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de las finanzas
pblicas
en Colombia
afnes del siglo XX
ANTONIO HERNNDEZ GAMARRA
IGNACIO LOZANO E.'
Los autores son respectivamente, miembro de la Junta Directiva y Jefe del Sector
Pblico de b Subgerencia de Estudios Econmicos del Banco de U Repblica
INTRODUCCIN
I
Se agradece la colaboracin en la preparacin de las cifi'as a Miguel ngel Gmez y Luisa
Fernanda Charry. Los anlisis y opiniones contenidos en este trabajo son de su exclusiva responsabilidad y no comprometen a la Junta Directiva del Banco de la Repblica.
305
ca, las tasas de inters o la inversin privada. Finalmente constituira suficiente materia para el anlisis sobre la dinmica de la deuda pblica y las
condiciones de su sostenibilidad temporal.
En este trabajo nos vamos a ocupar del tema de la estabilidad macroeconmica en tanto sta busca conjugar la lucha contra la inflacin, el desempleo y la inestabilidad cambiaria, y las discusiones al respecto se asocian
con el papel de la poltica fiscal sobre la actividad econmica y su influencia
en el ciclo.
Inicialmente vamos a presentar algunos elementos conceptuales para
luego examinar la situacin de las finanzas pblicas en Colombia a fines del
siglo XX, en especial, la sostenibilidad de la trayectoria del dficit y de la
deuda pblica de la ltima dcada.
Tomamos los ltimos diez aos como sinnimo de la expresin fines
del siglo XX, pues restringir el anlisis a la situacin de fines del ao 1999
implica dejar de lado tres factores fundamentales en la explicacin del estado actual de las finanzas pblicas nacionales: a) la importancia del cambio
constitucional de 1991 en la organizacin del Estado y en sus finanzas, b) la
homogeneidad de las cifras, y por lo tanto la mejor informacin que ellas
brindan, c) el convencimiento de que el examen esttico de una situacin
desconoce los procesos econmicos, polticos y sociales que la gestaron y
por lo tanto obscurece su verdadero entendimiento y, lo que es ms importante an, los factores que ser necesario remover para introducir las reformas que se juzguen necesarias.
C O N C E P T O S E INTERRELACIONES FUNDAMENTALES
El enfoque de los presupuestos balanceados ha sido complementado con otras teoras que resaltan las distorsiones que produce la tributacin en las decisiones de los agentes econmicos y la necesidad de suavizarlas. La mayor parte de los impuestos gravan el ingreso, el gasto y la
propiedad, afectando las decisiones de las familias respecto a cunto trabajar, cunto ahorrar y cmo distribuir su portafolio entre activos fsicos y
financieros. En este sentido los impuestos producen una asignacin inadecuada de los recursos causando una prdida de bienestar. Frente a este
hecho se requieren acciones de gobierno en cuanto a la eleccin cuidadosa
de las tasas tributarias que minimicen las prdidas y suavicen los impactos
del ciclo.
El argumento de la "suavizacin de la tributacin" sigue los lineamientos del consumo permanente de Friedman en el sentido de que el
consumo privado debe basarse en el ingreso permanente, no en su componente cclico. As, las tasas tributarias del gobierno deben basarse en un
concepto de gasto fiscal permanente, lo cual implica tener un sistema de
recaudos con tasas marginales estables en el tiempo, en lugar de tasas marginales que flucten con los vaivenes del ciclo [Barro 1979]. Dicho sistema minimiza las prdidas de bienestar que causan los impuestos sobre la
eleccin de los individuos.
., t.
Adems de los anteriores enfoques, existen nuevos desarrollos que
ponen de presente que el carcter contracclico de la poltica fiscal puede
depender del grado de "debilidad" de la situacin fiscal. Si los gobiernos estn cercanos a la insolvencia, una expansin fiscal puede crear una situacin
de pnico y generar una crisis de confianza, tendiendo a reducir antes que
incrementar la demanda agregada. Por el contrario, en estas circunstancias
la contraccin fiscal puede tener efectos expansionistas, al reducir la probabiUdad de una crisis fiscal [BID-ILPES 1997].
El dficitfiscaly la composicin de la demanda agregada
. - ^'
A partir de las definiciones de oferta y demanda agregada, es senciUo
concluir que la cuenta corriente de la balanza de pagos es igual a la diferencia entre el ahorro y la inversin en la economa nacional. As:
a)
Si la inversin que hace la economa nacional es mayor que el ahorro que genera, se producir un dficit en la cuenta corriente de la
balanza de pagos. Si este dficit se financia, el pas se endeudar con
el exterior. Si no se puede financiar en su totalidad, disminuirn las
307
b)
c)
En trminos del ahorro y la inversin de los sectores pblico y privado, el saldo de la cuenta corriente de la balanza de pagos es igual al exceso de
inversin privada sobre el ahorro privado ms el dficit o supervit del sector pblico. Segn esta identidad, un aumento del dficit fiscal que no tenga efecto sobre el ahorro privado, produce un desplazamiento (o disminucin) de la inversin privada o un aumento en el dficit de la cuenta
corriente de la balanza de pagos . Aunque las conclusiones que se deducen
directamente de tal identidad aparentemente no admiten discusin, son
controversiales en un contexto dinmico, cuando el gobierno puede cambiar la trayectoria temporal de los impuestos. El nuevo enfoque de la "equivalencia ricardiana" seala que, bajo ciertas circunstancias, un cambio en la
trayectoria de los impuestos a lo largo del tiempo no afecta el gasto privado
y, por consiguiente, no altera la inversin ni el ahorro global de la economa. As mismo, no afectar la cuenta corriente de la balanza de pagos [Barro 1984]. Aunque esta afirmacin es sorprendente y contradice una conclusin preliminar, tiene sentido en los anlisis que involucran el horizonte
temporal.
Una rebaja de impuestos en el perodo corriente, Ceteris Paribus, podra generar un dficit en las cuentas del gobierno. Conscientes las familias
de que tendrn que compensar ese desequilibrio fiscal con mayores impuestos en el futuro, ahorran el ingreso que obtienen por la rebaja de impuestos
y lo destinan para la mayor tributacin futura. As, los agentes privados no
2
Estas relaciones pueden ser pertinentes para entender lo que sucede en Colombia, pues
frente a un dficitfiscalcreciente y disminuciones en el dficit de la cuenta corriente se ha producido un ajuste notorio en el balance privado va la disminucin de la inversin.
308
modifican su patrn de gasto en razn a que ste depende del valor presente
del ingreso disponible, esto es, del valor presente de sus ingresos brutos menos el valor presente de los impuestos. Si la rebaja de impuestos del perodo
presente se compensa con aumentos en el fituro, sin alterar su valor presente, no hay razn para esperar cambios en el ingreso disponible a lo largo del
tiempo ni cambios en el gasto privado de la economa. En este sentido, el
dficit fiscal de un perodo se corrige en el tiempo con mayores impuestos
sin alterar el balance privado y el balance externo de las cuentas macroeconmicas .
