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tica e Servio Pblico

Mdulo

A tica da vida pblica: cidadania


e servio pblico no Brasil

Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica


Presidente
Paulo Sergio de Carvalho
Diretor de Desenvolvimento Gerencial
Paulo Marques
Coordenadora-Geral de Educao a Distncia
Natlia Teles da Mota
Conteudstas
Ccero Romo (2005) e Agnaldo Cuoco Portugal (2009).
Diagramao realizada no mbito do acordo de Cooperao Tcnica FUB/CDT/Laboratrio Latitude e Enap.

Enap, 2014
Enap - Escola Nacional de Administrao Pblica

Diretoria de Comunicao e Pesquisa


SAIS rea 2-A 70610-900 Braslia, DF
Telefone: (61) 2020 3096 Fax: (61) 2020 3178
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SUMRIO
Objetivos do Mdulo........................................................................................................... 5
2.1. Porque que falar em tica da vida pblica?................................................................... 6
2.3. Democracia e Cidadania.............................................................................................. 10
2.4. Cidadania no Brasil..................................................................................................... 11
2.5. Servio Pblico e Desafios do Estado Contemporneo no Brasil.................................. 15
2.6. Responsabilidade Pblica (Accountability)................................................................... 17
Referncias bibliogrficas.................................................................................................. 19

Mdulo

A tica da vida pblica: cidadania


e servio pblico no Brasil

Objetivos do Mdulo
Ao final desse mdulo, voc dever ser capaz de:
Justificar a importncia da tica no exerccio da funo pblica, particularmente no
que se refere aos valores que devem nortear a conduta dos servidores pblicos e
garantir, consequentemente, o respeito coisa pblica e o foco no cidado.
Distinguir a esfera pblica da esfera privada com ateno voltada para os valores e
princpios que regem as condutas nesses dois universos.
Definir democracia, considerando os conceitos de representao e igualdade, bem
como a noo de cidadania.
Contextualizar a cidadania no Brasil, observando os aspectos histricos do pas e os
desafios para o futuro em vista da responsabilidade pblica.
Neste mdulo, ser estudada a relao entre tica e a dimenso pblica da conduta do
indivduo, tratando especialmente da ao do servidor pblico como agente do Estado, o
modo como os valores prprios da cidadania se concretizaram na ao do Estado brasileiro e
os desafios que se pem para a conduta do servidor pblico diante dessa histria.
Os assuntos abordados aqui so:





Por que falar em tica da vida pblica?.


A Vida Pblica e a Esfera Privada: O Estado.
Democracia e cidadania.
Cidadania no Brasil.
Servio Pblico e desafios do Estado contemporneo no Brasil.
Responsabilidade pblica (Accountability).

2.1. Porque que falar em tica da vida pblica?


A natureza da poltica
Vimos que a tica diz respeito, principalmente, ao do indivduo: aos valores e normas
implcitos em sua conduta, permitindo que esta seja julgada como correta ou incorreta, como
tica ou antitica. Embora a tica trate tambm de aes que o indivduo realize em relao a
si mesmo, normalmente ela se refere quilo que as pessoas fazem para outras pessoas.
Um dos traos mais caractersticos dos seres humanos que eles vivem em coletividades e
precisam da convivncia com outros seres humanos para se realizar como pessoas.
A ao de uma coletividade o assunto principal da poltica. Trata-se de uma dimenso
essencial de nossas vidas porque sabemos que a maioria das grandes coisas de que precisamos
e podemos fazer jamais seria feita apenas por ns mesmos isoladamente ou mesmo por um
pequeno grupo de indivduos. Elas dependem do amplo concerto e da slida unio de um
grupo bastante numeroso.
Esse fazer coletivo, porm, no resulta apenas em grandes coisas. Embora nem sempre o
percebamos, muito de nossos prprios pequenos sucessos individuais depende tambm do
sucesso de nossa coletividade. E isso obra da poltica.
Em poltica temos tambm de deliberar e fazer escolhas, como na tica. No haveria poltica se
no houvesse alternativas, se no houvesse espao para a deciso efetiva acerca de que rumo
tomar, se tudo fosse submetido necessidade frrea ou ao absolutamente casual, conceitos
que estudamos no Mdulo 1.
A poltica uma atividade inteligente. Sua marca intervir no mundo segundo uma inteno
premeditada, para conservar ou mudar um estado de coisas. Alm disso, as alternativas polticas
no so neutras em relao aos valores morais, pois elas dificilmente escapam a uma ponderao
sobre o mrito ou demrito da ao: sua justia, correo, prudncia, coragem, magnanimidade...
Aquilo que na ao individual precedido por uma reflexo introspectiva e silenciosa, no
mbito poltico se torna um processo visvel, interpessoal e, s vezes, bem barulhento, que
vai de um simples intercmbio de opinies at uma discusso acalorada, uma pomposa
assembleia ou um debate na televiso em rede nacional.
Mas, se a poltica assim to importante e to til, por que muita gente diz ter averso a ela?
A resposta a essa questo nos remete a um segundo elemento fundamental da natureza
da poltica. Alm de ser a unio de indivduos empenhados em resolver problemas que
s coletivamente podem ser resolvidos, a poltica tambm a atividade de conquista e
manuteno do poder que permite resolver esses problemas.
O que vemos numa eleio, num debate entre parlamentares de partidos opostos ou num
golpe de Estado, por exemplo, so aes tipicamente polticas porque se referem disputa pelo
poder. Esse elemento de conflito e tenso, que envolve aes nem sempre muito apreciveis
do ponto de vista tico, talvez seja a principal causa para muitas pessoas terem um sentimento
negativo em relao poltica.
Assim, a natureza da poltica envolve no apenas o trabalho coletivo na busca de solucionar
problemas comuns a todos (segurana, sade, transporte, educao, etc.), mas tambm a

