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Franz Vanderschueren
MODELOS DEMOCRTICOS
DE PREVENCIN DEL DELITO
ANLISIS DE EXPERIENCIAS EXITOSAS
OTRAS OBRAS
1. Litigacin Estratgica en el Nuevo Proceso Penal
Rafael Blanco, Mauricio Decap, Leonardo Moreno,
Hugo Rojas (Lexis Nexis, 2005)
MODELOS DEMOCRTICOS
DE PREVENCIN DEL DELITO
F ACULTAD
DE
D ERECHO
Franz Vanderschueren
Con la colaboracin de
MODELOS DEMOCRTICOS
DE PREVENCIN DEL DELITO
ANLISIS DE EXPERIENCIAS EXITOSAS
Franz Vanderschueren
Con la colaboracin de:
Alejandra Lunecke e Ignacio Eissmann
DIRECTOR
Pedro Irureta
COMIT EDITORIAL
Rafael Blanco
Rodrigo Coloma
Ren Cortnez, SJ.
Hctor Hernndez
Ximena Moreno
Enrique Rajevic
Macarena Rodrguez
Hugo Rojas
Salomn Serrano
Franz Vanderschueren
DISEO Y DIAGRAMACIN
Nelson Torres S.
Revista Mensaje
Registro de Propiedad Intelectual: N 166.239 (Universidad Alberto Hurtado)
I.S.B.N: 978-956-8421-09-0
Impreso en Chile: GraficAndes, 1a edicin, octubre de 2007
NDICE
INTRODUCCIN
I. MODELOS INTEGRALES
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2. LA EXPERIENCIA DE BARCELONA
2.1. El enfoque de la experiencia
2.2. La metodologa
2.3. Rol y definicin de la sociedad civil
2.4. Herramientas
2.5. Articulacin de la prevencin con los programas locales
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4. LA EXPERIENCIA DE BOGOT
4.1. Enfoque de la experiencia
4.2. La metodologa
4.3. Ligazn de la prevencin con los programas locales
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BIBLIOGRAFA 87
INTRODUCCIN
doloroso cuyo abordaje requiere un esfuerzo solidario. En esta perspectiva, el protagonismo y liderazgo de la intervencin corresponde a la comunidad (A. Garcia-Pablos de Molina, 2003). Adems, un enfoque con
estas caractersticas adopta una estrategia multifactica que tiene en cuenta
el contexto social de la criminalidad. No se limita a una prevencin puramente situacional.
Por otra parte, una poltica progresista debera apuntar a disminuir la
criminalidad y no slo el nmero de delitos, revisando los valores y prcticas que una sociedad fomenta y sobre las cuales se desarrolla la criminalidad. En este sentido la prevencin en un Estado de Derecho debe apuntar
a evitar la reincidencia en los actos delictuales.
Finalmente, la seleccin de las prcticas aqu presentadas tiene en cuenta el grado de consolidacin de stas. Las mencionadas aqu han sido o
bien evaluadas positivamente o han surgido como modelos de intervencin reconocidos por expertos, por otras ciudades o por asociaciones de
alcaldes o gobiernos.
Uno de los objetivos de este trabajo es hacer visibles experiencias exitosas que pueden ofrecer algunas lecciones significativas para Amrica Latina, evitando que cada pas tenga que reinventarlo todo. Hay lecciones
internacionales muy vlidas de las cuales cada nuevo programa municipal
o gubernamental no puede prescindir sin correr el riesgo de aumentar la
fase del aprendizaje, la que en esta materia puede ser bastante costosa.
Cabe sealar que las prcticas citadas no constituyen una presentacin
exhaustiva de buenas prcticas, sino slo una seleccin arbitraria de los
casos ms ilustrativos de xito reconocido en la materia.
El texto presenta inicialmente tres tipos de prcticas globales en el mbito de municipios (las de las ciudades del Foro Europeo, ilustradas por
el ejemplo de Barcelona, las del Reino Unido de los laboristas y la de Bogot), para despus destacar prcticas focalizadas como la reforma policial
(Qubec), la prevencin del consumo de droga (Vancouver), el problema
de las pandillas (EE.UU.) y la prctica de justicia restaurativa orientada a
los jvenes en conflicto con la ley (Port Elizabeth, RSA).
Esta seleccin ha sido discutida con expertos de instituciones especializadas europeas, canadienses y de Naciones Unidas .
En particular del Foro Europeo para la Seguridad Urbana y del Centro Internacional
para la Prevencin de la Criminalidad (CIPC) de Montreal.
I. MODELOS INTEGRALES
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1.1. Antecedentes
La ciudades relacionadas con el Foro Europeo para la Seguridad Urbana se inspiran en la perspectiva fomentada desde 1982 por el alcalde y
diputado socialista francs Gilbert Bonnemaison en su informe al Primer
Ministro denominado: Frente a la delincuencia: prevencin, represin y
solidaridad.
Reivindicando un enfoque pragmtico - y rechazando el zanjar en el
debate de la poca sobre si las causas de la delincuencia son sociales o individuales -, logr movilizar en el seno del Consejo Nacional de Prevencin
de la Delincuencia (Francia) a elegidos de todas las tendencias y promover
una poltica en favor de los barrios en dificultad. En 1983 se lanzaron los
Consejos Comunales de Prevencin de la Delincuencia, verdadera instancia de concertacin y de planificacin de los programas de prevencin de
la criminalidad a nivel local, que permanecen hasta ahora, y que son el
rgano de monitoreo de las polticas en los municipios (Marcus, 2004).
De este enfoque derivan las diversas prcticas de varios pases europeos
(Blgica, Espaa, Francia, Italia, Portugal, etc.) que adoptaron una metodologa comn que se aplica a todas las iniciativas que cubren el vasto
campo de la inseguridad. Se extendi esta perspectiva a Canad y algunas
ciudades norteamericanas.
Varias experiencias de ciudades en Europa y fuera de esta regin han
adoptado sta metodologa como referencia. Entre los ejemplos ms significativos se encuentra la ciudad de Barcelona, que en muchos aspectos ha
sido pionera en la implementacin de esta visin.
