Douglas North

ESPECIALIZAAO REGIONAL E CRESCIMENTO ECONMICO
DOS ESTADOS UNIDOS NO Sf:CULO XIX

Pretendo iniciar esta srie de conferncias sbre o crescimento econmico regional com uma anlise histrica da especializao
regional e do crescimento econmico dos Estados Unidos da Amrica durante o sculo passado, que demanda uma explicao preliminar.
Embora o desenvolvimento dos Estados Unidos tenha sido
singular em alguns aspectos importantes, como sejam a disponibilidade de recursos, a relativa liberdade do comrcio internacional,
o grande nmero de imigrantes atrados para o pas, e outras caractersticas, o desenvolvimento econmico, no entanto, consiste essencialmente no modo pelo qual uma economia aumenta o produto como resultado de um aumento na quantidade e na eficincia
de seus fatres de produo. Embora alguns dos parmetros variem
de uma economia para outra, tm todos muitas caractersticas comuns. Precisamos, como primeira aproximao de estudos analticos sbre o modo pelo qual o desenvolvimento se processou em
determinado nmero de pases. Um exame do modo pelo qual se
processou num pas em que o sistema de preos teve o papel preponderante, sem que nenhuma parcela significativa dsse desenvolvimento tivesse sido funo de atividade governamental (1)
deve ser para ns ainda de maior intersse, na compreenso e na
aquisio de maiores conhecimentos sbre as causas que provocam
o desenvolvimento.
Em que pese o argumento segundo o qual o desenvolvimento
econmico um processo global, o caso dos Estados Unidos de
especial intersse para pases grandes que lgicamente se separam
em agregados subnacionais. No h muitos pases dsse tipo. Na
(1)
Uma das muitas concepes errneas acrca do desenvolvimento dos Estados Unidos. a de que a interveno governamental acelerou o crescimento
da economia. Embora as autoridades governamentais federais, estaduais
e locais tenham participado da atividade econmica do sculo dezenove,
h a meu ver poucos indcios de que essa participao tenha aumentado
a taxa de crescimento da economia.
REVISTA BRASILEIRA DE ECONOMIA
realidade, a maioria dos pases compreende o que se consideraria

uma regio, como sua entidade nacional total; mas pases como
os Estados Unidos, a Unio Sovitica, a lndia, o Brasil e alguns
outros, no compreendem realmente uma s entidade geogrfica,
na qual a disponibilidade de fatres e recursos so comuns tda
rea. So tipicamente um grupo de entidades regionais nas quais
a quantidade dos fatres diferem entre si e nas quais as taxas de
crescimento das diferentes partes da economia so desiguais no
tempo. Para uma boa compreenso dos caracteres gerais do desenvolvimento faz-se necessria uma avaliao da estrutura e do desenvolvimento das diversas regies que constituem o pas. Um
motivo a mais para abrirmos estas palestras com um estudo histrico dos Estados Unidos corrigir uma grande quantidade de
informaes errneas sbre o desenvolvimento norte-americano,
que freqentemente senrem de base para apoiar certas polticas
econmicas do mundo atual.
Permitam-me ilustrar ste ltimo ponto comeando por transcrever uma afirmativa feita pela Comisso Mista de Desenvolvimento Econmico Brasil-Estados Unidos:
"Certas caractersticas estruturais tornam o Brasil mais vulnervel inflao do que outros pases que j passaram previamente
por um processo de industrializao e desenvolvimento, como os
Estados Unidos, o Canad ou a Austrlia".
As seguintes caractersticas estruturais podem ser apontadas:

1
Ao contrrio dos sistemas agrcolas dsses pases, a estmtura da agricultura de exportao brasileira no est baseada em alimentos essenciais que poderiam ser diretamente,
e com efeitos imediatos, desviados para consumo interno,
compensando, assim, uma das principais presses inflacionrias, que a alta de preos dos alimentos;
2 -
As tcnicas de produo da maior parte dos produtos tropicais e subtropicais no avanaram tanto quanto as tcnicas usadas na produo de cereais e de carne nas zonas
temperadas. Dste modo foi impossvel para o Brasil imo
portar (como o fizeram os trs pases acima mencionados)
uma tecnologia j desenvolvida, o que teria resultado em
rpidos aumentos de produo de seus gneros tradicionais
mais importantes;
CRESCIMENTO REGIONAL NOS ESTADOS UNIDOS
O Brasil no se beneficiou no mesmo grau que aqules

pases de uma entrada mgica de imigrantes em idade produtiva, provenientes de um ambiente altamente industrializado. Estima-se que tal influxo, no caso dos Estados Unidos por exemplo, tenha poupado alguns bilhes de dlares
no preparo das geraes mais novas para que tomassem
parte no processo produtivo;
A entrada direta de capitais no Brasil tem sido muito menor

do que naqueles pases. Tem sido inadequada para facilitar
o aumento simultneo e equilibrado tanto da agricultura
quanto da indstria;
Dsse modo, o recente impulso para a industrializao acelerada do Brasil somente pode ser mantido utilizando-se,
principalmente para a importao de equipamentos e matrias-primas, as divisas estrangeiras ainda oriundas da exportao dos produtos tropicais cujos mercados internacionais esto drsticamente limitados por uma procura grandemente inelstica. Importaes de bens de consumo que
poderiam ter amortecido a presso inflacionria tiveram de
ser comprimidas. As presses inflacionrias e de balano de
pagamentos, por sua vez, desencorajaram por muitos anos
um maior influxo de capital estrangeiro, que poderia ter
facilitado o processo de ajustamento.
Nenhuma dessas afirmativas est certa no que diz respeito s

implicaes para os Estados Unidos. A acelerao do crescimento
econmico dos Estados Unidos no resultou de cereais ou outros
alimentos. Resultou de uma fibra: o algodo. Em segundo lugar esta
fibra produzida em condies subtropicais. Em terceiro lugar, o
grande influxo de imigrantes para os Estados Unidos ocorreu em
sua maior parte depois que a industrializao j estava bem adia.q.
tada e no teve efeito decisivo sbre o seu incio. Em quarto lugar.
a importncia da entrada direta de capitais na Amrica do Norte
para o desenvolvimento Norte-Americano tem sido bastante exagerada. Finalmente, o desenvolvimento econmico Norte-Americano
foi efetuado, comparativamente, com pequena inflao.
Em 1790 as perspectivas para o crescimento econmico rpido
dos Estados Unidos eram pouco promissoras. A populao dos Estados Unidos naquele ano era de aproximadamente 39 milhes de
habitantes. Dsses, quase 700.000 eram escravos. Somente 201.000
pessoas viviam no que se considerava reas urbanas com populao
superior a 2. SOO habitantes. Os demais 37 milhes viviam em reas
10
rurais. No havia cidade com 50.000 habitantes, somente duas com

populao entre 25.000 e 50.000 e somente sete com populao
acima de 5.000.
Assim, o mercado interno dos Estados Unidos era pequeno e
disperso em um territrio imenso que ia desde a fronteira da Arnrica do Norte Britnica at o que era, na poca, a Flrida Espanhola. f.sse mercado interno grandemente disperso, no qual a maior
parte da populao estava completamente fora da economia de mercado, dedicada a uma vida econmica autrquica suficiente e sem
meios eficientes de transportes, mal propiciava um crescimento
baseado na expanso do setor interno da economia. Enquanto parte
da populao rural, que vivia perto de guas navegveis, conseguia
produzir gneros tais como o trigo para a venda, a maior parte
dessa populao rural vivia longe demais de qualquer transporte
por via aqutica. ~ verdade que recebiam algum provento em dinheiro produzindo mercadorias tais como "whisky", ginsm e peles
cujo alto valor permitia viagens terrestres relativamente longas ao
mercado, mas isso constitua, sobretudo, um suplemento a uma
existncia auto-suficiente.
Se, por um lado, as perspectivas para um rpido crescimento
baseado no mercado interno no eram promissoras, por outro, ..t~
perspectivas baseadas na procura estrangeira pelos bens e servios
dos Estados Unidos eram pouco mais favorveis. No tempo em
que os Estados Unidos estavam abrigados pela poltica inglsa de
navegao seu mercado era constitudo pelo Imprio Britnico como
um todo. Agora que era independente da Inglaterra, a maior parte
ds se mercado lhes era vedado e as principais fontes de sua prosperidade anterior - fumo e navegao - estavam seriamente prejudicados pela mesma lei de navegao (Navigation Act) que fJS
tinha antes protegido. Corno resultado, as exportaes norte-americanas eram menores em valor nos anos entre 1784 e 1790 do que
tinham sido antes da Gt.:erra de Independncia. De fato, num debak
no Parlamento, JOHN BAKER HOLROYD, 1.0 Conde de Sheffield, (2)
ao se opor a opinio de que Amrica do Norte deveria ser concedido tratamento favorecido nas ndias Ocidentais, argumentou com
bastante preciso:
" ... A Gr-Bretanha perder poucas das vantagens de que
desfrutava antes dsses Estados terem alcanado a inde(2)
John Baker Holroyd, 1.' Conde de Sheffield, Observations on The Commerce

of The American States segdo. Guy A. Callender, em Se1ections from
the r!1ited Stat'es 178'>1860 (Boston: Ginn & Co., 1909) pg. 210.
11
pendncia, e com administrao prudente ter a parcela

dsse mercado que lhe convier, sem nenhuma despesa de
govrno civil ou proteo. Os Estados sofrero - perderam muito com o separatismo. Lamentaremos o dinheiro
que foi desperdiado, mas pouco provvel que nosso
comrcio seja muito prejudicado e certo que os meios
de empregar nossos recursos martimos sero muito au
mentados, se no desprezarmos a oportunidade".
Em 1793 dois acontecimentos significativos viriam a influenciar o futuro da economia norte-americana. O primeiro era representado pelo incio das longas guerras napolenicas e o segundo a
inveno da descaroadora de algodo por ELI WHITNEY, nos Estados Unidos. Os efeitos do primeiro dsses eventos tiveram como
resultado quase 15 anos de prosperidade e expanso sem paralelo
da economia norte-americana, com base no quase monoplio mundial da oferta de navios e no comrcio de exportao e reexportao
de mercadorias tropicais. A conseqncia foi um aumento das rendas do setor de exportao de aproximadamente sete vzes, durante sse perodo. Essa expanso na renda derivada da navegao e
do comrcio de reexportao conduziu direta e rpidamente ao de
senvolvimento das cidades porturias, ao mercado de capitais e aos
investimentos de infra-estrutura no nordeste dos Estados Unidos.
Nova York, Boston, Filadlfia e Baltimore tornaram-se centros importantes de comrcio e trocas e cedo desenvolveram as necessrias melhorias no mercado de capitais e nos transportes em dir.::o ao interior, que deveriam desempenhar um importante papel
no desenvolvimento subseqente daquelas reas.
Essa prosperidade teve um fim sbito com o embargo decretado nos ltimos dias de 1807 e por muito tempo os Estados Unidos
no deveriam gozar de tal expanso. O embargo foi parcialmente
removido e substitudo pela proibio ao comrcio (Non-Intercourse Act), mas os Estados Unidos eventualmente terminaram por ser
arrastados para a Guerra da Europa, entre 1808 e 1814, e seu progresso foi muito pequeno.
Quando terminaram as guerras na Europa e os Estados Unidos
em prinCpios de 1815 estavam novamente em paz, a situao era,
de nvo, muito semelhante sob alguns aspectos de 1790. Embora
o desenvolvimento no Nordeste tivesse ocasionado mudanas importantes na dimenso daquele mercado, os Estados Unidos ainda
estavam fora das vias de comrcio do Imprio Britnico e a maiO!
parte de suas exportaes achava-se ainda em declnio. Na verdade,
12
cada produto de exportao de que dispunham os Estados Unidos

estava em declnio nos anos posteriores a 1815, com uma nica
exceo: o algodo.
A situao internacional ainda exercia em 1815 a influncia
preponderante sbre a economia norte-americana; enquanto a demanda por nosso transporte martimo e nossas reexportaes de-clinava, a industrializao que ocorria na Europa concentrava-se
principalmente na indstria txtil de algodo, tendo como resultado o rpido aumento da procura por esta fibra. Nos anos entre
1793 e 1815, o Sul tinha rpidamente abandonado em favor do algodo, as vrias outras mercadorias produzidas. Embora o Sul
continuasse a produzir tanto arroz quanto acar para reas limitadas e especializadas do mercado externo, comprometeu-se inequivocamente com o algodo e, como conseqncia, a regio especializou-se intensamente nessa cultura perene. Durante todo o perodo de 1815 a 1860 o algodo constituiu mais de metade do valor
de tdas as exportaes dos Estados Unidos e, em alguns perodos, de fato, mais de 60%.
O crescimento de renda devido ao comrcio de algodo foi a
causa imediata do modo pelo qual ocorreu a expanso norte-americana.
A mais notvel conseqncia provocada pela intensamente especializada economia sulina foi a sada da renda recebida pela exportao do algodo (e ainda, acar, arroz e fumo) da economia
regional, para compra de bens e servios. O Sul no supria nem os
servios necessrios colocao de sua exportao, nem os bens
de consumo e servios indispensveis para atender s suas necessidades. Tinha na verdade uma alta propenso a importar e um
nvel muito reduzido de industrializao local. Eram os Estados
do Oeste e os territrios que abasteciam o Sul com alimentos. Na
realidade, o Sul era o principal mercado externo para o Oeste;
e com a expanso do cultivo do algodo do Velho para o Nvo Sul,
houve no Oeste grande aumento de procura por trigo, milho e produtos derivados dsses cereais. O resultado foi que a rapidez do
movimento para as novas terras de algodo do Sul constituiu-se
numa influncia importante do movimento em direo ao Oeste
dos Estados Unidos.
O Nordeste, com seu desenvolvimento anterior representado
pelas principais cidades porturias, por um eficiente mercado OE'
capitais e por outros servios ligados ao comrcio exterior, proporcionava os servios para financiar, transportar, segurar e vende!' !j
algodo de Sul. Tambm supria o Su~ quer com produtos manufa-
CRESCIMENTO REGIONAL NOS ESTADOS UNIOOS
13
turados de suas indstrias, quer com produtos importados e reembarcados. Tanto o Sul como o Oeste eram mercados para os produtos manufaturados do Nordeste, medida que expandiam suas
rendas. A taxa de crescimento da indstria do Nordeste foi funo
da escala de mercado que se desenvolveu.
Essa crescente especializao regional e o crescente comrcio inter-regional tornaram-se possveis devido a uma rpida queda
nos preos de transporte nos anos entre 1815 e 1840. O declnio nas
tarifas ocenicas e costeiras, o crescimento do comrcio a vapor
no Rio Mississipi, a construo dos Canais do Erie, da Pennsylvania
e de outros canais de ligao foram parte importante nessa queda
nos custos de transporte, que tornou possvel a especializao
regional.
Talvez a dcada crtica em trmos de estabelecimento da indstria manufatureira no Nordeste tenha sido a de 1830. Durante
aquela dcada, a renda do algodo triplicou, e foi essa expanso
que resultou em aumento na dimenso do mercado, com conseqentes efeitos de escala sbre os estabelecimentos industriais, tornando possvel no Nordeste a produo eficiente de tecidos, sapatos, produtos de couro e outros produtos orientados para o mercado consumidor, os quais se estabeleceram firmemente face
concorrncia inglsa.
Nas duas dcadas que precederam a guerra civil modificou-se
a estrutura de interdependncia regional. O Sul e o comrcio de
algodo tinham logrado o objetivo principal de induzir o :::rescimento da indstria no Nordeste e de acelerar o movimento para o
Oeste. O Nordeste, transformando-se cada vez mais num centro industrial urbanizado, tornou-se uma regio deficitria em alimentos,
o que ocasionou crescente aumento de procura pelos gneros alimentcios produzidos no Oeste. Com as ligaes asseguradas pela
estrada de ferro na dcada de 1850, Oeste e Nordeste tornaram-se
ainda mais interdependentes. O Sul algodoeiro ainda era parte importante da economia americana, mas no desempenhava mais o
papel crtico de desencadear a especializao regional - fator inicial importante no processo de expanso econmica.
Embora a industrializao j estivesse assegurada por volta
de 1860, a disseminao de indstrias nos cem anos seguintes nos
proporciona uma anlise interessante do modo pelo qual as vrias
regies tm-se desenvolvido segundo as caractersticas cambiantes
da economia norte-americana. O Quadro I mostra o emprgo segundo regies, na indstria manufatureira dos Estados Unidos, em
percentagens do emprgo total nesse setor.
14
Um dos aspectos interessantes o declnio relativo da mais antiga regio manufatureira - a Nova Inglaterra - a pequena queda
de outra regio mais antiga - o Mdio Atlntico - um aumente
na percentagem da regio dos Grandes Lagos at 1890 e um aumento na percentagem da regio Sudeste no perodo entre 1890 e
1914. Embora nas outras regies a industrializao tenha aumentado, seu valor absoluto permanece baixo at 1914.
Foram dois os motivos dessas modificaes regionais:
1
2 -
Refletem mudanas no caractersticas das indstrias existentes, em trmos da disponibilidade de fatres ou de variao nas propores relativas dos fatres, levando-as a
deslocarem-se de uma regio para outra; ou
Freqentemente refletem indstrias inteiramente novas
desenvolvendo-se em novas reas e em tmo de novas fontes de recursos.
o Quadro II mostra as principais indstrias que se deslocaram entre os anos de 1870 e 1910. Embora essas indstrias no representem de modo algum todo o deslocamento que se verificou
na indstria norte-americana, caracterizam os principais fatres
que influiram em tais deslocamentos.
As indstrias do ferro e do ao tiveram papel saliente no crescimento da indstria manufatureira durante sse perodo. As principais mudanas tecnolgicas nos processos "Bessemer" e "Open
Heart" resultaram num abandono da produo de ferro em favor
da produo de ao; e a disseminao do uso do ao, sob muitas
formas, para satisfazer as necessidades de uma economia na qual
os bens de produo tornavam-se um setor cada vez mais importante, fz com que essa indstria se tomasse uma das principais
atividades em expanso nesse perodo.
No que diz respeito aos fatres de localizao que influiram
sbre o desenvolvimento dos estabelecimentos produtores de ao,
o relativo declnio da importncia do carvo como determinante"
foi fator de relevncia. A melhoria na utilizao do carvo e do
coque resultou num decrscimo contnuo na quantidade de carvo
usada por tonelada de ao produzido. Dsse modo houve um deslocamento gradual das velhas regies produtoras de ferro, em
volta de Pittsburgh, para os Grandes Lagos. Cleveland, Chicago e
outras reas tornaram-se importantes centros siderrgicos. Mais
tarde, quando a sucata tornou-se matria-prima mais importante"
15
na produo do ao, houve nvo deslocamento para mais prximo

