El Nuevo Institucionalismo Histórico y Las Políticas Sociales

Red de Revistas Cientficas de Amrica Latina, el Caribe, Espaa y Portugal
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Guillermo Farfn Mendoza

El nuevo institucionalismo histrico y las polticas sociales
Polis: Investigacin y Anlisis Sociopoltico y Psicosocial, vol. 3, nm. 1, primer semestre, 2007, pp. 87-124,
Universidad Autnoma Metropolitana Unidad Iztapalapa
Mxico
Disponible en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=72630105
Polis: Investigacin y Anlisis Sociopoltico y

Psicosocial,
ISSN (Versin impresa): 1870-2333
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Proyecto acadmico sin fines de lucro, desarrollado bajo la iniciativa de acceso abierto
El nuevo institucionalismo histrico

y las polticas sociales
Guillermo Farfn Mendoza*
Introduccin
ste ensayo surgi como un intento de dar un sentido ms amplio

a la explicacin del origen de la seguridad social, como institucin,
en Mxico, como un esfuerzo para elaborar un modelo terico capaz
de explicar el nacimiento de las polticas sociales de una manera ms
*Profesor de la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales de la unam. Este artculo forma
parte de la tesis doctoral que le vali el Primer Lugar del Premio Interamericano a la
Investigacin en Seguridad Social 2006 que otorga la Conferencia Interamericana de
Seguridad Social (ciss). Correo electrnico: <farmen@servidor.unam.mx>.
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El estudio de las polticas sociales se ha concentrado en los procesos

de evaluacin de impacto social o en estimaciones actuariales de costos y financiamiento, esto ltimo en relacin, sobre todo, con la seguridad social. Sin embargo, la creacin de las polticas sociales es, en
primera instancia, un asunto de poltica, una responsabilidad de deter
minados tomadores de decisiones, que se ven inmersos en una compleja relacin entre accin social y estructuras, de la cual surgen las
polticas sociales. El neoinstitucionalismo histrico es un enfoque capaz
de explicar las polticas pblicas desde la perspectiva de otras disciplinas sociales, tales como la ciencia poltica y la sociologa; desde este
enfoque, el presente trabajo intenta ofrecer al lector un modelo de an
lisis basado en el papel de las instituciones como fundamento de la
creacin de las polticas sociales: se reflexiona particularmente sobre
la funcin de instituciones tales como los grandes contextos socioeconmicos y polticos, las coaliciones polticas, las comunidades de discurso
y los arreglos institucionales al interior del Estado.
Palabras clave: poltica social, polticas pblicas, institucionalismo,
Estado.
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general. As, cuestiones especficas sobre el surgimiento de este tipo
de seguridad en un pas, pueden formularse en trminos genricos, re
levantes para distintas realidades. Por ejemplo, al preguntarnos por
qu un sistema de seguridad social aparece en un lugar y en una poca
determinada, que contrasta con la creacin de otras modalidades de
seguridad social o de instituciones sociales en otras zonas o regiones
del mundo, nos aproximamos a una serie de cuestiones comunes a
todas las polticas sociales. Cules son los fundamentos que estn detrs
de la puesta en marcha de una poltica social? Cul es el peso de las
grandes estructuras o procesos sociales sobre su creacin? Cul es el
margen de accin individual que permite la fundacin de una poltica social en un momento determinado de la historia poltico-social de
un pas o una regin?
Desde una perspectiva ms particular, tambin son diversas las pre
guntas que pueden resultar pertinentes. Cul es el papel de las ideas
en la formacin de las polticas sociales? Cmo afecta los intereses pol
ticos y sociales la eleccin de las polticas? Quines toman las decisiones
y cules son las reglas de acceso a los puestos clave de un gobierno?
As, mientras que las primeras preguntas intentan indagar en el vie
jo asunto de las relaciones entre estructura e individuo, entre necesidad
y libertad, entre determinacin y accin social, las segundas enuncian
ya las variables o los factores especficos que pueden estar detrs de la
formulacin de las polticas sociales. En su conjunto, las interrogantes
plantean una serie de problemas netamente institucionalistas, que nos
han llevado a considerar la pertinencia de este tipo de enfoque para dar
una respuesta a todas ellas.
Qu tipo de nuevo institucionalismo?
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Particularmente nos ha resultado conveniente adoptar el enfoque te

rico-metodolgico del llamado nuevo institucionalismo histrico (nih),
pues parece adecuado para abordar la problemtica de determinar como
es que surgen y se institucionalizan las polticas sociales. Nos intere
sa este tipo de nuevo institucionalismo, a diferencia de otras modalida
des (eleccin racional, sociolgico-normativo), por la importancia que
otorga a los procesos de gestacin y adopcin de decisiones polticas
en su evolucin y secuencia histricas.
No obstante, hay rasgos del nuevo institucionalismo, en lo general,

que son compartidos por las diferentes corrientes. Estos enfoques han
sabido colocarse, por ejemplo, como alternativa a las explicaciones so
ciales de tipo estructuralista, para las cuales la confluencia de un con
junto de fuerzas o factores socioeconmicos y/o polticos debera
arrojar los mismos resultados en todas partes del mundo. Por otro la
do, estos enfoques tambin ofrecen una explicacin distinta a las teoras
individualistas, de corte utilitarista o conductista, que sobredimensionan la accin de los individuos por encima del peso de las estructuras
y de las instituciones.
Segn Peters (1999:15-17), el nuevo institucionalismo naci como
un intento de recuperar las virtudes del viejo institucionalismo y de
remontar las limitaciones presentes en el anlisis conductista y de la
eleccin racional. El nombre fue introducido por James March y Johan
Olsen en 1984 para tratar de reorientar el anlisis emprico dentro
de la teora poltica. Especficamente, el nuevo institucionalismo de
March y Olsen est dirigido a confrontar los supuestos del conductismo y de la teora de la eleccin racional porque se caracterizan por un
contextualismo, reduccionismo, funcionalismo e instrumentalismo.
Por el contrario, el nuevo institucionalismo se va a distinguir porque
intenta poner la accin colectiva en el centro del anlisis. O, ms bien,
porque pretende establecer una relacin de reciprocidad entre la accin
social y su entorno socioeconmico y poltico.
Existen distintas formas de clasificar el nuevo institucionalismo, desde un listado amplio (normativo, eleccin racional, histrico, emprico,
internacional y societal) (Peters, 1999:17-20), hasta otro simplificado
(nuevo institucionalismo de la eleccin racional y nuevo institucionalismo de corte ms sociolgico e histrico) (Soltan, Uslaner y Haufler,
1998). De ellas, vamos a suscribir aquella que nos proporciona Peter
A. Hall, quien puede considerarse uno de los principales impulsores del
nuevo institucionalismo histrico.
Segn su propio balance (1998:27-30), hay tres vertientes principales: el nuevo institucionalismo del rational choice (rch) o eleccin
racional; el nuevo institucionalismo sociolgico (is) y, desde luego, el
nuevo institucionalismo histrico (nih). Todas ellas aportan novedo
sos elementos para observar el mbito de la poltica. Como es de en
tender, hay tambin divergencias importantes. Para descifrarlas, el
autor divide temticamente su argumentacin: primero, en la discu-
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sin de la relacin instituciones-comportamiento o estructura-in

dividuo y, segundo, en el debate acerca de como las instituciones se
originan y cambian.
En lo que se refiere a la relacin estructura-individuo, Hall (1998) y
otros autores encuentran complementariedad entre las diversas variantes neoinstitucionalistas, con la ventaja de que el nih tiene la virtud
de utilizar eclcticamente el enfoque de tipo clculo estratgico y el
enfoque de tipo cultural o sociolgico.
En el institucionalismo rch y en el nih, por ejemplo, se acepta la
existencia de una interaccin significativa entre individuo e institucio
nes. Quizs el neoinstitucionalismo del rch pone un mayor nfasis
en la accin del individuo racional, que busca maximizar su utilidad, en
un marco de restricciones institucionales, mientras que el nhi pone un
mayor acento en las reglas o normas institucionales. Por su parte, en lo
referente al surgimiento de las preferencias, destacan las divergencias:
para el rch las preferencias, son exgenas y siempre consisten en la bs
queda de maximizar las utilidades; en cambio, para el nhi las preferen
cias se conforman dentro del contexto institucional y estn fuertemente
imbuidas por ste. Adicionalmente, para el nuevo institucionalismo rch,
las instituciones son incentivos que cambian de manera constante y r
pida, para los que no resulta relevante el pasado histrico. Por su par
te, el nih encuentra una gran persistencia histrica en las instituciones
(Peters, 1999:44-47). Sobre esta cuestin de las preferencias, en cambio, el is puede ser ms til, ya que es capaz de explicar mejor como es
que las instituciones afectan las preferencias y las identidades, ya que
nos dice que los actores deben seleccionar sus preferencias dentro de un
repertorio de opciones culturalmente determinado.
Otra cuestin importante que aproxima a los enfoques rch y nih
consiste en que los individuos, para maximizar sus beneficios, pueden
decidir la conveniencia de actuar dentro de las instituciones, lo que
nos conduce a la identificacin de la accin colectiva o institucional
y de una racionalidad colectiva que debera conducir al establecimiento de equilibrios. No obstante, esta misma cuestin de los equilibrios
plantea diferencias entre ambas vertientes, porque el nih asume la po
sicin de ventaja del actor representado por el Estado, esto es, su capacidad de imponer una decisin sobre otros actores, a diferencia de
un enfoque tipo rch, en donde el resultado de la interaccin sera maxi
mizar el bienestar colectivo y elegir la alternativa preferida por los par
ticipantes. Esta diferencia tambin puede ilustrarse diciendo que el