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I. MODELOS INTEGRALES
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I. MODELOS INTEGRALES
El liderazgo poltico
Las autoridades locales, en particular el alcalde, tienen un mandato democrtico que permite unificar la poltica social y la poltica de seguridad
en un proyecto poltico para la ciudad. Esta sntesis se caracteriza por la
vigilancia del respeto de los derechos democrticos de cada ciudadano,
la insercin necesaria de una poltica de seguridad en la planificacin urbana, la capacidad de organizar coaliciones entre sectores que no estn
acostumbrados a trabajar juntos particularmente en materia de seguridad
y, finalmente, la bsqueda de la seguridad como un bien comn. Las
autoridades locales son garantes del reconocimiento de las competencias
especficas de los socios de la coalicin, del proceso de concertacin y de
su aspecto inclusivo.
En el plano institucional, las autoridades locales firman un contrato
con el Estado central que financia parte del presupuesto de la seguridad.
El alcalde se compromete a respetar los planes de seguridad propuestos
que corresponden a una estrategia establecida y concordada con los socios
locales.
Las coaliciones (partnership)
La constitucin de las coaliciones se realiza alrededor de objetivos comunes que son el diagnstico inicial y la formulacin de una estrategia
con planes de accin especficos y, sobre todo, alrededor de la implementacin de proyectos focalizados. Segn el objetivo, las coaliciones sern
permanentes, como por ejemplo aqullas constituidas por los Consejos
Municipales de Seguridad.
Ejemplo de coalicin permanente
El Consejo de la Ciudad Vieja de Wroclaw (Polonia) ha sido creado como coalicin
permanente para analizar la situacin, intentar identificar los problemas y los
conflictos y para confirmar los compromisos sociales que son elaborados alrededor
No existe en castellano una palabra que traduzca exactamente el concepto de partnership. Se adopta como equivalente el trmino coalicin.
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I. MODELOS INTEGRALES
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Un buen diagnstico considera las percepciones y prioridades por gnero. Si es necesario, el diagnstico primario puede ser complementado
por estudios ms cientficos basados en focus group u otros mtodos sobre
aspectos especficos como la violencia intrafamiliar y sus efectos, los barrios
estigmatizados, las pandillas, etc., que ni las informaciones oficiales ni el
diagnstico primario captan.
Las encuestas de Barcelona
La ciudad realiz en un perodo de 14 meses, con 11 equipos de trabajo de
profesionales de diversas disciplinas, un anlisis global de la situacin concerniente
a los mtodos de evaluacin de la seguridad, la problemtica de la juventud, las
escuelas, la administracin de la justicia, la estructura policial, las crceles, la droga,
la seguridad en los negocios, las polticas dirigidas a los jvenes, los medios y el
control de la inmigracin. Desde 1989 encuestas de victimizacin por municipio
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I. MODELOS INTEGRALES
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I. MODELOS INTEGRALES
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I. MODELOS INTEGRALES
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2. LA EXPERIENCIA DE BARCELONA
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I. MODELOS INTEGRALES
2.2. La metodologa
Barcelona ha desarrollado cuatro componentes fundamentales para la
implementacin de su trabajo. El primero de ellos es el proceso de descentralizacin de la ciudad; el segundo la creacin de organismos de participacin; el tercero, el acercamiento a la administracin de justicia y; el cuarto,
la coordinacin del trabajo policial y su acercamiento a la comunidad.
El proceso de descentralizacin se bas en una divisin de tareas en
materia de seguridad ciudadana, entre el gobierno estatal y autnomo y
el gobierno local. Los dos primeros se encargaron del desarrollo de una
poltica preventiva general, y de crear las condiciones sociales necesarias,
tales como el empleo. El gobierno local, por su parte, se dedic a la gestin
de los servicios en materia de seguridad ciudadana, bajo la lgica de que
esta instancia es la que puede ser ms eficiente, por estar ms cerca de la
comunidad y poseer un diagnstico ms preciso de ella.
Para canalizar la participacin de la comunidad y de todos los actores relevantes se crearon organismos especiales que hicieran efectiva esta
participacin. Esto se realiz en dos niveles. En primer lugar, se cre un
Consejo de Seguridad Urbana de Barcelona, que oper a nivel de ciudad,
y en segundo lugar, se crearon Consejos de Seguridad y Prevencin, a nivel
de los distritos en los cuales se encuentra dividida la ciudad.
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I. MODELOS INTEGRALES
De todas las conclusiones de la comisin, hay una que cala fuertemente en lo poltico y social: la nueva poltica de seguridad debe implementarse
teniendo en cuenta un criterio fundamental: la participacin comunitaria
en la definicin de las polticas (J. Lahosa 1997).
El rol que ha jugado la sociedad civil ha estado presente en todo el proceso. En el diagnstico, en las encuestas sistemticas de victimizacin, en el
diseo de polticas, y en su ejecucin misma. As tambin, se ha facilitado un
acercamiento de los sistemas de justicia y de las instituciones de Policas hacia
la comunidad, a partir de lo cual la sociedad civil se ha vinculado a nuevos
mbitos de accin, asumiendo, por consiguiente, un mayor protagonismo.
Secretaras Tcnicas de Prevencin
Cabe destacar el papel de las secretaras tcnicas de prevencin, las que se constituyeron
como rganos encargados de realizar una funcin de coordinacin entre la demanda
social, canalizada a travs de los consejos y la capacidad de hacer frente a dichas
peticiones por los rganos de la administracin local.
Se trat, por medio de esta instancia, de equilibrar peticiones de los ciudadanos y la
capacidad de respuesta de los servicios.
2.4. Herramientas
El trabajo desarrollado en la ciudad de Barcelona ha utilizado cuatro
herramientas principales: un diagnstico, una encuesta sistemtica de victimizacin, la generacin de coaliciones y la definicin y desarrollo de las
polticas de seguridad ciudadana.
Con respecto al diagnstico, ste se realiz en un perodo largo de tiempo y convoc a distintos sectores y disciplinas en su diseo y ejecucin. A
partir de l, se desarroll, por una parte, un trabajo conjunto con distintos
actores y, por otra, permiti definir el enfoque y principales polticas para
enfrentar el problema de inseguridad que viva la ciudad.
Adems del diagnstico inicial, se estableci un mtodo permanente de
recoleccin de informacin que permitiera ir viendo el estado de la violen-
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La realidad de la delincuencia.
El grado de confianza de la poblacin respecto de la poltica de seguridad de la
ciudad.