dos principais mercados.
O ferro e o ao foram os principais fatres de crescimento regional, no s em trmos de dimenso da indstria em si, como
tambm em trmos do efeito aglomerativo que tiveram sbre as indstria correlatas, as indstrias de fundio, laminados, arames,
pregos, so apenas algumas das atividades que tenderam a se concentrar em trno dos estabelecimentos produtores de ao. Alm
disso, os fabricantes de encanamentos, tubos, parafusos e porcas,
os estabelecimentos para fabricao de pontes, os estaleiros, os
estabelecimentos para fabricao de locomotivas, correntes, eixos,
rodas, vages, etc. tenderam todos a se concentrar nas vizinhanas
dos produtores de ao. O Quadro lU sintetiza essa tendncia aglomerativa, em 1898.
A concentrao das emprsas de ferro e ao nos Grandes Lagos e na rea do Mdio Atlntico, e a concentrao em trno destas,
das indstrias correlatas foram fatres importantes na transformao dessas reas no corao industrial da Amrica do Norte e, na
verdade, para que se mantivessem como tal at o presente.
As mudanas no sistema de transportes refletiram dois acontecimentos:
1) Por um lado resultaram da disseminao de fbricas e oficinas de reparo de equipamento ferrovirio, tanto para estradas de
ferro a vapor quanto para as estradas eletrificadas, espalhadas
pelos Estados Unidos medida que sses meios de transporte se
expandiram; 2) O aparecimento gradual de novas indstrias de
transporte altamente concentradas. De fato, se atualizassem os
dados de 1914 at o presente, sses refletiriam, no caso das indstrias de automveis e de avies, uma produo grandemente concentrada em algumas reas - fator importante na industrializao dessas regies - a automobilstica na regio dos Grandes Lagos
e a indstria aeronutica no Extremo Oeste.
um caso clssico na Amrica do Norte o deslocamento das
indstrias de algodo e de produtos de algodo passarem de uma
rea de salrios relativamente altos para uma rea de salrios baixos.
Exemplifica a atrao exercida pelos salrios baixos no tocante s
indstrias de uso intensivo de mo-de-obra.
O deslocamento da indstria de madeiras mostra as caracte
rsticas gerais das indstrias orientadas para os recursos naturais
na Amrica do Norte. medida que se apresentam rendimentos
decrescentes nas reas antigas, essas indstrias deslocam-se conti-
16
REVIST.\ BRASILEIRA DE ECONOMIA
nuamente para novas regies a fim de explorar recursos naturais

mais abundantes. Assim, a indstria de madeiras concentrou-se a
princpio na Nova Inglaterra, deslocou-se gradualmente para os
Grandes Lagos e, a seguir, para o Extremo Oeste e para o Sul.
A refinao de petrleo representa o caso de uma indstria
baseada em recurso natural no renovvel em que o deslocamento
reflete a exausto dos antigos recursos e uma mudana para novas
reas, medida que so feitas novas descobertas. Assim, o deslocamento que abandona os Estados Centrais em direo ao Sudoeste
resultou da exausto dos campos petrolferos iniciais e a descoberta
de outros campos no Texas e, mais tarde, na Califrnia. Esse tipo
de deslocamento foi acompanhado de deslocamentos semelhantes
no caso dos metais - o cobre de Michigan para Montana e Arizona, o chumbo de Missouri para os Estados Montanhosos.
Apesar dos deslocamentos que foram descritos, sem dvida
alguma a caracterstica mais impressionante da distribuio regional da indstria nos Estados Unidos tem sido o contnuo dommlO relativo de uma rea delimitada aproximadamente por
Chicago a Oeste e por Washington e Boston a Leste. At mesmo
em meados do sculo XX, com somente 7,7% do espao geogrfico dos Estados Unidos, essa rea contm 68% da indstria e
43% da populao dos Estados Unidos.
As regies industriais tambm tm sido regies de renda alta
nos Estados Unidos. Os Estados do Pacfico tm tambm liderado
em renda per capita, enquanto o Sul mantm-se continuamente no
ponto mais baixo da escala de rendas.
Uma particularidade notvel da renda per capita regional tem
sido a tendncia para a convergncia com o decorrer do tempo:
isto , a tendncia para a reduo relativa da renda da regio do
Pacfico e reas industriais, enquanto h uma tendncia gradual
de melhora das reas de renda baixa do Sul. Embora tal fenmeno
de convergncia tenha-se verificado vagarosamente no perodo
ps-Guerra Civil, quando o Sul passou por uma difcil e longa recuperao, acelerou-se a partir de 1930, de sorte que o hiato existente entre as regies de renda mais alta e as de renda mais baixa
tem diminudo substancialmente (3). O quadro seguinte, Quadro
IV, d uma idia dessas transformaes.
(3)
Para uma anlise mais extensa das caractersticas do crescimento regional da economia dos Estados Unidos ver Harvey Perloff e outros, Regions,
(Baltimore: The Johns Hopkins
Resources and Economic Growth
Press, 1960).
QUADRO
EMPR~GO
DAS INDSTRIAS MANUFATURE IRAS SF.GUNDO REGIES EM PERCENTAGENS DO

TOTAL DOS ESTADOS UNIDOS
1859
DISCRIMIN AO
Extremo Oeste .......... .
1869
29.88
41.6G
12.09 I
9.80 i
2.aO
0.34
0.03 I
3.90'
26.76
39.52
1
1.54
1879
1889
1899
1904
1909
24.31
42.04
1.70
20.57
38.69
18.91
37.5,1
\
I
2.37
2.43
17.87
36.99
22.29
12.87
5.37
0.97
0.69
2.93
II
17.30
35.82
22.73
13.61
5.32
1.26
0.82
:3.14
1914
16.83
35.89
23.73
13.05
5.10
1.30
0.82
3.26
(')
m
O
(a) Inclusive minerao de ouro

Fontes para o Quadro I
Os dados de 1859 so do Servio de Recenseamento dos Estados Unidos. The Eighth Census: Manufaetures of the
United States in 1860. Washington: Government Printing Office, 1865. J!:sses dados representam a quantidade bruta
de mo-de-obra empregada e no so estritamente comparveis com os dados de [~nos subseqentes.
Os dados de 1869-1909, inclusive, foram retirados de Richard Easterlin, Estimates of Manufacturing Activity
Population Redistriblltion and Economic Growth, United States, 1870-1950, VoI. I Philadelphia: The American
Philosophical Society, 1957, pg. 684. J!:sses dados foram modificados a partir dos dados originais dos censos e foram
arredondados at a segunda casa decimal.
Os dados de 1914 baseiam-se n:l categoria recebedores de salrio mdio, do Servio de Estatstica dos Estados Unidos. Abstract of the Census of Manufactlll'es, 1914. Washington: Government Printing Office, 1917. Para torn-los a
grosso modo comparveis com os dados de 1869-1909, foram calculadas, variaes percentuais para os algarismos do
censo entre 1909 e 1914, variaes essas aplicadas aos dados de 1909. Isso baseia-se na suposio de que as mudanas estruturais no emprgo de populao no tenham sido grandes nesse perodo.
CIl
rn
CIl
c::
Z
"-J
-------------+----~----~----I~I-----~---+-----+----~--~------20.25
10.99 I 13.11 I + 2.12
15.41
70.00 I 49.75
5.97
- 9.44
21.45
10.21 I -11.24
57.60 I 42.88 I -14.72 I 39.18 I 28.52 I -10.66
I
18.92
32.72
27.84
0.78 I 0.98
33.84
+ 6.00
+ 0.20
I 7.28
I -+13.80
8.68
5.40
3.28 I
38.49
+31.21
8.83
13.85
+ 5.02
I 0.15 - 0.12 3.05 3.18 + 0.13 7.28 I 9.20
0.27
+ 1.92
0.21
0.02
0.50
0.34 I 2.65
+ 2.31
0.42 I + 0.21
+ 0.48
0.01
0.02
0.45
+
0.01
0.43
0.20
2.13
+ 1.93
I 0.72
1.76
0.92
3.84
+ 1.04
+ 2.92
I
I
I
I
VARIAO TOTAL ENI
II
TRE REGIES ......
+18.00
+20.10
1- +31.62
I I I
I
I
N ova Inglaterra ........

M dio Atlntico ........
G randes Lagos .........
S udeste ................
P lancie ................
Sudoeste
M ontanha ..............
E xtremo Oeste .........
o
11
11
Madeiras e Produtos de Madeira a
1870
1910
Estados Unidos ...... .
163,637
784,989
Nova Inglaterra .... .

Mdio Atlntico .... .
Grandes Lagos ...... .
Sudeste ............. .
Plancie ... " ....... .
Sudoeste ............ .
Montanha ........... .
Extremo Oeste ..... .
12.75
24.33
35.28
14.42
7.66
1.12
0.73
3.71
6.10
10.21
15.85
44.77
5.86
4.10
1.70
11.41
VARIAO TO T A L
~NTRE REGIES .
Refino de Petrleo'
- - - : - - - - - - - - - - , - - - - --1---
DISCRIMINAO
Variao
6.65
- 14.12
- 19.43
+ 30.35
1.80
+ 2.98
0.97
+
+ 7.70
+ 42.00
1870
1910
1,747
16,640
8.01
.1S
:51.08
6.36
0.80
0.17
5;~
I,
0.40
56.65
17.65
2.69
3.46
9.97
2.69
6.89
Variao
---L
8.01
3.47
13.43
3.67
2.66
9.80
2.69
6.49
25.11
--L
,
+
+
--L
Fontes:
a) - Perloff, Dunn, Lampard and Muth. Regions, Resources and Economic Growth. Baltimore: The Johns Hopkins Press,
1960, pp. 158-59.
b) - Servio de Recenseamento dos Estados Unidos, The Ninth Census: Statistics on the Wealth and Industry of the
United States, Washington: Government Printing Office, 1872; e Servio de Recenseamento dos Estados Unidos., Manufactures, 1909, General Reports and Analysis, Washington, Government Printing Office, 1913.
DISCRIMINAO
Estados Unidos
Nova Inglaterra
Maine
New Hampshire
Vermont
Massachusetts
Rhode Island
Connecticut
Mdio Atlntico
New YOl'k
New Jersey
Pennsylvania
Delaware
Maryland
Grandes Lagos
Ohio
Indiana
Illinois
Michigan
Wisconsin
Sudeste
Virginia
West Virginia
Kentucky
Tennes..see
North Carolina
Georgia
Alabama
Louisiana
Arkansas
Plancie
Minnesota
lowa
Missouri
Kansas
Altos
Fornos
Laminadoras
e
Aciarias
Fbricas que utilizam aOb
Fbrica
de
Produtos
de ao
Encanamentos
e tubos c
Locomotivas
e vages d
outras
420
504
627
144
317
434
24
1
1
39
1
1
12
1
9
26
2
9
27
4
6
2
12
1
2
89
3
1
1
29
7
48
284
23
21
225
10
5
317
31
17
248
9
12
72
14
13
40
2
3
124
32
9
75
4
4
155
44
21
77
6
7
135
67
33
26
3
6
203
96
38
54
3
12
38
21
3
7
1
G
83
27
14
22
18
2
138
56
23
32
11
16
110
27
4
9
19
2
4
45
38
7
7
9
4
39
4
10
10
4
16
2
1
3
3
22
3
3
5
6
1
10
11
42
11
4
2
7
2
1
12
2
1
4
1
12
3
1
7
1
10
1
3
1
21
4
6
3
15
2
16
4
4
7
1
1
1
4
4
4
1
15
11
4
3
10
8
1
1
.,
(;
199
19
10
162
8
91
55
17
13
6
Sudoeste
Texas
4
4
1
1
Montanha
Wyoming
Colorado
3
1
2
Extremo Oesle
Califrnia
Oregon
Washington
7
5
1
1
1
3
1
3
1
2
2
3
1
2
II
9
5
1
3
NOTAS
a -
Essa categoria inclui unidades produtoras de flhas-de-Flandres; fundies da ao; unidades produtoras de trilhos
de ferro e de ao; de estruturas; unidades produtoras de chapas, laminados e skelp; unidades produtoras de
ferro redondo e arame; fbricas de pregos. Tdas essas usinas so includas nos estabelecimentos que formam
a lista das laminadoras e fbricas de produtos de ao; isto , sses so os produtos das laminadoras e das fbricas
de produtos de ao. Algumas das laminadoras e fbricas de produtos de ao produziam mais de um tipo dos produtos
acima, de modo que entram na lista mais de uma vez.
b -
As emprsas que constituem essa categoria com poucas excees no fazem parte da lista de laminadoras e das
fbricas de produtos de ao. Algumas emprsas produ am mais de um dos produtos considerados, de sorte que
esto computados mais de uma vez
c -
Inclui unidades produtoras de encanamentos de feNO fundido, de ao fundido e de ferro batido; inclui ainda encanamentos rebitados de ferro e unidades produtoras de tubos sem costura.
d -
Inclui unidades produtoras de locomotivas; unidades produtoras de eixos p/vages e fbricas de vages. Essa
categoria no considera a produo de locomotivas e vages efetivada pelas companhias de estradas de ferro.
e -
Inclui unidades produtoras de ferro malevel, fbricas de parafusos, pregos e rebites; unidades produtoi"as de pontes;
construo naval de ferro e ao e unidades produtoras de correntes de ferro e de ao.
FONTE:
Directory to the Iron and Steel Works of the United States.
Philadelphia: The American Iron and Steel Associa tion, 1898.
QUADRO IV
RENDA PESSOAL PER CAPIT A EM CADA REGIAO EM TERMOS PERCENTUAIS DOS ESTADOS UNIDOS
COMO MDIA 1860-1950
1860
1880
1900
1920 b
1930"
1940 b
1950 b
Estados Unidos
Nordeste
100
139
100
141
100
137
100
132
100
138
100
124
100
115
Nova Inglaterra
Mdio Atlntico
Centro-Norte
14a
137
68
141
141
98
134
139
103
124
134
100
129
140
101
121
124
103
109
116
106
I~
6!J
66
72
10:::
90
51
106
97
51
108
87
62
111
82
55
112
84
65
112
94
73
10~
65
68
115
45
51
60
190
45
49
61
163
59
52
72
122
56
48
61
115
69
55
70
125
74
62
80
114
>
t""
cn
168
204
139
163
100
135
8a
130
92
138
96
121
I~
REGIESa
Centro-Norte Leste
Centro-Norte Oeste
Sul
Atlntico-Sul
Centro-Sul Leste
Centro-Sul Oeste
Oeste
Montanha
Pacfico
a -
b -
(")
1icnl
-,J
....
O
Z
Z
Em cada data, os Estados incluldos Ilas regies so os mesmos que aparecem no Quadro I, com as spguintes ressalvas
Mdio Atlntico: Tdas as datas: Delaware e Maryland includos na regio Centro-Norte Oeste:
1860: Excluldos Dakota do Norte c do Sul.
Atlntico-Sul: Tdas aR datas: excluldos Delaware, Maryland e u Distrito de Columbia.
Centro-Sul Oeste: 1860: Excluldo Oklahoma. O Texas excluldo do Quadro IV somente.
1880: Oklahoma excluldo.
Montanha:
18GO: Montana, Idaho, Wyoming e Arizona excluldos,
Para as ltimas quatro datas o valor da renda pessoal usado para calcular a renda per capita foi obtido pela mdia do perlodo de um
ciclo econmico, da seguinte maneira.
1920: mdia de 1919 - 1921
1930: mdia de 1927 - 1932
1940: mdia de 1937 - 1944
1950: mdia de 1948 - 1953.
FONTE:
Richard. A. Easterlin, "Regional Income Trends, 1840-1950", American Economic Hi8tory, editado por Seymour E. Harrls
York: McGraw-HIll Book Company, Inc. 1961) p, 628,
(New
gcn
e
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....
8
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\O
21
SUMMARY
This article is the starting pDint Df a series Df lectures Dn regiDnal eCDnDmic grDwth. The AuthDr begins with an histDrical
analysis Df regiDnal specializatiDn and eCDnDmic growth in the
United States during the past century.
As eCDnDmic develDpment "essentially cDnsists Dn the way in
which an eCDnDmy increases its Dutput as a result Df an increase in
the quantity and efficiency Df its inputs" and cDnsidering that
althDugh "sDme Df the parameters change frDm Dne eCDnDmy tO'
anDther, they all have many characteristics in cDmmDn", the AuthDr
stresses the need fDr "analytical studies Df the way develDpment
has taken place in a cDuntry in which the price 9ystem played the
predDminant rDle withDut any significant part Df its develDpment
being a functiDn Df gDvernment activity may be Df still further assistance tO' us in understanding and getting further knDwledge abDut
what makes eCDnDmic growth take place".
The AuthDr pDints Dut that "the case Df the United States is Df
special interest fDr large CDuntries which IDgically breakdDwn intD
sub-natiDnal aggregates".
Beginning with his histDrical analysis Df the American eCDnDmic
develDpment the AuthDr clarifies SDme miscDnceptiDns abDut the
U. S. eCDnDmy's grDwth by pDinting Dut lhe fDllDwing facts,'
A) "The United States acceleratiDn in eCDnDmic grDvvth did
nDt CDme frDm cereais Dr Dther fDDdstuffs. lt came frDm a fiber-cDttDn which "is prDduced in semitrDpical cDnditiDns".
B) "The large inflow Df immigrants intD the United States
came fDr the mDst part after industrializatiDn was well under way
and was nDt a majDr influence in initiating industrializatiDn".
C) "U. S. industrializatiDn was accDmplished with relatively
little inflatiDn".
The AuthDr describes cDnditiDns fDr rapid eCDnDmic develDpment late in the eighteen century as fDllows,'
"In 1790 the prDspects fDr rapid eCDnDmic grDwth in the United
States were hardly very prDmising. The pDpulation Df the United
States in that year was apprDximately 3.9 milliDn. AlmDst 700,000
Df these were slaves. Only 201,000 peDple lived in what was
cDnsidered urban places with pDpulatiDn in excess Df 2500. The
22
remaining 3.7 million was rural. There were no cities with 50,000
population, only two between 25,000 and 50,000, and only seven
places with population over 5,000.
The domestic market in the United States was small and scattered over an enormous territory stretching from the edge of British
North America down to what was then Spanish Florida".
AIso the prospects for rapid economic growth as a result of the
United States goods and services were hardly more favorable "during the days when the United States had been sheltered within
the context of British navigation policies, its markets had been the
whole British Empire. Now that it was free from Britain, in found
most of these matlkets cut off and the main sources of its earlier
prosperi~
( tobacco and shipping) were severely crippled
by the very Navigation Act which had sheltered it before. As a
result American exports were smaller in value terms in the years
between 1784 and 1790 thal1 they were before the Americal1
Revolution" .
"111 1793 two very sigl1ificant events took place for the future
of the American economy. The first was the beginning of the long
French-Napoleonic Wars in Europe, and the second was the invention of the cotton gin by EU WHITNEY il1 the United States. The
effects of the first of these was to result in almost 15 years of
uflparalleled prosperity and expal1sion to the American economy
based upon its havil1g almost a monopoly of the world's supply of
shipping of the export trade and re-export trade in tropical goods.
The result was to expand incomes from the export sector approximately sevenfold during this period. This expansion in income
from shipping and the re-export trade directly led to the rapid
development of the major seaport cities, the capital market and
social overhead investiment in the northeastern part of the United
States. New York, Boston, Philadelphia and Baltimore became
important centers of commerce and trade, and developed early the
necessa~y improvements in the capital mar'ket, in transportatiol1
connecting with the hinterland, which were to play a large role in
the subsequent developrnent of that region".
"This prosperifry carne to a sudden close with the Embargo in
the closing days of 1807, and the United States was not to enjoy such
prosperity again for quite some time". The effects of the second
event, i. e, the invention of the cotton gin did not fully appeared
until 1815. "The International context was still in 1815 the major
influence on the American economy; and while the demand for
our shipping and re-exports were declil1ing, industrialization which
23
was going on pace in Europe was mostly centered in the cotton

