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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL

INSTITUTO DE FILOSOFIA E CINCIAS HUMANAS


DEPARTAMENTO DE CINCIA POLTICA

Lvia Ramalho Arsego

Gesto Colegiada: experincias de gesto participativa em sade

Porto Alegre
2012

Lvia Ramalho Arsego

Trabalho de Concluso de Curso

Gesto Colegiada: experincias de gesto participativa em sade

Trabalho

de

Concluso

de

Curso

apresentado para a obteno do ttulo de


Bacharel em Cincias Sociais - UFRGS

Orientador
Prof. Dr. Luis Gustavo Mello Grohmann

Porto Alegre
2012

Lvia Ramalho Arsego

Gesto Colegiada: experincias de gesto participativa em sade

Trabalho

de

Concluso

de

Curso

apresentado para a obteno do ttulo de


Bacharel em Cincias Sociais - UFRGS

Aprovada em 08 de janeiro de 2013

Banca examinadora:

__________________________________________________
Prof. Dr. Luis Gustavo Mello Grohmann (orientador)
Universidade Federal do Rio Grande do Sul

__________________________________________________
Prof. Dr. Maurcio Assumpo Moya
Universidade Federal do Rio Grande do Sul

__________________________________________________
Prof. Dr. Paulo Srgio Peres
Universidade Federal do Rio Grande do Sul

Resumo:
Um dos pressupostos bsicos do Estado Democrtico pode ser considerado o princpio do
recurso, ou seja, a possibilidade legtima e institucionalizada de oposio ao poder
institudo, sendo o exerccio da liberdade dos sujeitos. As prticas de gesto participativa
na sade reforam a democracia e estabelecem os trabalhadores como agentes de
transformao das processos de cuidado em sade. Retoma-se a centralidade do sentido
do trabalho, da autonomia, da responsabilizao e do compromisso com os resultados das
suas aes, trazendo o colegiado de gesto como um frum de construo coletiva de
novas prticas. As experincias do Grupo Hospitalar Conceio (GHC) so apresentadas
como contribuio para a reflexo e o debate do controle social na sade, tomando-se a
experincia de dispositivos participativos de governana internos como impulsionadores de
um melhor dilogo com os espaos de controle social estabelecidos na legislao.
Palavras-chave: democracia, gesto participativa, valorizao do trabalhador

Abstract
One of the basic assumptions the Democratic State can be considered the principle of
resource, ie the possibility of legitimate and institutionalized opposition to established power
and the exercise of freedom of the individuals. Management participative practices in health
policies reinforce the democracy and establish workers as agents of transformation
processes in health care. Take up the centrality of the meaning of work, autonomy,
responsibility and commitment with the results of their actions, bringing the collective
management as a forum for collective construction of new practices. The experiences of
Grupo Hospitalar Conceio (GHC) are presented as a contribution to the debate and
discussion of social control in health, taking the experience of participative governance
internal devices as a driving force of a better dialogue with the spaces of social control
established in legislation.
Keywords: democracy, participative management, worker valorization

SUMRIO

1 INTRODUO

2 DEMOCRACIA, CONTROLE SOCIAL E GESTO PARTICIPATIVA NO SISTEMA NICO


DE SADE
10
2.1 Democracia e Controle Social

10

2.2 Gesto participativa no SUS

18

3 GESTO COLEGIADA: EXPERINCIAS DO GRUPO HOSPITALAR CONCEIO

23

3.1 Contexto normativo e poltico

23

3.2 Experincias de gesto colegiada no Grupo Hospitalar Conceio

29

4 CONSIDERAES FINAIS

38

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

41

1 INTRODUO

A importncia de mecanismos de participao, de prestao de contas e de controle


das aes dos governos pelos cidados tem ocupado a centralidade do debate acerca da
democratizao do Estado. Na rea da sade, espaos de Controle Social, como
Conselhos e Conferncias, tem sua trajetria histrica, e constam institudos legalmente
desde a Constituio de 1988.
O presente estudo visa trazer contribuies para a reflexo e o debate acerca de
mecanismos participativos, contextualizando experincias de gesto participativa em
hospital pblico de grande porte em Porto Alegre, o Grupo Hospitalar Conceio.
O captulo intitulado Democracia, Controle Social e Gesto Participativa no Sistema
nico de Sade apresenta os principais referenciais tericos que norteiam este trabalho.
Em um primeiro momento, so enfocadas as diferentes compreenses e vertentes acerca
do conceito de Democracia, constantemente utilizado e referindo-se a experincias muito
diversas. O ponto de convergncia identificado como caracterstica fundamental o
princpio do recurso, afirmado por Touraine (1994; 1996), ou seja, a possibilidade legtima e
institucionalizada da formao de oposio e resistncia ao poder estabelecido. Esse
princpio exposto como a base da liberdade dos sujeitos e da ideia de soberania popular.
A partir desse ponto de partida, apresenta-se o conceito de Controle Social, uma das
formas de operacionalizar essa oposio, liberdade e controle do governo. Esse conceito
remonta a diversas resignificaes conforme os perodos histricos, desde o controle de
comportamentos desviantes e a manuteno da ordem social, at o significado inscrito na
Constituio Federal Brasileira de 1988, como participao da sociedade na elaborao,
implementao e fiscalizao das polticas pblicas. Este ltimo o sentido principal
utilizado atualmente e j consagrado na literatura contempornea. Os espaos de Controle
Social na sade foram os pioneiros em funcionamento e tambm na sua institucionalizao
nos textos legais. possvel identificar, a partir de uma breve incurso na histria da sade
pblica brasileira, a importncia desses espaos na construo da poltica nacional de
sade, conhecida atualmente como o Sistema nico de Sade. A efetividade destes
espaos para o aumento da responsabilidade dos gestores pblicos ainda questionada
7

no meio acadmico e emprico, entretanto, h experincias que apontam positivamente


para a qualificao dos processos gerenciais e assistenciais na rea.
A discusso de espaos de participao social perpassa tambm pela retomada do
protagonismo dos trabalhadores acerca de seu processo de trabalho, de sua autonomia, de
responsabilidades e compromissos, ou seja, a retomada de um sentido do trabalho. Neste
processo insere-se a questo da valorizao do trabalhador, e como um dos dispositivos
associados, a gesto colegiada nas instituies de sade.
No captulo intitulado Gesto Colegiada: experincias do Grupo Hospitalar
Conceio aprofundada a discusso acerca da valorizao do trabalhador a partir
desses espaos de exerccio democrtico. As reas de Gesto Participativa e de Gesto
do Trabalho e Educao na Sade so temas de secretarias especficas, criadas durante o
governo Lula (2003), e contam com um arcabouo de normativas e diretrizes, em
consonncia Lei Orgnica da Sade (lei n 8080/90 e 8142/90), para ampliar e
concretizar aes de valorizao dos trabalhadores, como eixo central e insubstituvel na
produo do cuidado em sade.
Conforme essas normativas, produzidas principalmente no interior do Poder
Executivo, o Ministrio da Sade, atravs das secretarias citadas, em conjunto com o
Conselho Nacional de Sade, as aes de valorizao perpassam: o trabalho em equipes
interdisciplinares, a construo e discusso coletiva do processo de trabalho e cuidado, o
planejamento e avaliao do trabalho, a horizontalizao das relaes de poder, a
valorizao dos diferentes saberes profissionais, a educao permanente, a autonomia e a
responsabilizao.
O enfoque na gesto colegiada compreendido como estratgico e transversal, de
forma que os demais dispositivos esto associados e so potencializados com a existncia
de espaos de participao na gesto. Ou seja, afirma-se que para a retomada do sentido
do trabalho, fundamentado na viso marxiana de qualificao do humano, de produo de
si mesmo, das relaes sociais e da liberdade dos sujeitos (Touraine, 1996), necessrio
romper com os processos de alienao da produo do seu trabalho, de sua obra, ou seja,
um processo que se desenvolve na contramo das afirmativas capitalistas de trabalho
como algoz e da precarizao das condies de trabalho.
8

Em contexto poltico identificado como favorvel do governo Lula, de inflexo de


aes institucionais para a democratizao da gesto, apresentado o compromisso e a
implantao de polticas no Grupo Hospitalar Conceio (GHC) em consonncia s
diretrizes elaboradas pelo Ministrio da Sade. Com base em estudos da literatura da rea
e documentos institucionais produzidos pelo GHC, possvel apresentar experincias
exitosas de espaos de gesto colegiada em diversos nveis gerenciais, bem como limites
e dificuldades a serem superadas.
A discusso acerca da Gesto Colegiada possibilita contribuir com reflexes dos
caminhos percorridos na direo da valorizao do trabalhador e do sentido do trabalho na
sociedade. Alm disto, espaos de participao fortalecem o Estado democrtico, trazendo
a importncia dos diversos atores sociais no controle, na fiscalizao e na construo das
polticas institucionais e governamentais, bem como reforam a responsabilizao dos
gestores pblicos para com seu papel social.

2 DEMOCRACIA, CONTROLE SOCIAL E GESTO PARTICIPATIVA NO SISTEMA


NICO DE SADE
Compreende-se necessria a reflexo acerca dos conceitos e parmetros tericos e
normativos que direcionam o debate nas reas da democracia, controle social e gesto
participativa, vinculados ao campo da poltica pblica de sade no Brasil, o Sistema nico
de Sade (SUS). Desta forma, apresentam-se as principais definies conceituais que
norteiam este estudo.