enfoque nhi se asemeja ms al modelo agente-principal, en el sentido
de que el comportamiento de los actores viene regulado por reglas que
se controlan unidireccionalmente por el principal (Estado), a diferencia del enfoque de teora de juegos en el que los procesos se desarrollan
bilateralmente, como producto de una negociacin entre iguales (Peters,1999:50, 53; Hall y Taylor, 1998:29-30).
Ahora bien, en cuanto al tema del origen y el cambio institucional,
el enfoque del rch es til y potente para explicar el nacimiento, la per
sistencia y el funcionamiento de instituciones donde predomina el
consenso entre actores, como en las legislaturas o en escenarios internacionales, o en espacios altamente competitivos, como el mercado. Pero
no necesariamente encontramos este tipo de procesos en el mbito de
las polticas pblicas, en donde el actor principal es el Estado y las ins
tituciones se rigen esencialmente por el poder y la autoridad.
Como lo seala Pierson (2000:257), la naturaleza de las polticas pbli
cas es, entre otras, la provisin de bienes pblicos por medio de meca
nismos que implican el ejercicio de la autoridad de forma obligatoria,
generalmente mediante reglas legales que son la caracterstica bsica de
la poltica. Esta particularidad de la accin del Estado es fundamental den
tro del enfoque nih, por lo que regresaremos a este tema ms adelante.
Por su parte, el is y el nih le dan un sentido distinto al tema del origen
y cambio institucional; para ellos, las instituciones surgen y evolucio
nan en un mundo que ya est repleto de ellas. El is se pregunta como las
instituciones determinan el punto de vista de los actores sociales y,
desde esta perspectiva, asume que la eleccin de nuevas instituciones
parte de los moldes institucionales ya existentes; en particular, eligen
aquellas que otorgan mayor legitimidad social o que provienen de pro
cesos de interpretacin colectiva. El problema con esta vertiente es
que no considera el conflicto que est presente en la eleccin y la reno
vacin institucional, sino slo el proceso de interpretacin colectiva
de significados, valores, scripts, etc. (Hall y Taylor, 1998:30-31). Podra
mos decir, entonces, que esta variante es ms til para el estudio de pro
cesos que llevan a explicar el funcionamiento de las organizaciones, como
puede ser el caso de las empresas y firmas, o de otras instituciones de
la sociedad o del Estado como la escuela, los sindicatos o la adminis
tracin pblica. Es en el marco de esta ltima organizacin donde el en
cuentro entre is y nih es ms estrecho.
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Otro punto donde se aproximan el nih y el is es la tesis de que las

nuevas instituciones deben surgir sobre la base de los modelos institu
cionales ya existentes, path dependence, los cuales, adems, ya poseen una
conformacin que favorece los intereses de unos actores sobre los inte
reses de otros, esto es, preestablecen una distribucin desigual de poder
que se refleja en el momento de la eleccin y cambio institucional.
Para el nih, la historia es fundamental para poder observar de qu
manera se van desplegando ciertos procesos polticos a lo largo del tiem
po y por qu estos procesos estn incrustados o asentados en instituciones (reglas formales, estructuras polticas o normas). Dicho de otra
forma, el nih est preocupado por los momentos crticos, por el desarrollo de secuencias distintivas y por las rigideces que hacen difcil
escapar a los actores sociales de rutas establecidas (Pierson, 2000:264).
El nih est interesado en el estudio de instituciones de larga duracin
en las que confluyen procesos y factores tambin de larga data. Podra
mos decir que este enfoque se acomoda mejor al estudio de las institu
ciones del Estado y al anlisis de las relaciones de poder en un mbito
ms amplio que el de los actores individuales o de las microorganizaciones. Independientemente de las ventajas que pueda representar el
nih para el estudio de las polticas pblicas, es indudable que sus posi
bilidades de aplicacin y desarrollo dependen de la inclusin de aspec
tos de ndole terico-metodolgica provenientes de otras corrientes
institucionalistas.
Cules son dichas aportaciones? Slo por resumirlas: el anlisis de
las funciones de cada institucin, para descubrir por qu persisten y
qu beneficios proporcionan para quien; de qu manera las instituciones ya existentes condicionan las preferencias y las elecciones de los
actores; cules son los procesos y los factores que determinan la influencia de las instituciones sobre el comportamiento de los individuos
y sobre la creacin y el cambio institucional; esto ltimo, de una manera que trascienda los hallazgos obtenidos por el proceso inductivo
de la investigacin y que, por consiguiente, contribuya a establecer las
bases tericas de la dinmica institucional.
Hall plantea una conclusin sobre el nih, en relacin con las otras
escuelas, que tambin habrn de tomarse en cuenta:
El institucionalismo histrico se ubica en una posicin pivotal muy espe
cial. Muchos de los argumentos producidos recientemente por esta es-
cuela podran traducirse rpidamente en trminos de eleccin racional,

mientras que otros muestran una clara apertura hacia el nuevo institucionalismo en sociologa (1998:34).
Ventajas y limitaciones del enfoque

neoinstitucionalista histrico
Vale la pena profundizar en las razones de ndole terico-metodolgica que justifican la eleccin del nih para investigar las polticas sociales:
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1. El nih tiene una concepcin amplia de la relacin estructura-accin

social que se adapta a factores muy diversos del anlisis poltico-social.
El nih recuper la tesis funcionalista, por ejemplo, que explica el
marco dentro del cual actan los individuos, pero rechaz la tesis de
que dicha accin obedece a la necesidad del sistema. Asimismo, se vio
influido por los enfoques neomarxistas y por las teoras pluralistas del
conflicto por su atencin en el Estado como una de las fuentes funda
mentales de las instituciones polticas. Sin embargo, el nuevo institucionalismo intenta dar respuesta a aquello que las teoras conductistas,
marxistas o pluralistas no pueden explicar, esto es, por qu a pesar de
la existencia de grandes estructuras o formas conductuales similares en
tre diversos pases, las consecuencias polticas son divergentes. Segn
el nih, estas diferencias se pueden explicar ms adecuadamente cuando se utiliza un anlisis conceptual intermedio, en el que se consideran
la diversidad de incentivos y las restricciones a las que se enfrentan los
actores polticos en su conflicto mutuo (Steinmo, Thelen y Longstreth,
1992:6).
Asimismo, como ya se esboz, el nih permite un buen eclecticismo
con otras versiones de institucionalismo, en este caso relativas a la re
lacin estructura-individuo: el rch, que define la relacin en trminos
de un clculo estratgico, y el is, que parte de un enfoque cultural, en
el que los individuos se adaptan a las normas o patrones ya establecidos (Steinmo, Thelen y Longstreth, 1992:7-8, 18).
2. El nih le confiere una gran importancia al anlisis de las coaliciones
polticas, al papel de las instituciones polticas previas y a la influencia de
las ideas en la toma de decisiones.
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Los intereses de los individuos o de los grupos constituyen una varia

ble elemental para explicar las polticas pblicas; para que una poltica
pueda tener xito debe representar los intereses de un sector importan
te de la sociedad, aunque cabe sealar que una poltica pblica afecta
desigualmente a los distintos actores polticos: algunos son favorecidos
y otros no. sta es una variable que por s sola resulta insuficiente, por
que corre el riesgo de expresar una posicin muy determinista que so
mete la accin poltica a los intereses de los grupos econmicos o de
las coaliciones polticas que estaran representndolos. Sin embargo,
habra otra variante de esta posicin, en la que las polticas pblicas obe
deceran a los intereses de los propios polticos, cuyo fin ltimo sera
obtener la eleccin o reeleccin por parte de los votantes. La ventaja
de ambas perspectivas, pese a sus diferencias, reside en que permiten
vincular la eleccin de las polticas con su sustrato poltico-social y con
el conflicto de intereses que es inherente al anlisis poltico (Hall, 1989:
12-13; 1997:178-179).
Por su parte, las polticas pblicas tambin se pueden entender como
una funcin de instituciones previamente existentes, al interior del pro
pio Estado, y que son estructuras objetivas condicionantes de la accin
de los individuos o grupos a travs de conjuntos de incentivos y sanciones, y que interactan entre ellas para producir diversos resultados.
Una ventaja de utilizar esta variable es que nos permite observar el peso
de las configuraciones institucionales en el nivel de los propios administradores pblicos, y tambin es til porque nos permite realizar un
anlisis institucional micro que aporta algo diferente a las explicaciones macro que son caractersticas de otras variables (Hall, 1989:11; 1997:
181-183).
Finalmente, las polticas pblicas tambin pueden explicarse como
resultado de la influencia de las ideas sobre quienes toman decisiones,
ya sea como un determinante complementario a las otras variables o
como una influencia fundamental sobre los actores polticos, que mo
dela su concepcin del mundo y que, a su vez, les proporciona el poder
para traducir esas ideas en polticas pblicas. Estas ideas tendran un
efecto sobre la accin social mucho ms duradero, una vez que lograran institucionalizarse como procedimientos rutinarios dentro de or
ganizaciones clave, que luego terminaran por interiorizarse por parte
de los responsables de administrarlas. La variable plantea, directamente, la interaccin con las dems, puesto que, desde donde se le quiera
ver, las ideas son influyentes dentro de la formulacin de polticas siem

pre y cuando logren incrustarse en los individuos u organizaciones
clave, es decir, siempre y cuando logren institucionalizarse, por lo que
un anlisis ms fino desde esta perspectiva debera resolver el problema no slo del origen de las ideas, sino sobre todo, del proceso que ex
plica como logran convertirse en rutinas al interior del Estado y de los
factores de los cuales depende o que detonan dicha institucionalizacin
(Hall, 1997:184-186).
Estas ltimas observaciones nos permiten pensar en una posible com
binacin de variables y en la posibilidad de formular explicaciones ins
titucionalistas ms verstiles que incorporen, de diversa manera, los
elementos explicativos de diferentes corrientes o enfoques.1
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3. El nih parte de fundamentos metodolgicos ms interpretativos y de

