Responsabilidad Patrimonial7 PDF

G.
Supuestos indemnizatorios urbansticos

(LS/08 art.3 .1 y 35)
6260 1. Consideraciones generales
6261
2. Concretos supuestos indemnizatorios

6262
6260.1 Partiendo del principio general de no indemnizacin, salvo en los supuestos expresamente
establecidos por la Ley, por los daos causados por la ordenacin territorial y urbanstica, se
recogen en la legislacin estatal los siguientes supuestos indemnizatorios:
a) La alteracin de las condiciones de ejercicio de la ejecucin de la urbanizacin, o de las
condiciones de participacin de los propietarios en ella, por cambio de la ordenacin territorial o
urbanstica o del acto o negocio de la adjudicacin de dicha actividad, siempre que se produzca
antes de transcurrir los plazos previstos para su desarrollo o, transcurridos stos, si la ejecucin
no se ha llevado a efecto por causas imputables a la Administracin.
Las situaciones de fuera de ordenacin producidas por los cambios en la ordenacin territorial
o urbanstica no son indemnizables, sin perjuicio de que pueda serlo la imposibilidad de usar y
disfrutar lcitamente de la construccin o edificacin incursa en dicha situacin durante su vida til.
b) Las vinculaciones y limitaciones singulares que excedan de los deberes legalmente
establecidos respecto de construcciones y edificaciones, o lleven consigo una restriccin de la
edificabilidad o el uso que no sea susceptible de distribucin equitativa.
c) La modificacin o extincin de la eficacia de los ttulos administrativos habilitantes de obras y
actividades, determinadas por el cambio sobrevenido de la ordenacin territorial o urbanstica.
d) La anulacin de los ttulos administrativos habilitantes de obras y actividades, as como la
demora injustificada en su otorgamiento y su denegacin improcedente. En ningn caso hay lugar
a indemnizacin si existe dolo, culpa o negligencia graves imputables al perjudicado.
No existen en estos casos especialidades procedimentales, sino materiales. Ha de tenerse
presente la nutrida jurisprudencia relativa a estos supuestos, as como la doctrina del Consejo de
Estado y rganos consultivos autonmicos.
1. Consideraciones generales
6261 La actividad urbanstica de los poderes pblicos queda sujeta al principio general de
responsabilidad de las Administraciones pblicas ( Const art.9 .3 y 106 ; LRJPAC art.139 a 146 ).
Tanto la Ley del suelo estatal ( LS/08 art.35 ) como diversas Leyes autonmicas contemplan unos
supuestos indemnizatorios en materia urbanstica que son concrecin del principio general de
responsabilidad y tienen, por ello, un carcter enumerativo, no cerrado, con el fin de facilitar el
enjuiciamiento de los supuestos que ms frecuentemente pueden plantearse.
Es competencia del Estado establecer los casos en que la Administracin urbanstica viene
obligada a indemnizar a los propietarios afectados por razn del urbanismo - Const art.149.1.18
-. Las comunidades autnomas pueden establecer en su normativa propia nuevos supuestos
indemnizatorios, que se superpongan a la garanta indemnizatoria general prevista por el Estado
( TCo 61/1997 ), aunque, por el momento, no se encuentran previsiones significativas en la
normativa de las comunidades autnomas respecto del mnimo estatal.
Sentado el principio de responsabilidad de la Administracin pblica en todos sus mbitos,
conviene subrayar que, en el urbanstico, dada la naturaleza estatutaria de la propiedad
inmobiliaria ( TSJ Madrid 19-7-07, EDJ 177932 ), los supuestos indemnizatorios -que responden
a la garanta de integridad patrimonial del dominio- tienen cierto carcter excepcional ( DGSJE
Dict 3-4-98 ) y deben ser objeto de interpretacin restrictiva ( TS 24-4-92, EDJ 3967 ). El rgimen
jurdico de la propiedad inmobiliaria determina que su contenido principal, el derecho a edificar,
Ediciones Francis Lefebvre
JUNTA DE COMUNIDADES CASTILLA-LA MANCHA JUNTA CASTILLA LA MANCHA
no derive del derecho dominical en s, sino de la ordenacin urbanstica, por lo que se sienta el
principio de no indemnizacin a los propietarios por la ordenacin del uso de los terrenos y
construcciones, o por las limitaciones y deberes establecidos por el planeamiento ( LS/08 art.3.1 ;
LS/07 art.3.1 ; LS/98 art.2.2 ; TSJ C.Valenciana 2-4-04 ), salvo que haya un contenido urbanstico
inherente a la propiedad inmobiliaria y previo a la ordenacin de este carcter que deba respetarse.
1) El establecimiento de los supuestos indemnizatorios se incardina competencialmente en
Const.art.149.18 , tanto en lo que se refiere a expropiacin forzosa como respecto del sistema de
responsabilidad patrimonial de las Administraciones pblicas ( TCo 164/2001 ).
2) El principio de no indemnizacin se acoge tambin en el Derecho comparado. Por ejemplo, en
Francia se establece la regla de no indemnizacin por servidumbres urbansticas, sin perjuicio de algunas
excepciones (Code de l'urbanisme art.160.5): no se aplica tal principio en caso de carga exorbitante y
desproporcionada con el fin perseguido de inters general (Conseil d'Etat Arrt 3-7-1998); excepciones
a la regla de exclusin de compensacin (Conseil d'Etat Arrt 7-1-2000, 25-4-2003); normas urbansticas
(Conseil d'Etat Arrt 22-3-2007).
3) En el mbito urbanstico resulta de aplicacin el plazo de prescripcin para ejercicio de la accin de
un ao derivado de LRJPAC art.142.5 , teniendo en cuenta que el ejercicio de una accin civil tendente al
resarcimiento, salvo que sea manifiestamente infundada, puede interrumpir el curso de la prescripcin ( TS
13-6-07, EDJ 70420 ), a lo que se equipara la reclamacin extrajudicial que contenga claramente el
acto volitivo de reclamacin, no la mera constatacin de la existencia del derecho ( CCM Dict 461/2009 ).
4) Slo cabe la indemnizacin de daos reales, no hipotticos. Es obligacin del perjudicado acreditar
la existencia de la actuacin daosa de la Administracin supuestamente causante del dao. Si no se
especifican, a travs de la reclamacin, los daos ocasionados, ni se acreditan mediante la prctica de los
medios de prueba oportunos, procede desestimar la reclamacin de indemnizacin basada en un supuesto
indemnizatorio urbanstico ( CC Canarias Dict 210/2013 ).
6261.1 En el cuadro que figura a continuacin exponemos, a grandes rasgos, el panorama general de la
responsabilidad de la Administracin en el mbito urbanstico y de los supuestos indemnizatorios,
tanto en lo que se refiere a la normativa estatal como a la de las comunidades autnomas.
Aunque en la normativa autonmica no es habitual la regulacin especfica de los supuestos
indemnizatorios, destacamos diversas referencias sobre el rgimen de la propiedad del suelo, que
recoge el principio de no indemnizacin por la ordenacin urbanstica de terrenos y construcciones,
y diversas excepciones y casos particulares.
Rasgos principales/Supuestos indemnizatorios
Regulacin estatal
( LS/08 art.3 .1, 8 .3.a redacc L 8/2013- y 35 )
Principio general de exclusin de la indemnizacin

Alteracin de la ordenacin (o por cambio del acto de
adjudicacin de esta actividad), que incide en las condiciones
de ejecucin de la urbanizacin.
Alteracin de la ordenacin con licencia en vigor.
Anulacin de los ttulos administrativos habilitantes de obras
y actividades, demora injustificada en su otorgamiento y su
denegacin improcedente.
Ocupacin de terrenos destinados por la ordenacin a
dotaciones pblicas, por el tiempo desde aqulla hasta la
aprobacin definitiva del instrumento por el que adjudiquen al
propietario otros equivalentes ( LS/08 ).
Alteracin de previsiones y criterios respecto de los

expresados en consulta urbanstica, dentro del plazo de
efectividad de sta.
Otros supuestos indemnizatorios
Andaluca
Principio general de no indemnizacin
( L Andaluca 7/2002 art.6 .3,

49 .1, 52 .3, 142 y 174 )
Construcciones, obras e instalaciones provisionales en

suelo no urbanizable: cesacin sin derecho a indemnizacin
Indemnizacin por ocupacin temporal
Alteracin de previsiones y criterios respecto de los

expresados en consulta urbanstica, dentro del plazo de
efectividad de sta
Licencias urbansticas disconformes con la nueva

ordenacin urbanstica
Aragn
( L Aragn 3/2009 art.153 .1
y 269.4 )
Anulacin de licencias otorgadas, sin dolo, culpa o

negligencia graves del perjudicado.
Indemnizacin por coste justificado de tasas y proyecto
a peticionarios de licencias suspendidas por inicio de
procedimiento de reparcelacin.
Asturias
( D Asturias 278/2007
art.584 , 604.8 ; DLeg
Asturias 1/2004 art.11 , 106 ,
117 .2, 139 .2, 192.e ; D
Asturias 278/2007 art.584 ,
604.8 )

Usos y obras provisionales: cesin sin indemnizacin
Obras intiles y remisin a LS/98 art.44.1 (que debe

entenderse actualmente a LS/08 art.29 , 30 y 35.a )
Baleares
( L Baleares 6/1999 art.35
y 36 ; L Baleares 7/2013
disp.adic.7 )
Indemnizacin por alteracin del planeamiento urbanstico,

motivado por la ordenacin territorial.
Emisin de informe municipal errneo -o no emisinsolicitado por el promotor de una actividad, sobre parmetros
urbansticos de sta.
Canarias
( DLeg Canarias 1/2000
art.56 y 61 )
Principio general de no indemnizacin.

Usos y obras provisionales: demolicin o desmantelamiento
sin derecho a indemnizacin.
Cantabria
( L Cantabria 2/2001 art.3
disp.adic.6 y disp.adic.7 )
Principio general de no indemnizacin (*)

Indemnizacin por (entre otros supuestos) reduccin de
derechos, alteracin anticipada del planeamiento, imposicin
de vinculaciones singulares
Indemnizacin por actuaciones administrativas declaradas
ilegales (especialmente, con demolicin de inmuebles)
Castilla-La Mancha
( DLeg Castilla-La Mancha
1/2010 art.53 , 67 .b y
162 ; D Castilla-La Mancha
248/2004 art.130 )
Obras provisionales: demolicin sin derecho a

indemnizacin
Revocacin de licencias
Castilla y Len
( L Castilla y Len 5/1999
art.7.2 ; D Castilla y Len
22/2004 art.13 , 58 .2 y
361.6 )
Indemnizacin por alteracin del planeamiento antes

de transcurrir los plazos y por limitaciones o vinculaciones
singulares en orden a la conservacin de inmuebles
Indemnizacin por anulacin de licencia, sin dolo o culpa
grave
Catalua
( DLeg Catalua 1/2010
art.6 , 53 .2, 54 .1 y 115 ; D
Usos provisionales del suelo: cesacin sin derecho a

indemnizacin
Remisin a la LS/08
Catalua 305/2006 art.2 .c,

27 .2 y 32.3 )
Indemnizacin por reduccin de aprovechamiento precisa

aprobacin definitiva del plan urbanstico -si es preciso- y
siempre de proyectos de urbanizacin y reparcelacin (si se
sigue este sistema).
Plazos de ejecucin a efectos de indemnizacin: se remite
al planeamiento.
El reconocimiento de usos y edificabilidades preexistentes
no tiene consideracin de limitacin o vinculacin singular.
En algunos supuestos ( DLeg Catalua 1/2010 art.73 ):
indemnizacin del coste de proyectos y tasas
Extremadura
( L Extremadura 15/2001
art.16 , 177 .2 y 187.1 )

Revocacin de licencia por disconformidad sobrevenida con
la ordenacin.
Galicia
( L Galicia 9/2002 art.7.2 )
Principio general de no indemnizacin, salvo en supuestos

previstos legalmente
La Rioja
( L La Rioja 5/2006 art.87 .2
y 198 )
Indemnizacin por suspensin del otorgamiento de licencias