2.1 Democracia e Controle Social


O conceito de democracia e sua empregabilidade so controversos na histria e nos
tempos atuais, uma vez que utilizado para definir experincias muito distintas. Alm
disso, os pressupostos e condies para a consolidao e manuteno da democracia
tambm so temas de discusso na vasta literatura, nas experincias e nas formas como
estruturada nos diversos pases do mundo.
Entre as principais vertentes de poltica comparada, encontram-se trs principais
correntes que trazem elementos para a consolidao da democracia nos Estados. A teoria
da modernizao (BOIX, 2003; LIPSET e SEONG, 1993; PRZEWORSKI et. all, 2002) tem
sua nfase no desenvolvimento econmico, vinculando a riqueza diretamente
democracia, porm, demonstra-se mais voltada manuteno do que aos argumentos
para o seu surgimento. Ainda assim, no suficiente, por exemplo, para explicar o caso
desviante da ndia (LIJPHART, 1996) que une alto grau de pobreza e mantm-se
democrtica, ou os casos de autoritarismo e totalitarismo em pases ricos do Oriente
Mdio. A teoria da cultura cvica (ALMOND e INGLEHART, 1989), com nfase nos valores
e costumes, recebe tambm algumas crticas, como a defesa pouco profunda da cultura
como produtora da estrutura, e limites pouco especficos em relao ao papel do
desenvolvimento econmico na sociedade. A teoria institucionalista (TILLY, 2007;
LIJPHART, 1996, 2003; THELEN e STEINMO, 1992; SHUGART e CAREY, 1992), com
nfase no modelo explicativo das instituies para a legitimao e organizao das prticas
10

democrticas, criticada pela impossibilidade de estabelecer de forma evidente como e


quando as instituies democrticas so criadas e modificadas, bem como o surgimento
dos interesses para apoio e manuteno.
De forma ampla, cada corrente no descarta totalmente os elementos presentes nas
demais, bem como h especificidades entre os autores, mas se diferenciam na
identificao da varivel independente, ou seja, da base explicativa principal para a
democracia. Em sntese, percebe-se a complexidade do debate acerca da democracia. A
importncia da retomada dessa discusso expressa por Touraine (1996), que identifica a
democracia como a forma de organizao poltica mais frequente da modernidade, porm,
observa uma a fragilidade de contedo, como a degradao da democracia em liberdade
de consumo ou supermercado poltico, bem como riscos latentes, como restringi-la apenas
a procedimentos ou tornar-se ditadura de apenas um grupo especfico (TOURAINE, 1996).
O autor apresenta uma concepo de democracia que abrange as nfases
anteriores e as complementa. Um sistema aberto, poltico ou econmico, condio
necessria, mas no suficiente para a definio. Utilizar dualismos como formal e real,
burguesa ou socialista devem ser recusados, visto que para uma definio, alguns
elementos comuns devem estar presentes, e os aspectos considerados fundamentais no
devem ser defendidos de forma isolada, sob pena de designar-se regimes autoritrios ou
totalitrios como democrticos, tornando vazio o termo (idem).
Touraine observa vrios aspectos como importantes para construir sua teoria,
sintetizadas em algumas afirmaes como: a garantia de direitos fundamentais
constitucionais, que fazem valer direitos e princpios morais que podem ser utilizados
contra o prprio Estado que os reconhece, e protege os cidados do seu arbtrio; o respeito
cultura e diversidade, que garante a possibilidade de identificao individual e coletiva
com grupos e preserva tradies culturais; o respeito e a igualdade poltica s minorias, ou
seja, os procedimentos e regras que garantem meios institucionais aos diferentes
indivduos e coletividades de acesso e participao nas decises pblicas, o que contribui
para reduo das desigualdades sociais das quais o Estado faz parte; e a organizao das
liberdades individuais e coletivas e a participao do maior nmero de cidados nas
escolhas polticas. Para alm dos procedimentos, a presena de fora social e poltica
11

que se esfora para transformar o Estado de direito em um sentido que contemple aos
interesses dos dominados (idem).
O Estado de direito em si no est necessariamente associado democracia, sua
funo est em organizar a vida social atravs de uma unidade do conjunto poltico e do
sistema jurdico. A democracia estar em pauta pela ao dos sujeitos, que a partir de um
apelo tico liberdade e justia, considerando-se sua cultura e em nome da maioria sem
poder, formaro oposio e resistncia contra lgicas dominadoras:
(...) o carter prprio da sociedade moderna que essa afirmao da liberdade se
exprime, antes de tudo, pela resistncia ao domnio crescente do poder social sobre
a personalidade e a cultura. O poder industrial imps a normalizao, a organizao
dita cientfica do trabalho, a submisso do operrio a cadncias de trabalho
impostas; em seguida, na sociedade de consumo, o poder imps o maior consumo
possvel de sinais de participao; por seu lado, o poder poltico mobilizador imps
manifestaes de filiao e lealdade. Contra todos esses poderes, que constrangem
ainda mais os espritos do que os corpos como j anunciava Tocqueville que
impem uma imagem de si e do mundo mais do que o respeito pela lei e
regulamento, o sujeito resiste e afirma-se ao mesmo tempo por seu particularismo e
seu desejo de liberdade, isto , criao de si mesmo como ator, capaz de
transformar seu meio ambiente (TOURAINE, 1996: 24, grifos do autor).

A liberdade do sujeito e ideia de soberania popular conduz o advento da democracia


a partir do princpio de oposio ao poder estabelecido, ou seja, no significa dar
legitimidade sem limites a um poder popular, e sim, introduzir na vida poltica o princpio
moral de recurso, em espaos polticos legtimos, necessrio para defender os interesses
daqueles que no exercem poder na vida social. A democracia pode ser vista como a
interdependncia e inter-relao de trs dimenses: o respeito aos direitos fundamentais e
diversidade pelo poder poltico; a conscincia de cidadania, pertencimento a uma
coletividade poltica fundada sobre o direito; e a representatividade dos dirigentes
(TOURAINE, 1994; 1996).
Todos esses temas se aglutinam em um tema central: a liberdade do sujeito.
Designo por sujeito a construo do indivduo (ou grupo) como ator, atravs da
associao de sua liberdade afirmada com sua experincia de vida assumida e
reinterpretada. O sujeito o esforo de transformao de uma situao vivida em
ao livre; introduz a liberdade no que aparece, em primeiro lugar, como
determinantes sociais e herana cultural (TOURAINE, 1996: 23-24, grifos do autor).

12

Conforme o autor, a democracia a forma poltica que garante maior liberdade ao


maior nmero de pessoas, afirmando a diversidade, a possibilidade de resistncia e o
princpio de recurso. A construo e a transformao da sociedade pela ao dos sujeitos,
e a possibilidade de espaos coletivos institucionalizados condio central para
compreender e fundamentar o debate da gesto participativa. Para compreender a
institucionalizao de espaos democrticos de participao no Brasil, importante
apresentar o conceito de Controle Social, que retoma os pressupostos de oposio e
recurso, como limitadores do poder do Estado de direito.
As razes da definio de Controle Social podem ser encontradas nas formulaes
clssicas de Durkheim (1985) acerca da coero social, do problema da integrao do
grupo e do respeito s normas estabelecidas por ele. Nesse sentido, o controle refere-se
ao objetivo da integrao social e coeso interna dos indivduos, do estabelecimento da
ordem, da preservao da estrutura social, expressando os valores tanto da classe
dominante quanto do consenso do grupo (CASTRO, 1996).
A concepo de controle social foi resignificada ao longo do tempo, e utilizada de
diversas formas e objetivos. Alvarez (2004) apresenta estudo que auxilia na identificao
das modificaes dessa concepo. A primeira definio referida como clssica estava
datada historicamente no sculo XIX, respondendo ao problema da busca de estabelecer o
grau de organizao e regulao de uma sociedade, considerando princpios morais e
menor uso de coero. Uma formulao racional que pouco fornece instrumentos para
anlise aplicada (ALVAREZ, 2004).
O autor explica que no sculo XX, o controle social torna-se campo especfico de
estudos e a expresso cunhada e desenvolvida pelo norte-americano Edward A. Ross
(1866-1951), utilizada mais especificamente para compreender formas de cooperao e de
adeso voluntria da sociedade norte-americana, como inerentes prpria sociedade ao
invs de reguladas pelo Estado. O seu uso restringiu-se a anlises microssociolgicas e
interacionistas. Aps a Segunda Guerra Mundial, a expresso toma outro sentido,
recebendo destaque nos campos de sociologia e histria do crime e do desvio,
recuperando a anlise macrossociolgica e enfocando a relao do Estado com os
mecanismos de controle social. A ideia de solidariedade e integrao social como
13

fundamento da coeso substituda pelas prticas de dominao organizadas pelo Estado


ou por grupos dominantes. As pesquisas voltam-se para a criminalidade, justia, prises,
asilos e hospitais, e o enfoque a manuteno da ordem social. Michel Foucault (19261984) um expoente desses estudos (ALVAREZ, 2004).
As concepes desenvolvidas transitam ainda sobre o lugar comum da integrao e
da unificao social, conforme inaugurado por Durkheim, modificando os termos entre
cooperao e dominao, ora uma onipresena de integrao e ordem social para alm de
conflitos, ora para a onipresena de uma dominao que submeteria qualquer forma de
resistncia.
Entretanto, atualmente o termo controle social foi novamente resignificado, de forma
considerada positiva, como a possibilidade de visualizar respostas efetivas para os agentes
submetidos aos mecanismos de controle, e ainda, mostrando que as prticas de controle
podem ser produtivas, e no apenas repressivas, j que produzem comportamentos e no
apenas controlam aes (ALVAREZ, 2004). Conforme define Menezes, o sentido de
controle social inscrito na Constituio, o da participao da populao na elaborao,
implementao e fiscalizao das polticas sociais (2012:259).
nessa perspectiva produtora e de garantia do exerccio da cidadania que
atualmente o controle social est em uso, tanto na literatura como no discurso popular.
Retoma o tema da participao social nas decises pblicas e da limitao do poder do
Estado como fundamentais. Desta forma, contemporaneamente pode-se referir o controle
social como um instrumento democrtico de participao e de integrao institucionalizada
e legtima da sociedade com a gesto da administrao publica, atuando com a finalidade
de avaliar e modificar metas, de auxiliar a apontar deficincias e de buscar de soluo de
problemas.
No Brasil, a institucionalizao do Controle Social est relacionada histria da
poltica de sade brasileira. O final da dcada de 80, com a Constituio Federal de 1988,
considerado perodo importante visto a afirmao legal da sade como direito e a
institucionalizao da participao popular na definio e no controle dessa poltica pblica.
Desta forma, a Carta Magna retoma o princpio da democracia como fundamental na
repblica, incorporando diretamente formas consultivas e deliberativas na tomada de
14