textile industry with the resultant rapid growth in demand for
cotton. .. the South became unequivocally committed to the production of cotton, and as a result the region was highly specialized
in the staple crop. During the whole period from 1800 to 1860
cotton was more than 60 per cent of u. S. exports. The growth
in income from the cotton trade was the proximate source of the
way in which American expansion took place".
Proceeds the Author by saying that: "The most striking characteristic of the highly specialized southern economy which developed was that the income received from the export of cotton (and
sugar, rice, and tobacco) flowed directly out of the regional economy
again in the purchase of goods and services. The South provided
neither services to market its own exports 110r the consumer goods
and services to supply its own needs.
At this point the Author starts stressing the regional aspects
of the U. S. economic growth.
"The Northeast with its prior developments in the major
seaport towns of an efficient capital market and of other services
connected with externaI trade provided the services to finance,
transport, insure, and market the South's cotton. It also supplied
the South with manufactured goods either from its own industries or imported and reshipped to the South. Both the South and
lhe West as their income expanded were markets for the Northeast's
manufacturing goods, and the timing of the growth of manufacturing in the Northeast was a function of the scale of the marlket
lhat developed".
"This growing regional specialization and inter-regional trade
were made possible by a rapid fali in transport costs in the years
between 1815 and 1840. The decline in ocean and coas tal freight
rates, the growlh of the steamboat trade on the Mississippi River,
the developmel1t of the Erie and the Pennsylvania CanaIs and of
other feeder canaIs ali were an important part of this fali in
transport costs that made regional specialization possible".
The Author emphasizes the role of the cotton trade in setting
manufacturing in the Northeasl by saying that during de 1830's
decade "income from cotton trade tripled, and it was this expasion
that resulted in an increase in the size of the market with resultant
scale effects upon lhe manufacturing establishments which made
possible efficient manufacturing in the Northeast in textiles, shoes
leather goods, and other consumer-oriented goods which firmaly
established manufacturing in the face of British competition",
24
Closing this lecture the Author points out that "two decades
before the Civil War lhe pattern of regional interdependence
shifted. The South and the cotton trade had accomplish the major
purpose of inducing the growth of industry in the Northeast, and
of hastening the westward movement in the West. Increasingly,
as the Northeast became an urbanized manufacturing center, it
became a food deficit are a and led to a growing demand for western
foodstuffs. With the connections developed by the railroad in the
1850's, the West and the Northeast became increasingly interdependent. The cotton South was still an important part of the
American economy, but it no longer played the criticai force in
setting off the regional specialization which was the initial important influences in the process of economic expansion".
Focusing his vews on the reasons for regional shifts observed
in manufacturing from 1860 to 1914, the Author gives us a twofold
explanation by making comments on the employment figures provided by statistical tables 1 and 2.
"They reflect changing characteristics of existing industry,
either in terms of supply factors or changing factor proportions,
which led the industries to shift from one region to another; or
they reflected frequently whole new industries developing around
new resources ba5es in new areas".
ALGUNS PROBLEMAS TERICOS A RESPEITO DO

CRESCIMENTO ECONOMICO REGIONAL
Antes de mais nada gostaria de tratar, ainda que resumidamente, dos diversos aspectos tericos do crescimento econmico
em geral. Se dividirmos analiticamente o estudo do crescimento
econmico em estudo das influncias que atuam: a) sbre a oferta
de insumos ("inputs") de fatres de produo, ou b) sbre a efi
cincia dsses mesmos fatres, teremos abrangido tdas as fras
que, em trmos econmicos, agem diretamente sbre o produto.
Os fatres determinantes de variaes na eficincia dos "inputs"
tm sido a preocupao bsica do economista que estuda o cre<;cimento. Certamente, no cabe nesta breve palestra, tratar exaustivamente do muito que tem sido escrito sbre produtividade. Desejaria, entretanto, pr em evidncia um problema particular que
me parece ter conseqncias importantes no estudo do crescimento econmico regional, aspecto que tem sido objeto de larga controvrsia na literatura econmica recente.
O problema ste: at que ponto pode a produtividade crescente das economias ser atribuda melhoria qualitativa dos
"inputs" de fatres produtivos que provocam mudanas na funo
de produo, melhoria esta que usualmente se acredita tenha sido
a fonte principal de progresso no passado? E em que medida podem
os ganhos em produtividade ser atribudos a economias de escala,
conseqentes da realizao de tdas as vantagens intrnsecas potencialmente existentes em qualquer nvel dado de tcnicas e conhecimento, ou seja, para qualquer funo de produo dada?
A primeira destas indagaes recebeu tradicionalmente maior
ateno, no apenas dos historiadores que examinaram sucessos
passados de economias em trmos de unidades tecnolgicas, mas
tambm, mesmo recentemente, por economistas que se preocupam com mudanas no nvel de produtividade e que acentuam em
especial - e, no meu entender, com acrto, - o importante papel
da educao na melhoria da qualidade dos fatres de produo.
26
REVISTA BRASILEIRA DE
ECONO~lIA
Entretanto, GEORGE STIGLER afirma em conferncia da srie

"Studies on Income and Wealth", recentemente publicada:
"A concluso a tirar que as economias de escala so potencialmente do mesmo grau de magnitude das economias
resultantes do progresso tcnico. Considero o problema
da medida da dimenso aproximada das economias como
da maior importncia, e no apenas os clculos de produtividade, que no so particularmente relevantes a no
ser para a teoria do crescimento econmico" (1).
STIGLER tem em mente no s a noo familiar de dimenso do
mercado e da diviso de trabalho e especializao resultantes, na
descrio de ADAM SMlTH, mas tambm um caso particular de
economias externas que le prprio imaginou h crca de dez anos
atrs (2).
A essncia do argumento de STIGLER que, num mercado pC'
queno, uma firma tem necessidade de executar grande nmero de
funes, inclusive o recrutamento da fra do trabalho, tah'ez a
prpria produo das matrias-primas e, alm da manufatura do
produto, sua distribuio por atacado e sua venda a varejo. Entre
outras coisas pode mesmo ter que construir as mquinas e 8.cessrios e produzir as peas que necessite. Entretanto, medida que o
mercado cresce, essas funes que se caracterizam por rendimentos crescentes de escala separam-se da firma original. Tornam-se
especializaes de novas firmas que sob condies competitivas
transferem tais rendimentos aos consumidores finais, atravs de
custos mais baixos para o bem ou servio. O estilo vivaz de STIGLER
nos descreve da seguinte maneira as vantagens da economia de
grande dimenso:
"Uma economia mais ampla deve ser mais eficiente do
que uma menor; ste tem sido o ponto de vista comum
dos economistas desde que a nica desvantagem importante de uma economia de escala, os rendimentos decrescentes em relao aos recursos naturais, demonstrou ser
insignificante. A grande economia pode praticar a espc(1) -
(2) -
Conference on Researcn in Income and Wealth.

Output, Input, and
Productivity Measurement. Studies in Income and Wealth, Vol. XXV
(Princeton: Princeton University Press, 1961), pg. 63.
(Daqui em
diante referido como Output, Input, and Productivity Measurement).
George Stigler, The Division of Labor is Limited by the Extent of
the Markeb>, Journal of Poltical Economy, LIX, n. 3 (junho de 1951),
185-93.
PROBLEMAS TERICOS DO CRESCIMENTO REGIONAL
27
cializao em inmeras formas vedadas a economias pequenas (e fechadas). A fra de trabalho pode especializar-se em funes mais nitidamente definidas: podemos
ter economistas que se dediquem exclusivamente a estimativas da renda nacional, a tcnicas de impostos, a mensurao de produtividade, ou a escrever livros-texto. O
setor empresarial pode contar com firmas especializadas
na tomada de preos de petrleo, no recondicionamento
de mquinas antigas, na impresso de calendrios ou na
publicidade de equipamento industrial. O sistema de transportes pode ser suficientemente grande para permitir inumerveis formas especficas de transporte, como oleodutos,
tipos particulares de recipientes para produtos qumicos, etc. " (3).
Conquanto SOLOW declare-se no convencido com a tentativa de
STIGLER de medir ste tipo de economia de escala (4), no lhe nega
a importncia, mesmo sendo imensas as dificuldades de mensurao.
Um nvo e assaz interessante estudo, "Productivity in the Electric Power Industry, 1929-1955", de YORAM BARZEL, conclui que a produtividade total dos fatres nesta indstria foi, em 1955, 2,83 vzes
a de 1929. Sua anlise estatstica atribui tal aumento a quatro causas
distintas:
1,48 devido ao aumento da quantidade mdia de eletricidade
comprada, quer pelo clientes comerciais quer pelos residenciais.
1,23 devido ao aumento no tamanho mdio das fbricas.
1,18 devido elevao no fator de carga mdio e
1,32 o resduo, que a melhor estimativa do progresso pura
mente tcnico dessa indstria durante o perodo 1929-1955 (5).
As trs primeiras causas acima, ou seja 68% do total, so uma
funo das economias de escala, enquanto apenas 32% refletem
mudanas na funo de produo.
Em estudo recente sbre o crescimento econmico dos Estados Unidos, exemplifico sse processo de desintegrao vertical
durante o perodo de industrializao do Nordeste dos Estados
Unidos para o caso dos txteis de algodo, de l e outras inds(3) (4) (5) -
Output, Input and Productivity l\Ieasurement, pg. 61

Ibidem, pg. 64-69.
Yoram Barzel, Productivity in the Electric Power Industry, 1929-1955
(tese de doutoramento, Universidade de Chicago, junho de 1961) pg. 63.
28
trias (6). Parece-me evidente a importncia ds se problema para

o crescimento econmico e para a industrializao regional.
Caracteristicamente a dimenso do mercado tem sido a fator
crtico limitativo na capacidade de expanso regional; seja o tamanho reduzido do mercado a conseqncia de uma pequena populao espalhada por uma massa de territrio relativamente gran
de, ou seja funo do baixo nvel de rendas, ou, mais propriamente,
resultado da ausncia da noo de mercado por parte de um segmento importante da populao, poder-se- sempre reduzir o problema questo da dimenso.
Durante os ltimos cento e cinqenta anos, os pases e regies
bem sucedidos na obteno de um ritmo firme de expanso devem-no, de incio, ao setor de exportao. O setor de exportao funcionou como a ponte que ligou sses pases e essas regies aos
maiores mercados do mundo, provocando um conjunto de transformaes que tornou possvel a expanso contnua (7). Uma vez
que os fatres disponveis das regies que esto em estgios ini
CIaIS de desenvolvimento compreendem, tipicamente, substanciais quantidades de terra e outros recursos naturais e, ainda, s
vzes, grandes quantidades de mo-de-obra em relao ao capital,
os principais produtos em que possvel a tais regies terem uma
vantagem comparativa so, via de regra, extrativos. Excetuam-se
apenas certas indstrias orientadas no sentido dos recursos naturais, nas quais a perda de pso transportado e outros fatres locacionais possibilitam ganhos ponderveis decorrentes da orientao
no sentido das matrias-primas. Devo acentuar que entendo por exportaes as que se verificam para fora da regio e no necessriamente para fora do pas. Essas exportaes de produtos primrios tm diferido amplamente em trmos das elasticidades renda
e preo das respectivas demandas. Alm disso, parece haver uma
diferena entre a procura atual de produtos primrios quando
comparada com a do sculo dezenove.
No sculo dezenove. a demanda de cereais, outros produtos
alimentares e matrias-primas, isto , os primrios produtos tpicos
dos pases subdesenvolvidos do mundo, crescia rpidamente em
funo da industrializao do mundo ocidental. Alm disso, e
temos aqui um ponto fundamental, haviam poucas probabilida(6) (7) -
Douglass C. North, The Economic Growth of the United States, 1790-1860

(Englewood Cliffs, N. J. Prentice-Hall. Inc., 1961), captulo XII.
Douglass C. North, Location Theory and Regional Economic Growth,
Journal of Political Economy, LXII, n." 3 (junho de 1955, pg. 243-58
(daqui em diante referido como North, Location Theory~).
29
des de que a tecnologia encontrasse substitutos para sses produtos e matrias-primas em futuro prximo; como conseqncia o
mercado em expanso no era perturbado pelo risco de que a matria-prima pudesse amanh tomar-se obsoleta ou ser utilizada por
uma indstria em declnio.
Existir, entretanto, hoje, outra alternativa para uma rego
em desenvolvimento, apesar das incertezas em relao s substituies tecnolgicas e s elasticidades preo e renda da procura,
que criam problemas srios em trmos de flutuaes na renda? A
resposta, sem dvida, no. Inevitvelmente as tentativas de auto-suficincia regional ou de crescimento equilibrado regional, enfrentaro dificuldades concernentes s escalas eficientes de operao e produtividade potencial prpria dos rendimentos crescentes de escala. A melhor soluo em nosso mundo moderno
reconhecer claramentte os perigos inerentes que realmente existem na exportao de produtos primrios e tentar estabelecer uma
base mais ampla de exportao, diversificando-a, ao invs de de
pender estritamente de um ou dois itens de exportao. Conquanto uma expanso bem sucedida do setor de exportao seja indubitvelmente a primeira condio necessria para a expanso econmica de uma regio, no certamente uma condio suficientl'.
Porquanto se tal expanso impulsionou algumas regies no sentido de um ritmo firme de crescimento, para outras significou
simplesmente que a regio tomou-se subordinada a um nico produto de exportao, com pequenos efeitos nos demais setores.
O que que faz com que uma regio permanea subordinada
a um nico item de exportao, enquanto outras diversificam sua
produo e transformam-se gradualmente em uma economia industrializada e urbana? Sem dvida alguma, as regies, ou pases
que permaneceram ligados a um nico produto de exportao quase que inevitvelmente no conseguiram alcanar um ritmo firme
de expanso. Isto acontece no s por ocorrer aps um certo tempo, uma diminuio na taxa de aumento, ou deslocamento para
a direita da curva de procura de tal produto, mas mais especialmente por causa da incapacidade de um nico produto de exportao em provocar efeitos internos na economia. Via de regra isto
significa que economias ligadas a uma atividade nica tero limitado de muito a especializao e a diviso de trabalho fora da
mesma. Historicamente, isso implica na existncia de um grande
setor fora do mercado de trocas monetrias, e na incapacidade de
criao de mercados efetivos para os fatres de produo. Em re-
30
sumo, criam-se
lstica.
Os fatres
portantes para
regionais, aps
as caractersticas clssicas de uma economia duadiscriminados a seguir parecem ser os mais ima explicao da disparidade dos desenvolvimentos
um sucesso inicial no setor de exportao:
1. Os recursos naturais da regio em funo de um nvel qualquer dado de tecnologia;

