benefcios intangveis e dispersos, e tambm para afastar questes morais que
podem advir da quantificao de benefcios, como valorar vidas e reduo de acidentes.
Quanto s anlises parciais, sua utilizao adequada quando o impacto de determinada
regulao desproporcional em alguns grupos de interesse ou em setores socialmente
distintos, especialmente se tais setores fazem parte das prioridades polticas. Como exemplos
de anlises parciais podem ser citadas a anlise de impactos distributivos, a de impactos sobre
as pequenas e mdias empresas, e as anlises do peso administrativo.
Embora haja grande dificuldade analtica na mensurao dos impactos de uma
determinada regulao sob grupos especficos, dada as interaes da sociedade, do ambiente e
do mercado, anlises do tipo tm sido includas na AIR, de maneira paralela e complementar
ACB, de forma a auxiliar a tomada de decises.
4 OBSERVAES SOBRE A AIR NO BRASIL
A promulgao do Decreto no 4.176/2002 pode ser considerada a primeira iniciativa em AIR
no Brasil. Ao dispor sobre as normas e as diretrizes para a elaborao, a redao, a alterao,
a consolidao e o encaminhamento de projetos de atos normativos, o documento carregava
nos seus anexos I e II alguns componentes deste instrumento.
As propostas de projetos de atos normativos, ao serem encaminhadas Casa Civil,
devem ser acompanhadas do formulrio, devidamente preenchido, presente no anexo II. Este
formulrio composto por: sntese do problema ou da situao que reclama providncias;
solues e providncias da medida proposta; alternativas existentes medida proposta; custos;
razes que justificam a urgncia, quando aplicvel; impacto sobre o meio ambiente; alteraes
propostas; e sntese do parecer do rgo jurdico.

353

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

Ainda, a elaborao dos atos normativos deve levar em considerao questes expostas
no Anexo I do Decreto que constituem elementos caractersticos de AIR, como o item 2, que
levanta a questo das alternativas regulao, e o item 12, que impe a realizao de uma
espcie de anlise custo-benefcio.
Alm disso, a consulta pblica prtica rotineira na maioria das agncias reguladoras
brasileiras. Esta parte fundamental da AIR, visto que possibilita o aumento da transparncia,
da eficincia e da efetividade da regulao, bem como a reduo dos custos inerentes a ela.
Considerando a funo estrita de informar o regulador, a consulta pblica oferece dados
condizentes com a tica da parte afetada, bem como possibilita considerar efeitos que
inicialmente no seriam percebidos, corroborando, deste modo, para legitimar a deciso
tomada, que tambm uma das funes da AIR.
Nesse sentido, possibilita aproximar as agncias da representao das demandas dos
consumidores, que, uma vez melhor informada e preparada, refora a autonomia do regulador
contra a presso de interesses de pequenos grupos organizados, por conformar base ampla
de apoio necessria at porque boa parte de iniciativas do regulador em prol do interesse
pblico desagradam os regulados. Isto de extrema importncia para reverter problemas
clssicos como a informao assimtrica e a organizao de grandes grupos. Ou seja, os
interesses difusos organizam-se de forma muito mais precria do que interesses econmicos
de pequenos grupos afetados os regulados , da a assimetria radical na capacidade de
vocalizar propostas, sugestes e crticas construtivas.
Na tentativa de uniformizar o marco das agncias reguladoras, encontra-se em trmite no
Congresso o Projeto de Lei no 3.337/04, a Lei das Agncias, que prev em sua atual redao a
instituio da consulta pblica prvia para todas as agncias, bem como a publicao do material
tcnico e dos dados que embasaram a proposta. A realizao de consultas pblicas j prtica
constante, como se viu recentemente nos casos da reviso do Plano Geral de Outorgas, feita pela
Anatel, e das novas regras para alocao e realocao de slots em aeroportos, feitas pela ANAC.
Contudo, pode ser considerada como a maior iniciativa em termos de aprimoramento
da qualidade regulatria e introduo da AIR no Brasil a instituio do Programa de
Fortalecimento da Capacidade Institucional para Gesto em Regulao (PRO-REG), cujo
objetivo consiste em contribuir para a melhoria do sistema regulatrio, da coordenao
entre as instituies que participam do processo regulatrio exercido no mbito do Governo
Federal, dos mecanismos de prestao de contas e de participao e monitoramento por parte
da sociedade civil e da qualidade da regulao de mercados.10 O programa possui apoio
tcnico e financeiro do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e rene, por meio
de comits, a Casa Civil da Presidncia da Repblica, o Ministrio da Fazenda, o Ministrio
do Planejamento, Oramento e Gesto, os ministrios setoriais, as agncias reguladoras e as
instituies da sociedade civil de defesa do consumidor.
10. Esse programa foi institudo pelo Decreto no 6.062, de 16 de maro de 2007.

354

Qualidade Regulatria e Fortalecimento do Estado e das Instituies: o papel da anlise de impacto

A estrutura do PRO-REG dividida em quatro componentes: fortalecimento da


capacidade de formulao e anlise de polticas; melhoria da coordenao e do alinhamento
estratgico entre polticas setoriais e o processo regulatrio; fortalecimento da autonomia,
transparncia e desempenho das agncias reguladoras; e apoio aos mecanismos para o exerccio
do controle social.
O PRO-REG pode colaborar de maneira efetiva para a introduo e o estabelecimento da
AIR no Brasil, especialmente para a disseminao de conhecimento sobre este instrumento, bem
como para o auxlio ao treinamento dos tcnicos das entidades autnomas da administrao
pblica responsveis pela elaborao da anlise. Contribui, assim, para difundir dentro destas
entidades os aspectos positivos da adoo da anlise, notadamente seu papel legitimador e de
auxlio no processo decisrio.
5 CONSIDERAES FINAIS
Aps mais de dez anos da criao da primeira agncia reguladora no Brasil, e uma vez
consolidado o papel do Estado como regulador, o debate atualmente concentra-se no
aperfeioamento da qualidade das regulaes produzidas, com o fito de torn-las mais eficientes
e efetivas, envolvendo um processo que tambm atenda a princpios de boa governana, como
transparncia, participao social e prestao de contas.
De fato, uma vez implantado e consolidado o Estado regulador no Brasil, pertinente
que se inicie um processo de anlise da qualidade do mesmo, haja vista os escassos recursos
envolvidos nesse processo, bem como os efeitos perversos sobre a eficincia e o bem-estar que
podem advir de iniciativas regulatrias mal desenhadas e mal aplicadas.
Assim, considerando que a sociedade afetada no processo de interveno governamental,
desejvel que esta tenha amplo acesso e participao ativa na formulao de polticas regulatrias.
importante que sejam claros os critrios que fundamentaram determinada regulao e
explicitados quais os efeitos esperados da mesma e quais grupos sofrero maior impacto.
Espera-se que a AIR possa ser implementada de forma bem-sucedida no Brasil e que
por meio da introduo desta ferramenta seja possvel aperfeioar as decises regulatrias,
determinando como componentes principais do processo de formulao de polticas a
participao social, a transparncia, a prestao de contas, o respeito ao devido processo legal
e o modo de pensar econmico, ponderando custos e benefcios.
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Acesso em: 6 de julho, 2009.

356

CAPTULO 13

Uma anlise do transporte terrestre de cargas brasileiro

1 APRESENTAO
Este estudo pretende analisar as principais questes econmicas e institucionais que dizem
respeito ao transporte terrestre de cargas no Brasil. Nele, so avaliadas a questo regulatria,
a importncia econmica e a proporo que cabe s rodovias e s ferrovias na matriz
nacional de transportes, inclusive fazendo-se projees quanto ao comportamento futuro.
Ademais, apresenta-se um levantamento dos investimentos realizados nos ltimos anos e das
necessidades atuais de cada um destes setores, em contraste com os investimentos propostos
nas duas verses do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC).
Alm desta apresentao, o estudo se constitui de seis sees. Na seo 2 realizada
uma caracterizao do transporte terrestre nacional, apresentando-se um breve histrico
que procura subsidiar o leitor com informaes sobre as caractersticas de funcionamento
dos setores rodovirio e ferrovirio no Brasil. A seo 3 apresenta um resumo dos modelos
regulatrios vigentes em cada um dos setores e os principais problemas deles provenientes.
Na seo 4 discute-se o transporte de cargas, analisando-se as participaes dos modais no
contexto brasileiro, bem como as vantagens e desvantagens no uso de cada um.
Na seo 5 so descritos os modelos de financiamento de rodovias e ferrovias, e faz-se uma
avaliao dos papis que tm sido desempenhados pelos setores pblico e privado nos ltimos
anos. A seo 6 apresenta um contraste entre as necessidades de investimento levantadas pelo
Ipea (mapeamentos Ipea de obras) e o que tem sido proposto pelas duas verses do PAC,
lanadas pelo governo federal em 2007 e 2010, respectivamente. Por fim, da seo 7 constam as
principais concluses do estudo e algumas sugestes de polticas pblicas que visam melhorar
a eficincia do transporte de cargas no pas.
2 CARACTERIZAO DO TRANSPORTE TERRESTRE BRASILEIRO
O transporte terrestre mecanizado teve incio no Brasil com as ferrovias, ainda na poca
imperial, quando a Coroa decidiu substituir os muares no transporte de mercadorias entre
os portos e o interior do pas. Sem ter a pretenso de articular o territrio nacional, ou de
integrar as regies remotas aos centros mais dinmicos do pas, as ferrovias eram constitudas,
em sua maioria, de pequenos cortes de malha dispersos e isolados. Mais tarde, estas vias foram
perdendo sua viabilidade econmica com o final dos ciclos que motivaram sua construo.
A partir de 1950, ao ver-se relegado a segundo plano pelo advento da rodoviarizao,
o modal ferrovirio registrou falncias de diversas empresas. Com isto, surgiu a necessidade da
estatizao de vrias companhias ferrovirias e da centralizao do comando destas ferrovias

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

neoestatais em uma nica empresa. Assim, foi criada em 1957 a Rede Ferroviria Federal S/A
(RFFSA), a qual unificou 42 ferrovias (DNIT, 2009). No estado de So Paulo, as estradas de
ferro estatizadas no foram incorporadas RFFSA, mas sim estadual Ferrovia Paulista S/A
(Fepasa). Ambas as empresas tinham como objetivo eliminar trechos deficitrios e focavam
no transporte de cargas, em detrimento do transporte de passageiros.
Com a crise do petrleo nos anos 1970 e as sucessivas crises econmicas vividas
pelo Brasil na dcada posterior, a situao da RFFSA e da Fepasa se tornou insustentvel.
O investimento na malha ferroviria foi reduzido, houve sucateamento de vrios componentes
da infraestrutura e as dvidas cresceram rapidamente. Assim, seguindo caminho contrrio ao
percorrido na metade do sculo XX, houve a privatizao das ferrovias sob controle das estatais.
O marco deste processo foi a incluso da RFFSA no Programa Nacional de Desestatizao
(PND), por meio do Decreto no 473/1992. Dessa forma, a RFFSA entrou em liquidao no
ano de 1992 e os leiles de seus ativos ocorreram em 1996. Em 1998, a malha da Fepasa foi
incorporada da RFFSA com extino automtica da estatal paulista e posteriormente
foi concedida a administradores privados. A RFFSA foi extinta em 2007 (ANTT, 2009).
Por sua vez, o transporte rodovirio de cargas, que em 1950 respondia por apenas 38%
do total nacional, experimentou uma rpida expanso nos anos que se sucederam. O processo
de rodoviarizao, implementado no governo de Juscelino Kubitscheck, possua duas grandes
pretenses: articular o territrio nacional e, sobretudo, estimular a indstria de transformao
por intermdio da indstria automobilstica.
O desenvolvimento das rodovias brasileiras foi possvel, basicamente, por meio de
recursos pblicos oriundos de fundos criados essencialmente para este fim. A criao
do Fundo Rodovirio Nacional (FRN), em 1945, permitiu o rpido crescimento dos
investimentos na infraestrutura rodoviria. Inicialmente o FRN era formado pelo Imposto
nico sobre Combustveis e Lubrificantes Lquidos e Gasosos (IUCL) e, posteriormente,
com parte da arrecadao de um imposto sobre os servios rodovirios de transporte de cargas
e de passageiros e de uma taxa incidente para a implantao da infraestrutura rodoviria.
Parte destes recursos era tambm destinada aos estados para execuo dos seus investimentos
rodovirios. Assim, em 1960 o modal rodovirio j respondia por 60% da matriz nacional de
transportes (BNDES, 2008), percentual que se mantm at a atualidade.
Contudo, esse arranjo financeiro comeou a perder fora a partir de 1974, com a
Lei no 6.093, que criou o Fundo Nacional de Desenvolvimento (FND). Os recursos da
arrecadao do imposto sobre combustveis foram progressivamente transferidos para
o FND e, em 1982, a sua vinculao ao setor rodovirio foi extinta. Posteriormente,
o imposto sobre combustveis e lubrificantes e o imposto sobre servios de transporte,
de competncia federal, foram substitudos pelo Imposto sobre Circulao de Mercadorias
e Servios (ICMS), cuja arrecadao pertence integralmente aos estados. O mesmo ocorreu
com o imposto sobre propriedade de veculos, que era repartido entre Unio, estados e
municpios, o qual foi substitudo, em 1985, pelo Imposto sobre a Propriedade de Veculos
Automotores (IPVA), de competncia estadual, compartilhado com os municpios,
eliminando-se a participao da Unio (LACERDA, 2005).

358

Uma Anlise do Transporte Terrestre de Cargas Brasileiro

Assim, os recursos vinculados ao FRN foram severamente reduzidos. E, apesar da


transferncia de receitas de impostos, no ocorreu a proporcional transferncia para estados e
municpios do nus da conservao da malha rodoviria. Por isso, o governo federal passou
a administrar as necessidades da infraestrutura rodoviria apenas com recursos oriundos das
dotaes previstas nos oramentos anuais, e a ter dificuldades em captar recursos por meio
de financiamento junto a bancos de desenvolvimento nacionais e internacionais, em virtude
do atraso na liberao de contrapartidas e do gradativo comprometimento da capacidade de
endividamento dos rgos rodovirios.
Por fim, a Constituio Federal de 1988 (CF/88) proibiu vinculao de receita de
impostos a rgos, fundos ou despesas predeterminadas. Com o fim da vinculao de tributos,
a infraestrutura rodoviria passou a depender quase exclusivamente de recursos ordinrios
da Unio. Com a crise fiscal do governo federal, estes recursos passaram a ser disputados
por muitas reas, da resultando um gradativo e sistemtico processo de deteriorao da
infraestrutura rodoviria, carente de adequada e necessria manuteno.
Porm, a prpria CF/88 abriu a possibilidade para abrandamento da crise no setor
rodovirio. O Artigo 175, que trata da concesso de servios pblicos, dispe, in verbis:
Incumbe ao poder pblico, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concesso ou
permisso, sempre atravs de licitao, a prestao de servios pblicos. Por este artigo,
a CF/88 restabeleceu a possibilidade de empresas privadas investirem no setor e de prestarem
servio de utilidade pblica, desde que se habilitem por meio de licitao.
3 MARCO REGULATRIO
Para se trilhar o caminho do desenvolvimento sustentado, alm de slidas bases econmicas e
infraestruturais so essenciais o fortalecimento institucional e a consolidao da credibilidade
dos marcos regulatrios. A teoria econmica mostra que atributos como a previsibilidade
do processo decisrio no que respeita s matrias regulatrias, a estabilidade das regras e
a manuteno de contratos so importantes para a elevao do nvel de confiana dos
investidores no sistema. Estes so elementos nos quais o Brasil tem experincias relativamente
recentes, que precisam de melhor estruturao.
Os estudos desenvolvidos pelo Ipea tm identificado problemas relativos a marcos
regulatrios em praticamente todos os setores da infraestrutura econmica. Nos setores
ferrovirio e rodovirio, os gargalos de regulao foram localizados no processo de concesso
dos servios iniciativa privada, conforme apresentado a seguir.
3.1 Setor ferrovirio
No que tange ao marco regulatrio, diversas so as questes suscitadas quanto ao incentivo
ao investimento privado nas ferrovias concedidas, quanto ampla e efetiva prestao de servio
de utilidade pblica pelas concessionrias, e quanto s tarifas reais cobradas. Com relao
ao investimento privado, observe-se que sua remunerao afetada de diferentes formas.
Alguns investimentos na malha ferroviria como a retirada de passagens de nvel e o isolamento

359

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

das faixas de domnio trazem mais benefcios s comunidades lindeiras que ao concessionrio.
Apesar de o concessionrio ter o benefcio de operar os trens em velocidades mais elevadas, raro
isto ser suficiente para compensar tais investimentos, ao passo que a sociedade recebe um benefcio
direto. Os contratos de concesso e de arrendamento no explicitam a responsabilidade por tais
aplicaes, mas de forma geral eles so tratados como de responsabilidade do poder pblico.
Outra questo relativa reversibilidade dos investimentos ao poder concedente. Alguns
investimentos em expanso de capacidade das linhas tm sido feitos, mas apenas at o ponto
em que a receita advinda deste aumento de capacidade cubra os investimentos realizados.
Esta lgica econmica empregada pela iniciativa privada faz com que certas inverses, apesar
de necessrias, no sejam efetivadas, pois no se geraria receita suficiente para remunerar as
concessionrias, em especial quando se aproxima o prazo final da concesso. Uma forma de
viabilizar tais investimentos seria por meio do abatimento dos valores a serem pagos pela
concesso e pelo arrendamento, ou mesmo com reembolso concessionria ao final da
concesso pelos investimentos realizados no totalmente depreciados e amortizados, o que j
, de certa forma, previsto nos contratos de concesso.1
Para permitir a interconexo das malhas ferrovirias do pas, o Decreto no 1.832/1996
determinou que as concessionrias so obrigadas a operar em trfego mtuo ou, no caso de
sua impossibilidade, permitir o direito de passagem a outros operadores. Eventuais conflitos
so dirimidos pelo Ministrio dos Transportes (MT) e pela Agncia Nacional de Transportes
Terrestres (ANTT). Os principais questionamentos relativos efetividade das regras de
interconexo recaem sobre o fato de s se permitir a interconexo se existir capacidade ociosa
suficiente para absorver o volume de trfego adicional no trecho em questo. Dois problemas
ocorrem: i) os principais trechos nos quais h demanda para acesso de uma ferrovia na malha de
outra so os de acesso aos portos, onde a capacidade de trfego j foi atingida, e h indefinio
sobre qual entidade deve realizar os investimentos para ampliao desta capacidade, quando
vivel tcnica e economicamente; e ii) verifica-se considervel assimetria de informaes
quanto real capacidade de circulao de trens nestes trechos, pois os parmetros operacionais
para clculo desta capacidade so definidos pela ferrovia visitada.2 Alm dos parmetros
operacionais, a prpria metodologia de clculo discutida entre os operadores, no havendo
consenso. Por fim, existe ainda a possibilidade de a ferrovia visitada impor restries tcnicas
e de segurana para impedir a operao da ferrovia visitante em sua malha.
Outro aspecto, relacionado tanto possibilidade de discriminao por parte da
concessionria sobre os usurios de transportes quanto assimetria de informaes na definio
da capacidade ociosa de cada trecho ferrovirio demandado por outro operador, a devoluo
pelas concessionrias, ao poder concedente, de trechos pouco produtivos. A regulamentao
permite que a concessionria solicite a devoluo de trechos cuja operao seja antieconmica,
1. O contrato de concesso prev que os bens declarados reversveis concedente sero indenizados pelo valor residual de seu custo, apurado
pelos registros contbeis da concessionria, depois de deduzidas as depreciaes e quaisquer acrscimos decorrentes de reavaliao. Melhorias da
superestrutura da via permanente no so consideradas investimento, no podendo ser indenizadas.
2. Diz-se que uma ferrovia visitada quando outra concessionria, que no a sua, deseja utiliz-la para prestao de servio de transporte de carga.

360

Uma Anlise do Transporte Terrestre de Cargas Brasileiro

suprimindo a prestao de servio de transporte ferrovirio nestes trechos. Por sua vez, no contrato
de concesso so estabelecidas as metas de produo de cada malha concedida, as quais, inclusive,
so redefinidas de cinco em cinco anos pela ANTT. At o momento, as metas so para a malha
como um todo, sem definio de metas de produo especficas para cada trecho. Isto permite
que a concessionria otimize a alocao dos recursos ferrovirios entre os trechos, de forma a
maximizar sua rentabilidade. Nesta condio, plausvel que alguns trechos sejam subutilizados,
em detrimento de outros mais demandados pelos usurios. Estes trechos subutilizados podem
ser objeto de devoluo ao poder concedente, reduzindo-se os custos de manuteno dos ativos
arrendados pelas concessionrias.
Entretanto, esta devoluo s ocorre se for solicitada pela concessionria. Existem trechos
que mesmo com baixa ou nenhuma utilizao continuam nas mos das concessionrias.
Muitos deles sem condies de trfego, por deteriorao ou mesmo extino da superestrutura
ferroviria (lastro, dormentao e trilhos). Caso algum usurio demande a utilizao de um
destes trechos, posto que necessrio realizar investimentos pela concessionria para torn-lo
operacional a concessionria pode exigir tarifas muito elevadas para a operao, ou mesmo
alegar falta de capacidade de trfego, impedindo, na prtica, a utilizao do trecho pelo usurio.
O contrato de concesso prev que a concessionria deve prestar servio adequado ao pleno
atendimento dos usurios, sem qualquer tipo de discriminao e sem incorrer em abuso de
poder econmico (...), alm de promover (...) a aquisio de novos bens, de forma a assegurar
prestao de servio adequado. Estas obrigaes da concessionria permitiriam que o usurio
exigisse a prestao do servio no trecho em questo, mas a garantia de equilbrio econmicofinanceiro pode ser alegada pela concessionria para a no execuo do investimento.
Nesse caso, o poder concedente deveria retirar tal trecho do objeto da concesso, ao invs
de simplesmente esperar que a concessionria solicite a sua devoluo. Aps a devoluo,
o poder concedente poderia at relicitar este trecho para outros operadores, ou mesmo para
o usurio demandante do servio, que poderia realizar os investimentos necessrios por sua
conta e risco. Porm, a possibilidade de o poder concedente retirar da concesso determinado
trecho no utilizado s possvel com o processo geral de penalidades por meio de multas,
previsto no contrato de concesso, e que pode causar a sua extino. Em outras palavras,
seria necessria a extino da concesso, em um processo longo, para que determinado trecho
no utilizado fosse devolvido ao poder concedente sem que a concessionria o solicitasse.
Outra possibilidade a utilizao de metas de produo por trecho, que incentivem a
abertura destes trechos para cargas no priorizadas pelas concessionrias, ou mesmo levem as
concessionrias a solicitar a sua devoluo. No caso de devoluo, vale lembrar que a concessionria
deve restabelecer as condies de trfego do trecho conforme o que foi apresentado no contrato
de arrendamento, minimamente, ou ento ressarcir dos prejuzos o poder concedente.
3.2 Setor rodovirio
Com relao ao setor rodovirio, os principais problemas regulatrios originam-se dos
contratos de concesso ao setor privado. Sero apresentadas algumas destas disfunes,
bem como sugestes para correo de rumos.

361

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

O atual modelo de concesso buscou resolver o problema emergencial que era ter rodovias
em boas condies operacionais. No se observa preocupao com o futuro, isto , no se
supe que no prazo da concesso poderia ocorrer expressivo crescimento do fluxo de veculos
nas estradas, o que demandaria uma oferta maior de infraestrutura rodoviria. Esta deficincia
observada nos contratos, cujos objetivos no incluem a construo, duplicao, ou mesmo a
ampliao da rodovia. Assim, pode-se afirmar que a estrutura das estradas concedidas no se
altera no prazo da concesso, o que pode gerar gargalos.
Assim, no curto prazo o programa de concesso brasileiro deve apresentar uma resposta
positiva, na medida em que as rodovias em bom estado operacional atendero demanda de
transportes. Porm, considerando-se o prazo mdio da concesso (25 anos) e admitindo-se a
continuidade do processo de expanso da economia (principalmente o crescimento das safras
de gros, que dobraram nos ltimos 15 anos e podem voltar a dobrar em perodo de tempo
equivalente), pode-se esperar que as estradas concedidas tenham dificuldade em atender demanda.
O cenrio projetado para as rodovias concedidas aps o dcimo quinto ano da assinatura do
contrato de aumento significativo nas tonelagens transportadas, mas com piora da qualidade
da rodovia em termos da velocidade dos veculos e da segurana, enquanto as tarifas de pedgios,
em termos reais, no mnimo se manteriam. Este cenrio indica a necessidade da realizao de
ampliaes e duplicaes das estradas. Obras que, possivelmente, no seriam acordadas por
negociao em face da posio desfavorvel dos negociadores do poder concedente.
Uma sugesto nesse sentido que se altere o critrio de escolha do vencedor da licitao.
Atualmente vence a licitao a empresa que oferece a menor tarifa de pedgio; sugere-se
substituir este critrio pelo do menor valor presente das receitas (MVPR), como no modelo
chileno. Ganharia a licitao o proponente que ofertasse o menor valor financeiro para
cumprir todas as obrigaes contratuais previstas no edital. Neste modelo, o trmino do
prazo da concesso acontece quando a receita da concessionria, em termos de valor presente,
atinge o montante que ela mesma props quando da licitao. Desta maneira, o prazo
de durao da concesso seria varivel de acordo com a realizao da receita, e no fixo,
como acontece na maioria das concesses.
Esse critrio apresenta trs vantagens em relao ao da menor tarifa, quais sejam:

o crescimento da demanda durante o perodo da concesso seria captado pela


concessionria por meio de recebimentos maiores de receita, reduzindo o perodo
da concesso;

o risco da demanda, que hoje integralmente assumido pelo concessionrio, seria


eliminado; e

a administrao do contrato seria simplificada, o que diminuiria os questionamentos com relao a este.

Por fim, preocupa o prazo das concesses de 25 anos, muito longo e aparentemente
excessivo se considerada unicamente a manuteno de rodovias. Sugere-se que os prximos

362

Uma Anlise do Transporte Terrestre de Cargas Brasileiro

contratos tenham, pelo menos, prazos substancialmente menores, compatveis com a atividade
que o concessionrio ir executar, com as estimativas de crescimento do pas e, especialmente,
com a realidade do setor agrcola nacional, que pode sofrer estrangulamento por falta de
transporte. Chama-se ateno para o fato de que o prazo das concesses deve ser tratado
como uma varivel econmica, relacionada com o volume de recursos que sero aplicados na
rodovia (despesas/investimentos) e com a demanda (fluxo de veculos).
4 O TRANSPORTE TERRESTRE DE CARGAS NO BRASIL
A matriz de transporte de carga do Brasil, isto , a distribuio da movimentao de cargas
entre os diferentes modais de transporte, predominantemente rodoviria. Atualmente, mais
da metade do transporte de cargas feito por meio de rodovias, cerca de 25% por ferrovias,
e pouco menos de 15 % por meios aquavirios.
Em se tratando de transportes por vias terrestres, pode-se observar pelo grfico 1 que,
entre 2006 e 2010, houve certa estabilidade na proporo das cargas movimentadas por cada
um dos modais. O setor rodovirio manteve-se predominante, transportando, em mdia,
62% das cargas.
GRFICO 1

Transporte terrestre de cargas no Brasil evoluo trimestral (2006-2010)

Fonte: Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas/Confederao Nacional dos Transportes (FIPE/CNT, 2010).
Elaborao: Ipea.

Ademais, observa-se que, a despeito do aumento de 32% do PIB entre 2006 e 2009 de
2,3 trilhes de reais para 3,1 trilhes de reais o volume de cargas movimentadas por vias
terrestres aumentou apenas 14% no mesmo perodo.

363

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

O Plano Nacional de Logstica e Transportes (PNLT) 2009, elaborado pelo Ministrio


dos Transportes (BRASIL, 2009a), projeta para 2025 uma melhor distribuio do transporte
de cargas entre os modais (grfico 2). Para isto, o plano prope uma srie de investimentos em
ferrovias e hidrovias, ampliando-se a oferta destes modais, alm de investimentos em portos
que propiciem melhores condies para a navegao de cabotagem.
GRFICO 2

Previso de evoluo da matriz de transportes de carga no Brasil (2005-2025)


(Em %)

Fonte: Brasil (2009a).

Embora exista uma variao significativa entre as projees de investimentos realizadas


por rgos competentes, o certo que o setor ferrovirio, aps cinco dcadas de estagnao,
volta a ocupar lugar de destaque. Os investimentos previstos pelo PNLT, por exemplo,
perfazem a significativa cifra de R$ 150,13 bilhes no perodo 2008-2025 (BRASIL, 2009a).
Por sua vez, o mapeamento realizado pelo BNDES para o setor ferrovirio identificou
empreendimentos que demandaro investimentos da ordem de R$ 29 bilhes, no perodo
2010-2013 (BORA JNIOR e QUARESMA, 2010), o que parece coerente quando se
levam em considerao os perodos e valores referentes a cada um destes instrumentos de
planejamento (PNLT e BNDES).
importante destacar que o crescimento do transporte de cargas pelo modal ferrovirio
apresenta uma srie de vantagens, com destaque para a reduo do custo do frete e menor
emisso de CO2 (quando comparado s emisses realizadas pelos caminhes para se transportar
a mesma quantidade de carga). A participao do modal ferrovirio deve crescer 10 pontos
percentuais no perodo 2005-2025, de 25% para 35% (grfico 2).

364

Uma Anlise do Transporte Terrestre de Cargas Brasileiro

Vale observar que, apesar da significativa perda de participao relativa, passando dos
atuais 60% para 30% em 2025, o setor rodovirio ir demandar vultosas aplicaes de recursos
financeiros. O PNLT 2009 prev investimentos da ordem de R$ 70 bilhes at 2023 para
este modal, que o segundo maior demandante de recursos no perodo (BRASIL, 2009a).
De acordo com o mapeamento do BNDES (BORA JNIOR e QUARESMA, 2010),
at 2013 sero necessrios recursos da ordem de R$ 33 bilhes para a efetivao de projetos de
investimento nas rodovias. Deve-se ressaltar, todavia, que tanto o PNLT como o mapeamento
do BNDES tratam exclusivamente de novos investimentos, isto , do aumento de capacidade
de rodovias existentes e da ampliao da malha rodoviria.
Assim, os valores relativos aos programas rotineiros de recuperao, manuteno e
conservao da malha rodoviria existente no esto includos nos quadros de investimento
apresentados no PNLT 2009, uma caracterstica deste plano, que tem viso estratgica
e indicativa de mdio e longo prazos, com foco na reduo de gargalos decorrentes do crescimento
econmico do pas. Segundo estimativas do Departamento Nacional de Infraestrutura de
Transportes (DNIT), os programas de manuteno da malha rodoviria demandaro recursos
da ordem de R$ 2 bilhes ao ano, pelo menos na vigncia dos dois prximos planos plurianuais
(PPAs), o que representa investimentos de mais R$ 16 bilhes at 2015.
Um ponto importante a ser avaliado, na deciso sobre investimentos nos diferentes
modais de transporte, refere-se aos custos de implementao, uso e manuteno a eles
associados. Por exemplo, os custos de implantao de uma ferrovia so bem superiores aos de
rodovias, sendo equiparveis apenas no caso de rodovias duplicadas. Ento, qual a vantagem
de usar ferrovias? Alm dos custos operacionais mais baixos, a capacidade de movimentao
de cargas muito superior. Apenas como indicao, uma ferrovia brasileira de linha singela
chegou a movimentar 100 milhes de toneladas em 2007, o equivalente a mais de 8 milhes
de toneladas mensais, sendo mais de 95% deste volume em apenas um dos sentidos de
circulao. Uma rodovia duplicada, na situao extrema de somente caminhes bitrem de 30
toneladas de capacidade, circulando velocidade mdia de 80 km/h, teria a capacidade de
movimentao em torno de 6,5 milhes de toneladas mensais por sentido. Outra vantagem
do setor ferrovirio est relacionada aos custos de manuteno das vias, muito inferiores aos
das rodovias, considerando-se o volume de carga movimentada.
As rodovias, por sua vez, possuem algumas vantagens, como flexibilidade nas rotas,
movimentao de pequenos volumes, menor custo de operao e menores custos de
embalagem. Tais caractersticas fazem do transporte rodovirio, alm de um modal substituto
em muitas transposies de carga, um transporte complementar por excelncia. em
caminhes que atravessam as rodovias do pas que muitos carregamentos deixam as reas de
produo e alcanam ferrovias ou portos a partir dos quais sero transportados para os mais
diversos destinos. Alm disso, h tambm o transbordo de navios e trens para caminhes que
realizam a entrega dos produtos aos consumidores finais em todo o territrio nacional.
No modal ferrovirio, o elevado investimento inicial se reflete nos custos operacionais.
O consumo de combustvel por tonelada transportada em uma ferrovia moderna representa

365

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

cerca de 20% do consumo em uma rodovia tambm moderna. Entretanto, como o


investimento inicial deve ser distribudo entre as cargas movimentadas, o custo unitrio de
transporte ferrovirio, por tonelada transportada, depende fortemente do volume de carga.
O grfico 3 apresenta uma estimativa de custos operacionais unitrios de uma ferrovia nova,
em funo do volume de carga a ser movimentado e da distncia. Alm disso, so apresentados
os valores mdios de frete rodovirio para granis agrcolas, e os valores mdios das tarifas
mximas ferrovirias definidas pela ANTT para granis agrcolas. Para os fretes rodovirios,
esto includos os custos com pedgio.
GRFICO 3

Comparao de custo por tonelada transportada, em funo de volume e modal

Fonte: Sistema de Informaes de Fretes Sifreca (2009).


Elaborao: Ipea.
Obs.: Custos ferrovirios elaborados com base em custos de construo de linha, aquisio de locomotivas e vages, consumo de combustvel e custos mdios
de manuteno e operao. Tarifa ANTT calculada pelo valor mdio das tarifas para granis agrcolas das ferrovias FCA, FNS, EFC, MRS e ALL-MS. Fretes
rodovirios calculados pelos fretes mdios para cargas agrcolas obtidos no Sifreca. Tarifas mximas ferrovirias calculadas com base nas tarifas vigentes
em 2009 mdia simples das tarifas para FCA, ALL, MRS, EFC e FNS.

Analisando-se o grfico, observa-se que as tarifas mximas so ligeiramente inferiores


aos valores mdios de frete rodovirio. Observando-se os custos ferrovirios, percebe-se que
eles s comeam a rivalizar com os fretes rodovirios em se tratando de volumes de carga a
partir de 350 mil toneladas mensais. Isto demonstra a necessidade de existir uma demanda
considervel por transporte de carga para se justificarem investimentos em novas linhas
ferrovirias. Vale ressaltar, entretanto, que esta demanda talvez seja potencial, isto , ela pode
no existir antes da implantao da ferrovia, mas advir da instalao de novas atividades
produtivas na regio, gerando-se carga para o transporte ferrovirio.

366

Uma Anlise do Transporte Terrestre de Cargas Brasileiro

Apesar da estrutura de custos, no Brasil viagens de 1 mil km e mesmo de 2 mil km so realizadas


em rodovias, mesmo quando h disponibilidade de ferrovias ou rotas de cabotagem. Exemplo
disto so as movimentaes de carga entre as regies Sudeste e Nordeste, e entre a regio Sul e o
Nordeste. Apesar de existirem linhas frreas e portos nestas rotas, verifica-se um grande aumento
nos custos devido necessidade de se disponibilizarem os veculos para os transportes ferrovirio e
de cabotagem, o que leva estes modais a concorrerem em preo com o modal rodovirio.
Mas como, nestas distncias, os fretes rodovirios conseguem competir em preo com os
fretes ferrovirios e de cabotagem? Alguns dos motivos para isto so as condies das ferrovias
e dos portos nestas rotas, em parte construdos na primeira metade do sculo XX, com
traado e condies operacionais e de capacidade que impedem a utilizao de veculos de
maior produtividade. Isto provoca custos operacionais bem mais elevados que os registrados
em ferrovias e navios mais modernos.
Na verdade, o preo relativamente baixo do frete rodovirio est em parte relacionado ao
seu funcionamento no pas. Um agente que deseja ingressar no transporte de cargas rodovirio
se depara com custos de entrada bastante reduzidos. De fato, basta-lhe adquirir um veculo
em condies mnimas para a efetuao de fretes. Parcela considervel da frota de caminhes
antiga, j depreciada. Alm disso, h um grande nmero de caminhoneiros autnomos, que
muitas vezes, ao definirem valores de fretes, no consideram os custos de capital e a depreciao
de seus veculos. Por fim, outra parcela importante do custo do transporte rodovirio, o do
motorista, minimizada nas longas jornadas o que, diga-se de passagem, aumenta os riscos
de acidentes. Ademais, a longa jornada permite uma maior utilizao do veculo, dado o
aumento do nmero de viagens.
Com tudo isso, h ainda outra caracterstica do transporte rodovirio de cargas no Brasil
que ajuda a explicar a competio favorvel a este modal. A utilizao das rodovias livre
de custos, salvo em algumas estradas privatizadas que cobram pedgio (em torno de 9% das
rodovias pavimentadas brasileiras). O transportador ferrovirio paga por suas vias, tanto na
forma de arrendamento Unio como por meio da manuteno das linhas. O mesmo pode
ser dito da utilizao dos portos. Pode-se argumentar que os custos da via so cobertos pelos
impostos pagos pelos caminhoneiros, como o IPVA e a Contribuio de Interveno no
Domnio Econmico (Cide-Combustveis) incidente no valor do leo diesel. Entretanto,
as alquotas destes impostos para os caminhes e para o leo diesel so bem menores que para
os automveis e para a gasolina. Ou seja, se estes impostos so usados para cobrir os custos das
rodovias, quem est cobrindo tais custos so, principalmente, os proprietrios de automveis,
no os transportadores de cargas.
Alm de no pagarem pela utilizao da via em que trafegam, ao menos no na
proporo que a utilizam, comum, entre os caminhoneiros, a prtica de trafegarem
acima do limite de peso da via, o que promove um maior aproveitamento do veculo,
reduzindo o custo por tonelada transportada. Entretanto, o excesso de peso sobre os
veculos degrada mais rapidamente as rodovias, aumentando seus custos de manuteno,
os quais so pagos por toda a sociedade.

367

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

Uma forma de promover concorrncia mais equnime entre o transporte rodovirio e


os transportes ferrovirio e aquavirio ocorreria com a cobrana pela utilizao das rodovias,
mediante pedgios. Tal prtica poderia ser adotada mesmo nas rodovias no privatizadas. Para
facilitar a cobrana em rodovias com pouco trfego, o pedgio poderia ser cobrado nos postos
de fiscalizao de peso por eixo (balanas rodovirias).
fato que a receita obtida com o pedgio dificilmente cobriria os custos de manuteno
destas rodovias, mas seria suficiente para cobrir os custos de operao das balanas, permitindo
ampliar seu nmero e abrangncia geogrfica, melhorando a prpria fiscalizao, alm de
reduzir indiretamente o custo de manuteno das vias. Ademais, um maior controle das
mercadorias transportadas, suas origens e destinos ajudaria a reduzir a evaso fiscal, ampliando
a eficincia tributria do Estado.
Evidentemente, uma cobrana desta natureza geraria impactos para os custos de transporte,
mas estes no seriam to altos como poderia parecer. Considerando-se o valor mdio do frete
rodovirio para o transporte de soja a granel obtido do Sifreca (acesso ao site em setembro
de 2009), de R$ 0,12/t.km, uma viagem de cerca de 1 mil km teria o frete de R$ 120,00/t.
Utilizando-se os valores de pedgio da recentemente privatizada rodovia Ferno Dias, entre
Belo Horizonte (MG) e So Paulo (SP), os custos com pedgio para um caminho tpico, com
capacidade para 30 toneladas e seis eixos, seriam de R$ 0,003t.km. Numa viagem de 1 mil km,
o custo total de pedgio seria de R$ 3,05/t, aumentando em 2,5% o custo da viagem.3
Mesmo para produtos de baixo valor agregado, cujos fretes so significativos em relao
ao valor do produto, os impactos econmicos derivados deste aumento seriam pequenos.
Ademais, em rotas onde existe a opo ferroviria ou a de cabotagem, em especial as rotas
Sul/Sudeste para o Nordeste, e as cargas movimentadas so tipicamente industrializadas, com
maior valor agregado, o aumento do frete nestes patamares no traria grandes impactos, os
quais poderiam ser absorvidos nas margens de comercializao.
De qualquer forma, uma poltica como esta deve considerar as cargas tpicas de cada
rodovia, alm da disponibilidade de ferrovias, hidrovias e rotas de cabotagem. Onde no
houver opo, o valor do pedgio deve ser o mnimo necessrio para cobrir os custos de
operao das balanas. No mais, cobrana pode ser feita apenas nos caminhes carregados,
o que evitaria onerar as viagens de retorno, geralmente sem carregamentos.
5 FINANCIAMENTO E INVESTIMENTOS PARA OS TRANSPORTES TERRESTRES
Analisar o financiamento e os investimentos realizados nas ferrovias e rodovias nos ltimos
anos requer uma breve discusso sobre as diferentes fases legais e econmicas por que
passaram estes setores.
Com relao ao setor ferrovirio, importante destacar a reforma institucional ocorrida
de meados da dcada de 1990 at o comeo dos anos 2000, a qual mudou o padro de
3. Esta estimativa no considera eventuais impactos de um menor aproveitamento dos veculos devido a uma maior fiscalizao de peso nas balanas rodovirias.

368

Uma Anlise do Transporte Terrestre de Cargas Brasileiro

investimentos do setor. O Decreto no 473/1992 incluiu a RFFSA no PND, enquanto o


Decreto no 1.832/1996 regulamentou o processo que resultou na sua liquidao em dezembro
de 1999 e posterior extino em 2007, assim possibilitando a transferncia da malha pblica
iniciativa privada.
Essa reforma institucional permitiu a recuperao do setor ferrovirio, que se deu em
trs fases de investimentos. A primeira fase, de 1996 a 1999, representou a retomada do
investimento, por meio das empresas concessionrias. No entanto, o investimento foi baixo,
concentrado principalmente na recuperao das vias permanentes e do material rodante
existente, graas ao sistema de obrigaes imposto s concessionrias pelos contratos de
concesso. Este novo sistema estabeleceu metas de desempenho, como o aumento do volume
de transporte e a reduo do nvel de acidentes (SOUSA e PRATES, 1997).
No cumprimento dessas metas, os grandes investimentos da iniciativa privada voltaram-se
para a recuperao, melhoria e modernizao dos ativos operacionais, atendendo s metas
de desempenho e aumentando a rentabilidade do negcio (LANG, 2007). Ademais, vale
citar a participao do Banco Mundial no financiamento RFFSA em obras de recuperao
emergencial na malha ferroviria, obras cujo objetivo era tornar atrativas iniciativa privada
as malhas que seriam concedidas. O financiamento foi importante para o xito do processo
de desestatizao, sendo inclusive renegociado para recuperao da malha Nordeste, uma das
ltimas recuperadas e concedidas (SOUSA e PRATES, 1997).
No ano 2000 uma nova fase de investimentos teve incio, com a malha ferroviria
integralmente concedida e os primeiros investimentos de recuperao j realizados.
Assim, a segunda fase voltou-se para a expanso da capacidade, com o aumento da oferta.
Entre as obras realizadas estavam: construo e ampliao dos ptios de manobra, aumento
de capacidade de suporte da via permanente, construo de terminais de integrao
rodoferrovirio, e compra de novo material rodante. Junto com o aumento no investimento,
houve um aumento na demanda, que pressionou o sistema com granis agrcolas, minrios,
produtos siderrgicos e combustveis.
A partir de ento, teve incio a terceira fase, com as obras e os projetos propostos pelo
PAC. Este programa de investimentos envolveria a expanso da malha ferroviria e a superao
dos gargalos logsticos ainda pendentes. Para as obras de expanso da malha, em particular,
seria necessrio utilizar-se de operaes de parceria pblico-privada.
Vale ressaltar que, entre 1945 e 1988, o investimento pblico em rodovias era garantido
por lei. Neste perodo, vigorava um tributo sobre combustveis e lubrificantes, o IUCL.
Os recursos arrecadados por este imposto eram direcionados ao Fundo Rodovirio Nacional
(FRN), utilizado no financiamento do Plano Rodovirio Nacional. Posteriormente, outros
dois tributos foram criados para compor o fundo o Imposto sobre Servio de Transporte
Rodovirio (ISTR) intermunicipal e interestadual de passageiros e cargas, em 1967,
e a Taxa Rodoviria nica (TRU), em 1969.

369

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

Na dcada de 1970, iniciou-se a desvinculao tributria, com parte da arrecadao que


iria ao FRN sendo ento direcionada ao Fundo Nacional de Desenvolvimento (FND). Em
1982, toda vinculao foi extinta por lei, o que posteriormente a Constituio Federal de
1988 ratificou. Em 1986, os tributos do setor foram extintos, sendo substitudos por impostos
controlados pelos estados: o IUCL e o ISTR, pelo Imposto sobre Circulao de Mercadorias
e Servios (ICMS); e a TRU, pelo IPVA (LACERDA, 2005). Assim, de 1982 a 1995 o setor
rodovirio contou apenas com os recursos oramentrios (fiscais) para financiar as obras de
infraestrutura necessrias, ocorrendo consequentemente o sucateamento da malha rodoviria.
O ano de 1995 trouxe mudanas ao setor, com a introduo do sistema de concesses
rodovirias. A acentuada escassez de recursos pblicos e a crescente deteriorao da
infraestrutura rodoviria motivaram o governo a procurar parcerias com o setor privado para
financiar os vultosos investimentos na recuperao, manuteno, operao e ampliao da
malha rodoviria (SOARES e CAMPOS NETO, 2006). Entre os motivos para a realizao
das concesses destacam-se: i) a necessidade de recursos para recuperao da malha viria,
degradada pelo dficit de investimentos em anos anteriores; ii) a inexistncia de mecanismos
de financiamento; iii) a introduo de servios alternativos, como auxlio a usurios resgate
mdico, socorro mecnico etc. , de modo a se melhorar a qualidade do servio ofertado,
garantindo-se segurana e confiabilidade; e iv) a aplicao de capital privado com recursos
prprios (BNDES, 2001, p. 7). As concesses viabilizaram a entrada do setor privado no
processo de investimentos em infraestrutura rodoviria, o que ensejou o surgimento de linhas
de financiamento privadas para que tais inverses ocorressem.
Entre os canais de financiamento para a infraestrutura no Brasil, destaca-se o Banco
Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), que possui fundamental
importncia no financiamento de longo prazo de projetos de infraestrutura. O BNDES
dispe de linhas de apoio financeiro, de carter permanente, que podem ser concedidas a
qualquer momento.
Para o setor ferrovirio so duas as linhas principais do banco: i) Modal Ferrovirio, especfico
para Norte e Nordeste, voltada para implantao, expanso, modernizao e recuperao de via
permanente, assim como aquisio de material rodante e sistemas ferrovirios; e ii) Modal
Ferrovirio, destinado reduo de gargalos logsticos, para fins de instalao de contornos em
cidades, acesso a portos, passagens de nvel etc. Em ambas as linhas de financiamento, o BNDES
pode oferecer at 100% dos recursos necessrios execuo do projeto (BNDES, 2009).
Quanto s rodovias, o BNDES est entre os principais financiadores das concessionrias
federais, sendo responsvel por, em mdia, um tero do financiamento destas (LACERDA,
2005). Ademais, as concessionrias contam ainda com outras fontes de financiamento.
Tais fontes incluem bancos, como Bradesco, Caixa Econmica Federal, Unibanco etc.,
e instituies financeiras internacionais International Finance Corporation (IFC/WB)
e Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) , alm de capital prprio e recursos
arrecadados com a cobrana de pedgios. Quanto s rodovias no concedidas, estas continuaro
necessitando de recursos pblicos fiscais para sua manuteno e ampliao.

370

Uma Anlise do Transporte Terrestre de Cargas Brasileiro

Ao se analisar o investimento realizado em transportes terrestres como proporo do


PIB (grfico 4), possvel observar-se uma queda acentuada entre os anos de 2002 e 2003.
Este fenmeno deveu-se queda nos investimentos rodovirios, que foram reduzidos em
aproximadamente 48% neste perodo. Durante os anos seguintes, as inverses em rodovias
cresceram, enquanto os investimentos em ferrovias caram ainda em 2006, voltaram a
recuperar-se nos dois anos seguintes alcanando R$ 5,0 bilhes em investimentos em 2008 ,
e caram novamente em 2009.
GRFICO 4

Investimentos pblicos e privados em transportes terrestres como proporo do PIB (2002-2009)

Fonte: Brasil (2010b); ABCR (2010); ANTF (2010).


Elaborao: Ipea
Obs.: 1. Os valores Siafi (BRASIL, 2010b) referem-se s despesas de capital e investimento pago, o qual inclui restos a pagar pagos.
2. Os valores plotados esto em bilhes de reais de 2009, deflacionados pelo ndice Geral de Preos do Mercado (IGP-M).

De 2003 a 2009, os investimentos em transportes terrestres cresceram tanto em valores


absolutos quanto em proporo do PIB. Durante este perodo, os valores apresentaram
expanso considervel, passando de 0,18% para 0,46% do PIB. O ritmo de ampliao dos
investimentos em transportes terrestres de 2007 a 2008 (quando passaram de 0,36% para
0,43% do PIB) no foi mantido no ano de 2009, em decorrncia da crise mundial do final de
2008. Mesmo assim, os valores aumentaram para 0,46% do PIB em 2009.
A tabela 1 apresenta os valores de investimentos (pblico, privado e total) para as
rodovias e ferrovias. De 2002 a 2005, percebe-se que a participao do setor ferrovirio nos
investimentos terrestres aumentou de 24,6% para 46,2%, enquanto a participao do setor
rodovirio diminuiu de 75,4% para 53,8%. Isto refletia a tentativa de tornar mais equilibrada
a matriz de transportes brasileira. De 2006 a 2009, este padro no verificado e a participao
dos modais oscila. No ano final da srie, a participao dos investimentos rodovirios retoma
o patamar alcanado em 2002.