Para todo el desarrollo del trabajo preventivo, desde su diseo y definicin, hasta su ejecucin, se utiliz como herramienta clave la participacin
de la comunidad, sobre la base de la creacin de un trabajo conjunto, que
configura una suerte de alianza entre el gobierno local y la sociedad civil.
De este modo, se erigi la figura de la ciudadana como socio.
Finalmente, y a partir de los puntos anteriores, se definieron las principales polticas de seguridad ciudadana, que a su vez, desarrollaron sus
respectivas lneas de accin.
Ejemplos de Polticas de Seguridad Ciudadana
Polticas de participacin ciudadana
Se cre el Consejo de Seguridad Urbana de Barcelona
Se crearon los Consejos de Seguridad y Prevencin de los delitos
Polticas orientadas a jvenes
Se cre el Consejo de la Juventud de Barcelona, que actu como centro de relacin y
referencia de las acciones emprendidas por las distintas instituciones y asociaciones
juveniles.
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I. MODELOS INTEGRALES
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3. LA EXPERIENCIA INGLESA:
EL MODELO LABORISTA DE PREVENCIN Y REDUCCIN DEL DELITO
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I. MODELOS INTEGRALES
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un rol central en el tema. Son estas coaliciones las que deben desarrollar
estrategias orientadas a disminuir el delito y el temor en cada zona. Estas
coaliciones reconocen la necesidad de generar respuestas sociales al delito
que reflejen la naturaleza del fenmeno y sus mltiples causas, involucrando a diferentes agencias y actores en el desarrollo de las respuestas.
As, en 1998 con la promulgacin de la Ley de Delincuencia y Desorden (Crime and Disorder Act)10 se entrega a las comunidades locales el
deber tanto de control como de prevencin del delito. Son las comunidades y sus gobiernos locales los principales agentes de la seguridad, a travs
del trabajo coordinado de los servicios locales y con la cooperacin de las
organizaciones privadas y de la comunidad.
A lo anterior se suma la instalacin de la necesidad del trabajo coproducido por las agencias del Estado. La principal lgica que existe detrs de
esto es el establecimiento de la nocin de que ninguna agencia por s sola
puede entregar soluciones al problema de delito.
As, se instala la idea de que la tradicional, segmentada y compartimentalizada respuesta social falla en la provisin de la necesaria coherencia,
coordinacin y sinergia. En contraste, el trabajo en coalicin promueve un
trabajo integral y as la alianza entre el sector pblico, privado y la sociedad
civil reemplaza al trabajo burocrtico tradicional del sector pblico. Cabe
aadir que, este enfoque tuvo importante incidencia tanto sobre la lgica
del mismo sector pblico, como tambin de la relacin pblico-privado.
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I. MODELOS INTEGRALES
3.2. La metodologa
3.2.1. Reformas poltico-institucionales
En el nivel poltico institucional el gobierno laborista ha impulsado
grandes cambios, entre los cuales destacan, por un lado, el fortalecimiento
de la gestin local de la seguridad bajo el esquema de coaliciones locales
(descentralizacin de los procesos de toma de decisin y de implementacin) y, por otra parte, la reforma del sistema de justicia juvenil11.
Ambas reformas no excluyen, por cierto, los cambios e iniciativas ms
generales impulsados en materia policial y de justicia, donde se han introducido una serie de transformaciones orientadas a mejorar la eficacia y
eficiencia del sistema de control.
3.2.2. La descentralizacin de la prevencin de la delincuencia: el funcionamiento de los partnerships o coaliciones
Como se ha sealado anteriormente, el gobierno laborista desarrolla
un modelo de trabajo centrado en el enfoque de coaliciones. Con la ley de
1998 se otorgaron nuevas responsabilidades y facultades legales a la autoridad local y a la polica para que ellas formasen coaliciones en la bsqueda
de respuestas a la delincuencia. Estas coaliciones fomentan la participacin
de autoridades y representantes locales, tales como policas, organizaciones sociales, ONG, voluntarios u organizaciones empresariales, procurando contar con una efectiva participacin de los agentes en cada una de
las etapas del proceso. Junto a las asociaciones (que trabajan a un nivel
distrital), la ley previ la participacin de consejos a nivel de condados.
Estos consejos se transformaron en importantes canales de comunicacin
e informacin de las diversas experiencias en cada distrito, pudindose as
estandarizar las tendencias de las estrategias de prevencin y desarrollar
proyectos adecuados a cada realidad local.
11 Ambos cambios se sustentan en la Ley sobre Delincuencia y Desorden de 1998, considerada por diversos especialistas como la pieza clave de las iniciativas que se han
implementado.
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I. MODELOS INTEGRALES
de accin en materia de prevencin, se instalaron grupos juveniles de prevencin en el nivel local, que estaran encargados de abordar los problemas
sicosociales y de ejercer el control social sobre las medidas adoptadas. Se
capacit a policas para un trabajo especializado con jvenes y se establecieron medidas de prevencin temprana para dar respuestas a los factores de
contexto y familiares que estuviesen incidiendo sobre el comportamiento
antisocial y delictivo de este grupo.
Todas estas medidas son acompaadas de un marco jurdico (Ley de
Justicia Juvenil de 1999), que ha permitido su desarrollo y establecer medidas pertinentes al desarrollo integral de este grupo etario.
3.2.4. La polica: el principal aliado en las coaliciones locales
Otra de las principales caractersticas del modelo laborista en materia
institucional ha sido el fortalecimiento del modelo de polica comunitaria.
Este esquema o modelo de trabajo, que focaliza la demanda ciudadana
como principal tarea y transforma a la comunidad en la principal gua de la
accin policial, se ha coordinado y complementado con el esquema de trabajo de las coaliciones locales. La polica britnica es uno de los principales
socios de la gestin local de la seguridad y el gobierno de Blair desarroll
una serie de medidas cuyo objetivo era fortalecer y mejorar los procedimientos policiales. En este marco, las medidas adoptadas se centraron en
el mejoramiento de la eficacia y eficiencia de los organismos policiales y
tambin en el desarrollo de mecanismos de evaluacin, de transparencia y
sistemas de anlisis de informacin delictiva de alto nivel.