largo plazo, y menos cuantitativos y cortoplazistas. Para este enfoque, los
conceptos y categoras que explican las instituciones y la accin social no
estn preconstituidos, sino que van emergiendo del anlisis.
Y de la misma manera, esta caracterstica del nih que privilegia los
procesos temporales prolongados, es una de las razones que lo convierten en un enfoque ms adecuado para el tema que nos ocupa, en
contraste con la vertiente del rch que, como se vio, ha demostrado su
potencialidad en mbitos espacio-temporales ms acotados.
Otra de las razones que hacen del nih una herramienta adecuada
para la investigacin es la manera de afrontar el problema de las prefe
rencias de los individuos, pues mientras el rch las asume como preexis
Hall utiliza como ejemplo su experiencia en relacin con el impacto mundial del keynesianismo. Para quienes se concentran en el anlisis de los intereses, como Gourevitch,
lo primordial es la forma en que se conformaron diversas coaliciones para apoyar esas
polticas; para los preocupados por el efecto de las estructuras institucionales, como es el
caso de Skocpol y Weir, la adopcin de las polticas se debi al peso inercial de pasadas
experiencias que ya apuntaban en esa direccin; y, para los seguidores de la explicacin
por el lado de las ideas, el keynesianismo fue resultado de su aceptacin por parte de co
munidades cientficas abiertas al conocimiento, con menos predominio de estructuras
cientficas jerrquicas. Otro ejemplo de esa capacidad de combinacin es el trabajo de
Weir acerca del keynesianismo en Estados Unidos. No obstante, Hall seala que pese a
estas posibilidades, hay una clara demarcacin en la actualidad entre la posicin que adop
tan las diversas disciplinas; los economistas, por ejemplo, tienden a priorizar los intereses de los individuos o de los grupos, mientras que los politlogos son ms proclives hacia
las ideas; en cambio, los institucionalistas (nih) deberan moverse hacia una posicin
intermedia (1997:186-191).
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tentes, en el nih se convierten en variables que tienen que ser en s

mismas explicadas como resultado de un conjunto de determinaciones
histricas y que operan en distintos niveles.
Por otra parte, tambin vale la pena sealar algunas crticas contra
el nih, con el propsito de tratar de incorporar algunas soluciones en
un enfoque ms enriquecedor de la teora seleccionada:
a) Se dice que el nih no posee una definicin clara de lo qu es una
institucin.
Segn Peters, el nih es un tanto vago acerca del significado
del concepto instituciones, porque se le enuncia frecuentemente mediante ejemplos y no a travs de definiciones, lo cual
podra sugerir que para esta corriente una institucin puede ser
una estructura formal o una regla informal, o bien una estructura social como lo es una clase social (Peters, 1999:65-66).
b) Se seala que tiene una mayor capacidad para explicar la estabilidad y la persistencia de las instituciones, pero es menos competente
para explicar las causas del cambio institucional.
Efectivamente, siguiendo a Peters, el nih adjudica una gran
influencia a las ideas, aproximndose a la corriente normativa.
Se piensa, dice la crtica, que cuando una idea o un conjunto de
ideas es aceptado y materializado en una estructura, entonces
surge una nueva institucin; pero bien podra argumentarse que
la idea tiene xito porque ya exista la institucin (Peters, 1999:
65-68).
As, podra decirse que esta versin del neoinstitucionalismo es ms
til para estudiar la persistencia de las instituciones que para observar
su cambio. Esto ltimo se presenta como una suerte de fenmeno ex
post, es decir, se estudia cuando ya se ha producido, como una forma de
explicacin al tipo de eleccin que realiz el gobierno, como es el caso
de Hall. En otras situaciones, esta corriente tiene que echar mano de
otros factores exgenos, como la capacidad de aprendizaje de la burocra
cia o el efecto del entorno, para poder explicar el cambio (1999: 69-71).
En relacin con estos sealamientos, efectivamente, los trabajos
clsicos del nih que se renen en los libros de Hall (1989) y de Ruesche
meyer-Skocpol (1996) revelan fuertes discrepancias entre los diferentes
autores participantes acerca del papel de las ideas o de las institucio
nes productoras de ideas sobre la eleccin de polticas pblicas. Se

encuentran diversas formas de ilustrar la influencia de las ideas sobre
las polticas, pero no as sobre la cuestin clave de los factores y las
condiciones bajo las cuales surgen las instituciones, sobre el papel de
las ideas y de las instituciones, en general, sobre la innovacin poltica. ste ser, por lo tanto, uno de los aspectos que deber recibir ms
atencin en nuestro propio anlisis.
c) De manera semejante, se le critica porque concede poco margen de
maniobra a la accin individual y esto se traduce en una escasa
potencialidad para explicar como se disean y redisean las instituciones.
Segn Peters, en el nih est poco resuelta la relacin entre es
tructura y agencia. Particularmente, se aprecia una falta de expli
cacin del papel del individuo sobre las instituciones, sobre todo
si se piensa que el nfasis del enfoque est puesto en la influencia de las ideas sobre las polticas, lo que debera implicar el desa
rrollo del anlisis de como los portadores de stas influyen sobre
las instituciones (1999:71-72).
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Quizs esta crtica es un poco imprecisa acerca de lo que est inten

tado indicar, porque una de las vetas del anlisis nih se ha concentrado en observar a los individuos. La cuestin es que el nih no acaba de
identificar claramente cules de los actores individuales que partici
pan en el juego institucional son aquellos que deben recibir la aten
cin particular del analista: el idelogo?, el poltico?, el burcrata
en un cargo clave?, el lder o estadista?
Por otra parte, es indudable que el nih le confiere una mayor impor
tancia al papel de las instituciones que a la accin de los individuos,
por lo menos en comparacin al nfasis que le otorga el rch a la accin
individual, donde las instituciones actan como restricciones ms que
como determinantes.
d) Tambin se argumenta que este enfoque no rene todos los elementos del conocimiento cientfico, por ejemplo de tipo popperiano, lo
cual hace muy difcil establecer regularidades y predicciones.
Peters considera que el mayor aporte de esta corriente se en
cuentra en el estudio comparado de las instituciones, pero en este
terreno no se diferencia con claridad de otras explicaciones his
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tricas; pero lo ms importante, es que no proporciona los ele
mentos de una teora cientfica de tipo popperiano, es decir, que
pueda ser falseada o que pueda hacer predicciones, sino que es
ms bien descriptiva; el nih debera asimilarse con el institucio
nalismo normativo a pesar de su inters por la historia (1999:
73-76).
Esta crtica refleja una de las caractersticas ms sobresalientes del
nih, pero al mismo tiempo nos muestra su diversidad frente a las otras
vertientes. Sobre todo, el hecho de que este enfoque no est obligado
a obtener su condicin de cientificidad asimilndose a ciertas tendencias dominantes dentro de las ciencias sociales ms afines a las ciencias
positivas. La pretensin mayor del nuevo institucionalismo histrico
reside en que tiene la capacidad de combinar la complejidad del anlisis de las situaciones reales con una explicacin terica elegante y par
simoniosa, de tipo interpretativo, en el sentido cientfico del trmino
(1999:13).
Hacia un marco neoinstitucionalista histrico

para el anlisis de las polticas sociales
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As, tomando en consideracin la potencialidad del enfoque nih, sus

crticas y los puntos de contacto con otras versiones neoinistitucionalistas, vamos a proponer un modelo terico-metodolgico desde una
perspectiva del nih, capaz de responder las preguntas bsicas que estn
detrs de toda poltica social: cules son las funciones de las instituciones?, por qu persisten y a quin benefician?, de qu manera con
dicionan las preferencias y las elecciones de los actores?, cules son
los factores que influyen y determinan la creacin y el cambio institucional y de qu manera?
Convendra comenzar por destacar que, por no tratarse de una teo
ra en s misma, sino de un enfoque analtico, el nih no posee un mar
co terico-metodolgico definido, sino que es necesario interpretar
algunos conceptos que aparecen en estudios neoinstitucionalistas con
cretos para tratar de adaptarlos a nuestras propias expectativas.
En este ejercicio de interpretacin, vamos a trabajar con cuatro tem
ticas fundamentales que servirn para elaborar ese marco analtico. En
primer lugar, la trada de conceptos que suele acompaar a diversos es

tudios neoinstitucionalistas histricos y que se conocen como path
dependence, coyunturas crticas, y los llamados beneficios crecientes.
En segundo, otros tres problemas que pueden considerarse bsicos den
tro del enfoque: las coaliciones polticas, el papel de las ideas y los arreglos
institucionales que se producen al interior de la estructura estatal que, en
su conjunto, forman parte de diversos rdenes institucionales que con
dicionan la toma de decisiones al momento de disear y crear las po
lticas pblicas. Para este segundo punto, utilizaremos tres textos que
consideramos centrales dentro del nih: el libro editado por Peter A.
Hall, The Political Power of Economic Ideas (1989); la introduccin al
volumen Communities of Discourse, de Robert Wuthnow (1989), y
el libro editado por Dietrich Rueschemeyer y Theda Skocpol, States,
Social Knowledge, and the Origins of Modern Social Policies (1996).
Adems de su importancia seminal en el enfoque del nih, estos tra
bajos tienen en comn el inters por descubrir la manera como las ideas
influyen en el surgimiento e institucionalizacin de las polticas pblicas desde perspectivas distintas. En el libro de Hall se investiga sobre
los factores institucionales que pudieron determinar la aceptacin del
keynesianismo a lo largo de todas las economas occidentales e incluso de pases como Japn. El libro de Wuthnow es una obra histrica
de gran envergadura, de autora individual, en la que se estudian las
circunstancias que pudieron llevar al xito de las ideas luteranas en el
proceso de la Reforma, de las ideas de la Ilustracin y de las ideas socia
listas de la Europa del siglo xix. Por su parte, el texto de Rueschemeyer y Skocpol estudia la influencia del conocimiento social organizado
sobre las polticas sociales de finales del siglo xix y principios del xx.
Los libros de Hall y de Rueschemeyer-Skocpol son investigaciones com
paradas, tpicas del nih, que abordan un solo periodo histrico, con un
mismo problema de por medio para ser explicado, mientras que el tra
bajo de Wuthnow, siendo una obra individual, representa un anlisis
comparado de tres procesos histricos distintos, en otros tantos perio
dos. El trabajo de los primeros plantea el anlisis institucionalista en
una dimensin sincrnica, mientras que el segundo lo hace desde una
dimensin diacrnica.2
Esta distincin tambin me parece relevante para los objetivos de esta investigacin: el
nih debe demostrar su potencialidad cientfica para explicar satisfactoriamente fen
menos significativos del pasado, en una regin espacial y temporalmente definida, pero
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99
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Definiciones generales de instituciones y actores