371

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

A origem dos investimentos tambm diverge bastante em cada modal. Em relao s


rodovias, o setor pblico o principal investidor, porm, em relao s ferrovias, a iniciativa
privada assumiu este papel. Ao longo da srie, sempre os investimentos pblicos em rodovias
so maiores que os privados, devido maior dimenso da malha pblica em relao
malha concedida iniciativa privada. Alm disso, de 2008 a 2009 o investimento pblico
rodovirio aumentou 56%, possivelmente em decorrncia do PAC. Em relao s ferrovias,
o investimento privado mdio de 2002 a 2009 foi de R$ 2,6 bilhes, enquanto o investimento
pblico mdio foi de apenas R$ 0,5 bilho.
TABELA 1

Investimentos em transportes terrestres (2002-2009)


Ano

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Total

Investimento total
Setor rodovirio
Setor ferrovirio

3.270,62
2.647,91
622,71

1.394,27
1.195,93
198,35

2.548,85
2.395,63
153,22

5.172,91
4.783,56
389,35

5.939,72
5.391,90
547,82

5.929,80
5.022,88
906,93

8.819,17 36.492,12
7.824,88 32.394,07
994,29 4.098,05

Investimento total
Setor rodovirio
Setor ferrovirio

3.327,78
2.330,22
997,56

2.903,91
1.407,93
1.495,98

3.656,57
1.263,83
2.392,74

4.338,48
1.535,80
2.802,67

6.661,76
2.636,18
4.025,58

5.574,55 36.081,60
3.087,55 15.537,35
2.487,00 20.544,25

Investimento em transportes
terrestres
Investimentos em rodovias
Participao de rodovias nos
inv. em transporte terrestre
Investimentos em ferrovias
Participao de ferrovias nos
inv. em transporte terrestre

6.598,40

4.298,18

6.205,42

8.764,89

9.443,36 10.278,20 12.591,57 14.393,72 72.573,72

4.978,13

2.603,85

3.659,46

4.719,53

6.471,25

Investimento pblico
3.416,78
3.131,39
285,40

Investimento privado
5.348,11
1.588,14
3.759,96

4.270,45
1.687,69
2.582,76

Investimento total

6.927,71

7.659,06 10.912,43 47.931,41

75,4%

60,6%

59,0%

53,8%

68,5%

67,4%

60,8%

1.620,27

1.694,33

2.545,96

4.045,36

2.972,11

3.350,49

4.932,51

24,6%

39,4%

41,0%

46,2%

31,5%

32,6%

39,2%

75,8%

66,0%

3.481,29 24.642,31
24,2%

34,0%

Fonte: Brasil (2010b); ABCR, 2010; ANTF, 2010.


Elaborao: Ipea
Obs.: 1. Os valores Siafi (BRASIL, 2010b) referem-se s despesa de capital, investimento pago inclui restos a pagar pagos.
2. Os valores esto apresentados em milhes de reais (R$) de 2009, deflacionados pelo IGP-M.

Apesar dessas diferenas entre o setor pblico e o privado, desde 2007 o investimento
privado rodovirio se eleva, passando de R$ 1,5 bilho para R$ 3,1 bilhes entre 2007 e
2009. Isto resultado da segunda fase de concesses rodovirias federais. Situao similar
ocorre com os investimentos ferrovirios pblicos, que desde 2004 apresentam crescimento,
passando de R$ 153 milhes naquele ano para R$ 994 milhes em 2009.
6 GARGALOS, DEMANDAS E A ATUAO DO PAC
O Brasil possui mais de 62 mil km s em vias federais pavimentadas. Desde o advento
da rodoviarizao, na dcada de 1950, a matriz de transporte brasileira tem se mantido
desequilibrada, com larga vantagem para este modal, no obstante seus custos, muitas vezes,
superarem os de outros modais.

372

Uma Anlise do Transporte Terrestre de Cargas Brasileiro

De acordo com a Fundao Dom Cabral e o Frum Econmico Mundial (FDC e FEM,
2009) o Brasil tem a terceira mais extensa malha rodoviria do mundo, porm apenas 12%
desta se compem de vias pavimentadas. Tambm em funo disto, grande parcela das cargas
que atravessam o pas o faz por meio das rodovias. Talvez a conjuno de dois fatores possa
explicar a persistncia da rodoviarizao nacional: os custos relativos de construo das vias e
o foco de curto prazo dos planejamentos de transporte no pas.
Embora amplamente distribudas no territrio nacional, as rodovias brasileiras no
possuem a qualidade desejada. O indicador de qualidade mais divulgado a Pesquisa
Rodoviria (CNT, 2009), realizada em 89.552 km da malha rodoviria pavimentada do
pas. Destes, 75.337 km estavam sob gesto pblica, com a seguinte classificao: 37,7%
entre timo e bom; 45,8% regular; e 26,4% entre ruim e pssimo. Apesar da melhoria dos
resultados da pesquisa nos ltimos cinco anos, a m qualidade das rodovias brasileiras eleva
os custos operacionais do transporte, os quais se encontram entre 19,3% e 40,6% mais altos
do que seriam em condies ideais (CNT, 2009). Alm disso, estradas danificadas implicam
em aumento na emisso de poluentes, e nelas h maior probabilidade de acidentes, com
consequente aumento de despesas hospitalares.4
Com relao s ferrovias, ressalta-se que, apesar de suas dimenses continentais, o
Brasil pouco tem aproveitado as vantagens comparativas deste modal. De fato, analisando-se
a participao das ferrovias em pases de grandes dimenses territoriais, percebe-se a
desproporo no uso destas no Brasil.
O setor ferrovirio tem como principais caractersticas a necessidade de: i) marco
regulatrio claro e estvel; ii) instituies com grande capacidade de financiamento;
iii) investimentos elevados; e iv) longo prazo de maturao dos investimentos. Por isso, ele
requer o apoio do poder pblico, seja no investimento direto e na administrao das ferrovias,
seja na promoo de incentivos que tornem o setor atrativo para investimentos da iniciativa
privada. A necessidade de economias de escala para que o setor seja atrativo faz com que suas
vantagens econmicas surjam na presena de grandes distncias e volumes. No Brasil o modal
ferrovirio cumpre um importante papel no mercado exportador de gros e minrios, uma
vez que se mostra mais adequado ao transporte de produtos no perecveis e de baixo valor
agregado. Contudo, possui alcance bastante limitado no transporte de cargas em geral.
O desenvolvimento do setor ferrovirio, embora ainda modesto, tem se acelerado
bastante desde a privatizao, o que pode ser contabilizado pelo volume de trfego, ganhos
de produtividade, ou reduo no nmero de acidentes. De 1996 a 2009, a participao deste
modal no transporte de cargas interno cresceu cerca de 110%, passando de 12% para 25%
na matriz de transportes nacional (BRASIL, 2009a). Os investimentos subiram de US$ 10
milhes em 1995 para um patamar de US$ 3,2 bilhes em 2006 (FDC e FEM, 2009).
Todavia, em entrevistas realizadas com empresrios de 20 setores produtivos caracterizados
como usurios potenciais, mas no efetivos, do transporte ferrovirio, Fleury (2007) apresenta como
4. Segundo estudo do Ipea (2006), intitulado Impactos sociais e econmicos dos acidentes de trnsito nas rodovias brasileiras, estima-se que, em
2005, o custo dos acidentes foi de aproximadamente R$ 6,5 bilhes.

373

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

maiores dificuldades alegadas pelo empresariado para o no uso deste modal: a indisponibilidade
de rotas (65%), a reduo na flexibilidade das operaes (58%), a baixa velocidade (50%), os
custos (48%), e a indisponibilidade de vages (34%). Com base nestes dados, possvel perceber
que grande parte dos fatores que desincentivam o uso das ferrovias poderiam ser reduzidos, ou
mesmo eliminados, pela realizao dos investimentos adequados em infraestrutura.
Tendo em vista a enorme importncia desses setores para a economia nacional, o Ipea
decidiu dimensionar e avaliar os gargalos e deficincias existentes em sua infraestrutura. Para
isto foram realizados levantamentos das obras identificadas como necessrias por diversos
rgos competentes e publicadas em documentos oficiais, a saber: Plano Nacional de Logstica
e Transporte (PNLT 2007); Plano Plurianual (PPA 2008-2011); Plano CNT de Logstica
2008; e PAC 2009.
De acordo com estes levantamentos chamados Mapeamento Ipea de Obras Rodovirias5
e Mapeamento Ipea de Obras Ferrovirias6 foi identificada a necessidade de R$ 78,01 bilhes
em investimentos para as ferrovias7 e R$ 183,5 bilhes para soluo das demandas rodovirias.
Visando reduzir os problemas gerados pela precariedade da infraestrutura nacional, em
janeiro de 2007 a Presidncia da Repblica lanou o Programa de Acelerao do Crescimento
(PAC), um programa de investimentos que previa inicialmente R$ 503,9 bilhes em obras
de infraestrutura. Em 2009, devido crise internacional e s expectativas de investimento
na camada do pr-sal, o governo federal anunciou uma expanso de mais R$ 142,1 bilhes
em investimentos a serem incorporados ao oramento do programa, que alcanou o valor de
R$ 646 bilhes, dos quais apenas R$ 37,1 bilhes esto sendo destinados infraestrutura de
transportes (BRASIL, 2009b).
Recentemente, em abril de 2010, o governo federal lanou um novo programa de
investimentos, o qual ficou conhecido como PAC 2, que tem como focos principais a
infraestrutura social e urbana e os investimentos em energia. O novo PAC prev R$ 1,590
trilhes em investimentos, dos quais mais de 1 trilho8 se destina a energia e R$ 109 bilhes
destinam-se aos transportes (BRASIL, 2010a).
Com esse novo programa de investimentos, o governo federal avana mais uma etapa
na tentativa de reduzir os entraves logsticos e de transporte que prejudicam a eficincia
econmica nacional. Neste contexto, importante dimensionar o tamanho dos investimentos
previstos pelo PAC no universo de demandas j existentes. Ressalta-se, ainda, que novos
problemas surgem ano aps ano, mas a simples retomada do investimento em infraestrutura
j , em si, uma vitria para a economia nacional.
5. O Mapeamento Ipea de Obras Rodovirias estar disponvel integralmente no Texto para Discusso Gargalos e demandas da infraestrutura
rodoviria e os investimentos do PAC: Mapeamento Ipea de Obras Rodovirias (em elaborao)
6. O Mapeamento Ipea de Obras Ferrovirias est integralmente disponvel no Texto para Discusso no 1465, disponvel em: <www.ipea.gov.br>
7. Dado o foco do captulo sobre o transporte de cargas, preferiu-se excluir do mapeamento ferrovirio os investimentos relativos construo do
trem de alta velocidade (TAV), estimados em R$ 34,6 bilhes.
8. Os investimentos em energia envolvem os setores de energia eltrica, petrleo e gs, marinha mercante, combustveis renovveis, eficincia
energtica e pesquisa mineral. Em sua maioria, devero ser realizados com recursos da Petrobras.

374

Uma Anlise do Transporte Terrestre de Cargas Brasileiro

GRFICO 5

Necessidades de investimento versus PAC 1 e PAC 2

Fonte: Campos Neto et al. (2009); Mapeamento Ipea de Obras Rodovirias; Brasil (2009b); Brasil (2010a).
Elaborao: Ipea.

possvel observar a partir do grfico 5 que, se os investimentos do PAC, em suas duas


verses, forem levados a cabo, pouco mais de 40% das necessidades rodovirias podero ser
solucionadas. Por sua vez, quase 85% das demandas ferrovirias sero contempladas, o que
trar impactos positivos para a economia como um todo.
A realidade, no entanto, no to auspiciosa. A organizao no governamental (ONG)
Contas Abertas afirma, em recente relatrio, que novo levantamento, realizado a partir dos
relatrios estaduais divulgados pelo comit gestor do Programa de Acelerao do Crescimento
(PAC), revela que apenas 13% das aes previstas para o perodo 2007-2010 e ps 2010
foram concludas. Das 13.958 aes listadas pelo governo nos trs eixos do programa
logstico, energtico e social-urbano , 1.815 foram finalizadas at abril deste ano. Mais
de 7.360 empreendimentos (53%) ainda esto no papel, ou seja, nos estgios classificados
como em contratao, no contratado, ao preparatria (estudo e/ou licenciamento)
e licitao. Exatamente 4.775 aes esto em obras, quantidade que representa 34%
do total (informao disponvel em: http://contasabertas.uol.com.br/WebSite/Noticias/
DetalheNoticias.aspx?Id=228 ).
Fatores como projetos executivos mal elaborados, falta de mo de obra para conduo de
projetos, dificuldades para consecuo de licenciamento ambiental, paralisaes no Tribunal
de Contas da Unio (TCU) por suspeio de irregularidades de processo etc. tm atrasado o
cronograma de execuo do PAC, que parece no ter chance de ser realizado a contento. Alm
disso, o fato de 2010 ser um ano eleitoral restringe os investimentos realizados, e possvel
antever um entrave ainda maior ao cumprimento do programa, o que pode se refletir em
atrasos das obras previstas no recm lanado PAC 2.

375

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

Para o jornal Valor Econmico (2009), o atual governo no conseguir inaugurar mesmo
as obras de maior impacto previstas no PAC 1. De acordo com a publicao, at o terceiro
trimestre de 2009 o governo estava investindo, ano a ano, percentuais cada vez menores
do total programado, o que reflete o atraso no cumprimento do cronograma de obras e
compromete o funcionamento da economia.
7 CONSIDERAES FINAIS
Neste captulo, analisaram-se algumas questes concernentes ao transporte terrestre de cargas
no Brasil. A seguir, expem-se resumidamente algumas concluses e sugestes de polticas
pblicas para o setor.
De acordo com o PNLT 2009, elaborado pelo Ministrio dos Transportes,
aproximadamente 83% das cargas que cruzam o pas o fazem pelo modal rodovirio (58%)
ou ferrovirio (25%). Todavia, h necessidade de um reequilbrio da matriz que venha a
reduzir os custos de transporte e mitigar a sobrecarga no modal rodovirio.
O desafio para reduzir-se a sobreutilizao do modal rodovirio bem mais amplo do que
pode parecer a princpio. Com relao s questes regulatrias, o estudo observa diversos aspectos
passveis de melhorias, tanto para o modal ferrovirio quanto para o rodovirio. Verifica-se aqui
a importncia da reavaliao e reestruturao do padro dos contratos de concesso, de modo a
se aumentar a eficincia econmica e social do transporte nacional de cargas.
A realizao de investimentos, tanto nos modais terrestres quanto nos transportes por
vias aquticas e areas tem, sem dvida, um efeito positivo sobre a eficincia. Contudo,
certas caractersticas do modal rodovirio no Brasil onde custos de capital e depreciao,
entre outros fatores, nem sempre so considerados pelo transportador, que tradicionalmente
superdimensiona suas jornadas de trabalho para ampliar o nmero de viagens/tempo torna
necessrias outras medidas.
O estudo sugere, nesse caso, a adoo de tarifas de pedgio por peso por eixo, mesmo em
rodovias no privatizadas. O que se prope que os recursos arrecadados sejam destinados a
custear parte da manuteno das vias, tendo em vista que os veculos transportadores de cargas
so os que mais contribuem para a sua deteriorao. Argumenta-se que o pedgio cobrado
pouco influenciaria nos custos do transporte, pois, numa viagem de 1 mil km, o custo total de
pedgio seria de R$ 3,05/t, aumentando o custo da viagem em 2,5%, em mdia. Ademais, se
adequadamente estipulada, esta cobrana poderia levar adoo de modais alternativos rodovia.
Outro aspecto digno de nota refere-se aos investimentos realizados nos ltimos anos.
Apesar de apenas 9% das rodovias nacionais serem privatizadas, os investimentos privados
em rodovias representam em mdia 35% do total investido em rodovias entre 2002 e 2009.
Por fim, o estudo trouxe resultados de pesquisas realizadas pelo Ipea, nas quais foram
constatadas demandas por investimentos da ordem de R$ 78 bilhes e R$ 183 bilhes para
sanar os problemas correntes nos modais ferrovirio e rodovirio, respectivamente. Quando
contrastados com as perspectivas de investimentos federais apresentadas pelo Programa de

376

Uma Anlise do Transporte Terrestre de Cargas Brasileiro

Acelerao do Crescimento em suas duas verses, observou-se que, se levadas a cabo, as


inverses planejadas contemplaro em torno de 85% das demandas ferrovirias e pouco mais
de 40% das necessidades rodovirias, percentuais j suficientes para provocarem impactos
positivos no conjunto da economia. Assim, ressalta-se a necessidade de que as obras de
ambos os PACs sejam executadas segundo seus cronogramas fsicos, para que se mitiguem as
dificuldades enfrentadas no transporte nacional de cargas.
REFERNCIAS
ASSOCIAO BRASILEIRA DE CONCESSIONRIAS DE RODOVIAS (ABCR).
Disponvel em: <http://www.abcr.org.br/>. Acesso em: maio, 2010.
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377

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

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378

Captulo 14

Transposio do Rio So Francisco:


anlise de oportunidade do projeto

1 Apresentao
Parte considervel da regio Nordeste brasileira, especificamente a regio conhecida como
Semirido, que abrange a maior parte do Serto e do Agreste nordestinos, convive historicamente com o problema da seca. O Semirido abrange 57% da rea total do Nordeste, abriga
aproximadamente 40% de sua populao e tem precipitao mdia anual inferior a 800 mm.
A convivncia com condies climticas adversas tem sido uma das maiores preocupaes da populao do Semirido nordestino. Grande parte desta populao, um contingente que abrange aproximadamente 10 milhes de pessoas, vive da agricultura e da pecuria em pequenas propriedades familiares, e, por causa dos baixos ndices pluviomtricos, em
muitos anos no consegue sequer produzir alimentos para garantir a segurana alimentar
de suas famlias.
Por causa da adversidade climtica enfrentada pela populao do Semirido, a regio tem
sido alvo da ateno governamental ao longo da histria do pas desde a proclamao de sua
independncia. O objetivo das aes governamentais sempre gravitou em torno da misso
de melhorar a vida do homem sertanejo na sua difcil lide com as vicissitudes climticas.
Entretanto, regra geral os resultados ficaram aqum do esperado e as condies de vida pouco
mudaram no Semirido.
Em tempos recentes, ideias antigas tm sido resgatadas com o propsito de contribuir
para melhorar a vida no Semirido. Uma das ideias mais conhecidas e atualmente em execuo a da transposio do rio So Francisco. O caminho para se chegar ao atual projeto foi
longo e tortuoso, com o projeto de transposio sendo proposto, abandonado, reformulado
e proposto novamente em contextos diferentes e com, s vezes, grande intervalo de tempo
transcorrido entre uma proposta e outra.
O benefcio a ser obtido com a transposio ser o atendimento das demandas hdricas
da populao da regio que receber parte da gua do rio So Francisco. As demandas hdricas referem-se a reas urbanas dos municpios beneficiados, distritos industriais, permetros
de irrigao e usos difusos ao longo dos canais e rios perenizados por audes existentes que
recebero guas deste.
Este captulo foi concebido com o intuito de avaliar os potenciais impactos do projeto de
transposio, alm de analisar se o projeto ou no uma alternativa adequada para amenizar

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

os efeitos da baixa disponibilidade hdrica na regio a ser beneficiada por ele e, consequentemente, se tem o potencial de contribuir para o desenvolvimento socioeconmico dessa regio.
2 Descrio do projeto atual da transposio do So Francisco
O projeto de transposio executado atualmente um empreendimento do governo federal,
sob a responsabilidade do Ministrio da Integrao Nacional (MI), destinado a, de acordo
com o MI, assegurar a oferta de gua, em 2025, a cerca de 12 milhes de habitantes de
pequenas, mdias e grandes cidades da regio semirida dos estados de Pernambuco, Cear,
Paraba e Rio Grande do Norte. O nome oficial do projeto Projeto de Integrao do Rio
So Francisco com as Bacias Hidrogrficas do Nordeste Setentrional, doravante denominado
projeto de transposio, nome pelo qual conhecido.
De acordo com o projeto apresentado pelo MI, a integrao do rio So Francisco s
bacias dos rios temporrios do Semirido ser possvel com a retirada contnua mnima de
26,4 m/s de gua, o equivalente a 1,4% da vazo garantida pela barragem de Sobradinho
(1850 m/s) no trecho do rio onde se dar a captao. Este montante hdrico beneficiaria 391
municpios do Agreste e do Serto dos quatro estados do Nordeste Setentrional. Nos anos em
que o reservatrio de Sobradinho estiver vertendo, o volume captado poder ser ampliado
para at 127 m/s, contribuindo para o aumento da garantia da oferta de gua destinada a
mltiplos usos.
O projeto de transposio prev a construo de dois canais, a saber: i) o Eixo Norte, que
levar gua para os sertes de Pernambuco, Cear, Paraba e Rio Grande do Norte; e ii) o Eixo
Leste, que beneficiar parte do serto e as regies do Agreste de Pernambuco e da Paraba.
O Eixo Norte, a partir da captao no rio So Francisco prximo cidade de Cabrob,
em Pernambuco, percorrer cerca de 400 quilmetros, conduzindo gua aos rios Salgado
e Jaguaribe, no Cear; Apodi, no Rio Grande do Norte; e Piranhas-Au, na Paraba e Rio
Grande do Norte. Projetado para uma capacidade mxima de 99 m/s, o Eixo Norte operar
com uma vazo contnua de 16,4 m/s.
O Eixo Leste ter sua captao no lago da barragem de Itaparica, no municpio de Floresta, em Pernambuco, e se desenvolver por um caminhamento de 220 quilmetros at o rio
Paraba, na Paraba, aps deixar parte da vazo transferida nas bacias do Paje, do Moxot e
da regio Agreste de Pernambuco. Para atender s demandas da regio Agreste de Pernambuco, o projeto prev a construo de um ramal de 70 quilmetros que interligar o Eixo
Leste bacia do rio Ipojuca. Previsto para uma capacidade mxima de 28 m/s, o Eixo Leste
funcionar com uma vazo contnua de 10 m/s, disponibilizados para consumo humano.
Na figura 1, apresentada uma representao esquemtica espacializada dos eixos do projeto
de transposio nos estados receptores, que so Pernambuco, Paraba, Cear e Rio Grande
do Norte.

380

Transposio do Rio So Francisco: anlise de oportunidade do projeto

FIGURA 1

Projeto de integrao do rio So Francisco com as bacias hidrogrficas do Nordeste Setentrional

Eixos de integrao
Adutoras construdas e em funcionamento
Adutoras planejadas e em construo
Fonte: BRASIL. Ministrio da Integrao Nacional. Disponvel em: <http://www.integracao.gov.br/saofrancisco/integracao/info_ampliado.asp>. Acesso em: 18
de maro de 2009.

A principal motivao para a transferncia de gua entre as bacias nas regies ridas e
semiridas a chamada segurana hdrica, cujo objetivo bsico aumentar o nvel de garantia
de suprimento de gua para as atividades s quais ela se destina (SOCIEDADE BRASILEIRA
PARA O PROGRESSO DA CINCIA, 2004). A justificativa para o projeto de transposio
ora sugerido pelo governo federal assenta-se justamente sobre a garantia hdrica referente ao
abastecimento humano e animal na regio receptora. Entretanto, apesar da relevncia e valor
deste objetivo do projeto, h muita polmica entre aqueles que o defendem como sendo a
soluo para o problema hdrico do Semirido e aqueles que o criticam.
Em outros pases onde o debate sobre projetos de transferncia de gua entre bacias
hidrogrficas foi travado, alguns preceitos foram aceitos como sendo essenciais para se assegurar a justia neste tipo de empreendimento (SOCIEDADE BRASILEIRA PARA O PROGRESSO DA CINCIA, 2004), conforme resumido a seguir.
1. A regio receptora de gua deve ter comprovada a escassez de gua para o atendimento de suas necessidades.
2. Os recursos hdricos da regio de origem devem ser suficientes para satisfazer a
demanda da transferncia sem acarretar impedimento ao desenvolvimento futuro
desta regio.

381

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

3. Os impactos ambientais ocasionados pela transferncia de gua devem ser mnimos


para as regies de destino e de origem.
4. Os benefcios sociais para a regio de destino devem ser compatveis com o porte do
empreendimento.
5. Os impactos positivos gerados devem ser compartilhados, razoavelmente, entre as
regies de origem e destino.
As evidncias existentes sobre o atendimento ou no dos princpios 1, 2, 4 e 5 sero apresentadas a seguir. Cada um dos princpios ser reapresentado na forma de uma pergunta no
decorrer do texto e, na sequncia, as evidncias existentes sero apresentadas como respostas.
Com relao questo do impacto ambiental do projeto de transposio, para mais informaes sobre o assunto sugere-se consultar o Parecer no 31/2005 do Instituto Brasileiro do
Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (IBAMA).1 Por ltimo, uma breve considerao sobre medidas complementares transposio ser apresentada no final deste captulo.
3 Transposio: anlise da oportunidade do projeto
3.1 Est comprovado que a regio receptora de gua apresenta escassez deste
elemento para o atendimento de suas necessidades?
A justificativa apresentada pelo MI para a realizao do projeto de transposio a de que
existe na regio Nordeste uma grande desigualdade na distribuio dos recursos hdricos,
associada a uma discrepncia nas densidades demogrficas, que so de cerca de 10 hab/km2
na maior parte da bacia do rio So Francisco, e aproximadamente 50 hab/km2 no Nordeste
Setentrional. Do ponto de vista da sua oferta hdrica, o Semirido brasileiro dividido
em dois, a saber: i) o Semirido da bacia do So Francisco, com 2 mil a 10 mil m3/hab/
ano de gua disponvel em rio permanente; e ii) o Semirido do Nordeste Setentrional,
compreendendo parte do estado de Pernambuco e os estados da Paraba, Rio Grande do
Norte e Cear, com pouco mais de 400 m3/hab./ano. Este volume de gua disponvel
muito inferior ao recomendado pela Organizao das Naes Unidas (ONU), que de
1.500 m3/hab./ano. A oferta hdrica da regio disponibilizada por audes construdos em
rios intermitentes e por aquferos com limitaes quanto qualidade e/ou quantidade de
suas guas.
Por esse motivo, a transposio de guas da bacia do rio So Francisco para bacias do
Nordeste Setentrional foi proposta. As bacias receptoras sero, a saber: i) Brgida, Terra Nova,
Paje, Moxot e Bacias do Agreste em Pernambuco; ii) Jaguaribe e Metropolitanas no Cear;
iii) Apodi e Piranhas-Au no Rio Grande do Norte; e iv) Paraba e Piranhas na Paraba.
Uma anlise mais detalhada da oferta e da demanda hdrica para mltiplos usos nessas
bacias necessria para se constatar se existe dficit hdrico na regio a ser beneficiada com a
1. Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis. Parecer no 031/2005 COLIC/CGLIC/DILIQ/IBAMA. Braslia, 2005.

382

Transposio do Rio So Francisco: anlise de oportunidade do projeto

transposio e, caso tal dficit exista, qual sua magnitude. Os valores da vazo disponvel e
da demanda total em cada estado so apresentados para as vrias Unidades de Planejamento
(UP) que compem cada estado (tabelas 1 a 4). Uma UP definida como uma regio hidrogrfica com caractersticas relativamente homogneas, onde as disponibilidades e demandas
hdricas so conhecidas e suficientes para efetuar o balano hdrico. Ela pode ser parte ou o
todo de uma bacia hidrogrfica ou, eventualmente, de um conjunto de bacias.
Na tabela 1, so apresentadas a vazo disponvel e a demanda total em 2005 e a demanda
total tendencial em 2010 e 2025 para as 11 unidades de planejamento do Cear. Comparando a vazo disponvel total no estado do Cear com a demanda total em 2005, 2010 e
2025, constata-se que, em termos agregados para o estado, no existe dficit hdrico no perodo considerado. Com relao s bacias receptoras do projeto de transposio no Cear, que
so a do rio Jaguaribe e a Metropolitanas, verifica-se uma situao de dficit hdrico apenas
na regio do Baixo Jaguaribe. Nas bacias Metropolitanas (tabela 1), apenas no cenrio de
demanda de 2025 que existe a perspectiva de a vazo disponvel endgena desta regio no
atender demanda.
Tabela 1

Balano hdrico do estado do Cear


Unidade de Planejamento (UP)

Vazo disponvel (m3/s)

Bacia do Corea
Bacia do Poti
Bacia do Alto Jaguaribe
Bacia do Salgado
Bacia do Mdio Jaguaribe
Bacia do Banabui
Bacia do Acara
Bacias Litorneas
Bacia do Curu
Bacias Metropolitanas
Bacia do Baixo Jaguaribe
Total

24,71
24,33
16,55
41,56
7,7
15,56
19,99
13,39
12,82
24,37
4,88
205,90

Demanda total (m3/s)


2005

2015

2025

2,41
2,21
4,90
9,76
5,12
5,70
3,54
1,74
2,85
19,03
7,36
64,71

2,79
2,51
5,55
11,13
5,85
6,49
4,10
2,02
3,31
21,70
8,47
73,97

3,19
2,82
6,25
12,56
6,66
7,36
4,68
2,29
3,75
24,13
9,71
83,45

Fonte: Agncia Nacional de guas ANA (2005).

No estado da Paraba tambm no se apresenta, em termos agregados, situao de dficit


hdrico nem em 2005 e nem nos cenrios tendenciais para 2010 e 2025 (tabela 2). Observando
o balano por UP, entretanto, existe dficit hdrico em algumas sub-bacias. Especificamente no
caso das bacias receptoras das guas do rio So Francisco, das bacias dos rios Piranhas e Paraba,
verifica-se um significativo dficit no caso de duas sub-bacias do rio Paraba (tabela 2).

383

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

Tabela 2
Balano hdrico do estado da Paraba
Unidade de Planejamento
Sub-bacia Rio do Peixe
Sub-bacia Rio Pianc
Sub-bacia do Mdio Piranhas
Sub-bacia Rio Espinharas
Sub-bacia Rio Serid
Sub-bacia Rio Tapero
Sub-bacia Alto Paraba
Sub-bacia Trairi
Sub-bacia Jacu
Sub-bacia Curimata
Sub-bacia Guaju1
Sub-bacia Mamanguape
Sub-bacia Camaratuba
Sub-bacia Miriri
Sub-bacia Baixo Paraba
Sub-bacia Gramame
Sub-bacia Abia
Sub-bacia Piranhas
Sub-bacia Mdio Paraba
Total

Vazo disponvel
(m3/s)
4,74
11,23
7,72
3,71
2,33
2,72
3,42
0,16
0,28
0,9
0,02
6,73
1,15
2,46
3,23
3,32
3,80
5,02
1,31
64,32

Demanda total (m3/s)


2005

2015

2025

2,71
3,17
2,34
1,53
0,40
0,73
0,93
0,04
0,11
0,39
3,20
0,24
0,13
7,42
1,27
2,77
0,49
2,71
30,66

3,06
3,56
2,65
1,73
0,45
0,80
1,04
0,05
0,12
0,43
3,58
0,27
0,15
8,35
1,46
3,18
0,56
2,97
34,48

3,45
3,99
3,00
1,93
0,49
0,88
1,16
0,05
0,13
0,47
3,99
0,31
0,17
9,26
1,67
3,65
0,62
3,20
38,47

Fonte: ANA (2005).


Nota: 1 Unidades de Planejamento que no apresentam sedes municipais.

A mesma situao verificada nos casos dos estados do Cear e da Paraba, qual seja, a
inexistncia de dficit hdrico em nvel estadual, repete-se no caso de Pernambuco (tabela
3). As bacias receptoras do projeto de transposio em Pernambuco so a Brgida, a Terra
Nova, a Paje, a Moxot e as Bacias do Agreste. Apesar de no somatrio das unidades de
planejamento em Pernambuco no haver dficit, no caso das bacias que recebero gua do
rio So Francisco existe dficit nas bacias Brgida e Terra Nova, no Eixo Norte, e Moxot,
UP-22 e UP-7, no Eixo Leste. A diviso hidrogrfica do estado de Pernambuco abrange ainda
os Grupos de Bacias de Pequenos Rios Litorneos (GLs), e os Grupos de Bacias de Pequenos
Rios Interiores (GIs).
Tabela 3

Balano hdrico do estado de Pernambuco


Unidade de Planejamento
UP-1 Goiana
UP-10 Terra Nova
UP-11 Brgida
UP-12 Garas
UP-13 Pontal
UP-14 GL-1
UP-15 GL-2

384

Vazo disponvel (m3/s)


4,18
0,95
2,62
0,76
0,32
10,47
7,25

Demanda total (m3/s)


2005
5,60
1,03
3,17
0,07
0,14
9,99
4,70

2015
6,34
1,16
3,60
0,08
0,18
10,69
5,25

2025
7,15
1,30
4,07
0,09
0,21
11,24
5,75
(Continua)

Transposio do Rio So Francisco: anlise de oportunidade do projeto

(Continuao)

Unidade de Planejamento
UP-16 GL-31
UP-17 GL-4
UP-18 GL-5
UP-19 GL-61
UP-2 Capibaribe
UP-20 GI-1
UP-21 GI-21
UP-22 GI-3
UP-23 GI-4
UP-24 GI-5
UP-25 GI-61
UP-26 GI-7
UP-27 GI-8
UP-28 GI-91
UP-3 Rio Ipojuca
UP-4 Sirinham
UP-5 Rio Una
UP-6 Munda
UP-7 Ipanema
UP-8 Moxot
UP-9 Paje
Total

Vazo disponvel (m3/s)


1,57
3,41
0,86
0,37
12,31
1,28
0,003
0,48
0,45
0,11
0,12
0,11
0,13
0,14
9,62
12,16
21,19
2,45
0,84
1,87
7,61
103,78

Demanda total (m3/s)


2005
0,53
0,20
4,67
0,58
1,11
2,14
1,94
3,45
8,26
5,40
2,34
4,28
1,48
1,37
2,02
4,26
68,82

2015
0,61
0,24
5,27
0,65
1,28
2,44
2,19
3,97
9,62
6,17
2,69
4,86
1,70
1,53
2,27
4,79
77,68

2025
0,70
0,27
5,84
0,72
1,48
2,79
2,49
4,56
11,12
6,95
3,12
5,51
1,93
1,69
2,54
5,37
87,02

Fonte: ANA (2005)


Nota: 1 Unidades de Planejamento que no apresentam sedes municipais.

Tabela 4

Balano hdrico do estado do Rio Grande do Norte


Unidades de Planejamento
FLED1 Norte-22
FLED Norte -32
Boqueiro2
Puna
Maxaranguape
Cear-Mirim
Rio Doce
Potengi
Pirangi
Catu
Curimata
Guaju2
FLED Sul-7
FLED Sul -62
FLED Sul-52
FLED Sul-42
FLED Sul-32
FLED Sul-2
FLED Sul-1
FLED Norte-1

Vazo disponvel (m3/s)


0,086
0,087
0,47
1,10
2,06
0,95
1,64
0,91
2,1
1,05
0,88
1,41
0,09
0,19
0,07
0,02
0,08
0,11
0,10
0,11

Demanda total (m3/s)


2005
0,008
0,12
1,91
0,15
4,25
0,70
0,05
0,56
1,00
0,33
0,17
0,31

2015
0,01
0,14
2,18
0,17
4,78
0,90
0,06
0,64
1,14
0,38
0,19
0,36

2025
0,01
0,16
2,47
0,20
5,21
1,09
0,07
0,72
1,31
0,43
0,22
0,41
(Continua)

385

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

(Continuao)

Unidades de Planejamento

Vazo disponvel (m3/s)

FLED Norte-4
Jacu
Trairi
Apodi Mossor
Piranhas-Au
Total

0,68
0,44
0,93
39,47
31,43
86,53

Demanda total (m3/s)


2005
0,14
1,36
1,67
6,30
7,71
26,79

2015
0,15
1,54
1,91
7,10
8,74
30,46

2025
0,17
1,73
2,16
7,95
9,87
34,25

Fonte: ANA (2005)


Notas: 1 FLED - faixa litornea de escoamento difuso.
2

Unidades de Planejamento que no apresentam sedes municipais.

No Rio Grande do Norte, ainda mais evidente a inexistncia de dficit hdrico, atual
ou futuro, nas bacias receptoras de Apodi Mossor e Piranhas-Au. Nestas duas bacias existe
um grande excedente hdrico em relao s demandas atuais ou futuras para os vrios usos
da gua at 2025 (tabela 4). Mais de 90% da vazo disponvel no Rio Grande do Norte est
concentrada nas duas bacias includas no trajeto do Eixo Norte do projeto de transposio, a
de Apodi Mossor e a de Piranhas-Au.
Portanto, para o estado do Rio Grande do Norte, o projeto da transposio levar gua
s poucas regies do estado que j possuem recursos hdricos em relativa abundncia.
Em resumo, com relao comprovao de escassez de gua na regio receptora dos estados
do Cear, Paraba, Pernambuco e Rio Grande do Norte, constata-se dficit hdrico apenas em
parte da bacia do rio Paraba (com exceo da sub-bacia do Alto Paraba), na Paraba, e nas bacias
Brgida e Terra Nova (no Eixo Norte) e Moxot, UP-22 e UP-7 (no Eixo Leste), em Pernambuco.
No caso do Cear e do Rio Grande do Norte, a questo do abastecimento humano
pode ser resolvida com os recursos hdricos existentes nestes estados a partir de adutoras
e integrao de bacias dos rios locais, por meio de obras executadas ou previstas. Alis, tal
autossuficincia reconhecida pelos prprios rgos gestores destes estados (SOCIEDADE
BRASILEIRA PARA O PROGRESSO DA CINCIA, 2004).
3.2 Os recursos hdricos da regio de origem so suficientes para satisfazer a
demanda da transferncia sem acarretar impedimento ao desenvolvimento
futuro desta regio?
Para esclarecer essa questo, primeiramente deve-se averiguar qual ser a vazo retirada do rio
So Francisco para atender ao projeto de transposio. O MI alega que a vazo a ser retirada do
rio So Francisco ser igual a 26,4 m/s de gua, o equivalente a 1,4% da vazo garantida pela
barragem de Sobradinho, o equivalente a 1.850 m/s, no trecho do rio onde se dar a captao.
Entretanto, a vazo de 26,4 m/s poder ser maior em determinadas circunstncias.
A Resoluo no 29, de 24 de janeiro de 2005, da Agncia Nacional de guas (ANA), reservou
a vazo de 26,4 m/s para o projeto de transposio. De acordo com a ANA, o volume corresponde demanda projetada para o ano 2025 para consumo humano e dessedentao animal

386

Transposio do Rio So Francisco: anlise de oportunidade do projeto

na regio receptora beneficiada. A resoluo estabelece ainda, em seu Artigo 1o, pargrafo1o
que, alm da vazo firme reservada de 26,4 m/s:
Excepcionalmente, ser permitida a captao da vazo mxima diria de 114,3 m/s e instantnea
de 127 m/s quando o nvel de gua do reservatrio de Sobradinho estiver acima do menor valor
entre: i) nvel correspondente ao armazenamento de 94,0% do volume til; ii) nvel correspondente ao volume de espera para o controle de cheias.
O pargrafo 2o do Artigo 1o dessa resoluo estabelece que:
Enquanto a demanda real foi inferior demanda projetada de que trata o caput, o empreendimento
poder atender o uso mltiplo dos recursos hdricos na regio receptora.

Em outras palavras, quando ocorrer uma das duas situaes descritas no Artigo 1o, 1o
da Resoluo no 29 de 2005 da ANA, a vazo retirada do rio So Francisco ser maior do
que os 26,4 m/s. A tabela 5 apresenta dados da vazo do projeto de transposio em vrias
situaes, todas em funo de Sobradinho verter ou no.
Tabela 5

Volumes da transposio (m/s)


Ramais
Vazo para os anos em que Sobradinho verter
(mdia intra-ano)
Vazo mxima (152,9 dias)
Vazo mnima (212,1 dias)
Vazo mdia
Vazo para os anos em que Sobradinho
no verter (mdia intra-ano)
Vazo
Vazo mdia plurianual para sete anos
Mdia com vazo mnima em trs anos
Mdia com vazo mnima em quatro anos
Mdia com vazo mnima em cinco anos
Mdia com vazo mnima em seis anos

Eixo Norte

Eixo Leste
Pernambuco

Paraba

Total
So Francisco

89,3
17,0
47,3

9,0
3,0
5,5

9,0
3,0
5,5

7,0
3,0
4,7

114,3
26,0
63,0

17,0

3,0

3,0

3,0

26,0

34,3
30,0
25,7
21,3

4,4
4,1
3,7
3,4

4,4
4,1
3,7
3,4

4,0
3,7
3,5
3,2

47,1
41,9
36,6
31,3

Fonte: Feij e Torggler (2007) apud Suassuna (2004)2.

Mediante a anlise dos dados da tabela 5, verifica-se que a mdia anual da vazo retirada
do So Francisco nos anos que Sobradinho verter dever ser de 63,0 m/s, considerando-se
que Sobradinho verta em 152,9 dias. A mdia plurianual ser menor do que este volume em
funo do nmero de anos que Sobradinho verter. Se, em um perodo de sete anos, Sobradinho verter em dois anos, tem-se uma relao de dois anos de maior vazo captada pelo projeto
para cinco anos de vazo mnima, resultando em uma mdia plurianual igual a 36,6 m/s
(tabela 5) (FEIJ e TORGGLER, 2007).
Resta responder questo de se a retirada dessa vazo do rio So Francisco aps a represa
de Sobradinho verter prejudicar o desenvolvimento futuro da regio doadora, qual seja, a
regio composta pela bacia do rio So Francisco.
2. Suassuna, J. Transposio do So Francisco e a reeleio do presidente Lula. Carta Maior, novembro de 2004.

387

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

Para verificar se existe esse risco, necessrio saber qual a vazo alocvel determinada
para o rio So Francisco. A determinao desta vazo alocvel ficou a cargo do Comit da
Bacia Hidrogrfica do Rio So Francisco (CBHSF),3 o qual, por meio da Deliberao no 8,
de 29 de julho de 2004, recomendou o valor de 360 m/s como vazo mxima alocvel de
uso consuntivo mdio anual na bacia. Portanto, o valor de 360 m/s se refere a uma limitao de consumo dimensionada no plano de bacia para atender a todos os usos consuntivos
da gua previstos at o horizonte de 2025, inclusive todos os grandes projetos de irrigao
previstos pela Companhia de Desenvolvimento dos Vales dos Rios So Francisco e Parnaba
(CODEVASF) e pelo prprio projeto de transposio.
poca da determinao dessa vazo alocvel, dos 360 m/s alocveis, 335 m/s j tinham

sido outorgados. Todavia, isto no significa que esses 335 m/s estavam sendo efetivamente
consumidos, como ser tratado adiante; ou seja, j havia sido concedido o direito de uso da
maior parte do volume alocvel, restando apenas 25 m/s residuais passveis de outorga. A
outorga para o projeto de transposio vai se somar aos 335 m/s anteriormente outorgados.
Este valor de 25 m/s menor do que a vazo mdia calculada para o projeto de transposio
em qualquer cenrio de operao de Sobradinho (tabela 5).
Dessa maneira, com a concesso da outorga para o projeto de transposio de 26,4 m/s,
foi criado um dficit de 1,4 m/s do volume alocvel. Com isso, o rio So Francisco passou a
no contar mais com saldo volumtrico alocvel para outros fins, a no ser que seja realizado
um processo de reviso negociada das outorgas j concedidas.
O Plano de Recursos Hdricos da Bacia Hidrogrfica prev a realizao do processo
de reviso das outorgas (COMIT DA BACIA HIDROGRFICA DO RIO SO FRANCISCO, 2004). Caso esta reviso no seja realizada, haver impacto sobre o desenvolvimento
de atividades econmicas, mormente a agricultura irrigada, na bacia do rio So Francisco,
devido ao fato de novos projetos de agricultura irrigada no serem implantados pela impossibilidade de obteno da outorga para uso da gua.
Na prtica, o consumo mdio anual real bem inferior ao consumo autorizado via
outorgas. Por isso, com o intuito de melhorar a gesto dos recursos hdricos na bacia do rio
So Francisco, importante revisar as outorgas para se aproximar os consumos autorizados
dos consumos realmente efetivados.
Para concluir esse tpico e avaliar se os recursos hdricos da regio de origem so suficientes para satisfazer a demanda da transferncia de gua do So Francisco sem acarretar
impedimento ao desenvolvimento futuro da regio, apresenta-se a descrio dos cenrios
de crescimento para utilizao de gua em toda a bacia do rio So Francisco. Estes cenrios
foram propostos no Plano de Recursos Hdricos da Bacia Hidrogrfica do Rio So Francisco,
3. A Lei Federal no 9.433/97 (Artigo 13, pargrafo nico) define que toda outorga estar condicionada s prioridades de uso estabelecidas nos planos de recursos hdricos. Esta mesma Lei (Artigo 38, inciso III) define que a aprovao do plano de recursos hdricos
de uma bacia (e consequentemente as prioridades de uso das guas) compete ao respectivo comit institudo para esta bacia.
No caso da bacia do Rio So Francisco, o CBHSF foi criado pelo Decreto do Presidente da Repblica de 5 de junho de 2001.

388

Transposio do Rio So Francisco: anlise de oportunidade do projeto

doravante PRBHSF (COMIT DA BACIA HIDROGRFICA DO RIO SO FRANCISCO, 2004). Na tabela 6, so apresentadas a taxa de crescimento e a projeo do consumo
efetivo de gua da bacia em 2013 para os trs cenrios, a saber: i) cenrio tendencial, no qual
a regio da bacia do So Francisco cresce segundo taxas similares s atualmente observadas; ii)
cenrio normativo, no qual a regio cresce segundo taxas similares s do Plano Plurianual; e
iii) cenrio otimista, no qual a regio cresce segundo taxas superiores s do Plano Plurianual.
Foram consideradas as alternativas com e sem transposio do rio So Francisco nos cenrios
normativo e otimista.
Nos estudos realizados previamente elaborao do PRBHSF, considerando-se apenas
as demandas existentes nos rios perenes, constatou-se que, em 2004, havia na bacia um consumo de 90,9 m/s, equivalente a uma vazo de captao de 151,59 m/s. Este valor muito
inferior aos 335 m/s de consumo outorgado, o que indica um superdimensionamento das
outorgas. De acordo com o PRBHSF, a diferena provavelmente se deve s dificuldades para a
implantao ou concluso dos projetos existentes. Esta diferena constitui, ademais, mais uma
evidncia da necessidade de se realizar um processo de reviso das outorgas j concedidas.
Tabela 6

Descrio dos cenrios e respectivas variaes de consumo


Cenrios

Taxas de crescimento
(% a.a)

Consumo efetivo 2004


(m/s)

Consumo efetivo 2013


(m/s)

Cenrio tendencial
Cenrio normativo (sem transposio)
Cenrio normativo (com transposio)1
Cenrio otimista (sem transposio)
Cenrio otimista (com transposio)1

1,9
6,5
6,5
8,9
8,9

90,9
90,9
90,9
90,9
90,9

107,9
134,9
160,4
169,9
195,4

Fonte: Comit da Bacia Hidrogrfica do Rio So Francisco (2004).


Nota: 1 O consumo total previsto pelo projeto de transposio para o ano de 2013 de 25,5 m/s.

Os dados da tabela 6 indicam que, do curto ao mdio prazo, o projeto de transposio


no prejudicaria o desenvolvimento da regio da bacia do rio So Francisco, visto que foi projetado para o ano de 2013 um saldo de vazo de 199,6 m/s e 164,6 m/s, respectivamente,
para os cenrios normativo (com transposio) e otimista (com transposio). Estes saldos
foram obtidos subtraindo-se os valores de consumo efetivo nos cenrios, com transposio,
normativo e otimista da vazo alocvel de 360 m/s definida pelo CBHSF.
No longo prazo, entretanto, h de se considerar os levantamentos da rea potencialmente irrigvel na bacia apresentados no Plano Diretor para o Desenvolvimento do Vale
do So Francisco (PLANVASF), que estipula o potencial de reas irrigveis na bacia em 8
milhes de hectares (ha). Considerando-se como fatores restritivos para o aproveitamento
destas reas os limites de 60 metros de recalque e 120 quilmetros de distncia do manancial,
a rea potencialmente irrigvel se reduz para 3 milhes de ha (CODEVASF, 1989).
Os projetos de irrigao implantados na bacia at 2003 ocupavam uma rea de 342.712
ha, o que corresponde a apenas 11,4% desta rea. Para fins de exemplo, se, no longo prazo,
1 milho de ha fossem utilizados para implantao de projetos de agricultura irrigada, e

389

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

considerando-se a vazo de retirada mdia de 0,5 l/s/ha,4 a demanda adicional de gua para
irrigao na bacia seria equivalente a 500 m/s, vazo que o rio So Francisco e seus afluentes
no seriam capazes de oferecer. Se for considerado o possvel crescimento da demanda por
gua para outros usos que no a irrigao, a dificuldade do rio So Francisco e de seus afluentes de atenderem a esta demanda crescente ser ainda maior.
3.3 Os benefcios sociais para a regio de destino so compatveis com o
porte do empreendimento?
De acordo com o MI, o Projeto de Integrao do Rio So Francisco com as Bacias Hidrogrficas do Nordeste Setentrional tem por objetivo garantir a oferta de gua para o desenvolvimento socioeconmico dos estados mais vulnerveis s secas (Cear, Paraba, Pernambuco e
Rio Grande do Norte). Entretanto, os vrios crticos do projeto argumentam que a transposio no trar os benefcios apontados pelo governo. Os crticos apontam desde a alegao de
que a gua no beneficiar a populao rural dispersa, notadamente a populao mais afetada
pela seca, at a alegao de que o custo da gua transposta ser muito elevado para que ela seja
utilizada em projetos de irrigao.
A anlise subsequente deste tpico versa sobre qual ser a contribuio potencial desse projeto para o desenvolvimento socioeconmico da sua regio de influncia. Para direcionar esta
anlise, a avaliao de qual ser a populao potencialmente atendida um primeiro indicador
importante para se mensurar os benefcios sociais da transposio. correto inferir que, quanto
maior o nmero de pessoas atendidas, maior ser o impacto socioeconmico do projeto.
De acordo com informaes obtidas no estudo de impacto ambiental do projeto de
transposio, a populao residente na rea de influncia direta e indireta do projeto ser a
constante na tabela 7 (BRASIL, 2004). Optou-se por esta fonte de informao por ela possuir
um maior nvel de detalhamento sobre a regio beneficiada do que as fontes fornecidas pelo
MI em seu endereo na internet, no tpico sobre a transposio.
De acordo com os autores do estudo de impacto ambiental, a rea de influncia direta
(AID) compreende uma superfcie da ordem de 66.500 km. A rea de influncia indireta
(AII), por sua vez, definida como a rea real ou potencialmente afetada pelos efeitos indiretos
da implantao e operao do empreendimento, abrangendo os ecossistemas e o sistema socioeconmico que podem ser impactados pelas alteraes ocorridas na rea de influncia direta.

4. Para efeito de clculo da quantidade de gua utilizada para se irrigar uma lavoura, considera-se o valor mdio de 1 litro/s/ha para

dimensionar o sistema de bombeamento. Como aproximadamente 50% desse valor retorna ao leito do rio, para anlise do conflito
de uso da gua considera-se ento um dispndio lquido pela irrigao de 0,5 litros/s/ha.

390

Transposio do Rio So Francisco: anlise de oportunidade do projeto

Tabela 7

Localizao, nmero de municpios e populao das reas de influncia direta (AID) e indireta (AII) do
projeto de transposio do So Francisco
Estado
Alagoas
Cear
Paraba
Paraba
Pernambuco
Rio Grande do
Norte
Rio Grande do
Norte
Total

Bacia

Nmero de
municpios
AID
AII

Populao urbana
AID

AII

So Francisco
Jaguaribe
Paraba
Piranhas-Au
So Francisco

21
8
22
16

4
81
66
101
52

281.538
38.052
209.770
210.245

45.194
1.243.713
1.482.722
557.647
591.164

Apodi

12

52

68.371

41

86

397

Piranhas-Au

Populao rural
AID

AII

Populao total
AID

AII

261.314
30.662
124.120
183.220

51.579
975.634
334.355
372.674
536.114

542.852
68.714
333.890
393.465

96.773
2.219.347
1.817.077
930.321
1.127.278

444.619

37.659

168.590

106.030

613.209

73.182

325.637

37.706

139.082

110.888

464.719

881.158

4.690.696

674.681

2.578.028

1.555.839

7.268.724

Fonte: Brasil (2004).