Ordenes de ejecucin por motivos tursticos o culturales
Madrid
( L Madrid 9/2001 art.10.1 )
Principio general de no indemnizacin por la ordenacin

Indemnizacin por infraccin del principio de prohibicin de
las vinculaciones singulares
Murcia
Principio general de no indemnizacin por la ordenacin
( DLeg Murcia 1/2005 art.58 )
Navarra
( LF Navarra 35/2002 art.86 )
Principio de no indemnizacin
Indemnizacin por alteracin anticipada del planeamiento,
con y sin licencia
Indemnizacin por limitaciones singulares
Indemnizacin por anulacin de licencia, mora injustificada
y denegacin improcedente
Pas Vasco
( L Pas Vasco 2/2006
art.18 .3 y 4, 25 .a, 36 , 37 y
disp.trans.2 )
Principio de no indemnizacin
Obras y usos provisionales: cese
No indemnizacin por alteracin de la edificabilidad

urbanstica en caso de adaptacin automtica del
planeamiento
C.Valenciana
Principio de no indemnizacin (salvo excepcin legal expresa)
( L C.Valenciana 16/2005
art.33 )
(*) El principio de no indemnizacin ( L Cantabria 2/2011 art.3 ), se matiza al afirmar que los
particulares tienen derecho, en los trminos de la legislacin estatal, a ser indemnizados de
toda lesin que sufran por el funcionamiento de los servicios pblicos en materia urbanstica ( L
Cantabria 2/2011 disp.adic.6 ).
6261.2 1) El principio de no indemnizacin resulta del carcter estatutario de la propiedad urbanstica ( TS
30-1-07, EDJ 13506 ).
2) La LS/08 art.35 establece los supuestos en los que, en todo caso, puede generarse derecho a la
indemnizacin, siempre que concurran las circunstancias precisas y exigibles. Sin perjuicio de ello, las
leyes autonmicas podran prever otros complementarios, satisfaciendo as la exigencia de expresa
previsin legal, no necesariamente estatal ( LS/08 art.3.1 ), siempre que respeten el sistema de
responsabilidad patrimonial establecido por la legislacin estatal ( Const art.149.1.18 ) y respondan al
desarrollo de una determinada poltica sectorial ( TCo 61/1997 ; TSJ C.Valenciana 31-1-07, EDJ 24527 ;
CCCYL Dict 893/2005 ). En todo caso, la especfica previsin de ciertos supuestos en LS/08 art.35 no
lleva aparejada la exclusin de cualesquiera otros, pues no estamos sino ante meras especificaciones del
rgimen general ( CCA Dict 235/2003 ).
3) Los supuestos relativos a la alteracin del planeamiento estn ligados al principio de confianza
legtima (ver n 123 s. ).
4) No existe un derecho subjetivo de los afectados por actuaciones de la Administracin -entre otras, la
urbanstica- a ser compensados indirectamente de los daos irrogados por medio de establecimiento de
subvenciones o medidas de fomento, pues su implantacin queda dentro de la discrecionalidad
administrativa ( TSJ Catalua 3-6-05, EDJ 109190 ).
5) Corresponder al Gobierno de Baleares el pago de las indemnizaciones por las lesiones patrimoniales
que se hayan podido producir, en su caso, como consecuencia de la extincin de las autorizaciones
administrativas legitimantes de actuaciones de urbanizacin o edificacin que se deriv de la entrada
en vigor de la L Baleares 4/2008 -medidas urgentes para un desarrollo territorial sostenible-, por su
incompatibilidad con los nuevos usos establecidos en los terrenos a que se refiere L Baleares 4/2008 art.9
( DL Baleares 5/2009 art.9 ).
2. Concretos supuestos indemnizatorios

6262 a.
Incumplimiento de convenios urbansticos
6263
b.
Alteracin del planeamiento
6264
c.
Alteracin del planeamiento con licencia en vigor
6269
d.
Limitaciones singulares
6273
e.
Otros supuestos indemnizatorios
6277
a. Incumplimiento de convenios urbansticos

(LCSP art.25;
CC art.1101 , 1124 y 1258)
6263 Cada vez es ms frecuente la celebracin de convenios urbansticos entre las Administraciones
pblicas y los particulares. Esta figura encuentra cobertura legal en la regulacin de carcter
general y en diversas normas urbansticas dictadas por las comunidades autnomas que regulan
los requisitos legales a que se deben someter, tanto si se suscriben con ocasin de la aprobacin
del planeamiento como de la ejecucin del mismo (p.e. L C.Valenciana 16/2005 disp.adic.4 , entre
otras muchas; ver n 600 s. Memento Urbanismo 2014).
Sobre su naturaleza jurdica existe una consolidada lnea jurisprudencial, afirmando que se
trata de autnticos contratos de carcter administrativo celebrados entre la Administracin y los
particulares ( TS 30-10-97, EDJ 7524 , 7-11-90 , EDJ 10146 ; CJAE Dict 89/2007 ).
En orden a su eficacia jurdica, se entiende que no es admisible una disposicin de la potestad
de planeamiento por va contractual, de modo que esta potestad pblica no puede encontrar lmite
en los convenios que la Administracin haya concluido con los administrativos, sin perjuicio de las
consecuencias jurdicas que ya en otro terreno puedan desencadenar el alejamiento de convenios
anteriores ( TS 3-4-95 , 5-12-94, EDJ 10234 ). Por ello se dice que estos son acuerdos o pactos
de conducta, no de resultado.
Si bien los convenios urbansticos no impiden, por tanto, la actuacin de ius variandi,
su incumplimiento genera derecho a indemnizacin. Esta indemnizacin se deriva de la
responsabilidad contractual de la Administracin que concert el convenio y despus lo incumpli.
Tal responsabilidad por incumplimiento es de naturaleza contractual y debe regirse lo dispuesto
en la legislacin de contratos del sector pblico ( LCSP ) y, en ltima instancia, el Cdigo civil
( CC art.1101 , 1124 , 1258 ).
No obstante, teniendo en cuenta que la propia legislacin de contratos pblicos dispone que los
contratos administrativos especiales se rigen por sus propias normas con carcter preferente
( LCSP art.19.2 ), ha de atenderse especialmente a la legislacin autonmica, aplicando en su caso
analgicamente la LS/08 (desde 27-6-2008; de 1-7-2007 a 26-6-2008, la LS/07; hasta entonces
la LS/98) en lo relativo a supuestos indemnizatorios, particularmente en cuanto al concepto de
lesin resarcible (expuesto en general en el n 5012 Memento Urbanismo 2014).
1) En la mayor parte de los supuestos de incumplimiento no existe sin embargo, efectiva lesin, dado que
todava no se ha incorporado derecho alguno al patrimonio de los particulares, que lo patrimonializarn en
un momento posterior ( CCCM Dict 97/2005 ), sin perjuicio de la exigencia de responsabilidad contractual.
2) Desde 31-7-2007, los convenios de planeamiento son nulos en la Comunidad de Madrid ( L Madrid
9/2001 art.244 y 245 ). Por ello, de celebrarse tras esta fecha y sin perjuicio de otras consecuencias, no
generar su incumplimiento derecho indemnizatorio alguno.
b. Alteracin del planeamiento

(LS/08 art.35.a)
6264 Genera derecho a indemnizacin la alteracin de las condiciones de ejercicio de la ejecucin

de la urbanizacin, o de las condiciones de participacin de los propietarios en ella, por
cambio de la ordenacin territorial o urbanstica o del acto o negocio de la adjudicacin de dicha
actividad, siempre que se produzca antes de transcurrir los plazos previstos para su desarrollo
o, transcurridos stos, si la ejecucin no se ha llevado a efecto por causas imputables a la
Administracin.
En esta formulacin de la LS/08 ha de subsumirse la revisin o modificacin del planeamiento que
produce reduccin del aprovechamiento urbanstico en tales circunstancias (n 6266.1 ).
Las situaciones de fuera de ordenacin producidas por los cambios en la ordenacin territorial
o urbanstica no son indemnizables, salvo excepciones, sin perjuicio de que pueda serlo la
imposibilidad de usar y disfrutar lcitamente de la construccin o edificacin incursa en dicha
situacin durante su vida til (n 6267.1 ).
Con carcter general, la jurisprudencia ( TS 4-3-92, EDJ 2069 ; 16-5-00, EDJ 11990 ; 6-11-00, EDJ 53018 ;
30-6-01, EDJ 32291 ) ha insistido en la necesidad de que existan derechos consolidados, para que
pueda entenderse procedente el derecho a ser indemnizado por el cambio de planeamiento, lo cual ocurre:
Cuando existe un plazo de ejecucin del planeamiento modificado no precluido o se ha

producido el transcurso de ste sin ejecucin del planeamiento por causas no imputables al
particular ( TS 1-2-82 , EDJ 441 ; 16-12-85 ).
Cuando el plan parcial se encuentra en la fase final de realizacin y la modificacin
afecta a una parte de los propietarios que han cumplido los requisitos o cargas de la anterior
ordenacin, sin haber obtenido beneficio equivalente y resultar, por ello, discriminados con
el resto de los propietarios del sector ( TS 29-9-80 , EDJ 14897 ; 24-11-81 , EDJ 8654 ;
12-5-87 , EDJ 3707 ; 24-4-92, EDJ 3967 ).
Cuando el cambio de calificacin del suelo respecto de una finca individualizada
comporta que slo sea factible realizar el pago de la indemnizacin pertinente en el momento
de ejecucin del nuevo planeamiento, por la imposibilidad de integrarla en un polgono en
razn al desarrollo urbanstico derivado de la aplicacin del plan precedente ( TS 20-5-86 ,
EDJ 3343 ).
Estos aspectos se detallan en los marginales siguientes.
Requisitos
6265 Para que nazca el derecho a la indemnizacin y el correlativo deber de indemnizar, han de
concurrir los siguientes requisitos:
Que el derecho al aprovechamiento urbanstico se haya adquirido o patrimonializado al

amparo del plan anterior que se modifica ( TS 7-11-00, EDJ 43340 ; 12-4-06, EDJ 83934 ;
2-11-06, EDJ 306395 ). Se refiere a un aprovechamiento patrimonializado, pero que no ha
sido efectivamente materializado en una edificacin.
El aprovechamiento susceptible de apropiacin o patrimonializable segn el nuevo plan
debe ser inferior al ya patrimonializable con base en el plan anterior.
Que sea imposible materializar ntegramente el aprovechamiento patrimonializado con
arreglo al plan primitivo, por impedirlo la nueva ordenacin urbanstica.
La alteracin del planeamiento que minora el aprovechamiento se ha de producir antes
de transcurrir los plazos previstos, o transcurridos aquellos, si la ejecucin no se hubiese
llevado a efecto por causas imputables a la Administracin. Si concurren estos elementos,
la lesin del derecho al aprovechamiento urbanstico genera efectivamente derecho a
indemnizacin ( CEst Dict 340/1992 ).
1) Es preciso tambin que se justifique por el reclamante haber dado cumplimiento efectivo a los
deberes y actuaciones que impone a los propietarios la ordenacin y el ordenamiento urbansticos,
pues slo entonces se han adquirido los contenidos artificiales del dominio inmobiliario o, en otros trminos,
se han patrimonializado estos ( TS 5-1-90 , EDJ 96 ; 28-9-93, EDJ 8392 ; 10-4-95, EDJ 3018 ; 15-11-95,
EDJ 7298 ).
2) Este supuesto exige ( TSJ Baleares 8-11-11, EDJ 283178 ):
- primero, la reduccin del aprovechamiento por la alteracin del planeamiento, con lo que se requiere,
por un lado, tanto la patrimonializacin previa de ese aprovechamiento como el previo cumplimiento -integro
o en fase final- de los deberes urbansticos de cesin, equidistribucin y urbanizacin y, al propio tiempo,
que la reduccin del aprovechamiento sea anterior al plazo de ejecucin o, de no serlo, que sea debido
a causa imputable a la Administracin; y
- segundo, los gastos producidos por el cumplimiento de los deberes inherentes al proceso urbanizador
han de haber devenido intiles e inservibles, lo que impone, ante todo, proyecto de urbanizacin o licencia
de obra, es decir, ttulo que habilite la ejecucin de la obra urbanizadora o de la edificacin, pero tambin
se requiere tanto que esos gastos se hayan producido dentro de los plazos establecidos, es decir, en el
marco del plan de etapas, como que resulten inservibles por la alteracin anticipada del planeamiento.
3) El carcter excepcional de los requisitos queda recogido con bastante claridad en la jurisprudencia
( TS 12-5-87 , EDJ 3707 ; 16-7-02, EDJ 33054 ).
Modificacin o revisin del planeamiento urbanstico