La financiacin del dficit
Los efectos de las finanzas pblicas en la poltica macroeconmica,
tambin se pueden entender analizando la manera de financiar el dficit fiscal. Para entender esto a cabalidad veamos primero algunas relaciones macroeconmicas bsicas:
El saldo de la cuenta corriente de la balanza de pagos ms el financiamiento externo neto (cuenta de capital) determnala acumulacin de
reservas internacionales.
La variacin de las reservas internacionales ms la variacin del crdito del Banco de la Repblica determina la variacin en el crdito interno neto de la economa.
En este caso, el uso de cada una de las fuentes de financiamiento del
dficit que alternativamente tiene el gobierno, genera impactos macroeconmicos de distinta naturaleza. Si, por ejemplo, el dficit fiscal se financia
con crdito externo, se afecta la acumulacin de reservas internacionales o
se aprecia la tasa de cambio, dependiendo del rgimen cambiario existente .
Si el resultado es un aumento de las reservas internacionales, las autoridades
econmicas deben restringir el crdito interno para mantener cierto control
monetario, lo que presiona al alza las tasas de inters y desaloja, por esta va.
3
En el mundo real existen ciertos factores que pueden hacer fallar la 'equivalencia ricardiana'. Entre estos se destacan las restricciones de liquidez, la incertidumbre, los efectos marginales de
incendvo de los impuestos y los diferentes horizontes de tiempo de los gobiernos y de las familias.
4
Si el rgimen es de tipo de cambio fijo, la financiacin extema del gobierno incrementa las
reservas internacionales y, puesto que la oferta monetaria es endgena, se expanden los medios de
pago. Por el contrario, si el rgimen cambiario es de tipo flexible, la financiacin aprecia el tipo de
cambio y puede contraer la demanda agregada.
309
la inversin privada. Si se aprecia la tasa de cambio, los efectos se manifiestan sobre las exportaciones y las importaciones, profundizando el dficit
en la cuenta corriente de la balanza de pagos. Debe observarse, as mismo,
que el acceso a recursos externos para financiar el desbalance fiscal, depende de la credibilidad que tenga el pas en los mercados internacionales
de crdito.
La segunda fuente de financiacin del dficit fiscal del gobierno es el
crdito interno a travs de bonos, que es distinto al financiamiento proveniente de la emisin o del crdito que le otorga el Banco Central. Desde
luego que, frente a un techo para el crdito global de la economa, el uso de
estos recursos por parte del gobierno afecta el financiamiento interno privado y puede conducir a que ste busque recursos externos, con efectos similares a los descritos antes. Adems, la colocacin de bonos pbcos requiere
de intereses reales atractivos, lo cual presiona hacia arriba al costo del dinero
con los consiguientes efectos perversos sobre la inversin.
Un tercer mecanismo de financiacin del gobierno lo constituye la
venta de sus activos. Esto lleva a una discusin de los impactos que la privatizacin tiene sobre la poltica fiscal. En teora el precio que el gobierno
puede obtener de las privatizaciones debe ser igual al valor presente de los
flujos de ingresos que se obtendra si las empresas permanecieran en manos
del gobierno. Sin embargo, la racionalidad econmica de las privatizaciones
se sustenta en que el sector privado estara dispuesto a pagar un precio ms
alto que dicho valor, debido a factores de eficiencia, lo cual hace la poltica
fiscal futura ms sostenible [Perry 1997]. Esto es sobre todo cierto si debido
a los factores de ineficacia o corrupcin, las empresas pblicas operan con
prdidas, aumentando el dficit fiscal presente.
Finalmente, el gobierno puede financiar su desbalance financiero
mediante el seoreaje, que es el ingreso que percibe a travs del Banco
Central por su poder monoplico de imprimir moneda. Ms an, la teora precisa que tanto el seoreaje como el impuesto inflacionario, constituyen un ingreso para el Emisor. En el primer caso, el Banco Central recibe ingresos cuando expande la base monetaria y, en el segundo, el Banco
Central perciben ese recaudo, en la medida que reconoce un inters real
negativo por el dinero de alto poder. Es evidente que los ingresos por seoreaje dependen de la tasa de inflacin, de la demanda por dinero y de
las elasticidades de la demanda del dinero respecto al ingreso y a la inflacin misma.
310
La sostenibilidad fiscal
Finalmente, el anlisis de las finanzas pblicas se puede hacer desde la
perspectiva de la sostenibilidad de la deuda. Dicha sostenibilidad se cumple
si el valor presente de los futuros supervit primarios es igual o superior al
saldo de la deuda existente.
Puesto que el pago de la deuda depende de la capacidad que tenga el
gobierno para generar supervits primarios y de la evolucin de la tasa de
inters que se utiliza como descuento, hay que introducir nuevas variables
para construir un anlisis que se acerque ms a la realidad. Por ejemplo, el
ritmo de los recaudos y, por esta va, el resultado primario del gobierno depende en buena medida del crecimiento de la economa. As mismo el gobierno puede recurrir a otras fuentes para financiar su dficit, adems de la
deuda tradicional, como el seoreaje que est influenciado por la tasa de inflacin y por la demanda de dinero.
As las cosas, la condicin para hacer sostenible la poltica fiscal es
que el supervit primario ms el seoreaje sirvan la deuda, de manera que
el coeficiente deuda a PiB se mantenga constante a lo largo del tiempo^ El
cumplimiento de esta condicin depende del comportamiento de las
principales variables macroeconmicas, esto es, de la inflacin, el crecimiento econmico y la tasa de inters real.
Como epUogo de esta primera parte del trabajo nos queda claro que la
incidencia de las finanzas pblicas sobre el resto de la economa no es de total
discrecin de las autoridades econmicas, ya que se manifiesta a travs de
muchos canales. En primer lugar, el resultado financiero del sector pblico
est altamente influenciado por el ciclo real que depende, a su vez, de quienes
disean y ejecutan la poltica. El exceso de gasto pblico (desharrorro) tiene
gran incidencia en la composicin de la demanda agregada de la economa y,
a menos que se corrija en el tiempo con mayores impuestos, termina desplazando las actividades productivas de los particulares y/o agravando los desequilibrios en la cuenta corriente de la balanza de pagos. La forma de financiar
el dficit pblico tambin afecta las tasas de inters y la inflacin, lo cual desestabiliza las condiciones necesarias para el crecimiento de largo plazo. Finalmente el endeudamiento pblico que es sostenible tiene un lmite y ste
5
Lo cual significa que el sector pblico incrementa su nueva deuda al ritmo de crecimiento
de la economa. Adicionalmente, en esta condicin el seoreaje incluye tanto el impuesto inflacionario como los ingresos que recibe el gobierno por la creacin de dinero, y el concepto de dinero televante se refiere al de alto poder. Ver detalles en Perry [ 1997].
..
311
nes pblicos. Aunque ms adelante se tratar el tema del proceso de descentralizacin y sus implicaciones fiscales, digamos aqu que el proceso fue
concebido como parte de las reformas encaminadas a procurar una mayor
injerencia del mercado en la asignacin de los recursos.
En cuanto a las reformas laborales, la Ley 100 de 1993 introdujo
modificaciones substanciales al rgimen de pensiones, propugn por la
reorganizacin de las entidades pblicas de la seguridad social, elimin
la retroactividad de las cesantas, y en general, procur la flexibilizacin
del mercado laboral.