H de se indagar se a populao total das AID e AII, que de 1.555.839 habitantes, e


7.268.724 habitantes, respectivamente (tabela 7), ser realmente beneficiada pelo projeto.
Destaca-se que na AII, o nmero apresentado para os municpios beneficiados, 397, constitui
apenas uma estimativa. Muitos destes municpios podero no ser beneficiados, e, para serem
beneficiados, dependero de outras obras de infraestrutura hdrica no previstas no projeto
de transposio.
Alm disso, confrontando-se os nmeros da tabela 7 com os das tabelas 1 a 4 (balano
hdrico das bacias hidrogrficas dos estados receptores da gua do So Francisco), verifica-se
um nmero significativo de municpios na rea de influncia do projeto localizados em bacias
nas quais a disponibilidade hdrica superior s demandas atuais ou projetadas.
O caso do Rio Grande do Norte emblemtico. Na AID, 19 municpios deste estado
localizados nas bacias dos rios Apodi e Piranhas-Au sero beneficiados (tabela 7). Na AII
(tabela 7), os 93 municpios potencialmente beneficiados esto localizados nas mesmas duas
bacias mencionadas no caso da AID. Entretanto, nestas duas bacias no existe atualmente
dficit hdrico, ou seja, uma demanda maior do que a disponibilidade, e nem h previso at
o ano de 2025 para tanto (tabela 4).
Outro indcio de que nem todos os municpios enumerados pelo consrcio de empresas
que elaborou o estudo de impactos ambientais sero beneficiados a discrepncia entre o
nmero de municpios apresentado pelo consrcio, 483 (sendo 86 na AID e 397 na AII)
(tabela 7), e o nmero de municpios beneficiados de acordo com o MI, que de 391.5
Evidencia-se por essa discrepncia que a delimitao da regio, e consequentemente da
populao que ser beneficiada pelo projeto, no muito precisa, o que dificulta o estudo
sobre os benefcios sociais do projeto. Ademais, deve-se ressaltar que mesmo o nmero de 391
municpios beneficiados propugnado pelo MI carece de comprovao.
5. Disponvel em: <http://www.integracao.gov.br/saofrancisco/integracao/beneficios.asp>.

391

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

O Tribunal de Contas da Unio (TCU) realizou uma auditoria operacional no projeto


de transposio. Entre as observaes feitas pela equipe de auditores est a delimitao da rea
de abrangncia do projeto. As recomendaes dos auditores foram aprovadas pelos ministros
do TCU no Acrdo no 2017/2006.
Nessa auditoria, com o intuito de obter uma viso mais acurada das demandas hdricas
na regio, foram enviados questionrios aos 391 municpios que, de acordo com o MI, sero
beneficiados pela transposio. Mais de 20% dos municpios que responderam ao questionrio (103) afirmaram que no tero nenhum benefcio com o projeto. Em alguns casos, o
representante do municpio que respondeu ao questionrio declarou que seu municpio no
pertence rea de abrangncia do projeto, apesar de o municpio estar includo na listagem
do MI dos 391 municpios a serem beneficiados.
Outra constatao importante da auditoria foi a de que 56% dos municpios responderam que no detinham ainda infraestrutura suficiente para aproveitar a gua transposta do
So Francisco. Esta descoberta dos auditores foi corroborada pelo prprio MI. Ao responder
terceira diligncia da ANA durante o processo de concesso da outorga (Ofcio no 373/2005,
do MI, anexo II, folhas 132 a 144), o MI informou que apenas 86 dos municpios a serem
beneficiados pelo projeto de transposio detm sistemas de aduo para utilizao da gua
proveniente do rio So Francisco.
Adicionalmente, no projeto de transposio, no foi considerado o custo das obras dessa
infraestrutura hdrica complementar. Destarte, sem a realizao destas obras complementares,
grande parte dos municpios potencialmente beneficiados no o sero, e a populao beneficiada ser significativamente inferior quela definida pelo MI.
Para concluir a questo sobre o nmero de municpios beneficiados, e, por consequncia, o tamanho da populao atendida, na realizao da auditoria o TCU tambm enviou
questionrios aos rgos estaduais responsveis pela gesto de recursos hdricos. Nesse caso, as
respostas dos representantes dos estados do Cear, de Pernambuco e do Rio Grande do Norte
indicaram um nmero menor de municpios beneficiados nestes estados do que o contido na
listagem do MI. Apenas o representante da Paraba indicou um nmero superior de beneficiados. Em suma, a populao que ser atendida pelo projeto de transposio apresentada pelo
MI no est fundamentada em dados passveis de comprovao e , provavelmente, menor
do que a declarada pelo MI.
Dando-se continuidade anlise sobre os benefcios sociais do projeto na regio receptora, ser avaliada qual a perspectiva de reduo de gastos emergenciais com as secas.
O impacto potencial de reduo de gastos emergenciais com as secas tem sido utilizado com
frequncia pelos defensores da transposio como uma das justificativas para a realizao do
projeto. A verso deste argumento mais comumente utilizada a de que o custo de realizar a
integrao menor do que o de no realiz-la, pois os R$ 4,5 bilhes para a realizao da obra
equivalem aos gastos com medidas emergenciais durante duas secas.

392

Transposio do Rio So Francisco: anlise de oportunidade do projeto

Entretanto, no existem evidncias de que a reduo de dispndios do governo federal


com aes emergenciais de combate seca no Nordeste guardar alguma proporo com os
recursos gastos no projeto de transposio. Isto se deve ao fato de as aes emergenciais de
combate s secas estarem concentradas no auxlio a populaes majoritariamente dispersas
que, dificilmente, sero beneficiadas com a transposio.
Essa caracterstica de disperso da populao atendida pelas aes emergenciais de combate s secas pode ser inferida dos resultados de duas pesquisas de campo feitas com trabalhadores nas frentes produtivas contra a seca de 1998/ 1999, uma das piores secas do sculo XX
(GOMES, 2001).
Uma das informaes coletadas nessas pesquisas foi sobre a condio de ocupao principal dos alistados nas frentes de trabalho (tabela 8), e constitui indcio da disperso da populao alistada nas frentes de trabalho.
Tabela 8

Condio de ocupao principal dos alistados nas frentes de trabalho na seca de 1998/1999
Grupos

Participao no nmero total pesquisado


Pesquisa Datamtrica/Fade (%)

Proprietrio
Parceiro
Ocupante/posseiro1
Arrendatrio
Tem lote de assentamento
Assalariado permanente agricultura2
Assalariado temporrio/ diarista agricultura3
Assalariado temporrio/ diarista pecuria
Empreiteiro
Morador
Pescador
Outros tipos de condio
Total

32
7
17
7
1
1
20
1
2
12
100

Pesquisa Rumo XXI/ FJN (%)


34
26
2
2
2
2
15
1
6
12
100

Fonte: Gomes (2001).


Notas: Definies adotadas na pesquisa Rumo XXI/FNJ-/ 1 posseiro; 2 assalariado; 3 diarista.

Constata-se que a grande maioria dos alistados tem como ocupao principal atividades relacionadas produo agropecuria, sendo proprietrios de pequenos lotes de terra,
parceiros, posseiros, arrendatrios, assentados, assalariados permanentes ou temporrios em
atividades ligadas produo agropecuria. O fato de se ter como ocupao principal uma
destas atividades no impede a pessoa de viver em reas urbanas. Contudo, considera-se que
parte significativa destas pessoas resida no meio rural e, por causa desta caracterstica, o acesso
gua da transposio ser mais difcil, devido ao custo elevado da infraestrutura hdrica de
distribuio da gua. Ou seja, retornando-se para a assertiva original de que, dificilmente, a
reduo dos gastos emergenciais originados pelas secas ser significativa.
Alm disso, os eixos do projeto de transposio (figura 1) no cobrem toda a rea do
polgono das secas (figura 2). A populao atendida pelas frentes emergenciais de combate

393

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

s secas est dispersa por todo o Nordeste em uma rea consideravelmente superior rea
coberta pelos Eixos Leste e Norte da transposio (tabela 9).
Adicionalmente, mesmo aceitando-se que toda a populao potencialmente beneficiria
na AID e na AII, que perfaz um total aproximado de 8,8 milhes de pessoas (tabela 7), venha
a ser realmente beneficiada pelo projeto e tenha acesso gua transposta, o nmero seria
muito menor do que a populao habitante do polgono das secas, estimada em 27.675.9086
de pessoas, e maior beneficiria dos programas e aes emergenciais de combate s secas do
governo. Ou seja, aproximadamente 80% da populao do polgono das secas continuaria
em situao de vulnerabilidade perante os efeitos das secas e, por isso, poderia necessitar de
auxlio governamental em anos crticos.
Tabela 9

Dados do Programa Federal de Combate aos Efeitos da Seca (1998-1999)


Ano

1998

rea de atuao
do programa
1. Todos os estados do Nordeste
2. Norte de Minas Gerais1
3. Vale do Jequitinhonha, MG
4. Norte do Esprito Santo1.

1. Rio Grande do Norte


2. Paraba
3. Pernambuco
1999
4. Alagoas
(outubro)
5. Sergipe
6. Bahia
7. Norte do Esprito Santo.

Nmero de
municpios

Aes

Alistados
nas frentes

Despesas
(Em R$ 1 mil)

1418

1.Frentes produtivas (R$ 80/ms/trabalhador)


2. Cestas bsicas (3 milhes/ ms)
3. Crdito emergencial
4. Carros-pipa (mximo em dezembro de
1998: 464 municpios atendidos)

1.193.000 (mximo em dezembro


de 1998)

1.200.000

1.Frentes produtivas (R$ 60/ms/trabalhador)


767.000 (mxi2. Cestas bsicas (1 milho/ ms)
mo em dezembro
3. Carros-pipa (mximo em setembro de 1999:
de 1998)
338 municpios atendidos).

600.000

446

Fonte: Gomes (2001).


Nota: 1 Regies de atuao da Sudene.

A anlise da diminuio de custos relativos a medidas emergenciais de combate seca


ser possvel somente aps a identificao precisa de qual populao ser beneficiada pelo
projeto de transposio, bem como quais sero as medidas emergenciais que devero ser
mantidas para atender a essa populao. Pelo fato de estas informaes no estarem disponveis, qualquer estipulao de valores a serem economizados em decorrncia da transposio
mera especulao.
Para concluir este tpico sobre os potenciais benefcios da transposio, na sequncia
ser avaliado o potencial desta obra para garantir oferta hdrica para projetos de agricultura
irrigada na regio beneficiada. De acordo com o MI,7 havia 73.577 ha irrigados nas bacias
receptoras para uma vazo total consumida de 24,2 m3/s. Para 2025, a estimativa do MI
de que essa rea aumente para 265.270 ha, ou seja, que haja um crescimento de 191.693 ha,
para uma vazo consumida igual a 87,4 m3/s.
6. Fonte: Sudene - Resoluo no 11.135/97 (rea Municipal, 1997 - FIBGE e Contagem da Populao, 1996 - FIBGE).

7. Informao obtida na Nota Tcnica no 390/2005/SOC (2005) da Agncia Nacional de guas (ANA).

394

Transposio do Rio So Francisco: anlise de oportunidade do projeto

Um fato que merece meno ao analisar-se esses nmeros so os valores de vazo adotados para atender essas reas irrigadas. Dividindo-se a rea total irrigada em 2005 e 2025 pelas
respectivas vazes apresentadas, obtm-se um consumo equivalente a 0,32 l/s/ha. Este valor
bem inferior ao valor normalmente aceito para o consumo anual mdio de um hectare de
lavoura irrigada, que de 0,5 l/s/ha. A estimativa varia a maior ou a menor de acordo com a
espcie vegetal cultivada.
Caso tivesse sido utilizada a estimativa de consumo mais realista de 0,5 l/s/ha, as vazes
totais em 2005 e 2025 teriam sido, respectivamente, de 36,8 m3/s e 132,6 m3/s. A vazo
adicional requerida em 2025, em relao a 2005, para atender a toda a rea irrigada nas
bacias receptoras seria, ento, de 95,8 m3/s. Se for projetado que esta vazo seja fornecida
pela transposio, mesmo que toda a vazo captada no rio So Francisco fosse utilizada para o
atendimento dessa demanda, na melhor das hipteses esta vazo somente seria parcialmente
atendida em parte dos anos em que a represa de Sobradinho vertesse ( tabela 5).
Como a represa de Sobradinho somente verte, em mdia, em dois de cada sete anos,
tem-se um grave problema para atender demanda hdrica para a rea irrigada prevista pelo
MI nas bacias receptoras em 2025. Nos anos que Sobradinho no verter, no se ter vazo
alguma do projeto de transposio para atender aos projetos de irrigao nas bacias receptoras,
pois o prprio MI estabelece que a vazo mnima de 26,4 m3/s ser utilizada para consumo
humano e dessedentao animal.
Essa inconstncia no fornecimento de gua para as reas supracitadas impede o cultivo
de culturas perenes. Tais culturas incluem, por exemplo, as culturas frutferas, que costumam
ser as mais rentveis e as que geram mais empregos. O polo de agricultura irrigada de Petrolina-Juazeiro um tpico exemplo do sucesso de um grande projeto de agricultura irrigada
baseado em culturas perenes no desenvolvimento de uma regio.
A transposio inviabilizar a implantao de reas irrigadas com culturas perenes, e
somente disponibilizar gua para esses projetos em determinados anos (estima-se, de acordo
com o histrico recente, dois em cada sete anos), e ainda assim em apenas alguns meses destes
anos, prejudicando, portanto, a rentabilidade dos projetos de irrigao que forem implantados.
No caso de se utilizar toda a vazo captada no rio So Francisco pelo projeto de transposio para irrigao agrcola, ao que no est prevista no projeto, nos anos em que Sobradinho no vertesse haveria 26,4 m3/s a serem utilizados nos projetos de irrigao nas bacias
receptoras. Com base no consumo mdio de 0,5 l/s/ha, esta vazo seria suficiente para irrigar
somente 52.800 ha, e no os 191.693 ha irrigados adicionais previstos pelo MI para as bacias
receptoras at 2025. Caso seja utilizada a estimativa de consumo utilizada pelo MI, de 0,32
l/s/ha, tambm no ser possvel irrigar os 191.693 ha adicionais, mas somente 82.500 ha.
Portanto, a transposio no ser capaz de fornecer a gua necessria para a expanso da rea
irrigada conforme o indicado pelo MI.
Alm disso, alguns crticos do projeto de transposio argumentam que o custo da gua
transposta ser muito elevado e que, caso esse valor seja cobrado dos agricultores, a cobrana

395

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

praticamente inviabilizar o lucro dos agricultores que utilizem essa gua em suas lavouras.
Destarte, o desenvolvimento da agricultura irrigada mediante estas condies no ser vivel. Feij e Torggler (2007) afirmam que o custo do hectare irrigado com gua do projeto
de transposio poder ultrapassar em dez vezes o custo do hectare irrigado produzido nas
margens do So Francisco.
Por ltimo, convm mencionar a questo das mudanas climticas em relao regio
Nordeste. De acordo com Marengo (2007), a regio Nordeste caracteriza-se naturalmente
como de alto potencial para evaporao da gua, em funo da presena constante de energia solar e altas temperaturas. Os aumentos de temperatura associados mudana de clima
decorrente do aquecimento global, independente do que possa vir a ocorrer com as chuvas,
seriam suficientes para causar maior evaporao dos lagos, audes e reservatrios, e gerar
maior demanda evaporativa nas plantas.
Destarte, a menos que haja aumento de chuvas, a gua se tornar um bem mais escasso,
acarretando srias consequncias para a sustentabilidade do desenvolvimento regional. Apenas
o projeto de transposio no resolveria neste cenrio o problema da escassez de gua. Ademais,
ainda de acordo com Marengo (2007), as projees de clima, publicadas no Quarto Relatrio
do IPCC (IPCC AR4), tm mostrado cenrios de secas e eventos extremos de chuva em grandes
reas do planeta.
No Brasil, do ponto de vista social, a regio mais vulnervel mudana de clima o
interior de Nordeste, conhecido como Semirido, ou simplesmente como Serto. Redues
de chuva aparecem na maioria dos modelos globais do IPCC AR4, assim como um aquecimento que pode chegar a trs ou quatro graus Celsius na segunda metade do sculo XXI. Isto
acarreta redues de at 15 a 20% nas vazes do rio So Francisco.
3.4 Os Impactos positivos gerados so compartilhados, razoavelmente, entre as
regies de origem e destino?
Como todos os outros trs pontos avaliados com relao transposio do So Francisco, esse
no menos polmico. Grande parte da polmica ocorreu entre os estados receptores e os
doadores da gua do rio So Francisco.
O desdobramento dessa polmica torna indispensvel levar-se em conta a seguinte
advertncia de Asit Biswas, renomado pesquisador-especialista na questo de transferncia
de gua entre bacias. Enfatizando que o tema da transferncia de guas entre bacias tem sido
um assunto que desperta debates intensos, Biswas indicou que sempre controvrsias pblicas
tornam-se a regra, e no a exceo, quando projetos desta natureza so propostos. O pesquisador acentuou que os proponentes discutem a excelncia tcnica do projeto, apresentando
os benefcios econmicos e contribuies globais para o desenvolvimento da sociedade. Em
contraponto, os oponentes procuram mostrar que os custos sociais e ambientais so muito
altos e, consequentemente, inaceitveis para a sociedade (COELHO, 2005).
No caso da transposio do So Francisco, regra geral, representantes da sociedade civil
e dos governos estaduais do Cear, Paraba, Pernambuco e Rio Grande do Norte, com depu-

396

Transposio do Rio So Francisco: anlise de oportunidade do projeto

tados federais e senadores destes estados, se declararam francamente favorveis ao projeto.


A oposio obra de transposio agrupa organizaes no governamentais, representantes
da sociedade civil, intelectuais, segmentos da igreja, artistas, alm de senadores, deputados
federais e representantes dos governos de Alagoas, da Bahia, de Minas Gerais e de Sergipe.
Essa polarizao entre os estados doadores e os receptores da gua natural. Enquanto os
receptores somente tm a ganhar com o projeto, os doadores se preocupam com os impactos
negativos que este projeto poder ter sobre o desenvolvimento futuro de seus estados, seja
com referncia ao abastecimento de gua para uso humano, seja quanto ao empecilho para
ampliao de reas destinadas agricultura irrigada devido menor disponibilidade hdrica.
Alm disso, os estados doadores se ressentem da falta de recursos para aplicar nos seus
prprios projetos de desenvolvimento de infraestrutura hdrica, de saneamento bsico, entre
outros, e, por isso, questionam a magnitude dos gastos do governo federal no projeto de
transposio. Em ltima anlise, o que ocorre uma disputa por recursos transferidos pelo
governo federal.
Exemplos de discursos que insinuam essa disputa por recursos no faltam. No trabalho
de Coelho (2005), pode-se ler um desses discursos:
Outra incongruncia, absolutamente incompreensvel, est relacionada a este objetivo do projeto,
na medida em que a gua do Eixo Norte ser utilizada para fomentar polos de irrigao no Nordeste
Setentrional, enquanto, nesse exato momento, mais de 150 mil ha de permetro irrigado esto
inacabados dentro da bacia [do rio So Francisco], se arrastando h mais de dez anos por falta de
investimento, segundo dados da prpria Codevasf.8

No decorrer do embate poltico em torno do projeto, surgiu uma proposta alternativa


ao projeto de transposio, qual seja, a revitalizao do So Francisco. A ideia de revitalizao
foi o eixo central da linha de argumentao de determinados deputados que se posicionaram contrariamente realizao do projeto de transposio. Em pouco tempo, entretanto, a
revitalizao passou a ser defendida praticamente como uma espcie de compensao para os
estados doadores pela realizao do projeto de transposio.
Emergiu, assim, uma estratgia poltica que desfez a contradio entre transpor e revitalizar, e comps uma terceira possibilidade de tomada de posio poltica, a saber, a defesa
da transposio concomitante revitalizao. Esta estratgia operou por sobre a oposio
simples entre estados doadores e estados receptores, gerando subdivises em ambos os termos
e, portanto, tornando mais complexo o quadro de combinaes polticas possveis. Como foi
visto, quando confrontados com a transposio pura e simples, os deputados dos estados doadores no acolheram a possibilidade de dela extrarem benefcios sociais ou eleitorais. Porm,
quando combinada revitalizao, a transposio torna-se aceitvel ou at mesmo ativamente
desejada (MELLO, 2008).

8. Pronunciamento de Jos Carlos de Carvalho, Secretrio de Estado do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel de Minas Gerais, no dia 13
de junho de 2005, na Comisso Especial da Cmara dos Deputados, sobre o projeto da transposio das guas do So Francisco.

397

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

O rio So Francisco e vrios de seus principais afluentes, como o rio das Velhas, encontram-se atualmente degradados e poludos. Os problemas so inmeros, como a poluio
das guas devido falta de saneamento bsico em muitos ncleos urbanos banhados por
estes rios, ou o assoreamento das margens. Por isso, caso se deseje que o rio So Francisco e
seus afluentes continuem a desempenhar seu papel atual no fornecimento de gua para usos
mltiplos, na gerao de energia eltrica, na pesca, deve-se fazer investimentos imediatos na
recuperao ambiental de toda a bacia, independentemente da realizao da transposio.
Mesmo considerando que a revitalizao seja uma compensao vlida para os estados
doadores, ainda assim existem crticas. Entre as crticas, argumenta-se que os recursos destinados para a revitalizao so inferiores aos destinados para a transposio e, possivelmente,
no so suficientes para se recuperar a bacia do rio So Francisco. Na tabela 10, possvel
visualizar os gastos do governo federal com o projeto de transposio e com aes relacionadas
ao programa de revitalizao da bacia do rio So Francisco. De 2006 a 2009, e principalmente
a partir de 2008, os gastos no projeto de transposio aumentaram significativamente.
As obras de revitalizao e recuperao do rio So Francisco e a implantao, ampliao
ou melhoria de sistemas pblicos de esgotamento sanitrio em municpios das bacias do So
Francisco e Parnaba so duas das aes do programa de revitalizao da bacia do rio So
Francisco, e tm sido responsveis pelos gastos mais significativos do programa. Apesar de
os recursos destinados para o projeto de transposio serem maiores do que os para a revitalizao, os recursos destinados para a revitalizao aumentaram a partir de 2008, devido
contribuio da ltima ao apresentada na tabela 10, que compreende o reflorestamento de
nascentes, margens e reas degradadas do So Franscisco.
Tabela 10

Gastos diretos e transferncias do governo federal com a transposio (integrao) do rio So Francisco e
com aes relacionadas ao projeto de revitalizao do So Francisco
Ao governamental

2005

2006

2007

2008

2009

2010

171.440.931

160.339.781

311.433.819

512.817.067

Transposio
Integrao do rio So Francisco com as bacias
101.482.921
do Nordeste Setentrional

105.272.307
Revitalizao

Abastecimento pblico de gua em comunidades ribeirinhas do rio So Francisco


Recuperao e preservao da bacia do So
Francisco
Melhoria da hidrovia do so Francisco (trecho
Ibotirama-Juazeiro)
Obras de revitalizao e recuperao do rio
So Francisco
Recuperao e controle de processos erosivos
em municpios das bacias dos rios So Francisco e Parnaba

3.454.409

13.019.739

24.940.644

1.928.006

3.099.518

3.054.861

4.414.157

1.942.150

714.568

3.863.083

12.550.133

2.224.706

3.736.391

28.060.717

45.279.280

36.763.182

16.100.190

2.135.716

5.779.515

7.354.437

3.410.489

25.547.167

21.466.378

51.307

19.850.412
(Continua)

398

Transposio do Rio So Francisco: anlise de oportunidade do projeto

(Continuao)

Ao governamental

2005

2006

2007

2008

2009

2009

Revitalizao
Implantao, ampliao ou melhoria de
sistemas pblicos de esgotamento sanitrio
em municpios das bacias do So Francisco e
Parnaba
Reflorestamento de nascentes, margens e
reas degradadas do So Francisco

2.221.281

127.015.041

109.193.025

166.506.339

432.019

2.865.980

1.076.199

2.009.541

138.174

Fonte: Portal da Transparncia da Controladoria Geral da Unio (Disponvel em: <www.portaltransparencia.gov.br>).


Nota: 1 Dados de 2010, acessados em 14/09/2010.

No mundo inteiro, existem exemplos de projetos de transferncia de gua entre bacias


hidrogrficas dentro de um mesmo pas ou entre pases vizinhos que estabeleceram acordos
de usufruto compartilhado das guas de determinada bacia.
Um exemplo disso o ocorrido nos Estados Unidos, especificamente na bacia do rio
Colorado, situada a sudoeste dos Estados Unidos, que drena 638.385 km2 dos estados de
Wyoming, Colorado, Utah e Novo Mxico, na sua parte superior, e Nevada, Arizona e Califrnia, em sua poro inferior. As peculiaridades geogrficas desta bacia favoreceram a construo de vrios sistemas de transferncia de gua entre bacias situadas a oeste das Montanhas
Rochosas uma regio mais mida para o leste, caracterizadas por escassas precipitaes e
maiores demandas.
O Tratado do rio Colorado, envolvendo os sete estados de sua bacia hidrogrfica, foi
proposto pela primeira vez em 1902 e atendia aos interesses dos estados do Baixo Colorado
(Califrnia, Nevada e Arizona), bem como aos desejos daqueles situados a montante (Wyoming, Utah, Colorado e Novo Mxico). Na ocasio, a Califrnia era a maior beneficiria
das guas do rio e desejava a construo de barragens de regularizao e controle de cheias;
para tanto, necessitava da aprovao do Congresso Americano e do apoio dos outros estados
banhados pela bacia.
Os estados situados a montante, pouco povoados e desenvolvidos, temiam que a Califrnia, valendo-se da Prior Appropriation Doctrine, se apossasse cada vez mais das guas do
Colorado e impedisse os usos futuros nestes estados. O principal objetivo do tratado foi
reservar as quantidades mnimas de gua que cada estado poderia utilizar de forma consuntiva. Embora fossem de interesse de todos os estados, as negociaes para o estabelecimento
do acordo foram longas e difceis. As tentativas de fixar uma quota para cada estado falharam
e finalmente chegou-se a um acerto a partir da diviso da bacia em duas regies, a do Alto
Colorado e a do Baixo Colorado, e a fixao de uma quota para cada uma delas.
No futuro, quando o uso consuntivo efetivo na bacia do rio So Francisco estiver se aproximando da vazo mxima alocvel definida pelo CBHSF, podero ser realizadas negociaes
entre os estados doadores e os estados receptores com o intuito de se firmar um acordo sobre a
utilizao conjunta destas guas. Um acordo do tipo possivelmente evitaria srias disputas em
torno da utilizao de bem to importante para a vida das populaes residentes nesta regio.

399

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

4 A transposio do So Francisco comparada a outras alternativas


para amenizar o dficit hdrico do Nordeste Setentrional
Alm da transposio, existem outras medidas, que tm o potencial de aumentar a disponibilidade hdrica para a populao do Nordeste Setentrional. Entre as medidas mencionadas
com frequncia esto o uso de cisternas para captao da gua da chuva e o aproveitamento
das guas subterrneas. Uma medida pouco aventada e que ser descrita neste captulo a
conteno evaporativa das guas represadas em audes da regio do Semirido nordestino,
conforme apresentado no trabalho de Feij e Torggler (2007).
O objetivo do ltimo tpico deste captulo avaliar sinteticamente essas trs medidas, a
comear pela alternativa do uso de cisternas para captao da gua da chuva. A vantagem das
cisternas ou complementariedade em relao transposio que, no caso desta ltima, o
custo da infraestrutura de distribuio de gua inviabiliza o seu fornecimento para boa parte
da populao rural difusa, diminuindo o alcance social do projeto. A construo de cisternas,
contudo, requer um baixo investimento se comparado ao investimento necessrio para realizar a transposio, o que viabiliza a construo de uma cisterna em cada pequena fazenda do
Semirido para fornecer gua para uso humano e animal de uma famlia.
Admitindo-se que as cisternas estejam cheias no final da estao chuvosa e no recebam
nenhuma recarga no perodo, elas tm capacidade de acumulao entre sete e 15 metros
cbicos, oferecem 50 litros dirios de gua durante 140 a 300 dias. Embora existam milhares
de cisternas espalhadas pelo Nordeste, sua quantidade ainda nfima quando comparada
necessidade da populao rural.
Em novembro de 1999, durante a realizao de um encontro paralelo Terceira Conveno de Combate Desertificao e Seca da Organizao das Naes Unidas (ONU), um
conjunto de organizaes da sociedade civil elaborou o documento intitulado Declarao do
Semirido, estabelecendo uma srie de compromissos e aes pela sustentabilidade da vida no
Semirido. O processo culminou com a criao da Articulao no Semirido Brasileiro (ASA)
e com a elaborao de uma proposta com vistas a garantir o acesso gua para consumo
humano das famlias rurais do Semirido por meio do armazenamento da gua de chuva em
cisternas familiares (DALVA e FARIAS, 2008).
Em 2004, o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) instituiu
a construo de cisternas para armazenamento de gua no mbito do Programa de Construo de Cisternas e Capacitao para Convivncia com o Semirido. Por meio de termo
de parceria com a ASA e de convnios com governos estaduais e municipais, esta ao vem
apoiando a construo de cisternas familiares, a mobilizao e a capacitao de famlias rurais
do Semirido para a gesto de recursos hdricos (DALVA e FARIAS, 2008).
Essa parceria entre o MDS e a ASA logrou xito em atender populao alvo do Programa de Construo de Cisternas, que so famlias rurais do Semirido com perfil de elegibilidade ao Programa Bolsa Famlia, por meio da construo de aproximadamente 300 mil
cisternas at agosto de 2009. Este nmero, entretanto, ainda bem inferior proposta inicial
da ASA de construir 1 milho de cisternas.

400

Transposio do Rio So Francisco: anlise de oportunidade do projeto

Dalva e Farias (2008) realizaram uma estimativa da demanda bruta por cisternas no
Semirido brasileiro. Os autores definiram demanda bruta como o nmero de famlias rurais
do Semirido sem acesso rede pblica de gua, e demanda lquida como demanda bruta
menos o nmero de cisternas construdas. A estimativa foi de que a demanda bruta era igual
a 1.186.601 cisternas em setembro de 2006. Considerando-se que, at agosto de 2009, foram
construdas 300.100 cisternas, a demanda lquida igual a 886.501 cisternas.
Como o custo aproximado de construo de uma cisterna de aproximadamente
R$ 1.500,00, com o mesmo valor previsto para construo do projeto de transposio do rio
So Francisco (R$ 4,5 bilhes) seria possvel se construir 3 milhes de cisternas. Ou ento, com
aproximadamente R$ 1,3 bilho se atenderia a demanda lquida por cisternas, que equivale
construo de 886.501 cisternas.
Alm do uso de cisternas, tambm se defende o aproveitamento das guas subterrneas
para aumentar a disponibilidade hdrica para mltiplos usos no Nordeste setentrional. Em
termos geolgicos, a regio Nordeste constituda por duas estruturas bsicas, a saber: i)o
embasamento cristalino, representado por 70% da regio Semirida; e ii) as bacias sedimentares. Estas estruturas tm importncia fundamental na disponibilidade de gua, principalmente as de subsolo (SUASSUNA, 2005).
No embasamento cristalino h apenas duas possibilidades da existncia de gua no subsolo: nas fraturas das rochas e nos aluvies prximos de rios e riachos. Em geral, a reserva
hdrica localizada nesse embasamento pequena e a gua de m qualidade, pois a gua que
tem contato com rochas cristalinas se mineraliza com facilidade, tornando-se salinizada.
As bacias sedimentares, por sua vez, possuem um volume significativo de gua no subsolo, alm de a gua armazenada nesta estrutura ser de melhor qualidade. Entretanto, estimase que apenas 10% do territrio nordestino formado por rochas sedimentares que compem
esta estrutura (figura 2).

401

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

Figura 2

Distribuio das rochas sedimentares e cristalinas na rea de abrangncia do polgono das secas da Sudene

reas sedimentares

BACIAS SEDIMENTARES
1 - Parnaba
2 - Potiguar
3 - Tucano-Jatob
4 - Salitre-Jacar
5 - So Francisco
6 - Paraba-Pernambuco
7 - Alagoas-Sergipe
8 - Araripe

reas Cristalinas
Polgono das Secas
Fonte: Cirilo (2008).

Observando-se a figura 2, constata-se que parte considervel do Nordeste Setentrional


que receber a gua do rio So Francisco encontra-se sobre o embasamento cristalino, justamente a estrutura geolgica com menor capacidade de armazenamento de gua. Dessa forma,
a evidncia emprica indica ser improvvel que o aproveitamento da gua subterrnea possa
aumentar significativamente a disponibilidade hdrica nos estados beneficiados pelo projeto
de transposio do So Francisco.

402

Transposio do Rio So Francisco: anlise de oportunidade do projeto

Estima-se que 70% do volume de gua do subsolo nordestino estejam localizados na


bacia sedimentar do Piau/Maranho (SUASSUNA, 2005, apud REBOUAS, 1997). Caso
se desejasse aproveitar essa reserva subterrnea para atender a outras localidades no Nordeste,
seria necessrio investir em projetos de transferncia de gua para tal finalidade.
Outra alternativa para aumentar a disponibilidade hdrica no Semirido, embora seja
pouco mencionada, a conteno evaporativa dos audes. Esta possibilidade foi aventada
por Feij e Torggler (2007) em um estudo sobre a transposio do rio So Francisco. A ideia
consiste, basicamente, em conter a evaporao nos audes nordestinos por meio do revestimento da superfcie destes audes. Feij e Torggler (2007) esclarecem que a evaporao
uma funo linear da exposio, e a evaporao responde pela perda de um metro cbico de
gua por cada metro quadrado da superfcie de um aude ou de um lago. De acordo com os
autores supracitados, foram realizados estudos em 90 audes do Nordeste os quais indicaram
que boa parte da gua armazenada perdida devido evaporao, restando apenas 25% para
o abastecimento humano.
Se essa estimativa estiver correta, considerando-se que a soma global das reservas dos
audes do Nordeste de 37 bilhes de metros cbicos, o resultado seria de uma perda por
evaporao da ordem de 27 bilhes de metros cbicos por ano, o que equivale a uma vazo
de 880 m3/s, muito superior vazo do projeto de transposio (tabela 5).
Feij e Torggler (2007) avaliaram a alternativa de conteno evaporativa mediante a
utilizao de quatro tipos diferentes de materiais impermeveis, a saber: i) filme plstico;
ii) malha tipo rfia; iii) filme de reciclagem de politereftalato de etileno (PET); e iv) uso de
garrafas flutuantes colocadas na vertical e na horizontal sobre a superfcie de gua do aude.
Nessa avaliao, eles calcularam o valor de indicadores relacionados aos diversos mtodos de
conteno evaporativa como, por exemplo, o ganho de gua anual de cada modalidade (em
m3 por m2 de espelho dgua coberto), o tamanho da superfcie de gua que deve ser coberta
para se obter o ganho de 1 m3 de gua, e uma comparao entre o custo de cada mtodo de
conteno com o custo da transposio para obteno de uma mesma quantidade de gua.
Tabela 11

Comparao de custos entre projetos de conteno evaporativa e a transposio do So Francisco

Ganho real (m3/m2/ano)


Tamanho (em ha) da conteno para ganho de 1 m3/s
Custo da unidade produtiva (R$ milhes/ m3/s)
Comparao de custos (transposio1/conteno)

Filme

Rfia

Reciclagem de
PET

PET vertical

PET horizontal

1,94
1.626
31
7,36

1,90
1.660
32
7,21

1,88
1.677
17
13,24

1,54
2.048
47
4,93

1,50
2.102
23
10,08

Fonte: Feij e Torggler (2007).


Nota: 1 Custo da unidade para vazo til de R$ 231 milhes.

A concluso de Feij e Torggler (2007) a de que os vrios mtodos de conteno


evaporativa apresentam grande potencial para diminuir as perdas de gua nos audes nordestinos por causa da evaporao e, consequentemente, aumentar a disponibilidade hdrica

403

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

efetiva para a populao nordestina. Ademais, de acordo com os clculos desses autores, o
investimento nas medidas de conteno evaporativa pode chegar a ser 13 vezes menor do que
a transposio do So Francisco para disponibilizar a mesma quantidade de gua (tabela 11).
5 Concluses
O Projeto de Integrao do Rio So Francisco com as Bacias Hidrogrficas do Nordeste
Setentrional, mais conhecido como projeto de transposio do rio So Francisco, tem sido
objeto de intensa polmica entre o governo federal, os governos estaduais e a sociedade civil.
Em todo o mundo, onde quer que projetos de transferncia de gua entre bacias hidrogrficas
tenham sido propostos, a controvrsia em torno dos projetos foi a regra, e no a exceo. Este
captulo teve como objetivo avaliar os potenciais impactos do projeto e, dessa forma, contribuir para o debate em torno dessa obra.
Quatro perguntas orientaram este captulo. Elas foram apresentadas na seguinte ordem:
1. Est comprovado que a regio receptora de gua apresenta escassez desse elemento
para o atendimento de suas necessidades?
2. Os recursos hdricos da regio de origem so suficientes para satisfazer a demanda da
transferncia sem acarretar impedimento ao desenvolvimento futuro dessa regio?
3. Os benefcios sociais para a regio de destino so compatveis com o porte do empreendimento?
4. Os impactos positivos gerados so compartilhados, razoavelmente, entre as regies
de origem e destino?
A partir da coleta de informaes e da sua anlise, visando responder a essas perguntas,
concluiu-se que:
1. Com relao comprovao da escassez de gua na regio receptora dos estados do
Cear, Paraba, Pernambuco e Rio Grande do Norte, constata-se a existncia de
dficit hdrico apenas em parte da bacia do rio Paraba (com exceo da sub-bacia
do Alto Paraba), na Paraba, e nas bacias Brgida e Terra Nova (no eixo Norte) e
Moxot, UP-22 e UP-7 (no eixo Leste) em Pernambuco. No foi evidenciada a existncia de dficit hdrico nas bacias beneficiadas dos estados do Cear e Rio Grande
do Norte.
2. No mdio prazo, os recursos hdricos da bacia do rio so Francisco so suficientes
para atender demanda da transposio. Recomenda-se revisar as outorgas concedidas na bacia do rio So Francisco com a finalidade de aproximar o consumo efetivo
ao consumo outorgado.
3. Os benefcios do projeto, conforme apresentados pelo MI, esto, possivelmente,
superestimados. As evidncias indicam que a populao atendida ser menor do
que a afirmada pelo MI, a rea irrigada, idem, e a reduo dos gastos emergenciais

404

Transposio do Rio So Francisco: anlise de oportunidade do projeto

com as secas benefcio potencial frequentemente mencionado pelos defensores do


projeto de transposio no acontecer na proporo propugnada.
4. A compensao existente para os estados doadores da gua (Minas Gerais, Bahia,
Alagoas e Sergipe) se resume ao projeto de revitalizao do rio So Francisco. As
evidncias encontradas indicam que a quantia gasta nas diversas aes do projeto
de revitalizao tem aumentado. Estudos so necessrios para identificar se as aes
desenvolvidas no mbito da revitalizao so suficientes para recuperar o rio So
Francisco e seus afluentes.
O ltimo tpico do captulo avaliou outras alternativas existentes para aumentar a disponibilidade hdrica do Nordeste Setentrional de forma complementar transposio. Das
trs alternativas avaliadas, duas delas, o uso de cisternas para captao de gua das chuvas - o
qual tem o potencial de trazer significativo benefcio para a populao rural dispersa - e a
conteno evaporativa dos audes, deveriam ser consideradas como boas medidas complementares transposio, principalmente quanto ao uso rural difuso. No caso da conteno
evaporativa, esta proposta deve ser objeto de estudos mais aprofundados para se conhecer em
detalhes as vantagens e desvantagens desta tcnica antes de ela ser alvo de projetos governamentais especficos.
Convm enfatizar que apenas o aumento da oferta gua no resolver os problemas do
Nordeste. Programas cujo intuito seja aumentar a disponibilidade hdrica, como a transferncia de guas, a construo de cisternas, ou o aproveitamento de gua subterrnea, no
tm condies de contribuir para mitigar a pobreza que grassa no Semirido nordestino, em
geral, e na regio beneficiada pela transposio em particular. Se, alm da questo hdrica, no
forem criados mecanismos de gerao de renda, a pobreza vai permanecer nos nveis verificados anteriormente, e a soluo encontrada por muitos sertanejos para desfrutar de uma vida
melhor continuar sendo a migrao para a cidade grande.
REFERNCIAS
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406

CAPTULO 15

ACESSIBILIDADE NO TRANSPORTE URBANO DE PASSAGEIROS:


UM PANORAMA DA POLTICA PBLICA FEDERAL

1 APRESENTAO
Uma parcela significativa da populao brasileira apresenta algum tipo de dificuldade de
locomoo, seja por deficincia fsica, motora, sensorial ou mesmo por uma condio especfica, transitria ou no, como infncia, velhice ou gravidez, por exemplo.
O ltimo censo demogrfico, realizado no ano de 2000, constatou que 14,5% dos
brasileiros (24,5 milhes de pessoas, na poca) declararam possuir algum tipo de deficincia,
destes 48% possua deficincia visual, 22,9%, motora, 16,7%, auditiva, 8,3%, mental, e
4,1%, fsica. Outro indicativo do alto ndice de pessoas com dificuldade de locomoo a
prpria estrutura demogrfica da populao brasileira. Observa-se atualmente, na pirmide
demogrfica do Brasil, que cerca de 7% da populao tem mais de 65 anos e 17% menos do
que 10 anos, idades em que as pessoas tm maior probabilidade de apresentar dificuldades
de acessar os sistemas de transportes do pas.
Apesar dessa alta incidncia de pessoas com dificuldades de locomoo, os sistemas
de transportes pblicos nunca estiveram preparados para atender adequadamente a esse
segmento social. A infraestrutura urbana e a frota de transportes pblicos, na maior parte
das vezes, no foram planejadas com elementos que facilitassem o deslocamento das pessoas
com mobilidade reduzida. Os veculos, passeios pblicos, acessos a terminais, pontos de
paradas e rodovirias, entre outros, sempre foram construdos para atender a pessoas adultas, dentro de um determinado padro mdio da populao, que no apresentam qualquer
dificuldade de locomoo.
Este captulo apresenta um panorama geral das novas condies de acessibilidade que os
sistemas de transporte tero de construir at o ano de 2014. Para atingir esse objetivo, ser
feita uma anlise da legislao federal sobre o tema e das principais iniciativas federais em
termos programticos, discutindo-se, ainda, os maiores desafios dos gestores pblicos e operadores de transporte. O captulo divide-se em cinco sees, alm desta introduo. A segunda
seo apresenta a legislao federal sobre acessibilidade. A terceira seo trata dos principais
conceitos e definies relacionados acessibilidade nos transportes utilizados na normativa
brasileira. O papel da Unio para a promoo de medidas de melhoria da acessibilidade
tratado na seo quatro, onde so discutidas as polticas de financiamento e investimento
pblico, juntamente com uma breve anlise dos programas e aes do governo voltadas para
o fomento da Poltica Nacional de Acessibilidade no que tange mobilidade da populao.

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

A quinta seo discorre sobre os principais desafios para a efetivao da poltica de melhoria
da acessibilidade no Brasil, considerando os diferentes tipos de transporte pblico (urbano,
metrovirio, aquavirio e rodovirio). Por ltimo, na seo seis, so feitas as consideraes
finais e apresentam-se algumas sugestes para a melhoria da poltica no setor.
2 LEGISLAO FEDERAL
O direito acessibilidade representa uma materializao dos princpios constitucionais de
direito igualdade e a no discriminao (Captulo I, Art. 5o, da Constituio Federal de
1988) e remonta historicamente, no plano internacional, Declarao Universal dos Direitos Humanos, de 1948, Declarao dos Direitos das Pessoas Portadoras de Deficincia,
de 1975, e Conveno Interamericana para a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao contra as Pessoas Portadoras de Deficincia, de 1999, tambm conhecida como
Conveno da Guatemala. Em termos de legislao federal, a acessibilidade dos sistemas
de transportes pblicos foi tratada nos Artigos 227 e 244 da Constituio Federal de 1988
(CF/88), estabelecendo que a lei dispusesse sobre a fabricao e adaptao dos nibus para
atendimento s pessoas portadoras de deficincia (PPD). As leis que regulamentaram esses
artigos foram sancionadas somente no ano de 2000. A primeira lei regulamentadora foi a Lei
no 10.048/2000, que trata da prioridade de atendimento s pessoas portadoras de deficincia
e com mobilidade reduzida, como idosos, gestantes, lactantes etc. Esta lei estabeleceu um
prazo inexequvel de 180 dias a partir da sua regulamentao para a adaptao de toda a frota
de nibus brasileira em circulao, no definindo os padres de adaptao e nem delegando
a algum rgo essa definio. A Lei no 10.098/2000, que estabeleceu as normas gerais e os
critrios bsicos para a promoo da acessibilidade das pessoas portadoras de deficincia ou
com mobilidade reduzida, corrigiu um pouco esse problema estabelecendo que os padres
de acessibilidade dos veculos fossem definidos por normas especficas. Quanto ao mobilirio
urbano e s edificaes pblicas, a lei estabeleceu a necessidade de se atender s normas da
Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT), entre as quais, destaca-se a NBR 9.050,
que trata da acessibilidade a edificaes, mobilirio, espaos e equipamentos urbanos.
Quatro anos aps a publicao dessas leis, houve a edio do Decreto Presidencial
n 5.296/2004, que as regulamentou, estabelecendo, entre outros, os seguintes pontos
principais: i) responsabilidade das instituies e entidades que compem o sistema nacional de metrologia, normalizao e qualidade industrial de elaborarem as normas tcnicas
de acessibilidade nos veculos; ii) prazo de um ano para elaborao de normas tcnicas
para fabricao aos veculos e adaptao dos nibus em circulao; iii) prazo de dois anos
para a indstria desenvolver projetos de equipamentos e veculos; iv) prazo de 24 meses para
empresas adaptarem suas frotas; v) prazo de dez anos para os sistemas (infraestrutura e frota)
ficarem acessveis, ou seja, at 2014; vi) responsabilidade do poder pblico de adaptar infraestrutura e mobilirio urbano; e vii) obrigao do poder executivo de realizar estudos de
desonerao de tributos na aquisio de veculos.
o

408

Acessibilidade no Transporte Urbano de Passageiros: um panorama de poltica pblica federal

A norma NBR 14.022, de acessibilidade nos sistemas de transportes pblicos urbanos, foi
revisada e publicada em outubro de 2006, o que significa que, para atender o prazo estabelecido no Decreto no 5.296/2004, a partir de outubro de 2008, todos os nibus de caractersticas
urbanas j deveriam sair acessveis da fbrica. De acordo com a norma, alm dos inmeros
itens de segurana, comunicao e leiaute que as fbricas deveriam atender, as tecnologias
consideradas como acessveis eram os nibus de piso baixo sem degraus em todo seu comprimento ou em alguma seo do piso , nibus com piso alto, mas com acesso ao nvel por
plataformas elevadas (por exemplo, os de Curitiba) ou nibus de piso alto, convencionais,
com plataforma veicular elevatria (elevador), sendo que esta deveria ser utilizada quando no
houvesse possibilidade de se usar as outras tecnologias, a critrio do poder pblico concedente.
A norma definiu ainda uma srie de itens de projetos para os pontos de parada e terminais urbanos, que geralmente ficam sob a responsabilidade do poder pblico (vide seo 5.1 adiante).
As normas de acessibilidade para o transporte rodovirio de longa distncia esto na
NBR 15.320, que estabeleceu algumas opes para melhoria de acessibilidade, entre as quais,
a cadeira de transbordo, que se constituiu no dispositivo mais utilizado pelas empresas, apesar
de atender unicamente aos usurios cadeirantes e no resolver o problema da transposio das
barreiras. Ela obrigatria nos pontos de paradas e terminais de nibus.
Quanto aos veculos em circulao, o Instituto Nacional de Metrologia, Normalizao e
Qualidade Industrial (Inmetro) editou, em julho de 2007 , a Portaria no 260, estabelecendo
os itens de adaptaes da frota que as empresas deveriam providenciar no prazo de um ano,
no caso dos veculos urbanos, e a Portaria 168/2008, para os veculos rodovirios. Por falta
de Organismos de Inspeo Acreditados (OIAs) suficientes para inspecionar os mais de 120
mil nibus em circulao, essa medida ainda no se efetivou em funo das dificuldades operacionais na sua implementao.
O transporte aquavirio tambm teve de atender s normas de veculos novos e usados.
Como h, no Brasil , uma diversidade muito grande de embarcaes, as exigncias de adaptaes foram definidas por tipos, flexibilizando um pouco as exigncias para as menores, que
compem a maioria da frota e apresentam muitas restries para atender pessoas com mobilidade reduzida, alm de se constituirem no principal meio de locomoo das populaes
situadas em regies ribeirinhas.
Outro fato importante ocorrido no ordenamento jurdico brasileiro foi a aprovao,
no Congresso Nacional, do texto da Conveno Internacional sobre os Direitos das Pessoas
com Deficincia (Resoluo ONU A/61/611, de 6 de dezembro de 2006) e de seu protocolo
facultativo, ratificados pelo Decretos Legislativo no 186/2008 e pelo Decreto Presidencial no
6.949/2009 (BRASIL, 2009), que acarretam monitoramento e obrigao de cumprimento
pelo Estado brasileiro. Como este tratado foi aprovado pelo Congresso, nos termos do Art. 5o,
inciso 3o, da CF/88,1 pode-se consider-lo equivalente a uma emenda constitucional, assim,
todos os seus artigos passam a ter aplicao imediata. No artigo 9o da Conveno, que trata
1. A Emenda Constitucional no 45/2004 estabeleceu que tratados internacionais de Direitos Humanos adquirem status de emenda constitucional se
aprovados com trs quintos dos votos, em dois turnos , em cada casa legislativa.