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3.4. Herramientas
El anlisis descriptivo que involucra el caso del modelo laborista enfrenta la difcil tarea de abordar un sinnmero de estrategias e iniciativas que
se han desarrollado en Inglaterra a partir de 1998 y que han permitido la
implementacin del modelo. Sin embargo, un anlisis ms profundo de
stas da cuenta de determinadas herramientas que les son transversales.
Entre stas es posible identificar el nfasis puesto en todos aquellos mecanismos que permiten una mejora en materia de gestin y de planificacin
de las instituciones tanto en el nivel central, como en el nivel local. As, es
posible identificar:
Sistema de anlisis delictual de alto nivel a cargo de las policas.
Desarrollo de una encuesta de victimizacin sistemtica, basada en la
consulta a los hogares, que ha permitido relevar las principales tendencias del comportamiento del fenmeno delictual y la prevalencia
del temor en la comunidad.
Desarrollo de diagnsticos locales pertinentes y exhaustivos orientados a determinar los niveles de delincuencia en los contextos locales.
Fortalecimiento de sistemas de evaluacin de las estrategias locales de
prevencin y sistemas de evaluacin de los sistemas de control (policial y judicial).
Fomento y desarrollo de capital humano en la materia. En este sentido, ha sido una prioridad para el gobierno laborista entregar todas
las herramientas y conocimientos necesarios a los equipos locales e
institucionales con el objeto de instalar las capacidades necesarias para
abordar la temtica.
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I. MODELOS INTEGRALES
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I. MODELOS INTEGRALES
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4. LA EXPERIENCIA DE BOGOT
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I. MODELOS INTEGRALES
4. 2. La metodologa
4.2.1. La dimensin institucional
Dentro de la dimensin institucional, tres aspectos aparecen con claridad: el reordenamiento del gobierno de la ciudad, la capacitacin y fortalecimiento de la polica y el acercamiento de la administracin de justicia
a la ciudadana.
El gobierno de la ciudad realiz un reordenamiento tendiente a mejorar
su gestin. Para ello, en primer lugar, se orient al Concejo a labores de
planificacin y control del gobierno del distrito; en segundo lugar, se atac
con fuerza la corrupcin; en tercer trmino, se eliminaron obstculos administrativos que agilizaron el proceso de descentralizacin. Asimismo se
moderniz la gestin administrativa y, finalmente, se logr una autonoma
fiscal, que adems de posibilitar el saneamiento financiero de la ciudad,
influy directamente en las polticas de seguridad ciudadana, al permitir
gestionar mayor cantidad de recursos para ellas (M. V. Llorente y A. Rivas,
2004).
En segundo lugar, se ha desarrollado un programa de capacitacin de
policas con el objetivo, primero, de acercarlos y prepararlos para el trabajo
con la comunidad y, en segundo lugar, para formarlos en su rol de agentes
de prevencin, de formacin de ciudadanos y de reguladores de comportamientos. Asimismo, se aument la dotacin y los recursos a la polica del
gobierno de la ciudad, con lo cual se alcanz una mayor cobertura policial.
De esta forma, los policas han incorporado elementos a su vida profesional que los acercan ms al desempeo de su funcin preventiva, formadora
y controladora, en el marco del trabajo conjunto de produccin de seguridad ciudadana (H. Acero, 2002).
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Finalmente, se desarrollaron iniciativas y se crearon instancias que permitieron el acercamiento de la administracin de justicia a las personas. Se
posibilit la resolucin de problemas cotidianos de un fuerte componente
de violencia y reproduccin de ella, a travs de la cercana fsica de los servicios y la agilizacin de los procesos.
Comisaras familiares
Se crearon comisaras familiares, las cuales se destinaron a la atencin de los problemas
de violencia familiar y maltrato infantil. Se encuentran funcionando alrededor de 20
comisaras en la ciudad de Bogot.
Unidades de mediacin y conciliacin
Estas instancias fueron creadas como organismos de la Alcalda Mayor, las cuales
buscan crear adecuadas condiciones de convivencia en las distintas localidades de la
ciudad, en trabajo directo con las poblaciones en riesgo.
H. Acero, 2000
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I. MODELOS INTEGRALES
por lo que el rol que la sociedad civil juega resulta importante y objeto de
grandes esfuerzos y recursos.
A travs de la educacin de la ciudadana, en el marco de la formacin
de una cultura ciudadana, y su participacin activa se sustenta la viabilidad de disminuir los problemas de violencia e inseguridad de la ciudad. A
partir de ello, se define a la ciudadana como un socio fundamental en el
trabajo de prevencin.
Programa Misin Bogot
Este programa se orient a generar espacios de convivencia alrededor de la seguridad
ciudadana y trabajar sobre factores que generan una alta sensacin de inseguridad,
mediante acciones conjuntas de las instituciones distritales, la polica y la comunidad.
Se ide en torno a tres reas de trabajo:
Programa de convivencia.
Dentro de esta rea destaca el trabajo con grupos en riesgo. A travs de la figura de
los guas cvicos, entre 1999 y 2002 se ofrecieron opciones de empleo a 3.995 personas, especialmente jvenes, recicladores de basura, trabajadoras sexuales, habitantes de la calle, desplazados por la violencia y cabezas de familias desempleadas.
M. V. Llorente y A. Rivas, 2004
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De modo previo al trabajo de prevencin y control desarrollado se efectu un diagnstico de la problemtica de la ciudad, a partir del cual se establecieron las hiptesis y polticas sobre las cuales basar el trabajo posterior.
Por ello, el diagnstico se constituye como una herramienta fundamental
para la construccin y gobierno de la seguridad ciudadana.
En segundo lugar, se cre un soporte institucional, marcado por una
mayor autonomizacin y descentralizacin del gobierno local, un acercamiento de la administracin de justicia y una formacin y fortalecimiento
de la polica para un mejor desempeo de su rol, lo cual posibilit la implementacin de las lneas de accin.
Por otra parte, se fortaleci y promovi la participacin de la comunidad, de modo que sta se apropiara del trabajo de prevencin. De este
modo, los habitantes se configuraron como los socios del gobierno local
para la aplicacin de las polticas de seguridad.
Finalmente, se definieron e implementaron lneas de accin (complementarias entre s) que constituyen el trabajo especfico de prevencin en
la ciudad.
Ejemplos de las principales lneas de accin
El desarme de la poblacin y el control del consumo de alcohol
Se realiz en base a lgicas pedaggicas y una amplia difusin de la idea de cultura
ciudadana.