decises. A Lei Orgnica da Sade (leis n. 8080/90 e 8142/90), que regulamentou o


Sistema nico de Sade no Brasil, consolidou os Conselhos e as Conferncias de Sade
como os espaos polticos de controle social (MENDES, 2007). Atualmente possvel
verificar o alargamento de polticas pblicas que contemplam esses espaos. Conforme
afirmam Cortes e Silva (2009):
Assumia-se que a articulao entre gestores, as burocracias governamentais e os
interesses de trabalhadores, usurios e beneficirios de polticas pblicas afetaria
positivamente a responsiveness e accountability dos governos (...). No entender dos
analistas, interesses tradicionalmente excludos do processo de deciso passariam
a ser considerados, e gestores de polticas pblicas e burocracias governamentais
seriam induzidos a tomar decises levando-os em conta (2009: 399).

Entretanto, constar no texto legal no garante em si a exequibilidade e manuteno


ao longo do tempo. Para a eficcia desses mecanismos, necessrio o compromisso do
Estado e dos atores polticos em afirm-los como espaos de real dilogo democrtico e de
resultados efetivos de responsividade e accountability 1 para os envolvidos. Conforme
Filgueiras (2011), um dos pressupostos do conceito de accountability a legitimao da
ordem democrtica pela responsabilizao dos agentes pblicos diante da sociedade,
tendo suas aes em bases legtimas. Desta forma:
tarefa das instituies polticas construrem mecanismos de prestao de contas
sociedade, no sentido de reduzir a razo do estado a uma razo do pblico e
permitir o controle deste sobre aquele. (...) permite consolidar uma diferenciao
entre o pblico e o privado, e proporciona formas de gesto pblica abertas
participao da sociedade. (FILGUEIRAS, 2011: 67-68).

Estudos de Cortes e Silva (2009) mapeiam a existncia de literatura e relatos acerca


das limitaes destes fruns participativos, entretanto, pode-se considerar que os espaos
de democracia participativa, principalmente na poltica de sade, legalmente inscritos como
Conselhos e Conferncias de Sade, exercem importante papel, em que pese saber que
estes no governam, estabelecem os parmetros do interesse e da necessidade pblicos
para o governo (MENEZES, 2012). Portanto, ainda que motivo de divergncias acerca de
sua importncia terica e emprica, afirma-se que so espaos relevantes contrahegemnicos da sociedade, conforme a autora:
1

O conceito de accountability refere-se capacidade dos agentes pblicos: terem suas aes fundadas em
bases legtimas; haver a responsabilizao e; a prestao de contas constante acessvel aos cidados
(FILGUEIRAS, 2011).

15

Os conselhos so fundamentais para a socializao da informao e formulao de


polticas sociais, entretanto, tm que ser visualizados como uma das mltiplas
arenas em que se trava a disputa hegemnica no pas. (...) um equvoco atribuir
aos espaos de participao da sociedade o papel de agentes fundamentais na
transformao do Estado e da sociedade (MENEZES, 2012: 262-263).

A convergncia desses aspectos e conceitos, como: instituies democrticas de


controle social; responsabilidade dos gestores pblicos e accountability; e a participao de
atores sociais na gesto das polticas pblicas, permite abordar experincias de gesto
colegiada em sade como objeto de anlise, constituindo-se como espaos democrticos
de negociao, de planejamento e avaliao das prticas e processos em sade. No
presente estudo, os colegiados de gesto referem-se uma forma de gesto em diferentes
nveis internos de uma instituio de sade, como em equipes de trabalho, em nveis
gerenciais e da alta administrao. Diferencia-se dos espaos de conselhos e conferncias,
entretanto,

para

prtica

democrtica,

compreende-se

como

uma

experincia

complementar e muito importante.


O aprofundamento sobre as questes da democracia, da cidadania, centralizao e
descentralizao do poder, controle social e da gesto participativa ocuparam o centro do
debate no contexto social mundial no sculo 20, obtendo gradativa importncia, mantendose como preocupaes atuais, que refletem a importncia do estudo da diversidade de
espaos e mecanismos de participao locais. Acerca das concepes e prticas
histricas, Bobbio et all. (1992) afirma:
(...) na sociedade capitalista houve um deslocamento dos centros de poder dos
rgos tradicionais do Estado para a grande empresa, e que portanto o controle que
o cidado est em grau de exercer atravs dos canais tradicionais da Democracia
poltica no suficiente para impedir os abusos de poder cuja abolio o escopo
final da Democracia. O novo tipo de controle no pode acontecer seno nos
prprios lugares da produo e exercido no pelo cidado abstrato da Democracia
formal mas pelo cidado trabalhador atravs dos conselhos de fbrica. O conselho
de fbrica torna-se assim, o germe de um novo tipo de Estado, (...) atravs da
expanso deste tipo de rgos em todos os lugares da sociedade onde h decises
importantes a tomar (1992:325).

A questo do protagonismo dos trabalhadores e as organizaes locais como meios


para efetivar a democracia participativa foram centrais na discusso de processos sociais
na contramo do autoritarismo. No final da dcada de 70, a partir do processo de
redemocratizao da sociedade brasileira, a questo da cidadania passa a ser um tema
16

muito valorizado por diferentes atores sociais, sendo um dos aspectos que melhor
expressa essa retomada a valorizao do papel do poder local, atravs da diretriz
constitucional de descentralizao.
Importante ressaltar que a tradio da poltica brasileira est assentada em
processos autoritrios, patrimonialistas e clientelistas, o que demonstra uma tenso
constante no cotidiano das relaes sociais para a implementao da participao social,
conforme Fedozzi (2001):
Ocorre que o cunho patrimonialista caracterizador do Estado brasileiro, permeado
pelo jeitinho como um trao de identidade nacional que se encontra presente nas
interaes polticas entre governantes e governados e em todos os nveis sociais e
instituies da sociedade, impe srios obstculos estruturais cidadania, pois
essa exige condies poltico-institucionais frontalmente contrrias s daquele,
sendo as mais importantes: a separao entre as esferas pblica e privada, o
exerccio impessoal do poder e o respeito ao contrato social, tomado aqui em
sentido sociolgico. (2001:23, grifos do autor)

Desta forma, a busca de experincias democrticas de participao compreendida


como processo de resistncia a esse status quo, uma vez que apresenta como seus
principais objetivos: o maior controle da ao dos governantes e um direcionamento das
decises resoluo de problemas identificados como relevantes para o conjunto da
populao. Conforme Fernndez e Sotomayor (2003):
Entendemos por democracia participativa aquel sistema democrtico de gobierno
que para resolver los problemas de la vida social, em cada un de sus niveles, es
capaz de integrar de manera efectiva el poder institucional representativo y la mayor
participacin ciudadana posible (2003:18).

Como reflexo complementar, segundo Hirst (1992), h vrias contradies e limites


nas experincias democrticas, mas mecanismos corporativos de consulta e negociao
so um suplemento vital para a democracia representativa na era do grande governo e dos
interesses sociais organizados (HIRST, 1992: 30).
A busca pela implementao de processos participativos na sade, que reforam a o
Estado democrtico, a responsabilidade dos gestores e a accountability, em que pese o
contexto de regresso dos direitos sociais e ascenso do individualismo, possvel de ser
verificada atravs de experincias dos conselhos e conferncias, bem como dos colegiados
de gesto, objeto de anlise nos captulos seguintes.
17