409

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

das questes de acessibilidade em geral, o texto estabelece que os Estados tomem as medidas
apropriadas para garantir o acesso s pessoas com deficincia, em igualdade de oportunidades
com as demais pessoas, ao meio fsico e ao transporte, entre outras questes, tanto na zona
urbana quanto na rural. No campo da mobilidade, essas medidas, que incluem a identificao
e eliminao de obstculos e barreiras acessibilidade, devem ser aplicadas aos sistemas virios
e meios de transportes. A ratificao da conveno por qualquer pas significa que este pode
sofrer sanes de outros pases signatrios no caso de descumprimento do tratado.
Em termos de legislao sobre acessibilidade no transporte, o Brasil apresenta uma situao bastante avanada em relao a vrios pases, inclusive alguns mais desenvolvidos economicamente. A questo que se delineia se h esforos efetivos das partes envolvidas para
fazer valer o que est na lei, principalmente com referncia ao prazo estabelecido no Decreto
no 5.296/2004 dez anos a partir da sua publicao para todos os sistemas de transporte
pblico ficarem acessveis.
Os principais atores envolvidos nesse processo so: i) os operadores de transporte pblico,
que devero investir na frota de veculos acessveis; ii) o poder pblico, que dever garantir
a acessibilidade infraestrutura urbana e aos sistemas de transporte; e iii) a indstria, que
dever projetar novos produtos a custos competitivos, para que no haja impactos no ritmo
de renovao da frota nem nas tarifas cobradas dos usurios.
3 PRINCIPAIS CONCEITOS E DEFINIES UTILIZADOS NA NORMATIVA BRASILEIRA
A acessibilidade definida no Decreto no 5.296/2004 como condio de utilizao com
segurana e autonomia, total ou assistida, por parte das pessoas com deficincia e mobilidade
reduzida, dos espaos, equipamentos, meios de comunicao, entre outros, e, especificamente
no tema tratado, dos sistemas de transporte.
Desde a promulgao da Constituio Federal de 1988, houve avanos nos conceitos
que envolvem as questes de acessibilidade, independentemente das reas de aplicao das
medidas mobilidade, comunicao, urbanismo etc.
Primeiramente, houve uma expanso conceitual dos grupos beneficirios das medidas
de melhoria da acessibilidade. A CF/88 utilizou o conceito pessoas portadoras de deficincia2 (PPD) para delimitar o pblico-alvo das medidas de melhoria da acessibilidade; por sua
vez, as leis e decretos regulamentadores posteriores ampliaram essa conceituao, incorporando outros segmentos sociais aos objetivos das medidas, empregando o termo pessoas com
mobilidade reduzida. Alm do conceito de pessoas com deficincia (PCD), que o Decreto no
5.296/2004 detalha,3 as pessoas com mobilidade reduzida so definidas como aquelas que
2. Este um termo em desuso. Atualmente, em funo da Conveno Internacional sobre os Direitos das Pessoas com Deficincia, o termo adequado
pessoas com deficincia.
3. A que possui limitao ou incapacidade para o desempenho de atividade e se enquadra nas seguintes categorias: deficincia fsica, visual, auditiva
ou mental.

410

Acessibilidade no Transporte Urbano de Passageiros: um panorama de poltica pblica federal

apresentam, por qualquer motivo, dificuldade de se movimentar, permanente ou temporariamente, gerando reduo efetiva da mobilidade, flexibilidade, coordenao motora e percepo. Dessa forma, podem-se considerar nesse grupo: os idosos; as crianas; as gestantes; os
obesos; as pessoas com muletas, bengalas ou outro tipo de ajuda tcnica; alm dos prprios
indivduos com deficincia descritos no Decreto no 5.296 ou na Lei no 10.690/2003.
Apesar da acessibilidade ao transporte se constituir em um conceito mais amplo sobre
as condies de utilizao e acesso dos servios por toda a populao, podendo envolver
dimenses de carter fsico, econmico-social e temporal, no decreto e nas normas editadas, a
acessibilidade se restringe s questes fsicas de acesso relacionadas s pessoas com deficincia
ou mobilidade reduzida. O foco em questo se refere principalmente retirada dos obstculos
existentes para o pleno deslocamento das pessoas com mobilidade reduzida, sejam eles fsicos
ou informacionais.
Outro conceito importante adotado no conjunto de normas e na legislao o de desenho universal, que estabelece o princpio do desenvolvimento de produtos e servios para
atendimento simultneo de todas as pessoas, considerando as diferentes caractersticas antropomtricas e sensoriais da populao, mesmo que haja necessidade de utilizao de ajudas
tcnicas para grupos especficos de pessoas com deficincia.4
Assim, no Brasil, diferentemente de outros pases, considerou-se que o sistema de transporte tido como acessvel quando seus elementos so projetados e planejados para serem
usados simultaneamente por todos, dentro do conceito de desenho universal. Isso significa
que no se pode pensar em sistemas fragmentados, planejados para atender segmentos especficos e excluindo outros. Todos tm o direito de acessar qualquer sistema de transporte ou
equipamento urbano, independentemente das suas limitaes. O sistema e os equipamentos
tm de estar preparados para atender tanto as pessoas sem deficincia ou sem dificuldade de
locomoo quanto as com deficincia ou mobilidade reduzida.
Alm disso, no conceito de acessibilidade, considerou-se o termo autonomia total ou
assistida na utilizao dos servios de transporte, indicando que as pessoas com mobilidade
reduzida podem ser auxiliadas pelos operadores de transporte em situaes especficas, apesar
da aparente incompatibilidade semntica do uso do substantivo autonomia com o adjetivo
assistida. Mesmo com todos os equipamentos de ajuda tcnica possveis, a legislao previu
que haver situaes em que o auxlio de uma pessoa devidamente treinada ser indispensvel
para garantir o pleno uso dos servios por todos, principalmente pelas pessoas com maior
grau de dificuldade de locomoo.
Esse princpio particularmente importante no Brasil, porque vrios sistemas de transporte pblico comearam a implantar servios alternativos de atendimento porta a porta das
pessoas com deficincia que so geralmente muito bem avaliados pela populao em geral e
4. A Conveno Internacional sobre os Direitos das Pessoas com Deficincia, da qual o Brasil signatrio, acrescenta o uso de ajudas tcnicas ao
conceito de desenho universal, no considerado no Decreto no 5.296/2004.

411

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

pelos usurios como forma de justificar a no necessidade de se adaptar o sistema convencional de transporte pblico. Com as leis e normas atuais, nada impede que os municpios
implantem sistemas de transporte especficos para atender a pessoas com deficincia, principalmente em seus deslocamentos para tratamento de sade, mas, ainda assim, tero obrigatoriamente de adaptar seus sistemas convencionais de transporte paralelamente a essa medida.
4 O PAPEL DA UNIO NA MELHORIA DA ACESSIBILIDADE DOS
SISTEMAS DE TRANSPORTES
O governo federal tem a responsabilidade direta pelo gerenciamento dos sistemas de transporte pblico interestadual e internacional, seja pelo modo rodovirio ou hidrovirio.
O sistema areo tambm se constitui em responsabilidade federal, no qual se destaca o gerenciamento dos aeroportos brasileiros pela Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroporturia
(Infraero). Os deslocamentos urbanos e metropolitanos, que agrupam os maiores desafios
mobilidade e atingem um contingente maior de usurios, esto constitucionalmente sob a
responsabilidade de municpios e estados, sendo que alguns sistemas metropolitanos sobre
trilhos esto sob a gesto da Companhia Brasileira de Trens Urbanos (CBTU) e da Empresa
de Trens Urbanos de Porto Alegre S/A (Trensurb), que so rgos federais, visto que seus
ativos so oriundos da extinta Rede Ferroviria Federal (RFFSA).
A Unio diretamente responsvel pelos investimentos e melhorias de acessibilidade nos
sistemas sob sua responsabilidade. Isso no significa que o governo federal no tenha qualquer
responsabilidade sobre o processo de melhoria da acessibilidade dos sistemas de transportes
municipais e estaduais. Muito pelo contrrio. H vrios instrumentos necessrios formulao de polticas de acessibilidade que esto na esfera federal, entre os quais, destacam-se as
polticas de financiamento da infraestrutura, de veculos e equipamentos, as de tributao,
alm dos prprios investimentos previstos no Oramento Geral da Unio (OGU) e viabilizados por meio fundos pblicos como o Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS) e o
Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT). Polticas de capacitao e desenvolvimento institucional capitaneadas pelas organizaes federais tambm so importantes nesse processo, em
funo das desigualdades existentes nas estruturas de governo municipais e estaduais.
De acordo com o Artigo 21 da Constituio Federal, cabe privativamente Unio instituir as diretrizes para o desenvolvimento urbano, incluindo a habitao, o saneamento e o
transporte urbano. Alguns setores j tiveram as leis regulamentadoras deste artigo aprovadas, como o Estatuto da Cidade (Lei no 10.257/2001) e a Lei do Saneamento Bsico (Lei
no 11.445/2007). O transporte e a mobilidade urbana, entretanto, no tiveram a lei aprovada,
apesar de tramitar na Cmara dos Deputados, desde junho de 1995, o Projeto de Lei (PL)
no 694/1995, que atualmente pretende instituir as diretrizes da Poltica Nacional de Mobilidade Urbana. O PL no 1.687/2007 foi a ltima verso das diretrizes gerais do setor. Apesar
de ter sido arquivado, este PL teve boa parte de seu texto absorvido pela nova verso do PL
no 94/1995, que foi enviada em agosto de 2010 para o Senado e atualmente se encontra em
sua Comisso de Constituio e Justia. Nesta verso atualizada do PL no 694/1995, consta

412

Acessibilidade no Transporte Urbano de Passageiros: um panorama de poltica pblica federal

que a Poltica Nacional de Mobilidade est fundamentada nos princpios da acessibilidade


universal e equidade no acesso dos cidados ao transporte pblico coletivo e ao uso do espao
pblico (Art. 5o), alm de se apresentar como um dos objetivos da poltica a melhoria nas
condies urbanas da populao no que se refere acessibilidade e mobilidade (Art. 7o).
Mesmo sem aprovar a Lei das Diretrizes do Transporte Urbano, o Ministrio das Cidades
j adota os princpios da universalizao do acesso ao transporte pblico e acessibilidade das
pessoas com deficincia ou com restrio de mobilidade na sua Poltica Nacional de Mobilidade Urbana Sustentvel, na qual se inserem os programas de investimento e financiamento
em mobilidade, seguindo os preceitos contidos na normativa brasileira relativa ao tema.
No que diz respeito aos Planos Diretores Municipais e aos Planos Diretores de Transporte
e Trnsito, o Art. 13 do Decreto no 5.296/2004 estabelece que, a partir da publicao do
decreto, os Planos Diretores Municipais e os Planos Diretores de Transporte e Trnsito elaborados ou atualizados pelos governos locais devero observar os princpios de acessibilidade
universal, respeitando as disposies da Lei no 10.257/2001 (Estatuto das Cidades).5
A seguir, apresenta-se uma breve descrio das aes existentes atualmente no mbito
federal relacionadas acessibilidade das pessoas com restries de locomoo.
4.1 Programas federais relacionados mobilidade e acessibilidade
O governo federal possui programas com aes voltadas para melhoria da mobilidade da
populao nos quais o princpio da acessibilidade universal um requisito importante
para aprovao e hierarquizao dos projetos, consoante o disposto no Art 2o do Decreto
no 5.296/2004. As alneas I, III e IV do referido artigo condicionam a aprovao de projetos de natureza arquitetnica, urbanstica e de transporte coletivo,6 bem como a aprovao
de financiamento de projetos com recursos pblicos e a concesso de aval da Unio para
financiamentos internacionais adoo do princpio de acessibilidade e ao cumprimento das
disposies contidas no Decreto no 5.296/2004.
O governo federal instituiu, no Plano Plurianual 2004-2007, o Programa Nacional
de Acessibilidade, que tem como objetivo promover a acessibilidade aos bens e servios da
comunidade para as pessoas com deficincia e pessoas com mobilidade reduzida (BRASIL,
2010a). O programa est sob responsabilidade da Secretaria Especial dos Direitos Humanos e
prope as seguintes aes: capacitao de tcnicos e agentes sociais em acessibilidade; apoio a
projetos de acessibilidade para pessoas com restrio de mobilidade e deficincia; publicidade
de utilidade pblica e estudos e pesquisas em acessibilidade; alm de aes de adequao dos
sistemas de trens urbanos sob responsabilidade do governo federal acessibilidade universal
estas ltimas iniciadas no PPA 2008-2011.
5. De acordo com o Perfil dos Municpios Brasileiros 2009, divulgado pela Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais (Munic) do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), 1.653 municpios brasileiros possuem Plano Diretor orientado pelas regras previstas nas normas tcnicas de
acessibilidade para pessoas com deficincia e/ou mobilidade reduzida.
6. Segundo a Munic 2009, 1.675 municpios no Brasil possuem cdigos de obras orientados pelas normas tcnicas relativas acessibilidade universal.

413

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

No que diz respeito acessibilidade em transportes, destaca-se a ao voltada para o


apoio a projetos de acessibilidade para pessoas com restrio de mobilidade e deficincia,
responsvel por 47,3% do total de recursos autorizados, que tem como objetivo apoiar projetos que promovam a acessibilidade a partir da implantao de infraestruturas adequadas de
acordo com a normatizao existente. O manual para apresentao de propostas do programa
(BRASIL, 2010b) relaciona, entre as modalidades de financiamento, projetos voltados para
acessibilidade ao sistema de transporte coletivo, tais como adequao de passeios e acessos aos
terminais, acessibilidade aos estabelecimentos de educao, alm de estudos e projetos gerais
que observem o Decreto no 5.296/2004. Nesse sentido, a mobilidade est contemplada no
escopo do programa no somente no que se refere ao sistema de transporte, mas tambm
por meio de intervenes no espao pblico. As aes relacionadas mobilidade e adequao
dos sistemas de transportes federais sobre trilhos concentram-se nos sistemas das cidades de
Natal, Macei, Joo Pessoa, Porto Alegre, Belo Horizonte e Recife, com um total de recursos
autorizados no valor de R$ 14,18 milhes at o ano de 2009. Apesar da importncia dessas
aes, vale destacar que os sistemas de transporte sobre trilhos respondem por menos de 1%
dos deslocamentos urbanos do pas.
Dentro do esprito de promover o direito de todos cidade e mobilidade, a Secretaria
Nacional de Mobilidade Urbana do Ministrio das Cidades (SeMob) tambm lanou, em
2004, o Programa Brasileiro de Acessibilidade Urbana (Programa Brasil Acessvel), institudo
pela Portaria no 251, de 24 de junho de 2004, a qual, no seu Artigo 2o, estabelece que o programa tem por objetivo estimular e apoiar os governos municipais e estaduais a cumprirem
as atribuies relacionadas garantia da acessibilidade aos sistemas de transportes e equipamentos urbanos, bem como da circulao em reas pblicas para pessoas com restrio de
mobilidade, dentro do conceito de mobilidade sustentvel.
O programa prev aes que envolvam: capacitao de pessoal; adequao dos sistemas
de transportes; eliminao de barreiras; difuso do conceito de desenho universal no planejamento de sistemas de transportes e equipamentos pblicos; estmulo integrao das aes
de governo; sensibilizao da sociedade; estmulo organizao das PCDs; e estmulo ao
desenvolvimento tecnolgico. Entre os instrumentos destinados sua implementao, vale
mencionar: a publicao de material informativo e de capacitao, com destaque para uma
coleo de seis cadernos temticos;7 a realizao de cursos e seminrios de capacitao/divulgao; o fomento implementao de programas municipais de mobilidade e a divulgao de
boas prticas em acessibilidade.
O Brasil Acessvel um programa de apoio indireto, ou seja, no destina recursos diretamente para investimentos. Os recursos para as aes em prol da acessibilidade e dos meios de
transporte no motorizados so viabilizados por meio de aes de outros programas federais,
como os exemplificados a seguir.
7. Os temas dos cadernos so: Atendimento adequado s pessoas com deficincia e restrio de Mobilidade; Construindo a cidade acessvel;
Implementao do Decreto no 5.296/04; Implantao de polticas municipais de acessibilidade; Implantao de sistemas de transporte acessveis;
Boas prticas. Todos os cadernos esto disponveis on-line no site do Ministrio das Cidades, no endereo: http://www.cidades.gov.br/secretariasnacionais/transporte-e-mobilidade/programas-e-acoes/brasil-acessivel/cadernos-do-programa-brasil-acessivel/.

414

Acessibilidade no Transporte Urbano de Passageiros: um panorama de poltica pblica federal

1) Programa Nacional de Acessibilidade: Ao 10 T2 Apoio a projetos de acessibilidade


para pessoas com restrio de mobilidade e deficincia (j descrito anteriormente);
2) Programa Mobilidade Urbana (PMU): Ao 9A 37 Financiamento de Infraestrutura para Mobilidade Urbana (Pr-Mob); Ao 9930 Financiamento de Infraestrutura de Transporte e da Mobilidade Urbana (Pr-Transporte); alm de aes de
apoio a projetos de corredores estruturais de transporte coletivo urbano, de sistemas
de circulao no motorizados e a projetos de acessibilidade para a populao com
mobilidade reduzida.
O PMU tem como objetivo a promoo da melhoria das condies da mobilidade
urbana sustentvel, com prioridade para os modos de deslocamentos no motorizados e
ao transporte coletivo rodovirio e metroferrovirio, reduzindo os efeitos na circulao
urbana (Brasil, 2010a). O programa incorpora as diretrizes de acessibilidade universal
estabelecidas na Poltica Nacional de Mobilidade Urbana e no Decreto no 5.296/2004, em
suas aes programticas. Nos projetos financiados pelo programa, deve-se prever a introduo
do conceito de acessibilidade universal, de forma a incluir, na atual matriz de deslocamentos, as
pessoas com deficincia ou restrio de mobilidade. Nesse sentido, de acordo com as diretrizes e
princpios gerais do manual do PMU, so priorizadas as propostas que busquem a amplificao da
acessibilidade universal e estejam devidamente enquadradas base legal e normativa da acessibilidade. Ou seja, no processo de seleo, so priorizadas as propostas que promovam acessibilidade.
No PPA, o Programa de Financiamento de Infraestrutura de Transporte e da Mobilidade
Urbana (Pr-Transporte) consiste em uma ao do PMU destinada ao financiamento da
infraestrutura e da frota dos sistemas de transporte pblicos utilizando recursos do Fundo de
Garantia do Tempo de Servio (FGTS). Segundo a Instruo Normativa (IN) do MCidades
no 22/2010, que rege atualmente a sua forma de contratao, o objetivo do programa propiciar o aumento da mobilidade urbana, da acessibilidade, dos transportes coletivos urbanos
e da eficincia dos prestadores de servios. So objeto de financiamento desde a implantao, ampliao, modernizao e/ou adequao da infraestrutura dos sistemas de transporte
pblico coletivo urbano, incluindo aquisio de veculos e aes voltadas incluso social,
mobilidade urbana e acessibilidade como, por exemplo, implantao, calamento ou pavimentao de vias estruturantes, incluindo vias de circulao de pedestres e ciclovias, alm da
construo de passagens de nvel ou passarelas.
importante lembrar que as grandes obras de mobilidade urbana previstas para as 12
cidades-sede da Copa do Mundo de Futebol, que acontecer em 2014 no Brasil, esto inseridas nesse programa (quadro 1).

415

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

QUADRO 1

O Programa de Infraestrutura de Transporte e da Mobilidade Urbana (Pr-Transporte) e o PAC da Copa

O Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) da Copa, por ser financiado com recursos do FGTS por meio
do Pr-Transporte, tambm est atualmente sob a vigncia da IN no 22/2010, por isso, deve seguir todas suas
exigncias. Estes investimentos iro impactar positivamente as condies de acessibilidade das populaes dos
grandes centros urbanos brasileiros devido s obras de melhoria da mobilidade dos municpios escolhidos como
sede. A fase anterior do PAC havia contemplado apenas projetos de melhoria dos sistemas metrovirios, alm do
projeto de VLP (veculo leve sobre pneus) de So Paulo, hoje chamado de Expresso Tiradentes. A novidade agora
que h vrios projetos aprovados de sistemas de nibus rpidos (BRTs) e de veculos leves sobre trilhos (VLTs)
que apresentam uma abrangncia maior nas cidades, todos eles atendendo aos requisitos de acessibilidade.
At agosto de 2010, foram 54 projetos de mobilidade aprovados para 11 cidades-sede da Copa do Mundo, envolvendo recursos em torno de R$ 10 bilhes, dos quais cerca de R$ 7 bilhes so financiados pelo PAC. Todos
esses projetos j nasceram dentro dos princpios de acessibilidade universal. Como, em geral, so projetos de
grande impacto nos sistemas de transporte pblico da cidade, a expectativa que as condies de acessibilidade
do sistema como um todo iro melhorar. Os sistemas BRTs, por exemplo, consideram plataformas de embarque
no mesmo nvel do piso dos veculos e espaos adequadamente dimensionados para atender a todos os segmentos de pessoas com mobilidade reduzida, inclusive as pessoas em cadeiras de rodas. O mesmo ocorre com
os veculos que iro operar nesses sistemas. Nos sistemas sobre trilhos planejados, por exigncia legal, tambm foram considerados os requisitos de acessibilidade destacados nas normas, principalmente na NBR 9.050.
A questo que se coloca, alm da falta de recursos do OGU para resolver os graves problemas de mobilidade e acessibilidade dos grandes centros, que esse programa est concentrado em apenas 12 capitais brasileiras, sendo que os demais centros urbanos tambm apresentam deficincias em seus sistemas de transporte e ainda no foram contemplados com nenhum programa federal especfico. H, no pas, 79 municpios
com populao superior a 300 mil habitantes e mais de 30 aglomerados urbanos que seriam potencialmente
alvos de uma poltica pblica mais abrangente em funo dos seus complexos problemas de mobilidade.

Por sua vez, o Programa de Segurana e Educao de Trnsito tem como objetivo promover a cidadania por meio do acesso aos servios de transportes pblicos e mobilidade
urbana e da integrao gesto do Sistema Nacional de Trnsito (Brasil, 2010a). Um
aspecto importante no tocante questo da acessibilidade ao transporte refere-se s diretrizes
gerais para orientao dos projetos desse programa, os quais devem buscar a ampliao da
acessibilidade universal e o enquadramento s regras definidas pela base legal existente,6 que
tratam sobre o conceito de acessibilidade universal no ambiente urbano, quer seja s edificaes, ao mobilirio, aos espaos e equipamentos urbanos. Dessa forma, toda e qualquer
interveno para melhoria das condies virias deve observar a normatizao existente sobre
acessibilidade, no somente nos investimentos em vias, como tambm no mobilirio urbano,
passarelas etc., conforme discriminado no manual do programa.
4.2 Polticas de financiamento do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico
e Social (BNDES)
Segundo informaes da Associao Nacional das Empresas de Transportes Urbanos (NTU)
(2007), as operaes de financiamento do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e
Social (BNDES) respondem por quase 50% das compras de nibus urbanos pelos operadores
privados no Brasil. A compra vista responde por 21% das operaes. Esses dados demonstram que as polticas de financiamento adotadas pelo BNDES tm grande influncia sobre o

416

Acessibilidade no Transporte Urbano de Passageiros: um panorama de poltica pblica federal

processo de renovao da frota de nibus no pas. Desde 2005, o BNDES vem criando diferenciais nos prazos de amortizao para veculos acessveis, principalmente os veculos de piso
baixo. Os maiores prazos de amortizao na compra de veculos so observados para veculos
de piso baixo que operam em sistemas integrados ou racionalizados (96 meses). A ttulo de
comparao, pelas regras atuais do Finame/BNDES, um veculo convencional urbano ou um
veculo rodovirio tem prazo de amortizao de 60 meses, no havendo diferenciais nas taxas
de juros ou spreads cobrados aos operadores em funo do tipo de veculo (tabela 1).
TABELA 1

Prazos de financiamento para veculos sobre pneus para transporte de passageiros nas operaes do
Finame/BNDES
Tipo de veculo: nibus de passageiros
Sistemas integrados ou racionalizados1
Convencional e micro-nibus com degraus
Motor traseiro no padronizado2 e micro-nibus, com acessibilidade3
Padronizado e articulado, com degraus
Padronizado e articulado, com piso baixo, biarticulado,4 e eltrico
Sistemas no integrados ou no racionalizados e transporte rodovirio

Carncia

Prazos (meses)
Amortizao

Total

12
12
12
12
12

60
72
84
96
60

72
84
96
108
72

Fonte: BNDES (2006).


Notas: 1 Condies vlidas para sistemas integrados ou para a parcela do servio de transporte urbano racionalizada segundo o plano diretor de transportes.
2

Suspenso no pneumtica, portas com largura inferior a 1,10 m, porta dianteira fora do balano dianteiro.
3

Veculos que atendam aos preceitos do Decreto no 5.296, de 2/12/2004.
4

Biarticulados, piso baixo ou com degraus.

No obstante a existncia desses diferenciais na estrutura dos financiamentos dos veculos, essa poltica no tem resultado na mudana do perfil das vendas de nibus no Brasil, pois
os veculos convencionais com elevador, apesar de serem tratados como excepcionalidade
na norma, continuam sendo a tecnologia mais comercializada, enquanto a venda de nibus
com piso baixo ainda bastante insignificante. Esse fato indica que as variveis ligadas ao
custo de aquisio (preo) e ao custo de operao do veculo so muito mais determinantes
no processo de escolha da tecnologia veicular do que as questes ligadas aos prazos do financiamento. Prazos maiores talvez fossem mais efetivos na situao de preos equnimes das
tecnologias disponveis.
4.3 Subsdios mobilidade das pessoas com deficincia
No Brasil, o nico mecanismo existente de subsdio estatal mobilidade das pessoas com
deficincia a renncia fiscal, por parte da Unio, do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) e, por parte dos estados, do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios
(ICMS) e do Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores (IPVA), na compra de
veculos privados. Os sistemas de transporte pblico no contam com subsdios especficos da
Unio na aquisio de veculos acessveis; na compra de qualquer nibus, independentemente
da tecnologia, h iseno apenas de IPI.
Estima-se que, no Brasil, cerca de 25 mil carros adaptados so vendidos por ano com iseno de impostos (G1, 2008). Considerando um valor mdio de comercializao em torno de

417

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

R$ 40.000,00, calcula-se que os valores envolvidos na aquisio destes veculos adaptados por
pessoas com deficincia fiquem em cerca de R$ 1 bilho por ano. Com um nvel de desconto
em torno de 27% em funo das isenes legais, pode-se inferir que, ao conceder esse benefcio,
a renncia fiscal da Unio e dos estados chega a valores prximos de R$ 350 milhes por ano.
As pessoas com deficincia usurias dos sistemas de transporte pblico urbano no Brasil
contam com gratuidade nos servios em funo de legislao local. A legislao federal no trata
dessa questo. Nessa gratuidade no h subsdio pblico, com repasse de verbas oramentrias.
Os custos da gratuidade so absorvidos pelos prprios sistemas em um mecanismo de subsdio
cruzado, no qual quem paga so os demais usurios do sistema por meio da majorao da tarifa.
5 DESAFIOS PARA EFETIVAO DA POLTICA DE MELHORIA DA ACESSIBILIDADE
NO TRANSPORTE DE PASSAGEIROS
A despeito da legislao avanada, o Brasil apresenta uma srie de dificuldades econmicas e
polticas para fazer valer efetivamente o que est na lei. As iniciativas demandam alocao de
recursos, que, muitas vezes , competem e perdem para outros segmentos durante a elaborao da previso oramentria nos trs nveis executivos.
O setor privado somente investe com a certeza de retorno das inverses realizadas. Para
isso, pressiona o poder pblico com o objetivo de elevar sua remunerao, elevao que, numa
estrutura de cobertura de custos baseada na arrecadao tarifria, acaba recaindo sobre os
usurios do sistema, os quais, muitas vezes, no tm capacidade de absorver novos custos. Isto
geraria um novo problema de acessibilidade, pois, com o aumento das tarifas, o transporte
pblico ficaria inacessvel financeiramente para a parte mais pobre da populao das cidades.
A indstria de veculos e equipamentos tambm fica receosa de projetar produtos de
maior valor agregado e perder mercado, principalmente em sistemas com regulao frgil,
nos quais h forte incidncia de transporte informal. Assim, destaca-se que cada sistema de
transporte possui obstculos a serem vencidos e condicionantes especficas nas suas polticas
setoriais, conforme o panorama que ser tratado a seguir.
5.1 Transporte pblico urbano
Conforme o disposto na Constituio Federal brasileira, a gesto do transporte pblico
urbano responsabilidade das prefeituras municipais, enquanto o transporte metropolitano
de passageiros, que tem caractersticas urbanas e faz a ligao entre municpios vizinhos,
torna-se responsabilidade dos estados.
Segundo as informaes da pesquisa Perfil dos Municpios Brasileiros, realizada pelo
IBGE, em 2009, menos de 40% dos municpios brasileiros dispunham de servios de transporte pblico urbano por nibus. Cerca de 50% dos municpios tm viagens urbanas dentro
do municpio atendidas por servios intermunicipais metropolitanos.
Os resultados mostraram que apenas 589 municpios (10,6% dos municpios brasileiros), ou seja, cerca de 30% dos municpios que dispunham de servios de transporte pblico

418

Acessibilidade no Transporte Urbano de Passageiros: um panorama de poltica pblica federal

urbano (TPU) naquele ano declararam que organizam seus sistemas de transportes considerando os critrios e as normas de acessibilidade e que atendem ao disposto na alnea II do
Artigo 2o do Decreto no 5.296/2004, a qual prev que a adoo do princpio de acessibilidade
condio sine qua non para a outorga de concesso, permisso, autorizao ou habilitao de
qualquer natureza aps sua entrada em vigor (IBGE, 2009). Os municpios que utilizam critrios de acessibilidade no TPU so, em sua maioria, os municpios maiores, principalmente
aqueles com populao superior a 500 mil habitantes (grfico 1), especialmente em funo
das melhores estruturas de gesto e condies de investimentos.
GRFICO 1

Porcentagem de municpios com transporte urbano municipal e que levam em considerao os critrios e
as normas de acessibilidade para a concesso, permisso ou autorizao dos servios de TPU

Fonte: IBGE (2009).

GRFICO 2

Porcentagem de municpios com transporte urbano municipal e que levam em considerao os critrios e
as normas de acessibilidade para a concesso, permisso ou autorizao dos servios de TPU, por regio

Fonte: IBGE (2009).

419

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

As regies Norte e Nordeste apresentam os menores percentuais de municpios que


consideram critrios de acessibilidade na organizao do sistema (grfico 2). As desigualdades socioeconmicas influenciam nesses resultados, visto que o atendimento a determinadas
caractersticas de acessibilidade implica em maiores investimentos por parte do poder pblico
e de operadores, o que indica a necessidade de polticas federais de fomento.
A seguir, tem-se uma discusso do processo de adaptao dos principais elementos que
constituem os sistemas de transporte pblico urbanos e metropolitanos.
5.1.1 Frota de nibus urbana
De acordo com a norma, os veculos so considerados acessveis quando comportam as seguintes tecnologias: i) piso baixo; ii) piso alto com acesso realizado por plataforma de embarque e
desembarque; e iii) piso alto equipado com plataforma elevatria veicular.8 A norma deixou
clara referncia no texto de que a prioridade a utilizao das duas primeiras tecnologias,
em razo destas atenderem a todos os segmentos de pessoas com mobilidade reduzida (pois
o acesso se d em nvel), abrindo para a utilizao da terceira apenas nos casos em que as
demais no puderem ser utilizadas e restando ao poder pblico local a responsabilidade pela
escolha. A principal crtica ao uso da plataforma elevatria que ela atende unicamente um
segmento de usurios, o das pessoas deficientes que utilizam cadeira de rodas. No entanto,
os veculos que as utilizam continuam sendo os mais comercializados, pelas seguintes razes:
preo mais baixo em comparao ao dos veculos de piso baixo; maior facilidade operacional
desses veculos nos terrenos irregulares das cidades brasileiras; e falta de corredores de transporte com plataformas elevadas, na maioria das cidades brasileiras, que viabilize a operao
com embarque elevado em nvel (caso ii).
Desde outubro de 2008, os veculos adquiridos pelos operadores de transporte j apresentam as caractersticas de acessibilidade estabelecidas na NBR 14.022. As vendas internas
de nibus com caractersticas urbanas, considerando os micro-nibus e mininibus nesta
categoria, somaram, no ano de 2009, cerca de 16.900 unidades, o que corresponde a uma
taxa de renovao da frota de cerca de 13,5%, considerando uma frota total de 120 mil veculos. Com essa taxa de renovao, toda a frota de transporte pblico coletivo urbano brasileira
estaria acessvel no ano de 2016, quase dois anos depois do que o prazo estabelecido pelo
Decreto no 5.296/2004 (tabela 2).
TABELA 2

Comercializao de nibus urbanos no Brasil (2009)


Produo
Exportao
Vendas internas

nibus
14.725
1.452
13.273

Micro-nibus
3.010
352
2.658

Mininibus
1.021
12
1.009

Total
18.756
1.816
16.940

Fonte: Associao Nacional dos Fabricantes de nibus (Fabus).

8. Piso baixo o veculo que apresenta o piso rebaixado em relao ao eixo central das rodas e com pelo menos uma entrada sem degrau. Piso alto
com acesso por plataforma o caso dos pontos de embarque com piso elevado mesma altura do piso interno do veculo (por exemplo Curitiba).
A ltima opo de veculos convencionais equipados com elevador.

420

Acessibilidade no Transporte Urbano de Passageiros: um panorama de poltica pblica federal

Outro aspecto relevante quanto substituio da frota refere-se tecnologia escolhida.


Ao contrrio do que estabelece a norma, que considera uma exceo, os operadores, na prtica, esto comprando majoritariamente, quando no exclusivamente, veculos com piso alto
equipados com elevador. Esse fato pode ser observado em vrias capitais brasileiras. Braslia,
por exemplo, renovou praticamente toda sua frota com essa tecnologia (cerca de 1.900 nibus
desde 2007), com exceo de dois veculos com piso baixo traseiro. Belo Horizonte, segundo
dados da BHTRANS, de janeiro de 2009 a julho de 2010, substituiu 672 veculos por veculos de piso alto com elevador. No Rio de Janeiro, os veculos com elevador tambm tm sido
os preferidos, tanto que, neste ano, isso ensejou que o governo do estado editasse o Decreto
no 42.241/2010, pelo qual a alquota de ICMS dos nibus de piso baixo produzidos no
estado foi reduzida para 6%. A expectativa que esta medida comece a formar uma demanda
mnima por esses veculos pelas empresas operadoras. Em Recife, os veculos acessveis que
entraram no sistema so todos com piso alto com elevador, assim como nas demais capitais
nordestinas. So Paulo9 a nica capital que pode ser considerada uma exceo nesse perfil
de renovao de frota, visto que, antes mesmo de comearem a valer as exigncias federais, o
estado j dispunha de uma legislao municipal rgida e uma poltica de renovao da frota
do sistema estrutural por veculos de piso baixo, inclusive com estmulo remuneratrio para
as empresas que adquirissem estes veculos.
Na prtica, o resultado esperado com a implementao da poltica de melhoria da acessibilidade pela facilidade de acesso aos veculos urbanos no atinge sua plenitude em funo da
exceo se tornar regra. Para mudar esse quadro, deve haver uma poltica pblica de incentivo
compra dos veculos verdadeiramente acessveis por parte dos sistemas de transporte. Para
isso, as prefeituras tm de investir na melhoria da infraestrutura viria, principalmente das
vias utilizadas como itinerrios dos nibus. Alm disso, tambm h necessidade de se implementar uma poltica nacional de reduo dos preos dos veculos de piso baixo para torn-los
mais atrativos economicamente.
Atualmente, um veculo de piso baixo custa cerca de 25% a mais do que um nibus
convencional de piso alto equipado com elevador. Em termos de tributao direta, os nibus
j so isentos do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), mas recolhem em torno de
18% de Imposto sobre a Circulao de Bens, Mercadorias e Servios (ICMS). A simples
desonerao desse tributo poderia trazer os preos desses veculos para prximo do valor de
um convencional. Como se trata de um imposto estadual, essa medida teria de ser tomada no
mbito do Conselho Nacional de Poltica Fazendria (Confaz). Como h uma concentrao
da produo de nibus em alguns poucos estados, os quais perderiam receita, o governo federal teria de adotar alguma medida compensatria para no afetar o oramento desses estados.
Ressalte-se que atualmente existe iseno do ICMS para a compra de automveis privados
destinados aos deficientes fsicos, o que sustenta tal medida para os sistemas pblicos, pois
9. No municpio de So Paulo, em 2007 (um ano antes de passarem a valer as exigncias da norma), dos 2.178 veculos novos que entraram no
sistema, cerca de 1.100 eram acessveis com piso rebaixado. Atualmente, a cidade conta com 3.900 nibus acessveis de um total de 15 mil veculos,
sendo que a maioria de piso baixo.

421

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

no socialmente justo dar um beneficio apenas para os deficientes de maior poder aquisitivo, que podem comprar um automvel, e esquecer os de baixa renda, que necessitam de
transporte pblico para realizar seus deslocamentos.
H outras propostas de desonerao dos custos de transporte pblico no mbito federal
que poderiam ser atreladas ao uso de veculos acessveis, sem elevador, como por exemplo, a
desonerao do PIS e do Cofins dos servios de transporte ou descontos no diesel. Tudo isso
demandaria estudos por parte dos poderes executivos de todos os entes federativos, o que,
inclusive, faz parte das exigncias do Decreto no 5.296/2004.10
Considerando uma renovao mdia de 17 mil nibus urbanos/metropolitanos por ano e
o preo mdio de um veculo convencional com elevador em torno de R$ 250.000,00, alm da
relao de 1,25 para o preo do piso baixo, pode-se estimar o custo anual que o governo teria
para implementar uma poltica de equalizao de preos dessas tecnologias: um valor em torno de
R$ 1,1 bilho por ano. Pode parecer um valor vultoso em um primeiro momento, mas levando-se
em considerao que, em 2009, o governo federal abriu mo de receitas de R$ 3 bilhes ao subsidiar o transporte privado com a reduo da Contribuio de Interveno no Domnio Econmico
(Cide) da gasolina, alm da renncia fiscal de cerca de R$ 350 milhes com IPI e ICMS11 dos
veculos privados comprados por pessoas com deficincia, esse nmero no parece to absurdo
assim, j que beneficiaria cerca de 50 milhes de passageiros que utilizam o transporte pblico
urbano por dia, sendo que grande parte deles so pessoas de baixa renda.
A iseno do ICMS que j vale para a compra de automveis privados destinados aos
deficientes fsicos torna-se um forte motivo para justificar a mesma medida nos sistemas
pblicos, pois no socialmente justo dar um benefcio apenas para os deficientes de maior
poder aquisitivo, que podem comprar um automvel, e esquecer os de baixa renda, que
necessitam de transporte pblico para realizar seus deslocamentos.
5.1.2 Infraestrutura urbana de transporte
De acordo com o Decreto no 5.296/2004, os municpios brasileiros tm prazo at o final do ano
de 2014 para tornar todos os elementos dos sistemas de transporte pblicos acessveis. No basta
apenas tornar o veculo acessvel, preciso que isso se estenda a toda a infraestrutura urbana,
pois, em muitos casos, ela no est adequada para circulao das pessoas com mobilidade reduzida. A legislao cercou bem esse problema atribuindo ao poder pblico a necessidade de adaptar o sistema virio urbano: passeios, paradas, estaes e terminais de embarque e desembarque.
As normas da ABNT NBR 9.050 e NBR 14.022 so os principais referenciais das caractersticas de acessibilidade da infraestrutura urbana de transporte, na qual se destacam os
seguintes elementos:
10. Art.45 do Decreto no 5.296/2004:Caber ao Poder Executivo, com base em estudos e pesquisas, verificar a viabilidade de reduo ou iseno
de tributo: (...) IIpara fabricao ou aquisio de veculos ou equipamentos destinados aos sistemas de transporte coletivo.
11. Em 2007, foram vendidos cerca de 20 mil carros para pessoas com deficincia, num montante total de R$ 800 milhes. Estimativas conservadoras preveem vendas superiores a R$ 1 bilho em 2010, com uma reduo mdia de 27% no preo final do veculo, com isso, o montante de renncia
fiscal certamente tambm ser significativo.

422

Acessibilidade no Transporte Urbano de Passageiros: um panorama de poltica pblica federal

Pontos de paradas e estaes de embarque e desembarque: devem ter uma largura


mnima de 90 cm, conter espao para acomodao de uma cadeira de rodas e ter disponveis assentos para os usurios, piso ttil de alerta no seu incio e em toda extenso
das reas de embarque, alm de dispositivos de sinalizao visual, ttil e auditiva.

Estaes terminais: devem observar o disposto na NBR 9.050 e NBR 9.077, o que
significa ter dimenses adequadas nos acessos e rampas, reas reservadas e banheiros
adaptados para cadeirantes etc. Alm disso, deve-se reservar 20% de todos os assentos para pessoas com deficincia ou idosos, e as reas de integrao devem permitir
total acessibilidade. Os itens referentes comunicao e sinalizao descritos no
item anterior tambm tm de ser atendidos: piso ttil de alerta e dispositivos de
sinalizao visual, ttil e auditiva.

Essas exigncias, citadas no extensivamente, vo demandar uma srie de investimentos


por parte principalmente das prefeituras, j que elas so responsveis pela maioria desses
equipamentos urbanos. Os terminais de transbordo mais antigos, com operaes em diversos
nveis de solo, tero mais dificuldade para adequao aos parmetros novos de acessibilidade,
o que implicar em maior necessidade de recursos ou at mesmo em sua desativao, no caso
de impossibilidade tcnica da alterao.
Um aspecto importante da mobilidade e acessibilidade da populao se refere s condies das caladas e passeios pblicos das cidades. Os passeios pblicos so os elementos
primrios de qualquer sistema de transporte, pois, sem eles, no h como acessar, em condies de segurana e conforto, as modalidades de transporte pblico ou privado. Nas cidades
brasileiras, as condies dos calamentos pblicos so diversas, desde reas com completa
inexistncia de passeios, em que os pedestres so obrigados a circular nas ruas, a reas com
passeios estreitos e existncia de vrios obstculos que impossibilitam a passagem de pessoas
com mobilidade reduzida, como rvores, telefones pblicos, postes etc., alm de passeios
descontnuos e bastante heterogneos. Poucos so os logradouros com passeios plenamente
acessveis s pessoas com dificuldade de locomoo. Em So Paulo, por exemplo, dos cerca de
30 mil km de vias, apenas 500 km apresentam passeios considerados efetivamente acessveis,
dentro do padro de acessibilidade estabelecido pela prefeitura (GABRILLI, 2010).
Um ponto que sempre suscita discusses em relao acessibilidade a responsabilidade pela construo e manuteno dos passeios pblicos. Em geral, os municpios possuem
legislao local delegando aos proprietrios dos imveis confrontantes essa responsabilidade.
H quem defenda que essa responsabilidade inteiramente do poder pblico local, visto que
o passeio faz parte da via pblica e no do terreno confrontante, de forma que as leis especficas sobre o tema poderiam atribuir ao proprietrio apenas o direito de construir e manter,
mas nunca obrig-lo a isso.12 Assim, mesmo que o poder pblico delegue ao proprietrio do
12. A cidade de So Paulo adotou uma poltica intermediria, que pode se constituir em uma referncia importante para as demais cidades. Em geral,
a responsabilidade pela construo e manuteno do proprietrio, mas o municpio se responsabiliza pelas caladas das vias mais importantes e
de rotas acessveis predefinidas, que geralmente atendem a fluxos maiores de pedestres ruas e avenidas em que est disponibilizado um nmero
maior de servios como hospitais, farmcias, escolas, creches, correios, bancos etc. Com isso, o municpio fica obrigado a inserir recursos especficos
para esse fim no seu oramento anual.

423

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

imvel a responsabilidade pelo passeio pblico, fundamental que haja cartilhas explicativas
dos parmetros dimensionais de projeto e, acima de tudo, uma fiscalizao eficaz, com instrumentos claros de penalizao.
5.2 Transporte metroferrovirio
Atualmente, os sistemas metroferrovirios brasileiros totalizam 15 sistemas, os quais transportam cerca de 1,2 bilho de passageiros anualmente. Eles esto localizados em 13 regies
metropolitanas, abrangendo 68 municpios no total e atendendo a 42,5 milhes de habitantes.
De acordo com o Decreto no 5.296/2004, tanto os veculos como a infraestrutura dos
servios de transporte metroferrovirios dever estar acessvel at o ano de 2014. As caractersticas de acessibilidade so definidas pelas normas da ABNT, com destaque para as normas
NBR 14.021 e NBR 9.050.
Os veculos sobre trilhos tm uma vantagem em relao aos nibus por no disporem
de degraus, o que implica em adaptaes do leiaute interno para atender s normas. Uma
dificuldade dos trens urbanos e suburbanos em determinadas estaes atender aos limites
mximos de vos horizontais e desnveis verticais. Segundo a NBR 14.021, no deve haver
vo superior a 10 cm nem desnvel superior a 8 cm para a transposio das fronteiras sem que
haja um dispositivo de ajuda, no caso, uma rampa. Em muitas estaes de trens urbanos, os
vos entre o piso interno do veculo e da plataforma de embarque so muito superiores a esses
limites, o que demandaria a instalao de rampas. Outro problema dos sistemas metroferrovirios so as estaes muito antigas, em que no h muitas condies tcnicas de adaptao,
principalmente a instalao de elevadores para idosos e deficientes fsicos.
5.3 Transporte aquavirio
De acordo com o IBGE, cerca de 10% dos municpios brasileiros possuem transporte hidrovirio, sendo que, no Norte do pas, principalmente nos municpios menores, esse tipo de
transporte assume papel preponderante.
Os problemas mais complexos de acessibilidade do transporte hidrovirio esto ligados
s pequenas embarcaes, que no apresentam condies adequadas para a acomodao das
pessoas com mobilidade reduzida, no utilizam equipamentos de ajuda tcnica, e dispem
apenas de pontos de embarques improvisados espalhados pelos rios brasileiros. A prpria
norma NBR 15.450, de 1o/12/2006, que trata da acessibilidade de passageiros no sistema
de transporte aquavirio, voltada para sistemas mais estruturados, que usam embarcaes
maiores, nicos capazes de atender o arcabouo normativo.
Segundo pesquisa realizada pelo Instituto Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial (Inmetro), em 2007, cerca de 20% das embarcaes brasileiras possuem
capacidade de transporte inferior a dez passageiros, e cerca de 50% possuem capacidade para
menos do que 30 passageiros. Quanto aos terminais aquavirios, segundo essa mesma pesquisa, cerca de 75% deles no esto preparados adequadamente para atender a pessoas com

424

Acessibilidade no Transporte Urbano de Passageiros: um panorama de poltica pblica federal

deficincia ou mobilidade reduzida, devido a inmeros fatores ligados segurana ou acessibilidade: rampas, corrimes, declividades, dimenses do acesso, banheiros, no adaptados etc.
A maioria das embarcaes atuais brasileiras no atende plenamente s novas exigncias de
acessibilidade, e h, inclusive, o complicador quanto vida til dessas embarcaes. Enquanto
no transporte rodovirio, em geral, a vida til de um veculo de oito anos, o que facilita sua
substituio por outro veculo acessvel em um menor espao de tempo, no transporte hidrovirio, a vida til do veculo pode chegar a 30 anos ou mais. Por este motivo, as adaptaes
exigidas pela Portaria Inmetro/MDIC no 232/2008 so importantes, apesar de as embarcaes
menores terem ficado de fora dessas exigncias pelas dificuldades tcnicas de adaptao.
5.4 Transporte regional rodovirio
De acordo com a pesquisa Perfil dos Municpios Brasileiros 2009, do IBGE, em 4.743 (85%)
municpios brasileiros h ocorrncia de transporte pblico intermunicipal, o que indica a
necessidade de adaptaes nos pontos de conexes de transporte nestes municpios e tambm
da frota que atende populao.
A NBR 15.320 estipula as possibilidades tecnolgicas para embarque e desembarque
de passageiros com mobilidade reduzida: i) passagem em nvel da plataforma de embarque/
desembarque do terminal (ou ponto de parada) para o salo de passageiros; ii) dispositivo de
acesso instalado no veculo, interligando este plataforma; iii) dispositivo de acesso instalado
na plataforma de embarque, interligando esta ao veculo; iv) rampa mvel colocada entre o
veculo e a plataforma; v) plataforma elevatria; e vi) cadeira de transbordo.
Em funo das condies diversas de operao do transporte rodovirio, que opera com
veculos de piso elevado com leiautes diferenciados, muitas vezes, em regies com infraestrutura viria e de embarque/desembarque inadequadas, desde a edio da norma, h o predomnio do uso da cadeira de transbordo como forma de atender s pessoas com mobilidade
reduzida. Na prtica, para as empresas, essa soluo no alterou muito a forma de trabalho
tradicional, pois, com um simples equipamento guardado no porta-malas do veculo, as exigncias legais so atendidas. As demais solues demandariam grandes alteraes nos projetos
dos veculos, o que os encareceriam e poderia reduzir sua capacidade, alm de demandar
maiores intervenes na infraestrutura de transporte.
Quanto infraestrutura de embarque/desembarque e bilheteria, cabe aos gestores pblicos
ou privados, responsveis pelo seu gerenciamento, promover as adequaes necessrias dentro
do prazo de dez anos a contar da edio do decreto, ou seja, 2014. Os pontos de parada tm de
seguir as mesmas exigncias da NBR 14.022 destinadas ao transporte urbano, descritas anteriormente, e os terminais e as bilheterias, por sua vez, devem obedecer os critrios da NBR 9.050.
6 CONSIDERAES FINAIS
A legislao brasileira sobre os direitos de acessibilidade dos cidados evoluiu muito na ltima
dcada e hoje se constitui em uma das mais avanadas do mundo, culminando com a ratificao da Conveno Internacional sobre os Direitos das Pessoas com Deficincia pelo Con-

425

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

gresso Nacional, em 2008, e pela Presidncia da Repblica, em 2009, adquirindo status de


emenda constitucional.
No campo da mobilidade urbana, pelo novo ordenamento jurdico, os sistemas de transporte pblico tm de se tornar acessveis at o final do ano de 2014. Isso significa que todos
seus elementos tm de ser projetados dentro dos padres de acessibilidade estabelecidos em
norma, incluindo infraestrutura urbana, equipamentos e veculos. Sem dvida, os esforos
necessrios para atingir esse objetivo sero bastante elevados, principalmente por parte dos
municpios, que respondem pela adaptao de grande parte dos elementos que compem os
sistemas de mobilidade, devendo contar, para isso, com apoio do governo federal.
Desde a edio das leis regulamentadoras dos artigos constitucionais sobre acessibilidade
no transporte pblico, em 2000, o governo federal lanou alguns programas com foco na
melhoria da acessibilidade. Alm disso, os programas voltados para melhoria da mobilidade
da populao passaram a incorporar os princpios da acessibilidade universal no processo de
aprovao dos projetos, o que se tornou um grande avano na poltica de transporte do pas.
Contudo vale ressaltar que os maiores investimentos diretos do governo federal em mobilidade, com reflexo na melhoria da acessibilidade da populao, ainda esto concentrados
no sistema federal de transporte sobre trilhos, que, em grande parte, est sob sua gesto e
responde por menos de 3% da demanda total de transporte pblico brasileiro.
Diante dos grandes desafios e prazos exguos para o cumprimento da legislao, importante que o governo federal incremente os programas e reforce as aes de auxlio aos municpios e estados na melhoria da acessibilidade dos sistemas de transporte pblico, com destaque
para o financiamento da melhoria e expanso da infraestrutura acessvel nos centros urbanos
brasileiros. Um exemplo positivo so os projetos de mobilidade voltados para a Copa do
Mundo de 2014, que sero financiados com recursos do FGTS, dentro do mbito do Programa de Acelerao do Crescimento e, por princpio, so totalmente acessveis. Uma poltica
que tambm poderia contribuir fortemente para melhorar as condies de acessibilidade em
transportes seria a desonerao tributria de veculos e equipamentos.
Outro ponto importante a ser tratado em uma poltica nacional de acessibilidade no
sistema de transportes necessidade de subsdios para aquisio de veculos acessveis. Atualmente, os descontos no preo final para veculos adaptados s necessidades de pessoas com
deficincia e mobilidade reduzida so destinados compra de veculos privados, no atingindo
os veculos de transporte pblico, considerados mais acessveis. Esta falta de poltica de reduo dos preos das tecnologias preferenciais citadas na norma de acessibilidade, principalmente
dos veculos de piso rebaixado, torna estas tecnologias pouco atrativas para os operadores de
transporte. Assim, a maioria dos sistemas prefere operar com veculos convencionais equipados com elevador, que, na verdade, constituem uma tecnologia tratada como excepcionalidade
na normativa brasileira em funo de no atender aos preceitos do desenho universal.
Um transporte pblico acessvel e de melhor qualidade uma conquista de toda a sociedade, pois todos usufruem disso, sejam usurios ou no. Transporte pblico ruim e exclu-

426

Acessibilidade no Transporte Urbano de Passageiros: um panorama de poltica pblica federal

dente leva ao aumento da necessidade do transporte individual com todas as implicaes


que isso representa para a qualidade de vida das pessoas e gera graves problemas de imobilidade para a populao mais pobre e marginalizada, incluindo a as pessoas com deficincia
ou mobilidade reduzida. A sociedade tem de ficar atenta a essas questes, e o governo, em
todos os nveis, tem de fazer valer, na prtica, os direitos de uma parte da populao que foi
ignorada ao longo da histria deste pas.
REFERNCIAS
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Perfil das empresas operadoras de nibus urbanos do Brasil. Braslia: NTU, 2007.
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Associadas. Disponvel em: <www.fabus.com.br/producao.htm>. Acesso em: 30 jun. 2010.
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(BNDES). Normas Reguladoras do Produto BNDES Finame. Circular n. 195, de 28 de
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G1. Feira de carros adaptados tem banco at o teto e com rodinha. Portal de Notcias
G1, 25 abr. 2008. <www.g1.globo.com>.
GABRILLI, M. Gabrilli faz novo apelo em Plenrio para melhoria das caladas em SP.
Matria do site da vereadora de So Paulo Mara Gabrilli, So Paulo, 2010. Disponvel em:
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427

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA (IBGE). Perfil dos


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INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA (IBGE). Censo Demogrfico 2000. Caractersticas Gerais da Populao. Rio de Janeiro: IBGE, 2003.