2. As caractersticas da atividade de exportao; e
3. Mudanas de tecnologia e no custo de transferncia dos
fatres.
Examinarei cada um dstes fatres individualmente.
f: evidente que a quantidade e a qualidade inicial dos recursos naturais da regio determinam as caractersticas de suas indstrias de exportao. Se seus recursos so de tal ordem que
oferecem uma vantagem muito substancial para certo bem ou servio, em comparao com quaisquer outros usos alternativos d3s
possibilidades da regio, ento muito provvel que se concentrem
intensamente na produo dsse produto. Entretanto, se a regio
tem possibilidades mais amplas de produo, de tal sorte que a
taxa de rendimento de uns tantos bens e servios alternativos nc
muito menor do que a do produto inicial de exportao, ento,
de certo, os problemas da regio sero bastante simplificados.
Isto porque, com o aumento dos investimentos na infra-estrutura
provvel que com o tempo o investimento em outros tipos de
bens de exportao venha naturalmente.
Sob diversas forma~ as caractersticas da atividade de exportao so importantes para o crescimento subseqente da regio.
A primeira destas a proporo relativa de fatres que entram
na produo do produto de exportao. Se tal proporo, como
no caso de muitas culturas permanentes, compreende uma qmmtidade substancial de terra e mo-de-obra, sendo baixa a produtividade marginal do trabalho e reduzida a retribuio do trabalho na forma de salrios, provvel que a distribuio da renda
seja extremamennte desigual. A desigualdade na distribuio da
renda afetar adversamente a dimenso do mercado regional e desencorajar, por conseguinte, o crescimento de atividades locais.
Atividade local um trmo genrico que compreende atividades econmicas que vo desde bens e servios que devam ser
produzidos in loco, como o comrcio varejista, at bens e servios
importados mas que, com certa melhoria nas condies do mer-
31
cado, podem ter sua produo desenvolvida em escala relativamente pequena dentro da regio, devido ao fato de que custos de
transporte ou fatres outros podem proporcionar-lhes alguma proteo nos estgios iniciais de desenvolvimento do mercado. Parte
fundamental da minha tese reside em que as indstrias locais do
segundo tipo mencionado desempenham papel muito importante
no desenvolvimeinto bem sucedido de uma regio. A partir de tais
atividades locais emergem gradualmente novas exportaes. medida que estas indstrias, atravs de variaes subseqentes na
tecnologia, nos custos de transporte e nas economias de escala, se
expandem, tornam-se relativamente mais eficientes e capazes de
produzir no apenas para o mercado regional, mas tambm para
o mercado externo. Uma distribuio extremamente desigual da
renda um obstculo importante ao aparecimento das diversas
espcies de atividade econmica que cabem nesta classificao.
Outra maneira pela qual o carter da indstria de exportao
afeta o crescimento regional em trmos do investimento por ela
induzido - o que ALBERT HIRSCHMAN chamou de "linkage effects"
- tanto na direo dos bens de consumo finais como no sentido
de bens de produo. Sem dvida os "linkage effects" so maiores
em alguns tipos de atividades econmicas do que em outros. Em
verdade, esta uma das desvantagens srias da agricultura, que
tende a produzir menores "linkage effects" do que outros tipos de
atividades econmicas (8).
Entretanto, o argumento do "linkage" insuficiente. Deve-se
levar em conta que sses efeitos induzidos so de pequena importncia para uma regio se a induo do investimento se faz em
outras regies e deve portanto ser importado. Assim, sob certo
ponto de vista, tda a discusso dos "linkage effects" fundamenta
-se na distribuio de recursos naturais da regio e em sua capacidade de fazer surgir stes tipos subsidirios e complementares
de investimento.
Uma terceira conseqncia das caractersticas da indstria
de exportao um tanto mais complexa. Relaciona-se no s com
os fenmenos econmicos, mas tambm com a estrutura poltica:
repousa sbre a disposio da regio de investir em educao,
(8) -
Albert Hirschman, The Strategy of Economic Development (New Haven

Yale University Pi"ess. 1958).
(N. da R.) Linkage effect significa um efeito estimulante induzido pelo aparecimento de uma nova atividade (ou indstria) sbre as demais
atividades (ou ind&trias) que a antecedem cu sucedem nas sucessivas etapas do processo produtivo.
32
cultura e treinamento profissional na medida em que afetada favorvel ou desfavorvelmente pela estrutura econmica local e, em
especial, pelo seu setor de exportao. Se existe uma distribuio
muito desigual da renda, e se, um mesmo grupo, que teria que
pagar uma parcela substancial dos impostos para a educao, controla o poder poltico e o poder econmico quando os efeitos da
educao no aumentam os rendimentos da indstria de exportao, muito pouco provvel que exista a disposio de empreender investimentos substanciais nesse domnio. f. mais provvel que
haja vontade de investir em educao e cultura quando os rendimentos so mais amplamente distribudos e onde os custos iniciais
e o poder poltico sejam mais homogneamente repartidos. A importncia do investimento em educao e cultura prende-se ao
fato de ser talvez esta a maior fonte de imperfeies no mercado
de fatres de produo, particularmente nos mercados de trabalho das economias dualsticas. A difuso ampla na educao ,
portanto, essencial para criar condies para o desenvolvimento
de um mercado de trabalho eficiente, ao capacitar os habitantes
que vivem no setor de subsistncia a deslocarem-se para o setor
de mercado da economia.
Mudanas na tecnologia e nos custos de transferncia dos fatres podem afetar de vrias maneiras o desenvolvimento da regio. J indiquei um modo pela qual a presena de substitutos
pode alterar completamente a capacidade de uma regio para produzir um ou mais produtos de exportao. f. bvio que modificaes tecnolgicas podem afetar favorvel ou desfavorvelmente a
capacidade de uma regio para produzir um artigo de exportao,
ou de diversificar sua exportao com novos produtos. Os vrios
mecanismos pelos quais isso pode acontecer so demasiado numerosos para serem aqui mencionados (9).
O desenvolvimento inicial de meios eficientes de transporte
de uma regio para o exterior tende a reforar a dependncia da
regio em relao sua exportao principal, ao aumentar a sua
vantagem comparativa. Via de regra, os custos unitrios de frete
caem rpidamente medida que o transporte se torna melhor organizado para movimentar grandes volumes de produtos de exportao (10). Alm disso, j que os embarques em grande escala
para o exterior no so geralmente compensados por igual volume em direo contrria, os fretes sbre importaes so relati(9) (10) -
North, Location Theory.

Douglass C. North, Ocean Freight Rales and Economic Growth,
Journal of Economic Histol'y, XVIII, n. 4 (dezembro de 1958). 537-56.
33
vamente baixos. Isto ter um efeito adverso sbre o crescimento

potencial da indstria local. Entretanto, independentemente de
quo desfavorveis possam ser essas conseqncias imediatas do
desenvolvimento do setor de exportao em regies novas, os efeitos a longo prazo do desenvolvimento de rdes eficientes de transporte, tanto no interior da regio como em sua conexo com o
exterior, sero de suprema importncia. Indubitvelmente, a necessidade de desenvolver transportes eficientes e baratos dentro
da regio torna possvel, e na verdade condio essencial, a realizao das economias de escala necessrias ao aumento de eficincia. igualmente verdade que o desenvolvimento de uma rde
de transporte eficiente, ligando a regio com o resto do mundo,
tambm desempenha papel importante na capacidade da regio
para colocar convenientemente suas exportaes e maximizar seus
ganhos derivados do comrcio exterior.
Podemos agora resumir a nossa argumentao assinalando os
diferentes efeitos que ocorrem entre as regies que crescem satisfatoriamente, baseando-se no comrcio exportador, e aquelas que
deixam de crescer com a expanso do setor de exportao. O crescimento regional bem sucedido ocorre porque os desenvolvimentos
iniciais no setor de exportao levaram, gradualmente, diversificao da pauta de exportao e ampliao na dimenso do
mercado domstico. No setor interno, isso vai ocasionar uma variedade cada vez maior de indstrias locais. Essas indstrias e servios que produzem para o mercado interno variam de tipo, a ponto
de incluir uma ampla gama de atividades econmicas. medida
que se elevam as rendas e aumenta o mercado interno, a dimenso
eficiente dsses tipos de atividades cresce e algumas delas tornam-se to eficientes que transformam-se em novas indstrias de exportao. Essa expanso bem sucedida provoca um influxo de capital e, nas regies relativamente pouco povoadas, tambm, um
int1uxo de mo-de-obra; as propores entre os fatres de produo modificam-se gradualmente para favorecer ainda mais a expanso contnua da regio. As mudanas na proporo de combinao dos fatres, a reduo de custos induzida pelos investimentos
na infra-estrutura e a melhoria dos padres culturais e profissionais conduzem a uma diversificao ainda maior e capacidade
de expandir em outras atividades - econmicas.
Na economia cuja expanso mal sucedida, o aumento da
renda ocasionado pelo setor de exportao conduz geralmente a
uma expanso substancial na oferta do produto exportado no provocando, porm, nem ampliao na pauta de exportao nem cres-
34
cimento significativo no mercado interno; em vez disso, a renda ,

usualmente, gasta fora da rea e tem muito pouco efeito induzido
interno.
Nesta breve discusso deliberadamente evitei tratar da industrializao regional. No tenho dvidas que numa regio a indstria manufatureira eficiente tem efeitos favorveis em relao crescente eficincia (11) no rendimento dos fatres (em comparao com a produo primria), e em relao distribuio
da renda. :f:stes objetivos so importantes mas quase sempre a
maneira de alcan-los no reside no estmulo a indstrias ineficientes e subsidiadas, na esperana que se tornem eficientes, mas
sim o caminho indireto e difcil de melhorar as condies que fariam tal desenvolvimento emergir naturalmente.
Feita esta ressalva, interessante analisar resumidamente o
aparecimento da indstria manufatureira em uma regio. Tipicamente, as primeiras manufaturas que se desenvolvem ou esto associadas existncia de matrias-primas ou so indstrias de carter local. Entretanto, entendo que uma regio industrial aquela
em que a atividade fabril altamente localizada para produzir
para um mercado maior do que a prpria regio. A atividade manufatureira assim conceituada iniciou-se sempre em regies de indstrias de bens de consumo. Isso tem sido especialmente verdadeiro
com relao aos txteis. :f:stes tm como caracterstica a utilizao
de quantidades relativamente grandes de mCKie-obra e de quantidades pequenas de capital para a produo de tipos grosseiros de
algodo, sendo assim bem adequadas em face da disponibilidade
de recursos de tal regio. Estas primeiras tentativas industriais
manifestaram tdas as caractersticas descritas por STIGLER e que
discutimos anteriormente - isto , como resultado da pequena
dimenso do mercado a execuo pelas firmas, com relativa ineficincia, de um nmero muito grande de funes separadas, bem
como a ausncia de facilidades correlatas. Portanto, a economia
regional que se industrializa com sucesso deve sse xito diminuio nos custos internos de transporte, ao aumento da dimenso
do mercado regional, especializao em funes que possibilitam
(11) -
No s a natureza da atividade industrial a torna mais adequada ao

aproveitamento das mudanas. tecnolgicas no sentido do aumento de
eficincia, como tambm dentro da indstrb certos ramos oferecem
melhores perspectivas do que outros. Pode ir-se longe por ste caminho, no sentido da explicao no apenas das diferentes taxas de
crescimento de economias com estrutura industrial diferente, mas
tambm das taxas de crescimento diferentes em diferentes pocas,
medida em que muda as perspectivas tecnolgicas e as caractersticas da procura.
35
uma eficiencia sempre crescente e concretizao dos efeitos de

escala necessrios a um desenvolvimento industrial adequado.
neste ponto que gostaria de acentuar, em especial, a importncia
das implicaes do argumento de STIGLER sbre economias externas.
To importante quanto os efeitos de escala a capacidade de
melhorar a qualidade dos "inputs". Aqui talvez, resida o fator mais
importante de um desenvolvimento industrial bem sucedido. o
investimento em educao e o aperfeioamento profissional da
fra do Trabalho, que a capacitar a usar eficientemente uma tecnologia mais complexa. Conquanto o "linkage effect" de HIRSCHMAN
seja um fator importante nos estgios iniciais do desenvolvimento
industrial de uma regio quando a mesma produtora marginal
de manufaturas, possam em conseqncia da diminuio de riscos.
ocasionada pelo aparecimento de um mercado certo, criar estmulos para investimento em atividades correlatas ou subsidirias.
Sem dvida a condio essencial para a expanso a longo prazo
que a quantidade e qualidade dos fatres produtivos em geral
permita a uma regio empenhar-se nesse tipo de atividade de
forma tal que possa produzir uma variedade de produtos manufaturados a custos competitivos em relao s fontes alternativas
de suprimento.
SUMMARY
This article deals \Vith some theoretical issues in regional economic growth.
First of all the Author breaks down analytically the study of
economic growth by rising the two following questions a) "To
wltat extent can increasing productivity of economies be attributed
to inputs of productive factors"? b) "To what extent can productivity gains be attributed to economic of scale as a result of
achieving all of the inherent advantages potentially available at any
given leveI of techniques and knowledge that is, for any given
production function"?
The Author bounds his article towards answering the second
questiono He starts quoting Stigler's following statement in a
recently published paper: "The conclusion to be drawn. .. is that
economies of scale are potential~y of the same order of magnitude
as technical progresso I consider the problem of establishing the
approximate magnitude of the economies a major one, not merely
productivity calculations which are not especially important, but
of the theory of economic growth".
36
The Author keeps quoting STIGLER which points out, in an article

on the extent of the marlket, the advantages of the large economy
as follows:
"A larger economy should be more efficient than a small
economy: this has been the standard view of ecotlOmists since the
one important disadvantage of the large economy, diminishing
returns to natural resources, has proved to be unimportant. The
large economy can practise specialization in innumerable ways not
open to the small (closed) economy. The labor force can specialize
in more sharply defined functions; we can have economists who
specialize in national income estimation, tax avoidance techniques,
measurement of productivity, or writing textbooks. The business
sector can have enterprises specializing in collecting oiZ prices, in
repairing old machinery, in printing calendars, in advertising
industrial equipment. The transport system can be large enough to
allow innumerable specialized forms of transport, such as pipelines,
particular types of chemical containers, and the like".
With regard to the increase in productivitiJ the Author in the
Electric Power Industry. The total factor productivity in this industry in 1955 was 2.83 times that in 1929. From this increase 68%
of the total are a function of scale economies while onfy 32%
refect shifts in the production function.
Next, the Author points out that "The size of the market has
typically been the criticai limiting factor in the ability of regions,
to expand"; and also that "during the past 150 years, those nations
and regions that have been successful in achieving sustained
expansions have done so initially due to the export sector. The
export sector has served as the bridge connecting with the larger
markets of the world and inducing a set of changes internally
which makes possible sustained expansion".
The Author considers that "even with the greater uncertainties today of technologlcal substitutions and of price and income
elasticity of demand u'hich posed serious problems in terms of
income fluctuations", there is no "a real alternative for a region
in development. Attempts at regional self-sufficiency, or regional
balanced growth, inevitably will be faced with the prospect of
inability to achieve efficient scales of operation and the productivity
potential inherent in returns to scale. Clearly, a better solution in
our modern world is to recognize the inherent dangers that do
exist in modern primar)' exports, and attempt to arrive at a broader
PROBLEMAS TERICOS 00 CRESCIMENTO REGIONAL
37
export base, and to gradually diversify out of being narrowl'Y

dependent upon one ar two export eommodities."
The Author analyses next the factors that seem "to be the
most important in explaining the divergent patterns of regions
after an initial sueeess in its export sector:
1.
2.
3.
The natural endowments of the region at any given

leveI of teehnology;
The characteristics of the export industry;
Changes in technology and transfer costs."
Concerning the first factor the Author stresses that "if the
region has broader production possibilities such that the rate ai
return on a number of alternative goods ar services are not toa
much less than the initial export commodi~y, then, of course, the
region's problems are greatly simplified".
The Author's vieH's on the second factor might be summarized by
his saying that one important element are the relative factor proportions involved in producing the export commodity. If these,
as in the case of many plantation type eeonomies, involve substantial amounts of land and labor in which relatively the marginal productivif(Y of labor is low and returns to labor in the form
of wages are low, then the likelihood is that the distribution of
inca me will be extremely une qual. Inequality in distribution of
income will adversely affect the size of the regional market, and
therefore wil! discourage the gro\Vtlz of residentiary industry".
With respect to the third factor the Author says that "change
in technology and transfer costs may affect the way in which a region
develops in a whole variety of fashions". Substitutes, for instance,
may completely alter a region's ability to produce one or more
export commodities.
In relation to the problem of "pointing up the divergent
effeets of regions that successfully grown on the basis of the export
seetor and those that fail to grow with expansion in the export
sector" the Author summarizes his general argument as follows:
"The successful regional economy grows because initial developments from the export sector gradually lead to a diversifieation
of the export base, and a growth in the size of the domestic
market. In the domestie sector this leads to an ever widening
pattern of residentiary industries. These industries and serviees
producing for the local market vat'y in eharacter to include a
broad gamut of kinds of economic activity. As incomes and size
38
of the domestic maT'ket increase, the efticient size of these types

of economic activity grows and some of them achieve such efficiency that they become new export industries. This successful expansion leads to an inflow of capital, and in those regions
which are relatively population scarce, to an inflow of labor too;
and gradually the factor proportions change to further favor the
continued expansion of the region. Changing factor proportions,
the cost-reducing of social overhead investment, and the improvement in knowledge, skills and training lead to further diversification and abili~y to expand into still new kinds of economic
activity".
In the unsuccessful economy the increase in income that comes
from the export sector usually leads to a substantial expansion
in the supply of the export commodity, but neither to a broadening of the export base nor to substantial growth in the size of
the domestic market; il1stead the income typically flowed out of
the region and has very litle induced effect within the region itself.
In closing the Author comes back to the basic question inittialy pu! aside, which was related to the inputs influence on
productivity. The Author states that "As important as the scale eftect
is the ability to increase the quality of inputs, and here perhaps
lhe most important factor in successful manufacturing development
is investment in knowledge and ikills of the labor force which
will enable them to UTilize more complicated technological developments efficiently. While Hirschman's lillkage eftect will be an
important factor in the early stages of (l region's manufacturing
development when it is a marginal producer of manufacturing
goods and therefore the linkages may provide some inducement
to invest in subsdia7'y or related activity as a result ol some decline
in uncertainty which results from assured markets, the essential
condition for long-run expansion in manufacturing is, of course,
that the quanti~y and quality of productive factors in general
permits a region to engage in this kind of activity so that it can
produce a variety of manufactured goods at costs competi tive
with alterna tive sources of supply.
o PLANEJAMENTO E O SISTEMA DE MERCADO NO