Una actividad que foment el desarme de la poblacin fue el intercambio de armas
por bonos para comprar regalos de Navidad. Dicha medida fue aplicada en 1996 con
excelentes resultados.
Para disminuir el consumo de alcohol, se aplic la llamada Ley Zanahoria u Hora
Zanahoria, que consisti en limitar el horario de ventas de bebidas alcohlicas en la
ciudad, hasta la 1:00 am.
Acciones tendientes a recuperar entornos urbanos deteriorados
Destaca el trabajo desarrollado en la recuperacin de los ejes viales, donde se privilegi
el espacio peatonal y se redujo el espacio para vehculos.
Asignacin de mayores recursos para la polica y seguimiento de su actividad
La Polica Nacional desarroll un proceso de reforma y modernizacin, el cual cont
con un plan estratgico con metas operativas, lo cual posibilit que se pudieran
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I. MODELOS INTEGRALES
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II. MODELOS
DE EXPERIENCIAS FOCALIZADAS
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1.1. Antecedentes
En Qubec los servicios de polica han sido y continan siendo actores
fundamentales en la prevencin del crimen. Estos servicios tienen por misin prevenir el crimen, mantener la paz pblica, el orden y la seguridad
y llevar a cabo la aplicacin de la ley (Departmental Crime Prevention
Policy).
Los servicios de la polica conciben su trabajo y su rol en funcin de
proveer seguridad a las personas y a la propiedad, proteger los derechos
y libertades, teniendo un fuerte respeto a las vctimas y mostrando preocupacin por sus necesidades. Asimismo, cooperan con la comunidad
teniendo en cuenta el pluralismo cultural.
A partir de esta definicin de misin y de filosofa de trabajo se constituye una institucionalidad y enfoques de accin sobre los cuales se realiza
el trabajo frente a la criminalidad, el cual no es entendido slo desde
lgica de represin y control, sino que, por el contrario, desde una lgica
de prevencin de la criminalidad y de coproduccin de seguridad ciudadana.
Cabe sealar que el trabajo que se ha realizado ha contado con el suficiente respaldo institucional y solvencia en materia de recursos, provenientes principalmente desde el nivel de la gobernacin del Qubec. Se ha
extendido a todas las ciudades del Qubec.
En concreto, la experiencia en Qubec demuestra que se ha realizado
un trabajo tanto desde programas de prevencin situacional, como tam-
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bin desde aqullos que buscan reducir el riesgo social en grupos vulnerables, y que se enmarcan ms en un enfoque de prevencin social.
Ejemplos de programas de prevencin situacional
Patrullajes residenciales.
Programas de identificacin en bicicletas.
Vigilancia en bares.
Ejemplos de programas de reduccin de riesgo
Trabajo de reduccin de riesgo con nios en escuelas.
Trabajo de reduccin de riesgo con adultos mayores que han sido victimizados.
Departmental Crime Prevention Policy
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Orientaciones estratgicas
A partir del enfoque que componen los cinco elementos mencionados
en el punto anterior se ha gestado una estructura ms efectiva de cooperacin para el desarrollo del trabajo de prevencin. De este modo, se han de-
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sarrollado las condiciones necesarias para alcanzar la meta del departamento de polica que es reducir la tasa de criminalidad en Qubec y construir
una comunidad ms segura (Departmental Crime Prevention Policy).
Para la realizacin de esta meta se han establecido seis orientaciones
estratgicas:
Estrategias de prevencin local, que provengan desde la Municipalidad,
en base a una asociacin
La municipalidad es la encargada de liderar la prevencin en el mbito
local, y su rol principal es el de movilizar a las organizaciones locales, trabajadores involucrados y actores interesados en la prevencin del crimen.
Esta estrategia debe provenir desde una asociacin con todas las partes involucradas, basada en los acuerdos y consensos establecidos en cuanto a las
lneas de accin y prioridades. Para ello, debe establecerse un acercamiento
y relacin permanente entre los distintos socios, que sustente el trabajo que
se realiza.
Estrategias de intervencin con empresarios del sector privado
Se deben implementar mecanismo permanente de participacin con
estos actores, establecimiento de procedimientos para recoger sus intereses, as como tambin para brindar ayuda en la solucin de sus problemas
particulares. Del mismo modo, los empresarios deben involucrarse en las
acciones de prevencin del mbito local.
Estrategias de cooperacin interdepartamental
Las distintas agencias y departamentos deben establecer relaciones de
cooperacin, y trabajar juntos. Esta relacin har efectiva la asociacin de
programas de gobierno, como, por ejemplo, los programas paraescolar
para reducir los problemas de delincuencia juvenil y para mantener a los
jvenes en el sistema escolar.
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Fases y actividades
Creacin de una unidad especializada en prevencin del crimen
Desarrollo de programas dirigidos a reducir las tasas de criminalidad.
Establecimiento de criterios de evaluacin.
Levantamiento de comits multiagenciales para trabajar en un clima de respeto
mutuo.
Creacin de un comit asesor.
Establecimiento de tres estaciones de policas comunitarias
Implementacin de un servicio de polica comunitaria con una estrategia enfocada
a la resolucin de problemas
Actividades conjuntas, acuerdos, comits de consulta y programas de capacitacin
conjuntos.
Consulta pblica, identificacin y resolucin de problemas, acercamiento entre
policas y comunidad.
Participacin de 150 voluntarios en actividades conjuntas con el departamento
de polica.
Involucramiento de ms de 3500 familias en distintos programas.
Hull Police Service.
Comunity Policing and Modification of Organizational Structure
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2.1. Antecedentes
Durante la dcada del noventa la ciudad de Vancouver enfrent un incremento significativo del consumo de drogas, de su comercializacin y de los
efectos negativos de ambos problemas. El aumento del consumo de herona
en 1992 y la introduccin de la cocana y del crack a principios de los aos 90
produjeron efectos devastadores en diferentes reas de la ciudad. El nmero
de muertes producto de sobredosis de drogas ilcitas alcanz un promedio
anual de 147 durante la dcada del 90 (CCENDU Report, 2000)12. Asimismo, en 1998, las muertes por sobredosis de drogas inyectadas constituyeron
la primera causa de muerte entre los hombres adultos de entre 30 y 49 aos
en la provincia. Por otra parte, las estadsticas mostraron a las autoridades de
la ciudad que este consumo estaba directamente relacionado con altos porcentajes de contagio de enfermedades como el VIH y la hepatitis C. El consumo de drogas era responsable de ms de la mitad de las infecciones de VIH
y en un 80% de la hepatitis C. Asimismo, fue posible evidenciar que los altos
niveles de inseguridad en diferentes barrios estaban directamente relacionados con la comisin de delitos vinculados a la venta y consumo de drogas y
la participacin de ms jvenes en pandillas y grupos violentos. Sin duda esta
situacin tambin se vincul al hecho que Vancouver se haba convertido en
el principal puerto de internacin de drogas de Amrica del Norte.