428

sumrio analtico

A primeira dcada do sculo XXI foi marcada por aceleradas transformaes no sistema
econmico e poltico global, as quais, inclusive, tm permitido a ocorrncia de modificaes
significativas na diviso internacional dos lucros e do trabalho, alterando posies relativas
de determinados Estados nacionais na hierarquia do sistema internacional contemporneo.
A despeito do poder mundial ainda concentrado nos EUA, a emergncia recente de novos
atores na arena global, tais como Brasil, frica do Sul, ndia e China, mostra sinais claros de
que o mundo est mudando e o lugar do Brasil nele tambm est mudando.1
Este duplo e simultneo movimento, tanto do Brasil como do mundo, suscita reflexes
acerca dos elementos externos e internos ao pas que vm proporcionando a ampliao relativa
de sua capacidade de influenciar determinadas deliberaes globais em diversas temticas
comercial, financeira, ambiental, misses de paz nos espaos tradicionalmente ocupados por
poucos pases. Nesse sentido, a poltica externa recente mais ativa, tal como implementada a
partir de 2002, desempenhou papel importante. Cabe observar que esta poltica, ao mesmo
tempo, interagiu e foi influenciada pelas transformaes recentes na arena global.
De forma estilizada, as principais modificaes mundiais na primeira dcada do
sculo XXI esto associadas: i) ampliao do unilateralismo dos Estados Unidos, sob
o governo George W. Bush (2001-2008); ii) ascenso do poder poltico e econmico
da China, que se tornou recentemente a segunda maior economia do mundo; iii) ao
ciclo expansivo da economia mundial, entre 2003 e 2007, com taxas de crescimento de
4,7%, em mdias anuais; iv) elevao dos preos das commodities agrcolas e minerais,
em relao ao preos dos produtos industriais, desde 2003, tendncia que se manteve
mesmo aps a forte crise financeira internacional de 2008 e tem beneficiado os pases
em desenvolvimento exportadores destes produtos; e v) configurao de novos eixos
(asitico, africano e sul-americano) do desenvolvimento mundial. Esta nova dinmica de
acumulao Sul-Sul, inclusive, refletiu-se no crescimento das exportaes brasileiras, bem
como na configurao de novos fluxos de comrcio para pases que at ento eram pouco
representativos entre os destinos das exportaes brasileiras.
Nesse novo contexto mundial em transformao, o Brasil pde auferir dividendos no
sentido de reduzir a sua vulnerabilidade externa, criando condies para a consecuo de
polticas pblicas voltadas ao desenvolvimento econmico e social. O crescimento das taxas
1. Os Estados Unidos detm cerca de 23% do produto interno bruto (PIB) mundial e respondem por aproximadamente 42% das despesas militares do
mundo (Plano Brasil 2022).

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

de exportao do Brasil, em valor, bem como a melhora nos termos de troca do fluxo de
comrcio internacional do pas, reduziram significativamente os problemas de financiamento
e de restries externas ao crescimento.
Essa oportunidade, no entanto, configurou-se em uma situao altamente complexa,
contraditria e em transformao do sistema mundial. As mltiplas dimenses organizativas do
sistema do-se no mundo ainda unipolar, em virtude do poder norte-americano, conjuntamente
a elementos de nova bipolaridade, em decorrncia da ascenso chinesa, e, ao mesmo tempo,
com ensaios embrionrios de multipolaridade. este o ponto mais favorvel do processo
histrico em que os agentes fundamentais do sistema (os Estados nacionais) podem modificar
conscientemente o seu ambiente, dada a disponibilidade de informaes, poder, riqueza e
estratgias de ao destes sujeitos na arena global. Vale observar, porm, que, nesta realidade
histrica, as oportunidades para a mudana de posio relativa dos agentes esto acompanhadas
de ameaas potenciais, geralmente de mdio e longo prazo.
As mudanas do mundo no foram o nico determinante do novo lugar ocupado
pelo Brasil. Este decorreu, no plano interno, pela conduo de uma poltica externa mais
ativa do governo Luiz Incio Lula da Silva (2003-2010). Esta poltica buscou uma maior
autonomia da insero brasileira por meio da diversificao que representou a ampliao
da participao brasileira em diversas arenas institucionais globais. A diversificao desta
participao vai desde a liderana da misso de paz no Haiti organizada pela Organizao
das Naes Unidas (ONU), passando pelo papel ativo exercido nas negociaes econmicas
multilaterais (G20 comercial na Rodada de Doha da Organizao Mundial do Comrcio
OMC e G20 financeiro no ps-crise internacional de 2008), pela busca por um assento
permanente no Conselho de Segurana da ONU (CSNU), e pela proeminente posio
brasileira no mbito da 15a Conferncia das Partes (COP15) da Conveno-Quadro das
Naes Unidas sobre a Mudana do Clima.
Alm dos fruns internacionais, o outro eixo fundamental da poltica externa brasileira
recente foi a importncia conferida ao processo de integrao da Amrica do Sul por meio
da construo de mecanismos de concertao entre todos os Estados desta regio e, ademais,
pela superao do paradigma livre-cambista em que se tinha configurado o Mercado Comum
do Sul (Mercosul) na dcada de 1990. A aposta na Unio das Naes Sul-Americanas (Unasul)
em seus trs eixos estruturantes (infraestrutura, finanas e defesa) representa uma tentativa de
configurao de um novo arranjo para a integrao regional que busca ir alm das questes
circunstanciais que permeiam relaes entre vizinhos geogrficos.
Paralelamente integrao regional, a poltica externa brasileira aps 2002 optou
pela configurao de aes articuladas com uma diversidade de pases at ento nunca
adequadamente contemplados por ela. Ao se articular a pases to heterogneos como os
africanos e asiticos, marcados por passados coloniais e de subdesenvolvimento, o Brasil
buscou fortalecer alianas polticas e econmicas estratgicas no combate s desigualdades
do sistema internacional. As estratgias que se iniciam aps o G20 comercial aceleraram a
multipolaridade nos arranjos de cooperao e concertao dos Estados.

434

Sumrio Analtico

A chamada diplomacia Sul-Sul provavelmente constitui o elemento original do perodo


recente, elemento este que explica atitudes do Estado brasileiro as quais no teriam se
concretizado sem esta mudana poltica do Brasil no mundo. Na dcada de 1990, guardados
momentos excepcionais, a insero brasileira nas esferas assimtricas de poder dava-se por certo
consenso estabelecido pelas potncias tradicionais do mundo. A partir de 2002, essa atitude
passou, em essncia, a seguir uma agenda voltada no mais para o alinhamento, mas sim para
uma construo cooperativa para a mudana da ordem global.
Cabe aqui ressaltar que, apesar de a poltica externa aqui analisada conduzida pelo
governo Lula e tendo frente o chanceler Celso Amorim representar uma mudana terica
e prtica quando comparada do perodo 1990-2000, ela foi tambm o resultado do histrico
de esforos e de experincias da diplomacia brasileira. A transformao recente desta poltica,
portanto, tem suas razes no acmulo de conhecimento da diplomacia, ao mesmo tempo
que tambm fruto do aproveitamento das oportunidades abertas pelas transformaes no
sistema internacional. Isso, por sua vez, permitiu uma poltica externa mais ativa, tanto no
que diz respeito s questes de governana global, quanto no que tange relao do Brasil
com seu entorno geogrfico, principalmente com a Amrica do Sul.
Nesse sentido, o captulo A integrao sul-americana, alm da circunstncia: do Mercosul
Unasul busca analisar o momento atual da poltica externa brasileira destinada Amrica do
Sul com destaque para o novo papel que a Unasul pode significar no processo de integrao
regional, ao ir alm do paradigma livre-cambista dos anos 1990. Para tanto, o captulo
apresenta as iniciativas e projetos do processo de integrao regional nos ltimos cinquenta
anos, bem como as suas convergncias e entraves. Observa que a anlise do processo de
integrao regional recente passa pela compreenso da transio do conceito de Amrica
Latina para a noo estratgica de Amrica do Sul, uma vez que este espao tornou-se o locus
prioritrio da poltica externa brasileira.
No primeiro momento, o captulo mostra os primeiros esforos para a configurao da
integrao regional da Amrica Latina alicerados nos trabalhos da Comisso Econmica
para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal) entre as dcadas de 1960 e os primeiros anos da
dcada de 1980. Destaca-se a criao da Associao Latino-Americana de Livre Comrcio
(ALALC), em 1960, que posteriormente teve seu nome alterado para Associao LatinoAmericana de Integrao (Aladi), em 1980. Advoga-se que os esforos empreendidos no
obtiveram os resultados desejados em virtude do descompasso entre a agenda totalizante do
projeto de integrao e o avano do protecionismo dos pases da regio, em um contexto
nacional-desenvolvimentista, tanto nos perodos democrticos como nos autoritrios.
Em seguida, descreve-se de forma detalhada o processo de configurao do Mercosul
e do seu fortalecimento institucional, mediante a criao da Unio Aduaneira, atribuio
de personalidade jurdica de direito internacional, e implementao da Tarifa Externa
Comum (TEC), a partir do Protocolo de Ouro Preto (1994). So abordadas tambm as
tenses advindas deste processo. Este processo de integrao regional emergiu no contexto

435

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

da dcada de 1990, marcado pelo paradigma livre-cambista de integrao regional, e com


o objetivo de responder, em certa medida, criao do Tratado Norte-Americano de Livre
Comrcio (Nafta), bem como, fundamentalmente, proposta norte-americana de integrao
comercial das Amricas, que se deu mediante o estabelecimento da rea de Livre Comrcio
das Amricas (Alca). O captulo ressalta ainda que o processo de integrao regional sugerido
pelo Mercosul evidenciou novidades estruturais na relao entre o pases do bloco que ficaram
mais evidentes a partir do ano 2000. Para mais informaes, sugere-se a consulta dos aspectos
da corrente de comrcio destacada no captulo.
O captulo esclarece que a Cpula de Braslia, realizada em 2000, marca claramente
as divergncias entre a Amrica do Sul e o Nafta, consolidando a transio para o conceito
de Amrica do Sul como espao de integrao regional. A recusa do Mxico em fortalecer
o bloco latino-americano deixou evidente, em sentido real e simblico, que o caminho da
integrao regional, visto a partir do Brasil, passava pela Amrica do Sul, em vez de por toda
a Amrica Latina. Esta compreenso ganhou ainda mais fora com o abandono do modelo
de integrao livre-cambista e com a configurao de novos contornos de integrao regional
passando, desta vez, pela promoo ampla do desenvolvimento por meio de mecanismos de
concertao entre os Estados.
Nesse novo arranjo, a integrao regional deve ir alm do aspecto exclusivo das trocas
comerciais, incorporando as dimenses social, da infraestrutura, do financiamento e da
defesa. O avano da interdependncia econmica para alm das fronteiras nacionais
requer que as polticas pblicas tambm transcendam os territrios, corrigindo distores
e, fundamentalmente, garantindo uma cidadania comum, para alm do livre comrcio.
Nesse sentido, a Unasul, mediante seus trs eixos estruturantes (infraestrutura, finanas
e defesa) representa uma tentativa de configurao de um novo tipo de integrao regional.
O captulo segue descrevendo a configurao de cada um destes trs eixos, bem como as tenses
observadas em suas respectivas arenas institucionais, a saber: i) o Conselho Sul-Americano
de Infraestrutura e Planejamento (Cosiplan) para integrao da infraestrutura; ii) a Nova
Arquitetura Financeira Regional (NAFR) para integrao financeira; e iii) o Conselho de Defesa
Sul-Americano (CDS) para integrao da segurana. Tais tenses e divergncias so, na verdade,
uma decorrncia da grande heterogeneidade econmica, produtiva e social presente na regio.
Para alm do aumento da influncia brasileira no processo de integrao regional recente,
o pas tambm elevou sua participao no processo de governana global. Um momento
importante de afirmao do novo lugar brasileiro no mundo em transformao analisado
no captulo As negociaes internacionais sobre as mudanas climticas: avanos recentes e o papel
brasileiro deu-se no mbito da Cpula de Copenhague (2009), conhecida oficialmente
como 15a Conferncia das Partes (COP15),2 que tinha como objetivo avanar na agenda do
Protocolo de Quioto (COP3, em 1997).
2. Instrumento de concertao multilateral criado nos anos 1990, aps a Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento
de 1992 (Rio 92) ter firmado entre os pases a necessidade de organizar globalmente a questo das mudanas climticas.

436

Sumrio Analtico

Apesar da frustrao das expectativas globais em relao aos compromissos de Estados


nacionais com as polticas de combate ao aquecimento global, o captulo identificou o Brasil
como ator importante nesse processo de governana multilateral que envolve mudanas
climticas, em virtude: i) de ser um pas em desenvolvimento com uma economia de baixo
carbono; ii) de manter relaes de cooperao com diversos atores importantes na construo
do consenso sobre os arranjos institucionais de mitigao de emisses de gases de efeito
estufa (GEE); e iii) de suas propostas de combate ao aquecimento global apresentadas na
Conferncia de Copenhague.
Cabe observar que a manuteno dessa legitimidade brasileira, no mbito das arenas globais
no que tange s mudanas climticas, passa pela conduo de sua poltica interna de combate
emisso de GEE. Logo, se faz necessrio realizar mais estudos de impactos e de aplicao
da Poltica Nacional sobre Mudana do Clima (PNMC) no Brasil para que esta venha a ser
regulamentada com mais eficcia. Neste sentido, o captulo apresenta as condies nacionais
do perfil de emisses, bem como a anlise das Aes de Mitigao Nacionalmente Apropriadas
(NAMA, da sigla em ingls) apresentadas pelo pas no mbito do Acordo de Copenhague.
Embora se considere que a Conferncia de Copenhague no tenha atingido seus objetivos
de forma ampliada, a saber: i) redues ambiciosas de emisses para pases desenvolvidos;
ii) clareza nas aes de mitigao de pases em desenvolvimento; iii) financiamento de curto e
longo prazos para mitigao e adaptao; iv) e estruturas de governana para os novos mecanismos,
o captulo afirma que a conferncia representou um evento histrico, pois foi a primeira vez que o
combate mudana do clima alcanou de forma to ampla a comunidade internacional.
Em linha com as preocupaes do captulo anterior, o texto Aspectos da presena
brasileira no Haiti aps a MINUSTAH: a paz por meio do desenvolvimento traz tona outra
evidncia sobre o novo papel brasileiro nas arenas institucionais globais. Neste sentido,
o objetivo fundamental do captulo identificar a atuao do Brasil na Misso das Naes
Unidas para a Estabilizao do Haiti (MINUSTAH, da sigla em francs), rgo multilateral
da ONU, subordinado ao CSNU, destacando as relaes bilaterais Brasil Haiti no mbito
da cooperao para o desenvolvimento. Esta separao importante na medida em que, no
debate nacional, os atos bilaterais da poltica externa brasileira confundem-se frequentemente
com a liderana do Brasil na MINUSTAH, a qual emana, na verdade, da deciso multilateral
no mbito da ONU.
Portanto, o captulo busca explicitar a diferena da autonomia decisria entre as aes
humanitrias bilaterais e de cooperao tcnica para o desenvolvimento, com relao s
aes de estabilizao e manuteno da ordem, inclusive mediante o uso da fora. Tais aes
somente so consideradas legtimas no esprito do captulo VII da Carta das Naes Unidas,
que versa sobre a manuteno da paz internacional como competncia do CSNU.
A anlise procurou atentar para elementos histricos da formao haitiana a fim de
entender a precariedade das estruturas socioeconmicas desse pas, em suas mltiplas
dimenses, e como isso fragilizou o ambiente institucional democrtico nos anos 1990 e

437

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

2000, levando a golpes polticos e crescente deteriorao da ordem social haitiana. Com o
pice da convulso da ordem social em 2003,3 formou-se, inicialmente sob o comando dos
Estados Unidos, a Fora Multinacional Interina (MIF, da sigla em ingls), substituda em
abril de 2004 pela MINUSTAH, agora sob comando brasileiro.
A liderana do Brasil nesse episdio no pode ser explicada fora das linhas gerais
de sua poltica externa, sendo este o momento em que as decises soberanas dos Estados
confrontam-se com o sistema internacional e criam novos arranjos. A pergunta por que o Brasil
buscou a liderana na MINUSTAH tem resposta incompleta se apenas forem consideradas a
localizao latino-americana e as ligaes histricas e culturais entre Brasil e Haiti. Era preciso
que o Brasil buscasse maior protagonismo na arena internacional, e que o Haiti aceitasse sua
presena como lder das foras estabilizadoras. Este duplo caminho foi possvel em virtude
de o Brasil ter apresentado uma proposta distinta de peacekeeping (manuteno da paz),
na qual a estabilizao da ordem deveria necessariamente estar ancorada na reconstruo das
instituies nacionais promotoras do desenvolvimento socioeconmico. No entendimento
brasileiro, a fome e a pobreza so elementos to disruptivos para a ordem social quanto a
guerra civil e, portanto, a fora de estabilizao multilateral e legtima da ONU deve estar
acompanhada de assistncia e cooperao para o desenvolvimento, com vistas a resolver as
causas do conflito, e no apenas suas consequncias.
A MINUSTAH e as relaes Brasil Haiti foram postas prova com o maior desastre
natural da histria desde os tempos da antiga So Domingos. O terremoto de 12 de janeiro de
2010 devastou a capital Porto Prncipe, principalmente as edificaes pblicas, frgeis devido
a uma arquitetura pouco adequada para resistir a tremores. O parlamento, hospitais, prises,
escolas e toda a reconstruo fsica realizada nos anos anteriores desmoronaram, espalhando
o temor da insegurana e do caos social. Apesar das baixas militares provocadas pelo
prprio terremoto, a permanncia da MINUSTAH, aprofundando os canais de assistncia
humanitria, realizando doaes emergenciais e atuando no resgate das vtimas, impediu uma
tragdia maior na sociedade haitiana.
No que concerne s aes brasileiras de cooperao naquele pas, o captulo aponta
que a tragdia do incio de 2010 forou a uma reprogramao e redirecionamento dos
inmeros projetos bilaterais em curso nas reas de: i) cooperao tcnica (agricultura,
meio ambiente, indstria, biocombustveis e desportos, principalmente); ii) financiamento
para a reconstruo e o desenvolvimento; iii) sade (imunizao e vacinas); iv) educao
profissional; e v) governana democrtica. Tendo em vista a extenso dos prejuzos e o estado
de calamidade pblica que recaiu sobre a populao haitiana, as aes tiveram de se voltar
para o curtssimo prazo e para a reconstruo do pas. Ainda assim, a contribuio brasileira
concentrou seus esforos na dimenso do desenvolvimento econmico como sada para a
reconstruo do Estado haitiano. Esta perspectiva sintetiza o posicionamento do Brasil nas
questes de estabilizao de pases em crise humanitria.
3. O pice da convulso social aconteceu em 2003, quando o presidente interino Boniface Alexandre, sucessor de Jean-Bertrand Aristide (este que
foi vtima e, ao mesmo tempo, acusado de golpes e fraudes institucionais anteriores), solicita mediao da ONU nos graves episdios de sublevao
e represso interna.

438

Sumrio Analtico

Esse maior ativismo da poltica externa brasileira, em associao com as transformaes


aceleradas do sistema econmico e poltico internacional, geraram importantes dividendos
para o Brasil. A despeito disso, a nova realidade histrica favorvel ao Brasil tambm veio
acompanhada de potenciais ameaas de mdio e longo prazo.
O captulo Desempenho das exportaes e poltica comercial apresenta, de forma indireta,
uma das potenciais ameaas da dinmica atual brasileira associada recente queda da
participao de produtos manufaturados nas exportaes brasileiras (de 54% em 2006 para
44% em 2009). O captulo identifica ainda duas posies a respeito deste fenmeno recente.
Por um lado, h analistas que consideram isto o indcio da doena holandesa4 que poderia
gerar um processo de especializao regressiva da estrutura industrial, ou at mesmo um
processo de desindustrializao. Por outro lado, h analistas que no enxergam motivos para
preocupao, j que esta mudana na composio das exportaes seria uma decorrncia
natural das vantagens comparativas brasileiras.
O mrito dessas duas vises no analisado. Na verdade, o captulo tem como objetivo
central mostrar que a configurao de novas redues tarifrias encontra fortes impedimentos
polticos, tanto internos como externos. Para tanto, em primeiro lugar, realizou-se uma
avaliao acurada da estrutura das exportaes brasileiras entre 1996 e 2009 por meio dos
seguintes critrios de classificao dos produtos: i) intensidade tecnolgica; ii) grau de
sofisticao; e iii) contedo de capital humano. Embora os dados do perodo evidenciassem
uma pequena mudana favorvel da estrutura das exportaes brasileiras, um pequeno
conjunto de produtos foi o responsvel por tal desempenho positivo.
Aps apresentar as caractersticas recentes da poltica comercial brasileira, destacando a
evoluo do processo de liberalizao das importaes, o captulo revela que alguns analistas
consideram que a abertura comercial causa efeitos positivos para as exportaes. Tais efeitos
positivos so gerados em virtude da facilidade de acesso s novas tecnologias (importao
de mquinas e insumos modernos) e de uma desvalorizao adicional da taxa de cmbio
proveniente da demanda inicial de dlares para importaes. Nesse esprito, so apresentadas
duas alternativas de liberalizao comercial, a saber: i) por meio de medidas unilaterais que
dariam curso ao processo de abertura comercial iniciado no final dos anos 1980 (reduo
unilateral de tarifas); e ii) por meio de acordos comerciais com parceiros selecionados
(negociaes internacionais). Em seguida, dadas estas duas alternativas de liberalizao
comercial, so apresentadas as dificuldades de consenso em torno de tais objetivos em virtude
das presses protecionistas internas (presso de setores produtivos domsticos que sempre
desfrutaram de altos nveis de proteo) e externas (resistncia de parceiros comerciais em
reduzir barreiras aos produtos agrcolas brasileiros).
Em suma, o que se pode observar na poltica externa brasileira em meio s transformaes
globais que a insero internacional depende de oportunidades geradas pela arena mundial
de Estados, mas tambm fruto da virtude do Brasil em explorar corretamente seus limites
4. O termo doena holandesa utilizado para caracterizar situaes de forte apreciao cambial decorrentes de elevados saldos na balana comercial,
que so causados, principalmente, pelo crescimento extraordinrio da quantidade exportada ou aumento do preo de commodities de exportao.

439

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

e possibilidades e, tambm, abrir novos caminhos. A insero brasileira nos anos 1990 estava
predominantemente influenciada pela subordinao ordem unipolar e ao aparente inexorvel
destino da abertura indiscriminada das economias perifricas aos mercados do centro. Este
processo, porm, levantou contradies internas no relacionamento do Brasil tanto com o seu
entorno geogrfico quanto com os seus pares no plano internacional.
O cenrio de inevitabilidade da integrao livre-cambista com o centro, aliado a
transformaes no padro de acumulao aps a crise do nacional-desenvolvimentismo,
constituram mercados regionais, visando tornar esta integrao o mais eficiente possvel.
medida que o prprio horizonte do livre mercado mostrava seus limites, o processo de
integrao regional sul-americano ganhou corpo prprio e, com as mudanas na poltica
externa aps 2002, impulsionou a articulao Sul-Sul do Brasil com o mundo, como a
constituio do G20 comercial e a liderana brasileira na MINUSTAH. A insero limitada
dos anos 1990 refez-se com maior grau de liberdade, possibilitando ao Brasil uma maior
garantia de seus interesses na arena global, na qual o pas ator importante como na reforma
da ONU, no G20 financeiro e nas questes de mudana climtica, apenas a ttulo de exemplo.
Esse processo, no entanto, reserva desafios, pois no se pode ignorar que, apesar de
constituir meios autnomos e, muitas vezes, criativos, de inserir-se no mundo, a soberania,
para pases subdesenvolvidos, limitada e depende de saltos qualitativos para se consolidar,
sempre com o perigo de reverter-se. A persistncia no caminho da insero soberana,
no entanto, elemento indispensvel para o desejado salto de qualidade das sociedades
nacionais para o desenvolvimento.

440

CAPTULO 16

A integrao sul-americana, alm da circunstncia:


do Mercosul Unasul*

1 Apresentao
A relao do Brasil com os demais pases da Amrica do Sul, espao geogrfico primordial
da poltica externa brasileira, fortemente influenciada pelas linhas gerais de sua insero
internacional. Atualmente, o pas experimenta uma indita confluncia entre a circunstncia
territorial e a prioridade das relaes exteriores.
No primeiro sculo aps a independncia, a linha geral da poltica externa brasileira era
garantir mercados para as exportaes de produtos primrios, principalmente nos Estados
Unidos e na Europa. No sculo seguinte, especificamente entre a dcada de 1930 e a crise
dos anos 1980, a prioridade foi viabilizar o processo de industrializao por substituio de
importaes, que requeria a atrao de investimentos diretos externos.
O esgotamento do modelo de substituio de importaes e o avano das estratgias
neoliberais, nos anos 1990, impuseram nova agenda para a poltica externa brasileira, processo
iniciado com a abertura radical do governo Fernando Collor de Mello (1990-1992), que
provocou reformas e algumas resistncias. O perodo foi marcado pela ampliao de blocos
econmicos regionais em todo o mundo. O Mercado Comum do Sul (Mercosul) nasceu
como parte deste fenmeno, em 1991.
Apesar de o governo Collor ter iniciado o processo de construo do modelo de
desenvolvimento neoliberal no Brasil, este s se consolidou no primeiro mandato
de Fernando Henrique Cardoso (1995-1998), cujo objetivo maior foi estabilizar preos
mediante valorizao da moeda nacional e abertura comercial, garantida pela entrada
e abertura da conta de capitais e estimulada pelas privatizaes e pela reforma do Estado.
O mecanismo obteve algum xito at as crises asitica (1997) e russa (1998), quando se
inverteu o fluxo de investimentos para o Brasil, acarretando inclusive o fim da ncora cambial.
Neste cenrio, no qual ganhou importncia a necessidade de aumentar as exportaes
brasileiras, a Amrica do Sul emergiu como espao privilegiado da poltica externa brasileira.

* Os colaboradores deste captulo agradecem aos diplomatas embaixador Antnio Simes, ministro Joo Mendes, secretrios Leandro Silva e Gabriel
Boff, aos professores Rodrigo Nobile e Alexis Saludjian, e aos pesquisadores Marcos A. M. Cintra, Flvio L. Carneiro, Verena Hitner e Daniela Alfredo
pelos comentrios e sugestes essenciais construo deste captulo. Agradecimentos especiais aos pesquisadores Giorgio Romano Schutte, Rodrigo Fracalossi de Moraes e Rodrigo Maschion Alves, cujas contribuies foram decisivas finalizao do texto.

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

Esse movimento coincidiu com as tratativas impulsionadas pelos Estados Unidos para
a criao da rea de Livre Comrcio das Amricas (Alca), que poderia implicar dificuldades
para as exportaes regionais de manufaturados pelo Brasil. Neste perodo, a percepo por
parte dos atores da poltica externa brasileira era de que um bloco comercial (rea de livre
comrcio) hemisfrico seria inevitvel. Por ser a Amrica Latina, historicamente, o espao
regional prioritrio das exportaes de produtos industrializados brasileiros, tornou-se premente a integrao regional como forma de proteger os setores industriais da concorrncia
mais acirrada dos pases desenvolvidos e dos asiticos. O Mercosul, consequentemente, apresentava resultados no que diz respeito ao aumento do comrcio entre seus quatro membros e
integrao produtiva, particularmente entre Brasil e Argentina no setor automotivo.
O processo de reaproximao dos pases sul-americanos, que teve suas origens no perodo anterior aos anos 1990, percorreu um caminho sinuoso e, por vezes, contraditrio,
porm dotado de uma lgica intrnseca: o avano das interconexes econmicas espraiou-se
para alm do espao de acumulao nacional de cada pas no Cone Sul, o qual constitui um
espao compartilhado de valorizao da riqueza. Assim, a mera circunstncia geogrfica dos
pases, pouco a pouco, transmutou-se em um destino comum. Este movimento, que no deve
ser compreendido como algo inexorvel, indica que a necessidade, antes apenas geogrfica,
de relacionar-se com os vizinhos assumiu caractersticas que transcendem tal circunstncia
espacial, passando a incluir o compartilhamento de cadeias produtivas, o aumento da densidade comercial, a harmonizao poltica e legislativa e, mais recentemente, a integrao das
polticas pblicas dos pases do subcontinente.
Em linhas gerais, as instituies criadas pelos Estados no processo de integrao, apesar
de servirem a distintos momentos histricos (da crise do nacional-desenvolvimentismo dos
anos 1980 sua reformulao nos anos 2000, passando pela desregulao e liberalizao da
dcada de 1990), cumpriram o papel de consolidar, na poltica externa dos pases sul-americanos, a interpenetrao significativa de seus mercados, territrios e povos, tendo-a como
pressuposto necessrio ao desenvolvimento.
Neste captulo, pretende-se analisar a poltica externa regional do Brasil nas duas ltimas
dcadas e avaliar seu atual momento. Para isso, primeiramente, ser realizado um resgate das
iniciativas e projetos antecedentes, visando abordar, num segundo momento, a transio do
conceito de Amrica Latina para Amrica do Sul, destacando-se que a ltima o principal
espao contemporneo de legitimao da poltica externa brasileira. Assim, os instrumentos
de integrao econmica so analisados considerando o quadro de mudanas polticas pelas
quais a regio passou nos ltimos cinquenta anos, com enfoque nos impulsos integracionistas
e seus entraves. Em seguida, a Unio das Naes Sul-Americanas (Unasul) apresentada
como sntese do novo conceito de Amrica do Sul, privilegiando-se a anlise de trs de seus
eixos estruturantes: infraestrutura, finanas e defesa.

444

A Integrao Sul-Americana, Alm da Circunstncia: do Mercosul Unasul

2 Antecedentes da integrao regional


Em poucos lugares do mundo, um indivduo poderia transitar por um subcontinente e
sobreviver com o uso de seu idioma natal e de um pequeno repertrio de outro. A aparente
homogeneidade lingustica sul-americana excetuando-se, evidentemente, a Guiana,
a Guiana Francesa e o Suriname1 , no entanto, no se configurou, ao longo da histria, como
condio suficiente para a integrao de seus povos. Era apenas um ponto positivo em meio
aos imensos obstculos entre as economias nacionais, separadas por acidentes geogrficos e
aspectos econmicos e sociais intransponveis s sociedades agrrio-exportadoras do sculo
XIX. Neste perodo, o espao geogrfico poroso e escasso de meios fixos de integrao
direcionava-se, como bem assinalou Celso Furtado, segundo a lgica de desenvolver-se para
fora destas naes, ao mercado exportador dos pases centrais. Grosso modo, a Amrica do
Sul, para seus habitantes novecentistas, resumia-se circunstncia de possuir um vizinho ora
amigo, ora inimigo dos Estados nacionais em consolidao.
No entreguerras, com o bloqueio dos mercados internacionais provocado pela crise de
1929, a desarticulao das economias agrrio-exportadoras deu vazo, ainda que dessincronizadas, a foras internas de industrializao dos pases, em maior ou menor grau, para substituir as importaes necessrias ao consumo das classes urbanas, combinando-a com o Estado
nacional-desenvolvimentista. Na era bipolar, a sada ao relativo fechamento das economias
centrais para o escoamento dos produtos, tanto primrios quanto industrializados, demandava
uma via alternativa de abertura de mercados. A experincia nacional-desenvolvimentista, pela
primeira vez, delimitou uma regio econmica comum latino-americana, especialmente aps
os trabalhos pioneiros da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal),
criada em 1948. Com o lanamento da Operao Pan-Americana (OPA), em 1958, pela poltica externa de Juscelino Kubistchek, concebida por Augusto Frederico Schmidt e executada
pelo chanceler Francisco Negro de Lima, o Brasil afirmou que a alternativa ao comunismo
no hemisfrio somente seria alcanada pelo pleno desenvolvimento das naes, uma contraposio, portanto, forma de alinhamento puramente ideolgico que os Estados Unidos
tinham pressuposto para a regio, principalmente aps a extino das comisses mistas pelo
presidente norte-americano Dwight D. Eisenhower.
O esforo de integrao, no entanto, ignorava particularidades dos pases e estabelecia
uma agenda totalizante de abertura comercial ambiciosa e inexequvel, tal como foi formulada
na Associao Latino-Americana de Livre Comrcio (Alalc), criada pelo Tratado de Montevidu, em 1960. O arranjo nacional-desenvolvimentista no foi capaz de romper com a
manuteno de reservas de mercado nacionais, o que serviu como bloqueio a avanos integracionistas mais profundos na regio, frustrando, inclusive, as recomendaes de Ral Prebisch,
poca secretrio-geral da Cepal. Ademais, uma mudana dos regimes domsticos de poder
disseminou regimes militares de exceo pelo continente, congelando (por vezes, rompendo)
laos de amizade construdos ao longo do primeiro esforo de industrializao. O subcon1. Guiana, o departamento ultramarino da Guiana Francesa e Suriname cujos idiomas oficiais so, respectivamente, o ingls, o francs e o holands
conformam a pequena regio da Amrica do Sul com lngua oficial diferente do espanhol ou do portugus.

445

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

tinente experimentou uma srie de eventos desconcertantes, como o no reconhecimento,


pela aplicao da Doutrina Betancourt,2 da Venezuela ao golpe militar de 1964 no Brasil,
e a rivalidade militar entre Brasil e Argentina, que em alguns momentos parecia assumir
grau de corrida armamentista. O descompasso entre o discurso integracionista e o avano do
protecionismo nos pases da regio limitou o processo de formao comum latino-americana
ao fato de que todos passavam, quase isoladamente e, por vezes, concorrentemente, por graus
distintos de industrializao domstica, sem que este processo transbordasse para o conjunto
do subcontinente. No houve, nesta experincia nacional-desenvolvimentista do ps-guerra,
a formao de um espao comum de acumulao latino-americana.
Aos fins da dcada de 1960, no entanto, a regio novamente resfriou suas tenses e
reformulou o processo de integrao anterior, sob critrios gradualistas, buscando garantir a
soberania e a segurana nacionais, e constituindo mecanismos prprios de integrao regional.
O Tratado do Rio da Prata (TRP), 3 firmado em 1969, e o Tratado de Cooperao Amaznica
(TCA),4 de 1978, criaram uma rede indita de mecanismos de alto nvel, envolvendo os trs
principais pases do continente e suas reas de influncia: a Venezuela e o Brasil, com o TCA,
e o Brasil e a Argentina, com o TRP. Ademais, a refundao da Alalc, pelo novo Tratado de
Montevidu,5 em 1980, rebatizada Associao Latino-Americana de Integrao (Aladi), sob
critrios mais adequados s particularidades nacionais do subcontinente, coroou o processo
de distenso regional.
Passada a onda de ditaduras, os pases sul-americanos buscaram outro modelo para integrar
suas sociedades. Pouco a pouco, o significado da circunstncia geogrfica transforma-se,
diante da criao de mecanismos adequados a um salto de qualidade, por motivos
polticos (redemocratizao), econmicos e sociais (crise da dvida externa e do nacionaldesenvolvimentismo). Na convulso da dcada de 1980, as naes sul-americanas perceberam
como sada vivel constituir espao comum de reproduo social, tanto para combaterem a
crise quanto para participarem das transformaes ocorridas no mundo a partir de fins da
dcada de 1960. O caminho, no entanto, no estava dado, pois a redemocratizao congregou
dois projetos historicamente concorrentes: o resgate do nacional-desenvolvimentismo, pelo
avano das reformas estruturais, com vistas democratizao da riqueza; e as reformas liberais,
via desmonte do Estado nacional-desenvolvimentista, com redirecionamento do capitalismo
industrial para o novo padro de acumulao financeira e especializao relativa na produo
de commodities, em diferentes graus de profundidade.
2. Em referncia ao antigo presidente venezuelano, a Doutrina Rmulo Betancourt preconizava o no reconhecimento de pases cuja representao
do poder fosse por vias que no a democrtica. Aps o golpe de 1964 no Brasil, a Venezuela foi o nico pas sul-americano a no reconhecer o
governo constitudo, o que gerou atritos entre os pases. Em 1966, no entanto, a Venezuela restabeleceu relaes diplomticas com o Brasil. Sobre
este episdio da poltica externa venezuelana, ver Cervo (2007, cap. 5.1.2).
3. Recepcionado no Brasil pelo Decreto no 67.084, de 19 de agosto de 1970. A ntegra do acordo, assim como a maioria dos documentos internacionais citados neste captulo, pode ser consultada na Diviso de Atos Internacionais do Ministrio das Relaes Exteriores do Brasil: <http://www2.
mre.gov.br/dai/home.htm>.
4. Promulgado no Brasil pelo Decreto no 85.050, de 18 de agosto de 1980.
5. Recepcionado no Brasil pelo decreto no 87.054, de 23 de maro de 1982.

446

A Integrao Sul-Americana, Alm da Circunstncia: do Mercosul Unasul

3 O Novo conceito de Amrica do Sul e a integrao regional:


dimenses histricas dos conflitos e das convergncias
Em termos objetivos, o conceito de Amrica do Sul pautou a poltica exterior do Brasil e
dos outros pases sul-americanos desde o sculo XIX (Moniz Bandeira, 2009, p. 11).
Isto pode ser exemplificado pela poltica de definio de fronteiras do Imprio, pela Guerra
do Paraguai (1864-1870) e pelo Pacto ABC de No Agresso e Arbitragem entre Argentina,
Brasil e Chile (1915). A Amrica do Sul, naquele tempo, consistia numa varivel geogrfica
crucial definio das fronteiras nacionais e das soberanias em consolidao. A partir de
1930, at o segundo tero do sculo XX, a evoluo deste conceito esteve marcada pelo
esforo nacional-desenvolvimentista, restrito s conformaes de espaos soberanos de acumulao industrial, conforme sugerido antes, na qual se verificou pouca ou nenhuma integrao econmica entre os pases sul-americanos.
Somente no ltimo tero do sculo XX, a regio comea a ganhar densidade prpria.
As tenses entre os paradigmas das reformas estruturais e do neoliberalismo como sadas ao
atraso do subdesenvolvimento deram novo impulso integrao das estruturas econmicas
dos pases sul-americanos. O esforo de aproximao entre Brasil e Argentina, durante a
segunda metade da dcada de 1980, encontrou sinergias com os demais pases e, na dcada
seguinte, constituiu um bloco econmico que, superando as expectativas, sobreviveu s diversas crises, aprofundando a integrao.
Os presidentes Jos Sarney (Brasil) e Ral Ricardo Alfonsn (Argentina) no imaginariam que, s margens do Iguau, inaugurando a ponte que liga Puerto Iguaz a Porto Meira
(o primeiro projeto desta ordem desde 1947), uma declarao bilateral modesta de aproximao entre pases vizinhos desencadearia tantos eventos geradores de interdependncias, sinergias e alguns conflitos. A Declarao de Iguau (1985) reafirmou novas tendncias expressas
desde a assinatura do TRP e do Acordo Tripartite de Cooperao Tcnico-Operativo,6 firmado
entre Brasil, Paraguai e Argentina, em 1979, articulados na superao de temas sensveis que
permearam a poltica externa de ambos desde o ps-guerra.
Buscando a sada ao estrangulamento do padro nacional-desenvolvimentista, a
declarao cria a institucionalidade necessria para o Programa de Integrao e Cooperao
Econmica (Pice)7 e sua srie de protocolos que buscaram avanar a frmula de abertura
comercial segundo os termos discutidos na Aladi, ou seja, com aes graduais de abertura
segundo a complementaridade das cadeias produtivas, e no sobre a pura e simples lgica
da concorrncia livre-cambista. Desse modo, os protocolos entre Brasil e Argentina, ao
longo da dcada de 1980, do impulso inicial ao aumento do comrcio entre os pases que,
progressivamente, despertam interesses mtuos de uma integrao mais profunda de suas
economias, tanto no mbito pblico quanto nas estratgias das empresas privadas residentes,
que passam a incorporar o espao do Cone Sul nos negcios cotidianos. Em 1988, no auge
6. O acordo concretizou a possibilidade de superao das rivalidades regionais a partir da definio conjunta de parmetros de utilizao da hidreltrica binacional de Itaipu (Brasil-Paraguai).
7. Publicado no Dirio Oficial no57, de 24 de maro de 1988.

447

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

da crise do nacional-desenvolvimentismo e das tenses entre os paradigmas supracitados,


Brasil e Argentina expressam na assinatura do Tratado de Integrao, Cooperao e
Desenvolvimento o desejo de constituir, no prazo de dez anos, um mercado comum,
mediante ampla abertura comercial.
No final da dcada de 1980, houve uma redefinio de paradigmas que o perodo anterior
havia imposto aos pases. Carlos Menem (Argentina) e Fernando Collor (Brasil), eleitos na
virada da dcada, promoveram uma brutal mudana da forma de desenvolvimento, de acordo
com a ideia de abertura irrestrita das economias e limitao do Estado somente s atividades
que Menem denominou normais (CERVO; BUENO 2009, p. 455-490). De maneira geral,
esta ideologia representou os pontos atribudos ao Consenso de Washington de reforma do
Estado e dos mercados segundo a lgica de desregulao das economias e, fundamentalmente,
readequao da funo dos Estados nacionais latino-americanos: de produtor do sistema
industrial domstico para garantidor do espao de acumulao financeira. No Acordo de
Complementao Econmica no 14, assinado em 1990 no mbito da Aladi, os protocolos so
condensados num programa ambicioso de desonerao tarifria, visando ao livre comrcio
bilateral entre Brasil e Argentina. Surpreendentemente, Uruguai e Paraguai buscam aderir ao
acordo, que ser transformado em 1991 no Tratado de Assuno,8 bero do Mercosul.
No momento, portanto, em que se define a dana dos paradigmas (Cervo;
BUENO; 2009), na dcada de 1990, setores importantes dos Estados latino-americanos
principalmente seus ministrios das fazendas, que j haviam logrado silenciar o
Consenso de Cartagena (1984) da sada diplomtica da dvida externa para substitu-lo
pela negociao individual com o Fundo Monetrio Internacional (FMI) consideravam
inexorvel a integrao econmica com os Estados Unidos. Comearam, ento, a surgir
propostas que visavam a melhorar a integrao regional, dentro da lgica livre-cambista.
Em 1990, a Iniciativa para as Amricas, de George H. W. Bush, agendou para 1994 o
incio das negociaes da Alca, influenciando decisivamente o processo de integrao latinoamericano. Em contraposio a esta proposta, em 1992, na VI Cpula do Grupo do Rio,
em Buenos Aires, Itamar Franco props a Iniciativa Amaznica, que tinha como objetivo
criar uma aproximao entre Pacto Andino e Mercosul (que ainda no tinha personalidade
jurdica, o que somente aconteceria em Ouro Preto, no final de 1994) e, em 1993, na VII
Cpula do Grupo do Rio, em Santiago, ampliou sua proposta e lanou a rea de Livre
Comrcio Sul-Americana (Alcsa), numa corrida para adequar as possibilidades nacionais
Alca. Se a aproximao com os EUA era inevitvel, seria necessrio que os pases da regio
tivessem melhores condies para concorrer com os produtos norte-americanos. O discurso
do presidente Itamar Franco, poca, refora este argumento.
No contexto proporcionado pela acelerao do processo integracionista em nossa parte do mundo,
abrem-se, ademais, oportunidades de associao plurilateral que no podemos deixar de aproveitar,
convictos como estamos de que os ideais do Libertador Simn Bolvar permanecem mais atuais
do que nunca. A proposta de criao de uma rea de Livre Comrcio Sul-Americana (Alcsa), que
8. O tratado foi promulgado, no Brasil, pelo Decreto no 350, de 21 de novembro de 1991.

448

A Integrao Sul-Americana, Alm da Circunstncia: do Mercosul Unasul

apresentei pela primeira vez na VII Cpula do Grupo do Rio, se inspira nesses ideais. Estou certo
de que a convergncia dos esforos sub-regionais de integrao do Mercosul, com a participao do
Chile, traduzir em crescente bem-estar e progresso nossa vocao regional para o entendimento e
a convivncia em harmonia (BRASIL, 2008b, p. 57).

A proposta da Alcsa foi uma reao Iniciativa para as Amricas e vontade do Mxico de
aderir ao Tratado Norte-Americano de Livre Comrcio (Nafta, na sigla em ingls). Na ocasio,
os pases do Mercosul declararam que
os ministros do Exterior e das Finanas do Mercosul confirmaram o seu apoio completo liberalizao comercial entre todos os pases da Amrica do Sul, como um fim em si mesmo, para facilitar
a entrada da regio na economia do hemisfrio e do mundo (MERCOSUL 1994).

Evidenciava-se, assim, o sentimento vivido naquele perodo de inevitabilidade da integrao com o norte do continente. Como se ver adiante, esta manifestao do discurso teve
efeitos concretos na trajetria de insero comercial do Brasil no subcontinente. Nesta maior
aproximao com a regio, a diplomacia brasileira substituiu, em seus discursos, o conceito
de Amrica Latina pelo de Amrica do Sul. Esta inflexo teve grande impacto histrico, pois
representou a primeira vez em que a identidade regional foi, conscientemente, autoatribuda
por estes pases, ainda que em carter defensivo, para proteger-se na inevitvel integrao
hemisfrica livre-cambista.
A partir desse momento, passaram a ser duas as prioridades da poltica externa brasileira
na regio: fortalecer as bases do Mercosul (ou ainda tentar uma maior integrao da regio
sul-americana) e avanar na integrao fsica do subcontinente. Havia a percepo de que estes
eram os dois pilares que faltavam para que o processo de integrao regional se fortalecesse.
O Mercosul foi radicalmente aprofundado dentro dessa perspectiva de inexorabilidade
da integrao hemisfrica. O Protocolo de Ouro Preto, de 1994,9 ampliou sua estrutura
institucional e atribuiu-lhe personalidade jurdica de direito internacional. Classificando-o
como unio aduaneira, entendeu-se como passo adiante na constituio do mercado comum,
ou seja, como uma integrao comercial no apenas do ponto de vista do livre comrcio
(fim gradual das barreiras tarifrias), mas tambm com adoo de uma tarifa de importao
harmonizada, a tarifa externa comum (TEC), implementada em 1997, que j estava
especificada no Protocolo de Assuno. Uma vez que os pases da regio adotavam polticas
macroeconmicas similares de estabilizao inflacionria, em conjunto com uma poltica de
cmbio valorizado, privatizao das empresas estatais, abertura de capital, altos juros da dvida
soberana e graus distintos de dolarizao interna, o carter razoavelmente comum destas
polticas, malgrado gravosas sobre as variveis emprego e renda das economias nacionais,
facilitou o curso da integrao econmica do Mercosul. O aparente triunfo dos planos de
estabilizao transferiu-se para a ideia de uma consolidao do regime democrtico liberal
como o caminho nico a ser trilhado pelos pases. O Protocolo de Ushuaia10 instituiu em 1998
9. Ratificado no Brasil pelo Decreto no 1.901, de 9 de maio de 1996.
10. Recepcionado no Brasil pelo Decreto no 4.210, de 24 de abril de 2002.

449

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

a clusula democrtica nos escaninhos jurdicos do Mercosul, um importante instrumento


que, de certa forma, contribuiu para garantir a estabilidade poltica da regio, conforme
se verificou em 1999 na crise sucessria do Paraguai, em que o Brasil evocou a clusula e
evitou a concretizao de um golpe de Estado que se iniciava. Mesmo no mbito do livrecambismo, o processo de integrao sul-americano assumiu, cada vez mais, laos prprios de
interdependncia e construiu, aos poucos, um caminho alternativo aparentemente inelutvel
integrao com os EUA. Em 1996, alm do aprofundamento da integrao, verificou-se a
expanso do bloco econmico: Chile e Bolvia tornam-se membros associados, o que significou
o aumento dos pases com preferncias tarifrias que se relacionariam com os pases membros.
O processo de integrao sul-americana, portanto, aprofundou-se alicerado no
paradigma liberal. Porm, demonstrou-se inegavelmente que havia algo novo na estrutura da
relao entre os pases. No segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso, o significado
poltico de Amrica do Sul serviu para diferenciar a sub-regio no apenas dos Estados Unidos,
mas tambm do Mxico pr-Nafta, o qual adotava de forma praticamente irrestrita as polticas
de livre comrcio com os seus vizinhos do norte, o que os pases dos sul procuravam evitar.
Um olhar sobre aspectos comerciais desse processo permite uma referncia para o argumento da reao do Brasil aparente inevitabilidade da integrao hemisfrica. Ao comparar,
em termos absolutos, a corrente de comrcio brasileira com os blocos mais importantes, a
saber, o Nafta e a Unio Europeia (UE), e com a Amrica do Sul, v-se que esta possui um
peso muito semelhante ao destes blocos, e que apresentaram uma trajetria anloga durante
o perodo de 1989 a 2000 (grfico 1).
Grfico 1

Corrente de comrcio (exportaes e importaes) entre o Brasil e blocos econmicos

Fonte: Brasil/Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio (MDIC). Disponvel em: <www.mdic.gov.br>.