CRESCIMENTO ECONOMICO REGIONAL
Enquanto as duas ltimas conferncias trataram de aspectos
tericos e histricos do crescimento econmico regional, esta e
a seguinte versaro sbre a poltica de promoo do desenvolvimento econmico regional.
A ao dos podres pblicos no desenvolvimento regional difere das polticas nacionais do desenvolvimento econmico porque a regio inevitvelmente uma economia aberta. Existem, portanto, maiores limitaes poltica para o desenvolvimento regional do que de promoo do desenvolvimento de uma economia
nacional.
com certa hesitao aue abordo o problema de planejamento vs. sistema de mercado no contexto do crescimento econmico regional. impossvel examinar o assunto sem uma declarao explcita sbre o que que estamos tentando maximizar,
dentre as conseqncias dos diferentes tipos de cursos de ao,
e onde se obteriam resultados diferentes com o uso do sistema
de mercado em vez das vrias maneiras de planejar. Apesar da
teoria do bem-estar econmico ser o atoleiro que , ainda necessrio tornar explcitas as premissas em que nos fundamentamos.
Em um exame cuidadoso da literatura sbre a teoria do bem-estar econmico e suas conseqncias sbre a teoria da despesa
pblica, o PROFESSOR OTTO ECKSTEIN resume suas concluses da
seguinte maneira:
"Seus crticos subestimaram a utilidade da teoria do
bem-estar econmico. verdade que ela tem fracassado
nas tarefas que lhe foram propostas. A teoria do bem-estar no: 1) provou a Superioridade do "laissez-fairc"; 2)
estabeleceu um critrio simples para julgar transformaes ou "optima" econmicos, ou 3) proveu um mtodo
de isolar os aspectos econmicos das consideraes ti-
40
cas na ao pblica. Mas o seu fracasso na concretizao

dstes objetivos devido grandiosidade dos mesmos.
Existem campos de anlise mais modestos nos quais a
teoria do bem-estar econmico deve desempenhar um
papel fundamental.
A minha proposta a seguinte. Em primeiro lugar, o
conselho que os crticos da teoria do bem-estar do casualmente deve ser levado a srio. Eu sigo o conselho de BAUMOL
e procuro estabelecer quais os efeitos da interdependncia que devem ~er medidos, bem como indicar os mtodos
que para tal so apropriados. Concordo com GRAAFF em
dar mais nfase mensurao do que a normas absolutas. Mas isto no deve implicar em uma retirada sem sentido para uma simples testagem de hipteses, isolada da
ao potencial, ou para um amontoar randmico de
fatos; em vez jisso, deveria conduzir ao estabelecimento de modelos de deciso que revelaro explkitamente
quais as aes que maximizaro a consecuo de objetivos dados.
Eu no insisto em que os objetivos sejam dados ao
economista de um modo formal. Pelo contrrio, o economista deve interpretar os desejos dos orientadores da poltica a que est servindo, e exprimi-los em forma analtica, como uma funo objetiva. le ento procura maximizar tal funo, dadas as relaes empricas na economia e as limitaes institucionais cuja introduo na
anlise seja apropriada. Dste modo, pode o economista
desempenhar o papel do tcnico, de aplicar os seus instrumentos profissionais a problemas de poltica com o
mximo de efetividade.
Assim, a formulao dos objetivos no se destina a
permitir que o economista passe por um ser onipotente;
, na verdade, um meio de preencher a lacuna entre a pesquisa quantitativa positiva, que a principal mercadoria
que o economista tem venda e as concluses normativas necessrias ao pblica" (1).
Se aceitarmos os objetivos mais modestos de ECKSTEIN, a
questo essencial subseqente ser indagar de que maneira o siso
(1) -
Otto Eckstein, A Sun'ey of the Theory of Public Expenditure Criteria,

Conference of the l'niversities National Bureau Committee for
Economia Research, Public Finances: Needs, Sources and Utilization,'
(Princeton: Princeton University Press, 1961), pp. 445-46. Daqui em
diante citado como: Eckstein, Theory of Public Expenditure.
PLANEJAMENTO E MERCADO NO CRESCIMENTO REGIONAL
tema de
teremos
recursos
tema de
41
preos no atinge os objetivos desejados e em que reas

critrios diferentes, bem como diferente alocao de
e investimentos, usando o planejamento, em vez do sispreos:
1. Bens de consumo coletivo. stes podem ser tratados de

modo resumido, uma vez que compreendem as atividades recorlhecidas como pertencentes esfera da atuao do govrno, como
por exemplo a defesa nacional, na presuno de que as necessidades da sociedade no seriam bem refletidas pelas aes voluntrias dos indivduos.
2. Divergncias entre cwstos e benefcios privados e sociais.
f.ste assunto compreende o problema de economias e deseconomias externas, que tem sido discutido com bastante detalhe na literatura dos ltimos dez anos. Embora se possa conceber uma
estrutura legal em que firmas e grupos possam reaver os ganhos ou
incorrer nos custos que afetem outros grupos, c em que, portanto,
as economias e deseconomias externas desapareceriam em sua
maior parte, a atuao na realidade da estrutura legal scio-poltica das sociedades faz com que estas economias e deseconomias
sejam bem reais, e que criem, portanto, dois timos diferentes
onde quer que stes efeitos ocorram. Conquanto estas economias
externas pecunirias e tcnicas existam em uma variedade grande
de atividades econmicas, as de natureza tecnolgica so particularmente importantes nos tipos de ao ligados ao planejamento regional, como por exemplo no que diz respeito ao desenvolvimento de transportes e recursos hidrulicos.
3. Imperfeies no mercado dos produtos. A anlise tradicional do monoplio conclui que o monopolista elevar o preo
dos bens acima do respectivo custo para a sociedade, isto , o
custo marginal. Em casos desta espcie, principalmente quando
existe um "monoplio natural", h uma diferena bvia entre
preo e produo privados e sociais.
4. Imperfeies 110 mercado de fatres. So freqentes as
imperfeies nos mercados de capital das economias em estgios
iniciais de desenvolvimento. Isto particularmente verdade em
relao incapacidade de desenvolver intermedirios financeiros
aptos a mobilizar grandes quantidades de capital para projetos e
em tais condies o govrno pode certamente desempenhar o papel
de intermedirio financeiro. Mais importante ainda para pases
subdesenvolvidos, talvez, sejam as imperfeies no mercado de
42
trabalho. Estas imperfeies derivam no somente da falta de

conhecimento existente onde h um grande setor fora do mercado
e baixos nveis educacionais, mas tambm da incapacidade da camada mais ignorante da populao de entrar para a fra de trabalho do setor de mercado, devido exatamente ao seu nvel baixo
de educao e conhecimento profissional. A natureza das economias duais deriva em parte destas caractersticas da fra de trabalho nas reas e regies subdesenvolvidas.
5. Finalmente, h uma diferena quando existe um desemprgo substancial. Indubitvelmente, se o custo de oportunidade
de utilizar recursos, particularmente mo-de-obra, zero, os resultados divergem muito dos impllcitamente pressupostos acima,
para as economias em pleno emprgo.
Em conseqncia dos cinco casos citados, os preos dados
pelo mercado podem ocasionar alocaes incorretas de recursos
e investimentos em comparao com o que um grupo de planejamento gostaria de fazer. De passagem, devemos mencionar pelo
menos duas consideraes adicionais:
a) a primeira o problema de consumo versus poupana na
sociedade.
b) uma questo relacionada e interdependente a escolha de
taxas de juro para serem usadas na avaliao de projetos.
ECKSTEIN resume o problema da seguinte maneira:
"A aceita5.o da soberania do consumidor em certo
sentido, mais compatvel com a economia do bem-estar
individualista. Ela requer o emprgo da taxa de juros
usada pelas unidades domsticas em suas decises de
conSUIllO e poupana. O uso desta taxa (ou melhor taxas),
s tem sentido se a deciso do consumidor sbre o montante a ser poupado e investido tambm aceita; com
a distribuio. no tempo, da produo futura dependendo
tanto da taxa de juros usada para o planejamento
quanto do montante de investimento, a rejeio da
soberania do consumidor relativamente a uma das
duas variveis requer modificaes na outra, mesmo que
se d tda a importncia soberania do consumidor.
Assim, a soberania do consumidor deve ser julgada simultneamente em relao a ambas as variveis" (2).
(2) -
Eckstein, Theory of Public Exp:,ndibre", pp. 453-54.
43
No h dvida que esta uma questo aberta e que na realidade baseia-se em um conjunto de julgamentos de valor sbre
imperfeies de mercado, miopia, egosmo intertemporal e outras
caractersticas (3).
Para onde isto conduzir o planejador regional em seu esfro de desenvolver um programa para promover o desenvolvimento
da rea? Sem dvida, alguns dos problemas que surgiro tero
que ser enfrentados com base em julgamentos definidos de valor.
Em ainda outros aspectos da ao pblica, principalmente os ligados aos cinco pontos acima apresentados, enfrenta-se uma srie
de decises em relao alocao de recursos que ser diferente
da que existiria sob condies de mercado. Entretanto, em um
grande nmero de problemas de alocao de recursos, o planejador racional ir tentar uma aproximao dos resultados que o
sistema de mercado produziria trabalhando por si s. Talvez possa tornar-se ste ponto mais claro invertendo a ordem de magnitude e dizendo que o objetivo final de um programa de planejamento deveria-se condicionar os fatres de produo e os produtos finais de tal forma a que se obtenham resultados to semelhantes quanto possvel aos de um sistema de preos eficiente, exceto
onde existem divergncias entre o timo privado e o timo social.
Tenho em mente os problemas tericos discutidos na conferncia anterior e com os nossos critrios operativos pelo menos
esboados, passaremos a aplicar o que foi dito na anlise, avaliao e planejamento do desenvolvimento de uma regio.
Indubitvelmente, a primeira tarefa ter uma compreenso
to completa quanto possvel da atual estrutura econmica e da
interdependncia dentro da regio, bem como seus laos econmicos com o mundo exterior. Neste campo, a anlise regional desenvolveu um nmero substancial de tcnicas. Matrizes de "input-output" regionais, programao linear e a anlise de complexos
industriais so tcnicas que nos permitem chegar ao conhecimento da estrutura de uma regio (4).
Creio que estas tcnicas so valiosas e teis, mas penso que
tm uma deficincia inerente se o que se deseja o desenvolvimento econmico dinmico. Trata-se, essencialmente, de tcnicas
(3) -
(4) -
Existe vasta literatura sbre o assunto.

Consulte-se, em particular:
Frank Holzman, Consumer Sovereignity and the Role of Economic
Developmenb>, Economia Internazionale, XI, n." 2 (1958), pg. 3-20; Jack
Hil'schleifer's Comment sbre o trabalho de Eckstein, pg. 495-503.
Para um ti'atamento exaustivo destas tcnicas, veja Walter Isard e
outros, Methods of Regional Analysis (New York: John Wiley and
Sons, 1960).
44
estticas empregando, via de regra, funes de produo dadas, e

elas nos informam pouco, se que informam alguma coisa, sbre
como passar de um nvel dado de produo para outro, em um
mundo dinmico. Elas assemelham-se muito teoria do comrcio
internacional e teoria das vantagens comparativas. Dizem-nos
muito a respeito do que est acontecendo em um determinado momento, mas omitem a questo crucial de como se passa de uma
economia agrcola para uma industrial, ou de uma economia de
um nvel de eficincia relativamente baixo para uma de nvel relativamente alto, etc. Portanto, embora seja importante entender
a estrutura de uma regio, isto constitui apenas uma primeira
etapa em nosso programa. Um segundo passo preliminar um estudo cuidadoso das potencialidades da regio, uma avaliao da
quantidade e da qualidade de seus fatres produtivos, em particular de seus recursos naturais.
Partindo das concluses tericas estabelecidas nas conferncias anteriores, parece-me que deveramos ter um trplice objetivo inicial para o desenvolvimento de uma regio subdesenvolvida:
1.
2.
3.
Melhorar a eficincia do setor de exportao;

Diversificar a exportao; e
Fazer com que os efeitos-renda do setor de exportao
estimulem o crescimento interno da regio.
Examinemos cada um dstes objetivos em separado. As exportaes para fora da regio sero, tipicamente, constitudas de
produtos primrios e, na maioria dos casos, produtos agrcolas .
.t: minha convico que a melhoria da produtividade na agricultura das regies subdesenvolvidas um dos itens mais negligenciados do desenvolvimento econmico e um onde os ganhos potenciais so, possivelmente, os maiores. Este um problema demasiadamente grande para ser tratado aqui, mas eu tenho a impresso que o problema menos a descoberta de tcnicos e mtodos agrcolas que melhorariam a eficincia do que a dificuldade
de executar reformas e descobrir modos de comunicar e conduzir
estas idias atravs do meio agrrio. Eu gostaria de indagar pelo
menos, como uma questo inicial, at que ponto a estrutura de
preos dos bens de exportao e dos meis de transporte estimulam ou obstaculizam os ganhos potenciais de produtividade? Se
os preos agrcolas so mantidos em um nvel baixo por ao administrativa, ou se os custos de transporte so relativamente altos.
45
estar havendo automticamente um efeito deletrio sbre a expanso no setor de exportao e sbre o crescimento do nvel de
eficincia.
A diversificao da pauta de exportao requer que seja feita,
do lado da procura, uma avaliao cuidadosa da demanda futura
dos diferentes tipos de produtos que a regio possa potencialmente
produzir e que do lado da oferta seja feita uma anlise cuidadosa dos recursos potenciais da regio. Se uma regio tem possibilidades de produo mais amplas de outros produtos primrios, ento importante que se investigue quais os obstculos
que dificultam a produo de tais itens e que tipos de investimento na infra-estrutura poderiam tornar possvel a produo
dstes bens, bem como sua efetiva competio com os produtos
existentes de exportao no que tange ao uso dos fatres disponveis. Onde a potencialidade de outros tipos de recursos parece
limitada, surge ento um problema mais complicado. Se a quantidade de fatres produtivos, em sua presente situao e no estgio atual de tecnologia oferece oportunidade limitada, ento o
melhor caminho de desenvolvimento, provvelmente, ser a melhoria de sua qualidade. O investimento em educao, cultura e
capacitao profissional da fra de trabalho, constitui a forma
mais bvia de melhoria da qualidade de um fator produtivo (5).
Na regio atrasada tpica, as alternativas de uso de recursos
para produzir novas exportaes parecem limitadas. Nessa regio,
uma parcela grande da populao est fora da economia de mercado, existindo as caractersticas de uma economia dual. Podem
ento, ser necessrias medidas adicionais para se induzir o crescimento de tal regio. Deve-se reconhecer de incio que, embora
estas medidas conduzam a uma melhoria nos fatres existentes
na regio, ampliando-lhe a pauta de exportao e acarretando
aumentos substanciais na eficincia, elas podem significar na realidade um subsdio regio atrasada, subsdio ste concedido s
custas das regies que esto progredindo rpidamente. Isto tem
sido tpico do desenvolvimento da economia americana, onde regies mais antigas tm freqentemente, sob protesto, subsidiado
explorao em larga escala de recursos hidrulicos, entre outros
em regies novas. O critrio de valor associado com ste tipo de
ao pode ser debatido eternamente, mas no h dvida que para
uma regio atrasada e estagnada existem razes ponderveis a
(5) -
Veja Arnold Harberger, Using the Resources at Hand More Effectively,