En este contexto, el ao 2000 se inici un programa integral que busc
abordar la problemtica en una de las reas ms afectadas de la ciudad, como
era el centro del lado este de Vancouver. Sin embargo, al poco tiempo el gobierno de la ciudad decidi ampliar esta estrategia a toda la ciudad.
12 Ver www.city.vancouver.bc.ca/fourpillars.
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As, el ao 2001 se inicia una estrategia integral de trabajo impulsada por el gobierno de la ciudad. Esta estrategia considera la problemtica
como un asunto de salud y de orden pblico. Esta estrategia es traducida
en un documento marco de trabajo que ha guiado el accionar del gobierno local, provincial y nacional durante los ltimos cuatro aos. En este
documento marco se entrega un diagnstico de la situacin y se estudian
tambin los costos econmicos y sociales del fenmeno.
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2.3. Metodologa
La mirada integral que promueve este modelo se desarrolla a travs de
cinco ejes de accin: la prevencin, el tratamiento, el control y la reduccin del dao y la coordinacin interagencial, la evaluacin y monitoreo.
En cada lnea se establecen objetivos claros y se definen las estrategias de
trabajo como as tambin las responsabilidades en distintos niveles. Para el
desarrollo de cada rea de trabajo se acordaron diferentes instrumentos de
desarrollo como: diagnsticos, estrategias amplias de capacitacin e intercambio y coaliciones locales.
2.3.1. Ejes de trabajo y estrategias
Lnea de Prevencin
A travs de la labor preventiva, el gobierno de Vancouver se propuso
no slo educar sobre los peligros relacionados al consumo de drogas, sino
lograr que las personas conocieran y se preocuparan de las causas asociadas
a este consumo y supieran cmo evitarlo. El marco de accin en esta rea
define una serie de tareas de coordinacin, de definicin de grupos especficos y programas que se centran tanto en las causas como en la naturaleza
de las adicciones, as como en la prevencin de ellas. El desarrollo de las estrategias definidas en esta rea da cuenta de tareas de prevencin primaria,
secundaria y terciaria, es decir, programas orientados a la poblacin en ge-
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Lnea de tratamiento
A travs de esta lnea de trabajo se busc dar respuesta y abordar el problema de la adiccin, orientada a entregar tratamientos y cuidados permanentes a los consumidores. Se contemplaron diferentes estrategias y acciones que involucraban diagnsticos y respuestas a problemticas de uso de
drogas especficas, especialmente de herona, y se coordinaron las respuestas
con servicios de salud, vivienda y diferentes programas sociales. Por ejemplo,
estudios especficos determinaron una relacin directa entre el consumo y el
hacinamiento por vivienda y, con ello, se establecieron acciones especficas.
En esta lnea, se introdujo de manera piloto el modelo de Cortes de Drogas, que buscaban dar una respuesta especializada y tratamiento a aquellos
casos de adiccin involucrados en la comisin de delitos.
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Lnea de control
Esta lnea de trabajo tuvo como principal objetivo dar respuestas adecuadas a los problemas de drogas presentes en los espacios pblicos, como
la venta de droga, venta ilegal de alcohol, presencia de microtrfico en las
calles, etc. En este trabajo se involucr a las principales agencias de control
y regulacin como la polica, el sistema de justicia e instituciones a cargo de
licencias. En esta lnea, la polica asume un rol protagnico como principal
agente de orden en el espacio pblico. La polica asumi un rol protagnico
en vincular las labores de control con otros servicios sociales. Se buscaba
tambin dar cuenta de que no bastaba la mayor vigilancia de los espacios en
los barrios para reducir la venta de drogas y sus efectos. Con esto se busc
fortalecer la institucionalidad pblica y hacerla visible en las comunidades.
Lnea de reduccin de daos
Bajo el supuesto de que es necesario aceptar y asumir el consumo, el
gobierno de Vancouver defini que una tarea prioritaria sera disminuir los
daos causados por el consumo tanto a nivel individual como comunitario. El objetivo fue establecer y construir una visin comn del abordaje
de la problemtica y disear estrategias en el mbito local, provincial y
nacional destinadas a mitigar los efectos. Con esta mirada, las estrategias
estaran orientadas a generar relaciones e integrar a quienes estaban fuera
del sistema de salud, prevenir la transmisin de las enfermedades, promover prcticas de consumo seguro (por ejemplo, se implementaron lugares
donde adictos podan consumir con mayor proteccin y fuera de la calle, se crearon centros de apoyo para consumidores en los que se les daba
proteccin sin buscar su abstinencia) y vincular opcionalmente a los ms
marginados a servicios de salud y de tratamiento.
Principios de la reduccin de daos
No daar.
Respetar la dignidad humana de quienes usan drogas.
Maximizar las intervenciones opcionales por parte de los consumidores.
Focalizar en los daos producidos por el uso de drogas, ms que en el uso de la
droga per se.
Elegir objetivos realistas y apropiados segn los casos.
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Este enfoque se basa en una mirada pragmtica y realista, que no ejerce un discurso
moralizante de abstinencia. Define una serie de objetivos alcanzables y priorizables
y promueve una accin conjunta con agencias de control, que buscan mover a los
adictos de la calle e incorporarlos en redes de apoyo y de salud.
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2.4. Liderazgo
El liderazgo de esta experiencia lo ha ejercido el gobierno de la ciudad
de Vancouver durante los aos de implementacin. Sin embargo, este modelo es un ejemplo de coordinacin multiagencial de trabajo en los diferentes niveles de accin de las instituciones pblicas. Esta experiencia, se
inici el ao 200013, en el marco de un acuerdo suscrito por el gobierno de
la ciudad, el gobierno provincial y el gobierno de Canad.