6266 Se alude genricamente al planeamiento y no slo a la revisin o modificacin de planes
parciales, planes especiales y programas de actuacin urbanstica. Esto impide que puedan
limitarse supuestos indemnizatorios por razn de la clase de planeamiento. Por tanto, frente al
plan general tambin se pueden detentar derechos adquiridos cuya privacin puede dar lugar al
derecho a la indemnizacin, si concurren todos los requisitos.
La duda se plante en relacin con los planes generales, pues en el sistema de la LS/76
la opinin mayoritaria entendi que la alteracin del plan general no generaba derecho
a obtener indemnizacin; salvo en el mbito de los planes especiales precisos en suelo
urbano. En esta clase de suelo el derecho a edificar se obtiene con la licencia de edificacin,
y no es necesario cumplir otros deberes urbansticos cuya frustracin por alteracin del
planeamiento pudiera hacer nacer el derecho a la indemnizacin. El sistema de consolidacin
o patrimonializacin de estas titularidades, es decir, el derecho a edificar, lo da el plan,
pero esta atribucin es contrapartida de las cargas que se deriven del planeamiento. En este
sentido, el plan general, salvo en los casos del suelo urbano, solo establece una expectativa
negativa, y solo el planeamiento operativo y de detalles, concreta los contenidos sustantivos
del ius aedificandi. Es cierto que la atribucin final de los contenidos del plan slo se
cumple cuando se ejecuta ( TSJ C.Valenciana 22-7-94 ).
Por planeamiento se alude al planeamiento concreto, segn la clase de suelo

para adquirir el derecho a urbanizar. No comprende, por tanto, las alteraciones del
planeamiento de ordenacin del territorio ( TS 31-1-95 , EDJ 24387 ). Las distintas leyes de
ordenacin territorial dictadas por las comunidades autnomas no contemplan supuestos
indemnizatorios por alteracin de los distintos planes territoriales (ttulo competencial distinto
del urbanismo), aun cuanto existe una adecuada interrelacin ( TS 28-3-2-97; 13-2-97 ).
Ahora bien, precisamente por esa acusada interrelacin, los planes territoriales, vinculan
en sus propios trminos a los planes urbansticos regulados en las leyes del suelo, lo que
puede obligar a la modificacin o revisin de estos y provocar supuestos indemnizatorios en
el propio mbito urbanstico, segn proclama el Tribunal Constitucional ( L Baleares 6/1999
art.35 , 36 ). 3) La redaccin de LS/08 art.35.a acoge no slo supuestos estrictos de alteracin
del plan urbanstico regulador de las condiciones de la ejecucin, sino de cambio de la
ordenacin territorial o urbanstica que afecta indirectamente al plan de referencia. Por
ejemplo, por aprobacin de un instrumento territorial que se impone al urbanstico, incluso
aprobado por una Administracin diferente, como puede ser un plan de ordenacin de los
recursos naturales.
Alteracin anticipada del planeamiento
6266.1 Cuando los planes urbansticos prevn expresamente unos plazos de ejecucin, saber si una
alteracin del planeamiento es prematura no plantea excesivos problemas. En este sentido,
la jurisprudencia ha sealado la conveniencia de que los planes urbansticos fijen plazos de
ejecucin, puesto que el plan nace para ser ejecutado ( TS 10-10-88 , EDJ 16862 ).
No obstante, es frecuente que los instrumentos de planeamiento no precisen los plazos
de ejecucin. La jurisprudencia ha interpretado que la inexistencia del plazo significa
plazo indeterminado, como garanta de estabilidad y permanencia, y no impide que la
Administracin ejercite las facultades que tiene legalmente atribuidas de revisin y modificacin.
Consecuentemente, pueden nacer el deber de indemnizar el dao causado ( TS 24-2-87 ; 28-2-89 ,
EDJ 2224 ). Al respecto es necesario hacer las siguientes matizaciones:
La responsabilidad derivada de una modificacin anticipada de los planes prevista
en LS/76 art.87.2 (doctrina aplicable a LS/92 art.237.1 , LS/98 art.41 , LS/07 art.30.a y
LS/08 art.35.a ) opera en los supuestos que tienen previsto expresamente plazos para su
ejecucin, y tambin cuando no exista esa previsin. Hay que entender que en el plan existe
un plazo implcito que abarca el tiempo razonablemente necesario para su ejecucin, lo
que justifica una confianza legtima en que el plan va a mantenerse vigente durante ese
tiempo. Solo as puede esperarse que los particulares hagan gastos para su ejecucin. Si
la modificacin se produce antes del agotamiento de dicho plazo implcito, podr entrar en
juego la indemnizacin derivada de una modificacin anticipada ( TS 15-11-93, EDJ 10275 ).
Quedan excluidas de indemnizacin las alteraciones de los planes producidas una vez
transcurridos los plazos previstos para su ejecucin. Como excepcin, puede dar lugar a
la indemnizacin cuando los propietarios no hubieran podido ejecutar el planeamiento por
causas imputables a la Administracin.
6266.2
El principio de vigencia indefinida de los planes de ordenacin urbana no puede

entenderse en un sentido esttico, de perpetuacin de la ordenacin, sino como garanta
de su estabilidad y permanencia. Esta postura no impide que la Administracin ejercite sus
facultades de revisin y modificacin, cuando nuevos criterios o nuevas necesidades hagan
necesaria o adecuada la actualizacin del planeamiento vigente en un momento determinado
( TS 28-2-89 , EDJ 2224 ). Pero an siendo lcito el ejercicio del ius variandi, con los lmites
generales de las potestades discrecionales, se justifica que en determinados casos y bajo
ciertas condiciones, el reconocimiento del derecho de los propietarios afectados a la oportuna
indemnizacin por los perjuicios que les haya irrogado el ejercicio de la mencionada potestad
( TS 24-3-92, EDJ 2820 ; 20-5-92, EDJ 4994 ). No existe vinculacin del plan actual a
las determinaciones del anterior, ni en consecuencia, su alteracin implica desconocimiento
de derecho adquirido alguno, salvo la concurrencia de un supuesto indemnizatorio de los
previstos en la Ley ( TS 28-1-00, EDJ 717 ). El hecho de que los terrenos estn ordenados
mediante plan parcial no representa obstculo para la actuacin del ius variandi que la
Administracin ostenta en materia de planeamiento y que se extiende tambin a aquellos
planes que estn en curso de ejecucin ( TS 28-1-00 , EDJ 8272 ).
El supuesto de inactividad o pasividad de la Administracin que impide la ejecucin del
planeamiento se interpreta de forma restrictiva por la jurisprudencia:
Exige la prueba de que la inejecucin es imputable exclusivamente a la pasividad
de la Administracin y que no puede imputarse a la falta de adecuada colaboracin de
los propietarios ( TS 26-1-93, EDJ 541 ).
En la ejecucin por el sistema de compensacin, la iniciativa de ejecucin

corresponde a los propietarios afectados y, asimismo, los particulares pueden impulsar
la reparcelacin y sus actuaciones consecuentes - RGU art.106 y 107 - ( TS 22-2-94,
EDJ 1604 ).
Se ha rechazado la posibilidad de apreciar responsabilidad de un ayuntamiento por la
pasividad en la tramitacin del plan parcial, si los interesados formulan la denuncia de
mora dos aos despus de la nueva solicitud de tramitacin del repetido plan parcial,
por entenderse que se ha roto el nexo causal ( TS 29-10-91, EDJ 10271 ).
La indemnizacin de daos ocasionados por alteracin de la ordenacin es subsumible
dentro de la responsabilidad por actos de aplicacin de las leyes, y va ntimamente unida
a los principios de buena fe y confianza legtima ( TSJ Granada 23-7-01, EDJ 60134 ; TSJ
Baleares 13-5-04, EDJ 45587 ).
Lesin indemnizable
6267 Las previsiones indemnizatorias de la legislacin urbanstica son una especificacin o
particularizacin del rgimen general del resarcimiento propio del Derecho pblico ( TS 12-5-87 ,
EDJ 3710 , TCo 61/1997 ).
Ello supone que no basta con que la Administracin altere el planeamiento antes de transcurrir
los plazos de ejecucin (o despus, si esta ejecucin no pudo llevarse a cabo por una actuacin
irregular de la misma - TS 25-5-93, EDJ 4950 -) para que nazca el deber de indemnizar, sino que
es precisa una lesin en sentido tcnico.
1) Una reiterada jurisprudencia viene poniendo de relieve que en este tipo de indemnizacin los elementos
de la lesin indemnizable son:
- la restriccin singular del aprovechamiento urbanstico del suelo; y
- la imposibilidad de su distribucin equitativa ( TS 27-3-91 , EDJ 3332 ; 11-2-91 ; 17-6-89 , EDJ 6158 ).
2) No hay lesin si no concurre prdida de edificabilidad o, aun cuando habindola, se compensa con el
cambio de uso ( CJAGC Dict 31/2006 ). S puede haberla, en caso de que la minoracin de aqulla venga
impuesta por cambio de ordenacin derivada de una decisin legislativa, una vez cumplidas las cargas
urbansticas ( CJAGC Dict 240/2006 , relativa a la proteccin de un espacio natural por Ley).
No la hay en relacin con zonas remitidas por el plan general anterior a su ordenacin por PERI sin imponer
plazo para su aprobacin, en caso de alterarse aqul antes de sta, ni tampoco en zona clasificada como
urbana por aqul respecto de la que no se ha solicitado licencia de urbanizacin por los propietarios
pudiendo haberlo hecho ( CCG Dict 695/2004 ). Tampoco en la tardanza en la aprobacin de plan sin
que exista plazo legal, ni en supuestos de prohibicin sobrevenida de construccin en suelo rstico por
disposicin legal ( CCG Dict 38/2004 ), ya que en tal suelo no hay aprovechamiento urbanstico alguno
( CCPA Dict 111/2006 -argumento-).
3) Debe entenderse que la alteracin de las condiciones de ejercicio de la ejecucin de la urbanizacin se
refiere tanto al proceso urbanizador como al desarrollo de la edificacin. De esta forma, los gastos
en los que se haya incurrido, que devengan intiles por el cambio de aquellas condiciones, son tanto los
relativos a la urbanizacin del terreno como a la edificacin sobre l ( CCB Dict 29/2002 , en relacin con
el anterior LS/98 art.44.1 , con criterio extensible a LS/08 art.35.a ).
Situaciones fuera de ordenacin