2.2 Gesto participativa no SUS


No Brasil, e considerando-se a rea da sade, as reivindicaes que deram origem
e fora ao que hoje se denomina como poltica pblica de sade se vinculam ao movimento
de Reforma Sanitria, da dcada de 80. Na arena poltica da sade, considerada como
uma rede processual, na qual as relaes entre atores individuais e coletivos so
assimtricas e muitas vezes conflitivas (CORTES, 2009a), a disputa por uma reforma do
modelo de ateno sade vigente na poca era liderada por acadmicos, pesquisadores,
sindicatos de profissionais e por trabalhadores de sade. Esse grupo de atores ficou
conhecido como movimento sanitrio.
A partir de um resgate sinttico acerca da histria da poltica de sade brasileira
possvel perceber a atuao do controle social em diversos momentos. A sade, alm de
aspecto indiscutvel de necessidade para a vida, obteve centralidade poltica em diversos
momentos da constituio do Estado brasileiro. Na Primeira Repblica (1889-1930), a
sade tornou-se tema de identidade nacional, sendo a rea de poltica pblica que
possibilitaria a integrao e o fortalecimento da autoridade federal. O papel dos intelectuais
na conduo desse processo foi fundamental, e contribuiu para que o mito da inferioridade
racial brasileira, bem como os dois brasis com a oposio entre centro e serto,
considerados como responsveis pelas dificuldades do desenvolvimento econmico e
social, pudessem ser substitudos por um problema de higienizao (LIMA; FONSECA;
HOCHMAN, 2005). Dessa mudana de perspectiva, que permitiria um novo olhar sobre o
desenvolvimento brasileiro, houve um crescimento do apoio das elites polticas para
adoo de aes saneamento. Ainda que de forma conservadora, e preocupada mais com
o mercado do que com a vida dos seus cidados, as aes de sade desse perodo
representaram um marco inicial das polticas sociais e da centralizao e expanso da
autoridade estatal.
No governo Vargas (1930-1945) houve mudanas institucionais considerveis para a
burocracia e aparelhagem estatal para as polticas pblicas. A construo da ideia de
Nao mantinha-se e operacionalizava-se nesse perodo. A consolidao do arcabouo
burocrtico para o atendimento s polticas estatais est vinculada a esse perodo,
18

delineando a unidade normativa e a descentralizao executiva, fortalecendo a presena


federal nos estados e municpios. No perodo de 1945 a 1964, a sade toma ares de
desenvolvimentismo, com a incorporao de tecnologias e combate s doenas
endmicas. um perodo considerado por Lima, Fonseca e Hochman (2005) como de
otimismo sanitrio, com a adoo de diversos programas, mobilizao de recursos e com
a criao do Ministrio da Sade, em 1953, no segundo governo Vargas. Os movimentos
sociais e a organizao de profissionais e acadmicos de sade impulsionaram debate
acerca da horizontalidade, da integrao das aes e da ampliao de servios. Porm, a
era militar interrompeu esse curso.
Durante o perodo de ditadura na histria brasileira, as formas de participao social
so restringidas. Retomam a articulao de forma paulatina a partir da dcada de 70, visto
a situao catica vivenciada na assistncia sade. A dicotomia entre os ricos e os
pobres aprofundou-se. Os investimentos do Estado e de indstrias estrangeiras
interessadas em vender suas tecnologias complexas, foram direcionados basicamente ao
setor privado. O fundo estatal utilizado foi prioritariamente o da Previdncia Social, que
acumulava recursos elevados, porm foram utilizados para financiamento a fundo perdido a
empresas privadas que desejassem construir hospitais (ESCOREL; NASCIMENTO;
EDLER, 2005).
Alm dessa situao precria no atendimento grande massa da populao
despossuda, que impulsiona a reorganizao de movimentos sociais, agrega-se tambm
um movimento originado nas universidades de medicina, que produziram estudos e
grandes avanos em prticas sanitrias. Essa medicina social, que se contrapunha
medicina individual, s prticas assistencialistas e de medicalizao, trouxe a percepo do
carter poltico e de lutas da rea da sade para a discusso nas universidades. Esse
cenrio forma as bases do movimento pela Reforma Sanitria no Brasil. Conforme Escorel
et all., a cincia deixou de ser percebida como neutra e a teoria passou a ser vista como
um instrumento de luta poltica, com a realidade sanitria como seu objeto de estudo e
interveno poltica (2005: 64).
Os governos militares de Geisel e Figueiredo j marcaram um novo momento,
caracterizado por uma inflexo e abertura. Realizaram esforos para resistir e controlar
19

esse enfrentamento poltico, ampliando os espaos de manifestao, realizando


concesses econmicas e aes de poltica social, ao mesmo tempo paternalista e
repressiva. Essas aes, que visavam legitimidade e estabilidade do regime,
possibilitaram algumas brechas na burocracia estatal, espaos polticos que rapidamente
foram ocupados por atores sociais envolvidos com a luta da Reforma Sanitria. Alm dessa
frente, a visibilidade de entidades civis organizadas para a defesa de um novo modelo de
sade pblica crescia, de forma que as negociaes governamentais j evidenciavam a
necessidade de ampliar os fruns.
O movimento da Reforma Sanitria tornou-se, gradualmente, uma fora poltica que
agregou diversas propostas contrrias ao regime. Na dcada de 80 ocorre o agravamento
da tenso, com a crise financeira e da Previdncia Social, e propostas do movimento que
abrangiam a democratizao do sistema, a participao popular, a universalizao dos
servios e a defesa do carter pblico do sistema de sade. Encerra-se o perodo militar
em meio a um cenrio conflituoso: uma crise econmica e ao mesmo tempo uma
organizao da sociedade civil sem precedentes (CORTES, 2002).
Em 1985 inicia-se a redemocratizao brasileira, com o governo Sarney. As
lideranas do movimento sanitrio assumem posies polticas-chave nas instituies de
sade no pas, e a convocao da 8 Conferncia Nacional de Sade, em 1986, representa
a mudana no papel institucional do controle social. Nesta Conferncia, de forma ainda no
legal, a populao civil organizada chamada pela primeira vez a participar das discusses
com suas representaes. Foi nesse espao poltico que foram aprovados os princpios da
Reforma Sanitria, a criao de um sistema nico de sade, com novo arcabouo
institucional e independente da previdncia, que iria influenciar a nova Constituio do pas.
Retomando os perodos sinteticamente expostos, ressalta-se que, de formas
diferentes em alcance poltico, o controle social esteve presente na histria brasileira de
democratizao da poltica de sade. Formais e informais, o controle atuou na participao,
conduo ou limitao das aes do Estado ao longo do processo, configurando-se pela
atuao de atores polticos diversos, diretamente ou influenciando atores que estavam em
postos polticos estratgicos para encaminhar demandas.

20

As Conferncias, Comisses e os Conselhos de Sade recebem destaque especial


nessa trajetria. J existentes antes de 1988, e em algumas localidades com participao
ativa da populao usuria, configuravam-se, porm, em sua maioria, como espaos de
informao. Como princpio e diretriz, a Participao da Comunidade foi inscrita na Carta
Magna de 1988, sendo posteriormente regulamentada pela Lei Orgnica do SUS (LOS) em
1990, tornando os espaos de participao legais, com objetivos de construo, controle
social, participao na administrao e gesto da poltica de sade em todas as esferas da
federao.
A 8 Conferncia Nacional de Sade representou a vitria dessa caminhada e da
mudana de natureza desse espao. Importante salientar que a participao da populao
usuria nos Conselhos e Conferncias foi estabelecida, nos textos legais, como paritria,
ou seja, 50% de representao organizada dos usurios, 25% de entidades de
trabalhadores da sade e 25% de representao do governo, entidades ou instituies de
prestadores de servios pblicos, filantrpicos e privados (ESCOREL; BLOCH, 2005).
Segundo Cortes (2002), a institucionalizao de mecanismos de participao tem
sido vista como um complemento ou alternativa s formas tradicionais de representao
poltica nas democracias liberais, considerando-se como prtica de resistncia ao
clientelismo e ao paternalismo que ainda so caractersticas marcantes na poltica
brasileira, condicionando e restringindo as relaes entre o governo e os grupos de
interesses. A autora identifica experincias de sucesso na consolidao dos conselhos e
conferncias principalmente em locais onde formou-se uma policy community composta
por uma elite de reformadores do sistema brasileiro de sade em aliana com lideranas
dos movimentos popular e sindical (CORTES, 2002, 43).
A participao de diversos movimentos sociais e atores polticos no processo de
democratizao da sade pblica brasileira foi fundamental para a implantao de formas
de gesto participativa e de legitimao do controle social das aes do Estado. Conforme
assinala Cohn e Elias, o controle social busca abrir caminhos em meio a uma sociedade
desestimulada para as aes de cidadania e a um Estado desacostumado a ter seus atos
controlados pela sociedade, portanto a um Estado infenso ao controle pblico (2003:69).

21

Considerando-se que os espaos de participao social na arena poltica da sade


no so os nicos a influenciarem as decises governamentais, ainda assim, so
reconhecidos com importncia, como afirma Cortes (2009c):
(...) exercem importante papel ao fiscalizarem a implementao de aes, ao
apresentarem demandas e propostas provenientes de entidades sociais e ao
deliberarem sobre assuntos variados. Ao menos, nos casos do conselho e das
Conferncias Nacionais (...) funcionam tambm como espaos de congregao de
atores individuais e coletivos na defesa dos princpios do SUS e como espaos de
articulao de conselheiros (CORTES, 2009c: 119).

A institucionalizao das conferncias e dos conselhos na rea da sade demonstra


a inflexo legal na defesa do Estado democrtico. A luta pela consolidao desse modelo
de poltica pblica de sade, de acordo com Campos (1994):
Significaria, ainda, lutar pela criao de mecanismos mais eficientes e democrticos
de gesto, dando condies para a instituio do controle social sobre os servios
pblicos, contribuindo para que a populao venha a incorporar conhecimentos
mdicos e epidemiolgicos. Implicaria participar da empreitada que procura vencer
a alienao do trabalhador de sade em relao ao seu objeto de trabalho, aos
instrumentos e resultados de seu prprio trabalho, e que, entre outras solues
possveis, procura envolv-los com o planejamento e gerncia dos servios de
sade. (1994: 105)

A partir dessa reflexo, o trabalhador da sade emerge como ator importante nesse
processo, o que permite iniciar a discusso acerca de espaos de democratizao da
gesto nos processos de trabalho, incluindo-se a gesto colegiada como uma estratgia
democrtica transversal, que busca a retomada do sentido do trabalho, de autonomia e de
compromisso pelo seu trabalho, ou seja, a valorizao do trabalhador como protagonista de
aes e transformaes.