13 Vancouver tiene una larga trayectoria en materia de prevencin, no slo respecto del
consumo de drogas. En 2002 facilit la formulacin de las Orientaciones de las Naciones Unidas en materia de prevencin en reas urbanas, adoptadas posteriormente
como referencia oficial al respecto.
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3.1.Enfoque de la experiencia
El enfoque del modelo creado por la Universidad de Chicago, llamado
Spergels Comprehensive Gang Model, asume una perspectiva holstica, en
la cual se han integrado tanto las experiencias previas exitosas como fracasadas en un solo proceso de aprendizaje. De este modo, se rescatan no slo
aquellos aspectos que han dado resultado en el tiempo, sino que tambin
los errores, a partir de los cuales se ha desarrollado un proceso potente de
aprendizaje para la elaboracin de este modelo. Hay que anotar que Estados Unidos conoce el desarrollo de pandillas desde los aos 1920-30, por lo
que se han realizado numerosos estudios y experimentos sobre la materia.
Se ha trabajado en base a la prevencin primaria, que se focaliza en
la poblacin en situacin difcil e identifica los factores criminogenos de
carcter personal, social y del entorno; la secundaria, que apunta a las personas que han sido identificadas como predelincuentes; y la terciaria, que
trabaja con aquellos individuos que han estado involucrados en actividades
criminales.
El modelo se articula en torno a cinco grandes ejes:
La movilizacin comunitaria. Se realiza a travs de los lderes y habitantes de la comunidad para planificar y reforzar el trabajo que realizan las
organizaciones que trabajan con pandillas y jvenes en riesgo social. En el
caso de que stas no existan, debiesen ser creadas.
14 Este resumen est basado en el articulo de F. Vanderschueren Violencia en las pandillas, 2004.
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Personal Especializado. Se contempla la presencia de personal especializado en el trabajo de intervencin, que cumpla la funcin de intermediario
con las pandillas. Asimismo, se exige que este personal tenga orgenes similares a los miembros de las pandillas.
Rol del personal especializado (outreach workers)
Debe ser capaz de comunicarse a cualquier hora con jvenes insertos en pandillas.
Debe tener un origen tnico o social similar al de los miembros de la pandilla.
Necesita una capacidad de disponibilidad para encontrarse y discutir con diferentes
tipos de jvenes en varios lugares sin necesidad de proteccin policial.
Debe alcanzar al ncleo central de la banda o gang.
Es un intermediario entre los jvenes y el proyecto.
Su rol debe ser entendido y aceptado por l, los jvenes y el entorno.
Debe respetar la confidencialidad de ciertas informaciones.
Debe ayudar a los jvenes en la bsqueda y conservacin de trabajo.
Debe ser el abogado de los jvenes frente a los servicios procurados por el
proyecto.
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3.2. Metodologa
En primer lugar, es posible sealar que dentro de la metodologa est la
definicin del rol que juega la comunidad en el modelo de intervencin.
ste es sumamente preponderante en el modelo, por cuanto se la concibe
como agente activo en el desarrollo de la intervencin. El rol que juega se
enmarca en la figura de socio o aliado con el cual se puede realizar un trabajo ms profundo con los miembros de las pandillas, o bien con quienes
estn en riesgo de caer en ellas.
El contacto con la comunidad permite abordar desde ella el problema
de las pandillas. De este modo es posible obtener un conocimiento ms
profundo del problema y llegar o acceder a estos grupos y desarrollar un
trabajo desde su interior. Asimismo, configura el entorno a partir del cual
se necesita potenciar el trabajo preventivo, a travs de la resocializacin en
conjunto con las familias, amigos y el entorno, as como el trabajo represivo y de control social.
Por otra parte, se puede establecer que algunas actividades se constituyen en las herramientas centrales de la intervencin a realizar. stas son la
movilizacin comunitaria, el diagnstico inicial, el trabajo multisectorial,
la supresin del gang y la evaluacin.
La movilizacin comunitaria
Entendida como el involucramiento de los actores locales de las comunidades, donde se incluye a personas que hayan pertenecido a pandillas o
a organizaciones locales e instituciones pblicas y privadas vinculadas a la
intervencin. Esta participacin se inicia a travs del desarrollo del diagnstico inicial.
El diagnstico inicial
Busca develar los problemas que se encuentran presentes detrs de la
existencia de gangs o pandillas. De este modo es posible identificar tanto
las causas como las posibles soluciones de estos problemas.
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La supresin, entendida como los procedimientos de control social formal e informal, se dan no slo a travs de la polica, sino que tambin
por medio de la comunidad misma. Detrs de esta accin se encuentra el
hecho de que existe una estrecha relacin de cooperacin y trabajo entre
la polica, la comunidad, las familias de los jvenes que pertenecen a las
pandillas y el proyecto de intervencin mismo.
Se deben contemplar distintas estrategias de control para sus miembros,
ya que mientras algunos requieren de la colocacin provisoria en centros
cerrados, otros pueden tener formas graduales de supervisin.
Lo esencial es que los jvenes sean educados a ser responsables e imputables de sus actos. Para ello se contempla la colaboracin de las familias,
del grupo de amigos y de otros miembros del entorno.
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Finalmente, la evaluacin permite desarrollar un anlisis conjunto respecto de cuatro preguntas esenciales:
Qu se ha logrado con respecto a cada objetivo fijado al trmino del
diagnstico y de la formulacin del correspondiente plan de accin?
Cul es el grado de xito logrado?
Cules son los indicadores que permiten verificar si la orientacin del
proyecto es correcta?
Qu cambiar en las actitudes y comportamientos como consecuencia de la puesta en prctica del proyecto?
La evaluacin del proyecto de Chicago, llamado Little Village Gang
Violence Reduction Proyect (Spergel Grossman), ha verificado la validez
del modelo respecto de su orientacin holstica, en comparacin con otros
del pasado que no pudieron beneficiarse de la continuidad o de las necesarias modificaciones por falta de una evaluacin con criterios claros. Las
ciudades donde los gangs han alcanzado un nivel de violencia significativo
en los Estados Unidos y ms recientemente en Europa se inspiran en este
modelo en sus intervenciones (Malcom Klein y otros, 2001).