En lo referente a las orientaciones del sector financiero, adems de la
creacin de la Junta Directiva del Banco de la Repblica como autoridad
monetaria, cambiaria y crediticia, con autonoma e independencia del poder ejecutivo, las reformas buscaron la eliminacin de la asignacin sectorial del crdito, la supresin casi total de las inversiones forzosas, el establecimiento de la multibanca por oposicin a la banca especializada antes
existente y la reduccin de los encajes bancarios. Todo ello al tiempo que se
estableci el financiamiento al gobierno nacional por parte del Banco de la
Repblica slo con el voto unnime de los miembros de su Junta Directiva
y se tom la decisin de privatizar buena parte de la banca pblica que haba quedado nacionalizada en virtud de la crisis financiera de mediados de
los aos 80. Finalmente, se elimin el monopolio que tena el Banco de la
Repblica en la compra-venta de divisas, se modific sustancialmente el
control cambiario y se determin la no fijacin administrativa de la tasa de
cambio, para lo cual se instituy un sistema de bandas cambiarlas que estuvo vigente hasta finales de septiembre de 1999.
Pese a todas estas reformas, el tamao del Estado no disminuy sino
que aument durante los aos noventa. Para explicar su evolucin, se requiere precisar que el Estado est conformado por distintos tipos de agencias pblicas del orden nacional y territorial -departamental y municipal y que
cada uno de estos niveles se agrupan en cuatro categoras: gobiernos centrales, entidades descentralizadas y de seguridad social y empresas pblicas .
6
A manera de ilustracin, entre las entidades de carcter nacional que conforman el gobierno
central se encuentran los ministerios, la presidencia, el congreso, los organismos de control, etc.
Como entidades descentralizadas y de seguridad social del se encuentran el SENA, el ICBF, el ISS,
Cajanal, etc. Empresas pblicas del orden nacional son Ecopetrol, Telecom, ISA, etc. A nivel de los
departamentos y municipios se encuentran este tipo de entidades y se suelen identificar globalmente
con el nombre de entidades territoriales.
313
7
Como se hizo explcito al comienzo de este trabajo, nos concentramos en las cifras del gobierno nacional, salvo algunas anotaciones expresas sobre el resto del sector pblico colombiano.
8
De acuerdo al BID las funciones 'bsicas' se refieren a una amplia variedad de gastos diferentes a intereses de la deuda, seguridad social e inversin.
9
Estas cifras se expresan en trminos del nuevo valor del PIB cuya base se estableci en 1994.
314
GRFICO I
TAMAO DEL ESTADO: GASTO TOTAL C O M O % DEL PlB.
990
1991
1992
1993
1994
-GNC
1995
1996
1997
1998
1999 py
SPNF
Conceptos bsicos
Estimar la evolucin del gasto del gobierno, sus ingresos y el correspondiente dficit supone una definicin previa de la forma de medicin de dichas variables. En principio el gasto, los ingresos y el dficit se
pueden medir a travs de las operaciones de caja, o sea de los pagos en
efectivo realizados por la Tesorera General de la Nacin. Tambin se
pueden medir mediante el concepto de causacin, o sea de las apropiaciones presupustales que miden las autorizaciones mximas de ingresos
y gastos que el gobierno puede ejecutar en un perodo determinado. De
las apropiaciones de gastos y los reconocimientos de ingresos, algunos se
convierten en pagos e ingresos efectivos de caja, otros son cuentas por
pagar o ingresos por recibir, mientras que algunos gastos son simplemente reservas de apropiacin los cuales corresponden a la parte del pre315
No considera la inflacin, generando una sobre-estimacin del dficit en trminos reales puesto que desde el punto de vista econmico,
el componente nominal de los intereses no es mayor deuda.
Toma como dados los precios relativos, y por lo tanto no incluye los
subsidios implcitos en esas transacciones.
Dinmica de los ingresos
Los flujos de ingresos y pagos del gobierno nacional son predominantes dentro del tamao de las operaciones del sector pblico colombiano
y constituyen los principales canales de transmisin de la poltica fiscal. El
desbalance que se genera durante una vigencia entre las cuentas ingresos y
pagos del gobierno constituye el dficit (o supervit) fiscal, cuyo financiamiento afecta el nivel de la deuda pblica.
Los ingresos de la nacin provienen mayoritariamente de los gravmenes tributarios. La riqueza de las personas naturales y jurdicas, el flujo
de rentas que perciben los factores de produccin y, en general, las transacciones de bienes y servicios entre los agentes, constituyen la base tributaria
de la nacin. Una forma de clasificar los recaudos tributarios es si recaen sobre las actividades econmicas que realizan los agentes dentro del pas, o si
recaen sobre las transacciones que ellos mantienen con el resto del mundo.
As las cosas, los principales impuestos sobre la actividad econmica interna
son el impuesto de renta y complementarios y el impuesto a las ventas.
Dentro de esta categora tambin se encuentran otros de menor importancia, como el impuesto a la gasolina, el impuesto de timbre nacional, el reciente impuesto a las transacciones financieras, etc. Por su parte, entre los
recaudos ms importantes que obtiene la nacin de la actividad econmica
externa se encuentran los gravmenes arancelarios, el IVA a los productos
importados y, hasta 1992, la llamada sobretasa a las importaciones ClF
(Anexo A I ) .
Existen otros criterios de clasificacin de los ingresos fiscales y que
han sido propuestos por los manuales de finanzas pblicas de los organismos internacionales. Por ejemplo, los flujos de ingresos pueden provenir de
317
las Operaciones corrientes que realiza la Nacin o de las operaciones de capital, en el sentido que las primeras hacen referencia a los recaudos por imposiciones tributarias, otro tipo de contribuciones legales (ingresos no tributarios) y, para los gobiernos subnacionales, las transferencias corrientes
provenientes de otros niveles de gobierno. Los recursos por estos conceptos
tienen la caracterstica de ser obligatorias y sin contraprestacin directa por
parte del Estado. En la hacienda pblica colombiana es muy importante la
definicin de los ingresos corrientes de la Nacin, pues constituyen la base
sobre la cual se transfieren recursos a las regiones. Por su parte, los ingresos
de capital estn asociados a los activos de propiedad de las agencias de Estado. La utilizacin de una u otra de las clasificaciones descritas, depende de
los propsitos del anlisis.
En los Grficos 2 y 3 se muestra la dinmica de los ingresos del gobierno nacional, de acuerdo con la primera clasificacin, y los cambios en
su composicin ocurridos a lo largo de los noventa. Las cifras agregadas
muestran que como porcentaje del nuevo PiB, los ingresos totales del gobierno ascienden de 8,9% a 12,3% entre 1990 y 1997 y luego descienden a
11,5% en 1998.
Un hecho bsico que se observa es que ms de las dos terceras partes de los recaudos tributarios del gobierno se originan en la actividad
interna, aunque es claro que han perdido participacin frente a los recursos provenientes de operaciones con el exterior. Dentro de la actividad interna predomina el impuesto a la renta y complementarios, aunque cada vez contribuyen en menor grado a financiar las actividades del
gobierno. As, para 1990 este impuesto representaba el 56% de los recursos por actividad interna y el 36% del total de los ingresos del gobierno. Estas participaciones se redujeron a 49% y 31 % para 1996, respectivamente. En su lugar el impuesto a las ventas ha cobrado mayor
relevancia en las cuentas del gobierno.