El nih, contrario a lo que dicen sus crticos, s ha formulado el significado de lo que entiende por una institucin. As, siguiendo a Peter
A. Hall, entendemos por instituciones a
[...] los procedimientos formales e informales, las rutinas, las normas y
las convenciones incrustadas en la estructura organizacional de la socie
dad poltica o economa poltica. Desde esta perspectiva, las institucio
nes van desde las reglas de un orden constitucional o los procedimientos
ordinarios de la burocracia, hasta las convenciones que gobiernan el com
portamiento sindical o las relaciones banca-empresa. En general, el insti
tucionalismo histrico asocia las instituciones con las reglas o convenciones
promulgadas por la organizacin formal (1998:17).
Esta definicin general puede complementarse con la que proponen

Steinmo, Thelen y Longstreth, para quienes las instituciones son las
estructuras que articulan las organizaciones formales, as como las re
glas y procedimientos informales que norman la estructura de conduc
ta de los actores:
Los institucionalistas estn interesados en el rango completo de instituciones estatales y societales que conforman la manera como los actores po
lticos definen sus intereses y estructuran sus relaciones de poder con otros
grupos. As, en esta definicin estn claramente incluidas caractersticas
del contexto institucional tales como las reglas de la competencia electoral, la estructura de los sistemas de partido, las relaciones entre diversas
ramas del gobierno y la estructura y la organizacin de actores econmicos como los sindicatos (Steinmo et al., 1992:2).
Existen diversas instituciones, formales e informales, bajo la forma

de leyes o de rutinas, de codificaciones o de valores que actan como
restricciones o condicionantes a la accin de los sujetos sociales en di
versos planos y niveles. Se trata de distintos rdenes institucionales
que ejercen influencia o determinacin sobre la accin social en cada
uno de esos diversos planos.
100
tambin debe proporcionar una herramienta para el anlisis contemporneo y prospectivo-predictivo de todo discurso con pretensiones de ciencia.
Por una parte, hay un orden institucional correspondiente a grandes

acontecimientos o procesos (econmicos, polticos y sociales) que influyen
sobre la formacin o el surgimiento de las instituciones y que, por ello,
condicionan las polticas pblicas; se trata de fenmenos cruciales, como la situacin de una gran prosperidad econmica o, por el contrario,
de una crisis, una guerra, una revolucin o un proceso importante de
reforma poltico-social. Cualquiera de estos fenmenos es determinan
te para el xito de una idea o de un proyecto que aspira a convertirse
en poltica institucionalizada.
Por otra, encontramos a las distintas clases, estratos, grupos sociales,
asociaciones formales e informales de individuos, grupos de presin,
quienes actan poltica y socialmente en coaliciones de diversa ndole
establecidas entre sectores de industriales o comerciantes, empresarios
agrcolas y terratenientes, financieros, trabajadores urbanos y campesinos, etc., quienes se encuentran representados a travs de partidos
polticos, grupos de presin, sindicatos, o incluso en organismos internacionales, que en nuestros das desempean un papel cada vez ms
importante dentro de las fuerzas que influyen en la toma de decisiones
de los lderes polticos al frente de los gobiernos nacionales. Este orden
institucional acta en un nivel ms particular que el anterior, esto es,
sobre los factores que llevan a favorecer una poltica pblica, pero co
rresponde todava a una dimensin macrosocial que requiere, desde
luego, ser explicitada.
Por ltimo, tenemos otro orden institucional que se distingue de los
otros por su mayor grado de proximidad con quienes toman decisiones
al momento de adoptar distintas polticas. A este nivel, ms bien mi
crosocial, pertenecen tanto los arreglos institucionales al interior del Esta
do, como las llamadas comunidades de discurso. Los primeros son sistemas
o procedimientos de reclutamiento y de movilidad de las burocracias y
de la clase poltica de un pas, que son quienes ocupan ciertos cargos
clave dentro del aparato estatal. Las segundas son organizaciones encar
gadas de generar ideas o proyectos de poltica pblica a partir de los
cuales los tomadores de decisiones eligen, de acuerdo con sus preferencias; aqu aparecen las asociaciones de idelogos o profesionales de
las ideas que establecen prescripciones sobre las polticas gubernamentales: las escuelas, las universidades o los claustros acadmicos dedicados a producir profesionalmente las ideas, o bien los llamados think
tanks, que de manera expresa son creados por el poder gubernamental
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para reflexionar sobre distintos aspectos de las polticas pblicas, incluso tambin ciertas comisiones ad hoc establecidas para elaborar una
propuesta gubernamental concreta.
En cuanto a la definicin de los actores sociales, es menester diferenciar a los individuos o a los grupos de la sociedad en relacin con
el Estado y sus representantes. Los primeros interactan o intercambian
entre s, en condiciones de igualdad, sobre la base de preferencias o va
lores que les conducen a la bsqueda de su inters individual o grupal;
en cambio, los representantes del Estado lo hacen a partir de una au
toridad legal, constituida por medio de diversos procedimientos que
no siempre se asemejan al mercado, y que goza de facultades y atribuciones suficientes para imponer una decisin sobre el conjunto de la
sociedad.
El Estado moderno es definido como una organizacin e institucin dota
da de poder, econmico y poltico, para imponer el marco de obligaciones,
regulaciones y restricciones a la vida social y al intercambio econmico. Es
decir, define el campo de lo permitido y lo prohibido y genera las estructuras de incentivos y/o desincentivos para que los individuos se involucren
en el intercambio y en la bsqueda de la cooperacin [...] El Estado es
una tercera fuerza que coercitivamente impone las reglas del juego a los
individuos [...] Pero el Estado tambin es, al mismo tiempo, un actor y
protagonista directamente involucrado en el proceso econmico y poltico (Ayala Espino, 2004:32, 72).3
Esa organizacin que llamamos Estado tiene, por lo tanto, la capacidad de disear y crear instituciones de diversa ndole que funcionan
precisamente como reglas del juego (Ayala Espino, 2004:42). Dentro de esas instituciones, nos interesa la atribucin estatal para disear
y crear las polticas sociales, imponindolas o establecindolas como
un marco obligatorio para el resto de los individuos o grupos que com
ponen la sociedad. No obstante, la accin estatal, como se dijo, est
acotada por las instituciones que ya hemos definido para los efectos
de este trabajo: las coaliciones polticas, las ideas y los arreglos institucionales que se producen al interior del Estado.
El papel del Estado es peculiar porque establece las estructuras de incentivos que afron
tan los agentes privados en sus relaciones, ordenando o prohibiendo algunas acciones
por medio de la ley, cambiando los precios relativos por la va del sistema tributario,
facilitando las transacciones e imponiendo la participacin (Przeworski, 2000:270).
3
102
Ahora bien, el papel del Estado como actor puede entenderse de

diversas maneras, de las cuales dos nos parecen las ms adecuadas para
acotar su funcionamiento. En primera instancia, el Estado puede defi
nirse como una estructura burocrtica cuyos intereses son incrementar
su control sobre un presupuesto y un conjunto de funciones crecientes, incluso ms all de lo que podra considerase como necesario o
eficiente. En segunda, el Estado es una organizacin cuya funcin pri
mordial es proporcionar bienestar (a la manera de los bienes pblicos)4
a la sociedad; la poltica social forma parte de ese bienestar (Ayala Es
pino, 2004:40).
En otros trminos, el Estado funciona como una organizacin pri
vilegiada que tiene la capacidad de establecer polticas sociales que cons
tituyen, a su vez, un marco institucional que regula la accin individual
y de grupo dentro de la sociedad; tambin se presenta como un actor
que intenta satisfacer sus propios intereses, beneficindose del poder
de imponer normas al resto de la sociedad; asimismo, acta como una
entidad responsable de producir y proporcionar bienestar a travs de
las polticas sociales.
Esta tarea de producir el bienestar social, por parte del Estado, fun
ciona sobre la base de los principios de la accin colectiva. Como el
comportamiento maximizador de los individuos no necesariamente
es bueno para toda la sociedad, se requiere la coordinacin de las acciones individuales por medio de las instituciones que permitan un
ambiente cooperativo y beneficioso para todos (Ayala Espino, 2004:45;
Przeworski, 2000:268).
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El Estado juega un papel decisivo para inducir a los individuos a participar

en acciones colectivas como un rbitro o tercera fuerza que fija, vigila y, en
ltima instancia, obliga coercitivamente al cumplimiento de las reglas, in
dispensables para un juego cooperativo [...] (Ayala Espino, 2004:46).
De esta intencin general del Estado por beneficiar a todos no debe

pasar desapercibido que, en los hechos, quienes toman decisiones afec
tan a los distintos actores individuales y grupales de manera desigual,
Segn Przeworski, los mercados deberan asignar los bienes privados en tanto la tasa
de rendimiento privada no se desve de la tasa social, y el Estado proporcionar bienes p
blicos, facilitar las transacciones, corregir las externalidades y regular los monopolios (2000:
263-264).
4
103
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beneficiando ms a unos que a otros o permitiendo que prevalezcan
los intereses de unos por encima de los de los otros. Este resultado con
creto es la consecuencia del marco institucional dentro del cual acta
el Estado, as como de la bsqueda de sus propios intereses (Ayala Es
pino, 2004:49 y 59).
Las relaciones entre instituciones y actores