Elaborao dos autores.
Obs.: Valores free on board (FOB), isto , sem incluso do valor do frete.

450

A Integrao Sul-Americana, Alm da Circunstncia: do Mercosul Unasul

A diferena de nfase na poltica comercial, contudo, explicitada quando se observam as


propores da densidade do comrcio brasileiro com cada bloco sobre o total e comparam-se
estas propores participao brasileira na Amrica do Sul. Enquanto a Unio Europeia
mantm uma participao com tendncia decrescente na corrente de comrcio, o Nafta e a
Amrica do Sul apresentam comportamentos espelhados, o que refora a ideia de que o objetivo
da integrao hemisfrica implicou o recurso integrao regional para melhor se inserir neste
cenrio (grfico 2). Antes de proteger o mercado nacional, ou de recorrer ao aumento da
participao comercial na Unio Europeia, o Brasil deslocou o eixo para a Amrica do Sul, em
detrimento do Nafta, ao longo do perodo liberal de 1994 a 1998. O processo manteve-se at
a crise e mudana do regime cambial brasileiro em 1999, o que, de um lado, reposicionou o
antigo eixo comercial Brasil-Nafta. Por outro lado, o aumento da corrente comercial brasileira
foi muito maior que o da participao dos trs blocos, o que indica diversificao comercial
para pases fora dos aludidos blocos. No entanto, a despeito de mantida a expanso da corrente
comercial como um todo, o Brasil, a partir de 2002, retomou o processo de convergncia com
a Amrica do Sul.
Grfico 2

Participao da corrente comercial brasileira (exportaes e importaes) por bloco econmico

Fonte: Brasil/MDIC.
Elaborao dos autores.

Quando se observam as exportaes brasileiras por fator agregado entre os grupos escolhidos,
a relao inversa entre Nafta e Amrica do Sul ainda mais evidente, pois h forte peso dos
produtos industrializados na formao do valor adicionado exportado, em detrimento dos
produtos primrios, o que favorece as relaes econmicas com o subcontinente sul (grfico 3).

451

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

Grfico 3

Participao das exportaes brasileiras, em fator agregado, por bloco econmico

Fonte: Brasil/MDIC.
Elaborao dos autores.

O processo de convergncia entre Amrica do Sul e Nafta, no perodo de 1990 a 1998,


refora o argumento de que a insero hemisfrica a uma grande rea de livre comrcio
imporia a interpenetrao prvia dos mercados sub-regionais. Com as crises cambiais de fins
da dcada de 1990, todavia, o paradigma de integrao sofrer outro revs. Os grficos 2
e 3 mostram que, em termos comerciais, a participao da Amrica do Sul na corrente de
comrcio brasileira reduziu-se consideravelmente de 1998 a 2002, perodo em que se recuperou a participao do Nafta. Este fenmeno, surpreendentemente, no bloqueou ou sequer
diminuiu o processo de integrao regional, porm, determinou novos rumos para a Amrica
do Sul, que avanou na constituio de sua identidade prpria.
Na primeira reunio de chefes de Estado sul-americanos da histria, a Cpula de Braslia, em 2000, a transio do conceito de Amrica do Sul completou-se. A aparente inexorabilidade de integrao hemisfrica com os Estados Unidos e a recusa do Mxico em aceitar
fortalecer o bloco latino-americano antes deste fato inevitvel no deixou dvidas aos pases
do bloco: mesmo diante da crise cambial, a Amrica do Sul, nos moldes livre-cambistas do
momento, era o meio de potencializar esta integrao futura.
Ainda que se tenha delimitada uma identidade dos pases sul-americanos distinta do continente como um todo, importante considerar que a poltica externa norte-americana, na
dcada de 1990 e no incio do novo sculo, ainda gozava de imensa fora e credibilidade. Sobre
a exuberncia poltica norte-americana, argumenta o embaixador Paulo Nogueira Batista que
cria-se um clima de tal conformismo que um intelectual do porte de Vargas Llosa, com pretenses
de governar o seu pas, ousaria tomar, sem pejo e at com entusiasmo, a imensa liberdade de sugerir,
em artigo assinado, que Porto Rico, como Estado associado dos Estados Unidos, passasse a constituir o modelo, por excelncia, para a Amrica Latina. Proposta esdrxula e vexaminosa, que passou

452

A Integrao Sul-Americana, Alm da Circunstncia: do Mercosul Unasul

indene, sem comentrios, de forma que indica o grau de anestesiamento da conscincia nacional
na regio (Batista, 1994, p. 7).

3.1 As mltiplas dimenses da integrao recente da Amrica do Sul


O enraizamento do novo conceito de Amrica do Sul ganhou impulso com o abandono
do paradigma livre-cambista. A integrao econmica passa a adquirir novos contornos de
promoo ampla do desenvolvimento e busca de mecanismos polticos mais abrangentes
de concertao entre os Estados. Nesse sentido, a Amrica do Sul entendida como criao
recente dos pases da regio para atribuir sentido lgico a um processo de superao da mera
circunstncia para a constituio de um destino comum.
No incio do governo Luiz Incio Lula da Silva, em 2003, com a nfase sul-sul da poltica
externa, a regio deixa de ser vista apenas como mercado cativo para ser o espao legitimador
de atuaes maiores, como as participaes no G-20 comercial e no G-20 financeiro, e as conquistas para a realizao dos jogos olmpicos e Copa do Mundo. Estes projetos contaram com
o apoio conjunto dos pases da regio. Ainda que retomado o processo de convergncia com o
Nafta a partir de 2002 (grficos 2 e 3), o paradigma liberal de integrao no mais justificava
o sentido da poltica externa brasileira, cujo marco regional foi a Cpula de Mar del Plata em
2005, que estabeleceu a primazia do desenvolvimento econmico sobre o livre-cambismo
e, no item 19 de sua declarao, reconheceu o carter inoportuno da Alca. O fantasma da
integrao inevitvel com os EUA foi substitudo pela necessidade de gerir-se a integrao
sul-americana como meio prioritrio de impulsionar o desenvolvimento nacional dos pases.
Esse salto poltico de uma estratgia defensiva, como nos anos 1990, para uma ofensiva de integrao sul-americana deu-se no Acordo-Quadro entre Mercosul e Comunidade Andina de Naes (CAN), iniciando o que viria a ser a Comunidade Sul-Americana
de Naes (Casa), criada em 2004 por ocasio da III Cpula de Presidentes Sul-Americanos,
em Cuzco, depois renomeada Unasul na I Cpula Energtica Sul-Americana, ocorrida em
Ilha Margarita, Venezuela, em 2007. A Unasul nasceu com o objetivo de ser um organismo
amplo, capaz de promover a integrao no apenas de comrcio, mas tambm de infraestrutura, finanas, comunicao, transportes, matriz energtica, sistema educacional, sade,
estratgias cientficas e tecnolgicas, tendo como membros a totalidade dos pases do subcontinente exceo da Guiana Francesa, que territrio francs, sem soberania plena.
A Unasul, portanto, procura estender seu espectro de atuao para a integrao econmica da Amrica do Sul como um todo, mediante trs eixos temticos: i) infraestrutura,
com a incorporao da Iniciativa para a Integrao da Infraestrutura Regional Sul-Americana
(Iirsa) ao Conselho Sul-Americano de Infraestrutura e Planejamento (Cosiplan); ii) finanas,
com a Nova Arquitetura Financeira Regional (NAFR); e iii) defesa, com a criao do Conselho de Defesa Sul-Americano (CDS). Estes temas so considerados os desafios prementes da
integrao subcontinental, discutidos adiante.
Alm desses eixos propostos, o processo de integrao ps-Mar del Plata tem-se voltado
para a questo das polticas sociais comuns, principalmente no mbito do Mercosul, mas

453

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

tambm com alguns programas importantes na Unasul, como a compra conjunta de vacinas
pelos pases-membros. No que tange ao Mercosul,11 a recente criao do Instituto Social do
Mercosul (ISM) e da Comisso de Coordenao dos Ministros de Assuntos Sociais (CCMAS)
coroaram uma srie de acordos complementares de equivalncia no mbito da previdncia
conjunta e servios de sade,12 residncia,13 reciprocidade na dispensa do visto no trnsito
de turismo e de trabalho entre os pases (acordos bilaterais) e dispensa de traduo de documentos oficiais14 para fins imigratrios. Estes permitiram ao Mercosul avanar como espao
de livre trnsito no apenas de bens e servios, mas tambm de cidados. Paralelamente ao
avano da integrao das polticas pblicas no Cone Sul, mecanismos de participao da
sociedade civil tm-se consolidado, desde a criao do Parlamento do Mercosul,15 em 2005,
do qual fazem parte congressistas dos pases-membros, no intuito de harmonizar as legislaes nacionais e de aproximar a representao civil s decises da organizao internacional.
As cpulas sociais do Mercosul, instrumento criado em 2006, tm cada vez mais reunido
representantes da sociedade civil, inclusive com mobilizao sindical, por meio da Coordenadora de Centrais Sindicais do Cone Sul.16
Essa dimenso social do processo de integrao sul-americana uma das questes que se
deve aprofundar nos prximos anos. O avano da interdependncia econmica para alm das
fronteiras nacionais requer que as polticas pblicas tambm transcendam os territrios, corrigindo
distores e, fundamentalmente, garantindo uma cidadania comum, alm do livre comrcio.
preciso destacar, ademais, que a consecuo dos trs eixos da Unasul, abordados a
seguir de forma mais detalhada, pode elevar o patamar da integrao regional para mais alto
que o esperado no paradigma liberal. Passados os sonhos inexorveis, os desafios ao avano
da integrao esto postos segundo a lgica de um paradigma novo, no obstante herdeiro do
perodo anterior.
3.1.1 Integrao da infraestrutura: da Iirsa ao Cosiplan
Conforme assinalado, o avano da Amrica do Sul enquanto locus da poltica externa
brasileira teve como marco a Cpula de Braslia, realizada em setembro de 2000. Um de seus
principais encaminhamentos foi o lanamento da Iirsa, implantada por meio de seu Plano de
Ao acordado na Reunio Ministerial de Montevidu, em dezembro de 2000. O presidente
11. As assimetrias estruturais entre os pases-membros receberam, alm de polticas sociais, um instrumento especializado na redistribuio de
recursos ao investimento em infraestrutura, com a criao do Fundo para a Convergncia Estrutural e Fortalecimento Institucional do Mercosul
(Focem), em 2005. Para uma anlise mais detalhada, ver Souza et al. (2010).
12. O Acordo Multilateral de Seguridade Social do Mercosul, assinado em 1997, em vigor a partir de 2005, foi recepcionado pela legislao brasileira
por meio do Decreto no 5.722, de 13 de maro de 2006.
13. O Acordo sobre Residncia para Nacionais dos Estados Partes do Mercosul, assinado em dezembro de 2002, ampliado para Bolvia e Chile,
ainda aguarda entrada em vigor.
14. Tal dispensa foi estabelecida no Acordo sobre Dispensa de Traduo de Documentos Administrativos para Efeitos de Imigrao entre os Estados
Partes do Mercosul, a Repblica da Bolvia e a Repblica do Chile, de 15 de dezembro de 2000. O acordo foi promulgado pelo governo brasileiro
por meio do Decreto no 5.852, de 18 de julho de 2006.
15. O Protocolo Constitutivo do Parlamento do Mercosul foi promulgado no Brasil pelo Decreto no 6.105, de 30 de abril de 2007.
16. Ver Brasil/Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica (2010).

454

A Integrao Sul-Americana, Alm da Circunstncia: do Mercosul Unasul

Fernando Henrique Cardoso afirmou na ocasio do lanamento da Iirsa que era o momento
de reafirmao da identidade prpria da Amrica do Sul como regio onde a democracia e a
paz abrem a perspectiva de uma integrao cada vez mais intensa entre os pases que convivem
em um mesmo espao de vizinhana (CARDOSO, 2000).
A Iirsa um conglomerado de projetos que tm o objetivo de integrar as estruturas de
comrcio, energia e comunicaes, com nfase inicial no fortalecimento de corredores
de exportao. O estudo inaugural da Iirsa ficou a cargo de trs instituies de fomento regionais, quais sejam, o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), a Cooperao Andina
de Fomento (CAF) e o Fundo Financeiro para o Desenvolvimento da Bacia do Prata (Fonplata), sem a participao de nenhuma instituio nacional. A execuo dos projetos seria
preferencialmente privada, com financiamento de uma das trs instituies, sob o conceito
de parcerias pblico-privadas (PPP). De incio, o plano identificou 12 eixos de integrao e
desenvolvimento,17 complementados com o estmulo a processos setoriais, necessrios para
melhorar a competitividade e o processo logstico geral.
Os eixos contemplavam as reas de transportes, energia e comunicao. Este conceito
de eixos de integrao, desenvolvido a partir das ideias de Eliezer Batista,18 descritas no livro
Infraestrutura para o Desenvolvimento Social e Integrao na Amrica do Sul, j tinha sido
usado como subsdio para a elaborao do Plano Plurianual (PPA) do governo federal para
os perodos 1996-1999 (Brasil em Ao) e 2000-2003 (Avana Brasil), de modo que a Iirsa
aparece como uma tentativa brasileira de expandir esta metodologia de planejamento territorial para toda a regio (Couto, 2006, p. 63). Vislumbrava-se um projeto de integrao
da infraestrutura como motor de um projeto de maiores ambies, baseado na integrao
comercial e na maior competitividade das exportaes. A Iirsa nasceu em meio proposta da
Alca e ao projeto integracionista que tinha como objetivos ampliar o comrcio intrarregional
e estruturar a Amrica do Sul para uma presumida integrao com o norte. Tratava-se de um
projeto que ia ao encontro das polticas liberalizantes adotadas na regio.
No caso da energia, a complementaridade das matrizes energticas e de consumo,
as escalas de investimento e o compartilhamento de fontes favoreceram os projetos comuns.
Entretanto, na regio, a distribuio de oferta energtica bastante desigual. Os pases andinos,
em particular Venezuela e Bolvia, so os que tm a maior produo de gs natural e petrleo19
e contam com um substantivo excedente energtico, que se contrape ao dficit do Cone
Sul, exceo de Paraguai e Brasil20 (Carneiro, 2008, p. 4). No caso dos transportes, a
prpria forma de distribuio geogrfica da rede de rodovias, ferrovias e hidrovias (e tambm
das populaes), que, historicamente, privilegiaram as reas litorneas e os corredores de
exportaes extrarregionais, evidencia os desafios na integrao da infraestrutura de todos os
17. Posteriormente, foram definidos dez eixos e, em 2010, nove.
18. Ex-presidente da Companhia Vale do Rio Doce e ex-ministro de Minas e Energia do governo Joo Goulart.
19. Desconsiderando-se do cmputo das reservas as novas descobertas na camada do pr-sal, cuja magnitude ainda no se conhece por definitivo,
na Venezuela esto concentradas 70% das reservas de petrleo da regio.
20. O Brasil encontra-se s vsperas de se tornar exportador lquido de energia, e o Paraguai o maior produtor per capita de energia hidreltrica
do mundo, por conta da usina binacional de Itaipu.

455

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

pases da Amrica do Sul. O planejamento de portos e aeroportos tem seguido a mesma lgica.
As redes de comunicaes tambm foram desenhadas para atender restritamente territrios
nacionais, tendncia que comeou a mudar apenas na ltima dcada.
Na etapa inicial, a Iirsa identificou 293 estudos e projetos de investimento propostos
pelos governos,21 dos quais um primeiro grupo de 162 foi sugerido como uma primeira gerao de projeto. Em 2004, durante a III Reunio dos Presidentes da Amrica do Sul, 31 foram
considerados prioritrios para o perodo 2005-2010 (denominados agenda de implantao
consensuada) e, na ocasio, orados em US$ 6,4 bilhes. A rea energtica contaria com
apenas um empreendimento: o gasoduto do Noroeste argentino, que havia sido pensado bilateralmente entre Argentina e Brasil, e tornou-se um projeto nacional argentino, com recursos
exclusivamente deste pas. Destas trs dezenas de projetos prioritrios, dois foram finalizados
(ltimo relatrio disponvel agosto de 2009): uma ponte que liga o Brasil ao Peru e outra
que liga o Brasil Guiana, ambas inscritas sob a rubrica pblico. Dez esto em preparao
(um exclusivamente sob a rubrica privado e quatro pblico/privado) e o restante em execuo (mais da metade, pblico).
A breve concluso a que se chega sobre a iniciativa que as limitaes de seus projetos
decorrem, sobretudo, do perfil de investimento a ser realizado. As prioridades do capital
privado dizem respeito a investimentos de maior densidade econmica e de retorno rpido e
elevado. Os investimentos de menor rentabilidade ou de retorno em longo prazo, que poderiam acelerar a integrao, so inviveis e somente poderiam ser realizados com substantivos
aportes de recursos fiscais. Alm disso, a forma de financiamento, que privilegiava a iniciativa
privada e as PPPs (com o uso dos instrumentos do BID, Fonplata e CAF), mostrou-se inadequada ante o modelo de financiamento via BDNES adotado a partir de 2003.
A guinada poltica no subcontinente, durante a dcada de 2000, teve reflexos importantes para o processo de integrao energtica, sobretudo devido eleio de governos
nacionalistas em pases detentores em abundncia destes recursos. O nacionalismo fez que
os maiores pases da regio, sobretudo o Brasil, repensassem o relacionamento com os vizinhos. Se, no governo FHC, a integrao fsica com a regio admitia um papel reduzido aos
Estados, delegando s agncias regionais de desenvolvimento e iniciativa privada o papel de
incentivadores e executores do processo (Couto, 2006, p. 68), no governo Lula ela obteve
nova dimenso. A Amrica do Sul reafirmada como prioridade, ganhando, inclusive, uma
subsecretaria especfica no Itamaraty, vinculada diretamente secretaria-geral do ministrio.
A inteno de incorporar a Iirsa como parte da estratgia de construo de um espao
sul-americano integrado ficou mais evidente em 30 de setembro de 2005, na I Reunio de
Chefes de Estado da Casa, quando mais uma vez se afirmou a importncia da integrao
energtica da Amrica do Sul e ratificaram-se os resultados da I Reunio de Ministros de
Energia da Casa, realizada em Caracas, em 26 de setembro de 2005, quando se decidiu dar
prosseguimento Iniciativa Petroamrica (Verdum, 2007, p.19).
21. Segundo informao oficial disponvel no endereo eletrnico <www.iirsa.org>, em 2010 h 524 projetos na carteira Iirsa.

456

A Integrao Sul-Americana, Alm da Circunstncia: do Mercosul Unasul

Aps o Tratado Constitutivo da Unasul, em 2007, a Iirsa passou a ser vista como o
brao de infraestrutura da nova organizao. A formalizao deste entendimento, porm,
apenas foi realizada em junho de 2010, quando, convocado pela presidncia pro tempore da
Unasul, foi reunido pela primeira vez o Cosiplan. Nesta ocasio, aprovou-se seu estatuto, o
qual estabelece, no Artigo 6o, que a Iirsa ser uma instncia de apoio, definida como foro
tcnico para temas relacionados com o planejamento da integrao fsica regional sul-americana. Tal mudana corrobora a tese de que a Iirsa nasceu em um contexto de integrao
eminentemente comercial, ainda que com traos fundamentais para a integrao regional.
No momento seguinte, quando foi alterado o paradigma poltico na maior parte dos pases
da Amrica do Sul, a iniciativa foi mantida, porm reformulada.
O malogro da proposta inicial, no que se refere ao financiamento, comprometeu a execuo das obras de infraestrutura, mas consolidou, pela primeira vez, um espao multilateral
que planejasse de forma articulada (por meio dos eixos) a integrao das reas de energia,
transportes e comunicaes. Se, nos anos 1990, o Brasil evitava discutir poltica energtica em
espaos multilaterais para evitar tratados que estipulassem a livre compra e venda de energia, na
dcada de 2000 o pas passou a ser o principal incentivador destes fruns. Diferentemente do
que ocorreu at a criao da Unasul formalmente at a criao do Cosiplan , as instncias de
planejamento da integrao da infraestrutura regional ganharam uma diretriz poltica concreta,
potencializando seus efeitos prticos e a superao de seu principal obstculo, o financiamento.
3.1.2 Integrao financeira: iniciando uma arquitetura regional
A partir da crise financeira internacional de 2008, no mbito da Unasul est-se articulando
a NAFR, que tem por objetivos: diminuir a dependncia dos pases sul-americanos frente
ao dlar; reduzir custos e facilitar a obteno de divisas ao comrcio; e financiar o desenvolvimento econmico da regio, buscando autonomia em relao aos rgos financiadores
tradicionais, como o BID e o Banco Mundial. Para alcanarem-se o primeiro e o segundo
objetivos, so negociados mecanismos nicos de liquidao de reservas e de convergncia
comercial, e discute-se a constituio de um fundo monetrio sul-americano e de uma moeda
nica de curso regional. importante salientar que estas propostas encontraram pouco
avano significativo por parte do Brasil, que tem preferido criar canais bilaterais de curso
regionalizado para o real, ao contrrio dos pases participantes da Aliana Bolivariana para
as Amricas Alba (Venezuela, Equador, Cuba, Nicargua e Bolvia), que criaram o Sistema
nico Regional de Compensao de Pagamentos, com uma moeda nica denominada sucre
(lastreada em dlares), em homenagem moeda equatoriana extinta pela dolarizao em
2000. A consecuo do terceiro objetivo, por sua vez, envolve o Banco do Sul como coordenador de polticas de investimento na regio voltadas para o desenvolvimento econmico.
No desafio da integrao financeira sul-americana, observa-se o dilema brasileiro
entre avanar unilateralmente nos investimentos do Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social (BNDES) como principal instrumento financiador dos mega-projetos

457

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

regionais22 de empresas brasileiras na regio ou optar multilateralmente pela constituio


definitiva de um banco regional de desenvolvimento econmico e social, o Banco do Sul.
A primeira alternativa garantiria o controle das aes, mas poderia estimular posicionamentos
antibrasileiros por parte de outros pases (veja-se o caso da Odebrecht no Equador)23 e
contestao de sua liderana na regio, alm de aprofundar assimetrias econmicas entre
os pases. A segunda limitaria o poder brasileiro sobre a alocao de recursos, porm,
potencialmente, aumentaria a legitimidade do pas como lder regional, sem excluir aes
complementares do BNDES, e possibilitaria uma melhor distribuio do investimento entre
os membros da Unasul. A superao deste dilema pela constituio plena do Banco do Sul
significaria grande avano na integrao regional e na soluo de problemas estruturais os
quais o Brasil, unilateralmente, no seria capaz de enfrentar.
O processo de negociao do Banco do Sul somente entrou na agenda diplomtica
brasileira dois anos aps o lanamento da proposta pelo presidente Hugo Chvez em 2005
(ainda no mbito da Alba), rapidamente encampada por Nstor Kirchner no ano seguinte
e ampliada por Rafael Correa em 2007. Naquele momento, acentuava-se a necessidade de
construir uma integrao financeira sul-americana (tal como prev o Artigo 3o do Tratado
Constitutivo da Unasul) autnoma em relao aos fluxos financeiros internacionais e que
servisse de instrumento regulador das economias domsticas, particularmente do investimento. A proposta inicial apontava para um fundo monetrio sul-americano, emprestador
de ltima instncia.
Em 2007, o Brasil aceitou negociar o tratado constitutivo desde que o Banco do Sul financiasse a Iirsa, que j contava com aportes principais do BNDES, alm do BID, da CAF e do
Fonplata. Apesar de esta vinculao ter ficado de fora, critrios de rentabilidade, de definio da
atividade do banco como fomento ao desenvolvimento e de restrio sua abrangncia apenas
aos pases sul-americanos foram incorporados ao tratado constitutivo. No momento em que o
BID, a CAF e o Fonplata apresentavam limitaes no financiamento dos projetos demandados
pelos Estados da regio e os investimentos privados em infraestrutura regional eram insuficientes, o tratado constitutivo foi assinado em Buenos Aires, em dezembro de 2007, por ocasio da
posse da presidente Cristina Kirchner, tendo como membros fundadores Argentina, Bolvia,
22. Segundo declarao do presidente do BNDES, Luciano Coutinho, em setembro de 2009, o banco detinha uma carteira na Amrica do Sul de
US$ 15,6 bilhes, a maioria como investimentos em infraestrutura (Leo, 2009). O BID, no mesmo ano, operou com uma carteira de apenas US$ 8,25
bilhes nos pases da regio, exceto o Brasil (BID, 2009, tabela 2). Outras instituies regionais de fomento so importantes, porm menores: a CAF,
apesar de possuir capital autorizado expressivo de US$ 10 bilhes, operou em 2009 com uma carteira de investimentos de US$ 4,8 bilhes (segundo
dados disponveis em <www.caf.com>); e o Fonplata possui aporte total de capital de menos de US$ 490 milhes e uma carteira de investimentos,
em 2009, de US$ 421 milhes, aproximadamente (<http://www.fonplata.org>). Se aprovada a proposta vigente, o aporte de capital subscrito do
Banco do Sul pode chegar a US$ 10 bilhes, o que, mesmo assim, seria inferior carteira de investimentos do BNDES. Para uma anlise do Banco
do Sul, ver Calixtre e Barros (2010).
23. Em 2001, iniciou-se o processo de concesso de emprstimo para que o Equador contratasse a empreiteira brasileira Norberto Odebrecht para
a construo da hidreltrica de San Francisco. As obras comearam em 2004, quando o montante de US$ 243 milhes foi disponibilizado para a
concretizao do empreendimento. Em 2008, aps problemas estruturais na obra serem comprovados, esta foi suspensa, assim como o pagamento
do emprstimo contrado junto ao BNDES. Na ocasio, o presidente equatoriano Rafael Correa afirmou que o pagamento da obra entre Odebrecht
e BNDES ser realizado no Brasil seria uma grave irregularidade. Os projetos da Odebrecht no Equador incluem ainda um aeroporto, duas outras
hidreltricas e um sistema de irrigao.

458

A Integrao Sul-Americana, Alm da Circunstncia: do Mercosul Unasul

Brasil, Equador, Paraguai, Venezuela e Uruguai. Note-se que Chile, Peru e Colmbia no so
fundadores. Sediado em Caracas, o Banco do Sul ainda no iniciou suas operaes.
3.1.3 Integrao da segurana: o Conselho de Defesa Sul-americano
O terceiro eixo estruturante da Unasul o CDS, instituio sem precedentes no mbito
subcontinental. Trata-se de um espao cujo objetivo propor solues conjuntas para os
principais problemas de defesa e segurana que afetam os pases sul-americanos. Criada em
2008, esta iniciativa do governo brasileiro acabou por ser aceita por todos os pases da regio,
apesar de ter havido discordncias com relao ao teor e ao grau de atuao do rgo (de
um lado, a Venezuela queria um tratado mais ambicioso e, de outro, a Colmbia e o Chile
opunham-se a qualquer carter vinculante). O conselho representa o surgimento de uma base
institucional que almeja contribuir para a ampliao das atividades de cooperao militar entre
os pases, para o aumento da transparncia na rea de defesa e para a segurana e a soluo de
eventuais problemas domsticos ou interestatais. O CDS, por ora, tem objetivos mais modestos
que aqueles de outras tradicionais instituies correlacionadas,24 as quais possuem objetivos e
graus de profundidade institucional bastante particulares. As atribuies do CDS, por exemplo,
no preveem sequer a possibilidade de ocorrncia de operaes militares reais. Pode-se afirmar,
contudo, que o conselho define um longo processo de distenso militar, particularmente no
Cone Sul, que teve como marco inicial a aproximao militar dos fins da dcada de 1970.
De fato, grande parte das atividades do CDS busca fomentar o que j ocorre entre os
pases da regio h algumas dcadas, destacando-se os exerccios militares combinados, os
intercmbios de militares para a realizao de cursos em outros pases e a cooperao na rea
tecnolgica. Estas atividades, ressalte-se, foram desenvolvidas, quase sempre, de forma bilateral,
no havendo um espao de articulao capaz de permitir a convergncia dos interesses de
todos os pases da regio quanto ao tema. Alm disso, as atividades, em sua maior parte, eram
iniciativas originadas nas respectivas foras armadas, no se enquadrando em um conjunto de
aes que tivessem, necessariamente, uma lgica civil de acordo com a poltica externa dos
pases. Dessa forma, uma atividade de cooperao militar que envolvesse Brasil, Argentina,
Peru e Guiana, por exemplo, seria articulada a partir das relaes bilaterais existentes entre cada
um destes pases e, provavelmente, se basearia nas dinmicas internas de cada uma das foras
armadas. Por isso, o CDS poderia atuar como organizador destas atividades, vinculando-as
mais fortemente, ademais, poltica externa civil dos pases. Este objetivo foi reconhecido pelo
ministro da Defesa brasileiro, Nelson Jobim, que comentou acerca do assunto:
Algumas medidas que poderiam ser utilizadas pelo conselho [de defesa sul-americano] so interaes j existentes entre as foras armadas dos pases da regio. A cooperao para formao e
treinamento de pessoal militar, por exemplo, tradicional na regio. As escolas militares brasileiras
24. So exemplos de organizaes regionais de segurana e defesa: Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN); Organization for Security
and Co-operation in Europe (OSCE); Common Security and Defence Policy (CSDP), da Unio Europeia; Collective Security Treaty Organisation (CSTO);
Shanghai Cooperation Organisation (SCO); Guam Organization for Democracy and Economic Development; Economic Community Of West African
States (ECOWAS); Southern African Development Community (SADC); Conselho de Paz e Segurana da Unio Africana; e Regional Security System
(RSS), no Leste do Caribe.

459

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

so, cada ano, frequentadas por dezenas de oficiais de pases vizinhos. Ao retornarem a seus pases,
esses militares contribuem para as boas relaes regionais.
Esse intercmbio, no entanto, promovido isoladamente pelas foras armadas sul-americanas,
quando deveria configurar-se como poltica dos Estados. Elevar tais iniciativas a esse patamar poderia ser uma atribuio do conselho (JOBIM, 2008).

Outro objetivo consiste na possibilidade de o CDS servir para a ampliao da cooperao na rea industrial de defesa. Esta proposta consta de documentos oficiais do CDS e da
prpria Estratgia Nacional de Defesa do Brasil, na qual o CDS tambm entendido como
um espao para a integrao das cadeias produtivas da indstria de defesa (BRASIL, 2008a,
p. 17). A necessidade da cooperao neste setor advm do fato de os pases da regio possurem um volume bastante baixo de aquisies de equipamentos militares.25 Ao mesmo tempo,
fortalecer ou constituir uma indstria de defesa prpria um importante elemento de autonomia para os pases sul-americanos. Uma escala de produo economicamente vivel para tal
indstria, contudo, apenas seria gerada caso existisse um complexo industrial regional, o qual
atendesse aos pedidos de todos os pases do subcontinente e no qual as cadeias produtivas
seguissem uma lgica sul-americana e no nacional. Possibilitar a formao de um complexo
com estas caractersticas um dos objetivos do conselho.
Do ponto de vista do aumento da transparncia na rea da defesa e da segurana, o CDS
tambm pode desempenhar um papel de grande relevncia. Algumas iniciativas unilaterais
e bilaterais neste sentido foram tomadas, mas nenhuma que abrangesse todos os pases sulamericanos. Chile e Argentina, por exemplo, solicitaram Cepal um estudo sobre mensurao de gastos em defesa, concludo em 2001, com o objetivo de elevar a transparncia. Ambos
passaram a publicar os chamados livros brancos da defesa nacional, nos quais so expostos os
objetivos e as dimenses das foras armadas nacionais, com a inteno de ampliar a transparncia. Incentivar a padronizao da medio de gastos em defesa e a edio de livros brancos
seria um dos objetivos a serem perseguidos pelo conselho, sobretudo em perodos nos quais
os pases da regio promovessem modernizaes militares, as quais poderiam suscitar dvidas
acerca de possveis intenes militaristas.
Alm disso, o conselho um rgo em que problemas de segurana porventura enfrentados pelos Estados-membros podem ser tratados de forma conjunta. A utilidade de um
mecanismo com estas caractersticas foi demonstrada por ocasio da reunio da Unasul de
setembro de 2008, na qual os integrantes da organizao ofereceram total apoio ao governo
boliviano, frente s demandas de carter secessionista de alguns departamentos do Leste do
pas. Neste caso, uma soluo conjunta pde ser alcanada, evitando-se a ocorrncia de iniciativas unilaterais que, de fato, poderiam auxiliar o governo boliviano, mas que no teriam a
fora e a legitimidade de uma resoluo apoiada por todos os pases do subcontinente.
Uma caracterstica peculiar do conselho, por fim, que ele deve ser composto apenas por
pases da Amrica do Sul. Outros pases latino-americanos e caribenhos podem ser admitidos
25. Para uma avaliao do mercado de armas brasileiras na regio, ver Moraes (2010).

460

A Integrao Sul-Americana, Alm da Circunstncia: do Mercosul Unasul

como Estados-associados, mas pases de outras regies no podem ingressar no conselho nem
mesmo com este status, tal como prev o Artigo 17 do Estatuto do CDS, combinado com
o Artigo 19 do Tratado Constitutivo da Unasul. Este mais um ineditismo da iniciativa,
visto que, at ento, o principal acordo de segurana dos pases sul-americanos era o Tratado
Interamericano de Assistncia Recproca, de 1947, que abrange todos os pases do continente
americano. Assim, trata-se de uma diferena fundamental em relao a polticas adotadas anteriormente pelo Brasil. Os governos de Fernando Henrique Cardoso (1994-2002) buscaram
criar espaos destinados a promover uma maior cooperao na rea de segurana com os pases
vizinhos (como o Mecanismo de Anlise Estratgica Brasil-Argentina MAE), mas manteve
a importncia atribuda aos mecanismos de segurana hemisfrica: a Junta Interamericana de
Defesa (JID) e a Comisso de Segurana Hemisfrica da Organizao dos Estados Americanos
(CSH/OEA). Os governos de Luiz Incio Lula da Silva (2003-2010), ao contrrio, procuraram as relaes de segurana com os vizinhos como um caminho para a substituio dos mecanismos de segurana hemisfricos pelos sul-americanos, e no para estabelecer uma conciliao
entre ambos. Ainda durante a campanha presidencial, quando o ento candidato apresentou
propostas referentes s Foras Armadas, afirmou que o seu governo buscaria substituir o Tratado Interamericano de Assistncia Recproca (TIAR) por um acordo regional na rea de segurana, e que o Brasil buscaria liderar iniciativas voltadas para a cooperao militar (WINAND
e SAINT-PIERRE, 2004, p. 4). Procurava-se superar o formato de hub-and-spoke no campo
da segurana, conceito assim definido por Celso Amorim: o centro e o aro de uma roda.
Ou seja, (...) s se integra com o outro passando pela grande potncia. Em suma, se tiver de
haver uma integrao entre o Uruguai e a Guiana, teria de passar pelos Estados Unidos, entre
o Brasil e a Argentina, tambm teria de passar pelos Estados Unidos (AMORIM, 2009, p. 9).
4 Consideraes Finais
A integrao sul-americana tem vivido seu momento mais favorvel nas ltimas duas dcadas.
O livre-cambismo dos anos 1990 garantiu a ampliao do comrcio e da integrao produtiva
regional em seus dois principais blocos, CAN e Mercosul, e criou condies para um projeto
ambicioso de integrao fsica, a Iirsa. Os limites intrnsecos a este processo como a adeso
do Chile ao Mercosul, dado que o pas possui estrutura tarifria mais liberal que a do bloco,
e a escassez de instrumentos privados financiadores de projetos de longo prazo, que limitam
o alcance dos investimentos s iniciativas estatais no poderiam ser superados pelas instituies vigentes durante a dcada de 1990. A eleio de governos ideologicamente contrrios
ao paradigma neoliberal deu impulso criao de uma instituio poltica capaz de incluir
novos temas e de alavancar a integrao. A Unasul, com preocupaes alm das comerciais,
tem conseguido amenizar possveis polarizaes, distender conflitos, definir polticas pblicas
comuns para reas como defesa e sade, e conferir novo status s discusses sobre integrao
de finanas, infraestrutura e planejamento.
No se pode afirmar, categoricamente, que haveria um caminho consensual para a
integrao, ainda que a ideia de que a regio possa ter vontade e destino prprios tenha-

461

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

se tornado hegemnica nas polticas externas dos principais Estados do subcontinente.


Mesmo durante a instabilidade econmica da crise de 2008, a integrao sul-americana
mostrou-se dinmica e no retrocedeu em suas conquistas. O retrocesso, no entanto, sempre representa um risco para pases que ousam superar as linhas mais profundas e assimtricas do subdesenvolvimento.
Para o Brasil, protagonista das principais aes integracionistas, a Amrica do Sul
tornou-se, ao mesmo tempo, espao de legitimao de seu novo ativismo internacional e
rea ampliada de acumulao de capital. Esse movimento conjunto, que no est imune a
tenses, tem nas instituies regionais seu instrumento mais adequado para a resoluo de
controvrsias e assimetrias. Ao observar a j mencionada srie de dados do MDIC, agora
com relao aos saldos, os significativos supervits comerciais que o Brasil acumulou com
a regio, principalmente no perodo de 2002 a 2007, so, no longo prazo, politicamente
insustentveis. Nota-se, na tabela 1, que o auge dos supervits do Brasil com os pases da
Amrica do Sul foi em 2006.
TABELA 1

Saldos comerciais do Brasil com a Amrica do Sul (em bilhes de dlares, FOB)
1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

11,33 16,45 15,00 12,09 -2,11

-4,51

-5,22

-5,08

-0,32

0,13

3,94

15,16 27,03 36,43 48,71 50,22 43,27 27,72 27,42

Fonte: Brasil/MDIC.
Elaborao dos autores.

O avano da integrao regional deve ter como princpio o favorecimento dos interesses
nacionais de longo prazo que, embora aparentemente estejam em conflito com vontades
polticas imediatas, so fundamentais ao enraizamento destas vontades nas sociedades e nas
economias nacionais.
A dimenso de Estado da poltica integracionista ganhou nova perspectiva depois da
Cpula de Mar del Plata. Assumindo a primazia do desenvolvimento econmico sobre a
abertura comercial, no momento em que a corrente de comrcio resfriou-se com a crise
de 2008, as instituies criadas no perodo sobreviveram s turbulncias e continuaram seu
processo de integrao, por meio principalmente das polticas sociais do Mercosul e dos eixos
estruturantes da Unasul. Na crise cambial de 1998, ocorrera o contrrio: a sada era buscar
uma nova identidade, pois o modelo livre-cambista anterior perdia seu principal legitimador,
o aumento do comrcio. A Cpula de Braslia, de 2000, marca o incio desta transio sulamericana. Observe-se que os processos de mudana de prioridade no necessariamente se
resumem s mudanas de governos, porm se encontram imbricados neles. Ademais, o novo
conceito de Amrica do Sul transbordou para a reconstruo da identidade latino-americana,
em xeque desde a entrada do Mxico no Nafta. A Cpula da Amrica Latina e Caribe (CALC)
indito instrumento de concertao de Estados latino-americanos, sem a participao dos
EUA, cuja primeira edio aconteceu em 2008, na Costa do Saupe, Bahia reaproximou os
pases sul-americanos dos vizinhos latinos e caribenhos.

462

A Integrao Sul-Americana, Alm da Circunstncia: do Mercosul Unasul

nesse sentido que se encontra o significado de estar-se alm da circunstncia, pois


os processos integracionistas sul-americanos, que antes emanavam predominantemente das
vontades dos governos nacionais, so hoje uma varivel estrutural da sobrevivncia dos respectivos Estados, particularmente do Brasil, ainda que, com isso, no se pretenda afirmar
que este destino seja invariavelmente a constituio de uma unio supranacional de naes
sul-americanas. As interdependncias regionais, porm, mostram, cada vez mais, que havia
uma lgica na reaproximao entre Brasil e Argentina que transcende o simples reencontro
de vizinhos: estavam, sim, construindo outro destino.
REFERNCIAS

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463

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

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464

CAPTULO 17

As negociaes internacionais sobre as mudanas climticas:


avanos recentes e o papel brasileiro

1 Apresentao
Neste captulo, busca-se evidenciar a importncia do tema da mudana climtica enquanto
fator condicionante a permear a formulao de polticas e aes pblicas. Adota-se como
ponto de partida uma anlise das negociaes e da posio do Brasil na 15a Conferncia
das Partes (COP15), da Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre a Mudana do Clima
(UNFCCC, na sigla em ingls), realizada em dezembro de 2009.
Tambm se faz uma anlise das condies nacionais no que tange ao perfil de emisses
de gases de efeito estufa (GEE), e tecem-se comentrios sobre as Aes de Mitigao
Nacionalmente Apropriadas (NAMAs, na sigla em ingls), apresentadas pelo Brasil no mbito
do Acordo de Copenhague, e as correspondentes metas detalhadas na Poltica Nacional de
Combate Mudana do Clima (PNMC), que sero elementos norteadores de uma poltica
ambiental nacional. Alm disso, aponta-se a necessidade de novos estudos sobre os impactos
econmicos e sociais das mudanas climticas no Brasil para apoiar o detalhamento e a
regulamentao da PNMC.
2 Contextualizao
O potencial de certos gases, como o dixido de carbono (CO2), de aquecerem a atmosfera j
havia sido predito pelo cientista francs Jean-Baptiste Joseph Fourier, que, em 1827, cunhou
o termo efeito estufa, fazendo uma analogia entre o que se observa na atmosfera e o que ocorre
entre os vidros de uma estufa. O tema mudanas climticas popularizou-se entre as dcadas
de 1980 e 1990, principalmente aps a realizao, em 1992, da Conferncia das Naes
Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento, tambm chamada Cpula da Terra ou
Rio 92 , quando se firmou a UNFCCC.
Essa conveno, ratificada por praticamente todos os pases, tem por objetivo principal
alcanar a estabilizao das concentraes de gases de efeito estufa na atmosfera num nvel
que impea uma interferncia antrpica perigosa no sistema climtico.1
Os pases-parte da conveno esto comprometidos a enfrentar o problema das mudanas
climticas de acordo com seu primeiro princpio:
1. Artigo 2o da Conveno sobre Mudana do Clima, disponvel em: <http://www.mct.gov.br/index.php/content/view/4069.html#ancora> (acesso
em 6 de julho de 2010).

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

As partes devem proteger o sistema climtico em benefcio das geraes presentes e futuras da
humanidade, com base na equidade, e em conformidade com suas responsabilidades comuns, mas
diferenciadas, e respectivas capacidades. Em decorrncia, os pases desenvolvidos devem tomar a
iniciativa no combate mudana do clima e a seus efeitos.2

Esse princpio reflete o reconhecimento de que a responsabilidade dos pases


desenvolvidos pelo aumento da concentrao de CO2 na atmosfera desproporcionalmente
maior. As mudanas climticas j ocorrem e continuaro a ocorrer devido ao longo perodo
de residncia dos gases de efeito estufa na atmosfera, que vm sendo emitidos h muito tempo
pelos pases desenvolvidos. A tabela 1 ilustra esta disparidade.
Tabela 1

Estimativas das emisses histricas de GEE de pases selecionados (1850-2002)1


Pases selecionados

Contribuio mundial (%)

Estados Unidos
UE 25
Rssia
China
Japo
Brasil

29.3
26.5
8.1
7.6
4.1
0.8

Desenvolvidos
Em desenvolvimento

75.6
24.4

Fonte: Baumert et al. (2005).


Nota: 1 Incluem-se somente emisses de queima de combustveis fsseis e produo de cimento.

Entretanto, se alguns pases em desenvolvimento, como China e ndia, mantiverem


seus padres de emisso por produto e seu ritmo de crescimento econmico, seus nveis de
emisso, em termos de fluxo atual de GEE, sero comparveis aos dos pases desenvolvidos,
aumentando significativamente sua contribuio para a mudana climtica, em termos da
quantidade de GEE acumulados na atmosfera. Assim, os esquemas mais promissores
de mitigao de emisses de GEE so aqueles que levam ao desenvolvimento aproveitando-se
as capacidades especficas de mitigao (BAUMERT et al., 2005).
Para que as emisses de GEE em pases em desenvolvimento no sigam o padro histrico
de emisses dos pases desenvolvidos, discute-se, no mbito da conveno, a regulamentao
de NAMAs. Com as NAMAs, pases-parte da conveno podem estabelecer aes que
visem reduo de emisses, e definir a forma como estas aes podem ser mensuradas,
reportadas e verificadas. Pases em desenvolvimento podem tambm obter contrapartidas de
pases desenvolvidos recursos financeiros e transferncia de tecnologia necessrias para a
concretizao destas aes.
As negociaes no campo da UNFCCC so dificultadas pela polarizao entre pases
desenvolvidos e pases em desenvolvimento, dada a diferenciao do peso dos compromissos
2. Artigo 3o da Conveno sobre Mudana Climtica.

466

As Negociaes Internacionais sobre as Mudanas Climticas: avanos recentes e o papel brasileiro

e da responsabilidade histrica de cada grupo na gerao do fenmeno do efeito estufa.


O pano de fundo das discusses o papel que ser desempenhado por cada um destes dois
grupos de pases no prximo perodo de compromisso previsto no Protocolo de Quioto, uma
vez que o primeiro perodo de compromisso expira em 2012.
De uma maneira resumida, pode-se dizer que, em geral, os pases em desenvolvimento
tentam fazer valer o princpio das responsabilidades comuns, porm diferenciadas, com nfase
em diferenciadas. Argumenta-se que, uma vez que os pases desenvolvidos tm responsabilidades
histricas muito maiores nas emisses de GEE e maior capacidade de enfrentar o problema,
eles devem arcar com a maior parte dos custos de mitigao e adaptao, no somente em seus
territrios, mas tambm nos pases em desenvolvimento. Em linha com este entendimento,
o prprio texto acordado no mbito da conveno, em seu Artigo 4o, item 3, prev que:
As partes pases desenvolvidos (...) devem prover recursos financeiros novos e adicionais para cobrir
integralmente os custos por elas concordados incorridos por partes pases em desenvolvimento no
cumprimento de suas obrigaes (...). Tambm devem prover os recursos financeiros, inclusive para
fins de transferncia de tecnologias, de que necessitam as partes pases em desenvolvimento
para cobrir integralmente os custos adicionais por elas concordados decorrentes da implementao
de medidas previstas (...).

Muitos pases desenvolvidos (listados no anexo I da conveno) tm desviado a ateno


desse comprometimento, evitando posicionarem-se sobre a necessidade de maior ao de
sua parte e cobrando esforos mais significativos dos pases em desenvolvimento (SHALIZI
e LECOCQ, 2009). Alguns autores argumentam que assumir compromissos financeiros
com pases em desenvolvimento representaria uma medida impopular para os eleitores e
contribuintes de alguns pases desenvolvidos (PENDLETON e RETALLACK, 2009).
Os representantes destes pases alegam que, em virtude de os pases em desenvolvimento
j serem responsveis por uma parcela considervel das atuais emisses, eles deveriam arcar
com parte dos custos envolvidos nos esforos de mitigao e adaptao, principalmente as
maiores economias entre os pases em desenvolvimento. Neste contexto, h um movimento
que tenta diferenciar os pases em desenvolvimento em alguns grupos, entre os quais o das
maiores economias como os pases do BASIC (acrnimo de Brasil, frica do Sul, ndia
e China) , o dos pases menos desenvolvidos (LDCs, na sigla em ingls), entre outros.
O financiamento por parte dos pases mais desenvolvidos seria direcionado apenas aos pases mais
pobres. Implcita nesta discusso est a percepo por parte de alguns setores, nos pases ricos,
de que os pases em desenvolvimento com economia em rpida ascenso seriam competidores
em condies favorecidas subsidiadas pelo primeiro princpio da conveno , e que isto
colocaria em risco empregos nos pases desenvolvidos.
preciso lembrar, entretanto, que, alm da questo de mitigao das mudanas
climticas, ou seja, a limitao das emisses de GEE, o problema da adaptao debatido no
mbito da conveno. A adaptao diz respeito capacidade de resposta da humanidade s
mudanas climticas.

467

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

Assim como os pequenos pases insulares so suscetveis aos efeitos do aumento do


nvel do mar, um pas que possui uma parte considervel de sua populao em estado de
vulnerabilidade socioeconmica tambm est exposto aos prejuzos decorrentes da mudana
climtica, e necessita de capacidade de adaptao s possveis e esperadas mudanas. So tpicos
de relevncia para a adaptao s mudanas climticas: erradicao da pobreza; governana;
saneamento ambiental; utilizao ordenada do solo urbano, permitindo a infiltrao de gua
no solo e a drenagem; manuteno de vegetao em encostas com riscos de desabamento
e no ocupao destas reas; preservao de matas ciliares e no construo de moradias
em reas de risco de alagamento ou de avano do mar; e potencial de desenvolvimento
tecnolgico e produtivo capaz de atender s necessidades de sua populao em um ambiente
em transformao.3 Lindoso et al. (2010) consideram que a reduo das vulnerabilidades
dos sistemas humanos s mudanas climticas independe da magnitude destas mudanas.
As aes que visem melhoria das condies sociais, econmicas e institucionais seriam, por
si s, aes de preveno adaptativas a eventos climticos extremos ou indesejveis.
necessrio que o Brasil garanta seu direito ao desenvolvimento, defendendo-o como
prioridade do Estado em sua poltica externa, e que promova a reduo das desigualdades de
forma ampla na sua poltica interna. A Lei no 12.187/2009,4 que trata da PNMC, em seu
Artigo 4o refora o princpio da responsabilidade comum, porm diferenciada j ratificado
na conveno e estabelece, no mesmo artigo, em seu primeiro inciso, que todos tm o
dever de atuar, em benefcio das presentes e futuras geraes, para a reduo dos impactos
decorrentes das interferncias antrpicas sobre o sistema climtico.
3 As negociaes da UNFCCC e o Acordo de Copenhague
Durante a 3a Conferncia das Partes (COP3) da UNFCCC, foi estabelecido, por consenso,
o Protocolo de Quioto, segundo o qual os pases industrializados reduziriam pelo menos 5%
de suas emisses combinadas de GEE, em relao aos nveis de 1990, no perodo entre 2008
e 2012. Cerca de 10 mil delegados, observadores e jornalistas participaram deste evento, em
dezembro de 1997.
No mbito do protocolo, criaram-se mecanismos de flexibilizao para o cumprimento
das metas nacionais de reduo de emisso de GEE estabelecidas para parte dos pases
desenvolvidos e economias em transio. Um destes mecanismos o mecanismo de
desenvolvimento limpo (MDL). Por meio do MDL, projetos que reduzem emisses em pases
em desenvolvimento geram crditos de carbono, ou redues certificadas de emisses (RCEs),
que podem ser comercializadas livremente, e cuja demanda gerada pelas dificuldades e
altos custos encontrados pelos pases desenvolvidos para cumprirem suas metas. Comumente,
3. A publicao Climate change: impacts, vulnerabilities and adaptation in developing countries traz mais informaes sobre o assunto. Disponvel
em: <http://unfccc.int/resource/docs/publications/impacts.pdf> (acesso em 16 de maro de 2010).
4. Disponvel no site: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2009/Lei/L12187.htm> (acesso em 6 de julho de 2010).