22

3 GESTO COLEGIADA: EXPERINCIAS DO GRUPO HOSPITALAR CONCEIO

3.1 Contexto normativo e poltico


Alm dos documentos legais que embasam os espaos de participao da
comunidade como princpio e diretriz do SUS, nos documentos das Conferncias Nacionais
de Sade (CNS) constam recomendaes sobre a participao na gesto das polticas
pblicas de sade, incluindo atores sociais como: as instituies prestadoras de servios,
os usurios e os trabalhadores.
Nesta rea de poltica pblica, outros dispositivos de participao tambm so
recomendados, envolvendo os trabalhadores em espaos de gesto dos seus processos
de trabalho e da instituio de sade a que esto vinculados. Esses so abordados mais
especificamente na Norma Operacional Bsica de Recursos Humanos da Sade (NOB/RHSUS).
A NOB/RHSUS, foi aprovada e reafirmada pelo Conselho Nacional de Sade como
Poltica Nacional para a Gesto do Trabalho e Educao no SUS (Resoluo n. 330, de 4
de novembro de 2004). Dispe acerca de princpios e aes para a retomada da
importncia do trabalho e da valorizao dos profissionais na implantao dos modelos
assistenciais e da regulao das relaes de trabalho no setor sade, ou seja, uma das
formas de valorizao a constituio de espaos coletivos e participativos, em que cada
profissional tenha reconhecida a sua importncia e seja incentivado o seu protagonismo na
discusso e organizao do processo de trabalho de sua equipe:
Espera-se, por meio da sua implementao, valorizar o trabalhador e, assim,
promover a fidelizao de equipes com o trabalho interdisciplinar e multissetorial
(BRASIL, 2005a: 9).
Os trabalhadores do setor Sade constituem a base para a viabilizao e
implementao dos projetos, das aes e servios de sade disponveis para a
populao. A utilizao dos avanos tecnolgicos e da alta tecnologia no substitui
a atuao de um trabalhador de sade na funo essencial de atendimento queles
que necessitam de ateno (2005a: 20)

23

Conforme definio de Santos-Filho (2009), a valorizao do trabalho e dos


trabalhadores da sade pode ser compreendida como um conjunto de aes e dispositivos
para ampliar a condio de direitos e de cidadania, pressupondo reorganizao dos
processos e relaes de trabalho, tendo como estratgia principal a implementao de
instncias colegiadas de gesto, para a horizontalizao e a democratizao dos
processos decisrios, exercitando e valorizando a participao dos atores, o trabalho em
equipe, a autonomia e exerccio de contratos. Em suas palavras complementa:
(...) valorizar avanar na perspectiva de entender os trabalhadores como sujeitos
de seu saber, seu fazer, seu trabalho, com uma insero e atuao que levem
ampliao da sua capacidade de anlise e de proposio no mbito coletivo,
constituindo-se como equipes (perspectiva da grupalidade, integrao), exercitando
a quebra de conhecimentos disciplinares estanques e avanando na atuao
transdisciplinar. (SANTOS-FILHO, 2009:149)

A valorizao do trabalho e do trabalhador a busca do sentido do trabalho como


constituinte do humano, em contraposio ao algoz em que ele foi transformado na
sociedade capitalista. Como Antunes expe: uma vida desprovida de sentido no trabalho
incompatvel com uma vida cheia de sentido fora do trabalho (ANTUNES 2005:65).
Significa retomar a importncia da construo da identidade inerente ao ser humano.
Nesse processo est a ideia, o planejamento, a deciso, a autonomia e o reconhecimento
dos resultados de suas aes enquanto sua Obra. Significa lutar contra a alienao do
trabalhador de sade em relao ao seu objeto de trabalho, aos instrumentos e resultados
de seu prprio trabalho, e que, entre outras solues possveis, procura envolv-los com o
planejamento e gerncia dos servios de sade (CAMPOS, 1994:105).
Para auxiliar a compreenso da gesto colegiada como um dos enfoques da
valorizao do trabalhador, a Secretaria de Gesto do Trabalho e da Educao na Sade
(SGTES), vinculada ao Ministrio da Sade, afirma: o trabalhador percebido como
sujeito e agente transformador de seu ambiente e no apenas um mero recurso humano
realizador de tarefas previamente estabelecidas (BRASIL, 2012:23), sendo o trabalho visto
como um processo de troca de saberes, autonomia e corresponsabilizao.
Dentre vrias aes e polticas, que ocupam o debate da valorizao do trabalhador,
a gesto colegiada como espao democrtico de participao e de deciso acerca dos
24

processos de trabalho, emerge como eixo importante para a consolidao da autonomia e


de

sentido

do

trabalho.

Alguns dispositivos podem ser

elencados para

essa

operacionalizao, como: horizontalizao da estrutura de poder nas equipes de trabalho e


na instituio; colegiados de gesto representativos da diversidade da equipe; controle
social, como os conselhos de sade; capacidade de construo coletiva e participativa dos
processos

de

trabalho,

com

monitoramento

avaliao

de

resultados;

corresponsabilizao; sistema de avaliao do trabalhador, baseado em metas acordadas


e em planos de trabalho; Mesa de Negociao Permanente instituda para negociao
entre trabalhadores e gestores (SANTOS-FILHO, 2009).
O princpio dos espaos participativos de controle social, como os conselhos e
conferncias, o de fortalecer o exerccio da democracia participativa, possibilitando a voz
a todos os atores envolvidos nas discusses e encaminhamentos, bem como o
compromisso e a corresponsabilizao pelas aes coletivas. Os colegiados de gesto e
demais espaos de discusso e deciso coletiva, com base na negociao e no consenso,
esto embasados no mesmo princpio de fortalecimento democrtico, entretanto, mantendo
suas distines de natureza e processo, bem como do contexto institucional em que esto
inseridos.
Pressupe-se que, para um exerccio efetivo de dilogo e de fortalecimento do
controle social, conforme disposto nas normativas fundamentais do SUS, necessrio um
exerccio interno na instituio de sade voltado a essa prtica participativa. Ou seja, a
busca de uma gesto interna democrtica, que implica a reorganizao de processos em
equipamento pblico de assistncia sade, fortalece a garantia de direitos dos
trabalhadores e usurios, a accountability e a responsabilidade dos gestores pblicos,
convergindo para o debate do fortalecimento do Estado democrtico. Essa viso afirma as
aes institucionais internas como complementares s aes democrticas que envolvem
os atores externos.
Na NOB/RH-SUS (2005) consta concepo de participao Bilateral na Gesto do
Trabalho, orientando a implantao de prticas institucionais democrticas, significando:
(...) a participao dos gestores e dos trabalhadores nas Mesas Permanentes de
Negociao, definindo os objetivos, os participantes, a metodologia, as pautas de

25

negociao das questes do trabalho, assim como os objetos de negociao como


os salrios, a carreira, as vantagens, os benefcios, os compromissos mtuos, alm
de definir as diretrizes, os critrios, os instrumentos, os mecanismos, os fluxos, os
protocolos e as rotinas dos processos de trabalho em sade e a resoluo de
conflitos (BRASIL, 2005a: 33).

Compreende-se

que,

alm

do

embasamento

normativo,

necessrio

comprometimento dos atores institucionais e polticos para a implantao e manuteno de


prticas

democrticas.

Desta

forma,

NOB-RH/SUS

apresenta

atribuies

responsabilidades dos gestores nas trs esferas de gesto, relacionando-se ao


Planejamento Estratgico e da Gesto Colegiada:
a) Implementar a gesto e a gerncia colegiadas (governo e trabalhadores) no
respectivo sistema e nos servios de sade (Idem, 3.1.1.11);
b) Todas as esferas de gesto e todos os nveis de gerncia do Sistema nico de
Sade, bem como os prestadores de servios de sade ao SUS, implantaro e
implementaro, imediatamente, processos de planejamento ascendentes e
descentralizados dos servios de sade, bem como metodologias de gesto
colegiada, propiciando a participao efetiva de diferentes nveis e segmentos,
includos os usurios, por meio de conselhos locais (estimulando-se o mesmo
nos servios conveniados e contratados), distritais ou regionais (Idem, 3.9.1);
c) A implantao e implementao dos projetos assistenciais contaro com a
participao organizada dos trabalhadores do SUS em seus locais de execuo.
(Idem, 3.9.2).

Esses princpios so reafirmados no Relatrio Final da 3 Conferncia Nacional de


Gesto do Trabalho e Educao na Sade (2007), conforme descrito:
Institucionalizar a gesto democrtica e participativa, compartilhando-a entre
gestores, trabalhadores e usurios, para proporcionar maior democratizao,
descentralizao, autonomia, cooperao e co-responsabilizao na organizao
dos servios e nas relaes de trabalho; (...), visando consolidao de mudanas
consistentes, tanto para o sistema de sade como para o desenvolvimento da
sociedade, e o desmonte da cultura de prticas autoritrias e centralizadoras da
gesto (2007:15, item 30).
Prover o novo modelo de gesto democrtica do SUS, que se pauta por uma viso
mais cidad, humanstica e orientada por valores sociais, bem como por
mecanismos de gesto pactuados entre usurios, trabalhadores de sade e
gestores, referidos a parmetros de qualidade, tica e proteo, tanto dos
trabalhadores quanto dos usurios (idem, item 32).