Tenemos, as, definidas a nuestras instituciones (grandes procesos, coa
liciones polticas, ideas y estructuras estatales) y a nuestros actores (los
tomadores de decisiones en el nivel del Estado). Cmo se dan las re
laciones entre ambos niveles?
Una representacin didctica de esta relacin la proporciona Lee
(1989:152). Los actores estn representados por los lderes polticos
de cada poca, condicionados por restricciones que se definen, metafricamente, como una serie de anillos concntricos. En el centro del
proceso se encuentra el individuo o lder con sus ideas o preferencias
y los anillos expresan las distintas restricciones institucionales segn su
grado de condicionamiento o de aproximacin a los procesos que de
terminan la toma de decisiones (polticas pblicas).
Imaginen una serie de anillos concntricos, con los grandes arreglos socia
les en la parte exterior, con las mentalidades de los lderes hacedores de
polticas en el centro y con las principales capas del sistema poltico en
medio de ambos. Los anillos representan conjuntos de actores, contextos
institucionales, o localizaciones de presiones, restricciones y valores; to
dos estn acomodados ms o menos dependiendo de su proximidad al pun
to central de decisin en una estructura nacional de poder (Lee, 1989).
104
Lee se pregunta qu es lo que tiende a prevalecer de esta relacin al

momento de la toma de decisiones. Sern las instituciones (las mentalidades colectivas dominantes, las burocracias, las coaliciones polticas) o los individuos? l se inclina por los segundos: son los lderes
polticos quienes deciden convertir una idea en una poltica pblica
especfica, porque a travs de esta forma de eleccin se garantiza una
mayor autonoma del Estado frente a la sociedad. Para llegar a esta con
clusin descarta diversas posibilidades en sentido contrario. Anali
zando el modo como se aceptaron las ideas keynesianas en diversos
pases en la dcada de 1930, seala que la mentalidad dominante era

conservadora y no apuntaba en favor del cambio, sin embargo, ste se
dio. Por su parte, en el plano poltico constata que los gobiernos siguie
ron polticas expansionistas al margen de los partidos de origen, por
lo que las coaliciones no predominaron. Tampoco fue determinante
el papel de las burocracias en su capacidad de innovacin o resistencia
al cambio, puesto que, en el contexto de la crisis de 1929, se impusie
ron las posiciones de lderes fuertes de la poca; lo ms que pudieron
hacer los intereses de las burocracias fue hacer ms lento el proceso de
innovacin. De cualquier forma, las polticas expansionistas no se pro
fundizaron, lo que se debi a que dichos lderes queran defender la
autonoma del Estado frente a otros poderes, como una forma de ba
lancear la relacin entre Estado y sociedad, y como una manera de hacer
menos vulnerable la capacidad de actuar y tomar decisiones del Estado frente a los otros poderes polticos y sociales constituidos. El autor
plantea una concepcin negativa de la autonoma, que no se refiere a
la capacidad de hacer o de intervenir, como se le concibe ordinariamen
te, sino a una estrategia defensiva (freedom from) frente a un posible de
bilitamiento del Estado (Lee, 1989:152-168). As:
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Mi argumento podra ser construido como una elaboracin de ese punto:

mientras que una poltica protokeynesiana habra implicado un incre
mento en el poder de los Estados democrticos en los aos 30s, habra
provocado una disminucin de sus autonomas; sos eran los trminos del
intercambio que percibieron los lderes y de los cuales se evadieron (1989:
168).
De la posicin de Lee no se desprende que el conjunto de factores

institucionales que se ubican en los anillos intermedios y exteriores fue
ra inocuo o irrelevante para explicar las decisiones de los lderes, pero
s se establece una solucin ntida al dilema institucionalista de la rela
cin individuo-estructura: son los individuos los hacedores de las po
lticas pblicas sobre la base de preferencias que expresan el inters y
la identidad del Estado; las instituciones, en sus diversas instancias,
ejercen un cierto grado de condicionamiento o de restriccin en el pro
ceso de eleccin y de innovacin de las polticas, pero su origen es, a
fin de cuentas, un resultado de la toma de decisiones de los individuos
o lderes polticos.
105
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Pero cul es, entonces, de manera ms precisa, el papel de las estructuras o de las instituciones frente a la toma de decisiones de los
lderes polticos?
Path dependence, coyunturas crticas

y beneficios crecientes
El enfoque del nih parte de distintas perspectivas para dar respuesta
a esta interrogante, como lo veremos en adelante, pero hay una temtica que est presente en la mayor parte de los diversos estudios: el
concepto del llamado path dependence y sus subproductos: el concepto de las llamadas coyunturas crticas (critical junctures) y de los beneficios crecientes (increasing returns).
Esta forma de interpretar las polticas pblicas, desde el punto de
vista del nih, parte de una idea que puede parecer muy simple, median
te la cual autores como Skocpol o King (Peters, 1999:63) consideran
que cuando una institucin est formndose o cuando una poltica
da inicio, este hecho tendr consecuencias duraderas y determinantes
sobre las polticas futuras.
Se argumenta en este enfoque que una vez que los gobiernos realizan su
eleccin institucional y de polticas en un rea de poltica determinada,
los patrones creados persistirn, a menos que exista una fuerza suficiente
para remontar la inercia creada en el establecimiento del programa; esto
es lo que el institucionalismo histrico refiere como path dependence (Pe
ters,1999:64).
106
El concepto del path dependence no es privativo del nih, puesto que

ha surgido de otros anlisis en el campo de la tecnologa y de la economa, para extenderse al estudio del efecto de las ideas y de las normas
culturales sobre el comportamiento de los individuos y de las organiza
ciones. Pero es un concepto central en el enfoque neoinstitucionalista
histrico cuando estudia el papel de las instituciones en el terreno de
las polticas pblicas, puesto que se considera que ah es donde los arre
glos institucionales, una vez consolidados, tienden a ser ms persisten
tes (Pierson, 2000).
El estudio de los efectos inerciales de las instituciones o path dependence es una forma de anlisis institucionalista en donde el nfasis cog
nitivo est depositado en los procesos histricos (tiempo y secuencia

de los acontecimientos) que llevan al surgimiento de las instituciones,
a su consolidacin o retroalimentacin y, consecutivamente, a su trans
formacin. De manera contraria a lo que podra sugerir una interpretacin simplista de la temtica enfocada a la inercia institucional, el
path dependence, desde el punto de vista del nih, pretende esquivar una
explicacin determinista de las relaciones institucin-actores y, aunque
particulariza los elementos de continuidad que estn presentes en las
funciones de las instituciones, lo hace bajo el supuesto de que los pro
cesos que caracterizan el funcionamiento de las polticas pblicas estn
basados en el conflicto de intereses entre los actores y de que al inte
rior de los arreglos institucionales subyace la semilla de su propio cam
bio. De este modo, el enfoque nih deber estar interesado en explicar
tanto los factores de diseo y creacin institucional, de estabilidad y
continuidad, as como de destruccin y sustitucin de las instituciones
(Thelen, s.f.)
Los factores de creacin o surgimiento institucional provienen de
lo que se ha denominado como coyunturas crticas. El argumento b
sico se refiere a una situacin de cambio basada en discontinuidades o
interrupciones de los procesos sociales que tienden a convertirse en
momentos fundacionales para explicar los procesos de creacin de nue
vas instituciones y estructuras polticas (Collier, 1992:2-3). Se trata
de momentos en que los actores relevantes, en nuestro caso los to
madores de decisiones, tienen la posibilidad de seleccionar distintas
trayectorias en tal o cual rumbo dentro de una determinada gama de
opciones y donde, por lo tanto, la sociedad puede evolucionar en
diversas direcciones. No obstante, una vez que se elige una trayectoria
o senda de desarrollo resulta muy difcil modificar la ruta, como re
sultado del efecto inercial que esto conlleva, es decir, el costo que impli
cara modificar el camino y, adicionalmente, por los beneficios crecientes
que se generan al mantenerse dentro de ese sendero (Thelen, s.f.:1920; Pierson, 2000:251-252).
Los llamados beneficios crecientes, como se puede observar, nos dan
cuenta de los momentos de estabilidad y continuidad institucional.
Este fenmeno es el factor ms importante que explica el origen de esa
resistencia al cambio institucional o esa tendencia a reforzar las estructuras institucionales ya existentes, como resultado de ciertos beneficios
relativos que se generan por el hecho de continuar en un mismo cami
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no y no por uno alterno. Se crea una especie de crculo virtuoso entre

la ruta que siguen los acontecimientos y los beneficios que implica
para los actores acomodarse a esta tendencia, lo que a su vez refuerza
la ruta elegida. Los procesos que generan los beneficios crecientes po
seen ciertas caractersticas particulares: son impredecibles, porque al
momento en que se presentan las alternativas a seguir (coyuntura crti
ca) existe la posibilidad de optar por cualquiera de ellas; son inflexibles,
en el sentido de que una vez escogida la ruta es cada vez ms difcil
modificarla; otros eventos accidentales pertenecientes al momento del
desenlace no se cancelan, sino que pueden reaparecer en coyunturas
crticas futuras; las consecuencias que resultan de una coyuntura crtica podran incluso generar menores beneficios que si se hubiera escogido una alternativa (Pierson, 2000:253; Thelen, s.f.:19-20).
En cuanto a la desarticulacin y cambio institucional, el nih no ha
generado an una explicacin conceptual, sino slo algunas claves. La
inercia institucional y los beneficios crecientes que conlleva para los
distintos actores, no los afectan de manera proporcional, sino que lo ha
cen mediante la distribucin desigual de poder entre todos ellos, de tal
suerte que unos son ganadores y otros perdedores. Sin embargo, es
tos ltimos se acomodan a la tendencia inercial, lo que en principio
refuerza a las instituciones establecidas, pero al mismo tiempo mantie
nen sus intereses de manera oculta o embozada (vested interest), lo que
les permite manifestarlos nuevamente en una prxima coyuntura cr
tica. Para decirlo en los trminos de Kathy Thelen, el cambio institucional proviene de los mismos mecanismos de reproduccin que abren
el camino de la transformacin; los mismos mecanismos, al menos al
gunos de ellos, que explican la estabilidad y la reproduccin de las ins
tituciones, contienen elementos de su desarticulacin y cambio: El
saber como se construyen las instituciones proporciona intuiciones tam
bin acerca de como se pueden deshacer (s.f.:33).
Otra aproximacin a la idea de cambio institucional nos habla de si
tuaciones en las que una importante transformacin socioeconmica
provoca un cambio poltico en las clases y en las alianzas sectoriales que,
a su vez, producen transformaciones en el sistema de partidos y en el
rgimen poltico. En este marco, se crean nuevas instituciones y arreglos polticos que adquieren una dinmica propia con una gran influencia sobre cambios polticos subsecuentes. La parte medular del
argumento seala que una vez que se establecen las nuevas institucio-
nes surgen rigideces institucionales, costos ocultos e intereses emboza