disputa pelo poder que possibilita resolver esses problemas. Uma grande questo a ser
resolvida pela atividade e pelas instituies polticas como fazer com que a disputa pelo
poder no inviabilize ou mesmo coloque em segundo plano o objetivo maior de se buscar o
bem comum.
2.2. A vida pblica e a esfera privada: o estado
A poltica, por ser uma ao coletiva, precisa de um ambiente onde se do os acordos e
conflitos entre seus membros: a vida pblica. Esta se define por sua distino da vida privada.
Embora se possa falar de poder nas relaes interpessoais (entre cnjuges, amigos ou familiares,
por exemplo), o mais apropriado pensar que o que est envolvido no poder poltico um
mbito de relaes que se regula por normas impessoais e vlidas para todos.
Em outras palavras, enquanto na esfera privada fazemos legitimamente distines entre
amigos e inimigos, e nos permitimos agir de modo especialmente favorvel em relao a quem
nos familiar, isso no cabe na vida pblica de modo legtimo.
Embora a disputa pelo poder poltico frequentemente oponha indivduos em grupos antagnicos
distintos, a busca de objetivos comuns que caracteriza a poltica exige que tratemos a todos
os envolvidos na vida pblica de maneira igual e que ajamos no conforme nossos gostos ou
inclinaes pessoais, mas conforme valores e regras comuns a todos.
O Estado
A distino entre pblico e privado fundamental para se entender melhor a aplicao da
tica ao campo de atuao do servidor pblico. Como veremos a seguir, ela permite entender
e avaliar com mais clareza fenmenos como a corrupo e o clientelismo.
No entanto, essa distino precisa levar em conta um elemento importante no entendimento do
campo de atuao do servidor pblico. Alm de ser distinta da esfera das relaes interpessoais
(familiares, de amizade, de grupos de amigos ou de interesse particular), a vida pblica de um
servidor pblico se d dentro de um espao definido tambm. Esse espao de atuao pblica
segundo regras e valores comuns a todos o definido pela jurisdio de um Estado.
O espao pblico delimitado pela jurisdio de um Estado tambm o que define a cidadania.
Cidado aquele que tem determinados direitos e deveres perante a ordem jurdica definida
por um Estado. Aprofundaremos o conceito de cidadania mais adiante.
Um Estado tanto a estrutura poltica e jurdica de uma nao quanto o conjunto das instituies
que administram um pas. Classicamente, um Estado se caracteriza por ter um povo, um
governo e um territrio. Assim, o mbito no qual se d o tratamento igual aos membros de uma
coletividade poltica e as relaes impessoais mediadas por regras comuns, independente de
inclinaes e preferncias pessoais, aquele abrangido pelo Estado ao qual o indivduo pertence.
Outro conceito clssico no entendimento do Estado moderno que ele detm o monoplio
do uso legtimo da fora. Em outros termos, s o Estado, lanando mo de um aparato policial
e de foras armadas, tem legitimidade para usar a fora fsica para levar algum a agir de
uma determinada maneira. Afora as aes de legtima defesa (definidas tambm em lei), os
cidados no podem usar a fora uns contra os outros. Quando o fazem, o Estado tem o dever
de intervir e punir esse ato.

exatamente nessa possibilidade exclusiva de convencimento, a ser usado em caso extremo,


que consiste o poder principal do Estado. Esse um instrumento poderoso para conjugar os
esforos individuais num sentido comum e um recurso fundamental, objeto de cobia por
quem se dispe a disputar o poder poltico.
Por outro lado, alm do aparato policial, das foras armadas e do sistema judicirio, o
Estado atualmente tambm dotado de vrias instituies que objetivam realizar servios
considerados importantes para a concretizao de finalidades comuns, tais como sade,
educao, transporte, etc. Obviamente, os recursos e mecanismos envolvidos na realizao
dos servios pblicos so outro componente fundamental do poder do Estado e seu domnio
mais uma razo da busca pela conquista do poder poltico.
preciso lembrar, porm, que vrios servios de interesse pblico so prestados por instituies
que no esto sob o controle do Estado. Por outro lado, h dentro do Estado instituies
que servem de apoio a aes do prprio Estado, sem contar as aes e iniciativas nas quais
o Estado se envolve no interesse de sua prpria manuteno ou crescimento. Isso significa
que, o Estado no coincide com a esfera pblica, pois h agentes no-estatais que participam
dela ativamente e nem sempre o interesse do Estado um interesse pblico, mas do prprio
Estado como ente autnomo. Essa distino ser uma base importante para a avaliao tica
de certos casos envolvendo a conduta do servidor pblico.
Estado moderno e Estado contemporneo
Para entendermos melhor os critrios de avaliao da conduta do servidor pblico no Brasil,
importante levarmos em conta algumas informaes sobre o papel e os desafios do Estado
historicamente falando.
O chamado Estado Moderno surge na Europa a partir do sculo XIII em resposta a desafios de
segurana e de necessidade de expanso econmica. A fragmentao dos feudos medievais
e a pouca especializao de sua administrao no permitiam atender a demandas por maior
segurana tanto interna quanto externa. A centralizao do poder poltico nas mos de um
soberano, diminuindo o papel das aristocracias feudais, foi o modo de responder a essa
exigncia. O monarca absoluto de um territrio unificado podia arregimentar foras armadas
mais eficientes na defesa contra inimigos externos, alm de garantir melhor a ordem interna e
a prestao de justia para a resoluo de conflitos entre os cidados.
Por outro lado, junto com a centralizao do poder poltico em torno do soberano absoluto, o
Estado Moderno foi aos poucos substituindo as associaes pessoais familiares do feudo
medieval, que eram guiadas pela tradio, por instituies impessoais e especializadas,
regidas por padres de racionalidade. Em outras palavras, o Estado Moderno criou uma
estrutura organizativa formal destinada a administrar a vida pblica, possibilitando a
consecuo de objetivos no s sociais e polticos (segurana e resoluo de conflitos), mas
tambm econmicos. Em Portugal, por exemplo, foi importantssimo o papel do Estado no
empreendimento que resultou na expanso martima e permitiu a colonizao de territrios
em outros continentes, como foi o caso do Brasil.
A exclusividade do uso legtimo da fora, a organizao de um exrcito estvel de base territorial
definida, de um sistema policial e de um sistema judicirio, bem como o apoio a projetos econmicos
de grande alcance foram papis desempenhados pelo Estado Moderno e que se mantm no Estado
Contemporneo. Com o Estado Moderno, comeam a se instaurar direitos civis bsicos como de ir
e vir, que no era acessvel ao servo feudal; o direito propriedade, fundamental para o novo modo
de vida econmico que surgia, e o direito justia e segurana pessoal.

