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Reforma agrria e globalizao da economia:

o caso do Brasil
Carlos E. Guanziroli *
VO L

J UN H O

1. Introduo
Desde que Lehmann escreveu The death of land reform, em 1978, e
Alain de Janvry The agrarian question and reformism in Latin America, em 1981,
muitas coisas tm acontecido, tanto no campo acadmico como no da
agricultura, propriamente.
Hoje em dia, com a integrao cada vez maior entre as economias
dos pases e com a globalizao crescente das atividades econmicas, o
debate a respeito da reforma agrria tem mudado. Insistir apenas nos
argumentos clssicos tais como: as conseqncias so positivas pela
contribuio produo e ao emprego, o custo baixo, etc. convence
pouco.
Para explicar porque alguns pases, como o Brasil, continuam
tentando realizar uma reforma agrria, deve-se averiguar at que ponto
esta reforma enquadrar-se-ia nas tendncias socioeconmicas do momento,
ou seja, qual sua lgica ou racionalidade no processo de desenvolvimento
vigente, ao nvel nacional e mundial.
Para contribuir com esta anlise, buscaremos algumas explicaes
de ordem terica e avanaremos algumas informaes de ordem conjuntural
que podem ajudar a entender, segundo nos parece, a lgica atual da reforma
agrria no Brasil.
Faremos, finalmente, algumas sugestes de agenda para o tema da
reforma agrria e da agricultura familiar que podem ser estendidas tambm
para outros pases, embora se apliquem mais realidade brasileira.

Professor Adjunto da UFF; consultor da FAO/INCRA . Este texto de janeiro de 1998.

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Reforma agrria e globalizao da economia : o caso do Brasil


2. Reforma agrria e desenvolvimento econmico

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At pouco tempo atrs, era impossvel tratar do tema do


desenvolvimento econmico e no referir-se famosa parbola de Kuznets
(1955), que mostrava a existncia de uma correlao no-linear entre
desenvolvimento econmico e distribuio de renda: os pases muito
atrasados, sem nenhum sintoma de desenvolvimento, teriam um perfil de
distribuio de renda bastante eqitativo. Posteriormente, medida que o
crescimento econmico acontecesse, a iniqidade da distribuio da renda
comearia a aparecer, basicamente por causa das diferenas intersetoriais
de produtividade causadas pela introduo das novas tecnologias em alguns
setores. Isto traria como conseqncia diferenas salariais significativas.
Ao final do processo de desenvolvimento, os pases tenderiam,
novamente, a equilibrar seu perfil de distribuio, em funo dos progressos
educacionais que permitem suavizar as diferenas de salrios e pela
diminuio mesma do gap de produtividade, j que todos os setores
alcanariam altos ndices produtivos. Considera-se tambm, no marco desta
teoria, que na ltima fase haveria uma diminuio da proporo das rendas
na economia (fossem elas fundirias ou de monoplio), o que contribuiria
para desconcentrar a renda em geral.
Este processo pode ser ilustrado, aproximadamente, da seguinte forma:
* E sta do s U n id os

* B rasil

*Tu ns ia
% d e re nd a d os 40 % m a is po bre s

Figura 1 Comparao da distribuio de renda em pases com diferentes graus de


desenvolvimento

Carlos E. Guanziroli
possvel supor que um pas como a Tunsia deva ter um perfil
de distribuio relativamente eqitativo. O Brasil, por estar em plena fase
de crescimento e, portanto, de crescimento da produtividade em alguns
setores, estaria piorando sua distribuio da renda. Mas isto no deveria ser
motivo de preocupao, j que esta concentrao sinnimo de crescimento
e, uma vez alcanado um nvel mais alto de desenvolvimento, como o dos
Estados Unidos, voltaria a haver eqidade das rendas.
No se trataria de propor, ento, nenhuma medida estimulante da
distribuio, como a reforma agrria, que seria cara e difcil de ser financiada
pelos pases em desenvolvimento, prejudicaria a recuperao econmica e poria
em risco todo o esforo de estabilizao econmica. A soluo estaria, no na
distribuio, mas, basicamente, na produtividade intersetorial e na educao.
Outros economistas como Chenery, Hollis (1974) e Fishlow (1995)
j demostraram, no entanto, que h uma relao diferente entre o processo
de crescimento econmico e a distribuio de renda, vendo nesta ltima uma
condio fundamental para que o crescimento ocorresse. Mais recentemente,
dois americanos, Deininger e Squire (1997), compilaram informaes para
um nmero significativo de pases e correlacionaram a distribuio da terra
(como proxis de renda) e o crescimento econmico. Os resultados obtidos
contradizem seriamente os argumentos de Kuznets. Nas palavras dos autores:
[...] com base em nossos dados pode-se afirmar que distribuio inicial
de renda desigual no um forte determinante de crescimento futuro.
Ao contrrio, a desigualdade na propriedade de ativos, neste caso a
distribuio da terra, tende a reduzir o crescimento no longo prazo.
(Deininger e Squire, 1997, p. 13). (Traduo do autor).