dos que propician la tendencia a perpetuar las estructuras existentes o
a resistirse ante otro cambio fundamental. No obstante, existe la posi
bilidad de que un nuevo cambio socioeconmico pueda provocar nue
vas presiones sobre las instituciones existentes (Collier, 1992:2-3).
Como ya se mencion, dentro del campo de las polticas pblicas
el efecto inercial suele ser ms persistente, razn por la que el tema del
path dependence es tan relevante. Lo fundamental es que, en poltica,
se presentan cuatro procesos que son cruciales para entender el funcionamiento de las instituciones y las polticas pblicas: 1) la situacin
de los llamados equilibrios mltiples, en donde ciertas condiciones ini
ciales pueden dar lugar a diversas consecuencias polticas; 2) el fenmeno de la contingencia, que implica que pequeos eventos pueden
tener consecuencias duraderas si se presentan en el momento justo;
3) el fenmeno del papel crtico de tiempo y secuencia (coyuntura crti
ca), en donde la ocurrencia de ciertos eventos puede ser crucial, porque
los eventos que se desencadenan al inicio de un proceso son ms impactantes que cuando se producen ms adelante, y 4) la inercia, esto
es, cuando una situacin de beneficios crecientes se establece, los siguientes procesos se retroalimentan para establecer un equilibrio muy
resistente al cambio. Estos temas son pilares dentro del nih, porque la
historia es fundamental para poder observar de qu manera se van des
plegando ciertos procesos polticos a lo largo del tiempo y por qu estos
procesos polticos se encuentran incrustados en instituciones (reglas
formales o informales, estructuras polticas o normas). Dicho de otra for
ma, el nih est preocupado por los momentos crticos, por el desarrollo
de secuencias distintivas y por las rigideces que hacen difcil escapar a
los actores sociales de rutas establecidas (Pierson, 2000: 263-264).
La siguiente cuestin es: cules son las caractersticas de las instituciones de las que estamos hablando y por qu son relevantes para ex
plicar las polticas sociales?
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Arreglos institucionales, coaliciones polticas,

comunidades de discurso
Con base en la aportacin de algunos estudios paradigmticos dentro
del nih, a los que ya hemos hecho mencin con anterioridad, trata-
109
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remos de inferir la existencia de las instituciones o, ms bien, de los r
denes institucionales que sirven de base para explicar el origen de las
polticas sociales.
Comencemos con un trabajo de Margaret Weir (1989:53-86). La au
tora participa en la discusin acerca del papel que desempean ciertos
arreglos institucionales dentro del Estado y de la administracin pblica,
as como las coaliciones polticas, en la innovacin y diseo de polticas
pblicas. Insertndose dentro del anlisis del impacto institucional del
keynesianismo en Estados Unidos y Gran Bretaa, la autora se pregunta sobre las causas que llevaron a ambos pases a desarrollar ese tipo
de polticas en distintos periodos. Segn ella, habra dos posibles res
puestas:
1. La existencia de ideas innovadoras no es suficiente para innovar
las polticas pblicas, es necesario que existan arreglos institucio
nales que faciliten o que obstaculicen el cambio y la innovacin
dentro de las estructuras del gobierno; por ejemplo, los procedimientos para seleccionar a las personas que ocupan los cargos
clave. Tambin es necesario analizar el papel de los lderes nacionales y su capacidad para elegir entre opciones estratgicas.
2. El papel de las coaliciones polticas es fundamental para impulsar u obstaculizar la innovacin de las polticas.
110
La segunda posibilidad, por s sola, no es convincente para la autora, ya que las evidencias muestran que los posibles beneficiarios del
keynesianismo no lo suscribieron inicialmente a pesar de que su posi
cin econmica los debera mover en esa direccin. Por ello le parece
ms pertinente la primera, aunque con un matiz muy importante: los
arreglos institucionales, en este caso los mtodos de seleccin de funcionarios del ms alto nivel, son los que permiten o inducen la innovacin en las polticas, pero para ser duraderas requieren del apoyo de
coaliciones polticas.
Segn Winch (1989:119), la posicin de Weir coincide con la de
Skocpol, quien tambin considera que las coaliciones son menos relevantes que las estructuras constituidas del Estado y que los legados preexistentes de polticas pblicas; las causas que determinan la
aplicacin de una idea en las polticas pblicas son las diferencias en
las capacidades estatales y las tradiciones polticas.
Esta tesis puede fortalecerse incluso si observamos con detenimiento

las argumentaciones de quienes estaran en favor de la segunda opcin,
esto es, de las coaliciones polticas como el aspecto determinante.
Tal es el caso de Gourevitch, para quien el problema de esclarecer
como una idea se convierte en poltica est vinculado con dos cuestiones bsicas: el anlisis de los tomadores de decisiones (los individuos)
a quienes tambin identifica con los lderes de la poca; y el contexto
poltico ms amplio que permiti que la preferencia de algunos individuos se convirtiera en poltica pblica (1986; 1989:88).
Los actores individuales son los polticos responsables de movilizar
el consenso en favor de sus decisiones y que detentan un poder que les
confiere el ocupar una posicin acotada por determinados arreglos ins
titucionales formales o informales; mientras que el mencionado contexto
poltico o las coaliciones polticas se refieren a la posicin que detentan
los trabajadores, los empresarios o los profesionistas de acuerdo con
una posicin influyente que deriva de su situacin econmica, que es
la que determina mayormente sus preferencias, aunque tambin son
influidos por la ideologa econmica, la religin, la etnicidad o la leal
tad poltica a un partido.
Estos actores no pueden actuar solos y por eso requieren establecer
alianzas; los actores polticos y econmicos interactan y se filtran por
medio de las instituciones existentes. Esas coaliciones generalmente
implican diferentes alianzas, por ejemplo entre la clase trabajadora, me
diante los sindicatos, y los sectores agrcolas, tanto campesinos como
propietarios, pero incluso tambin entre estas clases y los sectores empre
sariales, dependiendo de que su posicin sea ms o menos progresista
o conservadora. De estas alianzas, segn el autor, surgen las preferencias a partir de las cuales elige el lder o actor principal que toma las
decisiones que llevan a la instauracin de una poltica pblica (Gourevitch, 1989:89). Las preferencias, a su vez, estn determinadas por gran
des acontecimientos como una gran crisis o una guerra.
As tenemos, por ejemplo, que la crisis de 1929 llev a cuestionar el
pensamiento ortodoxo por parte de los actores econmicos, mientras
que los polticos tambin buscaban alternativas que pudieran responder al malestar existente entre los votantes, grupos de inters, lderes de
partido, etc. Entonces se comenzaron a establecer coaliciones en fa
vor del cambio (en este caso en favor de polticas de administracin
de la demanda) (Gourevitch, 1986; 1989:93-96).
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Por otro lado, segn el propio Gourevitch, los actores que son en
cargados de tomar decisiones son afectados por la manera como se van
agregando sus intereses a travs de otras instituciones, tales como las
reglas, los procedimientos y las burocracias, los cuales inciden sobre
la distribucin del poder: Los arreglos institucionales moldean las
relaciones de poder entre los actores sociales (Gourevitch, 1986:102).
Estas instituciones pueden tener un efecto considerable sobre la poltica resultante.
As, tenemos una especie de doble pinza que influye en la conforma
cin de las coaliciones, las cuales a su vez determinan el xito de tal o
cual preferencia: las coaliciones se forman o reconforman a la luz de
grandes procesos, pero las instituciones existentes, reglas, procesos,
burocracias, afectan la distribucin de poder dentro de la coalicin,
favoreciendo ms a unos que a otros. El resultado es la eleccin de la
poltica.5
Si bien es bastante claro que la posicin de Gourevitch enfatiza el
papel de las coaliciones en el proceso de eleccin e innovacin institu
cional por parte de un lder, de su anlisis general se desprende que la
coalicin en s misma est decantada por un proceso institucional que
afecta la distribucin de poder entre las diferentes preferencias y que vie
ne a determinar el resultado final. Ese proceso es el arreglo institucional
al interior del Estado que argumenta Weir.
As, me parece que nos encontramos frente a una combinacin de
efectos institucionales, en dos rdenes distintos, que condicionan tan
to la innovacin y el diseo de polticas como su estabilidad, duracin
o permanencia. Son dos funciones u rdenes institucionales complementarios pero claramente diferenciados: las instituciones que actan
en un nivel ms directo sobre la toma de decisiones, arreglos institucio
nales al interior del Estado, son fundamentales para explicar la innovacin y el diseo de polticas, mientras que las instituciones que operan
en un nivel intermedio, las coaliciones polticas, son centrales para ex
plicar la duracin o la vigencia de dichas polticas.6
Gourevitch ilustra su argumento con la Repblica de Weimar, en donde existi la intencin de experimentar con nuevas polticas a travs del apoyo de nuevas coaliciones,
pero que se vieron impedidas por el sistema judicial, por el ejrcito y por la burocracia
existentes (1986:101-102).
6
As, retornando al argumento de Weir, se puede explicar por qu en Gran Bretaa la
rigidez de la estructura de la administracin pblica, en la que predominaba el Tesoro,
5
112
Cabe hacer notar que, en esta interpretacin, las ideas o preferencias

de los individuos o tomadores de decisiones estn dadas. Los arreglos
institucionales al interior del Estado y las coaliciones polticas influyen
sobre la innovacin y la duracin de las polticas, favorecen u obstaculizan su institucionalizacin, pero no su contenido. En este terreno,
la influencia de las comunidades de discurso puede ser relevante para en
tender como se elige una idea y como se establece el vnculo entre la
idea, su contexto y el lder tomador de decisiones, tambin en el nivel
micro.
Desde la perspectiva del nih, la obra de Wuthnow es la que nos in
dica con mayor claridad la manera como ciertos procesos contextua
les de tipo macro se entrelazan con los procesos de elaboracin de una
cultura o de una mentalidad para dar lugar a distintos arreglos institucionales y que l define como la articulacin entre un discurso y su
entorno social. Como ya se mencion, la peculiaridad del trabajo de
Wuthnow consiste en que su anlisis comparativo no se refiere a la fun
cin de un conjunto de variables a travs de distintos pases, sino a la
comparacin de tres procesos histrico-culturales diferentes: la Reforma, la Ilustracin y el socialismo europeo. El concepto de la articulacin se refiere al
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[...] estudio acerca de las formas en que las condiciones sociales de cada
periodo hicieron posible la innovacin cultural, de las variaciones en la
manera en que cada movimiento (como portador de su propia ideologa
distintiva) se institucionaliz dentro de diferentes sociedades, y de las for
evit la aceptacin inicial del keynesianismo, situacin que slo se modific con la Segunda Guerra Mundial, cuando dicho ministerio perdi toda su preeminencia porque
surgieron nuevos y ms numerosos cuadros administrativos que resultaron ser keynesianos en gran medida. Al trmino de la guerra, el Tesoro recuper su posicin de poder,
pero para entonces ya se haba adoptado el keynesianismo como ideologa oficial y se
haba generado un consenso general y una ausencia de oposicin en torno suyo por par
te de las organizaciones polticas. El keynesianismo pervivi a lo largo de las ms de dos
dcadas posteriores, gracias a esa gran coalicin poltica conocida como pacto de la pos
guerra. En Estados Unidos, la mayor flexibilidad y descentralizacin en la estructura de
la administracin pblica permiti el surgimiento temprano de acciones protokeynesianas (polticas orientadas al mayor gasto pblico y el empleo), las cuales continuaron hasta
la guerra. Hasta este momento se mantuvo la presencia del keynesianismo en la administracin pblica, pero las coaliciones polticas (Senado, empresarios y granjeros) no la
respaldaron con la intencin de evitar el fortalecimiento del gobierno, por lo que dej
de dominar durante varios aos.
113
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114
mas en que las ideologas resultantes se conformaron y al mismo tiempo