American Economic Review, Papers and Proceedings, XLIX, n. 2
(maio de 1959), 134-46.
46
REVIST,\ BRASILEIRA DE ECONOMIA
favor de programas gigantes do tipo TV A. Tais programas de uso

de recursos hidrulicos seriam planejados no somente para aumentar a eficincia da agricultura pela irrigao e melhor utilizao da gua, mas tambm para prover energia barata, aumentando assim os atrativos da regio para as indstrias que usem
eletricidade intensivamente, algumas das quais, como a de fertilizantes, so complementares ao aumento de eficincia na indstria.
Embora a justificativa para tal programa em uma regmo do
tipo descrito cairia usualmente no caso em que a alocao de recursos atravs do livre jgo de mercado no atuaria - isto ,
seria em uma regio em que haveria mo-de-obra desempregada e
sub empregada e em que os mercados de fatres, particularmente
de mo-de-obra, no seriam perfeitos, a anlise cuidadosa de
custos e benefcios do programa e dos modos alternativos de desenvolver os recursos hidrulicos da regio deveriam ser feitos,
no obstante, de maneira a que a utilizao de recursos seja a
mais eficiente possvel, dentro das restries estabelecidas pelos
planejadores.
Passemos ao terceiro aspecto de um programa de planejamento regional: tentar fazer com que o aumento de renda do
setor de exportao ocasione crescimento no setor interno, cria
certos problemas. O problema inicial defrontado que o produto
de exportao tpico um produto primrio e os produtos primrios tm "backward and forward linkages" (6) para usar a terminologia de HIRSCHMAN - muito limitadas e como tal induzem
pouco investimento dentro das regies. A segunda dificuldade
que o incremento da eficincia nos meios de transporte que ligam
a regio com o resto do mundo, um ponto crucial para a melhuria
do setor de exportao, ter o efeito inicial adverso de diminuir
o custo da importao e, portanto, far com que seja mais difcil
o estabelecimento de certas indstrias residencirias. Sem dvida,
no desejamos ter que subsidiar a indstria residenciria que no
se possa manter por si dentro de um perodo especificado. Neste
(6) -
Conexes com insumos e conexes com atividades - no apenas de

demanda final em que os produtos so insumos (N. da R.).
(N. da R.) Por <l:backward linkage entende-se os estmulos provocados pela
nova atividade (ou indstria) sbre as demais indstrias que a antecedem na linha do processo produtivo e que portanto lhe fornecem insumos.
Reversamente, por forward linkage deve entender-se o efeito estimulante que a nova atividade (ou indstria)
provoca sbre as demais indstrias que a sucedem na linha do
processo produtivo e das quais ela fornecedora de bens ou servio~
intermedirios.
47
caso, o sistema de preos e a alocao de recursos atravs do mercado so uma boa medida de eficincia. O planejador pode ser
perfeitamente capaz de reduzir a imperfeio no mercado de fatres, particularmente no mercado de capitais, para o incio de
atividades de indstrias locais, atravs da reduo de certos tipos
de incertezas polticas e sociais, que aumentam o elemento de risco,
ou que tornam difcil a abertura de pequenas emprsas. Desconfio, porm, que estas atividades so, na realidade, apenas perifricas ao problema central.
O problema central aumentar o tamanho do mercado regional. neste ponto que os programas de desenvolvimento de recursos hidrulicos podem ter de fato, maiores efeitos do que a
simples medida de suas conseqncias imediatas. Qualquer coisa
que conduza absoro de uma percentagem maior da populao
da regio para dentro da economia de mercado, ou que melhore o
sistema intra-regional de transportes, fazendo com que uma parcela maior da populao que tem sido auto-suficiente engajar em
agricultura comercial, ter o efeito adicional de criar um mercado
regional maior e encorajar o crescimento da indstria residenciria. Em certas fases do desenvolvimento subseqente da regio, chegar-se- a novos tamanhos de mercado que levaro a
substituio de importaes pela expanso da indstria residenciria e portanto, durante tal perodo a expanso desta indstria
desempenhar papel importante no crescimento da regio.
SUMMARY
This lecture is concerned with policy in promoting regionaL

economic development.
"Public policy in regional development difters from national
policies related of economic development in that the regions inevitably an open economy. As a result there are many more contraints
imposed upon policy for promoting regional development of a national economy".
The author examines the issue of the ways in which the price
system does not achieve the objective that we want, and in what
areas we will get difterent cri teria, different allocation of resources, investments, by planning rather than by using lhe price
system,' colleclive consumplion goods, divergences between private
and social cost and benefits; imperfections in the product market,
imperfections in the factor market and finally, divergence occurring
when substantial memployment exists.
48
Two additional considerations are mentioned: - a) decision

with respect to consumption versus saving of the society; b) choice
of interest rates to be used in project evaluation. The end objective
of a planning program should be to so order and effectuate the
productive factors and outputs that we will aproximate the results
of an efficient price system except where there are divergences
between the social and private optimum.
The author suggests the following tramework for analysii1g,
evaluating, and progranming developments for a region:
The first step "is to Izave as complete an understanding
as is possible of the present ecollomic structure and interdependence \Vithin the region and economic ties \Vith the outside world."
( 1)
(2) "A second preliminary step is a careful survey of the

potentialities of the region, an evaluation of the quantity and
quality of its productive factor particularly its natural resources".
"Given the theoretical argument advanced in the previous
Iectures, it seems to me that we should have a threefold initial
objective for the development of an underdeveloped regioll:
a.
b.
c.
to improve efficiency in the export sector,

to broaden the base of the export sector, and
to see that the income effects from the export sector
induce domestic growth \Vithin the regioll".
The third aspect of a regional planning program: "to

attempt to see that the expanded income from lhe export sector
leads to growth in the domestic sector poses a mllnber of problems". The author sustains that: "We are faced with the initiaZ
difficult'y that the typical export commodity is a primary product
and that primary products typically have very limited backward
and fonvard linkages to use Hirshman's terms-and that as such
induce little additional investment within the regions themselves.
We are faced with the second difficulty that improving the efficiency of transport to the outside world, a criticaI and important
consideration in improving the efficiency of the export sector,
will Izave the initial adverse effect of lowering the cost of bringing
in imports and therefore of making it more difficult for certain
types of residentiary industry to be established. Clearly, we do not
wish to be in the position here of subsidizing residentiary industr)'
whiclz cannot stand up on its own feet within some determinQnt
time which we lVould want to specify. In this sort of a case the
( 3)
PLANEJAl\fENTO E MERCADO NO CRESCIMENTO REGIONAL
49
price system and the market allocation of resurces are a good

measure of efliciency".
Consideril1g the central issue that of increasing the size of the
regional market, the Author states that,' "It is here that water
resource development progra111s may il1deed have larger elfects
tha11. simply al1 appraisal of their immediate consequences. Anything tlzat pul!s a greater percentage of the population of the region
into the market economy and out of the n011.-l11arket sector, or improves intra-regional tra/lsport developl11ents that enable a greater
share of \Vhat has been self-suflicient population to engage in coml11ercial agriculture, will have the additional eflect of creating a larger regional market and encouraging the growth of residentiary industry. Indeed, at certain points in the region's subsequent development once it gets underway, the region wil! arrive at new thres'lOlds of the size of the regional market which willlead to the displacement of imports by resideiltiary industl'y and therefore during
such period expansion of residentiary industry will play an important part in tl/e regions grOlvth".
ANALISE DE VANTAGEM-CUSTO NO
PLANEJAMENTO REGIONAL
A conferncia anterior versou sbre as modalidades de ao
capazes de aplicao diante das consideraes tericas, tratadas
na segunda palestra. Esta preleo final ser dedicada, mais precisamente, s tcnicas empregadas em casos especficos e focalizar dois aspectos crticos do crescimento regional - o desenvolvimento dos recursos hidrulicos e do transporte.
A anlise de vantagem-custo desenvolveu-se como um conjunto de tcnicas analticas que se destinam a mensurar, para as
sociedades, os custos e benefcios dos novos empreendimentos,
desenvolvimento que se fz em especial no campo dos recursos
hidrulicos. As tcnicas desenvolveram-se, principalmente, na
presena das seguintes condies:
1.
Indivisibilidade do produto (isto , bens coletivos);
2.
Indivisibilidades dos "inputs" (economias

escala); e
3.
Interdependncia fsica entre as funes de produo de

emprsas que so independentes do ponto de vista fiscal
(economias externas tecnolgicas) (1).
internas
de
Os primeiros esforos foram realizados por uma Comisso do

Govrno Federal dos Estados Unidos, que procurou desenvolver
uma forma sistemtica de anlise de projetos de aproveitamento
de bacias fluviais (2).
Nos ltimos anos dentro das Universidades, um grupo de
economistas explorou o assunto e o inseriu no campo da economia
(1) -
(2) -
Vide John Krutilla e Otto Eckstein, em l\Iultiple PlIrpose River

Development (BaItimore: The Johns Hopkins Press, 1958), pg. 71
(Doravante citado como: Krutila e Eekstein, l'tIuItiple Purpose Rivei' Dewlopment).
Federal Interagency Riverbasin Committee, Proposed Pradices Ec:onomic
Analyses of Riverbasin Projects (Washington, maio de 1950).
52
do bem-estar (3). Conquanto estudos recentes tenham aperfeioado os conceitos, enquadrando-os nas tcnicas- bsicas da teoria econmica e da economia do bem-estar, a anlise de vantagem-custo continua a apresentar uma srie de pontos altamente
controvertidos. Algumas dessas divergncias so suscetveis de soluo mediante investigaes mais extensas. Outras, porm, aliceram-se em premissas fundamentalmente diferentes segundo os
grupos de economistas, naquilo que diz respeito aos seus prprios julgamentos de valor, especialmente no caso daqueles que
vo ao mago dos problemas da economia do bem-estar (4).
No existe concordncia nem mesmo em relao medida
dos ganhos, isto , quanto a saber se vantagens de um projeto
devem ser medidas em relao a seus prprios custos ou em relao a vantagens e custos de projetos alternativos. MCKEAN demonstra de modo conclusivo, que nenhum critrio nico se ajusta a
todos os casos em que existam diferenas substanciais em intensidade de capital, taxa de rendimento, etc. Na verdade, deve-se
acentuar, que as suas afirmaes demonstram que o analista de
projetos deve ainda louvar-se no seu bom senso, no que respeita
melhor maneira de medir os ganhos e custos de determinados
projetos (5).
evidente que os maiores problemas de medida e avaliao
dos benefcios so os suscitados pela existncia de bens coletivos,
pela interdependncia fsica, pelas indivisibilidades na produo
e pelos diferentes ajustamentos decorrentes de imperfeies do
mercado. No desenvolvimento dos recursos hidrulicos, o bem
coletivo mais importante o contrle de inundaes. Presumivelmente, o valor dsse contrle refletiria o total das somas que os
beneficirios estariam dispostos a pagar, se lhes fssem dado escolher.
A interdependncia entre as unidades de produo um item
importante na mensurao de benefcios em projetos hidrulicos.
Inclui uma gama de fatores que se fazem presentes em projetos de
(3) -
(4) (6) -
Vide, em especial, Krutilla e Eckstein, Multiple Purpose River

Development; Otto Eckstein, Water Resource Development (Cambridge:
Harvard University Presos, 1958); Roland Mckean, Efficiency in Government through Systems Analyses (New York: John Wiley and
Sons, 1958), (Doravante citado como: McKean, Efficiency in Govemment)
Jack Hirshleifer e outros, Water Supply (Chicago: University of
Chicago Press, 1960). (Doravante citado como: Hirshleifer e outros,
Water Supply).
Veja-se, por exempl, nas obras anteriormente citadas, o contraste
entre Eckstein e Hirshleifer no modo de encarar o problema.
Vide Mckean, Effieieney in GOfl!mment, pags.. 116-17.
VANTAGEM-CUSTO NO PLANEJAMENTO REGIONAL
53
finalidades mltiplas, entre estas o decrscimo da poluio, a produo de energia, o represamento de gua e a regularizao do
seu curso e o contrle da salinidade.
Tambm, nesse caso, vantagens refletem o que os benefcirios
estariam dispostos a pagar se a estrutura legal da sociedade e o
mercado lhes oferecessem um conjunto de alternativas. O ganho,
sem dvida, somente o que se situa acima da alternativa de
custo mais baixo com que se obteriam os mesmos resultados.
Quando o aumento na produo de algum bem ou servio comercivel, decorrente de projeto para o aproveitamento de recursos
hidrulicos, suficiente para afetar o preo, a vantagem a ser
calculada de determinao um pouco mais complexa. Nem o
preo que devesse prevalecer na ausncia do empreendimento e
nem o preo que resultasse da venda das ltimas unidades adicionais seriam de molde a indicar diretamente o valor de cada unidade adicional do p!"oduto. KIWTILLA e ECKSTEIN, seguindo ~ICKEAN,
afirmam:
Se, no entanto, a funo da procura pelo servio fsse linear, o
valor do aumento total na oferta poderia ser calculado, aproximadamente, pela utilizao de um preo mdio eqidistante entre
o que prevaleceria com o projeto e sem le (6).
Em regies subdesenvolvidas outra vantagem importante
mensurvel a que resulta do fato de que atividades complementares podem estar operando com capacidade ociosa, numa rea de
custos mdios decrescentes; assim, com a expanso resultante do
projeto, elas podero desenvolver integralmente as suas economias internas, o que, naturalmente, se constituir em benefcio
para a sociedade (7).
Conquanto a avaliao de vantagens apresente certo nmero
de problemas difceis, a avaliao do custo muito mais simples
e pode basear-se primordialmente na medida do custo de aquisio de materiais e fatres de produo. Todavia, existe um problema delicado: o da taxa de juros a ser cobrada. Com efeito,
seja ela baixa como a de 2,5% cobrada pelo Govrno Federal dos
Estados Unidos, ou seja uma taxa de juros muito alta - como
recomendam HIRSHLEIFER e seus colegas - o problema suscita
um conjunto complexo de argumentos e julgamentos de valor,
(6) (7) -
Krutilla e Eckstein, Multiple Purpose River Development.

Na 2a. confel'ncia, a anlise sugere a possvel importncia dste
tpico,
54
que pennanecem sem soluo e que foram discutidos de maneira

sucinta na conferncia anterior (8).
No tipo de anlise estudada, as questes tericas relacionadas com a medida de vantagens e custos, suscitam uma srie de
problemas.
Na tentativa de medir vantagens e custos, desenvolveram-se
no passado mtodos prticos que freqentemente divorciaram-se
de consideraes de ordem terica. Nos ltimos dez anos, entretanto, manifestou-se nos Estados Unidos uma tendncia para
conciliao das correntes tericas e prticas, no obstante existir ainda entre elas substancial divrcio. Parte dsse descompasso
existiu porque os planejadores no compreenderam bem alguns
dos fatres econmicos em jgo e foram na fase de implementao induzidos a erros de natureza grave (9).
Entretanto, uma dificuldade prtica mais sria para o planejador a obteno das melhores medidas possveis de vantagens,
mesmo quando h perfeito acrdo acrca do que se est tentando
medir. H um conjunto de problemas vinculados ao estabelecimento de uma escala de prioridades para o desenvolvimento de
projetos, luz das restries oramentrias que existem invarivelmente. As questes aqui so tanto de natureza terica, isto , de
como a escala prioritria deva ser modificada pela utilizao de
mtodos diferentes na medio de vantagens e custos, como de
natureza prtica, ou seja dos problemas relacionados com a avaliao efetiva de cada projeto individual.
Ainda gostaria de tratar aqui de uma outra questo. Aceita a
exeqibilidade, em trmos da anlise de vantagem-custo, de certos tipos gerais de projetos, qual ser o tipo timo de projeto
que devamos elaborar? No caso de projetos de finalidades mltiplas h uma infinita variedade no que respeita a dimenso, formas e aspectos tcnicos da construo das reprsas, represamento
e nmero de unidades hidreltricas a serem instaladas, bem como
a distribuio de guas entre irrigao e produo de energia,
etc., variedade essa que d lugar a complexos problemas.
Ilustrando alguns dsses problemas quero referir-me s discusses das quais participei, na qualidade de perito, ao depor perante a Comisso Federal de Energia. Essa Comisso tinha diante
de si dois projetos para a construo de represas no rio Snake (8) (9) -
Vide Hirshleifer e outros Water Supply, pago 115-22.

Isto particularmente verdade em relao ao que se convencionou
chamar de vantagens secundrias, as quais, comumente, no representavam ganhos lquidos para a sociedade.
55
um de intersse de um grupo de entidades pblicas e o outro patrocinado por um grupo privado de companhias de produo de
energia. O grupo pblico desejava construir uma reprsa abaixo
da confluncia dos rios Snake e Salmon. A reprsa Nez Perce
geraria mais de 1.000.000 kw de energia. Alm disso, teria um
aude de mais de 5.000.000 ps acres para contrle de enchentes
e tambm geraria energia a jusante.
Em contraste, a reprsa High Mountain Sheep, proposta pelos
intersses privados, se estabeleceria no rio Snake, acima da confluncia do Snake com o Salmon. Seria substancialmente menor,
com uma capacidade geradora de aproximadamente 600.000 kw
e, proporcionalmente, disporia de menor capacidade de represamento e de produo de energia a jusante.
Os projetos, no entanto, se excluiam mutuamente, isto , a
construo de um dles tornaria impossvel a do outro - e o problema que se apresentava perante a Comisso Federal de Energia
consistia em saber que grupo deveria receber a licena para o empreendimento.
Passo a ilustrar algumas das dificuldades prticas. As duas
partes se apresentaram, inicialmente, com custos e vantagens completamente diferentes, que refletiam a forma inteiramente diversa
pela qual foram apresentados os projetos das reprsas, as taxas
de juros e a mensurao das vantagens. Nessas condies, o primeiro passo era conseguir um denominador comum de anlise
que tornasse os projetos comparveis. Outro ponto crucial a resolver decorria do fato de que, conquanto os pedidos de licena
se referissem a reprsas individuais, o desenvolvimento de tda a
energia hidreltrica potencial dos rios Snake e Salmon previa
uma srie completa de reprsas integradas, surgindo, ento, o problema: em que medida a construo de Nez Perce versus a de
High Mountain Sheep afetaria o desenvolvimento a longo prazo
de um sistema completamente integrado nos rios Snake e Salmon?
Assim, tornou-se necessrio calcular no s as vantagens e custos
para o ano de 1968, a primeira etapa dos projetos Nez Perce e
High Mountain Sheep, como tambm estimar as vantagens e
custos para o ano de 1985, quando se estimava que um sistema
completamente integrado para tda a bacia hidrulica ter-se-ia desenvolvido, verificando at que ponto sse fato poderia alterar a
deciso em favor de um outro projeto.
Outra dificuldade adicional consistia no fato de que nenhum
dos projetos iniciais fz previses com respeito procura de energia hidreltrica, de forma que todo o aumento do produto pudes-
56
se ser absorvido aos preos correntes. Todavia, no exato momento em que a audincia perante a Comisso Federal de Energia estava em curso, chegou-se a um acrdo com o Govrno Canadense,
prevendo o desenvolvimento de iniciativas para a audagem em
larga escala na parte superior do rio Colmbia. Disso resultar
grande quantidade de potencial hidrulico a jusante, nas instalaes existentes do lado americano, capaz provvelmente, de abastecer o Noroeste americano de tda a energia que possa absorver.
Outro fator de complicao era a possibilidade de se desenvolver uma interligao entre Noroeste e a Califrnia, onde a procura de energia, aos preos provvelmente vigentes no futuro, excederia substancialmente a oferta.
Finalmente, existia outra dificuldade de importncia imediata - a regio de Nez Perce transformar-se-ia numa reprsa de
crca de 700 ps de altura que bloquearia completamente a passagem dos salmes e trutas que sobem o rio Salmon; por outro lado,
a reprsa High Mountain Sheep seria construda acima do rio Salmon e assim, cortaria uma parte muito menor da passagem que
vai ao rio Snake.
Infelizmente, porm, no dispomos de boas tcnicas para medir
o valor da pesca do salmo. Mesmo a pesca comercial apresenta
alguns problemas srios em face das dificuldades de medir os recursos da propriedade coletiva. Mais, ainda, a medida dos benefcios da pesca como esporte.
Procurei resolver o problema pela medida das vantagens, deduzidos os custos da localizao da reprsa em Nez Perce em
confronto com as vantagens, deduzidos os custos da reprsa localizada em High Mountain Sheep e calcular qual a diferena, simplesmente como resultante das vantagens advindas da pesca do
salmo, deixando s autoridades pblicas o encargo de verificar
se, luz de seus prprios julgamentos de valor, a pesca valia realmente essa soma.
ste breve exemplo dos problemas prticos surgidos num
caso concreto, revela algumas das dificuldades encontradas na
aplicao efetiva dsses critrios. Existem muitos outros problemas prticos que exigem bom senso no uso dessas tcnicas. Aqui
posso apenas relacionar alguns dles:
1.
O efeito das mudanas tecnolgicas. ste fator pode afetar de vrias maneiras as nossas estimativas: pode aumentar o risco ou pode mudar, de maneira pondervel,
a estrutura existente de preos relativos (que serve, tipi-
57
camente, de padro para medir vantagens). No caso do