26

Entre outras recomendaes, possvel afirmar que todas remetem valorizao do


trabalhador pertencente s diversas categorias profissionais envolvidas no processo de
trabalho, com referncia aos dispositivos de gesto participativa e descentralizada,
organizao do cuidado de forma multiprofissional em equipes de trabalho, educao
permanente, desprecarizao do trabalho, buscando, a partir dessa valorizao do
trabalho humano na sade, maior resolutividade e qualidade dos servios de sade.
Ceclio (2010) apresenta estudo acerca das prticas de gesto colegiada em
Campinas, que auxilia a compreender esse conceito e diretriz empiricamente. O autor
afirma que a gesto colegiada tem sido adotada como o eixo de processos de gesto
considerados como inovadores ou alternativos ao modelo gerencial hegemnico, no
processo de construo do SUS, visando constituio de espao coletivo de contraste,
disputa e composio das diferentes vises e interesses dos atores organizacionais, na
perspectiva de uma prtica mais solidria, menos alienada e mais cuidadora dos usurios
(2010: 557).
Constitui-se tambm, como um espao de tenso:
(...) entre a percepo do colegiado de gesto como espao democrtico, de
prticas solidrias, dialgicas, visando construo de consensos em torno de um
projeto para a unidade, e a percepo do colegiado de gesto como espao duro de
disputa, de imposio de projetos que vm de cima, revestindo-se, portanto, de
um carter mais instrumental e, onde, por conseqncia, nunca se pode abrir tudo
(2010:561)

um espao em que esto presentes temas da autoridade, do poder, do controle da


deciso, sendo perpassados pela autoridade legal-formal do gestor representando o
governo, os limites de autonomia de deciso, as normas e as polticas institucionais e de
outras instituies, como as corporativas das profisses e do conhecimento tcnicoprofissional (Ceclio, 2010).
A rea hospitalar, em especial, segundo Ferla et all. (2009), tem sua gesto
predominantemente fechada participao de atores externos ou subordinados na
hierarquia de poderes que lhe caracterstica:
Distinguem-se de outras instituies na medida em que as linhas de autoridade no
se configuram apenas por meio da autoridade administrativa, mas principalmente
pela existncia de um forte poder tcnico-profissional. So organizaes com

27

marcada dualidade de poder, polarizada entre mdicos e administradores


(2009:177).

Desta forma, a criao de mecanismos de participao, principalmente considerando


o universo dos hospitais vinculados ao Ministrio da Sade, partiu da induo dos gestores
federais no contexto das mudanas implementadas no primeiro mandato do Governo Lula
(2003), perodo que considera tambm a criao da Secretaria de Gesto Participativa e da
Secretaria de Gesto do Trabalho e Educao em Sade, com o objetivo de que a
ampliao dos espaos de participao nos hospitais poderia induzir mudana e
constituio de novos modelos de gesto e ateno nesses servios (Ferla et all.,
2009:185), considerando-se que tais mecanismos poderiam contribuir com a governana,
mudanas de polticas e maior adequao s necessidades da populao.
Conforme identifica Campos (1994), referente busca de um novo padro de gesto
para o Sistema nico de Sade (SUS):
Finalmente, h que se considerar (...) diretriz desta Reforma Administrativa e dos
Padres de Gesto do SUS, tambm essencial e necessria transformao do
modo de produo de servios de sade. Trata-se da democratizao dos
instrumentos de gerncias das empresas pblicas.
inadivel a institucionalizao de mecanismos permanentes que assegurem a
gesto coletiva dos servios de sade. Estas instncias deveriam ser incorporadas
aos organogramas oficiais, sendo regulamentadas a partir de discusso aberta
entre vrios segmentos sociais e do recolhimento de subsdios das prprias
avaliaes das experincias levadas a cabo (Campos, 1994:123).

Mais especificamente, a constituio de colegiados de gesto nas instituies de


sade exerce papel importante para a reorganizao e a qualificao das prticas de
cuidado. Afirma-se que, assim como os conselhos e conferncias no so o Estado e no
governam, os colegiados de gesto no so a instituio, ou seja, apoiam a gesto, mas
no do conta da complexidade das decises institucionais, bem como da hierarquia
existente e das responsabilidades tcnicas e jurdicas das quais os gestores esto
incumbidos pelo papel exercido no contexto da organizao. Enquanto espao poltico,
permeado pelo contexto institucional, de governo e de diferentes interesses individuais dos
atores envolvidos, Ceclio (2010) afirma:
No h uma frmula de colegiado de gesto. Ele no pode ser pensado como a
estratgia de gesto, capaz de propiciar, sozinho, espao institucional com potncia

28

para conciliar interesses/desejos individuais com a racionalidade mais instrumental


que atravessa a organizao, com sua incontornvel necessidade de adequar
meios (modos de se fazer a gesto do trabalho, centralmente) com os fins ou a
produo de valores de uso (produzir cuidado) (2010: 563).

Para operacionalizar essa mudana de paradigma, o autor afirma a necessidade de


acompanhamento e apoio institucional, bem como espaos de educao permanente, tanto
para os gestores como os membros da equipe envolvidos, enfocando os limites e
possibilidades da gesto colegiada, visto que nenhum colegiado de gesto, mesmo o que
se aproxime da idealidade anunciada pelos seus formuladores como estratgia de gesto,
dar conta da complexidade da vida organizacional (CECILIO, 2010:563).
Ceclio ainda expe algumas consideraes, sintetizadas a seguir (2010: 564):
1.

o colegiado de gesto pode ser condio necessria, mas nunca suficiente


para a produo de modos mais compartilhados de gesto;

2.

o modo real de funcionamento do colegiado de gesto adquirir mltiplas


configuraes e sentidos, a depender do contexto organizacional em que
experimentado;

3.

o gerente de um servio que adota o colegiado de gesto deve ser preparado e


apoiado, por meio de processos pedaggicos apropriados seja na linha
construtivista dos processos de educao permanente, seja na linha de apoio
institucional , para lidar com sua prpria implicao na organizao e
conduo do colegiado de gesto e para que tenha a melhor compreenso
possvel das dificuldades e da tenses imanentes a tal dispositivo;

Considerando a literatura exposta, juntamente ao acmulo da construo coletiva de


diversos atores sociais relacionados nos documentos e nas recomendaes nacionais para
Gesto do Trabalho e Educao na Sade, na busca pela valorizao do trabalho e
implantao de dispositivos de democratizao da gesto, apresenta-se a experincia do
Grupo Hospitalar Conceio.

3.2 Experincias de gesto colegiada no Grupo Hospitalar Conceio


O Grupo Hospitalar Conceio (GHC) est vinculado ao Ministrio da Sade (MS) e
formado pelos hospitais Nossa Senhora da Conceio, Criana Conceio, Cristo
29

Redentor e Fmina, alm de doze postos do Servio de Sade Comunitria e de trs


Centros de Ateno Psicossocial. O Grupo surgiu em 1975 quando, por interveno do
regime militar, o Estado assumiu a administrao desses equipamentos e o transformou
em um grande complexo hospitalar.
Em 2003, no contexto do governo Lula, e no mesmo ano em que foram criadas as
Secretarias de Gesto do Trabalho e Educao na Sade e de Gesto Participativa em
Sade, o Grupo Hospitalar Conceio (GHC) assumiu o atendimento assistencial
totalmente vinculado ao SUS. A partir desse alinhamento com o Ministrio da Sade, um
conjunto de estratgias e de aes foi desenvolvido na instituio de modo a aproximar,
cada vez mais, os seus modelos de gesto e ateno com aqueles preconizados para o
sistema de sade brasileiro desde a Constituio Federal de 1988 (GHC, 2011; 2012b).
De forma complementar, o GHC, segundo Ferla et all. (2009), identificado com um
diferencial histrico na trajetria da participao social na gesto, visto que o nico
servio vinculado gerncia do Ministrio da Sade que atua na gesto plena municipal, e
que permitiu uma atuao marcante de participao no municpio. Alm disso, localiza-se
em Porto Alegre, que apresenta, junto com os municpios da Regio Metropolitana, um alto
padro de associativismo e interesse por poltica, que:
(...) podem se constituir em diferencial no contexto das unidades hospitalares
estudadas, uma vez que tal fator, de acordo com a literatura, pode estar na origem
de demandas crescentes de permeabilidade na gesto pblica (FERLA et all., 2009:
180).

Para iniciar a reflexo das iniciativas em gesto participativa, apresenta-se um


conjunto de mecanismos de participao identificados no GHC como importantes e
complementares, conforme a classificao de Ferla et. all (2009):
a) Mecanismos de participao de atores externos:
a. abrangncia coletiva: fruns, conselhos e comisses, oramento
participativo.
b. abrangncia individual: ouvidoria e pesquisa de satisfao dos usurios.
b) Mecanismos de participao de atores internos:
30

a. abrangncia coletiva: colegiados de gesto, comisses, grupos de


trabalho e planejamento, mesa de negociao com os trabalhadores,
oramento participativo.
b. abrangncia individual: ouvidoria para os trabalhadores, pesquisa de
satisfao dos trabalhadores (no permanente).
Conforme o autor, foi identificada a existncia de trs conselhos: o Conselho de
Administrao, composto por representantes do Ministrio da Sade e do Planejamento,
das secretarias estadual e municipal de Sade, da diretoria do GHC, e representantes
sociais (um eleito pelos trabalhadores dos hospitais e outro indicado pelo Conselho
Estadual de Sade); o Conselho Intercomunitrio, composto por lideranas de moradores
das reas de abrangncia das unidades bsicas de sade do GHC, e de trabalhadores do
Servio de Sade Comunitria, frum no qual se debatiam as questes relacionadas ao
atendimento da ateno primria em sade; o Conselho Gestor do GHC, vinculado tambm
ao Conselho Municipal de Sade, composto por indicaes do Conselho Municipal, por
representantes: de entidades profissionais, de trabalhadores de sade, da gesto estadual
e municipal, e da diretoria do GHC (Ferla et. all, 2009). Atualmente cada unidade hospitalar
conta com Conselho Gestor especfico, de forma que os assuntos em pauta trazem as
especificidades que caracterizam os diferentes pblicos e patologias atendidas em cada
Hospital (GHC; 2012b).
O espao da ouvidoria do GHC, identificado como existente tambm nos demais
hospitais vinculados ao Ministrio da Sade, foi destacado no estudo de Ferla et. all. visto
que:
alm do processo de queixa-resposta, foram verificados procedimentos de
reavaliao provocados por reclamaes que podiam gerar mudanas em
processos de trabalho e organizao de servios. Portanto, h indicaes de que as
queixas de usurios individuais encaminhadas ouvidoria interferiam, ainda que
pontualmente, em processos de gesto administrativo-operacionais e de cuidado
(2009: 189).