6267.1 Aluden a los edificios e instalaciones que, erigidos con arreglo al planeamiento urbanstico
vigente en la poca en que se construyeron, resultan disconformes con la modificacin del
planeamiento (n 6266 ). Es necesario matizar que:
No implica su inmediata desaparicin, aunque no pueden hacerse obras de consolidacin
o aumento de volumen, aunque excepcionalmente pueden autorizarse obras parciales. S
pueden hacerse las reparaciones que exige la higiene, ornato y conservacin del inmueble.
No dan en principio derecho a indemnizacin porque la nueva ordenacin urbanstica
no afecta a la subsistencia de la edificacin ni, por tanto, a la utilizacin o uso propio de la
misma. No hay lesin efectiva ( LS/76 art.60 ).
Los arrendatarios tienen derecho de retorno cuando, siendo edificable el solar sobre el
que se levantaba la edificacin disconforme, el propietario realiza la demolicin y reconstruye
con sujecin a la nueva ordenacin urbanstica.
En los supuestos de atribucin de usos dotacionales por el nuevo planeamiento o de
necesidad de demolicin de la edificacin para la ejecucin del mismo, no son calificables
como situaciones fuera de ordenacin y han de resolverse por otros procedimientos, como
expropiaciones o indemnizaciones a reflejar en el instrumento de equidistribucin.
1) La inclusin de una construccin o edificacin en situacin de desordenacin, no constituye
un supuesto indemnizatorio -por alteracin de la ordenacin-, en tanto las facultades permitidas por el
anterior planeamiento se hayan ejercitado efectivamente o no lo hayan sido por causa imputable al titular
( TS 25-6-99 ; TSJ Catalua 26-3-10, EDJ 123188 ).
2) Sin embargo, en contra de lo indicado en el apartado b) anterior, se considera que, en un supuesto
de desordenacin de cierto edificio ya construido con prdida de edificabilidad patrimonializada, debe
indemnizarse tomando como base la cantidad de metros cuadrados en que se reduce aqulla ( TSJ
C.Valenciana 22-12-04, EDJ 232385 ).
Cuanta de la indemnizacin
6268 La cuantificacin de la indemnizacin tiene como requisito determinar la reduccin del
aprovechamiento patrimonializado y no materializable con la nueva ordenacin, y acomodarse a
los criterios de valoracin fijados en la norma aplicable segn la fecha de referencia de aqulla.
La valoracin se entiende referida al momento de la publicacin de la aprobacin definitiva del
nuevo planeamiento ( LS/08 art.21.2.d ).
Se ha estimado parcialmente el recurso ante un supuesto de alteracin del planeamiento en suelo urbano
que reduca el aprovechamiento urbanstico, habiendo transcurrido los plazos para solicitar licencia y con
incumplimiento de los deberes urbansticos por parte del recurrente. Para el clculo de la cuanta de la
indemnizacin se aplica el mtodo residual dinmico deductivo, estableciendo como indemnizable
el 50% de la diferencia de aprovechamiento ( TSJ Castilla y Len/Burgos 27-3-01, EDJ 11209 ).
Ejercicio de la accin
(LRJPAC art.142 , 143 y 145.5)
6268.1 En cuanto a la Administracin a la que debe exigirse la indemnizacin, pueden plantearse

problemas con respecto a aquellos instrumentos de planeamiento para los que se prev un
procedimiento bifsico de aprobacin, modificacin o revisin:
1 Aprobacin inicial, y en su caso provisional, ante la corporacin.
2 Aprobacin definitiva ante la comunidad autnoma (o diputacin foral del respectivo territorio
histrico en el Pas Vasco).
10
En todo caso, el derecho a reclamar tiene un plazo de prescripcin de un ao desde que

se ha producido el hecho o el acto que motive la indemnizacin o desde que se manifest
su efecto lesivo. Dicho plazo se computa desde la entrada en vigor de la modificacin de la
ordenacin urbanstica, al ser sta el acto causante del perjuicio en que se traduce la restriccin
del aprovechamiento urbanstico.
En los supuestos de procedimientos bifsicos, es de aplicacin el rgimen de LRJPAC art.140.2
(concurrencia de varias Administraciones en la produccin del dao), con la consiguiente responsabilidad
solidaria entre el ayuntamiento y comunidad autnoma respectiva -o diputacin foral o cabildo, consejo
insular o Estado en Ceuta y Melilla- ( CCM Dict 461/2009 ).
c. Alteracin del planeamiento con licencia en vigor

(LS/08 art.35.c)
6269 Genera derecho a indemnizacin la modificacin o extincin de la eficacia de los ttulos

administrativos habilitantes de obras y actividades, determinadas por el cambio sobrevenido
de la ordenacin territorial o urbanstica. En esta formulacin ha de subsumirse la elaboracin
tradicional acerca del supuesto de alteracin de planeamiento con licencia en vigor.
Es necesario distinguir, a su vez, dos supuestos:
Si en el momento de entrada en vigor de la modificacin o revisin del planeamiento
se hubiera obtenido la licencia de construccin, pero an no est iniciada la edificacin,
se declara extinguida la eficacia de la licencia en cuanto sea disconforme con la nueva
ordenacin, tras la audiencia del interesado. La indemnizacin por la reduccin del
aprovechamiento o edificabilidad resultante de las nuevas condiciones urbansticas y dems
perjuicios que se acrediten, de conformidad con la legislacin expropiatoria, puede fijarse en
el mismo expediente o en otro separado (n 6272 ). Si se atiende a la jurisprudencia relativa
a RSCL art.16 ( TS 3-11-87 ; 31-7-90 , EDJ 8137 ; TSJ Castilla y Len/Valladolid 4-4-00, EDJ
17475 ), y se considera subsistente su criterio, ser en el mismo.
Si ya est iniciada la edificacin, la Administracin puede modificar o declarar la extincin
de la licencia, fijndose la indemnizacin de acuerdo con lo anterior (n 6272 ). Desde la
entrada en vigor de L 4/1999 -reforma de LRJPAC art.105.1 - podra sostenerse que no cabe
revocar la licencia o ttulo administrativo habilitante por alteracin de la ordenacin (al ser
ste un acto favorable, no de gravamen, salvo que se considerase que la revocacin lo es
por motivo de oportunidad, no de legalidad).
La medida de suspensin de licencias o, en su caso, de un plan urbanstico, derivada del inicio del trmite
de una reforma de la ordenacin (ver n 4035 s. Memento Urbanismo 2014), queda fuera de este
supuesto indemnizatorio, sin perjuicio de que, una vez en vigor, y si se dejan sin efecto o modifican las
licencias otorgadas y previamente suspendidas, proceda la correspondiente indemnizacin. Tampoco es
equiparable a la anulacin (ver n 6277 ).
Requisitos
6270 Para que se d el supuesto indemnizatorio, se requiere:
La existencia de una licencia de construccin (o de actividad, u otro ttulo administrativo
habilitante -p.e. autorizacin, aprobacin, orden de ejecucin-) vigente (no caducado - TS
7-1-99, EDJ 587 -) en el momento de la modificacin o revisin del planeamiento. La licencia
o ttulo ha de ser incompatible con el nuevo planeamiento resultante de la modificacin o
revisin.
Una edificacin no concluida. Los efectos son diferentes, se haya iniciado o no la
construccin. Pero si la edificacin se hubiese terminado, conforme a las prescripciones
de la licencia de construccin, antes de la entrada en vigor de la modificacin o revisin
del planeamiento, se adquiere el derecho a la edificacin, Si es disconforme con el nuevo
planeamiento, nos encontramos con el supuesto de las situaciones fuera de ordenacin (n
11
6267.1 ). Respecto de ttulos no constructivos, es preciso que la actuacin habilitada no

haya concluido o no se haya iniciado.
La aparicin de una lesin indemnizable, causada por la extincin, modificacin o, en su
caso, revocacin de la licencia o ttulo habilitante (n 5125 ).
Este supuesto parte de la base de que el titular de la licencia afectada por la revocacin ha visto
frustrado un negocio o unas expectativas y, en consecuencia, sufre una lesin patrimonial. Este hecho
no se da cuando el ayuntamiento adquiere la finca pagando al propietario el precio convenido. Por
este motivo no hay supuesto indemnizatorio si, an revocndose una licencia, el titular de la
misma no sufre prdida alguna, aun cuando el precio se pague por ttulo y por sujeto distinto ( CCA
Dict 813/2012 ; muy semejante, CCAr Dict 3/2012 ).
Licencias sin efecto

(RSCL art.16)
6270.1 Resultan de este precepto tres reglas:

1. Quedan sin efecto las licencias (o ttulos habilitantes, en general) cuando se incumplen
las condiciones a las que estn subordinadas o condicionadas, lo que no genera derecho a
indemnizacin.
2. Deben ser revocadas cuando desaparecen las circunstancias que motivaron su otorgamiento
o aparecen otras que, de haber existido, habran justificado su denegacin (cambio de
circunstancias). Es un supuesto de incompatiblidad sobrevenida de los usos autorizados con
circunstancias posteriores ( TSJ Pas Vasco 20-7-01, EDJ 39092 ). Es una revocacin preceptiva
y no genera derecho a resarcimiento.
No es, por tanto, identificable el cambio de circunstancias con la alteracin de la ordenacin.
Esta diferencia justifica precisamente el rechazo de la jurisprudencia a la pretensin de la
Administracin de invocar un cambio objetivo de las circunstancias cuando es ella misma la que
lo causa a travs de la revisin o modificacin del planeamiento, con el nico fin de evitar la
indemnizacin al titular de la licencia (Fernndez Rodrguez).
3. La adopcin de nuevos criterios de apreciacin, que deja sin efecto la licencia o ttulo, genera
derecho a indemnizacin. Con ello se identifica la alteracin de la ordenacin.
En cuanto al momento de la modificacin o revisin del planeamiento, cuando se ha
patrimonializado ya el derecho a edificar, pero la edificacin no se ha iniciado, la Administracin
puede modificar o declarar la extincin de la licencia por razn de incompatibilidad con el nuevo
plan (parece que no revocar por motivo de legalidad en sentido estricto; quiz s por causa de
oportunidad), fijndose la indemnizacin de acuerdo con el supuesto anterior ( TS 20-12-91, EDJ
12172 ).
La normativa urbanstica somete las licencias de construccin a plazo determinado en cuanto
a la iniciacin, interrupcin mxima y finalizacin de las obras. Incumplidos aquellos plazos, se
extingue el derecho a edificar y no procede la indemnizacin.
6270.2
Una constante jurisprudencia reconoce la existencia de derechos consolidados

indemnizables por el cumplimiento de los deberes urbansticos correspondientes de
suerte que su incumplimiento impide la indemnizacin, y comienzan los mecanismos de
expropiacin forzosa y venta forzosa, establecidos por la legislacin urbanstica ( TS 15-4-92,
EDJ 3733 ).
A falta de resolucin expresa en plazo, las solicitudes de licencia deben entenderse
otorgadas por silencio administrativo y producen efectos desde el vencimiento del plazo
mximo en que debe dictarse y notificarse la resolucin expresa sin que la misma se haya
producido, y su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba admitido en
Derecho ( LRJPAC art.43 ).
12
La licencia administrativa participa de la naturaleza de las autorizaciones administrativas,

cuya esencia consiste en remover los lmites a los obstculos para el ejercicio de un derecho
preexistente. Por ello se concibe mayoritariamente como un acto administrativo meramente
declarativo de un derecho preexistente ( TCo 135/1992 ; TS 8-7-89 , EDJ 6984 ; TS 7-10-88 ,
EDJ 16861 ).
El otorgamiento de las licencias tiene carcter reglado ( TS 14-7-95 , EDJ 4176 ).
Existen en la normativa autonmica previsiones que imponen, con carcter obligatorio, la
revocacin de la licencia (p.e. en el DLeg Castilla-La Mancha 1/2004 ).
Criterios para aplicar la facultad revocatoria
(TS 17-4-78 ;
31-7-90 , EDJ 8137)
6271 Con las reservas expresadas anteriormente en relacin con la revocacin (al menos, por motivo
de legalidad, tras LRJPAC art.105.1 ), la jurisprudencia ha establecido los siguientes criterios:
Son innecesarios los cauces formales de la revisin de oficio, porque la revocacin se
funda en razones de oportunidad, no de legalidad.
Las licencias son actos declarativos de derechos, que subsisten aunque se produzca una
alteracin del plan, pero este permite la revocacin de aquellos ( TS 12-6-90 , 17-3-89 , EDJ
3125 ).
La licencia urbanstica es un acto reglado que debe otorgarse o denegarse segn
la actuacin se ajuste o no a las exigencias del inters pblico, tal como han quedado
plasmadas en el planeamiento ( TS 18-4-90 , 19-2-90 , 20-1-90 ).
El plan determina qu es de inters pblico para el urbanismo, por lo que la adopcin de
nuevos criterios de apreciacin en el mbito urbanstico, deben quedar plasmados en el plan.
La revocacin de las licencias urbansticas por la adopcin de nuevos criterios de
apreciacin exige que stos hayan tenido expresin en el planeamiento ( LEF art.1 ).
La aplicacin de la LS/08 se refiere a procedimientos de extincin, modificacin o, en su
caso, revocacin de licencias incoados desde las respectivas fechas de entrada en vigor de
dichas Leyes (27-6-2008, 1-7-2007 y 5-5-1998, respectivamente), aunque la alteracin del
planeamiento que justifica el expediente se iniciara bajo la vigencia de la legislacin anterior
(LS/07, LS/98, LS/76).
La jurisprudencia reconoce plena compatibilidad del RSCL art.16 con la normativa
urbanstica y con las Leyes generales de procedimiento Administrativo o rgimen local,
en virtud de su especialidad. Sin embargo, tambin se ha sealado por la doctrina que la
normativa urbanstica ha desplazado al RSCL art.16 , hacindolo prcticamente inaplicable
en el campo del urbanismo ( TS 20-12-91, EDJ 12172 ).
Cuando la obra est prcticamente acabada, el procedimiento aplicable entonces no es la
declaracin de la extincin de la eficacia de una licencia, sino la accin de nulidad - LRJPAC
art.102 s. - ( TS 29-2-00 , EDJ 356 ).
Estado de la edificacin
6272 Distinguimos los dos supuestos antes mencionados, puesto que el rgimen indemnizatorio es
distinto en cada uno de ellos:
a) Edificacin no iniciada. La revocacin del derecho a edificar es automtica para la
Administracin. Con ello se evita iniciar actuaciones contrarias a la ordenacin urbanstica vigente,
que provocaran supuestos fuera de ordenacin.
La extincin del derecho a edificar puede ser:
Total si existe disconformidad de este carcter del derecho a edificar otorgado por la
licencia de construccin y las nuevas condiciones urbansticas.
Parcial si la edificacin es todava posible pero con reduccin del aprovechamiento
reconocido por aquella licencia.
13
Hay lesin necesariamente cuando:

- el terreno no est incluido en una unidad de ejecucin;
- no se aplica otra tcnica de equidistribucin, como en las transferencias de aprovechamientos.
6272.1 Verificada la reduccin del aprovechamiento, debemos matizar los elementos necesarios para
determinar el valor del perjuicio producido (Montoro Chiner):
1. El valor de adquisicin del solar en funcin de una determinada edificabilidad,
que posteriormente se ve eliminada o reducida si el solar no fuera susceptible de
aprovechamiento. La valoracin del dao se relacionar con el valor de expropiacin. Si el
solar mantiene un aprovechamiento, pero de menor intensidad de edificacin, la valoracin
se ceir a lo que se pag de ms por un solar de edificabilidad o uso menor, en valor de
mercado.
2. El lucro cesante.
3. Otros perjuicios acreditados debidamente, hasta cubrir la reparacin integral, como
son ( TS 9-5-95, EDJ 3113 ): - los honorarios oficiales de elaboracin del proyecto visados
por el correspondiente colegio; - el abono de tasas municipales por el otorgamiento de la
licencia de edificacin; - los gastos de escritura de cesin de viales, cuando stos sean
recuperables y si no lo son, adems, el valor econmico de los terrenos cedidos; - los
gastos financieros de prstamos, avales bancarios y dems gastos ocasionados: notariales,
registrales, etc.; - cualquier otro gasto derivado de edificacin proyectada, que sea intil para
el nuevo aprovechamiento.
6272.2 b) Edificacin iniciada. La Administracin puede modificar, declarar extinguida o, en su caso,
revocar la licencia, fijndose la indemnizacin de acuerdo con lo establecido en el supuesto de
edificacin no iniciada, pero ahora con carcter potestativo. No obstante, existe un lmite a esta
facultades de revisin: no pueden ejercitarse cuando por prescripcin de acciones, por el tiempo
transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, o a la buena fe,
al derecho de los particulares.
La indemnizacin puede incluir, adems de los perjuicios acreditados antes comentados, otros
gastos:
- coste de la obra y del material adquirido pero no aprovechable, en casos de edificacin ya iniciada
pero aun no terminada;
- gastos de demolicin.
Procedimiento
(LRJPAC art.84.3 y 4)
6272.3 En relacin con el procedimiento de revocacin de la licencia ha de ponerse de manifiesto lo

siguiente:
El trmite de audiencia al interesado. Es exigible de acuerdo con LRJPAC y en sede
de responsabilidad patrimonial, tanto en el procedimiento general como en el abreviado
( LRJPAC art.84 ; RD 429/1993 art.11 y conc. ).
Es reiterada la jurisprudencia que establece que en el mismo expediente en que se declara
extinguida, modificada o revocada la licencia se debe contener el reconocimiento del
derecho a indemnizacin. De lo contrario, aquel acto revocatorio de la licencia sera nulo
( TS 2-3-82 ; 26-2-86 ); aunque en otras ocasiones se ha mantenido que el reconocimiento
del derecho a indemnizacin opera como un requisito de eficacia y no de validez del acto
revocatorio ( TS 26-2-80 , EDJ 14339 No obstante ha de tener en cuenta lo dicho en el n
5141 ).
Se puede prescindir del trmite de audiencia, cuando:
14
- los interesados manifiestan su decisin de no efectuar alegaciones, ni aportar nuevos

documentos o justificaciones, antes del vencimiento del plazo;
- no figuran en el procedimiento ni son tenidos en cuenta en la resolucin otros hechos ni otras
alegaciones o pruebas que las aducidas por el interesado.
d. Limitaciones singulares
(LS/08 art.35.b)
6273 Pueden dar lugar a indemnizacin las vinculaciones y limitaciones singulares que excedan de
los deberes legalmente establecidos respecto de construcciones y edificaciones, o lleven
consigo una restriccin de la edificabilidad -aprovechamiento- o el uso que no sea susceptible de
distribucin equitativa.
Desarrollo por normativa autonmica
6273.1 Las comunidades autnomas pueden establecer normativa de desarrollo de la regulacin bsica
estatal con respeto del mnimo garantizado ( TCo 156/1995 ).
Cuando se les atribuye la funcin de ordenacin del territorio no puede entenderse de forma tan
absoluta que eliminen o destruyan las competencias reservadas al Estado expresamente en la
Constitucin, aunque el uso que sta haga de ellas condicione necesariamente la ordenacin del
territorio. Es necesario observar en cada caso, cual es la competencia ejercitada por el Estado
y por la otra Administracin implicada, teniendo en cuenta que cuando la Constitucin atribuye
al Estado una competencia exclusiva, lo hace porque bajo la misma subyace un inters general
que debe prevalecer sobre los intereses que puedan tener otras entidades territoriales afectadas,
siempre que la medida concreta adoptada encaje efectivamente en el correspondiente ttulo
competencial, cuando se haya acudido previamente a cauces cooperativos para escuchar a las
entidades afectadas, cuando la competencia autonmica o local no se limite ms de lo necesario
( TCo 149/1991 ).
6273.2 Como indemnizaciones por limitaciones singulares pueden citarse los siguientes supuestos:
Daos sufridos como consecuencia de la aprobacin de la Ley de espacios protegidos
de Baleares ( TS 26-11-99, EDJ 44600 ), en relacin con aprovechamientos urbansticos
previstos en la ordenacin. El Tribunal Supremo declara el derecho a la indemnizacin por
las obras de urbanizacin; con arreglo a los efectos de la Ley a la que se imputa el perjuicio,
la cual vino a hacer imposible en parte el desarrollo de la urbanizacin proyectada en la
zona declarada rea natural de especial inters, los gastos de urbanizacin reclamados
correspondientes a la zona clasificada como urbanizable, deben considerarse como perjuicio
indemnizable, habida cuenta de que se desarrollaron ante la confianza legtima suscitada
por la aprobacin del correspondiente plan parcial y proyecto de urbanizacin.
Plan de Ordenacin de los Recursos Naturales de las Marismas de Santoa, Victoria y Joyel.
En relacin con la indemnizabilidad de las restricciones o limitaciones singulares impuestas
en inters ambiental, se dice que las consecuencias patrimoniales de las decisiones
pblicas adoptadas al objeto de garantizar su efectividad deben ser sufragadas por la
comunidad entera; en nombre del derecho al medio ambiente se pueden prohibir o limitar
legtimamente usos y aprovechamientos urbansticos previamente reconocidos tambin de
manera legtima, por lo que la colectividad entera contrae un compromiso frente a quienes
han sido singularmente afectados por el Plan citado, en cuyo coste financiero se han de
incluir las indemnizaciones a las que aquellos pueden tener derecho. Ahora bien, para
que tal derecho a la indemnizacin nazca es necesario que exista un plan de ordenacin
que establezca un determinado aprovechamiento, que dicho plan se modifique o revise
eliminando o reduciendo los aprovechamientos inicialmente atribuidos y que stos hubieran
sido ya patrimonializados y no pudieran materializarse ( TSJ Cantabria 1-6-99 ).
15
Ordenacin urbanstica
6274 El carcter estatutario de la propiedad inmobiliaria significa que su contenido es en cada
momento el que derive de la ordenacin urbanstica ( TS 6-3-98, EDJ 1889 ), lo que supone que:
Las previsiones indemnizatorias de la normativa urbanstica tienen carcter excepcional.
Ello supone que los daos causados por el normal funcionamiento de los servicios pblicos
son cargas no indemnizables que los administrados tienen el deber de soportar. El
planeamiento urbanstico, de contenido fundamentalmente discrecional es desigual. Dibuja
el modelo territorial elegido como marco fsico de la convivencia y atribuyendo al suelo el
destino urbanstico en cada caso ms conveniente para el inters pblico. Y en cuanto al
clasificar y calificar el suelo el plan no atiende a los intereses de los propietarios, y ven
sometidos sus terrenos a muy diferente suerte urbanstica ( TS 29-4-91 , EDJ 4418 ).
El criterio decisorio de la existencia de lesin, se manifiesta slo cuando la carga pasa
de ser general a singular y entraa un sacrificio excesivo y desigual para alguno de los
administrados, se convierte en una tpica lesin indemnizable, en razn de la particular
incidencia daosa de la actividad administrativa sobre el patrimonio del perjudicado. Este
sacrificio debe ser: - justificado en el momento de planeamiento; - compensado en el
momento de ejecucin, para lo que nuestro ordenamiento establece mecanismos como el
derecho a la distribucin equitativa de las cargas y los beneficios derivados del plan ( TS
22-12-90 , EDJ 11918 ; 11-2-91 ; 27-3-91 , EDJ 3332 ) y el derecho de equidistribucin que,
por prescripcin legal, se integra dentro del contenido normal de la propiedad ( TS 20-3-89 ,
EDJ 3193 ). Nace una lesin resarcible, cuando no puedan actuar estos mecanismos
compensatorios, porque el ciudadano no tiene el deber de soportar esa limitacin o
vinculacin excesiva ( TS 29-4-91 , EDJ 4418 ).
Como supuesto de sacrificio singular que puede dar derecho a indemnizacin se menciona
la reordenacin y prohibicin de circulacin rodada y aparcamiento de vehculos. En cambio,
la consideracin de una calle como de carcter peatonal y la consiguiente imposibilidad de
acceso al garaje de propiedad particular no genera indemnizacin, puesto que no existen
derechos adquiridos al uso comn general de un bien de dominio pblico ( TS 13-12-99,
EDJ 42678 ).
6274.1 1) Las singulares limitaciones que pueda conllevar la catalogacin de los edificios o locales no pueden
esgrimirse como razn para impedir aqulla cuando sean merecedores de ella con el objetivo de
proteger adecuadamente el patrimonio histrico, cultural y arquitectnico de la ciudad, sin perjuicio de
las consecuencias que de tales vinculaciones se puedan derivar para evitar que un propietario soporte
gravmenes que deberan repartirse entre todos ( TS 4-9-06, EDJ 261531 ).
2) No es limitacin singular la derivada de la clasificacin del suelo como no urbanizable de especial
proteccin en vez de no urbanizable comn ( TS 5-1-07, EDJ 8600 ; TSJ C.Valenciana 21-2-03 , EDJ
134664 ); atendido en su caso, su valor paisajstico ( TSJ Aragn 11-3-05, EDJ 126698 ) u otros factores
concurrentes. En general, no lo son las restricciones de usos derivadas de la declaracin de un espacio
natural tendentes a la proteccin del mismo ( AN 14-9-01, EDJ 98945 ; TSJ C.Valenciana 20-1-04 , EDJ
182013 ; 11-5-05, EDJ 94868 ). Tampoco las resultantes de la colindancia del terreno considerado con
bienes demaniales ( TS 28-12-05, EDJ 284304 ; 18-10-04, EDJ 174263 ).
3) S son indemnizables los perjuicios concretos causados por la declaracin de espacio natural que
se generan por la ineficacia sobrevenida de ttulos o alteracin de condiciones de la ordenacin, pero no
en el concepto de vinculaciones singulares ( TS 17-2-98, EDJ 1090 ; 26-11-99, EDJ 44600 ; 6-4-05, EDJ
40738 ).
4) Si las vinculaciones indemnizables se derivan de la aprobacin o alteracin de un instrumento de
ordenacin en cuyo trmite intervienen dos Administraciones, la responsabilidad indemnizatoria
corresponde solidariamente a ambas ( TS 20-4-05, EDJ 90285 ).
16
Vinculaciones singulares en orden a la conservacin de los edificios