Embora a aristocracia ainda desempenhasse papel importante, aos poucos foi crescendo a
importncia de grupos de plebeus que estavam frente de empreendimentos econmicos
importantes, ligados ao comrcio e manufatura, e buscavam maior influncia nas decises do
Estado. Devido ao fato de que esses grupos habitavam os burgos, as cidades que comeavam a
reaparecer por toda a Europa, eles passaram a ser conhecidos como burgueses.
Ao mesmo tempo em que ia crescendo a importncia dos burgueses, o poder absoluto do
soberano ia tambm sofrendo limitaes. Alm de morar na cidade e no no campo, o burgus
no era, como o servo feudal, preso terra na qual trabalhava em troca de seus meios de
subsistncia. Aos poucos, vai ganhando fora um tipo de relao de trabalho mais livre, na qual
o trabalhador remunerado por seu servio em moeda, o salrio.
Todas essas alteraes vo significar mudanas importantes no papel do Estado e no alcance
do poder a ser desempenhado pelo soberano. Os interlocutores do Estado vo deixando de
ser as famlias aristocrticas de senhores feudais e passam a ser os indivduos.
Em outros termos, vai surgindo um conjunto de valores articulados em torno da noo de
liberdade individual, coerente com a importncia crescente da iniciativa econmica dos
burgueses em seus negcios privados.
A limitao do poder absoluto do soberano se torna necessria para permitir a ampliao dos
direitos civis e a posterior criao dos direitos polticos. A Revoluo Gloriosa na Inglaterra, ao
final do sculo XVII, e a Francesa, ao final do sculo XVIII, vo indicar o fim do poder absoluto
dos reis e a transferncia do poder poltico do Estado para instituies, que gradativamente
foram passando para as mos do povo.
No campo civil, o cidado passou a ter direito liberdade religiosa e de expresso de suas
ideias. Os direitos polticos de organizao em partidos e eleio direta de governantes ou
representantes vo aparecer na Europa no sculo XIX.
Associado ao crescimento da importncia do indivduo e da liberdade, o poder do Estado
vai deixando de ser ligado ao da pessoa do soberano. Aos poucos, o poder poltico vai se
institucionalizando, ao invs do imprio das pessoas, vai se firmando a noo de imprio da
lei, qual mesmo o governante deve se submeter. O aparato administrativo do Estado deixa de
depender exclusivamente do monarca e passa a ter cada vez mais independncia em relao
s vontades pessoais do governante, podendo se dedicar a atender os direitos que aos poucos
vo sendo conquistados pelo cidado.
No entanto, a autonomia do aparelho administrativo tambm vai implicar em problemas, que
vo ser objeto de crticas e discusses at hoje. De um lado, o Estado contemporneo vai ser
criticado por se tornar um fim em si mesmo, no mais se importando com o desempenho das
finalidades pblicas para as quais foi criado e mantido. Por outro lado, o Estado atualmente
vai ser criticado porque se ocupa muito mais dos interesses dos grandes grupos econmicos
capitalistas e no com os problemas e demandas da maioria dos cidados.
O Estado Contemporneo surge, ento, como resultado de um lento processo no qual a noo
de direitos do cidado vai se ampliando e o poder poltico vai deixando de estar ligado pessoa
do soberano e passando para o imprio da lei. Tem-se a instaurao do estado de direito e a
crescente igualdade de participao do cidado nas decises do Estado. Surge o que se chama
de democracia moderna.

2.3. Democracia e Cidadania


No Estado Contemporneo, surgido das revolues burguesas dos sculos XVII e XVIII, a
participao poltica foi elemento fundamental para a consolidao do imprio da lei e o
atendimento s demandas de um nmero cada vez maior de cidados.
A primeira experincia democrtica foi na Grcia Antiga, em Atenas. Todos os cidados
atenienses podiam votar nas assembleias, onde se decidiam os rumos do Estado, e podiam
ser escolhidos, por sorteio, para o desempenho de cargos pblicos. Esse tipo de democracia
foi bastante criticado por vrios pensadores ao longo da histria porque no dava importncia
para o conhecimento necessrio ao bom governo do Estado, que ficava sujeito aos interesses
dos mais fortes, disfarados pela demagogia.
Alm disso, eram considerados cidados apenas os adultos do sexo masculino, nascidos
em Atenas e que fossem livres. Isso exclua a maior parte da populao, ou seja, as
mulheres, os escravos e os estrangeiros, alm das crianas. Por outro lado, mesmo entre
os adultos do sexo masculino a participao era baixa, pois a maioria no tinha tempo
para se dedicar a atividades polticas. No fim das contas, havia pouca diferena entre a
democracia grega e um tipo de oligarquia, onde os mais ricos que realmente decidiam
os rumos do Estado.
A democracia moderna buscou preservar a ideia de governo do povo, mas evitando os
problemas da democracia grega. No questionamento do absolutismo monrquico do Estado
Moderno, vrios pensadores defenderam a ideia de que a fonte primeira de legitimao do
poder poltico a vontade popular.
Assim, um primeiro sentido da democracia moderna foi o de ser uma forma de governo oposta
a toda forma de despotismo e autocracia. Em outras palavras, numa democracia, decises
devem ser tomadas no por um pretenso iluminado que dita o que deve ser feito, mas por
instituies colegiadas, sujeitas ao controle e eleio popular.
A democracia moderna se baseia fortemente no conceito de representao. Ao invs de supor
que todo cidado vai participar diretamente das decises do Estado, os regimes democrticos
modernos vo dar aos cidados o direito de eleger representantes e controlar o modo como
estes exercem o poder em seu nome. Desse modo, em tese, poderiam ser escolhidas pessoas
mais preparadas e interessadas em se dedicar aos assuntos pblicos.
So necessrios, ento, mecanismos de eleio que espelhem a vontade popular, de
informao do modo como a representao exercida e de acompanhamento das atividades
e posicionamentos do representante.
Outro conceito fundamental da democracia moderna o de igualdade de todos os cidados
que tenham atingido a maioridade. Por conta da circunscrio territorial da noo de Estado,
h em geral limites participao de estrangeiros. No entanto, pouco a pouco, foram sendo
eliminadas restries de sexo, renda e escolaridade para a participao no processo eleitoral.
Mesmo uma flexibilizao do conceito de maioridade foi sendo feita ao longo do tempo, com
uma gradual diminuio da idade mnima para se votar e ser votado.
Por outro lado, a democracia representativa moderna criticada por se restringir igualdade
formal de todo cidado como eleitor. Para esses crticos, no adianta nada dar a todos o direito
de votar quando o acesso educao e a bens de necessidade bsica desigual a ponto de
inviabilizar uma participao consciente e bem informada na escolha dos representantes e
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no controle das atividades do Estado. Em suma, a democracia deveria incluir no apenas a