Noroeste, por exemplo, em relao ao qual mencionei a
questo da reprsa de Nez Perce, importante avaliar
dentro de que perodo de tempo pode-se estimar que a
energia nuclear venha a tornar-se competItlva com a
energia trmica e, posteriormente, com a energia hidreltrica.
2.
Outros fatres podem tambm provocar variaes de preo

capazes de modificar as vantagens se, como geralmente
acontece, os preos correntes forem usados como medida.
3.
A incerteza quanto s vantagens futuras abrange o exame

de um nmero de itens muito maior do que o at aqui
mencionado. Isso refere-se a previses acrca do crescimento da regio no que respeita renda e caractersticas
da populao.
4.
Finalmente, do lado dos custos, existe ainda o problema

da taxa de juros apropriada.
O melhoramento dos meios de transporte constitui, tipicamente, um dos problemas graves das regies subdesenvolvidas.
Esse problema pode ser dividido em dois aspectos: 1) a racionalizao dos servios de transporte existentes, tanto dentro da regio como da regio para com o resto do mundo; e 2) a avaliao
dos ramais mais eficientes das linhas de transporte, tanto dentro
da regio como em ligao com o resto do mundo.
Deter-me-ei somente e de maneira sucinta, na racionalizao
dos servios de transporte. A minha experincia relaciona-se,
principalmente, com a economia norte-americana e no com uma
economia subdesenvolvida, como a do Brasil, com a qual no
estou suficientemente familiarizado. A rde de transportes nos
Estados Unidos tornou-se to emperrada com a poltica de ineficincia originria dos sindicatos do prprio Govrno e de outros
glUpoS de presso, que hoje reflete uma miscelnea de injunes
que flUstram qualquer aumento de eficincia em potencial e resulta numa distribuio errnea dos servios de transporte.
Alguns dsses problemas tm razes histricas. Assim, por
exemplo, as regulamentaes para contrle das estradas de ferro
que tinham, de fato, um monoplio sbre o transporte terrestre
no passado, tornaram-se agora obstculos melhoria dos transportes, quando existem muitos outros meios concorrendo com as
estradas de ferro.
58
A poltica de manuteno de categorias profissionais perpetuando tcnicas obsoletas "feather-bedding" nos sistemas de transporte impede certas mudanas tecnolgicas e constitui outro problema grave na melhoria da eficincia dos transportes.
No h soluo fcil para stes problemas, a maior parte dos
quais implica em decises polticas importantes. Assim como em
presses difceis de contornar por parte de grupos poderosos
dentro da sociedade. No obstante isso, deu-se um passo importante, pelo menos conceitualmente, como resultado de estudo reente realizado por JOHN R. MEYER, MERTON J. PECK, JOHN STENASON e CHARLES ZWICK, no livro intitulado "The Ecol1omic of Competition in the Transportatiol1 lndustries" (lO). A significao do
livro est em que procura fornecer medidas quantitativas dos custos
reais relativos dos servios de transporte e da eficincia relativa
das vrias espcies de transporte, no atendimento das diversas
necessidades sociais.
MEYER e os demais autores colocam o problema nos seguintes
trmos:
"Para fins de anlise, o problema de determinar uma distribuio racional de recursos de transporte pode ser, com
vantagem, dividida em duas partes distintas e sucessivas:
( 1) determinar os casos em que os custos globais (total
mdio) de uma forma de transporte so menores do que
os custos vari\eis mdios ou marginais do competidor
mais prximo; em tais casos, naturalmente, o transporte
de custo global baixo conduz o trfego; e (2) determinar,
depois que tdas as comparaes precedentes tiverem
sido realizadas, se existem setores da indstria de transportes que, no obstante serem de baixo custo marginal
ou mdio varivel para uma mercadoria particular ou
grupo de mercadorias, tenham custo total to elevado que
tdas as suas atividades restantes possam ser feitas por
custo mais baix~) pelo competidor prximo mais eficiente;
ste segundo estgio da anlise implica, em outras palavras, em determinar se h casos nos quais um meio de
transporte de custo marginal baixo ou de custo mdio varivel reduzido tem custos totais mdios mais elevados do
que o principal meio de transporte alternativo".
(10) -
John R. Meyer, Merlon J. Pcck, John Stenason e Charles Zwick,

The Economics of CompetHion in the Transportation Industries
(Cambridge: Harvard University, 1959). (Daqui em diante citado
como: Meyer e outros, The Economics of Competition).
59
Com sses critrios e dados estatsticos dos custos reais dos

servios de transporte, MEYER e seu grupo chegaram a uma srie
de concluses a respeito da distribuio racional dos servios de
transporte, as quais apresentam inferncias importantes para o
planejador desejoso de melhorar sses servios. No pretendo entrar aqui neste assunto, porque presumo que a maioria dos ouvintes j esteja familiarizada com o livro e com as suas concluses.
Essas concluses podem resumir-se da seguinte maneira:
RESUMO
Neste captulo fz-se uma tentativa para determinar

uma distribuio racional dos recursos de transporte. O
mtodo consistiu em considerar os custos relativos dos que
se supe sejam os maiores competidores no transporte a
granel, no de mercadorias nobres e no trfego de passageiros. Em uma primeira aproximao, o trfego foi apropriado a qualquer meio de transporte cujos custos totais
tivessem sido menores do que os custos mdios variveis
ou marginais do competidor mais prximo.
Na base dsse critrio decidiu-se que, sempre qU
possvel, as mercadorias a granel deveriam ser transportadas por tubulaes ou por via martima. Especlficamente, para distncias inferiores a 600 milhas, a maioria das
mercadorias deveria ser transportada por via martima,
sempre que possvel; as excees smente ocorreriam
quando a mercadoria a granel fsse lquida e a via terrestre muito mais curta do que a martima, tomando os
custos da construo de tubulaes mais reduzidos do que
os do transporte martimo. Da mesma forma, quando no
existir o transporte aqutico, tdas as mercadorias lquidas devem transportar-se por tubulaes, na medida em
que o permitam a tcnica e o volume a transportar.
No caso de produtos de grande valor, as operaes em
vago de carga como em "piggyback" de estrada de ferro,
levavam uma vantagem substancial sbre as operaes de
"package freighters" e de caminhes. Todavia, havia j
forte indicao de que as operaes de "piggyback" seriam
substitudas, em muitos casos, por movimentos diretos de
vages de estrada de ferro. Por outro lado, os dados iodicavam claramente que as operaes de passageiros em
primeira classe no so muito econmicas, evidenciando-
60
-se tambm, no se justificar muito trfego de passageiros

por via frrea, apesar de os movimentos de composies
pequenas e de alta densidade poderem constituir uma importante exceo.
A comparao dos custos totais mdios de cada tipo
de transporte com os custos marginais ou variveis do
competidor mais prximo indicava, em princpio, que os
transportes sbre gua, areo, por tubulaes, por nibus
ou automvei~ tinham claras razes econmicas de existncia. Pelo mesmo raciocnio, o navio cargueiro, teria
igualmente pequena ou nenhuma justificao econmica.
A existncia de apenas dois meios de transporte poderia
ser considerada duvidosa ou questionvel: via frrea e
operaes interurbanas de caminhes. Por isso elaboraram-se clculos que indicassem o volume comparativo do
trfego existen te por via frrea e caminho que fssem
conduzidos, pelo mesmo custo, pelas indstrias ferroviria e rodoviria. Chegou-se, a uma estimativa de 575 bilhes de toneladas-milha de trfego ferrovirio de carga
contra 416 bilhes de toneladas-milha por caminho, ao
mesmo custo. Assim um total de 37% a mais de toneladas-milha de carga paga poderia ser operado pela via frrea
comparativamente ao caminho, com o mesmo dispndio.
Poderia parecer seguro concluir, da, que a existncia permanente de ferrovias se apresenta econmicamente justificvel, mesmo aps a eliminao de trfego de passageiros e de grande volume de mercadorias.
As implicaes desta anlise so importantes. Em primeiro lugar, se as ferrovias pudessem racionalizar suas
operaes atuais, de maneira a evitar parcelas de despesas gerais altamente anti econmicas e seguir uma poltica
de preos mais estreitamente relacionada com os custos
marginais, o resultado provvel seria um substancial desvio
de trfego da rodovia para a ferrovia. Isso, todavia, no indicaria a eliminao das operaes de trfego interurbano,
uma vez que existem casos nos quais os custos rodovirios
se situam substancialmente aqum dos ferrovirios. Em
segundo lugar, a anlise implica numa mudana no sistema de transportes, conducente a um mnimo de ferrovias
interurbanas, grande expanso do sistema urbano rodovirio e talvez, (mas isso seria duvidoso) a uma expanso
dos sistemas de auto-estradas urbanas em bases um pouco
61
menos dispendiosas do que as atualmente em vigor. Recomenda-se, tambm, a expanso de linhas curtas de nibus
e a de linhas areas a longa distncia para passageiros (11).
A anlise de vantagem-custo pode revelar-se, tambm, uma
tcnica til na avaliao de investimentos alternativos relacionados
com a extenso da rde de transportes regional ou inter-regional.
Surge aqui, a maioria dos problemas conceituais existentes no
caso do desenvolvimento dos recursos hidrulicos. Alm disso, aparecem tdas as dificuldades prticas que se desenvolvem, tlpicamente, no curso da aplicao de tais tcnicas a um conjunto especial de problemas. :f:stes variaro, dependendo de se avaliar a extenso de um sistema rodovirio, de tubulaes, de ferrovias ou de
aquavias. Levando em conta o limitado tempo disponvel, deixem-me exemplificar algumas dessas dificuldades prticas surgidas
num caso concreto relacionado com a extenso do transporte sbre
gua.
O caso em considerao consistia em estender a navegao ao
trecho superior do rio Colmbia. O Govrno Federal e algumas
cmprsas de servio pblico locais estavam j construindo uma
srie de reprsas que se estendiam a montante do rio Colmbia e o
problema consistia em saber se essas reprsas deveriam ser dotadas de eclusas e o rio dragado para permitir o estabelecimento de
um canal para a navegao (12). Uma vez que os custos adicionais
eram diferenciveis do custo das reprsas, foi relativamente simples
chegar-se a um custo estimado da construo adicional das eclusas
e da dragagem e manuteno de um canal de 14 ps, apesar de,
uma vez mais, terem sido dos mais difceis os problemas relacionados com as taxas de juros.
Foi do lado das vantagens, todavia, que surgiram muitos problemas srios. Na anlise econmica das vantagens que preparei
para sse estudo, foi preciso que me restringisse aos critrios de
determinao de vantagens estabelecidos pelo Corpo de Engenheiros do Exrcito, uma vez que o relatrio foi por les preparado. As
poupanas foram determinadas da seguinte maneira: consistiam
na diferena entre as taxas de transporte martimo que passariam
a existir e as taxas mais baixas de transporte alternativo j existente. As vantagens globais, por conseguinte, consistiam nas pou(11) (12) -
Ibid., pgs. 166-67.

J existe um canal de 14 ps de profundidade e eclusas entre o oceano
e o incio da aquavia em estudo.
62
panas lquidas por unidade de mercadoria transportada, multiplicada pelo volume que se esperava transportar. Isso exigiria, em
primeiro lugar, uma anlise cuidadosa da estrutura tarifria existente e do custo dos movimentos de mercadorias de cada ponto
de transporte na rea, para determinar que regio abrangida, uma
vez que a "rea tributria" racional seria delimitada pela margem
onde as tarifas aquticas igualassem as taxas dos meios alternativos
de transporte; e em segundo lugar, calcular as poupanas diferenciais nos vrios pontos dentro do que foi definido como a "rea tributria" .
O problema seguinte era a determinao de qual seria o volume de embarques aps um perodo de 50 anos, que era o prazo
de amortizao calculada pelo Corpo de Engenheiros do Exrcito.
Isso exigia uma projeo cuidadosa do desenvolvimento da regio
num perodo de 50 anos, em trmos de populao, renda, composio da produo e de quais seriam as exportaes mais provveis da rea tributria naquele prazo, assim como as importaes
mais provveis e, alm disso, determinar quais dessas exportaes
e importaes seriam transportadas por via martima.
A parte das incertezas inerentes a essas projees, existiam no
estudo alguns problemas e dificuldades srias. Um dles era que o
desenvolvimento do sistema de navegao modificaria, por si s,
a composio do produto da regio e afetaria as suas caracters
ticas estruturais. Outro consistiu em que o Corpo de Engenheiros
usou preos correntes tanto para as instalaes martimas existentes como para os meios de transporte concorrentes. Nenhuma previso foi feita na frmula do Corpo de Engenheiros para as mudanas relativas futuras de produtividade entre os meios de transporte que, sob condies competitivas, iriam apresentar estruturas tarifrias completamente diferentes.
Uma dificuldade ainda mais sria era a hiptese implcita de
que a estrutura tarifria das ferrovias reflita o custo real do oferecimento dos servios ferrovirios. Tanto o problema do custo real
da oferta dos servios de transporte como o da mudana tecnolgica potencial foram discutidas em Apndice que escrevi para sse
estudo sbre o rio Colmbia e me limitarei a transcrever aqui trechos do mesmo que focalizam o assunto em considerao.
Os mtodos para estimar benefcios utilizados pelo
Corpo de Engenheiros desenvolveram-se dentro do quadro
das limitaes impostas pelo Congresso e dos dados dis-
6l
ponveis para as estimativas. Dentro dste quadro, seus

mtodos representaram uma contribuio importante em
prol da racionalizao das decises pblicas. Chegamos
lgica dste mtodo pelo uso consistente da estrutura tarifria existente. Obviamente, o uso de preos reais, ao
invs de hipotticos, ou de tarifas publicadas descontadas
as variaes verificadas e o comportamento irracional de
sistemas concorrentes de transporte, apresenta alguns inconvenientes. Estes inconvenientes poderiam ser importantes, se distorcessem o quadro de vantagens exclusivamente em uma direo. No limite, porm, les podem-se
anular uma vez que tendem, quando levados em considerao, a aumentar os benefcios em uns casos e a diminu-los em outros. A vantagem de se ter uma estrutura de
benefcios baseada em um mtodo consistente que d aproximadamente o total das poupanas ocorridas (no obstante os erros que, de uma maneira ou de outra, se verificam na prtica), deveria ser evidente. A nica maneira
de aprimorar ste mtodo seria determinar as diferenas
de custo real, consoante o que trataremos a seguir.
A distribuio ideal dos recursos de transporte a
que minimiza, para a sociedade, os custos totais de transporte. Essa regra de eficincia apresenta poucas semelhanas com as prticas correntes, devido a razo fundamental de que o transporte tem-se caracterizado pela fixao de preos segundo as possibilidades do mercado
(usando literalmente a expresso de MEYER et ai, tem sido
um sistema de preos orientado pela procura) e no segundo os custos marginais a longo prazo, que se desenvolveria sob concorrncia. Se o ltimo dos sistemas prevalecesse, os custos reais da oferta de servios de transporte
determinariam a diviso da carga entre os meios concorrentes de transporte. Conforme o acima indicado, o custo
real do transporte martimo de mercadorias a granel
muito menor do que o do transporte ferrovirio, ainda
que nas condies mais favorveis... Deve-se contudo,
levar em conta a possibilidade de trfego nos dois sentidos.
Os algarismos apresentados no texto aplicam-se aqui e
indicam que os custos da alvarengagem fluvial, quando
inteiramente distribudos, situam-se entre 1/2 e 3/5 dos
custos ferrovirios marginais, a longo prazo.
,64
REVISTA BRASILEIR\ DE ECONOMIA
A segunda deficincia no mtodo do Corpo de Engenheiros muito menos suscetvel de ser analisada com
preciso. Trata-se do uso de tarifas atuais (OU, se a anlise acima fr aceita, dos custos reais presentes) para
medir as vantagens das quantidades futuras de trfego.
A tarifa ou os custos presentes evidentemente no se mantero durante o perodo abrangido pelo estudo. Sob distribuio racional, a curva da oferta dos servios de trlnsporte refletiria os custos reais acima mencionados. Deslocamentos para baixo na curva de oferta decorrero de
melhoramentos tecnolgicos na operao ou transporte
de mercadorias. O transporte ferrovirio no se presta
a melhoramentos tecnolgicos radicais na operao de mercadorias a granel, na mesma intensidade com que isso se
pode verificar no transporte sbre gua. Neste ltimo, rebocadores mais poderosos, barcaas especiais e aperfeioamentos no deslocamento da carga so formas passveis
de grandes mudanas tecnolgicas e que ainda se encontram na infncia. No pode haver dvida de que mesmo
sem a maior liberdade de inovao desfrutada pelo transporte aqutico em relao ao ferrovirio, a diferena entre
o custo do transporte martimo e o ferrovirio se ampliar no correr do perodo compreendido por ste estudo,
em conseqncia dos maiores contrles dste ltimo. Resumindo, se hoje em dia o custo real do transporte aqutico de 1/2 a 3/5 do ferrovirio para mercadorias a
granel, le certamente ser menor do que 1/2 com as inovaes radicais que so fcilmente previsveis no transporte sbre gua.
Receio que a minha concluso nesta sene de conferncias se
assemelhe a uma defes:1 porque, ao rev-las, parece-me que apresentei um nmero muito maior de problemas do que de solues.
Na verdade, o estudo do crescimento regional o uso das tcnicas de
anlise em trmos de vantagem-custo que ainda se encontram na infncia. Afiguram-se-me, nesta altura, que o melhor a fazer focalizar
a natureza dos problemas de maneira a que, de um lado, possam
pelo menos os planejadores, utilizar as melhores tcnicas disponveis em nosso atual estgio de conhecimento c, por outro, os economistas tericos possam prosseguir no desenvolvimento e apri
moramento de tais tcnicas, ainda to incipientes.
\'A~TAGE~I-CUSTO
NO PLANEJAMENTO REGIONAL
65
SUMMARY
This final lecture is devoted to techniques in specific policy

malters. It focuses 011. two criticaI aspects of regional growth-water
resourse development and transportation.
Benefit-cost analysis has developed as a set of analytical
techniques which altempt to measure costs and benefits to societies
of projects particularly in the water resource field. The techniques
have developed particularly under conditions where there are:
1.
2.
3.
Product indivisibilities (that is, collective goods);