6274.2 Las ordenaciones que imponen vinculaciones singulares en orden a la conservacin de edificios
confieren derechos indemnizatorios, en cuanto excedan de los deberes legales y en la parte no
compensada por los beneficios que resulten de aplicacin.
Los propietarios de terrenos y construcciones, en cuanto a los deberes de uso, conservacin y
rehabilitacin, han de:
Destinarlos a usos compatibles con el planeamiento urbanstico y mantenerlos en
condiciones de seguridad, salubridad y ornato pblico. Quedan sujetos igualmente al
cumplimiento de las normas de proteccin del medio ambiente y de los patrimonios
arquitectnicos y arqueolgicos y sobre rehabilitacin urbana.
Sufragar el coste de las obras necesarias en los trminos que establezca la legislacin
aplicable, salvo cuando sean obligatorios para la Administracin.
1) Las singulares limitaciones que pueda conllevar la catalogacin de los edificios o locales no
pueden esgrimirse como razn para impedir aqulla cuando sean merecedores de ella con el objetivo
de proteger adecuadamente el patrimonio histrico, cultural y arquitectnico de la ciudad, sin perjuicio de
las consecuencias que de tales vinculaciones se puedan derivar para evitar que un propietario soporte
gravmenes que deberan repartirse entre todos ( TS 4-9-06, EDJ 261531 ).
2) Los deberes y derechos de los propietarios se exponen con profundidad en los n 1310 s.
Memento Urbanismo 2014.
Deber de conservacin
6275 En lo que se refiere al deber de conservacin, es importante destacar los siguientes aspectos:
a) Las reglas contenidas en LS/92 art.245 .1 y 246.2 han permanecido vigentes tras LS/07, hasta
la entrada en vigor de LS/08, que las deroga, refunde e incorpora ( LS/08 art.9 redacc L 8/2013).
b) Procede su integracin en el contenido normal del derecho de propiedad, con independencia
de lo que se derive del Cdigo civil y la legislacin de arrendamientos ( TS 15-10-92, EDJ 10055 ).
c) El contenido de este deber puede venir impuesto directamente en la legislacin urbanstica
o sectorial, en los instrumentos de planeamiento o incluso en las ordenanzas municipales. La
jurisprudencia en ocasiones ha tratado de delimitarlo:
No puede ir ms all de lo que estrictamente exija volver el inmueble al estado normal de
seguridad, salubridad y ornato. El lmite est representado por los supuestos en que procede
la declaracin de ruina ( LS/76 art.183 ), puesto que entonces no se puede obligar a reparar
sino que procede declarar el estado ruinoso ( TS 22-7-98 , EDJ 1291 ).
Se refiere a obras de alcance parcial, de coste no excesivo y en edificio en buen estado
( TS 3-7-90 , EDJ 7137 ).
d) En cuanto al coste del deber de conservacin, la legislacin urbanstica autonmica as como
la sectorial, tanto estatal como autonmica, disponen que:
Corren a cargo del propietario las obras impuestas dentro del lmite del deber de
conservacin. No hay, pues, derecho a indemnizacin.
Corresponden a la Administracin las que impongan un sacrificio singular que excedan
del lmite normal de conservacin para obtener mejoras de inters general.
6275.1 e) Sobre las compensaciones de los excesos respecto de los deberes normales de conservacin,
es aplicable la normativa urbanstica de las comunidades autnomas, que prev expresamente la
exclusin o reduccin del dao efectivo y, por tanto, de indemnizacin.
La jurisprudencia ha recogido los criterios generales expuestos:
1 Sobre las vinculaciones o limitaciones singulares por inclusin en catlogo de proteccin
del patrimonio arquitectnico: si el incremento de los deberes de conservacin se compensa
17
por el plan mediante una ordenanza reguladora de ayudas y subvenciones, no hay derecho a
indemnizacin ( TS 18-12-96, EDJ 10393 ).
2 Las indemnizaciones entran en juego cuando operan las prevenciones especficas de los
planes especiales de proteccin de edificios o monumentos. Estos planes singularizan la
afectacin y concretan la vinculacin singular y lesin patrimonial subsiguiente. No proceden
cuando slo existe el plan general, todava no desarrollado por el plan especial y el catlogo
( TS 22-3-96 , EDJ 52242 ), por existir indefinicin sobre la medida o limitaciones en que se
concreta y de las reparaciones que pueden preverse ( TS 3-10-88 , EDJ 7625 ). El retraso en
la redaccin del plan especial y catlogo, respecto del plazo fijado por el plan general, puede
dar lugar a una responsabilidad por incumplimiento de tales plazos, pero no por la existencia
de limitaciones singulares que todava no se han concretado. La rehabilitacin urbana puede
imponerse por el planeamiento a travs de planes especiales de reforma interior que suelen prever
ayudas especficas.
6275.2
La sentencia TCo 61/1997 dispone que el objeto del precepto es fijar las condiciones
bsicas del ejercicio del derecho de propiedad urbana y monumental obligando a su
titular a soportar el coste econmico de la conservacin, siempre que no se rebase el lmite
razonablemente exigible, por virtud de la funcin social a que se somete el derecho de
propiedad. El exceso del mismo da derecho a indemnizacin. Es el supuesto previsto en
LS/98 art.43 ( TS 11-2-85 , EDJ 878 ; 6-7-95 , EDJ 3741 ).
Uno de los supuestos ms frecuentes en que se imponen limitaciones singulares es el de
la propiedad catalogada por las leyes sobre patrimonio histrico. La Ley de patrimonio
histrico espaol, de carcter bsico, establece las limitaciones ( L 16/1985 art.21 a 25 ) y las
medidas de proteccin ( L 16/1985 art.35 a 40 ). Como compensacin de tales limitaciones
se establecen medidas de fomento en trminos semejantes a las leyes autonmicas ( L
Canarias 4/1999 ). El Tribunal Supremo considera que es vinculacin singular indemnizable
la imposicin al titular de finca catalogada de conservacin de jardn y del estado y
configuracin del edificio, sin poder disfrutar del aprovechamiento urbanstico establecido
para la zona ( TS 18-3-99, EDJ 4858 ).
En algunas ocasiones la legislacin impone deberes de conservacin que rebasan el lmite
de la normalidad y, por su inters general, suelen prever mecanismos compensatorios o
beneficios de diversas clases como subvenciones o beneficios fiscales. 4) No siempre la
aprobacin de un instrumento de proteccin del patrimonio genera limitaciones singulares
para propietarios o fincas determinadas en relacin con los de su entorno, sino que en
ocasiones se imponen con carcter general para todos ellos ( CCCYL Dict 624/2005 ,
relativo a la reduccin de edificabilidad impuesta por un plan especial de proteccin de
conjunto urbano respecto de la prevista por el plan general, ponderando adems el aumento
de valor de las edificaciones al convertir fachadas interiores en principales).
Restriccin del aprovechamiento urbanstico no equitativo entre los interesados

6275.3 Una regulacin urbanstica o contenida en leyes sectoriales que imponga una reduccin del
aprovechamiento urbanstico por cualquier razn, no genera por s misma derecho indemnizatorio
(una lesin en sentido tcnico). Debe pues, tenerse en cuenta la existencia de una privacin
singular con vulneracin del principio de equidistribucin de beneficios y cargas. Adems de los
generales de la responsabilidad patrimonial administrativa ( TS 31-1-97, EDJ 707 ), son requisitos
necesarios:
Una valoracin pormenorizada de las circunstancias concurrentes en cada caso para
apreciar la lesin, puesto que la resolucin en el uso o en la intensidad del aprovechamiento
no tiene por que generar, sin ms, una menor valoracin en el mercado ( TS 26-2-92, EDJ
1802 ). El propietario urbano se encuentra en una situacin jurdica de interdependencia
con otros propietarios, y deben tenerse en cuenta, el nmero de inmuebles afectados
18
singularmente por este tipo de limitaciones ( TS 11-2-85 , EDJ 878 ). La doctrina general para
la adjudicacin de fincas restantes en el proyecto de reparcelacin es la adjudicacin de
parcelas individuales a cada propietario si es posible; en otro caso procede la adjudicacin
proindiviso y slo en ltimo trmino la indemnizacin o compensacin en metlico ( TSJ
Cantabria 11-2-00, EDJ 17288 ; TS 6-2-96 , EDJ 992 ).
En cuanto a la limitacin de distribucin equitativa, requiere acreditacin de la
imposibilidad de aplicar los mecanismos ordinarios por el afectado, que reclama la
indemnizacin ( TS 20-3-89 , EDJ 3193 ; 25-3-03, EDJ 7049 ; TS auto 22-3-88 , EDJ 16896 ).
6275.4
Los dos elementos de concurrencia necesaria (restriccin singular de aprovechamiento

e imposibilidad de su distribucin equitativa) se producen en momentos diferentes y el
segundo slo puede tener lugar en fase de ejecucin del planeamiento, cuando se acredita
la imposible equidistribucin de cargas y beneficios, en su caso. Por ello, la clasificacin y
la calificacin del suelo no son, en si mismas, indemnizables. Al ordenar el suelo, el plan
no atiende a los intereses de los propietarios que pueden ver sus terrenos sometidos a muy
diversa suerte urbanstica; pero esa desigualdad ha de ser justificada en el momento del
planeamiento y compensada en su ejecucin. De ah que, slo cuando en esta fase no
sea posible la compensacin, cabe indemnizacin por este motivo ( TS 26-2-92, EDJ 1802 ;
26-3-92, EDJ 2918 ; 15-11-95, EDJ 6853 ).
Tal situacin puede ocurrir en muy diversos supuestos, por ejemplo porque no estuviese
incluida dentro de un polgono o unidad de ejecucin, ni fuese posible delimitar la unidad
de actuacin o no fuese susceptible de situar su aprovechamiento en zonas aptas para la
edificacin, con arreglo a la reparcelacin ( TS 6-7-95, EDJ 3741 ).
Un supuesto frecuente en que se produce una restriccin del aprovechamiento urbanstico
tiene lugar cuando la diversa legislacin sectorial (de carreteras de proteccin de medio
ambiente, de conservacin de los espacios naturales, de costas, de puertos, de montes)
impone limitaciones a la propiedad por razn de la proteccin que pretenden a modo de
servidumbres u otras limitaciones o zonas de influencia. Un claro ejemplo lo recoge la Ley de
costas, que prohbe, en zona de servidumbre de proteccin, las edificaciones destinadas
a residencia o habitacin o que establece limitaciones a la ordenacin territorial y urbanstica
sobre terrenos incluidos en la zona de influencia ( L 22/1988 art.25 .1, 30 ). Ver al respecto
los n 2915 s. Memento Urbanismo 2014.
6275.5 4) La Ley de carreteras del Estado ( L 25/1988 art.20 s. ) define una serie de efectos sobre las fincas
colindantes que, de manera genrica, califica de limitaciones de la propiedad. Luego, sin embargo,
distingue una zona de servidumbre y una zona de afeccin. En la primera se indemniza slo la
ocupacin y los daos que se causen por su utilizacin ( L 25/1988 art.22.4 ); en la segunda se establece
un control formal (autorizacin) para cualquier tipo de obras, cambio de uso o destino, y tala de rboles ( L
25/1988 art.23 ). Existe, por ltimo, una tercera franja, lnea lmite de edificacin. Esta zona tampoco
es indemnizable. As, por ejemplo, se ha planteado la procedencia de indemnizacin en un caso en el
que, debido a la construccin de una nueva carretera, se dificulta el acceso a un negocio de restaurante,
que queda aislado. Se entiende en este caso que no se produce una intervencin mutiladora, sino una
intervencin delimitadora, mera aplicacin a la parcela de que se trata de la definicin que hace la Ley
de carreteras de la propiedad de fincas colindantes a autova ( TS 6-3-00, EDJ 8525 ).
5) Se han considerado indemnizables los daos ocasionados en el volumen de negocio de concesionario
de automviles como consecuencia de obras de infraestructura realizadas en la va pblica que
provocaron el cierre del paso de los vehculos al local y dificultad del acceso peatonal ( TS 1-3-01, EDJ
9352 ).
Criterios para determinar el derecho a la indemnizacin