igualdade eleitoral, mas tambm condies para o exerccio da cidadania.
No sculo XX, surge a noo de direitos sociais, a serem atendidos pelo Estado tambm. A
participao poltica exigia informao e capacidade de discernir sobre os rumos que o Estado
deveria tomar. Com isso, surge o direito educao gratuita, para todos os cidados. Alm
da educao, aos poucos vo se instaurando outros direitos sociais, como previdncia e
aposentadoria, sade, moradia, alimentao e renda mnima.
A noo de cidadania, ento, vai se ampliando desde o incio da Idade Moderna. Aos poucos,
cidado deixa de ser aquele que tem direitos civis apenas ( justia, ao direito ir e vir,
expresso livre de suas ideias, propriedade, liberdade de crena religiosa), baseados na
ideia de igualdade perante a lei, que garantem a vida em sociedade. Por conta de presses
de grupos organizados, reformas polticas e revolues, o cidado foi adquirindo tambm
direitos polticos, de determinar pelo voto quem vai exercer o poder no Estado e controlar o
modo como seus representantes eleitos o exercem. Por fim, a cidadania incorporou direitos
sociais, que garantem a participao na riqueza coletiva, de modo a diminuir a desigualdade
econmica e social entre os indivduos e permitir a participao real de todos.

2.4. Cidadania no Brasil


Segundo Jos Murilo de Carvalho em seu livro Cidadania no Brasil: o Longo Caminho (2001), a
conquista de direitos de cidadania em nosso pas seguiu curso diferente do que aconteceu em
outros pases de economia desenvolvida. Mais do que isso, os elementos bsicos da cidadania,
a igualdade de todos perante a lei e o acesso de todos justia, ainda no so uma realidade
para os brasileiros.
Temos ainda uma situao na qual h o que Carvalho chama de cidados de primeira, segunda
e terceira classe. Os de primeira classe, que esto entre os cinco por cento mais ricos do pas,
esto acima da lei, no sentido de que raramente so condenados por alguma infrao e,
quando o so, conseguem escapar de punio graas contratao de bons advogados. Para
estes, a lei s vale quando os beneficia e possibilita que consigam favores do Estado, por meio
dos contatos que tm nas diferentes esferas do poder pblico.
Segundo a Pesquisa Nacional por Amostragem de Domiclios do IBGE, em 2003, os cidados
com renda entre um e dez salrios mnimos seriam a maioria da populao. Na classificao de
Carvalho, eles so os cidados de segunda classe, que esto sujeitos tanto aos rigores quanto
aos benefcios da lei, mas de maneira incerta e incompleta. Devido demora e aos custos de
uma ao na justia, falta de informao e ao medo de aes arbitrrias das autoridades
policiais e judicirias, os cidados de segunda classe raramente exigem seus direitos.
Cidados de terceira classe seriam os que ganham at um salrio mnimo mensal, algo em
torno de vinte e cinco por cento da populao brasileira. Eles formam a maioria da populao
que habita a periferia das grandes cidades brasileiras. Na sua maior parte, so pardos ou
negros, com grau de instruo baixo ou mesmo analfabetos. No se sentem protegidos pela
lei ou pelo Estado. Seu contato com as autoridades policiais ou judicirias no o de demanda
por seus direitos individuais, mas como vtimas de violncia arbitrria e represso.
Em outras palavras, a cidadania no Brasil ainda enfrenta o desafio de universalizar os direitos
civis e fazer valer o Estado de Direito, com a igualdade de todos perante a lei.

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Quanto aos direitos polticos, houve avano notvel, especialmente depois da Constituio
Federal de 1988, com a livre organizao partidria e as eleies diretas para prefeitos,
governadores e presidente, alm dos cargos legislativos. No campo dos direitos sociais,
houve avano tambm, com a universalizao da previdncia e aposentadoria, com a quase
universalizao da educao bsica, com o aumento do acesso das classes mais pobres a
moradia prpria e com programas de renda mnima como o Bolsa Famlia.
No se pode negar que houve avanos, mas ainda h muito que fazer.