trascendieron sus entornos especficos de origen (Wuthnow, 1986:6).
Wuthnow propone una ruta metodolgica para comprender el pro

blema de la articulacin y su efecto sobre los arreglos institucionales.
Especficamente, se trata de tres procesos: las condiciones del entorno,
los contextos institucionales y las secuencias de la accin.
Las condiciones del entorno se refieren a los contornos sociales, cul
turales, polticos y econmicos ms generales del periodo que se estudia: condiciones demogrficas, ciclos econmicos, conflictos polticos
nacionales o internacionales, etc. Estas condiciones proporcionan los
recursos necesarios para que surja un movimiento de innovacin cultural y constituyen lo que hemos definido como los contextos ms am
plios que determinan las ideas o preferencias de los individuos y que
se describen en el siguiente apartado.
Los contextos institucionales son los arreglos o las condiciones ms
inmediatas en las cuales dichos recursos estn moldeados. Se refieren
a situaciones organizacionales que tienen que ver con el poder, con el
financiamiento y con las personas que intervienen en la creacin y dise
minacin de una ideologa, esto es, comunidades de discurso: escuelas,
universidades, sociedades, academias, peridicos, agencias gubernamentales, partidos polticos.
Finalmente, las secuencias de la accin son los comportamientos
especficos de los productores y consumidores de la cultura, as como
las decisiones de patrocinadores, censuradores, lderes polticos y todos
aquellos que afectan el comportamiento de los productores de cultura y sus audiencias. La tesis es que esta forma de accin individual in
fluye cotidianamente sobre la relevancia de las ideas, a lo largo de todo
el tiempo que lleva el que se establezcan este tipo de arreglos institucionales; es por eso que se habla de secuencias de la accin a travs de
las cuales se van construyendo paulatinamente dichos arreglos (Wuth
now, 1989:6-8).
Estos tres procesos se pueden entender tambin como la produccin
de las ideas o cultura por parte de sus autores, la seleccin de stas por
parte de las comunidades implicadas, esto es, los propios productores,
asociaciones, etc., y la institucionalizacin de esas ideas como mecanismos de rutina que reproducen la idea o cultura gracias a la estabilizacin de tradiciones, estructuras de diseminacin, opiniones en los
medios, acceso a los recursos, esquemas de recompensas y estmulos

(1989:10).
Siguiendo la lnea de Wuthnow y de Peter A. Hall, otros autores co
mo Skocpol y Rueschemeyer han promovido el estudio de las relaciones
entre conocimiento social y polticas pblicas desde una perspectiva
neoinstitucionalista. Sus resultados nos permiten ubicar el problema
de la articulacin en el contexto de las polticas sociales, que es lo que
nos preocupa de manera particular.
Los autores se colocan, claramente, en oposicin de las tesis que fa
vorecen la preeminencia de las coaliciones polticas en el proceso de
eleccin institucional; cuestionan la tesis de que las polticas sociales
(refirindose al periodo de 1850 a 1920), sean resultado de la respuesta de las clases dominantes ante las demandas de las clases dominadas;
piensan que este argumento pasa por alto que, en el proceso de seleccin de polticas sociales, surgi un aparato estatal burocratizado en el
que se ubicaban grupos de oficiales o servidores pblicos independientes de los grupos econmicos dominantes. Incluso los partidos polticos
de ese momento muestran esa autonoma. De igual manera, consideran que el anlisis de clase pasa por alto la importancia que van a ad
quirir los usos del conocimiento y el papel que van a desempear tanto
las instituciones como las elites portadoras de conocimiento, las cuales
adquirieron autoridad en estos terrenos (1996:5).
Para ellos, lo ms importante para el anlisis del surgimiento de las
polticas sociales modernas fue la relacin entre esas instancias portadoras de conocimiento y la burocracia que las dise e implement.
De hecho, consideran que las polticas sociales no surgieron por la in
fluencia directa del capital, ni del trabajo, sino por terceras partes, que
fueron los lderes de la poca (Lloyd George, Churchill o Bismarck) o
bien los propios servidores pblicos (1996:6).
En este marco, la pregunta central de este apartado es, por un lado,
de qu manera se constituyen esas instituciones que crean las ideas o
la cultura y que influyen sobre la eleccin y el diseo de las polticas
sociales? y, por otro, cul es la relacin o la influencia de esas comunidades sobre los lderes o responsables de la toma de decisiones? Los
estudios de caso que se ofrecen en los trabajos compilados por Skocpol
y Ruschemeyer plantean diversas respuestas a estas interrogantes.
Una aproximacin al problema la plantean Rueschemeyer y Van
Rossem (1996:117-162) al analizar comparativamente el caso de la Fa-
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bian Society en Gran Bretaa y de la Verein fr Sozialpolitik en Alemania. Abstrayndonos en buena medida de las particularidades de los
casos estudiados, los autores parecen indicar que las ideas de reforma so
cial surgieron en ambos pases en el contexto de grandes transformaciones
histricas, tales como el proceso de industrializacin de finales del
siglo xix y principios del xx, para Gran Bretaa, y de la construccin
del Estado nacional alemn de finales del siglo xix, en el segundo caso.
En esa poca se inscribe la institucionalizacin de las ciencias sociales en
universidades, asociaciones o clubes, con un grado mayor o menor
de profesionalizacin y especializacin, con un carcter acadmicocientfico y de acuerdo con las caractersticas nacionales especficas.
De acuerdo con Rueschemeyer y Van Rossem, y con las salvedades
de cada caso histrico, habra dos rutas posibles para que el conocimiento acadmico-cientfico que se produce en diversas instituciones
pueda influir en la preferencia de los lderes polticos y en la eleccin
de polticas pblicas: a) cuando dichas instituciones estn directamente vinculadas con el Estado, en tanto centros de formacin de sus cua
dros burocrticos (como fue el caso de la Verein fr Sozialpolitik) o
productores de ideas expresamente encargadas por el mismo, y b) cuan
do las instituciones en cuestin o sus exponentes son independientes
pero guardan una relacin estrecha con los gobernantes o tomadores de
decisiones, sean stos los propios lderes o bien los legisladores, o miem
bros de un parlamento en el momento de aprobar una ley o reglamento
que incide en una poltica pblica (como sucedi con la Fabian Society).7
El vnculo entre el Estado y las organizaciones productoras de conocimiento es fundamental, porque cuando estas ltimas se especializan como centros acadmicos y cientficos independientes, pierden su
capacidad de influir directamente en las polticas para dar lugar a que
sean otros los factores institucionales, como las coaliciones o las estructuras de la burocracia, los que determinan las preferencias, as como
el diseo y la eleccin de polticas.
Estas afirmaciones parecen corroborarse con la posicin de Schweber (1996:163-200), quien realiz un estudio particular sobre la tem
Esta diferenciacin entre los sistemas universitarios de diversas sociedades occidentales
como Estados Unidos, Gran Bretaa, Francia, Alemania o Italia, se encuentra ms desarrollada en el ensayo de Wittrock y Wagner (1996:99-107).
7
116
prana legislacin en materia de poltica para atender los efectos del

desempleo en Estados Unidos y Gran Bretaa, arribando a las mismas
conclusiones sealadas en los dos prrafos anteriores: en Estados Unidos se consolid el conocimiento social con la aparicin de sistemas
universitarios concebidos para desarrollar disciplinas acadmicas inde
pendientes, mientras que, en el periodo estudiado que va de 1880 a
1920, Gran Bretaa mantuvo un carcter difuso en cuanto a la organizacin formal del conocimiento, particularmente en lo que se refiere a la investigacin emprica, la cual no fue integrada a los sistemas
universitarios que estaban ms concentrados en la teorizacin social,
pero en cambio la produccin del conocimiento se mantuvo ms prxi
ma a los poderes del Estado. En este contexto, los reformadores-cientficos britnicos tuvieron xito en su intencin de aprobar reformas
sociales en el nivel parlamentario, mientras que los reformadores estadounidenses fallaron en su intento.
Otra caracterstica de las comunidades de discurso es que su influen
cia institucional sobre los hacedores de polticas no acta de manera
aislada de otros factores institucionales, como los arreglos institucionales al interior del Estado o las coaliciones polticas, sino que acta
en complementariedad o concomitancia con ellos. As lo demuestra el
trabajo de Schweber, quien trata de explicar el xito de reformadores
sociales tan importantes como William Beveridge, como resultado de
la relacin existente entre las circunstancias que permitieron difun
dir las ideas del Welfare State y los mecanismos de reclutamiento de
la burocracia en el gobierno britnico de la poca.
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Grandes procesos socioeconmicos y polticos