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Estas prcticas se basan principalmente en el supuesto de que es beneficioso que los infractores tengan una mayor conciencia del impacto personal y social de sus actos. Sin embargo, la evaluacin de estas experiencias
da cuenta de la necesidad de considerar cuestiones prcticas para la efectividad de estas medidas. Entre ellas se cuentan la definicin y medicin del
dao y la pertinente seleccin de las acciones de indemnizacin, el debido
proceso y el desarrollo de las medidas necesarias para implementar las tcnicas de mediacin y restauracin.
Una de las experiencias ms exitosas de este modelo es la implementada
en Port Elizabeth, Sudfrica, a travs del Proyecto Stepping Stones One
Stop Center.
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15 Este modelo fue valorizado en 2002 con un encuentro internacional organizado por
Naciones Unidas que propuso la difusin del modelo en pases africanos y en otras
regiones.
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2. Los enfoques
Evidenciar los aspectos comunes a todos los enfoques mencionados implica seleccionar algunos aspectos que son bsicos a todos, sin ponderar
necesariamente cada uno de ellos.
Complementariedad entre control social y prevencin
Esta relacin constituye el cambio ms significativo que condiciona y
explica muchos otros. La distincin en los hechos entre represin y prevencin, entre los roles de los agentes de ambas prcticas se reducen y las
dos prcticas se superponen a menudo. El fenmeno de la droga ha hecho
mucho para el acercamiento de los ejecutores(Vourch, 1994, p. 62). Esto
conduce o bien a una institucionalizacin que involucra a los ejecutores de
ambas prcticas, unificando la toma de decisiones en materia de represin
y de prevencin (Crime Disorder Act en el Reino Unido) o bien a una
prctica cotidiana de coproduccin de seguridad entre agentes de prevencin y polica.
De este postulado deriva la necesidad de reformas policiales en relacin
con la prevencin y al control social del delito de pequea y mediana grave-
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dad, que constitua el mayor cuello de botella de las policas, por el nfasis
predominante puesto en los crmenes graves. Si se quiere una polica apta
para el trabajo mancomunado tanto de prevencin como de represin, se
requiere una polica preparada para trabajar con las comunidades. De ah
surgieron las diversas frmulas de reformas como la polica de proximidad,
community policing o polica comunitaria, as como, en algunos casos,
la referencia a los principios que rigen a una polica fuertemente enraizada
en la comunidad como los Koban japoneses.
3. Descentralizacin e institucionalizacin
Con excepcin de los Estados Unidos y Canad, las fuerzas policiales
y la seguridad dependen tradicionalmente del gobierno central, incluso
donde el Estado est fuertemente descentralizado. La adopcin de un enfoque democrtico inaugura en algn grado, de un modo diferencial pero
comn a todas las experiencias, la descentralizacin efectiva. Son las autoridades locales (gobierno metropolitano o municipios) los que pasan a ser
responsables, si bien no de la formulacin de las polticas, por lo menos
de su implementacin en terreno. Todos los modelos de pases desarrollados consideran como protagonista fundamental a las autoridades locales.
El mismo criterio tiende a imponerse en Amrica latina. De algn modo
el Estado central acepta delegar parte de su autoridad en esta materia en
las autoridades locales. Y en todos los casos financia por lo menos parcialmente los gastos de los programas de seguridad, reservndose en algunos
casos la responsabilidad del monitoreo o de la evaluacin de los planes. El
caso chileno con el Programa Comuna Segura es representativo de esta
prctica de descentralizacin en su modalidad restringida.
El grado de institucionalizacin en estos casos es variable. Va desde
la responsabilidad total de los municipios (Canad y Estados Unidos),
pasando por la institucionalizacin de la decisin y responsabilidad colectivas adoptada en el Reino Unido hasta llegar a formas de verdaderos
contratos (Unin Europea), donde el Estado central financia el programa
enunciado e implementado por las autoridades locales. Hay que anotar
que el Estado central, salvo que existan normas constitucionales en ese
sentido, delega pocas veces el control policial, permitiendo en algunos ca-
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5. Aspectos metodolgicos
Una metodologa rigurosa parece ser un elemento comn a las experiencias exitosas. Esto pasa por evaluaciones, por procesos que incluyen
errores y capacidad de rectificar y de respetar las etapas y los tiempos necesarios. El diagnstico, la formulacin de una estrategia de consenso y una
rigurosa implementacin con monitoreo son indispensables.
La continuidad en la implementacin estratgica aparece como una
condicin de xito. Barcelona tiene veinte aos de prctica, Bogot diez, las
ciudades del FESU van continuamente revisando sus prcticas desde hace
ms de doce aos y los agentes que trabajan con pandillas en los Estados
Unidos se benefician de ochenta aos de experimentos y estudios sobre el
tema. Vancouver se apoya en una larga experiencia anterior de prevencin
en la ciudad cuando formula e implementa su plan de control de drogas.
Port Elizabeth consolida su experiencia y la difunde despus de ocho aos.
Las reformas policiales del Qubec se iniciaron hace ms de diez aos.
El intercambio de experiencias ha sido para los casos exitosos un elemento estimulante. El Reino Unido analiza permanentemente los avances
de sus experiencias, el FESU ha institucionalizado el intercambio, las ciudades canadienses intercambian sus prcticas, etc. Las experiencias ms
exitosas son tambin aqullas que promueven el intercambio y buscan modelos a adaptar en su propia ciudad o regin.
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BIBLIOGRAFA
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BIBLIOGRAFA
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BIBLIOGRAFA
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ENSAYOS JURDICOS
1. La Culpa en la Responsabilidad Civil
Enrique Barros (2005)
2. Los Derechos Fundamentales del Trabajador:
El Nuevo Procedimiento de Tutela Laboral
Jos Luis Ugarte (2006)
Franz Vanderschueren
MODELOS DEMOCRTICOS
DE PREVENCIN DEL DELITO
ANLISIS DE EXPERIENCIAS EXITOSAS
OTRAS OBRAS
1. Litigacin Estratgica en el Nuevo Proceso Penal
Rafael Blanco, Mauricio Decap, Leonardo Moreno,
Hugo Rojas (Lexis Nexis, 2005)
MODELOS DEMOCRTICOS
DE PREVENCIN DEL DELITO
F ACULTAD
DE
D ERECHO
Franz Vanderschueren
Con la colaboracin de