Histria da Cidadania no Brasil


Segundo Jos Murilo de Carvalho em Cidadania no Brasil: o Longo Caminho (2001), a histria
da cidadania no Brasil pode ser dividida em quatro perodos:
(I) Da Independncia Revoluo de 1930.
(II) De 1930 ao Golpe Militar de 1964.
(III) De 1964 Redemocratizao em 1985.
(IV) De 1985 em diante.
Em cada um desses perodos, foram dados passos importantes no sentido de se
estabelecerem no Brasil os direitos civis, polticos e sociais que caracterizam a cidadania no
mundo contemporneo.
(I) Da Independncia Revoluo de 1930.
O Brasil independente herdara de Portugal um imenso territrio, com uma populao
unificada em termos lingusticos e religiosos. Herdara tambm um analfabetismo quase
universal, com pouca instituies dedicadas educao, uma sociedade escravocrata,
uma economia monocultora e latifundiria, e um Estado centralizador e sem participao
democrtica.
A escravido foi o elemento mais negativo para a cidadania, pois o escravo no era sujeito de
direitos, mas um ser humano reduzido condio de objeto de propriedade. Ela marcou
profundamente a sociedade brasileira nas primeiras dcadas de sua existncia como pas
independente. A abolio da escravatura em 1888 pouco representou de avano, pois a
populao afrodescendente continuou excluda de bens sociais, com consequncias at hoje.
A justia era exercida como instrumento do poder pessoal dos grandes senhores de terras,
no havendo qualquer noo de igualdade perante a lei. No havia, na verdade, um poder
pblico, mas apenas o uso da precria mquina do Estado para os interesses particulares
dos grandes proprietrios. A lei era usada no para proteger o cidado, mas para perseguir
os adversrios, numa completa privatizao do Estado, ficando famosa a expresso para os
amigos tudo; para os inimigos, a lei.
Os direitos polticos foram amplos inicialmente, com a permisso de voto aos analfabetos
at a Repblica (em 1881). A proibio deste limitou muito o acesso ao direito de voto. Mas
esse direito no significava participao do povo no governo do Estado, pois as prticas de
compra de voto, fraude eleitoral e violncia eram comuns. At 1930, eleies eram apenas
um meio de reforar o poder pessoal de grandes proprietrios e oligarquias regionais.

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A rigor, no havia direitos sociais, pois a assistncia social no era prestada por instituies
do Estado, mas por associaes particulares. Nem mesmo a educao primria era obrigao
do poder pblico.
(II) De 1930 ao Golpe Militar de 1964.
O perodo marcado por significativos avanos nos direitos sociais, por uma situao
ambgua
quanto aos direitos polticos e lento progresso nos direitos civis.
Alm de ter sido iniciado por um movimento com algum apoio popular e certo entusiasmo
cvico, a chamada Revoluo de 30, o perodo contou com alguns avanos significativos no
campo dos direitos polticos. Foi introduzido o voto secreto e criada uma justia eleitoral,
como formas de combater as fraudes. Pela primeira vez, as mulheres tiveram direito de
votar. Mas isso logo foi interrompido pela ditadura do Estado Novo. No perodo aps o fim
do Estado Novo e at 1964, o pas viveu sua primeira experincia de democracia poltica
mais digna desse nome, com eleies mais livres e limpas, alm de liberdade de imprensa
e de organizao poltica. Cresceram em participao e em nmero os movimentos de
organizao social, como a Unio Nacional dos Estudantes e as Ligas Camponesas, mas isso
no foi suficiente para impedir novo golpe de Estado antidemocrtico em 1964.
Os direitos sociais tiveram inegvel avano no perodo. O principal elemento desse fato foi a
legislao social e trabalhista, que assegurava vrios direitos como o salrio mnimo, a jornada
de trabalho de oito horas, as frias obrigatrias, as aposentadorias de vrias categorias de
trabalhadores de forma diferenciada, a proteo do Estado ao trabalhador sindicalizado,
com a criao de uma justia do trabalho. Isso, porm, se deu como um benefcio concedido
pelo governo, que exigia em troca lealdade para com o governante, e no como um direito
do cidado.
Quanto aos direitos civis, estes foram seriamente comprometidos durante a ditadura do
Estado Novo, restabelecidos aps o fim desta, mas no se enraizaram nem se ampliaram no
perodo.

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(III) De 1964 Redemocratizao em 1985.


O perodo foi marcado por mais um avano nos direitos sociais, com um retrocesso nos
direitos civis e polticos.
A liberdade de expresso foi fortemente diminuda, com censura imprensa e proibio
de reunies pblicas. Prises arbitrrias, violao de correspondncia, invaso autoritria
de lares, tortura e assassinatos por rgos de represso do Estado completavam o quadro
sombrio de atentado aos direitos civis no perodo.
Eleies diretas para presidente da repblica foram excludas dos direitos polticos. No
entanto,
continuaram acontecendo eleies legislativas, embora o Congresso fosse sempre
subserviente ao governo em sua maioria. Houve aumento na participao eleitoral e chegouse a eleger maiorias oposicionistas, mas o governo as anulava com medidas arbitrrias. Ao
final do perodo militar, porm, movimentos sociais foram se reforando, com o surgimento
de um sindicalismo independente, de associaes profissionais, e de movimentos de semterra e sem-teto. O auge da mobilizao popular se deu na campanha das Diretas J, em
1984, que acabou levando ao fim da ditadura militar, embora no tenha conseguido fazer
isso pelo voto direto.
Quanto aos direitos sociais, foi unificado o sistema previdencirio e estendido aos
trabalhadores
rurais, empregadas domsticas e trabalhadores autnomos, tornando-se finalmente
universal.
Instituiu-se o FGTS, como espcie de seguro-desemprego e o Banco Nacional de Habitao,
para facilitar a compra de moradia pelos trabalhadores de baixa renda.
(IV) De 1985 em diante
A transio democrtica e a Constituio Federal de 1988 permitiram ao cidado brasileiro
a maior conquista de direitos polticos de sua histria. No entanto, a enorme desigualdade
social, o acesso difcil justia e a violncia urbana mostram um quadro de grande desafio
para os direitos sociais e civis.
Com a extenso do voto aos analfabetos e a diminuio da maioridade poltica para 16 anos,
passouse a ter uma participao eleitoral equiparvel dos pases mais democrticos. A
imagem dos polticos que predomina na populao, porm, a de corrupo e busca de
vantagens prprias apenas. O impedimento sem golpe militar do primeiro presidente eleito
diretamente, em 1992, foi um sinal de fortalecimento das instituies democrticas.