El comportamiento del impuesto de renta y complementarios no
siempre responde en la direccin y celeridad esperadas. Entre 1994 y 1996
el recaudo por este concepto descendi de 4,2% a 3,7% del PlB, justamente
cuando fue dinmico el crecimiento de la economa'". Por otra parte, las cifras indican que la sobretasa del 25% al impuesto de renta (Ley 6a.de la re-
lO
318
La tasa de crecimiento real de la economa fue en promedio 4,5% para este perodo.
GRFICO 2
INGRESOS TOTALES DEL GOBIERNO CENTRAL
Porcentaje del PIB
1998
1999 pr
8^
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320
nistracin central es el principal nivel de gobierno que se encarga de implementar estas tareas y, por consiguiente, la magnitud y asignacin de sus gastos es de gran inters.
Las cifras muestran que el gasto total del gobierno nacional se increment de 9,6% a 16,2% del PiB entre 1990 y 1998 (Grfico 4). La expansin de los pagos ha sido progresiva en todos el perodo de anlisis, incluyendo 1999, pues a diciembre los pagos ascendieron a 18,8% del PiB. El
aumento de los gastos visto por cuatrienios nos dice que bajo la administracin Gaviria (1991-1994) el crecimiento real promedio fue de 12%, frente
a un incremento real promedio de 9% bajo la administracin de Samper
(1995-1998).
GRFICO 4
GASTOS TOTALES DEL GOBIERNO CENTRAL
Porcentaje del PIB
20 T
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
pr
Al igual que los ingresos, las cuentas de gastos se pueden clasificar con
diferentes criterios. El primero agrupa de acuerdo al destino sectorial, y es la
llamada 'clasificacin funcional del gasto'. Naciones Unidas identifica por
lo menos diez destinos del gasto, dentro de los cuales se encuentra la defensa, orden pblico y seguridad, salud, educacin, proteccin ambiental y social, administracin general del Estado, etc. Siguiendo los manuales del
Fondo Monetario Internacional (FMI), existe una segunda clasificacin del
gasto denominada 'clasificacin econmica' en la cual los pagos se distinguen entre corrientes y de capital. Los corrientes son los giros no recupera321
bles efectuados por las unidades del gobierno. Dentro de los principales
gastos corrientes se incluyen: sueldos, salarios y contribuciones del empleador, compras de bienes y servicios, intereses de la deuda, subsidios, donaciones corrientes y transferencias corrientes a otras niveles de gobierno. Por
su parte, los pagos de capital se destinan a ampliar el acervo de capital de la
economa; es decir, se hacen por bienes que se utilizan en el proceso de produccin por ms de una vigencia.
Una variante de la clasificacin econmica descrita es agrupar los gastos entre aquellos que son obligatorios para el gobierno y aquellos que son
discrecionales. Este agrupamiento resulta de gran inters analtico, pues nos
muestra cmo el gobierno va perdiendo (o ganando) grados de discrecin
en las acciones de poltica. Vale decir que los gastos obligatorios, o mandatorios, son los que hace el gobierno para cumplir con su poltica de endeudamiento y los que efecta por mandato de la Constitucin. En particular,
para una vigencia fiscal estaran conformados por los intereses de la deuda
pblica y las transferencias a otras agencias pblicas estipuladas por ley. Por
el contrario, los gastos discrecionales son aquellos sobre los que el gobiemo
puede tomar decisiones y estaran dados por los gastos de funcionamiento
(servicios personales y compra general de bienes y servicios) y los gastos de
inversin. Tambin se consideran dentro de este grupo el llamado prstamo neto, que son crditos netos (descontadas las amortizaciones) que le
otorga el gobierno a otras entidades pblicas no financieras.
De la estructura de los pagos del gobierno se deducen tres grandes
tendencias a lo largo de los noventa, como se muestra en el Grfico 5. De
una parte es evidente el crecimiento acelerado de los gastos corrientes, explicado principalmente por el comportamiento de las transferencias y, en
menor medida, por el pago de la nmina y de los gastos generales. En la siguiente seccin de este trabajo se analiza con mayor detalle el proceso de
descentralizacin y la dinmica de las transferencias territoriales. No obstante, para tener una idea sobre la expansin de los gastos por este concepto, basta con sealar que se incrementaron en cerca de cuatro puntos del
producto nacional, entre 1990 y 1999, al pasar de 3,56% a 7,36%. En
trminos de los ingresos corrientes de la nacin, las transferencias totales
ascendieron de 42,4% a 67,6% entre estos dos aos (Anexo A.2) . Por su
II
Las transferencias totales incluyen las transferencias por Ley 60 de 1993, as como los recursos girados por pensiones y los destinados a las universidades pblicas regionales.
322
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324
corregir desequilibrios entre los ingresos y los gastos locales (desequilibrios verticales)
garantizar un nivel mnimo de servicios en todas las regiones, atendiendo principios de igualdad.
De manera ms especfica con las transferencias se busca:
326
redistribuir las rentas nacionales como medio de compensar la debilidad fiscal de ciertos municipios.
Para el logro de estos objetivos especficos, se cont con tres instrumentos de financiamiento hasta finales de 1998, cuando se desmont la cofinanciacin, tal como se describe en la Tabla 1, a continuacin.
Tabla 1
Objetivos e instrumentos del sistema de transferencias territoriales
Instrumentos
Objetivos
Situado
fiscal
1. Financiacin de los
servicios de educacin y salud
2. Financiacin de Infraestructura
3. Incrementar la capacidad
fiscal de los municipios
4. Distribucin intrarregional
Participaciones
municipales
X
X
Cofinanciacin
X
X
' ' .
la previsin de ciertos servicios, con independencia de la cobertura que stos tienen en las distintas regiones.
En el fondo estas ineficiencias se generan porque, con los arreglos
institucionales hoy existentes, se pone demasiado nfasis en quin habr de
recibir las transferencias y no en el propsito que ellas deben cumplir en trminos de la solucin de las necesidades de las familias ms pobres en todas
las regiones del pas. O sea, el medio -quien las recibe se vuelve ms importante que el fin para el cual ellas fueron instituidas. Las conclusiones que
se derivan de estos anlisis llevaron a la Comisin de Racionalizacin del
Gasto y las Finanzas Pblicas ( C R G F P ) a proponer una reforma del actual
esquema de las transferencias la cual se concreta de la siguiente manera:
La Comisin recomienda el trmite y expedicin de una ley orgnica territorial (de carcter superior) que permita:
a. Adoptar un sistema de transferencias intergubernamentales que consulte
directamente las necesidades efectivas regionales en materia de educacin y
salud bsicas, mediante el establecimiento de un sistema de "capitacin" (o
de costeo estandarizado), que permita determinar, segn la poblacin en
edad escolar y con necesidades de atencin mdica, las sumas que se deben
transferir a cada regin por estos conceptos.
b. Otorgar autonoma total a las regiones para definir el uso de los recursos
de las transferencias diferentes de las destinadas a cubrir la educacin y la
salud bsicas, tanto por destino sectorial (educacin, salud, agua potable,
deportes, etc) como por destino econmico (inversin o funcionamiento)."