Input indivisibilities (internal economies of scale); and
Physical interdependence among the production functions
of fiscally independent enterprises (technological externai
economies ).
In recent years a number of academic economists have expiored the field and put the whole frame-work within the context of
welfare economics.
Interdependence amongst production units is a major item
in measurement of benefits in water resource projects. It includes
a range of developments that occur in multipurpose projects such
as abatement of pollution, downstream power benefits, storage
reservoir gains, gains from stream regulation, and from control of
salinity.
Still another important benefit which would be measured in
underdeveloped regions is one which will result from the fact that
complementary facilities may be operating below capacity within
a range of decreasing average costs; and that with the expansion
that results from the project, they will be able to realize ali of
these internai economies and such economies will, of course, be
a benefit to society.
While the valuation of benefits poses a number of difficult
questions, cost valuation is far simpler and can primarily rest
upon measurements of cost inputs of materiais and productive
factors what wl be entailed. However, the one thorny question is
that of the interest rate to be charged.
However, a more serious practical difficulty on the part of
lhe planner is actually getting the best possible measures of benejits even when we have agreement about what we are trying to
measure.
66
Given the fact that we have established the feasibility in terms

of benefit-cost analysis of certain general types of projects, what
is the optimum type of project which we should construct? With
multipurpose projects there are endless varieties in size, shapes,
and engineering aspects of dam construction, storage, and the
number of hydroelectric units to be installed, in how we will allocate
waters between irrigation and power, etc., all of wihich pose complicated questions.
A few of these issues are illustrated with respect to a recent controversy. The Federal Power Commissiol1 has before it two applications for the development of dams, on the Snake River - one b)' a
group of cooperative public power agencies, and the otha by a group
of private power companies. The public power groups planned to
build a dam below the confluence of the Snake and Salmon Rivers.
Nez Perce Dam would generate more than 1/JOO,()()() kilowatts of
prime power. In addition, it would have storage of more than
5,()()(),OOO acre feet for flood control, and would also generate downstream power.
In contrast, the High Mountain Sheep Dam proposed by private
power interests was on lhe Snake River above the confluence of
the Snake and the Salmon. lt was substantially smaller; it would
generate approximately 600,000 kilowatts and proportionately has
substantially less storage, and less immediate downstream gains.
The projects however were mutually exclusive - that is, building one made impossible to build the other - and the issue before
the Federal Power Commission was which group should receive a
licence. Let me illustrate some of the practical difficulties. The two
opposing sides came up initially with completely different cost and
benefits reflecting completely different design structure of the
dams, interest rates and benefits measured. Therefore, a first requirement was to have a common set of "rules of the game" in
order to make the projects comparable. Still another criticai matter
at issue was lhat while the licel1ce applicatiol1s were for individual
dams the overall potential hydroelectric power development of the
Snake and the Salmon Rivers envisioned a whole series of integrated dams, and therefore the crucial question was: In what way
would building Nez Perce versus High Mountain Sheep affect the
long-run development of a completely integrated system on the
Snake and Salmon Rivers? Therefore, it became necessary not only
to calculates benefits and costs for the year 1968, the first target
year for Nez Perce and High Mountain Sheep, but it also became
necessary to estimate benefits and costs for the year 1985 when it
67
was envisioned that a completely integrated system for the whole

river basin system would developed, and to see to what extent this
altered the argument.
Still another complicatwn was that neither. initial project
made assumptions with respect for the demand for hydroelectric
power such that the increased output could all be absorbed at the
going price. Yet at the exact same when the Hearings were being
held, an agreement was reached with the Canadian Government
which promises the development of very large scale storage facilities
on the Upper Columbia River which will result in very large amounts
of downstream power at the existing facilities on the American
side and probably provide all the power the Northwest can absorb
for substantial periods to come.
Still another complicating factor was the possibility of developing an inter-tie between the Northwest and California where the
demand for power substantially exceeded the supply at the probable going rates of a few years hence.
Finally, another complication resulted which was of immediately significant importance in this issue - the Nez Perce site
would be a dam some 700 feet high that would effectively block
the large salmon and steel-head runs that go up the Salmon River;
whereas the High Mountain Sheep Dam would be above the Salmon
River and therefore would cut off a ver)' much smaller part of
the run that goes up into the Snake River.
Unfortunately, however, we have no good techniques for measuring the value of the salmon fishery. Even the commercial fishery poses some serious questions given the difficulties in measuring common property resources. Even more difficult is the measurement of the benefits of the sports fishery.
With respect to the last problem, the way I attempted to get
around it was to measure the benefits minus costs of the Nez
Perce site versus benefits minus costs of the High Mountain Sheep
site; to calculate what the net difference between these two was,
and simply put this up a the benefits foregone as a result of the
salmon fishel'y and leave it up to the public authorities to see
whether in terms of their value judgments the fishery was indeed
worth this sumo
This very brief illustrativil of the practical problems involved
in an actual case indicates some of the difficulties which are encountered in actually trying to apply these criteria. There are many
other practical issues which require judgment in actual application
of these techniques. I can do 110 more than list a few of them here:
68
J.
The effect of technological change. This can affect our

estimates in several ways: lt may increase risk, or it may
significantly change the existing relative price structure
(which typical1y serves as the yardstick for measuring
benefit~).
For example, in the case of the Northwest where the Nez

Perce example was cited above, it is important to make
some judgments at what time period one estimates that
nuclear power may become competitive with steam generated power and ultimately with hydroelectric power.
2.
Other factors may also result in price changes which

would change lhe benefits if, as is typically the case, one
uses current prices as the measure.
3.
The uncertainty of future benefits includes a great many

more items than those discussed so faro They usually entail assumptions about the growth in the region in terms
of populatioll characteristics, and illcome.
4.
Finally, on the cost there is still the issue of the appropriate interest rate.
Improvements in transportation t,ypically pose a criticai problem for underdeveloped regions. This problem may be broken
down in to two aspects: J) Rationalizing existing transport services
both within the region and in connecting the region with the rest
of the world; and 2) An evaluation of the most efficient extentions
of transport services both within the region and in connections
with the rest of the world.
There is no easy solution to these problems most of which
involve important political decisions and involve presure and power
groups in the sociely that are difficult to deal with. However, an
important step at least conceptually has been made as a result of
a recent study by JOHN R. MEYER, MERTON J. PECK, JOHN STENASON,
and CHARLES ZWICK, in a book entitled The Economics of Competition in the Transportation Industries. The significance of the bodk
is that it attempts to provide quantitative measures of the relative
real costs of transportation services, and of the relative efficiency
of various kinds of transportation in meeting the diverse meeds
of a society.
69
The eonc1usions are summarized as follows:

In this ehapter an atempt has been made to determine a
rational alloeation of transportation resourees. The method
has been to eonsider th.e relative eosts of what are
known to be the c10se transportation eompetitors for the
movement of bulk, highvalue, and passenger traftie. As a
first approximation, traffie has been alloeated to any form
of transport whose full eosts are less than the nearest
eompetitor's marginal or overage variable eosts.
On the basis of this eriterion it was deeided that
wherever feasible bulk commodities should move by
either water or pipeline. Specifieally, for distances less
than 600 miles, most bulk eommodities should move by
water wherever water is available; exeeptions would oeeur
only when the bulk commodity is liquefiable and the
overland route is much shorter than the water route making pipeline costs lO\ver than water transport eosts. Similarly, where water transport is not available, all liquefiable commodities should move by pipeline to the extent
lhat technology and volume permito
In the case of high-value commodities, both rail earload and rail piggyback operations had a substantial
advantage over paekage freighters and truck operations.
However, there was also a strong indication that piggyback operations should be substituted in many instanees
for instances for straight-rail carload movements. On the
other hand, the data c1early indicated that first c1ass rail
passenger operations are not very eeonomical and it also
appeared that much eoaeh passenger traffie by rail was not
justijiable, althouglz short-haul, Izigh-density eoach movements may COllstitute a substantial exeeption to this conclusion.
Comparison of average total eosts of each form of
transport with margil1al or variable costs of the next
closest competitor indicated, at first, that water, pipelines,
buses, passenger automobiles, and airplanes had c1ear-cut
eC0llOmic reasons for existence. By the same reasoning,
the water package freighter just as clearly has little or no
eeonomie rationale. The existence of ol1ly two forms of
transportatiol1 could be called doubtful or in question:
rail and intercity truck operations. Thereupon ealculations
70
were made indicating the comparative volume of existing

rail and truck traffic which would be handled by the
railroad and trucking industries for the same cost. An
estimate of 575 billioiZ revenue ton miles of railway traffic
was found as compared with 416 billion revenue ton miles
by truck for the same cost. A total of 37 per cent more
revenue ton miles could thus be handled by rail than by
truck for the same outlay. From this, it would appear safe
to cOllclude tltat continued existence of rairoads is eco nomically justificd even after elimination of much bulk
commodity and passenger traffic.
The implications of this analysis are important. In
the first place, if the railroads were allowed to rationalize
their present operations so as to avoid highly uneconomic
portiom of overhead and follow a pricing policy more
dosei)' lied to marginal costs, the probable result would
be a substantial diversion of traffic from highway back to
rail. This does not indicate elimination of intercity truck
operations, however, since there are clearly particular instances in which truck costs would be substantially less than
rail costs. Secondly, the analyses implied a change in the
tral1sportation system leading to a minimwn of intracit rail
track, large expansion of the urban road system, and perhaps (but this is doubtfull) a somewhat less expensive
expansion of intereity hightvay systems thal1 that presentIy contemplated. Expansion of short-halll bus and long-haul air passenger services is also indicated.
In evaluating alternative investments involved in the extenSiOll of the IrallSport network lvithin a region or inter-regionally,
benefit-cost analysis may gain a useful technique. Most of the same
conceptual problems are involved here as were involved in the
case of water resource development. In addition, are ali the practical difficulties which t''Ypically devolop in the course of the application of such techniques to a particular range of issues. These
will differ depending upon whether one is evaluating the extension
of a road ~stem, pipeline, railroad, or a wate1Way.
A still more seriom difficulty is the implicit asswnption that
the rale sruelure of railroads refleets the real eosl of offering
railroad services. Both lhe problem of the real cost of offering
transport serviees and of potential teehnologieal change were dis-
71
cussed in an Appendix which I wrote to this Columbia River study,

and I shall merely quo te here excerpts from this appendix as
focusing on the problems involved.
The Corps of Engineers method of estimating benefits
has evolved in the context of the constrainsts imposed by
Congress and the data available for making estimates.
Within this context their methods have represented a
valuable step toward rationalizing public decision making.
We have arrived at the logic of this method by using consistently the actual existing rate structure. Obviously
using actual rather than hypothetical rates, or making
allowances for actual variation from published tariffs and
irrational behavior of competing transport systems has
some shortcoming. These shortcomings might be impor
tant if they all tended to modify the benefit picture in one
direction. Actually, however they are in effect self cancelling since they tend in some cases, when taken into
account, to increase benefits and in other cases to reduce
them. The advantage of having a benefit structure based
upon a consistent method which does approximate the
actual overall savings (even though erring one way or
another in actual practice) s/lOuld be evident. The only
way to improve upon this method would be to move to\Vards determining the real cost differences as indicated
in the following discussion.
The ideal allocation. of transportation resources is one
that minimizes total transportation costs to society. This
effieieney norm bears very little resemblances to current
praetices for the fundamental reason that value of service
rate making has eharacterized the transportation (to use
the terms of MEYER et. aI. it has been a demand oriented
pricing system) rather than long run marginal eosts such
as would develop under competition. If the latter system
prevailed the real costs of offering transportation services
would determine the division of the earring trade between
eompeting transport media. As pointed out above in the
text the real eost of carr,ying bulk commodities by water
is far less than even under the most favorable conditions
of carrying them by rail. .. Adjustment must be made depending on whether the traffic is a 2-way traffie or noto
The figures given in the text are applicable where and in-
72
dica te that tiver barge fully distributed costs are between

one-half and three-fifths of the long run marginal railway
cost.
The secotzd deficiency in the Corps of Engineers analysis is one lvhich is far less susceptible to precise analysis;
Ihat is the use of present rates (or if the above analysis is
accepted present real costs) for measuring benefits of
future volumes of traffic. Clearly present rates or present
cost wil! not continue in to the period of the study. Under
rational allocation the supply curve of offering transportation services would reflect the real cost outlined above.
Shefts dOl'.mward in the supply curve will come from
technological improvements in handling or carrying commodities. Railroad transportation simply does not lend itself
to radical technological improvemellts in the handling of
bulk commodities to the degree that barge transportation
does. In the lalter case more powerful! tugs, more t01l'S.
specialized barges, and bulk handling facilities are ali
amenable to great technological change and these changes
are clearly in their infancy. There can be little doubt that
even in the absence of the greater freedom of unregulated
barge transportation to il1novate in comparison to the
railroad, that the gap between the cost of offering water
transport as compared to that of rail transport in the handling of bulk commodities will be substantially wider
during the period of this study than they are today. In
short if the real cost today of water transport is 1/2 to
3/5 that of raiZ in bulk commodilies it surely wil! be less
than 1/2 with the radical innovations tvhiclz are clearly in
the offing in barge carriage.
The study of regional growth and the use of benefit-cost lechniques are stil! in their infancy, and it is 11ly convictiol1 at this
poil1t lha I the besl that we cal1 do is to focus 011 the nature of the
problems so that otl the (me hand planners can at leasl start of!
using the best techniques available ai our present state of knowledge, and on the olher hand economic theorisls call go on from
here to improve and refine the techniques which are still in lheir
infancy.

Douglas North

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ESPECIALIZAAO REGIONAL E CRESCIMENTO ECONMICO

DOS ESTADOS UNIDOS NO Sf:CULO XIX

REVISTA BRASILEIRA DE ECONOMIA

realidade, a maioria dos pases compreende o que se consideraria

As seguintes caractersticas estruturais podem ser apontadas:

CRESCIMENTO REGIONAL NOS ESTADOS UNIDOS

O Brasil no se beneficiou no mesmo grau que aqules

A entrada direta de capitais no Brasil tem sido muito menor

Nenhuma dessas afirmativas est certa no que diz respeito s

REVISTA BRASILEIRA DE ECONOMIA

rurais. No havia cidade com 50.000 habitantes, somente duas com

John Baker Holroyd, 1.' Conde de Sheffield, Observations on The Commerce

CRESCIMENTO REGIONAL NOS ESTADOS UNIDOS

pendncia, e com administrao prudente ter a parcela

REVISTA BRASILEIRA DE ECONOMIA

cada produto de exportao de que dispunham os Estados Unidos

CRESCIMENTO REGIONAL NOS ESTADOS UNIOOS

REVISTA BRASILEIRA DE ECONOMIA

CRESCIMENTO REGIONAL NOS ESTADOS UNIDOS

na produo do ao, houve nvo deslocamento para mais prximo

REVIST.\ BRASILEIRA DE ECONOMIA

nuamente para novas regies a fim de explorar recursos naturais

DAS INDSTRIAS MANUFATURE IRAS SF.GUNDO REGIES EM PERCENTAGENS DO

Extremo Oeste .......... .

(a) Inclusive minerao de ouro

N ova Inglaterra ........

Madeiras e Produtos de Madeira a

Estados Unidos ...... .

Nova Inglaterra .... .

Fbricas que utilizam aOb

CRESCIMENTO REGIONAL NOS ESTADOS UNIDOS

REVISTA BRASILEIRA DE ECONOMIA

CRESCIMENTO REGIONAL NOS ESTADOS UNIDOS

was going on pace in Europe was mostly centered in the cotton

REVISTA BRASILEIRA DE ECONOMIA

ALGUNS PROBLEMAS TERICOS A RESPEITO DO

Entretanto, GEORGE STIGLER afirma em conferncia da srie

Conference on Researcn in Income and Wealth.

PROBLEMAS TERICOS DO CRESCIMENTO REGIONAL

Output, Input and Productivity l\Ieasurement, pg. 61

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trias (6). Parece-me evidente a importncia ds se problema para

Douglass C. North, The Economic Growth of the United States, 1790-1860

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1. Os recursos naturais da regio em funo de um nvel qualquer dado de tecnologia;

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Albert Hirschman, The Strategy of Economic Development (New Haven

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North, Location Theory.

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vamente baixos. Isto ter um efeito adverso sbre o crescimento

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cimento significativo no mercado interno; em vez disso, a renda ,

No s a natureza da atividade industrial a torna mais adequada ao

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uma eficiencia sempre crescente e concretizao dos efeitos de

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The Author keeps quoting STIGLER which points out, in an article

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export base, and to gradually diversify out of being narrowl'Y

The natural endowments of the region at any given

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of the domestic maT'ket increase, the efticient size of these types