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Quanto aos direitos sociais, houve pequeno avano nos indicadores de qualidade de vida,
com a manuteno de uma enorme desigualdade de renda. Houve aumento da escolarizao
fundamental, mas a qualidade desta ainda deficiente, com pouca valorizao da profisso
de professor. Houve avanos na rea da sade, com a criao do Sistema nico de Sade,
com significativos avanos na ateno sade materno-infantil. Importante programa de
renda mnima foi criado para permitir condies bsicas de acesso aos bens para a populao
mais pobre.
Direitos civis como a liberdade de imprensa, de expresso e de organizao foram avanos
importantes. Do mesmo modo, foi importante a criao de um Cdigo de Defesa do
Consumidor, a criminalizao do racismo e a criao de um Juizado de Pequenas Causas.
Vrias inovaes importantes foram feitas pela Constituio Federal de 1988, com o
estabelecimento formal de direitos civis fundamentais. No entanto, a dificuldade do acesso
justia, o desconhecimento dos direitos, a violncia policial, a sensao de impunidade e
de privilgio dos mais ricos ainda so impedimentos graves cidadania plena.

2.5. Servio Pblico e Desafios do Estado Contemporneo no Brasil


O estudo da histria da cidadania no Brasil mostra que, na maior parte do tempo, o poder do
Estado no foi usado para fins pblicos como a ateno aos direitos civis de todos os cidados e
a ampliao dos direitos sociais, com vistas diminuio das desigualdades. O Estado brasileiro
tem sido, na maior parte de sua histria, privatizado em benefcio dos mais poderosos.
A esse fenmeno, os socilogos do o nome de patrimonialismo clientelista. Vejamos a
seguir o que quer dizer essa expresso e como o entendimento dela permite entender o grave
problema da corrupo.
Patrimonialismo
Segundo o socilogo alemo Max Weber, patrimonialismo uma forma de organizao da sociedade
inspirada na economia domstica e baseada numa autoridade fortalecida pela tradio. O termo
original do latim, patrimonium, e significa o conjunto de bens paternos, a herana familiar. Em
outras palavras, no patrimonialismo, o poder do Estado est na mo de determinadas famlias, que
se servem dos recursos pblicos como se fossem propriedade privada sua e exercem o poder no
com base na lei, mas no prprio interesse dessas famlias dominantes, que se estabeleceram no
passado e foram se mantendo poderosas ao longo dos anos.
No Brasil, o patrimonialismo foi o modo como se organizou a sociedade antes do fortalecimento
do Estado, da sua maior presena no cotidiano. Aos poucos, os interesses pessoais de famlias
poderosas e seu arbtrio foram sendo substitudos por mecanismos mais impessoais de acesso
aos bens, e decises tomadas com base na lei. Porm, valores tipicamente patrimoniais como
a lealdade, o compadrio e o trfico de influncia, em suma, a cultura do voc sabe com quem
est falando, parecem ainda muito presentes no Estado brasileiro.
Clientelismo
Um fenmeno estreitamente vinculado ao patrimonialismo o clientelismo. Enquanto o
patrimonialismo o modo como se organiza a sociedade (em torno de famlias que detm
um grande patrimnio e so consagradas pela tradio), o clientelismo a faceta poltica do
patrimonialismo e se define por um modo de relacionamento entre o poderoso e os que dele
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dependem, os seus clientes. Na Roma antiga, a clientela era uma relao de dependncia
econmica e poltica entre um patrono, que oferecia seu poder de proteo e influncia, e o
cliente, que lhe prestava lealdade, servio militar e, em circunstncias especiais, pagava-lhe
tributo. Tratava-se, portanto, de uma relao de dependncia pessoal, de natureza vertical, ou
seja, h no clientelismo um superior e um subordinado.
Ainda hoje subsistem relaes de clientelismo no Estado brasileiro. Embora a sociedade
moderna no se organize mais em torno de famlias poderosas, mas de um Estado burocrtico,
relaes polticas clientelistas se mantm na troca de favores entre o poltico profissional e
os que o apiam, por exemplo. Aquele oferece a estes todo tipo de ajuda pblica (verbas,
lotes, licenas, contratos, empregos, funes no Estado etc.) em troca de votos e suporte em
perodos eleitorais. Trata-se de um fenmeno de personalizao do poder, ou seja, o Estado
tomado como parte do patrimnio pessoal do poltico e no como coisa pblica, um caso de
confuso entre a esfera pblica e a esfera privada. Um caso tpico desse tipo de dificuldade
a corrupo.
Corrupo
Corrupo significa, em termos gerais, deteriorao, adulterao das caractersticas originais
de algo. Em termos da administrao pblica, corrupo o fenmeno pelo qual o funcionrio
pblico age de modo diferente da lei, favorecendo interesses particulares em troca de
recompensa. O peculato (desvio ou apropriao de recursos pblicos para uso privado) e o
nepotismo (favoritismo em relao a parentes) so exemplos de corrupo pblica. Trata-se
de um comportamento que se define principalmente pela confuso entre a esfera pblica e a
esfera privada, entendidos dentro dos limites da lei no Estado.
Por outro lado, embora se possa esperar menos corrupo num Estado com menos recursos
(pois a esfera pblica menor), o que realmente parece determinar a possibilidade de corrupo,
do ponto de vista jurdico, a falta de mecanismos institucionais claros e operacionais de
controle e responsabilizao pblica do uso dos recursos pblicos. Por outro lado, a corrupo
tem tambm a ver com a falta de disseminao da cultura que distingue o domnio pblico do
domnio privado e que valoriza o Estado como instituio que deve estar a servio de todos,
de forma impessoal e no de interesses individuais.
Assim, do ponto de vista tico, a corrupo antes de tudo um problema derivado da falta
de separao entre a esfera pblica e a privada, ou seja, o fato de o servidor pblico tomar os
recursos do Estado como se fossem seus ou do grupo ao qual est ligado.
O Estado impessoal, que est a servio de todos, baseia-se em relaes polticas horizontais,
ou seja, no entre superiores e subordinados, mas entre cidados e servidores pblicos, com
direitos e deveres estabelecidos em lei e da vontade consagrada pelo voto, e no dependentes
da vontade arbitrria de indivduos ou famlias poderosas.
No livro A Gramtica Poltica do Brasil Clientelismo e Insulamento Burocrtico (1997), Edson
Nunes chama a esse modo de proceder do Estado, com base em normas democrticas e vlidas
para todos, de universalismo de procedimentos. Embora sua concretizao plena ainda seja
um desafio a ser vencido, o estabelecimento do concurso pblico como critrio nico para
ingresso nas carreiras de servidor do Estado, previsto na Constituio Federal de 1988, so um
grande impulso nesse sentido. Desse modo, o servidor concursado no depende mais de um
benfeitor que lhe concedeu o emprego e lhe exige lealdade. Seu compromisso passa a ser com
o cidado que paga os impostos e no com um poderoso de planto ou com o grupo poltico
que o ps no cargo.