[CRGFP 1997,28].
preferible al sistema actual en el cual no se toman en consideracin las restricciones presupustales de la nacin a la hora de asignar sus gastos. Otro
factor institucional que en materia de descentralizacin y transferencias territoriales amerita comentarios es el de la evolucin en los ltimos aos de
la tributacin regional. Los distintos indicadores de la Tabla 2 sealan que
el esfuerzo tributario de las administraciones pblicas territoriales ha disminuido a lo largo de esta dcada. As, los ingresos tributarios que ha comienzos de la dcada representaban el 35% de sus ingresos corrientes se reducen
paulatinamente hasta el 28% en 1997. Como proporcin de las transferencias que reciben de la Nacin, los ingresos tributarios de las administraciones pblicas territoriales pasaron del 7 1 % en 1990 al 57% en 1997, indicando con ello tanto el debilitamiento de sus propios recursos como el gran
peso que tienen las primeras en los presupuestos regionales. La evolucin de
las rentas conjuntamente con la dinmica de los gastos de los entes territoriales ha llevado a una reduccin de su autonoma fiscal durante este perodo del 48% al 4 1 % y a un incremento casi permanente en su desbalance fiscal . El dficit de las administraciones pblicas territoriales ascendi de
0,17% del PiB en 1992 a 0,92% del PiB en 1997.
Tabla 2
Indicadores fiscales del sector pblico regional (1990-1997)
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
-0,25
-0,35
-0,17
-0,54
-0.65
-0,11
-0,91
-0,92
-1,94
-1,89
-2,06
-2,10
-2,36
-2,77
-3,91
-3,78
Autonoma fiscal"
0,48
0,47
0,47
0,44
0,44
0,44
0.39
0,41
Ingresos tributarios
/Transfer. Nales.
0,71
0,71
0,67
0,64
0,66
0,60
0,56
0,57
Ingresos tributarios/
Ingresos Otes.
0,35
0,35
0,34
0,33
0,33
0,30
0,29
0,28
* El ahorro propio es igual a la diferencia entre los ingresos corrientes (sin transferencias corrientes) y los
gastos corrientes.
** La autonoma fiscal se define como la relacin entre ingresos tributarios y no tributarios, y los gastos
totales.
Fuente: Banco de la Repblica.
^
12
La autonoma fiscal se define como la relacin entre los ingresos tributarios y no tributarios
sobre los gastos totales.
329
La eliminacin del financiamiento monetario del presupuesto a travs del crdito del Banco de la Repblica, y el correspondiente subsidio a la tasa de inters, el cual fue sustituido por la colocacin de TES
a tasas de mercado.
La eliminacin de las inversiones forzosas que deban hacer los intermediarios financieros con destino al financiamiento del presupuesto
nacional.
330
GRFICO 6
PAGO DE INTERESES DE LA DEUDA
Porcentaje del PIB
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
La evasin y la elusin
La evasin y la elusin fiscal son fenmenos comunes a los pases
donde existen tributos, y la preocupacin de los administradores de los impuestos, y del gobiemo en general, no es en s misma la presencia sino la extensin de estas prcticas por parte de los contribuyentes. Desde una perspectiva normativa, evadir o eludir obligaciones fiscales desincentiva a los
contribuyentes para cumplir con sus pagos al Estado y efecta negativamente la redistribucin del ingreso. En el campo de la programacin y la ejecucin de la poltica econmica, crea sesgos en los indicadores macroeconmicos lo cual puede conducir a decisiones inapropiadas. En este sentido, es
importante contar con una medida aproximada de la evasin y de la elusin
fiscal para saber qu tan confiables el sistema de recaudo y tener mayor certidumbre sobre la financiacin efectiva de los programas pblicos.
Los efectos econmicos de la evasin y de la elusin fiscal son similares, en la medida que en ambos casos se reducen los recaudos pblicos y se
incrementa el ingreso disponible los contribuyentes. Adems, desde una
perspectiva terica, los dos se pueden considerar como maneras opcionales
para hacer frente a las altas tasas impositivas. No obstante, la gran diferencia
es que mientras la evasin es ilegal, es decir, al incurrir en ella se comete un
3
acto punible, la elusin se considera una forma legal de evitar los compromisos tributarios de los agentes.
Por su naturaleza, la evasin fiscal es de difcil medicin y no se encontrarn estadsticas oficiales que indiquen certeramente su magnitud.
Pero s existen tcnicas de medicin que dan una idea aproximada del monto de recursos evadidos durante una vigencia fiscal. Entre las metodologas
de evaluacin surge el interrogante acerca de cul debe ser el ingreso que
es materia de gravamen y de evasin, puesto que puede ocurrir que de
una actividad econmica legal no se declare correctamente el ingreso
gravable, por lo que se evade parcialmente la obligacin tributaria o, alternativamente, que la actividad econmica sea ilegal, es decir, pertenezca a la 'economa subterrnea'. Por supuesto que en este ltimo caso, la
evasin es total.
Desde hace tiempo, el Estado colombiano hace esfuerzos para controlar la evasin y la elusin fiscal. Para referirnos slo a lo que ha ocurrido
en los ltimos aos, vale la pena sealar que con los programas de apertura
internacional e integracin econmica con algunos pases vecinos, el Estado procedi a modernizar tanto los sistemas de registro y control tributarios
como las instituciones que administran los recaudos, para no hablar de polticas ms generales de homogenizacin de tarifas. La fusin en una sola
entidad de la administracin de los impuestos y aduanas nacionales (DlAN),
se efectu sobre la premisa de una mayor eficiencia y agilidad en los procesos de recaudo. El control a la evasin, por otra parte, se ha implementado
de una u otra manera en casi todas las reformas tributarias y, recientemente,
se ha atacado frontalmente el contrabando.
La tasas de evasin tributaria descendieron en Colombia a lo largo
de los aos ochenta y luego se revierte esta tendencia de forma moderada.
Segn diversas fuentes, la tasa de evasin del impuesto de renta y complementarios, medida como los ingresos efectivos sobre los ingresos potenciales, era del 50% en 1981 y descendi permanentemente hasta 1991,
cuando se ubic alrededor del 18%. Posteriormente, dicha tasa crece y alcanza el 35% en 1997. Por su parte, la tasa de evasin del IVA que a mediados de los ochenta era del 40% se reduce a niveles del 29% entre 1989 y
1990, para luego estabizarse alrededor del 34% a partir de 1994. Finalmente, el nivel de evasin aduanera como porcentaje de sus recaudos efectivos fue, en promedio, el 42,4% entre 1987 y 1991 (Ver Clavijo [1998] y
Cadena [1994]).
332
A diferencia de la Comisin de Racionalizacin del Gasto y de las Finanzas Pblicas, cuyos anlisis pusieron de presente las dificultades inherentes al logro del equilibrio fiscal en las actuales condiciones , es frecuente
or voces que instan al gobierno central a sanear sus finanzas mediante actos
de carcter exclusivamente voluntaristas.