468

As Negociaes Internacionais sobre as Mudanas Climticas: avanos recentes e o papel brasileiro

a compra de RCEs apresenta uma melhor relao custo-efetividade do que a reduo de


emisses domesticamente em pases desenvolvidos, que tm parques industriais eficientes e
rigidez na composio de suas matrizes energticas.5
A COP13, realizada juntamente com a Conferncia das Partes, servindo como
Conferncia das Partes na Qualidade de Reunio das Partes (COP/MOP 3), em dezembro
de 2007, em Bali, teria o mandato para estabelecer as metas dos pases industrializados no
perodo ps-2012. A conferncia teve dificuldades em encontrar consensos a respeito de
vrios temas. A sada poltica foi a assinatura de um documento que estabelecia o Mapa do
Caminho de Bali, com a definio dos temas que teriam que ser discutidos e para os quais
teria que haver um consenso at a COP15. A partir disso, estabeleceu-se um processo que se
denominou dois trilhos de negociao.
O primeiro trilho, denominado pela sigla AWG-LCA que significa Grupo de Trabalho
Ad Hoc para Aes de Cooperao de Longo Prazo buscava avanar nos seguintes temas:
adaptao; financiamento; transferncia de tecnologia e capacidades; e mitigao. Entre
as aes de mitigao podem ser citadas: i) metas quantitativas de reduo de emisses do
pas listado no anexo I no signatrio do Protocolo de Quioto; ii) NAMAs; e iii) reduo de
emisses por desmatamento e degradao florestal (REDD). O segundo trilho, o AWG-KP
Grupo de Trabalho Ad Hoc de Compromissos Adicionais das Partes Listadas no Anexo I do
Protocolo de Quioto buscava principalmente o estabelecimento de metas de mitigao
mais ambiciosas para os pases listados no anexo I, para um segundo perodo de compromisso
do Protocolo de Quioto.
A COP15 (COP/MOP 5), em dezembro de 2009, em Copenhague, estava prevista para
concluir o processo de negociao de dois anos que se seguiu reunio em Bali. A esperana
mais geral era de que a COP15 selasse, como resultado deste processo, um acordo audacioso,
justo, equitativo e capaz de colocar o mundo em um novo padro de desenvolvimento, para
evitar maiores problemas decorrentes das mudanas climticas, de acordo com o que a cincia
recomenda. Sendo assim, havia grande expectativa de que Copenhague significasse um relevante
avano nas negociaes no seio da conveno. Talvez a maior evidncia da importncia que
a comunidade internacional atribuiu conferncia foi a presena de 115 lderes de pases,
o que representou uma das maiores concentraes de lderes mundiais fora de Nova Iorque
na histria. Outra evidncia que estiveram presentes cerca de 40 mil pessoas, incluindo-se
ativistas, organizaes no governamentais (ONGs), imprensa e organizaes internacionais.6
A conferncia comeou com esse clima de esperana, e com a declarao de diversos lderes
globais enfatizando o significado histrico do evento, a despeito de alguns acontecimentos
prvios conferncia j apontarem que seria difcil alcanar um acordo legalmente vinculante
em Copenhague. As negociaes comearam com a diviso das discusses em diversos
grupos de trabalho, cada um tratando de um tema especfico, nos mbitos dos dois trilhos
5. O Brasil, alm de ter sido o pas que submeteu a proposta de criao do MDL nas negociaes no mbito do protocolo, o terceiro colocado em
nmero de projetos registrados no Conselho Executivo do MDL na ONU. A China ocupa o primeiro lugar, seguida da ndia isto se explica por serem
pases que possuem uma matriz energtica menos limpa que a do Brasil, com mais oportunidades de mitigar suas emisses.
6. Ver International Institute for Sustainable Development ISSD (2009).

469

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

de negociao estabelecidos em Bali, e dos rgos subsidirios da conveno, quais sejam,


o SBSTA (rgo Subsidirio de Assessoramento Cientfico e Tecnolgico) e o SBI (rgo
Subsidirio de Implementao).
Uma das grandes expectativas para a COP-15 era de que os pases desenvolvidos
signatrios do Protocolo de Quioto apresentassem novas e ousadas metas de redues
quantitativas de emisses para depois de 2012, em sintonia com o que a cincia prev como
necessrio. Alm disso, dado o novo contexto da poltica norte-americana, havia uma grande
demanda para que os Estados Unidos, que no ratificaram o protocolo, apresentassem tambm
metas quantitativas ambiciosas, adequadas ao tamanho de sua contribuio histrica para
a emisso de GEE. Ademais, uma importante expectativa dos pases em desenvolvimento
era de que, em Copenhague, os pases desenvolvidos acordassem em financiar as aes de
mitigao e adaptao dos pases em desenvolvimento por meio de fundos que fossem
de grande envergadura, sustentveis, confiveis, de longo prazo e geridos democraticamente
no mbito da conveno. Os pases desenvolvidos, por sua vez, esperavam dos pases em
desenvolvimento, em especial das economias mais slidas, a assuno de compromissos maiores
de aes mitigadoras que fossem mensurveis, reportveis e verificveis, e a responsabilizao
por uma fatia maior dos custos das aes de mitigao e adaptao.
Muitos dos temas discutidos no avanaram. Para um segundo perodo de compromisso
do Protocolo de Quioto, no havia sequer sinal de que se sairia da conferncia com metas
ousadas de reduo de emisses de GEE assumidas pelos pases industrializados signatrios,
muito menos pelos EUA, pas listado no anexo I da conveno, mas no signatrio do
protocolo. Tambm no se antevia acordo sobre os termos de financiamento altura
do desejado pelos pases em desenvolvimento, tampouco sobre outras reas. Nas mesas de
negociao informais, que seguiram os temas definidos pelo Mapa do Caminho de Bali,
houve vrias divergncias que no evoluram para um consenso, seja pela dificuldade da
negociao em termos de contedo, seja pelo desacordo em relao forma de negociao.
Isto se verificou nos grupos informais, na plenria, no grupo seleto de pases conhecido como
friends of the chair e no segmento de alto nvel da conferncia. Relatam-se a seguir alguns
exemplos de controvrsias de contedo que no foram resolvidas nos grupos de negociao.
No item 1.b.ii, sobre NAMAs, no houve consenso sobre as questes cruciais para a
implementao deste mecanismo. Por um lado, pases em desenvolvimento manifestavam
preferncia por um mecanismo financiado exclusivamente por fundos pblicos de pases
desenvolvidos, com mecanismos de mensurao, comunicao e verificao (MRV)
domsticos. Por outro, os pases desenvolvidos queriam deixar aberta a possibilidade de
mecanismos de mercado e de outros pases em desenvolvimento financiarem iniciativas,
e defendiam um MRV internacional.
No item 1.b.iv, que trata de esforos setoriais para a implementao do Artigo 4o da
conveno (sobre as obrigaes dos pases-parte), caminhou-se para um consenso de que duas
outras convenes, a Organizao Martima Internacional (IMO) e a Organizao da Aviao

470

As Negociaes Internacionais sobre as Mudanas Climticas: avanos recentes e o papel brasileiro

Civil Internacional (ICAO), deveriam tratar tecnicamente dos temas navegao internacional
e aviao internacional, respectivamente. O assunto polmico, pois as bandeiras dos navios
no refletem a nacionalidade de seus proprietrios nem mantm relao com as suas rotas e,
assim como na aviao internacional, difcil estabelecer a responsabilidade pelas emisses
deste transporte, que envolve ao menos dois pases, por definio. O problema durante a
COP15 foi chegar a um texto que agradasse aos pases em desenvolvimento, no tocante
responsabilidade comum, porm diferenciada. Sabe-se que h estratgias de reduo de
emisses sendo discutidas na IMO e na ICAO que estabelecem obrigaes a estes modais
de transporte sem se levar em considerao o princpio da responsabilidade comum,
porm diferenciada. O Brasil, que signatrio destas duas convenes sobre transporte
internacional, defende nestes foros que a responsabilidade comum, porm diferenciada, deve
ser obedecida. Os acordos firmados tanto no Artigo 2o, item 2, do Protocolo de Quioto,
quanto na Resoluo A.963(23) da IMO tratam de uma ao conjunta, coordenada entre
as convenes, que pressupe a obedincia recproca a seus princpios.
Tambm em 1.b.iv, foi discutido o tema agricultura, que no apresentou a mesma
polarizao entre pases desenvolvidos e em desenvolvimento. Neste tema, h at certa
convergncia de opinies de que boas prticas na agricultura devem constar nas aes de
mitigao e adaptao, e nos inventrios nacionais de emisses de GEE. O tema, por ser
complexo, foi sendo adiado nas negociaes at a COP15. As aes de aumento do teor de
carbono no solo dependem de boas prticas a serem adotados no longo prazo, e a permanncia
do carbono no solo e na vegetao difcil de monitorar e garantir. Nas reunies informais,
foi muito criticado que o assunto fosse discutido sob o tpico mitigao, uma vez que no
desvinculvel da questo da adaptao, especialmente devido ao tema segurana alimentar.
Outro item polmico foi o que tratou do financiamento. O grupo informal concentrou
suas discusses no arranjo institucional que seria dado ao mecanismo de financiamento.
Entretanto, no houve consenso sobre o assunto. A maior discordncia entre pases
desenvolvidos e em desenvolvimento foi quanto criao de um novo mecanismo financeiro
versus a continuidade dos j existentes. A disponibilidade e o valor das contribuies dos
pases para tal mecanismo mal chegou a ser discutida.
Alm dos problemas relacionados ao contedo da negociao, houve, durante a
conferncia, insatisfaes de diversas partes sobre a forma de conduo das negociaes.
Principalmente, levantou-se a hiptese de que estava ocorrendo falta de transparncia.
Discutia-se se as questes mais sensveis entre as principais deveriam ser tratadas com todas as
partes ao mesmo tempo, ou se deveriam ser formados grupos chamados de friends of the chair,
representantes de pases influentes, na tentativa de chegar a um acordo antes que o tema
fosse submetido apreciao de todas as partes. Alm disso, havia boatos de que a presidncia
da COP apresentaria textos independentes daqueles que estavam sendo negociados pelos
grupos de trabalho. Todas estas discordncias sobre o formato das negociaes contriburam
tambm para o seu atraso, assim como para um maior desgaste entre as partes.

471

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

Por todos os motivos expostos, chegou-se aos ltimos dias de negociao informal nos
grupos AWG-KP e AWG-LCA com textos que, na sua maioria, no estavam prontos para
serem trabalhados pelo segmento de alto nvel, nem para serem votados em plenria, por
apresentarem muitos pontos de desacordo. Assim, a impresso geral era de que no seria
possvel alcanar um acordo legalmente vinculante e de expresso na conferncia.
Novamente, assim como em Bali, tentou-se uma soluo poltica. Lderes dos principais
blocos negociadores chefes de Estado e ministros de cerca de 30 pases entre os quais estavam
representadas as maiores economias do mundo, inclusive o Brasil se reuniram no segmento
de alto nvel da conferncia e elaboraram um difcil acordo poltico que ficou conhecido
como Acordo de Copenhague. O texto prope que as partes que o assinam reconhecem a
necessidade de reduzir as emisses de gases de efeito estufa de modo a estabilizar a elevao
da temperatura global em 2o C. O acordo tambm prev que pases desenvolvidos listem suas
metas nacionais e os pases em desenvolvimento listem suas aes nacionalmente apropriadas
de reduo de emisses, o que em grande parte j ocorreu. Os pases desenvolvidos signatrios
se comprometem a gerar um fundo de adaptao e mitigao que deve se aproximar de
30 bilhes de dlares para os pases em desenvolvimento at 2012, e acordam a meta de
atingir 100 bilhes de dlares anuais para mitigao at 2020. Este documento, entretanto,
no seguiu os textos que vinham sendo negociados pelas partes nos grupos de trabalho.
Durante a apresentao do Acordo de Copenhague plenria final, a conduo dos
trabalhos levou a uma discordncia que no permitiu nem mesmo a aprovao por consenso
deste documento no vinculante, um protocolo de intenes. Apesar disto, o acordo foi
publicado como documento apresentado por determinadas partes, do qual o secretariado
tomou nota. Isto gerou uma insegurana jurdica quanto ao status que se deve atribuir ao
documento. Outras decises publicadas como formais pela COP15 basicamente transferem
para a COP16 o mandato decisrio sobre as questes listadas no Mapa do Caminho de Bali.
O Acordo de Copenhague, apesar de estar destacado do processo formal da UNFCCC,
acabou instigando os pases signatrios a estabelecerem suas metas e aes de mitigao.
At junho de 2010, cerca de 120 pases incluram suas contribuies metas de reduo,
nos pases desenvolvidos, e NAMAs, nos pases em desenvolvimento. Entretanto, o acordo
apresenta problemas, tais como: utilizao de mtricas distintas das estabelecidas no processo
formal; ausncia de definio de como se alcanar a reduo necessria para no se ultrapassar
o teto de aquecimento de 2 C; e no detalhamento de como ser feito o monitoramento e a
verificao da reduo de emisses. O fundo previsto pelo acordo tambm fonte de incertezas,
porquanto no determina os valores das contribuies dos pases doadores, a maneira de se
efetuar o pagamento, tampouco a responsabilidade pela gesto dos recursos. Somem-se a estes
problemas as anlises preliminares que indicam que, mesmo com o cumprimento das metas
nacionais do acordo, ainda no se atingiro as redues que a cincia julga necessrias para
manter o aquecimento global dentro dos 2o C.

472

As Negociaes Internacionais sobre as Mudanas Climticas: avanos recentes e o papel brasileiro

Apesar das limitaes e de seu status jurdico no vinculante, o acordo tornou-se


um compromisso que acarretar constrangimentos diplomticos aos pases que no o
cumprirem. O movimento poltico que patrocinou sua celebrao indica que ele dever ser
respeitado por seus signatrios, e que os compromissos nele firmados sero internalizados na
negociao oficial da conveno. Um cenrio mais pessimista seria de uma perda parcial de
representatividade da UNFCCC enquanto nico foro para tratar de mudana climtica no
direito internacional. Teme-se que questes sobre o assunto passem a ser tratadas na OMC e
outros foros, nos quais no est estabelecido o princpio da responsabilidade comum, porm
diferenciada. Embora a criao de sanes comerciais no tenha sido discutida na COP15,
alguns pases desenvolvidos j esto propondo leis climticas nacionais que penalizam a
importao de produtos dos pases que no tenham reduo de emisses reconhecidas pela
Conveno do Clima. A justificativa para estas medidas que a penalizao das emisses
num pas incentiva seu deslocamento para outro pas onde o custo de poluir menor.
Para evitar contenciosos internacionais, estas medidas vo requerer a compatibilizao dos
acordos de comrcio e ambientais.
4 O Brasil no contexto das mudanas climticas
Em virtude de possuir uma matriz energtica diferenciada, com alta produo de eletricidade
por hidreltricas, e por ser grande produtor de biocombustveis, o Brasil apresenta um perfil de
emisses diferente do verificado nos pases desenvolvidos, nos quais as emisses provenientes
da queima de combustveis fsseis representam a maior parte das emisses (figura 1).
Figura 1

Padro das emisses de GEE no Brasil: emisses de CO2 por setor (2005)
(Em %)

Fonte: Brasil/Ministrio da Cincia e Tecnologia MCT (2009).

473

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

Dessa forma, torna-se menos oneroso para o Brasil reduzir lanamentos de GEE em suas
atividades mais emissoras, em especial o desmatamento, que naquelas em que j h eficincia
neste aspecto, nas quais seria preciso investir pesadamente em tecnologia a fim de se melhorar
a relao entre produo e emisso de GEE. Aes nacionais concentradas no controle do
desmatamento sem dvida, menos prejudiciais ao crescimento econmico que limitaes
ao consumo de energia e a processos industriais podem oferecer ao pas uma considervel
vantagem comparativa. Alguns pases emergentes, como a China e a ndia, por temerem
adotar medidas nocivas ao crescimento econmico, escolheram declarar metas no mbito do
Acordo de Copenhague em termos de intensidades de CO2 no produto interno bruto (PIB),
em lugar do mtodo tradicional de mensurao.
Idealmente, as NAMAs identificam-se com as estratgias nacionais concebidas com o
intuito principal de alcanar redues nas emisses de GEE, que teriam como consequncia a
diminuio da intensidade de carbono da economia a mdio e longo prazo. Cabe ressaltar que
a definio das NAMAs ampla o suficiente para abarcar aes que ocorram por motivaes de
outra natureza, mas que resultem em redues de emisses de forma importante. As NAMAs
deveriam incluir polticas e medidas em todos os setores de elevado potencial de mitigao.
Elas podem ocorrer em diferentes nveis e escalas de ao: no nvel de projeto, setor, ou ainda
programtico, nacional, constituindo-se em um marco para integrar aes visando reduo
da emisso de GEE na economia.
Tabela 2

Metas brasileiras de reduo de emisses de GEE


Aes para mitigao de emisses
de GEE at 2020

Tendncia para
NAMAs em 2020
2020 (Em milhes
(Em milhes de
de toneladas de
toneladas de CO2e)
CO2e)
Mn.

Mx.

Mn.

Mx.

1.084

669
564

669
564

24,7
20,9

24,7
20,9

104

104

3,9

3,9

627

133

166

4,9

6,1

Recuperao de pastos

83

104

3,1

3,8

Integrao lavourapecuria (ILP)

18

22

0,7

0,8

Uso da terra
Reduo de 80% do desmatamento na Amaznia
Reduo de 40% do desmatamento no Cerrado
Atividade agropecuria

Plantio direto

16

20

0,6

0,7

Fixao biolgica de nitrognio

16

20

0,6

0,7
7,7

Energia

66

207

6,1

Elevao da eficincia energtica

12

15

0,4

0,6

Incremento do uso de bicombustveis

48

60

1,8

2,2

Expanso da oferta de energia por hidreltricas


Uso de fontes alternativas (pequenas centrais hidreltricas PCHs, bioeletricidade,
energia elica)
Outros

79

99

2,9

3,7

26

33

1,0

1,2

92

10

0,3

0,4

2.703

8
975

10
1.052

0,3
36,1

0,4
38,9

Substituio, na siderurgia, de carvo oriundo de desmate por oriundo de plantio


Total

901

Fonte: Brasil/Presidncia da Repblica (2009) e Brasil/Ministrio das Relaes Exteriores (2010).

474

NAMAs em 2020
(Em %)

As Negociaes Internacionais sobre as Mudanas Climticas: avanos recentes e o papel brasileiro

O Brasil seguiu este conceito amplo de NAMAs para apresentar suas metas de reduo.
Na comunicao do Brasil para o preenchimento do apndice 2 do Acordo de Copenhague,
que lista as aes de mitigao nacionalmente apropriadas de pases em desenvolvimento,
adotaram-se metas setoriais, conforme mostra a tabela 2.
Projetou-se como linha de base um total de emisses de 2.703 milhes de toneladas de
dixido de carbono equivalente (CO2e) para o ano de 2020, conforme mostra a tabela 2.
Em razo de o desmatamento ser responsvel por mais da metade das emisses brasileiras,
a reduo de emisses provenientes de desmatamento foi o principal componente da estratgia
brasileira para o esforo global de mitigao.7
Dos 38,9% de reduo das emisses previstas para 2020, no cenrio mximo, o combate
ao desmatamento reduzir 24,7%, e os 14,2% restantes seriam divididos pelos setores
energtico (7,7%), agropecurio (6,1%) e outros (0,4%). Partio semelhante seria vlida para
o menor cenrio de reduo, de 36,1%.8
Concomitantemente com a atividade dos negociadores em Copenhague, a Poltica
Nacional de Mudana Climtica (PNMC Lei no 12.187) tramitou e foi aprovada no Brasil
ao final de 2009. Este marco regulatrio estabelece princpios, objetivos e diretrizes para
o combate ao aquecimento global, dispondo sobre aes e instrumentos, no ordenamento
jurdico e institucional, para fomento aos esforos nacionais de mitigao e adaptao.
Entre os instrumentos econmicos que promovero a consecuo dessas metas, esto
mecanismos creditcios, fiscais e de mercado de carbono. Tais mecanismos, entretanto,
ainda requerem a anlise e a definio de alguns aspectos regulatrios relativos aos critrios e
impactos na alocao dos incentivos e dos direitos de emisso. Igualmente importante ser a
definio da governana regulatria destes instrumentos.
5 Economia da mudana do clima no Brasil
Uma vez que o Brasil j delimitou um plano de aes de mitigao de emisses, explicitadas
na forma de lei interna e apresentadas no plano internacional, faz-se necessrio desenvolver
estudos para que se conheam as diversas consequncias da aplicao da PNMC e se tenham
subsdios sua regulamentao.
Alguns estudos pioneiros vm contribuindo para melhor se avaliarem os provveis
impactos econmicos e sociais das mudanas do clima no Brasil e os custos de mitigao e
adaptao nos quais o Brasil ir incorrer.

7. Cabe ressaltar que pode fragilizar esta estratgia a proposta de revogao do Cdigo Florestal (Lei no 4.771/1965) por projetos de lei em trmite
no Congresso Nacional que visam estabelecer novas regras para as reservas legais em propriedades rurais e reas de proteo permanente junto a
cursos dgua, encostas e topos de morro.
8. A proposio de dois cenrios deve-se s hipteses sobre as tendncias de crescimento setorial.

475

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

Inspirado no Relatrio Stern (GOVERNO BRITNICO, 2006),9 Margulis e Dubeoux


(2010) fazem uma primeira quantificao em nvel nacional do possvel impacto da mudana do
clima em termos econmicos e sociais. Partindo de cenrios de trajetrias do clima construdos
pelo Painel Intergovernamental sobre Mudanas Climticas (IPCC a sigla em lngua inglesa),
o estudo traz, por um lado, os possveis custos da inao em relao s mudanas climticas,
e, por outro, uma anlise de custos de mitigao e adaptao para o Brasil.
Do ponto de vista macroeconmico, o estudo estima que a perda econmica em um
cenrio de inao at 2050, em valores presentes, seria de R$ 719 bilhes a R$ 2,3 trilhes,
o que equivaleria a perder um ano inteiro de crescimento at 2050. Do ponto de vista
setorial, o estudo aponta grandes perdas provveis nos setores de gerao de energia; na
disponibilidade de recursos hdricos em algumas regies; na produo agropecuria; alm
de possveis riscos para as regies costeiras.
Do ponto de vista das oportunidades de mitigao, quatro aspectos so destacados
por apresentarem a melhor relao entre custo e efetividade: i) reduo do desmatamento;
ii) produo de etanol; iii) taxao de carbono; e iv) elevao da eficincia energtica.
Argumenta-se, por exemplo, que a mitigao via aumento da eficincia energtica poderia at
ser superavitria no mdio prazo.
Outro estudo que prov anlises econmicas sobre as mudanas climticas no Brasil
Gouvello (2010). O estudo afirma, por exemplo, que seriam necessrios aproximadamente
US$ 725 bilhes entre 2010 e 2030 para se implementar o que nele se denomina cenrio de
baixo carbono para o Brasil.
Este captulo no pretende julgar o mrito de cada uma dessas estimativas, mas apontar
que, embora esses estudos representem um avano no sentido de se compreender a economia
da mudana do clima no pas, conforme eles mesmos indicam, ainda h necessidade de
novos estudos, mais detalhados, para que se possa responder adequadamente ao desafio das
mudanas climticas.
6 Consideraes finais
A Conferncia de Copenhague, embora no tenha atingido seus objetivos de forma plena,
representou um evento histrico indito. Nunca a comunidade mundial, por meio de seus
lderes, colocara tanta nfase no combate mudana do clima. Entretanto, a conferncia
fracassou em seus principais objetivos: estabelecer metas ambiciosas de reduo de emisses para
pases desenvolvidos; definir com clareza as aes de mitigao de pases em desenvolvimento;
solucionar a questo do financiamento de curto e de longo prazo para mitigao e adaptao;
e decidir sobre as estruturas de governana para a gesto dos novos mecanismos.
9. O Relatrio Stern sobre a economia da mudana climtica foi encomendado pelo governo britnico equipe do ex-economista chefe do Banco
Mundial, Sir Nicholas Stern. Projetaram-se, para um cenrio de 50 anos, os custos da inao diante dos eventos climticos previstos pelo IPCC.
Tratou-se o tema em uma anlise de custo-benefcio das aes de mitigao estimado neste estudo em 1% do PIB anual mundial frente aos
custos da inao estimados pela equipe britnica em 5 a 20% do PIB anual mundial.

476

As Negociaes Internacionais sobre as Mudanas Climticas: avanos recentes e o papel brasileiro

Esse fato aumenta as tenses nas negociaes internacionais neste tema e cria uma
expectativa ainda maior para as negociaes futuras. O Brasil, interlocutor entre diversos
grupos de pases e lder em temas envolvendo mudanas climticas, tem papel crucial como
pas negociador e grande responsabilidade na conduo de sua poltica interna neste campo,
inclusive por ser considerado exemplo de pas em desenvolvimento com uma economia de
baixo carbono. Neste sentido, torna-se necessrio que mais estudos sejam desenvolvidos para
se subsidiar a imperativa regulamentao da PNMC e melhor se conhecerem as diversas
consequncias de sua aplicao.
REFERNCIAS
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gas data and international climate policy. World Resource Institute/WRI, 2005. Disponvel
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477

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

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Disponvel em: <http://unfccc.int/resource/docs/convkp/conveng.pdf>. Acesso em: 6 de
julho de 2010.

478

CAPTULO 18

ASPECTOS DA PRESENA BRASILEIRA NO HAITI APS A MINUSTAH:


A PAZ POR MEIO DO DESENVOLVIMENTO*

1 Apresentao
A Misso das Naes Unidas para a Estabilizao do Haiti (MINUSTAH) teve desde o incio
a participao brasileira no comando militar. Alm do mandato de estabilizao, designado
pelo Conselho de Segurana das Naes Unidas (CSNU), com a ampliao e estreitamento
de suas relaes com o Haiti o Brasil estabeleceu aes de cooperao para o desenvolvimento.
No mbito das atividades relacionadas ao princpio da responsabilidade internacional, o Brasil
tem atuado como parceiro do Haiti tanto em aes humanitrias como na cooperao tcnica.
Este trabalho relaciona a presena do Brasil na MINUSTAH com o princpio da cooperao
para o desenvolvimento, principalmente por meio de dados disponibilizados pela Organizao
das Naes Unidas (ONU) e pelo Ministrio das Relaes Exteriores (MRE) Itamaraty.
2 Breve histrico: antecedentes e instaurao da MINUSTAH
Uma avaliao das especificidades da MINUSTAH requer algum conhecimento da histria do
Haiti. Em meados do sculo XVIII, quando era uma colnia francesa economicamente prspera,
chegou a produzir cerca de 40% do acar e 60% do caf consumidos na Europa, com base
no trabalho escravo resultante do envio de mais de 800 mil africanos ao pas (ROCHA, 2009).
O Haiti passou por diversas crises mesmo antes de se tornar a primeira nao independente da
Amrica Latina, em 1804. Ao longo de sua histria, foi uma nao marcada por vrias revoltas
e revezamento dos grupos que ascenderam ao poder pelo uso da fora.
Quando de sua independncia, o pas encontrava-se arrasado e mobilizado para a
guerra. Como consequncia, o corpo institucional sobre o qual emergiu o Estado haitiano
foi, desde seu princpio, militarista e centralizador. O Exrcito constitui a base sobre a qual se
edificou o Estado, fato que pode ser comprovado no apenas pelo grande nmero de militares
que se sucederam no governo, mas, tambm, pela utilizao recorrente de seu aparato para
a conquista do poder, resultando em constantes mudanas de regime por meio da violncia.
(CORBELLINI, 2009).

* Os autores agradecem pelas colaboraes do professor Antnio Jorge Ramalho da Rocha, do departamento de relaes internacionais da Universidade de Braslia e da Assessoria de Defesa da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica do Brasil, e do ministro Rubens
Gama, chefe do departamento de Amrica Central e Caribe do Ministrio das Relaes Exteriores.

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

A represso populao foi constantemente utilizada como meio de manuteno do


poder vigente no pas, que passou por diversos governos autoritrios e rupturas institucionais.
A instabilidade foi um dos impedimentos para que o Haiti estabelecesse uma poltica efetiva
de segurana e de defesa (ROCHA, 2009).
Em 1990, o ex-padre Jean-Bertrand Aristide foi eleito presidente do Haiti com forte
apoio popular; em seguida, sofreu um golpe de Estado em 1991, levado a cabo pelos
militares, sob a liderana do general Raoul Cdras. O golpe foi condenado pela Organizao
dos Estados Americanos(OEA) e pela ONU, que enviou no primeiro semestre de 1993 uma
misso diplomtica com objetivo de investigar a situao quanto aos direitos humanos no
Haiti a Misso Civil Internacional no Haiti (MICIVIH). O governo em exerccio no
aceitou as recomendaes da misso e, diante do quadro de recrudescimento da violncia
no pas, a ONU autorizou a Misso das Naes Unidas no Haiti (UNMIH), por meio
da Resoluo no 867, em 23 de setembro de 1993. Em 1994, com apoio da comunidade
internacional, Aristide voltou ao governo, aps exlio de trs anos nos Estados Unidos.
Quando retomou o mandato, o presidente Jean-Bertrand Aristide promoveu o desmantelamento do Exrcito. A desintegrao das Foras Armadas foi acompanhada por uma
desestruturao da polcia haitiana. Da mesma maneira, muitos ex-militares e policiais passaram a integrar milcias, geralmente associadas ao comrcio ilegal de armas e ao trfico de
drogas (GUTMAN et al., 2009; ROCHA, 2009). Esta situao levou a uma segunda operao de paz, a Misso de Suporte das Naes Unidas no Haiti (UNSMIH), j no perodo do
presidente Ren Prval,1 com o objetivo de auxiliar o novo governo a manter um ambiente
estvel, propcio estruturao e profissionalizao da polcia. Esta operao durou de
julho de 1996 a julho de 1997, seguida pela Misso de Transio das Naes Unidas no
Haiti (UNTMIH). Tambm com a incumbncia de apoiar a Polcia Nacional do Haiti, esta
terceira operao de paz foi realizada entre agosto e novembro de 1997, contando com 250
policiais e apenas 50 militares.2
Jean-Bertrand Aristide assumiu novamente a presidncia em fevereiro de 2001. Desta
vez, foi eleito em um pleito que contou com apenas 5% do eleitorado haitiano. Nas eleies
legislativas, ocorridas no mesmo ano, o partido de Aristide obteve todas as cadeiras do parlamento nacional, sob acusaes de fraude eleitoral. Em 2003, aps episdios de represso a
manifestaes populares por meio da milcia do presidente, foi formada uma forte oposio
com diversos partidos polticos e setores da sociedade civil, que reivindicaram a renncia
de Jean-Bertrand Aristide.3 Esta oposio contava, inclusive, com a participao de grupos
armados. Em meio ao aprofundamento da crise poltica, em fevereiro de 2004 insurgentes
oposicionistas tomaram o norte do pas e ameaavam chegar capital. Como resultado, JeanBetrand Aristide assinou sua renncia (CORBELLINI, 2009).
1. Sucessor de Aristide, Ren Prval assumiu a presidncia do Haiti em 7de fevereiro de 1996.
2. De acordo com informaes disponveis no stio das Naes Unidas: <www.un.org>
3. No apenas no governo de Aristides, diversos presidentes haitianos tiveram milcias para proteo pessoal e para assegurarem os prprios interesses, inclusive a manuteno no poder.

480

Aspectos da Presena Brasileira no Haiti aps a Minustah: a paz por meio do desenvolvimento

Assim, um novo envolvimento da ONU na mediao da crise haitiana foi iniciado formalmente com o pedido de ajuda internacional formulado pelo presidente interino Boniface
Alexandre, sucessor de Jean-Bertrand Aristide aps seu segundo mandato como presidente
do Haiti. Em 29 de fevereiro de 2004, o CSNU autorizou a formao de uma fora interina
multinacional, respaldada pelo captulo VII da Carta das Naes Unidas, sob o ttulo Ao
relativa a ameaa da paz, ruptura da paz e atos de agresso (ONU, 1945). Esta fora de paz, que
permaneceu no Haiti por 90 dias, foi formada pelos Estados Unidos que assumiram o seu
comando , Frana, Canad e Chile (BIGATO, 2006).
Em 30 de abril de 2004, o CSNU aprovou a Resoluo no1.542, que estabeleceu a
MINUSTAH, em substituio Fora Interina Multinacional, e o Brasil assumiu o comando
militar da misso. Aps consultas e orientaes ao Ministrio da Defesa (MD) e ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG), que avaliou a liberao de crdito
extraordinrio para cobrir as despesas iniciais da operao, o presidente Luiz Incio Lula da
Silva encaminhou Cmara Federal a Mensagem Presidencial (MSC no205/2004, de 6 de
maio de 2004) que solicitava a aprovao do destacamento de 1.200 soldados para a MINUSTAH. A solicitao foi aprovada pelo plenrio, convertida em Decreto Legislativo da Cmara,
enviada ao Senado e aprovada no dia 19 de maio de 2004, por meio do Decreto Legislativo
no 207/2004. Assim, os recursos financeiros necessrios foram liberados, e o Brasil passou a
integrar oficialmente a misso de paz.
O Estado brasileiro se comprometeu a atuar no engajamento internacional para enfrentamento do conflito no Haiti, relacionado fome, pobreza e fragilidade das instituies
democrticas do pas. A tarefa da MINUSTAH consiste em assegurar um ambiente estvel e
seguro, alm de enfatizar o processo de reconstruo e de reorganizao dos servios pblicos
bsicos. O efetivo total autorizado foi de 6.700 militares e 1.622 policiais.4 No dia 28 de
maio de 2004, a fora naval que transportava o material necessrio ao primeiro contingente
brasileiro partiu para o Haiti, e no dia 1o de junho o Brasil assumiu o comando militar da
misso em Porto Prncipe, capital haitiana. Aps a fase inicial de instalao, foram conduzidas
vrias misses de abastecimento e de substituio de contingentes, que empregaram meios
da Fora Area Brasileira e da Marinha do Brasil, alm de navios e avies contratados pelas
Naes Unidas (ABREU, 2006).
Uma das primeiras aes dos militares brasileiros foi entrar em contato com lideranas
comunitrias nos territrios de sua atuao, a fim de se estabelecer uma relao de cooperao.
No entanto, a MINUSTAH precisou adotar uma srie de medidas coercitivas com o objetivo
de pacificar zonas conflituosas na capital. O uso da fora foi necessrio, principalmente,
nas atividades de segurana nas comunidades de Bel Air e Cit Soleil, principais focos de
tenso na capital haitiana. Utilizou-se estratgia de intenso patrulhamento diurno e noturno,
que resultou na apreenso de armas, munies e veculos roubados. Em complemento, o
4. Os pases contribuidores com pessoal militar so Argentina, Bolvia, Brasil, Canad, Chile, Coreia do Sul, Equador, Estados Unidos, Filipinas, Frana,
Guatemala, ndia, Japo, Jordnia, Nepal, Paraguai, Peru, Sri Lanka e Uruguai. Os que enviam pessoal policial so Argentina, Bangladesh, Benin,
Brasil, Burkina Faso, Burundi, Camares, Canad, Repblica Centroafricana, Chade, Chile, China, Colmbia, Costa do Marfim, Crocia, Egito, El
Salvador, Espanha, Estados Unidos, Filipinas, Frana, Granada, Guin, Imen, ndia, Itlia, Jamaica, Jordnia, Madagascar, Mali, Nepal, Nger, Nigria,
Paquisto, Romnia, Rssia, Ruanda, Senegal, Srvia, Sri Lanka, Sucia, Togo, Turquia e Uruguai (Minustah, 2010).

481

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

contingente brasileiro realizou atividades humanitrias, como prestao de servio mdico


e distribuio de alimentos. Apesar das dificuldades com relao ao alcance de melhorias no
que diz respeito segurana no pas nos dois primeiros anos da misso, ao final deste perodo
ocorreu um importante marco no campo poltico: a realizao das eleies presidenciais,
parlamentares e locais, em 2006. Este processo pode ser considerado o passo inicial na busca
da consolidao de um cenrio democrtico no Haiti. Os participantes da MINUSTAH
integraram esforos de preparao das eleies, ao auxiliarem na abertura de postos de registro
eleitoral e no cadastramento dos cidados (BIGATO, 2006).
Em novembro de 2006, o comando da misso conseguiu autorizao do presidente Ren
Prval para combater grupos armados por meio da imposio da fora em reas crticas. A operao culminou na ocupao de Cit Soleil pelas tropas brasileiras em janeiro de 2007, quando
aproximadamente 850 membros de grupos armados foram presos, de modo que a autoridade
do governo haitiano pde ser restabelecida (CORBELLINI 2009). Desde ento, tem-se conseguido manter a ordem pblica no Haiti, mesmo aps o terremoto de 12 de janeiro de 2010
(PATRIOTA, 2010). Como o terremoto destruiu cadeias e penitencirias, ocasionando a fuga
de muitos criminosos, a situao estaria fora de controle no fosse a presena das tropas internacionais, pois a Polcia Nacional do Haiti (PNH) ainda carece de boa estruturao.5 O pas
possui aproximadamente 8,5 milhes de habitantes, entretanto conta com uma polcia com
cerca de apenas 9 mil agentes, dos quais dois teros atuam na capital (OSAC, 2009).
O terremoto foi o desastre natural mais devastador da histria do Haiti e uma das maiores
emergncias humanitrias j enfrentadas pelas Naes Unidas. As tropas da operao de paz
permitiram que a ajuda internacional chegasse s vtimas, pois possibilitaram a distribuio
das doaes de alimentos, de roupas e de medicamentos, alm de atuarem no resgate das vtimas (PATRIOTA, 2010). De acordo com informaes disponibilizadas no stio das Naes
Unidas, at junho de 2010 a misso contou com a participao de mais de 11 mil indivduos,
dos quais 8.940 militares, 2.261 policiais, alm de alguns civis. No perodo total da misso
ocorreram 156 baixas, incluindo as perdas no terremoto de 12 de janeiro. O oramento aprovado para o perodo de julho de 2009 a junho de 2010 foi de US$ 611,75 milhes.6
3 A Minustah no contexto da poltica externa brasileira
A misso no Haiti a maior operao internacional envolvendo as Foras Armadas brasileiras,
mas seria simplismo consider-la apenas uma questo de segurana. A participao brasileira
decorrente da deciso governamental que faz parte da implementao de uma poltica
voltada para um maior protagonismo internacional do pas (GOES e OLIVEIRA, 2010;
DINIZ, 2006). Fazer parte da MINUSTAH se tornou um aspecto importante da atuao
multilateral brasileira, ao representar contribuio para a atual agenda internacional. Esta
5. No entanto, isso no quer dizer que a polcia do Haiti esteja inoperante. Ela realizou quase 5 mil mandatos de priso somente em 2008 (Osac,
2009).
6. O oramento ordinrio da Assembleia Geral da ONU para o binio 2008-2009 foi de aproximadamente US$ 3 bilhes, enquanto o oramento do
Departamento de Operaes de Paz da ONU foi de US$ 7,5 bilhes. Isto serve para ilustrar o peso destas misses dentro das atividades desempenhadas pela ONU atualmente.

482

Aspectos da Presena Brasileira no Haiti aps a Minustah: a paz por meio do desenvolvimento

ao est ancorada na Poltica de Defesa Nacional, Decreto no 5.484, de 2005, que lista, entre
seus objetivos, a contribuio da manuteno da paz e da segurana internacionais, a projeo
do Brasil no concerto das naes e sua insero no processo decisrio internacional. Nesse
sentido, a Estratgia Nacional de Defesa (END), aprovada pelo Decreto no 6.703, de 2008,
prope a ampliao da participao brasileira, seja nas foras da ONU, seja nas de organismos
multilaterais regionais.
Alm de manter a sua tradicional participao em operaes de paz, que se iniciou
em 1957 com o envio de 600 militares para a I Fora de Emergncia das Naes Unidas
UNEF I (Canal de Suez, Sinai, Faixa de Gaza), a contribuio na MINUSTAH possibilita
ao Brasil responder s crescentes expectativas quanto sua atuao no cenrio internacional. A atual posio do pas frente s operaes de paz decorre da avaliao de que este
engajamento condiz com os objetivos de longo prazo de sua poltica externa, com ateno
cooperao para o desenvolvimento (ROCHA, GOES e OLIVEIRA, 2010). Eventuais
episdios de instabilidade na regio devero ser tratados com a mesma ateno observada
no caso do Haiti. A questo haitiana possibilitou o discurso brasileiro, que vem sendo
defendido junto aos demais Estados, segundo o qual a base de cooperao com pases
em situao similar seria fortalecedora do papel institucional do Estado (BRASIL, 2007).
Como membro da ONU de importante peso poltico e econmico regional, o pas pode
assumir responsabilidades crescentes com relao manuteno da paz, principalmente
no seu entorno regional (GOES e OLIVEIRA, 2010).
4 A Minustah e as novas relaes Brasil-Haiti:
Cooperao para o desenvolvimento
A relao entre a MINUSTAH e as aes bilaterais brasileiras no Haiti podem ser confundidas quando se tenta observar a identidade do operador das atividades. Por exemplo, se o Brasil
envia alimentos para doao ao Haiti, trata-se de uma ao bilateral. Entretanto, a entrega dos
alimentos pode ser feita pelos capacetes azuis da MINUSTAH, uma fora de carter multilateral, mesmo que a distribuio seja feita pelos militares brasileiros, que na situao especfica
esto sob comando da ONU e no do Estado brasileiro.
As aes brasileiras so de carter bilateral ou multilateral. Na figura 1, verificam-se os
trs modos de relao do Brasil com o Haiti, a partir da MINUSTAH. A relao direta do
Brasil com o governo haitiano um exemplo bilateral, enquanto a relao indireta por meio
do Conselho de Segurana das Naes Unidas, na MINUSTAH, ou pela Assembleia Geral
das Naes Unidas, com a Comisso interina para reconstruo do Haiti (Haiti Interim
Commission for the Reconstruction, HIRC) e o Fundo Fiducirio de Multidoadores (MultiDonor Trust Fund, MDTF), seriam multilaterais.
Desde o incio da MINUSTAH, a relao do Brasil com o Haiti foi marcada pelo aprofundamento dos laos de interesse e pela ampliao dos possveis pontos de aproximao. Alm
das visitas presidenciais, ministeriais e de altos funcionrios dos governos, o fortalecimento tem
ocorrido, principalmente, por meio do aumento do nmero de acordos de cooperao tcnica.

483

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

Figura 1

Organograma das aes do Brasil em relao ao Haiti

Fonte: Naes Unidas (www.un.org) e Ministrio das Relaes Exteriores (www.itamaraty.gov.br), 2010.
Elaborao dos autores.

A operao de paz uma ao realizada em nome da ONU e sob resoluo do CSNU.


A capacidade de cada membro define sua participao nas misses, de acordo com as
possibilidades de envolvimento do Estado membro, por contribuio financeira ou por
envio de pessoal militar, policial ou civil (ONU, 1945). As operaes de paz envolvem
diversos rgos do Sistema ONU. No organograma da organizao, o Departamento de
Operaes de Paz das Naes Unidas (Department of Peacekeeping Operations, DPKO)
est diretamente subordinado ao Secretariado e ligado Comisso das Naes Unidas para
Operaes de Paz de Reconstruo (United Nations Peacebuilding Commission), a qual,
apesar de ser subordinada ao rgo Consultivo Subsidirio (Advisory Subsidiary Body),
no mbito da Assembleia Geral, est ligada ao Conselho de Segurana. As resolues do
conselho regem os mandatos das operaes de paz.
No mbito da Assembleia Geral, os Estados Unidos e as Naes Unidas, em cooperao
com o governo do Haiti e com o apoio do Brasil, Canad, Unio Europeia, Frana e
Espanha, realizaram a Conferncia Internacional de Doadores para um Novo Futuro do
Haiti (International Donors Conference Towards a New Future for Haiti), em maro de
2010. A conferncia reuniu 150 Estados e organizaes internacionais. Os participantes
ofereceram doaes oradas aproximadamente em US$ 5,3 bilhes para um plano de longo
prazo da reconstruo do Haiti. Para implementar o Plano de Desenvolvimento do Haiti,
estabeleceram-se dois novos rgos comuns ONU e com participao direta do governo do
Haiti. A HIRC presidida por representantes das Naes Unidas e do governo haitiano, com

484

Aspectos da Presena Brasileira no Haiti aps a Minustah: a paz por meio do desenvolvimento

apoio da OEA. O Fundo Fiducirio de Multidoadores (Multi-Donor Trust Fund, MDTF)


tem a participao do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e do Banco Mundial
(HAITI, 2010).7
Como Estado membro da ONU, o Brasil tem participado na MINUSTAH desde 2004.
Se, inicialmente, o Brasil enviou 1.200 homens para a misso, em 2009, sob demanda das
Naes Unidas, foram enviados mais 200 militares especializados em engenharia. Aps o
terremoto de 12 de janeiro de 2010, o Brasil aumentou o efetivo no Haiti com mais 900
militares (PATRIOTA, 2010).
Alm da contribuio com pessoal, houve continuidade e at aumento das contribuies financeiras. Em 2006, os recursos aprovados com operaes de paz foram de US$ 5,2
bilhes, sendo o Brasil responsvel por 0,3% do valor total. Em 2010, os recursos so de
US$ 7,8 bilhes e o Brasil deve contribuir com 0,32%, de acordo com os ajustes da Resoluo
no 55/235 da Assembleia Geral das Naes Unidas (AGNU).8 Em relao s contribuies
voluntrias, aps o terremoto de 12 de janeiro de 2010, com a Medida Provisria no 480, de
26 de janeiro de 2010, o governo brasileiro autorizou doao no valor de R$ 375,95 milhes
para o Haiti (ROCHA, GOES e OLIVEIRA, 2010).9
A participao brasileira na MINUSTAH confirma o perfil do pas em operaes de paz
das Naes Unidas. Ocorre aproximao geogrfica, porquanto o Haiti um pas da Amrica.
O processo histrico de colonizao tem algumas semelhanas com a histria brasileira.
A proximidade cultural real, primordialmente pela presena de religies de matriz africana,
o que tambm se verifica no Brasil. Os problemas sociais so preocupaes constantes de
ambos os governos (GOES e OLIVEIRA, 2010).
A maior participao do Brasil confirma a diviso internacional do trabalho em operaes de paz, na medida em que os pases ricos contribuem mais financeiramente e os pases
em desenvolvimento, geralmente, com pessoal. Bangladesh, por exemplo, est em primeiro
lugar no envio de tropas (10.852 militares).10
5 Aes de cooperao para o Haiti
A cooperao para o desenvolvimento com base no princpio da solidariedade e da responsabilidade
internacional pautou diversas aes brasileiras focadas na busca pelo desenvolvimento do Haiti.
Alguns dos projetos citados a seguir foram elaborados em parceria com a ONU. Houve atividades
desencadeadas por meio do Conselho de Segurana, com a MINUSTAH; outras operadas pelo Brasil de modo bilateral ou triangular. Tambm houve aquelas propostas de acordo com a Assembleia
Geral, majoritariamente aps o terremoto de 12 de janeiro de 2010, realizadas de modo multilateral.
7. A figura 1 mostra a diferena entre aes dos rgos da ONU e aes bilaterais brasileiras para o Haiti.
8. A Resoluo no 55/235 (2001) da AGNU rege a cota de contribuio financeira dos Estados membros para recursos que sero usados em operaes de paz. A Resoluo no 55/236 (2001) estimula o aporte de doaes s operaes de paz.
9. Os valores da ONU so orados em dlares, enquanto no Brasil a moeda utilizada para estabelecer a doao foi o real.
10. De acordo com o ranking da ONU, entre os 117 Estados contribuintes com pessoal militar e policial em operaes de paz o Brasil est em 12a
posio (2.254 integrantes), atrs de Paquisto (10.692), Bangladesh (10.641), ndia (8.920), Nigria (5.732), Egito (5.461), Nepal (5.148), Gana
(3.748), Ruanda (3.654), Jordnia (3.599), Uruguai (2.566) e Etipia (2.403).