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Alm do clientelismo, que seria o modo mais comum de relao entre Estado e sociedade
no Brasil, tal como vimos acima, Nunes indica outro padro de procedimento, que se tornou
mais comum no Brasil a partir de 1930: o insulamento burocrtico. Trata-se de um modo de
proceder do servio pblico que imune s ingerncias do clientelismo e que pretende se guiar
exclusivamente por critrios tcnicos nas decises e iniciativas. Foi particularmente importante
durante a ditadura do Estado Novo, quando foram criados vrios rgos pblicos destinados
a aumentar a eficincia do servio pblico, e no perodo da ditadura militar instaurada em
1964. Apesar de no ser clientelista, o insulamento burocrtico criticvel porque se trata de
um Estado e um servio pblico voltados para si mesmos e no para atender os direitos do
cidado , criando-se uma burocracia isolada das demandas sociais.

2.6. Responsabilidade Pblica (Accountability)


Para finalizar essa reflexo sobre tica e a conduta do servidor pblico, importante pensarmos
um pouco sobre a noo de responsabilidade pblica, uma traduo possvel do termo
ingls Accountability. Em seu artigo Accountability: Quando poderemos traduzi-la para o
portugus?, Anna Maria Campos coloca em questo exatamente a possibilidade de traduzir a
palavra inglesa para o portugus, devido diferena nas culturas de servio pblico existentes
no Brasil e nos Estados Unidos.
Segundo ela, a comparao revela alguns problemas graves de nossa administrao pblica.
Por um lado, observa-se a desconsiderao pelo cidado a ser atendido e pelos recursos
pblicos a serem usados, o formalismo e a falta de transparncia. Por outro, a passividade
diante da corrupo e do desrespeito, e a desinformao acerca dos prprios direitos, por
parte do prprio cidado no Brasil so tambm impressionantes para quem compara os dois
pases quanto relao entre Estado e sociedade.
Embora o controle interno, conduzido pelos superiores hierrquicos, possa ajudar no
aperfeioamento do carter pblico do servio prestado pelo Estado, ele no suficiente para
garantir a qualidade e a relevncia no atendimento das demandas dos cidados. Faz-se necessrio
um tipo de controle mais direto do servio pblico, por meio da mdia, por exemplo, e outros
modos de exerccio ativo da cidadania. Nesse sentido, a prestao de um servio pblico mais
adequado precisa de uma sociedade civil mais bem organizada e do fortalecimento da democracia.
Em suma, fica o desafio de aproximar o desempenho do servio pblico brasileiro das
necessidades do cidado, colocando as demandas pblicas acima dos interesses privados de
quem est ocupando um cargo pblico e acima da politicagem de grupos que usam a mquina
do Estado para fins exclusivos de sua perpetuao no poder. Em outras palavras, o desafio
tornar o servio pblico realmente voltado para o interesse pblico e o respeito aos direitos do
cidado. O desafio aumentar o grau de responsabilidade pblica do Estado.
Por fim, h tambm o grande desafio de enraizar na cultura brasileira as noes de 1) igualdade
fundamental de todo cidado perante a lei e as instituies, e 2) respeito s normas como
condio para a democracia e a proteo dos direitos de todos. Assim, um grande desafio que
se coloca para a tica na vida pblica entre ns o de trocar o proverbial voc sabe com quem
est falando?, que expresso da desigualdade antidemocrtica arraigada em nossa cultura,
pelo quem voc pensa que ?, que exprime a noo oposta, de igualdade democrtica*. Esta
ltima mostra uma reao cidad contra uma conduta de quem se pretende acima dos outros,
pois exige o respeito dos direitos e protesta contra quem se pretende fora do alcance da lei. Mas
esse j no um desafio apenas para o servio pblico, e sim para todos os cidados brasileiros.