Tales propuestas suponen que, como en el pasado, el gobiemo central puede a su arbitrio determinar el monto y la composicin del gasto, y
desconocen el peso que los intereses de la deuda han adquirido como proporcin de los ingresos totales. Por distintas razones, esos enunciados no
profundizan en la naturaleza de las obligaciones del gobierno central, en relacin con el funcionamiento del Estado previsto en la Constitucin de 1991 y
algunas leyes posteriores y, por lo mismo simplifican las soluciones al desconocer la necesidad de alcanzar acuerdos polticos con diferentes grupos sociales, acuerdos cuya viabilidad trasciende la voluntad del ejecutivo.
La Constitucin de 1991 previo que el gobierno nacional transferira
mandatoriamente a las regiones una parte de los ingresos corrientes de la
Nacin. De igual forma la Ley 100 de 1993 determin el reconocimiento y
pago de la deuda pensional vigente, y la Ley 30 de 1991 determin transferencias a las universidades con incrementos anuales en trminos reales
[Crdoba 1997]. Por estas razones estos gastos son ajenos a la voluntad del
gobierno nacional.
La evolucin de las transferencias totales puede verse en el Anexo
A.2. Para fines de este trabajo solamente se considera como gasto obligatorio a la participacin de los municipios en los ingresos corrientes, al situado
fiscal, a las transferencias que en virtud de la Ley 30 se dirigen a las universidades nacionales y regionales y a las transferencias asociadas a la seguridad
social.
De otra parte, el monto nominal de los intereses de la deuda, que en
cada vigencia presupuestal debe cancelar el gobierno, depende de variables
fuera de su control como son el saldo de la deuda en el perodo anterior, la
13
Esta seccin se basa en el trabajo de Hernndez y Gmez [1998].
14
En el prembulo de su informe final la Comisin anot: "a diferencia de lo ocurrido en el
pasado reciente, el problema de las finanzas del sector pblico es hoy el ms difcil que se haya registrado. La naturaleza estructural del fenmeno, unida a la ya anotada inflexibilidad y a la menor capacidad de tributacin de los colombianos, tornan mucho ms complicado el panorama y, desde
luego, la adopcin de medidas para resolverlo".
333
15
Implcitamente se supone que los pagos para amortizar el principal de la deuda se
refinancian.
334
Tabla 3
Gasto del gobiemo como porcentaje de los ingresos corrientes
1990
I99I
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
Intereses
13,3
12,8
10,5
11,1
11,4
12,4
17,9
18,2
27,3
30,7
Transferencias
42,4
40,4
44,8
46,1
49,5
52,3
59,3
53,4
60,2
73,4
Ley 60/93
28,7
27,8
32,1
32,7
34,1
34,6
39,8
35,9
38,5
48,0
Otras
25,4
13,7
12,6
12,7
13,4
15,4
17,7
19,5
17,5
21,7
Total gastos
obligatorios
55,7
53,2
55,4
57,2
60,9
64,6
77,2
71,6
87,4
104,1
'
'.,
-.f
13,13
Intereses
5,03
Amortizacin
8,10
12,04
Transferencias
Territoriales
8,67
Seguridad Social
3,38
25,18
Ingresos corrientes
16,40
1,53
3K
Una correcta lectura de estas cifras sealara que, en ausencia de la refinanciacin del pago del principal de la deuda, el gobierno nacional no podra cumplir en este ao ninguna de sus funciones bsicas, incluida la administracin de justicia y la defensa de la soberana, ya que no habra podido
incurrir en gasto discrecional alguno y que, adems habra tenido que disminuir el monto de las transferencias que va a las regiones e incumplir con
sus obligaciones en materia de seguridad social.
Todo lo cual sugiere que el ajuste en las finanzas de la nacin debe
ser lo ms voluntario y ordenado posible, puesto que si se hiciese por decisin de los acreedores las consecuencias podran ser traumticas en
muy diversos rdenes, incluyendo la financiacin de la salud y la educacin, para no mencionar los adversos fenmenos cambiarios que ello
conllevara.
Otra manera de entender la significacin del dficit estructural de las
finanzas pblicas es sealar que desde 1997 hemos entrado en un proceso
en el cual es necesario contratar deuda para pagar las deudas anteriores, para
cubrir los gastos de funcionamiento del gobiemo central y tambin para
acrecentar el acervo del capital pblico. Ello pese al menor crecimiento que
desde entonces presentan los gastos discrecionales, como se muestra en la
Tabla 5.
Tabla 5
'.'i
I99I
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
I. Gastos
obligatorios
4,67
4,99
5.49
5,89
6,18
6,42
8,05
8,05
9,26
11,28
A. Intereses
1,11
1,20
1,04
1,14
1.16
1,23
1,87
2,04
2,89
3,32
B. Transferencias
totales
3,55
3,79
4,44
4,75
5,03
5,19
6,19
6,0!
6,37
7,95
2. Gasto
discrecional
4,96
5,64
6,96
6,40
6,59
7,16
7,62
8,21
7,55
7,50
3. Total gastos
9,63
10.63
12.45
12,29
12,78
13,57
15.67
16,26
16,81
18,77
336
Los elementos dinmicos del gasto son las transferencias y los intereses
de la deuda en tanto que, salvo en el perodo 1990 a 1992, el tamao del gobierno central (medido por los gastos discrecionales) ha crecido menos relativamente. Desde luego alguien podra sealar que no constituye mayor logro
haber desacelerado el crecimiento del tamao del gobierno central, puesto
que ste hubiera debido disminuirse en mayor grado en virtud del proceso de
descentralizacin. Sin embargo, lo que aqu se subraya es la dinmica de los
distintos componentes del gasto y no las causas que la generan.
"i
L A EVOLUCIN DEL AHORRO DEL GOBIERNO NACIONAL
de endeudamiento pblico. Algunos trabajos han encontrado que los cambios registrados en las operaciones del gobierno durante los noventa y su resultado fiscal, son explicados por las variables endgenas, como el crecimiento del PiBy las importaciones y, en menor grado, por las variables que son de
discrecin del gobierno, como las tarifas y la inversin pblica. En tanto, las
variables de naturaleza exgena como el precio externo del petrleo, del caf y
la tasa de inters externa, han jugado un papel relativamente marginal en la
explicacin del dficit de la administracin central y un papel significativo en
el resultado fiscal de las empresas descentralizadas [Lozano y Mel 1996].
Una mirada retrospectiva nos dice que hasta mediados de los ochenta, el ciclo del ahorro del gobierno central estuvo asociado con el ciclo cafetero y que, a partir de entonces, esta relacin se debilit [Snchez y ngulo,
1998]. En la ltima dcada el ahorro pblico de la administracin central
estuvo correlacionado con la dinmica de las transferencias territoriales y,
en general, con factores institucionales. En ciertos aos (1995, 1996 y
1998) el aumento de las tasas de inters de mercado implicaron una carga
onerosa por servicio de la deuda interna.