Los arreglos institucionales al interior del Estado, las comunidades de
discurso y las coaliciones polticas tienen la capacidad de explicar el
surgimiento y la permanencia de las polticas sociales, pero no tienen
la misma potencialidad para explicar el fenmeno de la transformacin
de las mismas. Aqu, son las grandes estructuras o procesos socioecon
micos y polticos los que inciden sobre los procesos de desarticulacin
y cambio institucional, los que inducen la mutacin de las preferencias y
abren la posibilidad de nuevas configuraciones y arreglos instituciona
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118
les. En este punto existe un acuerdo general entre los institucionalistas

analizados.
Dicho de otro modo, un cambio importante en el contexto socio
econmico o poltico de una sociedad tiene efectos sobre el contenido
de las preferencias y de las ideas de los principales actores polticos,
sobre sus intereses y, por lo tanto, sobre la configuracin de las alianzas y coaliciones polticas; desde luego, tambin sobre la estructura de
la administracin pblica y del gobierno. Por consiguiente, esa gran
transformacin en el contexto macrosocial puede hacer irrelevantes
las instituciones hasta ese momento existentes y abre la posibilidad de
nuevas configuraciones. Como ya se analiz, las nuevas estructuras
institucionales que surgen de ese proceso de cambio tendern a consolidarse y a permanecer en el mediano y el largo plazos, pero siempre
existe la posibilidad de que un nuevo cambio socioeconmico pueda
provocar nuevas presiones sobre las estructuras y las instituciones ya
constituidas.
As, por ejemplo, la concepcin de poltica econmica que estaba
expresada en la obra de Keynes estuvo determinada por un conjunto
de factores como la Gran Depresin de 1929, otra recesin en el perio
do 1937-1938 y despus por la expansin econmica generada por la
Segunda Guerra Mundial. Todos estos acontecimientos permitieron
la difusin y aceptacin entre los cuadros acadmicos y gubernamentales de las ideas expuestas en la teora general de Keynes, conformando
un cambio de mentalidad o de paradigma en una poca en la que las
ideas lograron ser influyentes en la medida en que resuman sistem
ticamente y coincidan con los vientos de cambio prevalecientes. No
se trat, en sentido estricto, de una evolucin paralela de los grandes
procesos histricos y de las ideas, porque, continuando con este ejemplo, hubo antecedentes prekeynesianos o protokeynesianos en Gran
Bretaa y en Estados Unidos, durante el New Deal, que no se consolidaron en esos momentos y que slo recobraron su actualidad a travs
de la teora keynesiana una vez que se asentaron los grandes acontecimientos ya descritos (Salant, 1989:53-86).
Hacia la dcada de los setenta en el siglo xx, un nuevo proceso de
cambio vino a modificar el estado de la economa en el nivel internacional: apareci el fenmeno de la estanflacin, lo que abri el paso a
las modernas teoras monetaristas o neoliberales, que ya venan intentando ganar un lugar en la preferencia de los acadmicos y de los go
bernantes desde dcadas atrs, sin tener xito. No obstante, el efecto de

los nuevos problemas econmicos permiti finalmente que las tesis mo
netaristas sustituyeran al keynesianismo, en el mbito de las ideas y
de los gobiernos (Hall, 1992:90-113).
Otro ejemplo de la importancia de los grandes procesos de cambio
en la sociedad lo encontramos en la obra de Wuthnow, quien plantea el
problema en trminos de una interaccin entre las condiciones sociales
ms generales y los entornos o arreglos institucionales ms particula
res, los cuales se reestructuran para que los productores de la cultura
se renan con sus audiencias. sta es una idea fundamental para entender esta dimensin del enfoque neoinstitucionalista histrico: los
entornos o contextos ms generales o particulares no generan o influyen directamente las ideas o la cultura, sino que crean el espacio para
que stas confluyan con sus audiencias (los tomadores de decisiones en
nuestro caso). Concretamente, el autor ejemplifica esta hiptesis con
el fenmeno de la Reforma, la Ilustracin, etc., diciendo que se trat de
movimientos sociales cuyo desarrollo temporal y geogrfico dependi
de una conjuncin de circunstancias entre las que destacan la expansin econmica de la poca y el reacomodo de las clases o elites gobernantes (1989:9).
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Las instituciones internacionales

Hay otros aspectos del anlisis institucional que deben considerarse
para tratar de elaborar un marco analtico que sea til para entender
las polticas de un pas como el nuestro. El nih se ha concentrado so
bre todo en las dimensiones internas o nacionales del problema que
hemos venido abordando, pero en algunas experiencias, el peso de la
difusin internacional de las polticas es muy importante.
Las variables que se han desarrollado a lo largo de este trabajo pueden ser suficientemente explicativas acerca del origen de las polticas
pblicas, en lo general, y de las polticas sociales, en lo particular y, por
consiguiente, se aplican con mayor potencialidad al estudio de las ex
periencias nacionales dentro de las cuales se gestaron dichas polticas.
En cambio, cuando se trata de pases que han desarrollado sus procesos de modernizacin o innovacin institucional de manera tarda, en
relacin con aquellos en donde se han gestado los modelos originales
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de poltica, el peso y la relevancia de las instituciones internacionales
puede ser muy importante.
As por ejemplo, el fenmeno del keynesianismo es relevante para
el anlisis institucionalista nacional cuando estudiamos el modo como
que se abri paso en Gran Bretaa o en Estados Unidos, pero puede re
sultar insuficiente para interpretar el mismo problema en lugares como
Francia o en los pases escandinavos. Todava ms limitado puede ser
para explicar lo sucedido en pases de capitalismo ms tardo como Ale
mania o Italia. Aqu, el papel de las instituciones internacionales que
se encargaron de difundir ciertas prcticas es muy importante, por
que compiten en determinacin e influencia con los procesos internos.
Y estas aseveraciones que son relevantes para explicar la situacin
de Italia, Alemania, Noruega o Suecia en relacin con el keynesianismo y la seguridad social; tambin son cruciales para el caso de Mxico, donde sus propias polticas de seguridad social estuvieron y estn
an en la actualidad fuertemente influidas por los avances instituciona
les que ya se venan desplegando en otros pases. La innovacin polti
ca que pudo significar internamente la aprobacin de la Ley del Seguro
Social y la creacin de una organizacin como el Instituto Mexicano
del Seguro Social, no era indita en el mundo; para ese entonces ya exis
tan numerosos sistemas nacionales de seguridad social y era notoria
una fuerte corriente internacional que pugnaba por la generalizacin
e institucionalizacin de dichos sistemas en los lugares donde todava
no se haban establecido.
Los organismos internacionales actan como poderosos centros di
fusores de las ideas y ejercen una gran influencia sobre las preferencias
y sobre la eleccin de polticas por parte de los tomadores de decisiones. Por estas caractersticas, encajan conceptualmente dentro de la
configuracin institucional que hemos definido aqu como comunidades de discurso.
Esquema del modelo terico-analtico propuesto
120
A manera de conclusin, se presenta aqu un esquema de las diversas

variables presentadas a lo largo de este trabajo y que, a nuestro juicio,
pueden constituir la base de un modelo neoinstitucionalista histrico
para el estudio de las polticas sociales.
Procedimientos o reglas
formales e informales,
rutinas, normas y
convenciones
estructuras
o
instituciones
actores sociales
Facilitar u obstaculizar las

nuevas polticas y/o ideas
Industriales, comerciales o
agrcolas,
financieros,
partidos,
parlamentos,
sindicatos,
grupos de presin
Crisis, guerras, revoluciones

polticas o econmicas
Coaliciones
polticas
Grandes procesos
sociales
transformacin
del
contexto
duracin
o
permanencia
innovacin,
diseo
eleccin
efecto sobre las

polticas sociales
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Influir sobre la formacin de las

ideas, influir sobre la formacin
o desarticulacin de las
coaliciones, socavar las
instituciones o arreglos
institucionales
Consolidar o debilitar las nuevas

instituciones o hacerlas ms o
menos duraderas
Articular la produccin y la
institucionalizacin de las ideas
Escuelas, think tanks,

asociaciones, organismos
internacionales
Comunidades
de discurso
Transferir las preferencias o las

ideas a los tomadores de
decisiones/distribuir el poder
entre los miembros de las
coaliciones
Representar sus preferencias

como una idea de Estado o de
inters nacional
Esquemas de reclutamiento
en la administracin pblica:
burocracias en puestos clave
Lderes/
portadores de ideas o
preferencias en puestos clave
Arreglos institucionales
al interior del Estado
Tomadores de
decisiones
funciones
Nuevo institucionalismo histrico y polticas sociales
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Artculo recibido el 26 de febrero de 2007
y aceptado el 25 de mayo de de 2007
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Sistema de Informacin Cientfica

Guillermo Farfn Mendoza

Polis: Investigacin y Anlisis Sociopoltico y

Ms informacin del artculo

El nuevo institucionalismo histrico

ste ensayo surgi como un intento de dar un sentido ms amplio

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El estudio de las polticas sociales se ha concentrado en los procesos

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Qu tipo de nuevo institucionalismo?

Particularmente nos ha resultado conveniente adoptar el enfoque te

No obstante, hay rasgos del nuevo institucionalismo, en lo general,

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El nuevo institucionalismo histrico y las polticas sociales

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sin de la relacin instituciones-comportamiento o estructura-in

ticipantes. Esta diferencia tambin puede ilustrarse diciendo que el

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El nuevo institucionalismo histrico y las polticas sociales

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Otro punto donde se aproximan el nih y el is es la tesis de que las

cuela podran traducirse rpidamente en trminos de eleccin racional,

Ventajas y limitaciones del enfoque

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El nuevo institucionalismo histrico y las polticas sociales

1. El nih tiene una concepcin amplia de la relacin estructura-accin

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Guillermo Farfn Mendoza

Los intereses de los individuos o de los grupos constituyen una varia

ver, las ideas son influyentes dentro de la formulacin de polticas siem

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El nuevo institucionalismo histrico y las polticas sociales

3. El nih parte de fundamentos metodolgicos ms interpretativos y de

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tentes, en el nih se convierten en variables que tienen que ser en s

nes productoras de ideas sobre la eleccin de polticas pblicas. Se

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El nuevo institucionalismo histrico y las polticas sociales

Quizs esta crtica es un poco imprecisa acerca de lo que est inten

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Guillermo Farfn Mendoza

Hacia un marco neoinstitucionalista histrico

As, tomando en consideracin la potencialidad del enfoque nih, sus

primer lugar, la trada de conceptos que suele acompaar a diversos es

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Guillermo Farfn Mendoza

Definiciones generales de instituciones y actores

Esta definicin general puede complementarse con la que proponen

Existen diversas instituciones, formales e informales, bajo la forma

Por una parte, hay un orden institucional correspondiente a grandes

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Guillermo Farfn Mendoza

Ahora bien, el papel del Estado como actor puede entenderse de

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