6276 Para el supuesto de restriccin del aprovechamiento urbanstico no equitativo entre los
interesados, la normativa se encuentra dispersa en:
La norma que establece la limitacin. Lo normal o habitual es que esta normativa no
prevea indemnizaciones por las limitaciones que establecen, por considerar que no hay
19
privacin singular sino contenido normal de la propiedad limitada por su funcin social ( Const
art.33 ).
La norma autonmica. En ocasiones, se prevn indemnizaciones por limitaciones que
resulten incompatibles con el ejercicio de actividades o usos tradicionales y consolidados
que ya estuvieren autorizados expresa o individualmente por la Administracin.
El Tribunal Constitucional viene reiterando que la atribucin de una competencia sobre
un mbito fsico determinado, no impide necesariamente que se ejerzan otras competencias
en ese espacio cuando dichas competencias tienen distinto objeto jurdico, incidiendo sobre
el mismo espacio fsico ( TCo 113/1983 , 77/1984 ). Esta posibilidad de concurrencia
de competencias obliga a buscar frmulas que permitan su concreta articulacin. Ni
la competencia del Estado sobre el dominio u otro ttulo puede desconocer sin ms la
competencia urbanstica de una entidad local, ni puede obligar al Estado a adoptar de forma
obligatoria las previsiones que establece el planeamiento urbanstico. Por ello, al objeto de
integrar ambas competencias, se debe acudir a frmulas de cooperacin ( TCo 40/1998 ).
Ver al respecto n 5022 Memento Urbanismo 2014.
e. Otros supuestos indemnizatorios

6277 A continuacin destacamos otros supuestos muy concretos, que tambin pueden gozar del
derecho a la indemnizacin:
a) Son indemnizables todos los gastos producidos por el cumplimiento de los deberes inherentes
al proceso urbanizador, dentro de los plazos establecidos al efecto, que resulten inservibles como
consecuencia de un cambio de planeamiento o por acordarse la expropiacin ( LS/08 art.29
y 35.a ; LEF art.1 y conc. ).
Tambin son susceptibles de indemnizacin los gastos de conservacin de inmuebles y
edificaciones que sobrepasen los que debe sufragar el propietario, por redundar en beneficio o
inters general ( TS 30-7-87 , EDJ 6191 ).
b) La anulacin de los ttulos administrativos habilitantes de obras y actividades, as como
la demora injustificada en su otorgamiento y su denegacin improcedente pueden generar
derecho a la indemnizacin. En ningn caso cabe indemnizacin si existe dolo, culpa o negligencia
graves imputables al perjudicado ( LS/08 art.35.d ; LS/07 art.30.d ; LS/98 art.44.2 ), que concurre,
por ejemplo, cuando la solicitud se refiere a una actuacin en zona verde, lo que evidentemente
deba conocer el interesado ( CJAGC Dict.229/2007 ); o atendida la experiencia del solicitante de
la licencia, sabedor de la ausencia de los presupuestos exigibles para su concesin ( TS 20-1-05,
EDJ 3737 ). En cambio, CCPA Dict 111/2006 no considera que concurran aquellos en un supuesto
de anulacin de licencia para construccin de vivienda unifamiliar en suelo inedificable rstico de
inters ambiental.
Es aplicable a estos supuestos la exoneracin de responsabilidad ante complejidad normativa
o razonabilidad de la resolucin adoptada en el caso concreto. No es razonable, y genera
responsabilidad, la denegacin municipal de licencia urbanstica en un expediente en el que obran
tres informes favorables a su concesin, adems del visado del proyecto que, si bien no vincula
a la Administracin actuante, s es un elemento de juicio relevante ( CJCCV Dict 335/2007 ).
No entra en esta hiptesis la caducidad del ttulo ( TS 16-11-06 , EDJ 217546 ).
La culpa leve, no excluye la indemnizacin, sin perjuicio de se module por concurrencia de culpas
( TS 29-4-86 , EDJ 2878 , 12-6-91 , EDJ 6230 ). De este modo, el hecho de que el peticionario del
ttulo conozca supuestamente la ilegalidad urbanstica de que est viciado el proyecto presentado
no exonera necesariamente a la Administracin de responsabilidad, al recaer en sta la carga de
la prueba ( TS 16-9-81 ; 30-4-91 ).
20
Es determinante la forma en que se presenta el proyecto tcnico que apoya la solicitud, ms

que la conciencia del interesado sobre la legalidad de lo pedido (Gonzlez Prez). Slo cuando
se induce a error a la Administracin o se persigue el engao, o se presenta un proyecto que
contradice manifiestamente la ordenacin, se aplica la excepcin estudiada (Fernndez Torres).
En relacin con estas circunstancias excluyentes, son interesantes tambin las sentencias TS
1-4-03 , EDJ 25572 ; 4-5-06, EDJ 76700 .
Contiene un resumen de la doctrina jurisprudencial recada sobre este supuesto TS 27-5-08 .
6277.1 c) La supresin de un uso urbanstico de mayor valor. La alteracin del planeamiento,
suprimiendo un complejo residencial frente a otro de oficinas, es restriccin del aprovechamiento y
puede dar lugar a una lesin indemnizable cuando, por ejemplo, se adquieren fincas en el mercado
inmobiliario, pagando el precio que merecan por uso residencial, y otro como uso compatible
de oficinas o administrativo y despus se suprime el primero, por lo que el valor del solar en
el mercado inmobiliario se ha reducido. Pero es difcil apreciar el perjuicio efectivo ( LRJPAC
art.139.2 ) porque la materializacin del perjuicio solo se produce si el adquirente enajena las
parcelas a las que afecta la restriccin del aprovechamiento ( DGSJE Dict 3-4-98 ). Por otro lado,
la restriccin en el uso o en la intensidad del aprovechamiento no tiene por qu generar, sin ms,
una menor valoracin en el mercado ( TS 11-2-85 , EDJ 878 ).
d) Cuando el aprovechamiento urbanstico se ha extinguido totalmente, porque la determinacin
de la parcela mnima lo hace imposible ( TS 16-2-98 , EDJ 21572 ).
e) Es posible la indemnizacin por privacin legislativa de derechos de carcter urbanstico,
si bien debe estar en consonancia con el grado del contenido patrimonial consolidado del que se
priva al propietario, de forma semejante a la indemnizabilidad por cambio de planeamiento. No
cabe atender a expectativas o derechos futuros ( TS 26-11-99, EDJ 44600 ).
6277.2 f) La anulacin del expediente expropiatorio (p.e. por invalidez del plan urbanstico que lo
legitima para su ejecucin), si resulta imposible la reposicin de la situacin al estado primitivo
por estar ntegramente ejecutada la obra. La consecuencia de la nulidad no es la retroaccin del
expediente a su inicio, sino la indemnizacin de daos y perjuicios causados al propietario con la
ocupacin irregular de sus bienes. Se viene fijando en el 25% del importe del justiprecio recibido
( TS 4-3-00, EDJ 8484 ; 27-12-99, EDJ 49080 ; 27-11-99 , EDJ 45169 ; 8-11-95 , EDJ 7203 ). No
obstante, hay que tener en cuenta la regla sobre nulidad del expediente expropiatorio contenida
en LEF disp.adic. (ver n 5812 ).
g) La ocupacin de terrenos destinados por la ordenacin a dotaciones pblicas, puede
generar derecho a resarcimiento ( LS/08 art.35.e ) por el perodo que medie desde aqulla
hasta la aprobacin definitiva del instrumento por el que se adjudiquen al propietario otros de
valor equivalente. El derecho a la indemnizacin se fija de acuerdo con LEF art.112 (ocupacin
temporal; n 6522 Memento Urbanismo 2014).
Transcurridos 4 aos desde la ocupacin sin la citada aprobacin definitiva, los interesados
pueden advertir a la Administracin competente de su propsito de iniciar el expediente de
justiprecio, quedando facultados para iniciarlo (remitiendo a aqulla la correspondiente hoja de
aprecio) una vez transcurridos 6 meses desde dicha advertencia.
6278 1) No se indemnizan meras expectativas, ni supuestos en que concurren otras causas en la produccin
del dao, como ocurre en estos casos:
La inclusin en un plan parcial de unos terrenos como suelo urbanizable, si no se

llega a ejecutar dicho plan, no es obstculo para que la Administracin cambie la calificacin
del suelo a que aquel se refiere. Esto produce la desestimacin de la indemnizacin, para
cuya procedencia es necesaria una lesin de derecho y no una simple expectativa nacida
de la existencia de un plan parcial anterior que no llev a su fase final por circunstancias
21
no acreditativas imputables a la Administracin, como principal y nica causante de la