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A expresso Voc sabe com quem est falando? e a cultura brasileira


Apesar de ambas as expresses parecerem arrogantes, Voc sabe com quem est falando?
exprime uma atitude oposta a Quem voc pensa que ? no tocante cidadania e vida
pblica.
Voc sabe com quem est falando? uma afirmao de quem quer ser tratado de modo
especial, acima das normas gerais, porque se entende uma pessoa mais importante que as
outras. Trata-se de uma iniciativa que visa romper a impessoalidade das regras isonmicas
ao incluir um elemento de diferenciao pessoal.
J o Quem voc pensa que ? uma reao contra uma atitude que desrespeita a
universalidade do tratamento igual a todos segundo regras previamente estabelecidas.
Ao contrrio da expresso anterior, ela visa restaurar a impessoalidade da vida pblica e o
tratamento isonmico.
Um tratamento muito importante da diferena entre as duas expresses foi dada no livro
Carnavais, Malandros e Heris Para uma Sociologia do Dilema Brasileiro (1979), escrito pelo
antroplogo brasileiro, radicado nos Estados Unidos, Roberto DaMatta. Segundo DaMatta, a
cultura brasileira vive um dilema de ficar no meio caminho entre a hierarquizao do sistema
de castas indiano e a igualdade do sistema legal isonmico norte-americano. Predomina
entre ns uma situao de ambiguidade, que nem totalmente hierrquica nem totalmente
igualitria, que, ao mesmo tempo, inclui e exclui. Como dizia Tom Jobim, o Brasil no para
principiantes...
Diferentemente da ndia, onde o tratamento todo baseado em hierarquias definidas pela
pertena a uma casta, sem a possibilidade de mudana de posio social, h no Brasil a
possibilidade do tratamento amistoso sincero entre pessoas de diferentes classes sociais e
no h barreiras intransponveis para a mobilidade social.
Por outro lado, a cultura brasileira no tem um sistema de tratamento inteiramente
impessoal, que tem o indivduo isolado como centro das relaes sociais, como o caso dos
Estados Unidos. muito forte entre ns a importncia da famlia e das relaes pessoais e
consideramos ruim estarmos longe das pessoas queridas (da o sentimento de saudade,
como falta do aconchego daqueles que nos tratam como pessoas especiais e no como
indivduos iguais a todos os outros).

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A possibilidade de termos tanto um mbito de tratamento impessoal e baseado em regras


quanto o de relaes pessoais e amistosas pode ser considerada uma virtude da cultura
brasileira. No h problema em se valorizar o calor humano das relaes pessoais no
convvio da famlia ou dos amigos. O problema do Voc sabe com quem est falando?
que ele representa uma transposio indevida de hierarquizaes pessoais para a vida
pblica, onde devem prevalecer regras vlidas para todos, inclusive com concesses queles
que se considerem merecedores de tratamento especial (como idosos e deficientes fsicos,
por exemplo), mas sem privilgios baseados em posies econmicas ou sociais.
Alm disso, no caso de um servidor pblico, o Voc sabe com quem est falando? tambm
supe uma confuso entre a funo desempenhada e a pessoa que o desempenha. isso que
se tem no tristemente famoso fenmeno da carteirada, tambm analisado por DaMatta.
No servio pblico, essa uma grave confuso e um desvio de conduta, pois o cargo no
pertence pessoa que dele est incumbida. As prerrogativas que o cargo oferece no so
propriedade do servidor que o ocupa, mas meios para o desempenho das suas atribuies.
O desafio para o Estado e o servidor pblico brasileiro seria, ento, o de tratar a todos os
cidados segundo as mesmas regras, mas, ao mesmo tempo realizar seu trabalho como
um autntico servio ao pblico, de um jeito bem brasileiro que misture respeito s leis e
interesse autntico pelo bem do outro. Como naturalmente no nos faltam afeto e empatia,
nossos desafios parecem mesmo ser o do tratamento isonmico a todos e o respeito s leis.

Referncias bibliogrficas
1) Sobre o conceito de repblica e o pensamento republicano, ver a coletnea de artigos
Pensar a Repblica organizada por N. Bignotto (Belo Horizonte: Ed. UFMG, 2002).Ver tambm
os artigos publicados em Lua Nova- Revista de Cultura e Poltica n.51, 2000(So Paulo: Cedec).
2) Sobre patrimonialismo, ver de Max Weber Economia e Sociedade (Braslia, UnB).
3) Sobre clientelismo e corrupo, ver Dicionrio de Poltica (Braslia, UnB), organizado por
Norberto Bobbio).
4) Sobre o conceito de democracia, ver de R. Dahl, Sobre a Democracia (Braslia: UnB,2001).
5) Sobre a origem da idia de Estado, ver de Q. Skinner, El Nacmiento del Estado (Buenos
Aires: Editorial Gorla, 2003).Sobre o desenvolvimento histrico do Estado moderno, ver C. Tily,
Coero, Capital e Estados Europeus (So Paulo: Edusp,1996).
6) Sobre o imprio da lei (rule of law), ver o verbete correspondente em The Blackwell
Encyclopaedia of Political Thought , organizado por D. Miller et all (Oxford: Blackwell. 1987).
7) Sobre a noo de cidadania, ver os ensaios de T. H. Marshall em Cidadania, Classes Sociais
e Status (Rio de Janeiro: Zahar, 1967), o livro de R. Bendix, Construo Nacional e Cidadania
(So Paulo: Edusp, 1996) e Cidadania no Brasil: o Longo Caminho (Rio de Janeiro: Civilizao
Brasileira, 2001) de Jos Murilo de Carvalho.
8) Sobre os conceitos de cargo e cargo pblico, ver de M. Walzer, Esferas da Justia (So Paulo:
Martins Fontes, 2003), captulo 5.

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9) Acerca dos modos principais da relao entre Estado e sociedade no Brasil, ver o livro de
Edson Nunes Gramtica Poltica do Brasil: Clientelismo e Insulamento Burocrtico (Rio de
Janeiro: Zahar, 1999).
10) Sobre a prestao pblica de contas (Accountability ), ver o artigo de G. O'Donnell,
Accountability Horizontal e as Novas Poliarquias em Lua Nova- Revista de Cultura e
Poltica 44:27- 54, 1998; e tambm o de Anna Maria Campos, Accountability: Quando
Poderemos Traduzi-la para o Portugus, em Revista de Administrao Pblica 24 (2): 3050, 1990.

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