Concluses deste tipo, consubstanciadas em fortes evidncias


empricas, surgem agora pela primeira vez desde o tempo em que a parbola
de Kuznets era vista como indiscutvel.1 Os motivos seriam a maior
capacidade que os beneficiados com terra teriam para contratar emprstimos
para a produo, a poupana gerada e o subseqente aumento dos
investimentos nas reas onde tivesse havido redistribuio de terra.
1. O trabalho de Birdsall e Sabot (1994) correlacionava o perfil de distribuio de renda com o crescimento
econmico, demostrando, na linha de Chenery, que high inequality is likely to constrain the countrys growth in the
long run. Comparando a Coria com o Brasil, afirma que este, se tivesse tido um perfil de renda mais desconcentrado,
poderia ter crescido em torno de 17,2% a mais nos ltimos 25 anos.

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Reforma agrria e globalizao da economia : o caso do Brasil


O mais importante a explicao final dada para este fenmeno:

Interpretamos isto como uma indicao de que a evoluo da renda e


da desigualdade muito mais uma conseqncia das condies iniciais e
das polticas aplicadas do que produto de uma lei inamovvel. (Idem, p.
3). (Traduo do autor)

Ter-se-ia provado, assim, que polticas de distribuio de terra, se


aplicadas a tempo, facilitam e aceleram o processo de desenvolvimento .
No campo da discusso estritamente agrria, encontram-se algumas
pistas interessantes de por que a concentrao da terra pode afetar o
desenvolvimento econmico e a produo agrcola em particular. Biswanger
(1994) demonstra que o impulso dado pela distribuio de terra est
relacionado com as vantagens da produo agrcola familiar sobre as grandes
exploraes. Afirma que

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Tanto os pases comunistas, como muitas economias de mercado, tm


pago um preo enorme por assumir sem evidncias empricas
suficientes que as grandes exploraes so mais eficientes que as
pequenas. As grandes exploraes so, freqentemente, bem
administradas e tecnicamente eficientes para produzir altos volumes
de produo. No entanto seus custos de produo excedem,
usualmente, os custos das unidades menores de produo, que se
sustentam, principalmente, no trabalho familiar, tanto nos pases em
desenvolvimento como nos desenvolvidos. (Biswanger, 1994, p. 3)
(Traduo do autor).

Fica claro, tanto no trabalho de Biswanger quanto no de outros


autores Cline (1970), Alburquerque (1987), Guanziroli (1990) , que na
agricultura, salvo raras excees, no existem economias de escala. Os grandes
proprietrios tm algumas vantagens econmicas relacionadas com a
utilizao de alguns equipamentos indivisveis, que no servem para reas
pequenas, e com as facilidades de crdito e de comercializao. A
mecanizao, no entanto, pode ser feita tambm em lavouras pequenas,
sendo as mquinas alugadas ou compradas pelos grupos comunitrios. As
grandes empresas agrcolas tm, como desvantagem, os custos de superviso
e gesto da produo que na agricultura, diferena da indstria, so
extremamente altos, quando se contrata um grande nmero de trabalhadores.
Os agricultores familiares tm vantagens justamente nesta rea da
gesto do trabalho, pelos motivos seguintes: os membros das famlias

Carlos E. Guanziroli
participam nos lucros e por isso tm mais incentivo para trabalhar; no h
busca de trabalhadores e custo de contratao; ao participar tambm dos
riscos, os membros da famlia assumem os prejuzos sem necessidade de
aumentar os preos dos produtos. (Biswanger, 1989).
A pouca incidncia de economias de escala pode ser ilustrada pelo
grfico seguinte:
M inifund ista

P ou ca te rra

A gricultores fam iliares

rea m d ia

G ran des p ro prietrios


e latifundi rios

rea excessiva m e nte


gran de (ha)

Figura 2 Incidncia de economias de escala em trs tipos diferentes de propriedades

Outros autores (Lund & Hill, 1979) verificaram que em vrios setores
da atividade agropecuria os rendimentos da terra, como proxis de eficincia,
ou a produtividade total dos fatores, tm uma relao semelhante
apresentada no grfico acima. No intervalo de zero at um certo tamanho
mnimo o das unidades muito pequenas haveria economias de escala,
ou seja, medida que aumenta o tamanho melhoram os rendimentos por
rea. Uma vez alcanado este limite abre-se um amplo espao de economias
constantes de escala, ou seja, aumenta o tamanho mas os rendimentos no
aumentam proporcionalmente, porque todas as inovaes tecnolgicas j
foram incorporadas.2 Ao superar um tamanho mximo, as propriedades
tornam-se improdutivas porque comeam a atuar des-economias de escala,
basicamente os custos crescentes de gesto e superviso.
As grandes exploraes tm, sem dvida, maior capacidade de
rentabilizar os segmentos de suporte, tais como transporte, processamento,
comercializao das mercadorias e inputs, mas estas no so atividades porteira
dentro, ou estritamente de produo agropecuria.