Algunos de estos hechos se reflejan en el Grfico 7 sobre el comportamiento del ahorro del gobiemo desde comienzos de los aos sesenta. Las cifras muestran que antes de 1994, el gobiemo nacional tuvo niveles positivos
de ahorro, con excepcin del ao 1984 cuando se registr un nivel de desahorro del 0,13% del PiB, y que ha descendido a lo largo de la historia. As, en
promedio el ahorro del gobierno se situ en 2,7% del PiB durante los aos sesenta, en 2,2% en la dcada del setenta, descendi a 1,7% en los ochenta y, finalmente, registra un nivel negativo de 1,3% en lo corrido de los noventa.
/(
I >
GRHCO 7
GOBIERNO NACIONAL CENTRAL
AHORRO CORRIENTE
/. PIB
J'"
338
Y LA SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA
Evolucin del dficit
En las secciones anteriores se identificaron las operaciones fiscales del
gobierno nacional fundamentales para explicar la evolucin de sus ingresos
y pagos. Tambin se mencionaron los posibles factores coyunturales y de
poltica, que influyeron en el comportamiento de estas variables. La situacin del dficit de la administracin central y del resto del sector pblico no
financiero registrada durante el perodo 1990-1999 recoge estas tendencias
y es el tema de este apartado.
En lneas generales se puede afirmar que a lo largo de los noventa
el gobierno nacional incurri en dficits permanentes en sus estados financieros de caja. La no correspondencia entre el crecimiento de los pagos con el crecimiento de los ingresos, gener un creciente desequilibrio
fiscal, creando serias dificultades de manejo. Como ya se mencion, diversos factores institucionales, incluida la inflexibilidad del gasto, la
prctica cada vez ms frecuente de financiar gastos de carcter permanente con fuentes transitorias, en detrimento de un sano manejo presupuestal, y, en general, cierta tendencia a no valorar los efectos del dficit
sobre la estabilidad macroeconmica, llevaron a una expansin de los
gastos del gobierno que pasaron de 9,6% del PiB en 1990 a 18,8% del
PiB en 1999, al tiempo que los ingresos slo crecieron de 8,9% a 13,1%
del PiB en los mismos aos.
El desbalance de las finanzas del gobierno fue relativamente moderado en la primera parte de la dcada, pues se registr en promedio un
dficit de 0,96% entre 1990 y 1994, desequilibrio que no gener problemas de tipo macroeconmico, entre otras cosas, por las facilidades
339
externas presentes para su financiamiento. Por su parte, el sector pblico consolidado obtuvo pequeos supervits de caja durante 1993 y
1994, de 0,2% y 0,1% del PiB, respectivamente, tal como se ilustra en el
Grfico 8. Cuando se incluyen los recursos que percibi el Estado de
US$602 millones durante 1994, por privatizaciones y concesin de la telefona, el sector pblico colombiano registr un supervit de 2,35% del
PiB en dicho ao.
En suma, se puede concluir que en el primer lustro de los noventa, el
sector pblico colombiano present un balance financiero ms o menos
equilibrado y que el dficit del gobierno nacional, fue compensado por los
excedentes generados en el sector descentralizado. En los Anexos A.5 y A.6
se muestra que en promedio el sector descentralizado gener un supervit
de 0,92% entre 1990 y 1994, destacndose el balance de EcOPETROl, CARBOCOL y las empresas del sector elctrico.
Los resultados financieros del sector pblico colombiano cambian de
tendencia a partir de 1995. En el grfico 9 se muestra que se acelera progresivamente el dficit de caja del gobierno hasta registrar 5,6% del PiB en
1999. Con el deterioro de las cuentas del gobierno, se incrementa el desequilibrio financiero del sector pblico consolidado, que para 1999 fue de
4,7% del PiB . Los excedentes financieros obtenidos por algunas de las entidades descentralizadas, que en promedio fue de 1,4% del PiB entre 1995 y
1999, especialmente provenientes del sector de la seguridad social, no fueron suficientes para compensar el dficit de la administracin central, que
se vio agravado por la profunda recesin de 1999. Esto oblig a las autoridades econmicas a presentar ante el pas y los organismos internacionales,
un programa de ajuste de las cuentas fiscales del pas, a fin de recuperar la
estabilidad macroeconmica, como premisa para el crecimiento de largo
plazo.
'
'
" ''
Los requerimientos de nuevo crdito
El creciente desequilibrio fiscal en las cuentas del Estado, ha generado requerimientos crediticios cada vez ms cuantiosos para financiar los
l6
Este porcentaje se obtiene siguiendo la metodologa de caja del gobierno (MHCP-DNP), en
donde no se incluye, entre otras cosas, el incremento de la deuda flotante. Si se sigue la metodologa
del FMI, el dficit del Sector Pblico No Financiero para 1999 asciende a 6,3% del PiB, tal como se
muestra en la Tabla 6.
340
GRAHCOS
EVOLUAN DEL D H O T DEL SECTOR PUBLICO 1990-1999
<' 6,00
5,00
4,00
%del
pm
_
- 1
3,00
f
mM w
.
2,00
1,00
0,00 ^
19^0
-1,00
k ^
1991
1992
1993
r^^
1994
1995
1996
1997
--'
'=<f
pr
IGOBeiNOBSPNF
GRAFIC0 9
REQUERIMIENTOS DE CRDITO GOBIERNO CENTRAL
-i
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
pr
INUB/OCRaXTO
iDffiar
34
pi, al dficit de caja de una vigencia se le debe sumar los giros por amortizaciones de deuda, para conocer las necesidades reales de financiamiento.
Sin embargo, las necesidades de financiamiento que surjan de esta operacin no necesariamente tienen que ser cubiertas con nuevos recursos crediticios, pues como se sabe, el Estado ha utilizado los recursos de las privatizaciones de los ltimos aos, para financiar el dficit. Y los depsitos que
tienen las agencias pblicas en el exterior tambin son fuente de financiamiento del dficit.
En los ltimos diez aos los requerimientos del gobiemo han sido
crecientes y han superado el tamao del dficit. Dichos requerimientos se
pueden satisfacer con fuentes de crdito interno y/o externo. La brecha creciente entre dos indicadores del nuevo crdito y el dficit ilustra el peso
cada vez mayor del servicio de la deuda, que no alcanza a ser cubierta por las
privatizaciones y con la utizacin del portafolio. Para 1990 las necesidades
de crdito del gobierno ascendieron a 1,8% del PiB, cuando el dficit que se
registr fue de 0,8% . El punto adicional se destin a amortizar los compromisos de la deuda, que fueron de 1,4%. El remanente de 0,4% del PiB se financi reduciendo los saldos del portafolio de la Tesorera (Anexo A.7).
Aunque en 1993 cayeron de manera significativa los requerimientos
de crdito, a partir del ao siguiente crecen de manera sostenida las necesidades de crdito hasta registrarse en 1999 un nivel de 11% del PlB. Este
porcentaje nos dice que el gobierno nacional tuvo que solicitar nuevos crditos por un monto que duplic la magnitud de su dficit (que fue de 5,6%
del PIB). Visto este indicador de otro modo, basta con sealar que durante
1999 la administracin central tuvo que buscar recursos crediticios por un
valor superior a los ingresos corrientes de la nacin (que ascendieron a
10,8% del PIB). Sin duda la magnitud de las amortizaciones (de 5,4% del
Pib) y especialmente el costo financiero, tanto de los saldos de la deuda ya
contratada como de los nuevos recursos, han presionado al alza el dficit fiscal del gobierno y con ste unas mayores necesidades de recursos.