485

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

De acordo com o MRE, a primordial preocupao brasileira desde o incio da MINUSTAH tem sido a reconstruo e a recuperao do Haiti (ABC, 2005). Nesse sentido, na Conferncia de Doadores para o Haiti, realizada em julho de 2004, o Brasil manifestou interesse em
contribuir para a reconstruo do Haiti e sinalizou o envio de misso multidisciplinar ao pas.
Alis, a multidisciplinaridade pode ser reconhecida como caracterstica da cooperao brasileira, pois o pas tem participado de projetos em diversas reas, como agricultura, sade, infraestrutura, educao, desporto, energia, saneamento, justia, defesa civil e segurana alimentar.
A cooperao internacional desenvolvida pelo Brasil no centralizada em um determinado rgo, entretanto a maioria dos projetos de cooperao entre Brasil e Haiti, aps
a entrada na MINUSTAH, foi organizada por meio da Agncia Brasileira de Cooperao
(ABC), do MRE. De acordo com a ABC, a cooperao tcnica do Brasil, um ano depois
da MINUSTAH, j ocorria por meio de projetos bilaterais e triangulares. Estas aes de
cooperao fazem parte das relaes bilaterais entre Brasil e Haiti, mas h situaes de aes
de cooperao com a presena de organismos internacionais, como a ONU, por meio da
MINUSTAH.
Na publicao do MRE Via ABC (2006), as reas prioritrias da cooperao tcnica
entre Brasil e Haiti foram definidas: agricultura, sade, transporte, justia, educao, esporte
e meio ambiente.
Os projetos de cooperao bilateral podem ser divididos em reas, apesar de muitos
deles serem multidisciplinares. Com relao agricultura, foram realizados pela ABC/MRE
e pela Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa) projetos que tambm podem
ser considerados ambientais. Em um deles, houve a transferncia de uma espcie, cajueiro
ano, que aceita o plantio pouco espaado e proporciona cobertura do solo, com consequente
conservao de gua. Alm disso, os projetos tm contedo social, visto que h gerao de
emprego rural. O projeto Transferncia de tecnologias em sistemas de produo e processamento
de caju, alm do envio do cajueiro ano com maior produtividade e tolerncia a doenas incluiu
a capacitao de tcnicos haitianos. Outro projeto nesta rea se denominou Desenvolvimento
de cultura da mandioca, e ofereceu transferncia de tecnologia brasileira, introduo de novas
tcnicas de cultivo, produo e beneficiamento. Com relao aos recursos hdricos, h o
projeto Desenvolvimento de ferramentas para apoio formulao de polticas pblicas e tomadas
de decises relativas aos recursos hdricos no Haiti, especialmente para aplicaes agrcolas. O Brasil
contribuiu na produo de um sistema de gesto territorial estratgica por meio da Embrapa
Monitoramento por Satlite e da ABC/MRE. Este sistema voltado para o levantamento e
monitoramento territorial, de modo a colaborar com o desenvolvimento e o planejamento
do Haiti. Est inserido no projeto o treinamento de tcnicos haitianos para o uso do banco
de dados. Quanto ao desporto, h o projeto Insero social pela prtica esportiva, parceria entre
ABC/MRE, Ministrio do Esporte e escritrio brasileiro do Fundo das Naes Unidas para
Infncia (UNICEF, sigla em ingls). H tambm o Programa Segundo Tempo e o programa
complementar Pintando a Cidadania. O segundo projeto estabelece instalao de fbrica de
bolas, com mo de obra dos detidos que cumprem penas alternativas. Na rea da formao
profissional, foi proposto o projeto Apoio ao Instituto Nacional de Formao Profissional do

486

Aspectos da Presena Brasileira no Haiti aps a Minustah: a paz por meio do desenvolvimento

Haiti: implantao do Centro de Formao Profissional de Jacmel, para ser executado em


parceria com a ABC/MRE e o Senai (Servio Nacional de Aprendizagem Industrial). Na rea
de defesa civil, o Programa de Cooperao Tcnica em Defesa Civil, um curso de capacitao,
parceria da ABC/MRE com a Secretaria Nacional de Defesa Civil do Ministrio da Integrao
Nacional, foi realizado em 2005, com presena de trs tcnicos haitianos.
Com relao cooperao triangular, o documento Via ABC (2005) mostra acordos de
cofinanciamento voltados para a reconstruo do Haiti celebrados entre Brasil e Banco Mundial,
Banco Interamericano de Desenvolvimento, alm de intenes de parcerias com Alemanha,
Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao (FAO, sigla em ingls) e Organizao das Naes Unidas para o Desenvolvimento Industrial (Unido, sigla em ingls). Alguns
destes projetos triangulares foram realizados at 2005, enquanto outros tiveram continuidade
at 2010. A ABC/MRE buscou fortalecer o Programa Nacional de Imunizao do Haiti, em
parceria com o Ministrio da Sade do Brasil e com o Canad (por meio do Canadian International Developmente Agency Cida). O projeto determinava apoio s vacinaes e distribuio de vacinas, alm de capacitao de recursos humanos.
Com a Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres, Ministrio da Sade e Fundo de
Populao das Naes Unidas (UNFPA, sigla em ingls), a ABC/MRE acordou interesse brasileiro em desenvolver junto ao governo haitiano polticas pblicas voltadas para preveno,
combate e erradicao da violncia contra as mulheres (ABC, 2005).
O tema ambiental foi central para o projeto Recuperao Ambiental e Promoo do
Desenvolvimento Agroflorestal Sustentvel na Repblica do Haiti, elaborado em parceria com o
Ministrio do Meio Ambiente, a Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro e a Agncia
Espanhola de Cooperao Internacional (AECI). Alm de capacitao de produtores rurais
na rea ambiental, ficou acertada a oferta de produtos florestais e a realizao de estudos
direcionados para o fortalecimento de polticas pblicas.
Com o Banco Internacional para Reconstruo e Desenvolvimento (Bird, do Banco
Mundial), houve os projetos Capacitao Institucional no Haiti e Fortalecimento do Programa
de Merenda Escolar, e o Programa para Manejo de Resduos Slidos.
Em maio de 2006, ocorreu em Braslia a Reunio Internacional de Alto Nvel sobre o
Haiti, onde os participantes organismos internacionais, pases parceiros e o prprio Haiti
concordaram em manter o esforo internacional considerado como Quadro de Cooperao
Interina (QCI). O encontro colocou em pauta as necessidades urgentes e os planos de longo
prazo para criar as bases do desenvolvimento do Haiti. Durante o evento foi assinado um
acordo de cooperao entre Brasil, Argentina e Haiti, e outro entre Brasil e OEA. O acordo
Brasil-Haiti manteve os projetos em andamento: aprimoramento do programa haitiano de
imunizao; insero social pela prtica esportiva; e cooperao tcnica na rea de produo e
uso de etanol combustvel. Com o Canad, Brasil e Haiti assinaram acordo para implementao
do projeto de imunizao. Por fim, cite-se o memorando de entendimento para o incio da
fase II do Programa Nacional de Merenda Escolar do Haiti.

487

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

A relao do Brasil com o Haiti se aprofundou ainda mais no segundo mandato do


presidente Luiz Incio Lula da Silva. Por meio da ABC, o governo brasileiro elaborou proposta
de uma possvel estratgia nacional para o crescimento e a reduo da pobreza. O documento,
dividido em quatro eixos, estabeleceu as principais prioridades do Brasil com relao
cooperao internacional: i) fomento da capacidade da cidadania haitiana; ii) fortalecimento
da governabilidade poltica mediante a busca do dilogo e da reconciliao; iii) melhoramento
da economia e modernizao do Estado em todos os nveis, centrais e locais, com expanso,
promoo e estmulo aos investimentos na economia; e iv) melhoramento do acesso aos
servios bsicos para os grupos mais vulnerveis (ABC, 2008).
Alm dessas prioridades, a visita do presidente Luiz Incio Lula da Silva ao Haiti, no
primeiro semestre de 2008, estabeleceu um programa estratgico de cooperao tcnica
especialmente nas reas de segurana alimentar e de agricultura. Este acordo foi firmado
em dezembro do mesmo ano. O Programa Estratgico 2008-2010 apontado como uma
mudana conceitual nas aes de cooperao tcnica entre o Brasil e o Haiti, uma vez que
pela primeira vez, o governo brasileiro apresentou um conjunto de aes harmnicas e
integradas com vistas ao atingimento de objetivos de mdio e longo prazos (ABC, 2008).
Em 2009, as misses brasileiras ao Haiti estabeleceram diversas aes de cooperao, em
especial duas aes com a participao da MINUSTAH. Primeiro, o planejamento tcnico para
a construo da barragem Artibonite 4C, na regio de Mirebalais, estaria sob responsabilidade
do exrcito brasileiro. Posteriormente, haveria a construo de uma usina, com capacidade
de 32MW, suficiente para abastecer cerca de 500 mil haitianos.11 Em seguida, houve uma
parceria para a demanda do Ministrio das Obras Pblicas, Transportes e Comunicaes do
Haiti na recuperao de vias pblicas da capital (ABC, 2009).
No mesmo ano foram acertadas novas parcerias de cooperao. O Brasil acordou com
a Agncia Americana para o Desenvolvimento Internacional (USAID, sigla em ingls) aes
nas reas de educao profissional e de cooperao cultural. Naquela rea, em conjunto
com o Senai, e nesta com a organizao no governamental (Ong) Pracatum, do cantor
brasileiro Carlinhos Brown, que se uniria ao cantor haitiano Wyclef Jean em prol de aes
culturais. A cooperao triangular com a Espanha se manteve e foram acertados novos
acordos de cooperao triangular, desta vez entre Brasil, Haiti e Frana. Alm disso, houve o
comprometimento brasileiro em reaplicar a experincia financiada pelo Fundo ndia, Brasil
e frica do Sul (Ibas) voltada ao manejo de resduos slidos (ABC, 2009).
Ao final do ano de 2009, foram apresentadas tratativas entre Brasil, Parceria para
Governana Democrtica (Partnership for Democratic Governance PDG) e Organizao
para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) que previam cooperao nas
reas de justia e de segurana pblica (ABC, 2009).
11. Disponvel em: <https://conteudoclippingmp.planejamento.gov.br/cadastros/noticias/2009/12/14/hidreletrica-para-o-haiti/?searchterm=>.

488

Aspectos da Presena Brasileira no Haiti aps a Minustah: a paz por meio do desenvolvimento

O plano para o trinio 2009-2011, concebido pelo Estado brasileiro por meio da ABC,
focava dois objetivos principais: promoes de aes nas reas de agricultura e segurana
familiar. Esta preocupao existia em virtude da produo local insuficiente e do baixo acesso
das famlias, primordialmente aps os furaces de 2007. O plano foi visto como resultado da
visita do presidente Luiz Incio Lula da Silva ao Haiti, em maio de 2008. Em 2009, de acordo
com o sumrio executivo do documento, o estgio das aes de cooperao entre o Brasil e o
Haiti se concentrava em quatro reas: agricultura e segurana alimentar; formao profissional;
fortalecimento institucional; e meio ambiente. Havia um cronograma de finalizao de alguns
projetos e implementao de outros a partir de 2010. As reas de atuao eram infraestrutura,
segurana alimentar, sade e agricultura (ABC, 2010).
Alguns aspectos podem ser concludos com a anlise destas aes de cooperao entre Brasil e
Haiti aps a MINUSTAH, ou seja, desde 2004, at o incidente do terremoto de 12 de janeiro de
2010: i) multidisciplinaridade da cooperao tcnica (o Brasil atuou em diversas reas de prioridade
tanto para segurana e paz como para o desenvolvimento do Estado receptor); ii) participao ampla
de diferentes atores nacionais (no plano domstico, houve esforo de diversos rgos do governo
federal, mas tambm de atores dos demais entes federativos); iii) esforo internacional conjunto
(o Brasil manteve a vontade de cooperar e colocou-se disposio para participar do processo com
os demais Estados parceiros, alm de organismos internacionais e agncias da ONU); iv) uso da
diplomacia de Estado para fortalecer e assegurar os resultados da participao brasileira por meio
da cooperao; e v) continuidade da diplomacia presidencial na insero internacional brasileira em
prol do princpio da solidariedade internacional (as visitas do presidente e de ministros confirmam
o interesse nas aes de cooperao para o Haiti).
O incidente trgico do terremoto de 12 de janeiro de 2010 alterou o direcionamento
das aes brasileiras para o Haiti. Do mesmo modo, os demais parceiros internacionais foram
obrigados a rever suas propostas, porquanto muitos dos projetos eram incongruentes com o
cenrio haitiano ps-terremoto.
A comunidade internacional respondeu emergencialmente ao apelo haitiano. O Brasil
manteve o voluntarismo e enviou 800 toneladas de donativos, ampliou o contingente da
tropa da MINUSTAH em mais 900 militares e concedeu doao no valor de R$ 200 milhes
do oramento brasileiro para aes de emergncia (PATRIOTA, 2010). Os projetos de
cooperao tcnica sofreram modificaes quando houve necessidade para alterar o esforo
de acordo com a prioridade da populao.
O Brasil assumiu papel relevante no cenrio caribenho ao sugerir e convidar a
comunidade internacional para engajar-se em favor da reconstruo do Haiti. A presena
do presidente Luiz Incio Lula da Silva em Porto Prncipe, em maro de 2010, um ms aps
o terremoto, foi simblica para sustentar a seriedade do tema na pauta da poltica externa
brasileira. O esforo brasileiro pde ser confirmado, tendo em vista que coube ao Brasil
presidir a Conferncia Internacional de Doadores para um Novo Futuro do Haiti, realizada
em maro de 2010, na sede das Naes Unidas, em Nova Iorque. Durante a Conferncia,

489

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

os Estados e alguns organismos internacionais, especialmente organismos regionais como a


Comunidade e Mercado Comum do Caribe (Caricom), se comprometerem em doar um
total de US$ 3,864 bilhes para a reconstruo do Haiti, conforme oramento para 18 meses.
A Conferncia de Doadores (maro de 2010) foi uma iniciativa da ONU, por meio da
Assembleia Geral, de acordo com o princpio da solidariedade internacional, para incentivo
reconstruo e ao planejamento no longo prazo para o desenvolvimento do Haiti. Durante
a conferncia, o governo do Haiti apresentou um plano de reconstruo intitulado Action
Plan for National Recovery and Development of Haiti: Immediate key initiatives for the future.
Um dos resultados da conferncia foi a criao de dois novos rgos dedicados garantia da
reconstruo do Haiti: a HIRC e o Fundo para Reconstruo e Desenvolvimento do Haiti
(Haitis Reconstruction and Development Fund) (HAITI, 2010).
A HIRC tem por misso prover coordenao para os melhores usos dos recursos, bem
como responder s preocupaes relativas a transparncia, de modo a maximizar o suporte
oferecido pelos doadores. O mandato da HIRC inclui a implementao do Plano de Desenvolvimento do Haiti, que foi submetido pelo governo. Ao final do mandato as funes da
comisso interina sero transferidas para a Agncia de Desenvolvimento do Haiti (Haiti
Development Agency Rapports sur le Dveloppement Humain/RDH). A misso da HIRC
funciona de acordo com o contexto do estado de emergncia, portanto tem os poderes necessrios para operar a misso de maneira efetiva. A composio da comisso reflete os interesses regionais daqueles atores envolvidos na reconstruo do Haiti, e no houve surpresas
quanto aos participantes. Os chefes da misso so simultaneamente o primeiro ministro e
um eminente estrangeiro envolvido nas questes de reconstruo do Haiti no momento,
Jean-Max Bellerive e Bill Clinton, respectivamente. Alm dos chefes, h outros membros na
comisso com direito a voto, como os representantes do governo haitiano, da Cmara dos
Deputados, do Senado, dos sindicatos, dos empresrios, da Caricom, e dos Estados doadores,
especialmente aqueles citados no plano, que tm direito a um representante cada.12 Outros
representantes sem direito a voto compem a comisso, como a OEA, pelo menos um de
alguma organizao no governamental que esteja no Haiti e outro da Dispora Haitiana.
Para serem executadas, as decises da HIRC devem ser confirmadas pelo presidente da Repblica do Haiti.
O MDTF um fundo administrado pelo Banco Mundial. Por meio da parceria entre o
Banco Interamericano de Desenvolvimento, as Naes Unidas e o Banco Mundial, o fundo
objetiva a reconstruo e o desenvolvimento do Haiti. As funes do fundo ainda incluem:
i) mobilizar mais fundos com acessibilidade rpida; ii) aumentar a fluidez do fluxo financeiro; iii) dar suporte aos operadores dos programas; iv) prover os doadores com garantias
de probidade do uso dos recurso do fundo; e v) reduzir os custos de transao da ajuda
financeira. Um dos seus pilares consiste em possibilitar ao governo do Haiti a liderana
12. De acordo com o Plano de Desenvolvimento do Haiti, tm direito a voto na comisso interina: Banco Interamericano de Desenvolvimento, Banco
Mundial, Brasil, Canad, Frana, Espanha, Estados Unidos, Naes Unidas, Unio Europeia e Venezuela.

490

Aspectos da Presena Brasileira no Haiti aps a Minustah: a paz por meio do desenvolvimento

do programa, a aprovao do projeto e a execuo da estrutura, o que poderia ter como


consequncia o fortalecimento da base de sustentao da governana em relao ao poder
institudo, sociedade civil, ao setor privado e s ONGs.
As aes da Assembleia Geral, seja por meio da HIRC, seja por meio do Fundo Fiducirio de Multidoadores, foram relevantes para se iniciar um processo coletivo no mbito
internacional em favor da reconstruo e do desenvolvimento do Haiti. O Conselho de Segurana tambm um agente colaborador, ao manter o mandato da MINUSTAH, porquanto
a misso possibilita a segurana pblica necessria para as aes de desenvolvimento e reconstruo. Alm disso, atores individuais tambm contribuem para a diminuio dos efeitos
devastadores que os conflitos civis e os eventos da natureza causaram ao Haiti.
6 Um novo modelo de operaes de paz aps a MINUSTAH
O Brasil um dos atores que se envolvem amplamente na questo haitiana desde a misso
iniciada em 2004. No s tem tido participao multilateral por meio do CSNU, via
MINUSTAH, e da AGNU, como representante com direito a voto na comisso e como
doador no fundo, mas tambm tem agido diretamente nas suas relaes bilaterais com o
governo do Haiti. Este esforo percebido como uma singularidade brasileira em atuaes
nas operaes de paz das Naes Unidas. Certa parcimnia pode ser exigida antes de qualquer
concluso sobre o tema, haja vista o atual discurso brasileiro nas Naes Unidas refletir a
ideia de que, com base da participao brasileira na MINUSTAH, as regras de operaes
de paz deveriam ser alteradas. O Brasil aposta na ideia de um novo formato simultneo, no
qual a misso seria de estabilizao e de reconstruo. O argumento brasileiro de que no
h paz sem desenvolvimento. Atualmente, as misses possuem mandatos direcionados s
especificidades locais, bem como s necessidade para administrar a soluo do conflito. Os
mandatos tm duraes curtas e podem ser renovados de acordo com a avaliao da misso.
Geralmente, uma misso de estabilizao, seja de imposio da paz (peacemaking), seja de
manuteno da paz (peacekeeping), precede uma misso de reconstruo da paz (peacebuilding).
O Brasil sugere que seja feita uma coordenao entre estabilizao e reconstruo, de modo
que os resultados de uma misso com aspecto apenas de estabilizao no sejam invalidados
por novas complicaes sociais. Esta sugesto brasileira impe que se faam alteraes nas
atuais regras de operaes de paz das Naes Unidas, especialmente naquelas estabelecidas no
documento Capstone Doctrine, um guia com as principais orientaes para operaes de paz
realizadas no mbito da ONU (ONU, 2008).
O conflito entre o sistema atual imperativo na ONU e uma nova percepo brasileira
para o uso de misses de paz como instrumento de resoluo de conflitos e de reconstruo
e desenvolvimento pode ser observado quando analisados os papis dos rgos principais da
organizao. De acordo com a Carta das Naes Unidas, os membros conferem ao Conselho
de Segurana a principal responsabilidade na manuteno da paz e da segurana internacionais
e concordam (...) que o Conselho aja em nome deles (ONU, 1945). Os temas ligados a
segurana e paz internacionais fazem parte do escopo de atuao primordial do Conselho

491

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

de Segurana, haja vista a colaborao da Assembleia Geral e o objetivo de cooperao que


existe entre os dois rgos. A alterao no modelo atual descrito pela Doutrina Capstone no
implicaria uma alterao na Carta das Naes Unidas, mas sim uma provvel interpretao
diferente da usual.
7 Consideraes finais
O governo brasileiro entende que operaes de paz devem ser associadas cooperao para
o desenvolvimento. Caso contrrio, existe forte tendncia de ser necessrio que as misses se
repitam no mesmo pas, com desperdcio de recursos materiais, humanos e polticos, uma
vez que pode haver a ruptura da estabilidade. Especialmente no caso do Haiti, pas com
um longo histrico de conflitos e tenses internas, imperativo o apoio ao Estado para que
este se torne agente fomentador do desenvolvimento, no intuito de se proverem os recursos
necessrios para a sociedade haitiana seguir o caminho da sustentabilidade.
O estabelecimento da MINUSTAH abriu um novo captulo na histria do Haiti, tendo
logrado sucesso na promoo de um ambiente seguro. Este fato deve ser valorizado, pois a
manuteno da ordem pblica favorece a produo e a circulao de bens pblicos no pas.
Por exemplo, as consequncias sociais do terremoto de 12 de janeiro de 2010 poderiam ter
sido mais catastrficas, caso a operao de paz no estivesse instalada e dotada de capacidade
de gerenciamento de crises. Porm, os desafios colocados MINUSTAH e aos esforos
brasileiros de cooperao com o Haiti permanecem.
Em esforos bilaterais e multilaterais, o Brasil tem buscado ajudar a construir uma poltica
de desenvolvimento para o Haiti. A estabilidade proporcionada pela presena da MINUSTAH
favoreceu a retomada do crescimento da economia haitiana, que resistiu aos impactos da crise
financeira internacional e dos furaces ocorridos em 2008. Por seu turno, o trgico terremoto
acarretou prejuzos humanos e materiais que ultrapassam o produto interno bruto (PIB)
haitiano em 2009 (PATRIOTA, 2010). Diante disto, a ajuda humanitria emergencial deve
ser mantida, na medida em que ainda h enorme nmero de desabrigados. Todavia, deve-se
perseguir com maior tenacidade, no longo prazo, o objetivo de se estabelecerem bases slidas
para a reorganizao institucional e econmica do Haiti. O Brasil, que tem se constitudo
em componente central dos esforos internacionais em curso, pode continuar a contribuir,
em parceria com o governo haitiano, para a criao de um ambiente propcio atrao
de investimentos. Isto inclui, alm da estabilizao, o apoio a iniciativas que recuperem a
infraestrutura e construam uma base produtiva capaz de atender, minimamente, s necessidades
do pas. Este o objetivo das agncias brasileiras que ora atuam no Haiti.
Referncias
ABREU, G. M. Estudo de caso: a deciso do Brasil de participar da MINUSTAH no contexto da implementao de polticas pblicas. Revista da Escola Superior de Guerra, v. 21,
n. 46, p.108-140, 2006.

492

Aspectos da Presena Brasileira no Haiti aps a Minustah: a paz por meio do desenvolvimento

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493

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

PATRIOTA, A. A. Haiti: desafios e oportunidades no ps-terremoto. Braslia: Ipea, abril,


2010 (Boletim de Economia e Poltica Internacional, n. 2, p. 69-75).
ROCHA, A. J. R. Instituies e cultura poltica importam: Realpolitik, fragilidade estatal e
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Anual da ISA, 2009.
ROCHA, J.R.; GOES, F. L. Aspectos do financiamento das operaes de paz da ONU:
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e Poltica Internacional, n. 2, p. 61-68).
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
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HAMANN, E. (Org.). Revisiting boarders between civilian and military: security and
development in peace operations and post-conflict situations. Rio de Janeiro: Fundao Konrad Adenaeur, 2009.

494

Captulo 19

Desempenho das exportaes e poltica comercial*

1 Apresentao
A mudana na estrutura das exportaes brasileiras entre 2006 e 2009, quando a participao
dos produtos bsicos aumentou de 29% para 40% e a de manufaturados caiu de 54% para
44%, tem sido motivo de intenso debate entre os analistas econmicos. Um grupo considera
que estes resultados so indcios de doena holandesa que conduziriam desindustrializao do pas, com efeitos deletrios sobre as taxas de crescimento econmico no longo prazo
(Bresser Pereira e Marconi, 2009; Pires de Souza, 2010). Outro grupo no
apreende motivos para maiores preocupaes, pois considera que a composio das exportaes compatvel com as vantagens comparativas e refuta a tese de que produtos intensivos
em recursos naturais tenham baixo contedo tecnolgico e no propiciem encadeamentos ao
longo da cadeia produtiva (Mendona de Barros, 2010).
No entanto, ambos reconhecem as distores de natureza microeconmica que afetam a
rentabilidade das exportaes, principalmente de produtos manufaturados, tais como a iseno apenas parcial dos impostos indiretos, as deficincias na infraestrutura, a pouca capacidade de inovao tecnolgica das empresas brasileiras e os custos elevados de energia. Aceitam
tambm que as correes destas distores so viveis apenas no longo prazo, seja devido a
obstculos polticos dificuldades em efetuar a reforma tributria , seja devido necessidade
de grandes investimentos com longo prazo de maturao como em infraestrutura.
Como medida alternativa, o primeiro grupo sugere a manuteno de uma taxa de cmbio desvalorizada (Bresser Pereira e Marconi, 2009; Pires de Souza, 2010),
enquanto o segundo prioriza a continuidade da abertura comercial iniciada em 1988, de
forma unilateral ou por meio de acordos de liberalizao comercial recproca, o que permitiria o acesso a novas tecnologias por meio da importao de mquinas, equipamentos e bens
intermedirios (Cysne, 2006; Pastore e Pinotti, 2006) e incentivaria uma maior
inovao tecnolgica mediante a competio externa (Arajo Jr., 2010).
Sem entrar nos mritos das duas propostas, este captulo tem como objetivo enfatizar
que uma nova rodada de redues tarifrias esbarra em srias dificuldades de natureza poltica. No mbito interno, uma iniciativa unilateral ter que superar as presses de segmentos
que sempre desfrutaram de altos nveis de proteo, tais como os setores de eletroeletrnica de
consumo, informtica e automotivo. No plano externo, as negociaes comerciais enfrentam
as resistncias dos parceiros comerciais desenvolvidos, tais como os EUA e a Unio Europeia, e em desenvolvimento, como a ndia em oferecer concesses significativas nos pro* Os autores agradecem os comentrios e as sugestes de Marco Antonio Macedo Cintra, Murilo Jos de Souza Pires e Thiago Sevilhano Martinez.

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

dutos agrcolas de interesse do Brasil. Merece destaque ainda que acordos de livre comrcio
com os pases desenvolvidos estimulariam mais o comrcio interindstria em detrimento do
comrcio intraindstria, com o predomnio de produtos primrios nas exportaes brasileiras
e manufaturados nas importaes.
Alm desta breve apresentao, o captulo contm mais trs sees. Na segunda seo,
avalia-se a estrutura das exportaes brasileiras no perodo 1996-2009. Na terceira seo, discutem-se as dificuldades para uma liberalizao comercial diante das presses protecionistas
internas e externas. Finalmente, na quarta seo, apresentam-se as recomendaes de poltica.
2 Desempenho recente das exportaes brasileiras
Inicialmente, observa-se que a participao dos produtos industrializados nas exportaes
totais brasileiras, aps manter-se ao redor de 80% no perodo 1996-2005, apresenta uma
tendncia de queda, atingindo 68% em 2009 (grfico 1).
A seguir, para uma avaliao mais acurada, analisam-se as exportaes brasileiras segundo
a classificao dos produtos por intensidade tecnolgica, o grau de sofisticao e o contedo
de capital humano.
2.1 Intensidade tecnolgica
O grfico 2 apresenta a participao por grupo de produtos, segundo a intensidade tecnolgica,
das exportaes brasileiras no perodo 1996-2009 (conforme o box 1, no qual se expem o
critrio de classificao e os setores pertencentes a cada grupo). Pode-se notar uma tendncia
de queda dos produtos com baixo contedo tecnolgico de 43% em 1996 para 36% em 2007,
os quais se recuperaram nos dois ltimos anos, atingindo 42%. Neste grupo, txteis, couro e
calados, bem como madeira, papel e celulose mostram uma perda crescente desde 2001.
Grfico 1

Estrutura das exportaes brasileiras: produtos industrializados e no industrializados (1996-2009)


(Em %)

Fonte: Secretaria de Comrcio Exterior/Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (Secex/Mdic).


Elaborao dos autores.

496

Poltica de Comercializao Agrcola no Brasil

Grfico 2

Estrutura das exportaes de produtos industrializados, por intensidade tecnolgica (1996-2009)


(Em %)

Fonte: Secex/Mdic.
Elaborao dos autores.

BOX 1

Classificao dos produtos segundo intensidade tecnolgica


Os produtos industrializados so divididos por intensidade tecnolgica, medida pelos gastos em pesquisas e desenvolvimento como proporo do valor da produo, em quatro grupos: alta, mdia-alta, mdia-baixa
e baixa tecnologias segundo a metodologia elaborada pela Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) em 1984, com as modificaes efetuadas para atender s mudanas tecnolgicas
que ocorreram desde ento (Hatzichronoglou, 1997).

Os setores que pertencem a cada grupo so:

Indstria de alta tecnologia: aeronutica e aeroespacial, farmacutica, material de escritrio e informtica,


equipamentos de rdio, TV e comunicao e instrumentos mdicos de tica e preciso.

Indstria de mdia-alta tecnologia: mquinas e equipamentos eltricos, veculos automotores, reboques e


semirreboques, produtos qumicos, equipamentos para ferrovia e material de transporte e mquinas e equipamentos mecnicos.

Indstria de mdia-baixa tecnologia: construo e reparao naval, borracha e produtos plsticos, produtos de
petrleo refinado e outros combustveis, outros produtos minerais no metlicos e produtos metlicos.
Indstria de baixa tecnologia: produtos manufaturados (no especificados) e bens reciclados, madeira e
seus produtos, papel e celulose, alimentos, bebidas e fumo e txteis, couro e calados.

A parcela dos grupos de mdia-alta e mdia-baixa aproximadamente constante, ainda


que mostre algumas oscilaes. A queda no binio 2008-2009 deve-se crise financeira mundial de 2007, que afetou mais o comrcio de automveis e bens de capital pertencentes ao
grupo de mdia-alta tecnologia. A reduo no grupo de mdia-baixa tecnologia neste binio
devida queda nas vendas externas de petrleo refinado e outros combustveis e de construo naval.
O grupo de alta tecnologia aumenta sua participao de 5% em 1996 para 15% em 2000
devido ao aumento das exportaes de avies e aparelhos de celular. No entanto, esta elevao

497

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

no se sustenta e a participao cai para 9% em 2003, mantendo-se aproximadamente neste


patamar nos anos seguintes. Apesar da queda, as exportaes de avies mantm-se acima de
1996, mas as de celular retornam ao nvel anterior.
2.2 Sofisticao das exportaes
Como a classificao por intensidade tecnolgica baseada em dados sobre gastos em pesquisa e desenvolvimento que so disponveis na maioria dos pases para apenas 22 setores,
enquanto as informaes de comrcio exterior so disponveis para cerca de 5.200 produtos
no Sistema Harmonizado de Designao e Classificao de Mercadorias, os economistas tm
buscado outras formas para avaliar a estrutura das exportaes.
Recentemente, Lall, Weiss e Zhang (2006) e Hausmann, Hwang e Rodrik (2007) utilizaram a renda per capita do pas como uma medida que reflete indiretamente a produtividade
do produto exportado. Um pas, ao exportar um bem, revela o seu grau de produtividade
de forma similar ao conceito de vantagem comparativa revelada (box 2). Como os salrios
nos pases ricos so mais elevados, as exportaes sero viveis somente se forem compensados
por meio de uma melhor tecnologia. Esta maior produtividade pode ser decorrente de uma
tecnologia mais avanada, mas tambm de outros fatores, tais como a dotao de fatores,
incluindo recursos naturais, a infraestrutura, as tcnicas de comercializao e a fragmentao
da produo. Assim, quanto maior a renda per capita, maior a produtividade do produto
exportado. Esta medida denominada grau de sofisticao.
BOX 2

Vantagem comparativa revelada


Uma avaliao apropriada de vantagem comparativa requer o confronto dos preos relativos vigentes em dois
pases no regime de autarquia, isto , antes que se verifique efetivamente o comrcio entre ambos. Infelizmente,
estes dados no so observveis, de modo que a vantagem comparativa , geralmente, inferida de forma indireta, baseada nos prprios dados de comrcio.
O ndice de vantagem comparativa revelada mede a participao de um determinado produto no total das
exportaes do pas em relao parcela das exportaes mundiais do mesmo produto no total.
Se o ndice de um determinado produto maior do que um, o pas considerado competitivo mundialmente nas
exportaes deste bem. Se igual a um, o pas desfruta da mesma competitividade mdia vigente no mercado
internacional. Finalmente, se varia entre zero e um, o pas definido como tendo desvantagem comparativa
revelada naquele produto.

Como cada bem exportado por vrios pases, a produtividade do produto calculada
como uma mdia ponderada da renda per capita dos pases exportadores deste bem, sendo os
pesos determinados pelo indicador de vantagem comparativa revelada de cada um. O grau
de sofisticao de um pas corresponde mdia ponderada, de acordo com a importncia do
produto nas exportaes totais, das produtividades de cada bem exportado.
Dado que o nvel de desenvolvimento influencia o grau de sofisticao das exportaes
de um pas, a estimativa para o Brasil apresentada no grfico 3, ajustada pela renda per
capita (Kume, Piani e Miranda, 2010). Nota-se que o grau de sofisticao aumenta

498

Poltica de Comercializao Agrcola no Brasil

entre 1996 e 2000 e depois se mantm aproximadamente constante, com pequena queda em
2006 e 2007. No entanto, uma anlise detalhada indica que apenas um pequeno nmero de
produtos contribui para este incremento.
Grfico 3

Grau de sofisticao, ajustado pela renda per capita, das exportaes brasileiras (1996-2007)

Fonte: Elaborao dos autores.

Se, nesse perodo, o Brasil aumentasse a concentrao das exportaes em um nmero


cada vez maior de produtos mais sofisticados, a relao entre a estrutura de especializao
medida pela vantagem comparativa e o grau de sofisticao deveria ser positiva e crescente.
No entanto, no Brasil, esta relao negativa e no aparenta mudanas importantes entre
1996 e 2007 (grfico 4), confirmando o resultado anterior que o maior grau de sofisticao
das exportaes brasileiras devido a um nmero limitado de produtos.
Grfico 4

Relao estimada entre o ndice de vantagem comparativa revelada


e o grau de sofisticao Brasil (1996 e 2007)

Fonte: United Nations. Commodity Trade Statistics Database (UNcomtrade, 2010).


Elaborao dos autores.

499

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

2.3 Contedo de capital humano


Uma maneira alternativa de avaliar se o Brasil tem elevado a parcela das exportaes dos
setores com maior nvel de produtividade verificar o desempenho exportador dos setores
mais intensivos em capital humano. Para esta anlise, os 27 setores do sistema de contas
nacionais do Brasil foram ordenados de forma crescente, segundo a remunerao mdia de
cada setor em 1996.1 Assume-se que quanto maior a remunerao, mais elevada a qualificao
dos trabalhadores. No grfico 5, o eixo horizontal mede o percentual acumulado do nmero
de setores segundo a intensidade de capital humano e o eixo vertical a participao acumulada
das exportaes destes setores em 1996 e em 2007.
Nota-se que a curva se desloca para a direita, indicando um aumento no contedo de
capital humano das exportaes brasileiras. Por exemplo, 30% dos setores com menores salrios
reduziram sua participao nas exportaes de 39% em 1996 para 33% em 2007. Este resultado
deve-se principalmente s quedas na participao de calados (2,2%) e produtos alimentcios
e bebidas (3,7%), ambos pouco intensivos em capital humano. Entretanto, o nmero de
setores intensivos em trabalho qualificado que elevaram sua parcela nas exportaes limitado,
com destaque para automotores, reboques e carrocerias (3,1%), coque, refino de petrleo e
combustveis (2,6%), e extrao de petrleo (5,6%). Vale destacar que esta metodologia capta
somente a mudana na estrutura das exportaes dos setores segundo a intensidade de capital
humano, e no se ocorreu um aumento do trabalho qualificado em cada setor.
Grfico 5

Contedo de capital humano das exportaes brasileiras (1996 e 2007)

Fonte: IBGE (1998 e 2003-2007) e Secex/Mdic.


Elaborao dos autores.

Em resumo, a anlise efetuada mostra que houve mudana favorvel, ainda que pequena,
na estrutura das exportaes brasileiras. No entanto, contribuiu para este desempenho um
pequeno conjunto de produtos.
1. A ordem dos setores segundo a remunerao mdia no se altera entre 1996 e 2007.

500

Poltica de Comercializao Agrcola no Brasil

3 Poltica comercial
A liberalizao das importaes efetuada desde 1988, apesar do pequeno retrocesso verificado no perodo 1995-1999, produziu uma queda substancial na tarifa mdia, de 51% em
1987 para 14% em 2008. No entanto, em 2004, as mudanas introduzidas no regime de
tributao do Programa de Integrao Social (PIS) e da Contribuio para Financiamento
da Seguridade Social (Cofins) que passaram a incidir tambm sobre as importaes, com
alquotas aumentadas, respectivamente, para 1,65% e 7,65% elevaram o nvel de proteo
nominal da produo domstica.
A estrutura de proteo tornou-se bastante transparente, pois as barreiras no tarifrias
foram eliminadas e os instrumentos de defesa comercial direito antidumping, direito compensatrio e medidas de salvaguardas tm sido aplicados com moderao, em contraste
com a experincia de outros pases, como os Estados Unidos e, mais recentemente, a China
e a ndia.
Contudo, ainda que a tarifa mdia tenha cado substancialmente, a estrutura de proteo ainda mantm uma disperso elevada, principalmente quando considerados os incentivos
proporcionados pelos impostos indiretos Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI),
Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS) e PIS-Cofins. Tal estrutura
acaba favorecendo demasiadamente um grupo de setores, como o automotivo (tarifa de 35%,
mais os incentivos do regime automotivo), o de informtica (por exemplo, sobre as importaes de computadores incide uma tarifa de 16% e, cumulativamente, o IPI de 15% e o ICMS
de 7%, mais o PIS-Cofins de 9,25%, totalizando 52%) e o de eletroeletrnica de consumo
(para os aparelhos de televiso, a tarifa e o IPI so de 20%, o ICMS, de 7%, o PIS-Cofins,
de 9,25%, alcanando no total 63%), resultando em custos elevados para os consumidores e
impactos negativos sobre a alocao de recursos.
Outra questo que permanece sendo motivo de controvrsias relaciona-se tarifa modal
de 14% aplicada a bens de capital, a includos bens de informtica e de telecomunicao.
No Brasil, de um lado, considerada elevada por aqueles que priorizam o estmulo aos investimentos privados como forma de favorecer as exportaes e o crescimento econmico; de
outro, os que defendem a sua manuteno por temerem que a reduo tarifria acabe por
inviabilizar a produo nacional daqueles bens. Os parceiros do Mercado Comum do Sul
(Mercosul), praticamente sem produo local, consideram que esta tarifa favorece em demasia a produo brasileira isenta da tarifa em detrimento dos demais fornecedores externos
que pagam a tarifa provocando um aumento no preo das mquinas e equipamentos
adquiridos do Brasil. Para evitar o nus, estes pases aplicam uma tarifa de 0% desde 2002.
Esta a principal dificuldade que impede a aplicao plena da tarifa externa comum, o que
essencial para o avano do Mercosul.
Internamente, o governo brasileiro tem adotado uma soluo de compromisso por
meio da edio das listas de ex-tarifrios e sistemas integrados de mquinas e equipamentos
sem produo nacional, que permite a importao de tais bens a uma tarifa de apenas 4%.

501

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

Se, por um lado, esta medida reduz o custo tributrio dos investimentos, por outro, torna a
administrao aduaneira bastante complexa, devido ao grande nmero de ex-tarifrios.
Segundo a Organizao Mundial do Comrcio (OMC, 2010a), em 2008 a tarifa mdia
dos produtos industrializados no Brasil foi de 14,1%, sendo ainda mais elevada do que de
outros pases emergentes, tais como China (com 8,7%), Coreia do Sul (6,6%), ndia (10,1%)
e Mxico (11,1%). Este resultado se repete em todos os grupos de produtos, exceo de
petrleo (tabela 1).
Tabela 1

Tarifa mdia simples dos produtos industrializados: Brasil e pases selecionados (2008)
(Em %)
Produtos industrializados1

Brasil

China

Coreia do Sul

ndia

Mxico

Minerais e metais
Petrleo
Qumico
Madeira, papel etc.
Txteis
Vesturio
Couro, calados etc.
Mquinas no eltricas
Mquinas eltricas
Equipamentos de transporte
Outros
Mdia2

10,1
0,2
8,3
10,7
22,4
35,0
15,7
12,7
14,2
18,1
15,3
14,1

7,5
4,5
6,6
4,4
9,6
16,0
13,4
7,8
8,0
11,5
11,9
8,7

4,6
4,6
5,9
2,2
9,1
12,6
7,9
6,0
6,2
5,5
6,7
6,6

7,4
9,0
7,9
9,1
14,1
19,9
10,1
7,1
6,9
14,8
8,8
10,1

9,1
6,1
7,3
10,3
12,0
35,0
15,2
6,9
9,4
16,0
11,3
11,1

Fonte: OMC, 2010,a).


Notas: 1 Segundo a definio da OMC.
2

Corresponde tarifa mdia de produtos no agrcolas da OMC, que inclui peixe e produtos da pesca.

Por ltimo, tambm segundo a OMC (2010b), o grau de abertura comercial do Brasil,
medido pela relao entre a soma de exportaes e importaes e o PIB, em 2006-2008,
atinge 26%, sendo bastante inferior ao da China (68%), da Coreia do Sul (90%), da ndia
(48%) e do Mxico (68%).
Diante deste cenrio, alguns analistas reivindicam um avano mais significativo na liberalizao da poltica de importaes brasileira (Cysne, 2006; Pastore e Pinotti, 2006).
O avano na abertura comercial teria dois efeitos favorveis s exportaes: maior acesso s
novas tecnologias por meio da importao de mquinas e equipamentos e insumos modernos
e uma desvalorizao adicional da taxa de cmbio devida a maior demanda de dlares. Arajo
Jr. e Costa (2010) consideram que os atuais nveis de proteo no estimulam a busca de
inovao tecnolgica, essencial para fortalecer o dinamismo das exportaes brasileiras.
Para alcanar esses objetivos, h dois programas alternativos de liberalizao comercial:
o primeiro, por meio de acordos comerciais com parceiros selecionados e, o segundo, por
medidas unilaterais, dando-se continuidade ao processo de abertura comercial iniciado no
final dos anos 1980.

502

Poltica de Comercializao Agrcola no Brasil

3.1 Reduo unilateral das tarifas


Para evitar que as medidas de liberalizao adicional das importaes possam comprometer o
objetivo de conseguir um maior acesso a mercado nas negociaes comerciais, uma liberalizao unilateral deveria ter como objetivo a reduo da atual disperso das tarifas.
A maior uniformidade das tarifas requer a reduo das tarifas de automveis, eletroeletrnicos de consumo e informtica, o que esbarra em grandes dificuldades polticas.
A busca de uma reduo nas tarifas elevadas vigentes em determinados setores deveria
ser combinada a uma uniformizao de nveis tarifrios por grupos de produtos. Por exemplo,
o tratamento dado a bens de capital deveria ser equivalente ao dispensado a bens de informtica, o que seria permitido com uma diminuio das tarifas de importao de ambos os
setores e uma harmonizao dos valores do IPI.
Alm disso, a aceitao de uma tarifa externa comum de bens de capital pelos parceiros
do Mercosul, exigiria necessariamente uma reduo em relao ao nvel de 14% e possibilitaria a eliminao de ex-tarifrios e sistemas integrados pelo Brasil.
3.2 Negociaes internacionais
O Mercosul apresenta sinais de retrocesso no grau de integrao econmica devido a diversos
fatores que tm sido privilegiados pelos governos nacionais, em detrimento da preservao da
unio aduaneira. Uma grande dificuldade foi encontrada na implementao da tarifa externa
comum de bens de capital, prevista para 2001. Naquele ano, deveria estar concludo o processo de convergncia entre as tarifas destes bens nos quatro pases para 14%. Este nvel
tarifrio, no entanto, nunca contou com o apoio da Argentina, do Paraguai e do Uruguai, por
estes pases no disporem de produo competitiva de tais produtos.
Em maio de 2002, com o objetivo de estimular investimentos e acelerar a recuperao
do nvel de atividade econmica aps uma profunda recesso, a Argentina reduziu a zero,
unilateralmente, as tarifas de importao de bens de capital.
Tal iniciativa foi logo acompanhada por Paraguai e Uruguai e, posteriormente, aprovada
pelos pases membros do Mercosul, inclusive pelo Brasil. A vigncia desse regime particular
de importaes tem sido continuamente renovada, o que significa a inexistncia de uma tarifa
externa comum tanto para bens de capital como para bens de informtica e de telecomunicaes.
De maneira geral, as ausncias de harmonizao dos regimes especiais de tributao,
pelos quais redues tarifrias so concedidas segundo critrios especficos de cada parceiro,
aliadas falta de uma legislao nica e de uniformidade nos procedimentos de apurao para
a aplicao dos instrumentos de defesa comercial direitos antidumping e direitos compensatrios tm permitido a continuidade de discrepncias entre a tarifa aplicada em cada pas
e a tarifa externa comum.
Mais recentemente, as relaes entre o Brasil e a Argentina tm sofrido um desgaste
adicional decorrente das aspiraes do pas vizinho de alcanar uma configurao produtiva

503

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

regional que assegure uma distribuio da produo industrial mais uniforme, de modo a
estimular o comrcio intraindstria em detrimento do comrcio interindstria que prevaleceu nos anos 1990.
Nesse sentido, o Brasil vem aceitando, desde 2003, a imposio de restries s exportaes brasileiras de produtos como calados, mediante o mecanismo de licenas no automticas, e cotas para as vendas de produtos da linha branca refrigeradores, mquinas de lavar
roupa e foges para o mercado argentino. No incio de 2006, foi formalizado o Mecanismo de Adaptao Competitiva, que prev a possibilidade da aplicao de salvaguardas
ao comrcio bilateral. No entanto, sua utilizao tem sido evitada, por requerer, entre outras
exigncias, a comprovao de dano indstria local.
Quanto s negociaes com outros parceiros, a maior dificuldade centra-se na busca de
um resultado considerado equilibrado. Apesar de no haver justificativa econmica para a
ideia de que um acordo de livre comrcio deva gerar um balano equitativo de ganhos entre
as partes, mas sim permitir que estas explorem suas respectivas vantagens comparativas, induzindo as economias a uma especializao maior e a uma alocao mais eficiente de seus recursos, nas negociaes comerciais comumente entende-se como bem-sucedido um processo que
leve a um resultado equilibrado, pelo qual as concesses recprocas venham a propiciar, no
agregado, um aumento das exportaes quase equivalente ao das importaes (Krugman,
1997). Segundo Barbosa (2003), as negociaes devem conduzir a um resultado equilibrado
e mutuamente vantajoso com o qual todos os pases possam se sentir vencedores.
As estimativas dos impactos sobre o comrcio brasileiro, obtidas por meio da simulao de um acordo de livre comrcio entre o Brasil e os Estados Unidos e a Unio Europeia,
mostram que o incremento nas exportaes inferior ao aumento nas importaes, devido
manuteno parcial das barreiras aos produtos agrcolas por parte destes parceiros comerciais
(Kume e Piani, 2005; Kume et al., 2004).
Alm disso, a atual estrutura das vantagens comparativas levaria predominncia do
comrcio interindstria. No caso Brasil-Estados Unidos, os ganhos nas exportaes brasileiras
ocorreriam em acar, calados, suco de laranja, siderurgia e vesturio, e os incrementos nas
importaes em borracha, mquinas e equipamentos, qumica e plsticos. Em um acordo
Brasil-Unio Europeia, os ganhos beneficiariam os automveis e autopeas, alumnio, carnes
bovina e de frango, calados, etanol, madeira e suco de laranja, ao passo que aumentariam as
importaes de automveis e autopeas, mquinas e equipamentos, metalurgia no ferrosa,
qumica e plsticos.
Portanto, os produtos cujas exportaes seriam ampliadas so intensivos em trabalho
ou em recursos naturais, enquanto os aumentos nas importaes ocorreriam em produtos
intensivos em capital. Apenas no setor automotivo haveria um aumento no comrcio intraindstria com a Unio Europeia.
Esse resultado conduz a uma maior eficincia esttica na alocao de recursos. Resta
saber se a desejada pela sociedade, principalmente por aqueles que destacam as vantagens

504

Poltica de Comercializao Agrcola no Brasil

comparativas dinmicas propiciadas pelas externalidades e pela curva de aprendizagem que,


supostamente, predominam na atividade industrial.
Estas dificuldades encontradas nas negociaes com pases desenvolvidos tm estimulado
o Mercosul, em particular o Brasil, a aprofundar vnculos comerciais mediante acordos SulSul, na expectativa de que os aumentos nos fluxos de comrcio fossem mais equilibrados
e com perfil mais apropriado s condies atuais de competitividade das indstrias domsticas. Segundo este argumento, ao contrrio dos acordos Norte-Sul, em que prevaleceria
o comrcio interindstria produtos agrcolas em troca de manufaturados , nos acordos
Sul-Sul predominaria o comrcio intraindstria manufaturados versus manufaturados ,
permitindo um maior aproveitamento das economias de escala.
Os acordos comerciais recentemente assinados entre o Mercosul e a Unio Aduaneira da
frica Austral e a ndia, bem como a proposta brasileira de reativar o Sistema Geral de Preferncias entre os pases em desenvolvimento, inserem-se nesse novo enfoque de poltica comercial.
As estimativas sobre o impacto comercial de um acordo de livre comrcio entre o Mercosul
e a ndia indicam que o Mercosul teria predominncia principalmente em agricultura: frutas
e vegetais; caf, ch, mate e cacau; acar; gros; animais e seus produtos; sementes, leos e
gordura; bebidas, leite e laticnios. Para a indstria indiana, haveria ganhos em txtil e vesturio;
couro, borracha, calados e artigos de viagem; metais; qumica e produtos fotogrficos; minerais
e metais preciosos; e manufaturados diversos (Kume, Piani e Miranda, 2005).
Apesar dessas indicaes do potencial de comrcio a ser explorado entre a ndia e o
Mercosul, as listas de ofertas de produtos com redues tarifrias trocadas no incio de 2005
foram excessivamente modestas, mostrando que as negociaes em acordos Sul-Sul no
enfrentariam dificuldades menores que os acordos Norte-Sul, principalmente com pases
ainda em processo de abertura comercial, com fortes vnculos protecionistas na agricultura.
Por ltimo, duas questes merecem ainda ser ponderadas em um acordo Sul-Sul.
Primeiro, os custos de ajustamento de uma liberalizao parcial podem ser maiores que em um
acordo Norte-Sul, devido forte competio em setores intensivos em trabalho, tais como
calados, txtil e vesturio. Segundo, incorporam maiores possibilidades de desvio de comrcio,
uma vez que envolvem pases com vantagens comparativas medianas no mercado internacional.
Nas negociaes multilaterais da Rodada Doha, as dificuldades novamente concentramse nas ofertas europeias e norte-americanas, em que prevalecem cortes nos subsdios agrcolas
e redues nas barreiras s importaes considerados insuficientes para propiciar aos pases
exportadores ganhos relevantes no comrcio agrcola. Estes, por sua vez, tambm ofereceram
redues nas tarifas consolidadas de bens industriais que, exceo de alguns poucos setores,
no diminuiro de forma significativa as tarifas aplicadas.
O ponto favorvel foi a aceitao da Frmula Sua nas redues tarifrias de produtos
industriais, a qual, ao reduzir mais fortemente as tarifas maiores, proporcionar uma maior
uniformidade na estrutura tarifria.

505

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

4 Consideraes finais
Uma anlise detalhada das exportaes brasileiras mostra que o desempenho favorvel obtido
nas categorias de alta tecnologia e de maiores graus de sofisticao e contedo de capital
humano deve-se contribuio de um pequeno nmero de produtos. Este resultado aponta
para a importncia das distores de natureza microeconmica que afetam negativamente a
rentabilidade das exportaes, principalmente dos manufaturados.
Para atenuar o impacto destas distores, alguns analistas sugerem uma maior abertura
comercial que propicie um acesso a mquinas, equipamentos e insumos modernos a preos
menores e estimule a inovao tecnolgica mediante a concorrncia externa.
No entanto, o Brasil enfrenta grandes dificuldades para avanar no processo de liberalizao comercial. Nas negociaes bilaterais e regionais para implementar reas de livre comrcio, h fortes resistncias dos parceiros comerciais em permitirem o acesso aos mercados de
produtos agrcolas. Quanto liberalizao unilateral que busque uma maior uniformidade
na estrutura de proteo, uma forte resistncia poltica dos setores que desfrutam de maiores
tarifas impede a sua reduo. Resta, ento, a reviso da estrutura tarifria para bens de capital,
o que incentivaria a modernizao da indstria brasileira e fortaleceria o Mercosul.
A consolidao do Mercosul depende, em larga medida, da formulao de uma nova tarifa
externa comum, cuja principal divergncia encontra-se nas tarifas de bens de capital. A harmonizao dos regimes especiais de importao e a unificao da legislao sobre a aplicao
de medidas de defesa comercial devem tambm ser priorizadas, bem como a eliminao progressiva das barreiras no tarifrias entre os pases do bloco.
Quanto s negociaes internacionais, o Brasil deve sinalizar maior disposio para redues tarifrias em produtos industriais sempre que os parceiros comerciais se mostrem mais
comprometidos com ofertas em acesso aos mercados de produtos agrcolas condizentes com
o equilbrio nas negociaes.

506

Poltica de Comercializao Agrcola no Brasil

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Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada

Editorial
Coordenao
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Njobs Comunicao
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Reviso
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