inejecucin del plan parcial ( TS 22-2-94, EDJ 1604 ).
La reduccin del aprovechamiento patrimonializado no es indemnizable si ha concluido el
plazo para solicitar licencia de edificacin, aunque no haya habido reaccin administrativa,
cuando no se ha notificado al propietario la incoacin del expediente de incumplimiento; y
tampoco, cuando la licencia no puede otorgarse al solicitante de acuerdo con el planeamiento
vigente ( TSJ Catalua 22-9-97 ). No obstante, si la reduccin impidiera la edificacin del
50% del aprovechamiento ya adquirido, la diferencia es indemnizable.
Los actos urbansticos de desarrollo de los planes son inoperantes frente al ius
variandi de la Administracin. De modo que si la actora no acredita irracionalidad,
desviacin de poder, desproporcionalidad o falta de legalidad en la actuacin planificadora
de la Administracin o falta de legalidad, no podr accederse a su pretensin. Adems
no hay vulneracin de derechos subjetivos ya que la apertura de una calle prevista por el
planeamiento anterior, queda fuera de aquellos ( TSJ C.Valenciana 30-12-94 ).
No puede considerarse incorporado al patrimonio el derecho al valor futuro desde el punto
de vista de la explotacin turstica o urbanstica del terreno, dado que el plan parcial no
se encontraba en un grado avanzado de ejecucin ( TSJ Baleares 29-7-00 , EDJ 37685 ).
6278.2 2) En cuanto a los daos por anulacin de licencia, demora injustificada en su otorgamiento o su denegacin
improcedente, constituye un supuesto de indemnizacin por funcionamiento anormal de un servicio
pblico exigible conforme al rgimen general de la LRJPAC.
La antijuridicidad del dao sufrido no equivale siempre a la del acto administrativo que la produce
( CCCYL Dict 949/2007 ). De acuerdo con ello, la invalidacin de aquellos no implica ni excluye la
concurrencia de responsabilidad administrativa en su vertiente patrimonial. De este modo, el deber de
resarcir no deriva de la anulacin, ni sta lo excluye en caso de que concurran los requisitos generales
para ello ( TS 16-9-99 ). No obstante, la previsin especfica contenida en LRJPAC art.142.4 (lo que es
predicable de LS/08 art.35.d ) se valora por la jurisprudencia como una exigencia legal de mayor rigor al
apreciar la eventual presencia de aquellos, atendiendo especialmente a la clase de acto administrativo
anulado ( TS 11-3-99 ).
Como criterio general, para que la anulacin de un acto o declaracin de nulidad de una disposicin
genere responsabilidad ha de tratarse de un supuesto de ilegalidad manifiesta, ya que, dada la
relatividad del Derecho, no todo error de la Administracin pblica en cuestiones plenamente opinables
puede conducir a la exigencia de responsabilidad ( CJCCV Dict 389/2000 ).
Asumido lo anterior, tratndose de actos reglados, el destinatario o particular no tiene deber jurdico de
soportar el dao, pues el acto de referencia habr sido invalidado porque la Administracin ha desconocido
parmetros objetivos imperativos que habran dado a aqul un contenido diverso. Por el contrario, en caso
de actos discrecionales, se sostiene como regla que el particular debe soportar el perjuicio derivado de
aquellos, si se han mantenido dentro de parmetros razonables, aunque hayan sido declarados invlidos.
Igual correlacin se da entre los actos favorables (deber de soportar) y de gravamen (ausencia de l).
Ahora bien, no puede vincularse de manera rgida lo anterior al derecho a indemnizacin, teniendo en
cuenta la especial complejidad de la cuestin ( CCA Dict 235/2003 ).
La lesin patrimonial se origina, en su caso, en el otorgamiento ilegal de un ttulo administrativo que
habilita la ejecucin de unas obras o el desarrollo de una actividad, y que sin embargo viola el ordenamiento
urbanstico ( TS 27-1-99, EDJ 1048 ). Es consecuencia directa de la actuacin ilegal de la Administracin.
Y es la anulacin de oficio o en va de recurso la que determina el nacimiento del deber de indemnizar
( TS 30-1-87 , EDJ 745 ; 2-1-90 , EDJ 13 ), ya que impide proseguir la obra o actividad autorizada, siempre
que adems concurra dao y la ilegalidad sea patente ( TS 25-5-04, EDJ 86955 ).
6278.4 3) Sobre los conceptos indemnizables en caso de anulacin de licencia, se ha considerado que
no lo son los gastos en los que se incurre con carcter necesario para solicitud del ttulo (proyecto bsico,
proyecto geotcnico y proyecto de acceso a infraestructuras comunes de la edificacin), no derivados de
su otorgamiento ni subsiguientes al mismo. Tampoco las tasas cuyo hecho imponible es la comprobacin
por la Administracin del concurso de los requisitos precisos, pues se habran devengado aun en caso de
haberse denegado la licencia que se otorg y luego fue anulada ( CCM Dict 238/2009 ).
22
4) En caso de anulacin de licencia seguida de demolicin, el plazo prescriptivo de 1 ao para

el ejercicio de la accin de responsabilidad computa desde el final del derribo pues, si bien como regla
el plazo en caso de invalidacin puede arrancar desde de la firmeza de la sentencia o resolucin que la
declare, en estos supuestos la materializacin real y fsica del dao se produce con la consumacin de la
demolicin ( TSJ Cantabria 4-6-04, EDJ 57729 ; CCM Dict 383/2009 ).
5) El concurso probado de desviacin de poder en la invalidacin de la licencia previamente otorgada
genera deber de indenmizar si se ha causado dao ( CCA Dict 450/2009 ).
6) En todo caso, la eventual responsabilidad patrimonial que pudiera derivarse de la anulacin, no
condiciona a ni su concrecin es requisito previo para, la restauracin de la legalidad urbanstica que
proceda ( TSJ Castilla y Len/Valladolid 18-9-07, EDJ 250951 ).
7) En todo caso, la eventual responsabilidad patrimonial que pueda derivarse de la anulacin no condiciona,
ni su concrecin es requisito previo para, la restauracin de la legalidad urbanstica que proceda
( TSJ Castilla y Len/Valladolid 18-9-07 , EDJ 250951 ).
6278.6 8) La jurisprudencia del Tribunal Supremo se ha mostrado poco proclive a la admisin de la responsabilidad
patrimonial por la demora injustificada en la concesin de licencias de carcter urbanstico, ya que
en tal mbito la licencia suele obtenerse, por silencio positivo, siempre que no se adquieran facultades en
contra de lo establecido en los planes urbansticos ( CJCCV Dict 252/2001 ). En cuanto a la denegacin,
no procede en ningn caso declarar la responsabilidad en supuestos en los que los condicionamientos
impuestos fueron debidamente razonados y obedecieron a una dificultad objetiva derivada de la aplicacin
de una norma urbanstica ( TS 28-10-97, EDJ 10103 ).
9) No genera derecho de resarcimiento la suspensin de licencias por tramitacin de instrumentos de
ordenacin, que no ha de confundirse con su anulacin. Aqulla es una medida legtima, cautelar, para
proteger la efectividad del planeamiento que se proyecta. Al no modificarse en la aprobacin inicial la
ordenacin ni los parmetros o determinaciones urbansticas ni establecerse ninguna vinculacin singular
para las fincas, al no existir solicitud de licencia en curso y de certificado de aprovechamiento urbanstico,
tal suspensin no genera derecho a indemnizacin ( TS 7-2-90 , EDJ 1187 ; 12-2-02, EDJ 2258 ).
10) El pago de las cargas reparcelatorias derivadas de una actuacin urbanstica amparada en una
disposicin de cobertura que resulta posteriormente invalidada no supone que exista lesin indemnizable,
puesto que aqullas generan la atribucin de beneficios correlativos en una proporcionalidad inescindible
derivada del principio de equidistribucin. Toda nocin de perjuicio desaparece por el mero ingreso de la
carga reparcelatoria ( TS 24-5-05, EDJ 96714 ; 17-6-05, EDJ 113829 ).
11) Sobre denegacin de licencia, anulada en sede judicial, ver la sentencia TS 4-5-07, EDJ 100888 .
6278.8 12) No se lesiona la confianza legtima de un administrado que obtiene una autorizacin de
accesos otorgada por el centro directivo autonmico competente en materia de carreteras, necesaria para
acceder a cierta finca y poder elaborar un proyecto de obras, al que posteriormente se le deniega la
calificacin urbanstica para cuya solicitud se elabora el proyecto, pues la primera no constituye un acto
de la Administracin que legtimamente haga suponer que el proyecto posterior vaya a obtener calificacin
favorable. Por tanto, no tiene derecho a ser indemnizado de dao alguno ( CCM Dict 117/2009 ).
13) Los daos derivados del cese de negocio resultante de la demolicin de una construccin
amparada en licencia declarada ilegal no son indemnizables, primero porque la demolicin viene impuesta
por Ley, no por la actuacin administrativa, y segundo porque aquellos no pueden considerarse antujirdicos
( TSJ Castilla y Len/Burgos 11-11-05 ; CCM Dict 383/2009 ).
14) La aprobacin de un plan parcial por silencio positivo que motiva el encargo de redaccin
de un proyecto de urbanizacin, an cuando el plan sea suspendido por la aprobacin de una ley
posterior, justifica la indemnizacin al particular por los gastos ocasionados para la redaccin de aqul. La
Administracin es responsable en concepto de gastos intiles probados que se causen entre el periodo
comprendido entre la fecha de aprobacin del plan parcial y el momento en que se modifica el plan general
de ordenacin para ajustarlo a este plan como consecuencia de una ejecucin de sentencia ( CC Canarias
Dict 180/2013 ).
15) Se considera que concurre lesin indemnizable tras la anulacin de un plan parcial cuya aprobacin
motiv que el particular realizara ciertas aportaciones a cuenta a la junta de compensacin de la unidad
de ejecucin del plan parcial aprobado, en concepto de gastos de urbanizacin, ciertos gastos para llevar
a cabo un estudio de valoracin del viedo afectado por el desarrollo y, finalmente, unos gastos de
asesoramiento y defensa jurdica. La anulacin del plan parcial supone la de la constitucin de la junta
23
de compensacin y el abandono de la ordenacin establecida con retroaccin a la anteriormente vigente,

expresamente acordada por la corporacin, por lo que media lesin antijurdica susceptible de ser imputada
a las administraciones pblicas actuantes ( CC La Rioja Dict 87/2010 ).
16) La realizacin de obras en inmuebles no son indemnizables si se ejecutan pese a no contar con el
ttulo habilitante preciso para ello ( CC Andaluca Dict 855/2013 ).
24

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G.

Supuestos indemnizatorios urbansticos

6260 1. Consideraciones generales

2. Concretos supuestos indemnizatorios

JUNTA DE COMUNIDADES CASTILLA-LA MANCHA JUNTA CASTILLA LA MANCHA

Principio general de exclusin de la indemnizacin

Alteracin de previsiones y criterios respecto de los

Principio general de no indemnizacin

JUNTA DE COMUNIDADES CASTILLA-LA MANCHA JUNTA CASTILLA LA MANCHA

Ediciones Francis Lefebvre

( L Andaluca 7/2002 art.6 .3,

Construcciones, obras e instalaciones provisionales en

Alteracin de previsiones y criterios respecto de los

Licencias urbansticas disconformes con la nueva

Anulacin de licencias otorgadas, sin dolo, culpa o

Principio general de no indemnizacin

Obras intiles y remisin a LS/98 art.44.1 (que debe

Indemnizacin por alteracin del planeamiento urbanstico,

Principio general de no indemnizacin.

Principio general de no indemnizacin (*)

Principio general de no indemnizacin

Obras provisionales: demolicin sin derecho a

Principio general de no indemnizacin

Indemnizacin por alteracin del planeamiento antes

Principio general de no indemnizacin

Usos provisionales del suelo: cesacin sin derecho a

Ediciones Francis Lefebvre

JUNTA DE COMUNIDADES CASTILLA-LA MANCHA JUNTA CASTILLA LA MANCHA

Catalua 305/2006 art.2 .c,

Indemnizacin por reduccin de aprovechamiento precisa

Principio general de no indemnizacin

Principio general de no indemnizacin, salvo en supuestos

Indemnizacin por suspensin del otorgamiento de licencias

Principio general de no indemnizacin por la ordenacin

No indemnizacin por alteracin de la edificabilidad

JUNTA DE COMUNIDADES CASTILLA-LA MANCHA JUNTA CASTILLA LA MANCHA

Ediciones Francis Lefebvre

2. Concretos supuestos indemnizatorios

Incumplimiento de convenios urbansticos

Alteracin del planeamiento

Alteracin del planeamiento con licencia en vigor

Otros supuestos indemnizatorios

a. Incumplimiento de convenios urbansticos

Ediciones Francis Lefebvre

JUNTA DE COMUNIDADES CASTILLA-LA MANCHA JUNTA CASTILLA LA MANCHA

b. Alteracin del planeamiento

6264 Genera derecho a indemnizacin la alteracin de las condiciones de ejercicio de la ejecucin

Cuando existe un plazo de ejecucin del planeamiento modificado no precluido o se ha

JUNTA DE COMUNIDADES CASTILLA-LA MANCHA JUNTA CASTILLA LA MANCHA

Ediciones Francis Lefebvre

Que el derecho al aprovechamiento urbanstico se haya adquirido o patrimonializado al

Modificacin o revisin del planeamiento urbanstico

Ediciones Francis Lefebvre

JUNTA DE COMUNIDADES CASTILLA-LA MANCHA JUNTA CASTILLA LA MANCHA

Por planeamiento se alude al planeamiento concreto, segn la clase de suelo

El principio de vigencia indefinida de los planes de ordenacin urbana no puede

JUNTA DE COMUNIDADES CASTILLA-LA MANCHA JUNTA CASTILLA LA MANCHA

Ediciones Francis Lefebvre

En la ejecucin por el sistema de compensacin, la iniciativa de ejecucin

Ediciones Francis Lefebvre

JUNTA DE COMUNIDADES CASTILLA-LA MANCHA JUNTA CASTILLA LA MANCHA

Situaciones fuera de ordenacin

6268.1 En cuanto a la Administracin a la que debe exigirse la indemnizacin, pueden plantearse