possvel perceber que o GHC apresenta uma histria institucional relacionada


incluso de diferentes atores no processo de administrao e gesto, que ganha uma
visibilidade e investimento maior durante o perodo do governo Lula.
31

Conforme Relatrios de Gesto da equipe Gesto do Trabalho, Educao e


Desenvolvimento (GTED), vinculada Gerncia de Recursos Humanos, possvel verificar
que a partir desse contexto histrico, o grupo diretivo do GHC est implementando polticas
e aes que estimulam a democratizao da gesto e a participao dos empregados,
fundamentadas nas proposies nacionais das Conferncias, da NOB-RH/SUS e demais
diretrizes do Ministrio da Sade. Desta forma, o GHC afirma como uma de suas diretrizes
estratgicas a Democratizao da Gesto (GHC, 2011, 2012a., 2012b).
Inserindo-se nesse processo, a implantao da Poltica de Avaliao e
Desenvolvimento, em 2006, considerada como indissocivel para a compreenso e a
consolidao de prticas de gesto participativa, tendo como objetivo geral:
contribuir com o crescimento dos trabalhadores, das equipes de trabalho e da
instituio, incentivando a participao de todos nos processos de deciso
buscando qualificar o modelo de gesto coletiva e de ateno sade preconizados
para o SUS (GHC 2012b:11).

considerada como uma ferramenta para qualificao da produo do fazer em


sade, que se viabiliza como um processo permanente de reflexo e de construo de
novas prticas de gesto do trabalho. Est afirmada como poltica institucional, tendo como
objetivos, de forma sinttica: a qualificao permanente do modelo de gesto e das
prticas assistenciais; a promoo de processos de avaliao, planejamento e educao
permanente, buscando a qualificao dos processos de trabalho, do desenvolvimento
profissional, das equipes de trabalho; e a ampliao da participao dos trabalhadores e
usurios nos espaos de tomada de deciso, estimulando o dilogo e aes coletivas
(idem).
A implantao dessa Poltica de Avaliao e Desenvolvimento identificou como
necessidade a discusso acerca da composio das equipes de trabalho existentes no
GHC, e que para atender s diretrizes do SUS, precisariam estar constitudas a partir do
processo de cuidado da sade do usurio. Com essa orientao institucional de concepo
de equipes multiprofissionais e com suas prticas voltando-se cada vez mais para a busca
de uma interdisciplinaridade, iniciou-se tambm o debate da cogesto, ou colegiados de
gesto.
32

O resultado do debate institucional foi a implementao de Colegiados de Gesto


nos diversos nveis gerenciais do GHC, a partir de 2007. Conforme as definies utilizadas
nos documentos da GTED (GHC, 2011; 2012b), os Colegiados de Gesto so compostos
por gestores e trabalhadores das equipes (toda a equipe ou representantes eleitos), sendo
um espao de construo coletiva e vivncia dos princpios da gesto participativa.
Configura-se como espao permanentemente aberto participao de todos, entre
gestores e trabalhadores, com representao de trabalhadores de diferentes turnos e
categorias profissionais. Como objetivos, destacam-se: o planejamento, com a construo
de metas e indicadores; o monitoramento, a anlise e a avaliao dos processos de
trabalho; a identificao e proposio de atividades de formao/educao permanente
para a equipe; a promoo do dilogo; a socializao de informaes; a redefinio de
fluxos e rotinas do setor; o debate sobre infraestrutura e a proposio de investimentos.
Os espaos de gesto colegiada buscam promover a corresponsabilizao e a
atuao propositiva dos trabalhadores frente aos objetivos e compromissos da equipe e do
GHC, o protagonismo e a contribuio de todos para a qualidade da ateno integral aos
usurios. Ressalta-se a afirmao de Ceclio (2010) acerca do processo tenso e
permanente da gesto participativa, com avanos e recuos. Considerando a experincia
exposta e a anlise da documentao institucional do GHC, podem ser identificados
avanos para a gesto participativa:
a) A constituio de 227 colegiados de gesto, em carter multiprofissional e com a
participao de gestores e trabalhadores em que pese os distintos graus de
maturidade e consolidao dos colegiados em funcionamento, que revelam
formaes mais insipientes, burocratizadas, at experincias mais exitosas, com
reunies sistemticas e a participao ativa de diversos representantes da
equipe;
b) A utilizao da estratgia de planejamento comum a todas as equipes com a
definio de indicadores e metas pactuadas desde os processos locais at
institucional, demonstrando a assimilao do princpio do planejamento
ascendente e descendente como aspecto essencial da existncia do colegiado

33

de gesto, e buscando a melhoria e alcance dos resultados para os servios


prestados;
c) A discusso e redefinio de rotinas e processos de trabalho, incidindo
diretamente na qualidade do trabalho e na assistncia prestada, como prtica
exitosa observada em um nmero significativo de Colegiado;
d) A busca de solues negociadas para os problemas identificados no cotidiano
do trabalho;
e) O reconhecimento, por trabalhadores e por alguns gestores comprometidos, do
espao do colegiado de gesto como dispositivo de participao, planejamento
e de soluo de conflitos.
Por outro lado algumas dificuldades so identificadas no processo e indicam
desafios colocados para o fortalecimento dos mecanismos de gesto participativa e
consolidao dos Colegiados de Gesto, como por exemplo: que a implementao e
consolidao da gesto participativa aumenta ou diminui conforme o apoio dos atores
institucionais; h dificuldades na organizao do trabalho para incentivar a participao nos
espaos de planejamento; em alguns colegiados, as reunies por vezes apresentam-se
como espaos de repasses de informaes, e no de construo coletiva; alguns
processos de planejamento ainda so pouco participativos e com metas pouco
significativas para a qualificao de processos; ainda necessrio avanar na articulao
dos colegiados com outros dispositivos de gesto participativa da instituio, como
Conselhos Gestores e o Plano de Investimentos2.
possvel perceber que a experincia do GHC apresenta muitos aspectos em
consonncia ao exposto nas normativas do Ministrio da Sade, bem como na experincia
relatada por Ceclio (2010). A gesto colegiada, conforme preconizado na NOB-RH/SUS,
uma mudana de paradigma, na qual esto implicadas tenses histricas entre os
profissionais de sade. A prerrogativa do saber mdico fator importante que dificulta o
2

O Plano de Investimentos um processo embasado e semelhante ao Oramento Participativo de Porto


Alegre, no qual uma parcela do oramento do GHC direcionada discusso dos representantes dos
trabalhadores acerca das prioridades de investimento do perodo.

34

trabalho em equipe interdisciplinar e a gesto compartilhada e horizontalizada. Outro fator


importante a relao entre o gestor e a equipe. O gestor e deve ser a figura da
instituio, que sinaliza os limites da autonomia de deciso da equipe e das regras
institucionais, e ele cobrado por esse papel exercido. Ainda que as decises sejam
construdas de forma coletiva, em alguns momentos e em algumas temticas de deciso
ele precisar responder enquanto tal, e que por vezes poder gerar desconforto no
colegiado de gesto. A construo do processo coletivo deve contemplar essa
especificidade (CECILIO, 2010).
As questes do poder, da autoridade, do controle da deciso esto presentes
cotidianamente. Alm das dificuldades do gestor, j expressas, nem sempre os
trabalhadores querem a gesto participativa, uma vez que a cogesto implica em uma
maior responsabilizao e uma atuao compromissada com o processo de trabalho,
modificando o papel do trabalhador de um espectador das decises para um dos atores
envolvidos, segundo Lucas (1985):
A participao no s ajuda as pessoas a interpretarem o fenmeno do governo
como uma forma de ao, e no um mero tipo de acontecimento, mas leva-as a
criticar a partir do ponto de vista de agentes, e no de espectadores. fcil criticar.
fcil descobrir erros nas aes governamentais. O mais difcil sugerir
alternativas praticveis. Aqueles que j participaram do poder decisrio conhecem
as imensas dificuldades enfrentadas pelos que tomam decises, e julgaro o
desempenho dos atuais responsveis, se no com indulgncia, ao menos com um
toque de realismo. (...). O crtico capcioso logo silenciado. "Se voc no gosta da
forma como as coisas esto sendo realizadas", ns lhe perguntamos: "O que voc
fez para remedi-la, enquanto havia tempo?" Quando as oportunidades esto
abertas para que qualquer pessoa ventile suas opinies, apresente propostas e
solicite apoio, os que no se preocupam em tomar quaisquer iniciativas para
melhorar o estado das coisas perdem seu direito a queixas. A participao no
sufoca as crticas - longe disso. Mas ela realmente mostra as crticas ociosas pelo
que elas so. Tais crticas, se querem ao menos ser bem construdas, devem ser
levantadas por pessoas que esto propondo srias alternativas s polticas
seguidas no momento, e que esto conscientes das dificuldades e obstculos de
cada curso de ao (p.112-113).