Examinando nuevamente la definicin de los requerimientos de crdito, ntese que en ausencia de privatizaciones y de utilizacin del portafolio, sobre los que se reduce cada da el margen de accin, los nuevos desembolsos de deuda del sector pblico deben ser suficientes para financiar el
dficit y para amortizar los compromisos pendientes de deuda. Si el dficit
crece en el tiempo, como ha venido ocurriendo durante los ltimos seis
aos, los requerimientos de nuevo endeudamiento son mayores, hacindose ms costoso su servicio. Esta espiral de mayor dficit, mayores intereses y
Ki
Considerando que en las actuales circunstancias existen mayores dificultades para financiar el dficit en los mercados internacionales; que la tasa
de inters ha superado la tasa de crecimiento de la economa; que el sector
pblico ha reducido permanentemente su supervit primario y que el valor
del seoreaje ha disminuido con la reduccin de la inflacin, se puede concluir que, de mantenerse las tendencias actuales, el crecimiento de la relacin deuda a PiB no sera sostenible en el largo plazo y de all que el programa macroeconmico previsto con los organismos internacionales busque
estabilizar este coeficiente alrededor del 43-44% del PiB.
LAS REFORMAS A LAS FINANZAS PBLICAS
El anlisis de este documento pone de presente -como muchos estudios, entre eUos: Comisin de Racionalizacin del Gasto Pblico [1997],
Crdoba [1998], Hernndez y Gmez [1998], Clavijo [1998]- la necesidad impostergable de unas reformas a las finanzas pblicas que reduzcan y
estabilicen el dficit fiscal y con ello hagan viable el manejo de la deuda pblica, de tal manera que hacia el futuro no se presenten los desequilibrios
macroeconmicos que vivi la Nacin durante la dcada de los noventa.
Con ese propsito las autoridades econmicas han diseado un programa de largo plazo que, en el frente fiscal, busca reducir el dficit como
porcentaje del PiB a los niveles que se sealan en la Tabla 6.
Tabla 6
Programa de reduccin del dficit fiscal (Porcentaje del PiB)
Ao
Dficit
1999
6,3
2000
3,6
2,7
2001
2,5
1,1
2002
1.5
1,0
Reduccin
El decrecimiento proyectado se fundamenta en un conjunto de acciones cuya cuantificacin se expresa, como porcentaje del PiB, en la Tabla 7.
344
tiempo que se mantendra el valor real de las transferencias que reciben las
entidades territoriales.
Infortunadamente, el proyecto de acto legislativo fue retirado por el
gobierno nacional a fines de 1999. Es de esperarse, sin embargo, que una
iniciativa semejante se introduzca en la primera legislatura del ao 2000,
puesto que como se vio en la Tabla 7, esta reforma, o una iniciativa de carcter similar, es fundamental para alcanzar la proyectada reduccin del dficit fiscal.
Creacin delfondo nacional de pensiones
de las entidades territoriales
La mayora de las entidades territoriales no cuentan con las reservas
necesarias para cubrir las obligaciones que tienen con sus pensionados, a
pesar de que se estima que ese pasivo podra estar llegando al 39% del PlB
(64.5 billones de pesos de 1999) y afecta a cerca de 470.000 personas entre
pensionados y trabajadores activos.
A fin de empezar a solucionar este gravsimo problema, que repercute
negativamente sobre las finanzas territoriales y en ltimas sobre las de la
Nacin, el gobierno present al Congreso a fines de 1999 un proyecto encaminado a dictar normas tendientes a financiar el pasivo pensional de las
entidades territoriales y a crear el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales. Ese proyecto al ser aprobado, con las respectivas modificaciones, se convirti en la Ley 549 del 28 de diciembre de 1999. En virtud de estas disposiciones las entidades territoriales deben provisionar el
valor de los pasivos pensinales a su cargo en un plazo mximo de 30 aos y
podrn garantizar el pago de las mesadas pensinales presentes y futuras.
Para lo cual la Ley ordena destinar los siguientes recursos:
34
Los transferidos a los departamentos y distritos por concepto del situado fiscal originado en el impuesto a las transferencias financieras
(impuesto del 2x1000).
Los transferidos que se produzcan por razn del incremento porcentual en la participacin de los municipios en los ingresos corrientes
de la nacin a partir del ao 2000, de acuerdo con el artculo 367 de
la Constitucin Nacional.
El 7% de los recursos del Fondo Nacional de Regalas.
El 10% de los recursos provenientes de las privatizaciones nacionales.
El 10% de los recursos que los particulares inviertan en la capitalizacin accionaria de empresas de la Nacin,
u*
El 20% del valor de los bienes cuyo dominio se extinga a favor de la
nacin.
El 15% de los ingresos producto de las ventas al sector privado de acciones o activos de propiedad de las entidades territoriales.
*
El 20% del producto del impuesto de registro.
El 5% de los ingresos corrientes de libre destinacin de cada departa
" ment. Este porcentaje se incrementar en un punto porcentual cada
' ao hasta llegar al 6% en el ao 2000.
"
Los ingresos provenientes de la explotacin del Loto nico Nacional.
El 70% del producto del impuesto de timbre nacional.
Con dichos recursos se crea el Fondo Nacional de Pensiones Territoriales, como una cuenta sin personera jurdica administrada por el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, cuyo objeto ser recaudar, asignar y
administrar los recursos en las cuentas separadas de cada una de las entidades territoriales. Sin duda, con esta norma se da un paso de mucha importancia para buscar soluciones a uno de los principales problemas fiscales
que enfrentara el pas a mediano plazo de no haberse tomado los correctivos necesarios.
'i-
>
'
Esta muy breve sntesis de las iniciativas gubernamentales para enfrentar la crisis fiscal pone de presente la enorme tarea legislativa que habr
de avocar el Congreso de la Repblica con miras a lograr el inaplazable saneamiento de las finanzas gubernamentales con miras a recuperar la estabilidad macroeconmica, y subraya que los recortes presupustales, si bien
son condicin necesaria para ese propsito, son insuficientes pues de lo que
se trata es de alcanzar unos acuerdos polticos que le den un nuevo marco
institucional a las finanzas pblicas nacionales y territoriales.
Tabla 7
Reduccin del dficit fiscal: cuantificacin de las acciones
(Porcentaje del PiB)
2000
2001
2002
1.9
1,0
0,6
Transferencias territoriales
0,4
0,4
0,6
0,2
Gobierno Central
Ajuste presupuestal
0,5
Reactivacin econmica
0.2
Gestin de la DlAN
0.2
0,5
0,5
0,5
0,6
- Fondo de pensiones
0,3
0,4
0,2
0,2
0,3
-0,5
0,4
349
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potenciales de
salud y educacin.
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SALUD
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EDUCACIN
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Territorios Indgenas
Municipios con menos de 50.000 habitantes
Municipios que limiten con la ribera del Ro Magdalena
Federacin Colombiana de Municipios
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40%
22%
6%
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Salud
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Agua potable y
saneamiento bsico
Recreacin y deporte
Libre inversin
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20%