As reflexes do autor acerca da participao elucidam algumas das dificuldades


enfrentadas, mas tambm a importncia desses espaos. Desta forma, necessrio um
exerccio constante para a movimentao no contexto de tenso da vida organizacional, de
retomada do sentido do trabalho, da autonomia, do compromisso com o trabalho:
35

O colegiado de gesto poder ser visto tanto como instrumento para ampliar a
democratizao da gesto e a autonomia das equipes, numa perspectiva mais
emancipatria, como poder adquirir o carter de arranjo institucional para aumento
de controle e alinhamento das equipes em torno de diretrizes governamentais,
numa perspectiva mais instrumental. Na prtica, as duas tendncias convivero,
sempre, no colegiado de gesto (CECLIO, 2010: 563).

Ainda que sem uma frmula, possvel identificar algumas questes norteadoras
para a compreenso do funcionamento, organizao e experincias dos colegiados, como
por exemplo:
a)

Organizao: realizao de reunies sistemticas, com calendrio e pautas


previamente estabelecidos e divulgados; registro das reunies em atas e
disponveis aos membros da equipe;

b)

Atores: presena de gestores e trabalhadores, com representao de diferentes


categorias profissionais e de diferentes turnos de trabalho; o incentivo
participao dos presentes;

c)

Debate: os processos de discusso priorizam decises coletivas, cogesto,


pactuaes e consensos;

d)

Planejamento: existncia de momentos de socializao de informaes,


discusso do processo de trabalho, rotinas e fluxos; existncia de momentos de
planejamento, monitoramento e avaliao do processo de trabalho e de metas
locais;

e)

Articulao com outros dispositivos participativos, como os conselhos,


ouvidorias, pesquisas;

f)

Relaes de trabalho: contribuio para melhoria das relaes de trabalho e


resoluo de conflitos;

g)

Assistncia aos usurios: contribuio para a qualificao e resolutividade dos


servios prestados aos usurios.

A construo dessas questes norteadores, embasada no trabalho da equipe


Gesto do Trabalho, Educao e Desenvolvimento do GHC, possibilitam uma direo
queles que esto interessados em implantar o processo de gesto participativa.
Conforme possvel verificar, frente ao exposto, o GHC est em processo de
constante crescimento na direo da democracia participativa, desde o incio de sua
trajetria histrica, vinculada atuao nos espaos de controle do municpio de Porto
Alegre, como em experincias inovadoras frente aos demais hospitais vinculados ao
Ministrio da Sade, ressaltando-se os diferentes conselhos existentes, o tratamento das
36

informaes obtidas nas ouvidorias, e a experincia dos colegiados de gesto nos diversos
nveis gerenciais do Grupo.
Os espaos de gesto colegiada internos trazem um acmulo de discusses,
parmetros e amadurecimento que auxiliam e fortalecem o dilogo com os demais espaos
de Controle Social institudos, visto que o exerccio constante da negociao, da escuta, do
planejamento coletivo, da qualificao dos processos de trabalho possibilitam o
desenvolvimento da democracia enquanto vivncia emprica e cotidiana. Alm disso, o
conjunto de princpios e experincias expostas impactam diretamente e positivamente na
adequao da assistncia s reais demandas da populao e na qualidade dos servios
prestados.
A caminhada no isenta de tenso e dificuldades, mas possibilita um avano para
a responsividade e responsabilizao dos gestores, da accountability e para alm dessa,
da publicidade, compreendida por Filgueiras (2011) como a superao de uma
transparncia pblica, por vezes vaga, de informaes para a construo pblica de
decises e polticas, ou seja, espaos formais de participao na gesto de polticas,
definio que pode ser aplicada aos diferentes nveis gerenciais. Considera-se, portanto,
que o GHC apresenta experincias ricas para reflexo, e que auxiliam as discusses que
direcionam-se para a consolidao do Estado Democrtico.

37

4 CONSIDERAES FINAIS

O presente estudo expressa como princpio fundamental da democracia a


possibilidade legtima e institucionalizada da oposio ao poder institudo, como central ao
exerccio da liberdade pelos sujeitos. A inscrio na Carta Magna de 1988 do princpio da
participao da comunidade na poltica pblica de sade pode ser reconhecida como uma
das garantias institucionais do Estado brasileiro nessa direo. O Controle Social,
estruturado

como

os

Conselhos

Conferncias

de

Sade,

regulamentado,

posteriormente na Lei Orgnica da Sade (leis 8.080/90 e 8.142/90), como espaos de


gesto participativa para a formulao, a fiscalizao e o controle das aes na poltica de
sade, atualmente estabelecido em outras polticas pblicas. A trajetria de pioneirismo e
de lutas sociais da sade pblica contou com a participao ativa de movimentos sociais e
de trabalhadores da sade para a consolidao do que denominado Sistema nico de
Sade.
O contexto do governo Lula (2003) estabeleceu uma inflexo e um fortalecimento
das prticas de gesto democrtica participativas, dando flego para outras aes e
espaos nessa direo. A criao das Secretarias de Gesto Participativa e Secretaria de
Gesto do Trabalho e Educao em Sade pode ser considerada como reforo institucional
pautando na agenda do Ministrio da Sade outras aes, que ampliam e complementam
os conceitos de participao e de liberdade dos sujeitos, compreendidas como a
valorizao do trabalho e do trabalhador da sade.
A valorizao do trabalho e do trabalhador da sade implica a busca do sentido do
trabalho, ou seja, o reconhecimento dos resultados de suas aes como sua Obra
(Campos, 1994), na compreenso marxiana de trabalho, retomando-se a autonomia, a
deciso, e o planejamento no processo do trabalho. O trabalhador visto como agente
transformador do seu ambiente de trabalho e protagonista do seu processo de trabalho,
percepo que considera central a responsabilizao e o compromisso da ao e dos
resultados de seu trabalho.
Como dispositivo transversal para as aes de valorizao, os espaos de gesto
participativa internos nas instituies de sade, considerando os hospitais vinculados ao
38

Ministrio da Sade e em especial o Grupo Hospitalar Conceio (GHC), foram induzidos


pelas polticas governamentais como estratgias para permear a gesto administrativoassistencial ao controle social, na tentativa de modificar os modelos de ateno, aumentar
a responsabilidade dos gestores, estabelecer prioridades de atuao e articular o dilogo
com os demais espaos de Controle Social. Como mudana de paradigma do caminho das
prticas autoritrias e centralizadoras histricas das estruturas hospitalares (FERLA et. all,
2009), a ao governamental neste sentido foi fundamental para a consecuo dessas
experincias.
O alinhamento do GHC s polticas do Ministrio da Sade contextualiza-se
principalmente a partir de 2003, quando, sob o governo Lula e a gerncia deste Ministrio,
o GHC passa a atender totalmente pelo SUS. O planejamento da Instituio passou a
contemplar, desde esse perodo, a diretriz de Democratizao da Gesto, desta forma a
discusso da organizao interna e do dilogo com os espaos de controle social entrou na
pauta institucional.
A implantao de uma Poltica de Avaliao e Desenvolvimento, uma das escolhas
estratgicas de poltica institucional, impulsionou a reflexo acerca do trabalho em equipes,
organizadas de acordo com o processo de cuidado da sade do usurio e de forma
interdisciplinar, o que trouxe para o debate o planejamento local, a cogesto e a
corresponsabilizao como aspectos fundamentais. A tenso desse tema evidente,
considerando-se o espao hospitalar, e as suas divises hierrquicas duras da
administrao (FERLA et all, 2009).
A experincia do GHC apresenta em seu desenvolvimento, avanos e desafios.
Como resultados positivos, podem ser considerados: a constituio de colegiados de
gesto, em carter multiprofissional, com participao de gestores e trabalhadores, e em
diferentes nveis gerenciais (equipes, gerentes, alta administrao e conselhos); o
planejamento ascendente em complementaridade ao descendente, de forma sistemtica; a
discusso de qualificao de processos e rotinas de trabalho; e a busca de solues
negociadas para os problemas cotidianos.
Como desafios, verificam-se por exemplo: a necessidade de reforo e incentivo
constante da administrao e dos gestores consolidao e manuteno dos espaos
39

colegiados, visto ser uma prtica contra-hegemnica; a dificuldade da organizao do


trabalho para incentivar a participao nos espaos de planejamento; e algumas reunies
com carter informativos, e no de construo coletiva. Portanto, h considerveis
avanos, e semelhanas com os aspectos identificados como importantes por Ceclio
(2010), ainda assim, h necessidade de constante reflexo e afirmao institucional, para a
qualificao e desenvolvimento permanente desses espaos de gesto democrtica.
A responsividade e accountability da gesto pblica so temas que esto cada vez
mais ocupando a centralidade das aes em gesto pblica. Conforme Filgueiras (2011),
para alm de um acesso s informaes e respostas dos agentes pblicos, o conceito de
publicidade, considerado pelo autor como a construo coletiva das decises, seria o mais
adequado para fornecer a dimenso da discusso democrtica. Desta forma, possvel
afirmar que as experincias de gesto participativa do GHC esto em consonncia s
demandas de fortalecimento do Estado democrtico.
Conforme o exposto, percebe-se que os espaos internos de gesto participativa
contribuem para o sucesso na articulao com o controle social, que conta com a
participao de atores sociais externos comunidade institucional. Ou seja, quanto mais a
instituio de sade estiver permeada de processos de construo e gesto participativas,
mais facilmente estabelecer essa relao, que exige uma maior responsabilidade de todos
os atores com o processo de trabalho desenvolvido, com o estabelecimento de um
planejamento compatvel com as principais demandas da populao, com o direcionamento
dos objetivos a atingir e da efetividade de suas aes.

40

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