2. Berry & Cline (1979) encontraram uma curva tipo S, j que os grandes estabelecimentos so os primeiros a
introduzir as inovaes tecnolgicas, sendo seguidos pelos pequenos, o que fixa o nvel para as economias de escala
num ponto mais alto da renda dos agricultores.

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Reforma agrria e globalizao da economia : o caso do Brasil

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No havendo argumentos econmicos relevantes que expliquem a


existncia das grandes propriedades e das muito pequenas, sobra apenas o
argumento das polticas pblicas, como j tinha sido demostrado por
Deninger anteriormente. As polticas pblicas, sob o manto de todo tipo
de subsdios e facilidades dados aos grandes proprietrios, tm efetivamente
contribudo para alterar o formato ideal das propriedades e sua forma de
gesto na Amrica Latina
As formas extensivas de produo agrcola, organizadas em grandes
estabelecimentos, tm grandes dificuldades de operar a taxas de lucro
compatveis com o custo de oportunidade das atividades industriais ou
financeiras, principalmente por causa do risco advindo dos problemas
climticos e pragas (Vergopoulos, 1978) e, complementarmente, pela
existncia de tempos ociosos na agricultura, derivados da sazonalidade da
maior parte dos produtos (Mann & Dickinson, 1978).
Os subsdios ao crdito e os incentivos fiscais, aliados aos baixos
salrios, so os fatores que, ao compensar os riscos da natureza e a baixa
rentabilidade natural da agricultura, tm permitido a sobrevivncia e a
expanso das unidades patronais extensivas.
Apesar das facilidades canalizadas no Brasil para os grandes
produtores por meio da poltica agrcola, o setor oposto, o dos agricultores
familiares, tem conseguido manter seu lugar na produo agropecuria a
taxas bastante razoveis: contribui com 28% da produo total, mesmo
contando com apenas 22% da terra e recebendo somente 11% do crdito
rural total (FAO/INCRA, 1996). Isto demonstra o que vnhamos afirmando
anteriormente: os agricultores familiares, com menos crdito e em menor
superfcie, produzem mais que os grandes ou, em outras palavras, so mais
eficientes no uso da terra e do capital. Essa vantagem est dada pelo uso
abundante de mo-de-obra (o que gera muito emprego, porm de baixa
produtividade) e pelas caractersticas especiais do trabalho familiar.
3. Liberalizao da economia, globalizao e agricultura familiar
A existncia de subsdios sempre foi associada necessidade de
proteger a agricultura de baixa renda, os pequenos produtores. Supunhase, neste mesmo sentido, que o fim dos subsdios ao crdito e aos preos

Carlos E. Guanziroli
traria grandes prejuzos agricultura familiar e, em conseqncia, afetaria a
produo agropecuria, j que estes produtores no suportariam uma poltica
baseada em juros reais e positivos.
A liberalizao das polticas agrcolas no Brasil comeou em 1984,
tendo se aprofundado realmente no final da dcada de 1980 (Guanziroli,
1990; Guimares, 1997). Chega-se assim dcada de 1990 com poucos casos
de subsdios ao crdito ou via preos, excetuando os beneficirios da reforma
agrria, que no so numerosos ao ponto de alterar o panorama: 200.000
assentados sobre 5.800.000 exploraes agropecurias que existem no Brasil.
Alm de serem retirados os subsdios,3 o volume de crdito
disposio dos agricultores caiu sensivelmente, passando de R$ 20,03 bilhes
em 1983 para R$ 7,09 bilhes em 1995.4 As tabelas que seguem mostram
como evoluram as diferentes classes de produtores aps a diminuio dos
subsdios aos juros e do valor total de emprstimos disposio do pblico:
Tabela 1

Participao percentual, segundo classificao do produtor, do valor dos


financiamentos concedidos a produtores rurais. SNCR. 1987/1995
Anos

Pequenos

Mdios

Grandes

Cooperativa

1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995

21
19
17
27
32
19
19
15
29

24
24
23
19
23
33
38
55
46

42
40
49
34
31
24
20
4
1

9
14
8
16
11
11
8
8
8

Fonte: IBGE. Anurio Estatstico do Brasil, vrios nmeros, citado por Guimares (1997).

Outros
3
3
3
5
3
12
15
19
16

3. Os subsdios ao crdito rural j tinham sido reduzidos substancialmente na dcada de 1980. Em pocas de
inflao alta, este subsdio era a conseqncia da no correo integral do capital devido, o que no permitia repor a
perda inflacionria. Os juros cobrados tambm eram muito inferiores necessidade de correo monetria. Segundo
dados do IPEA (1987) a diferena entre a indexao (IGP) e os juros, que era de 72% nas zonas prioritrias do pas
em 1980, passou a apenas 4,5% em 1986.
4. A taxa de cmbio U$ Dlar /R$ , em fevereiro de 1998, estava a 1.10 Reais para 1 Dlar.

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Reforma agrria e globalizao da economia : o caso do Brasil

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Conforme foi enunciado na parte terica deste artigo e em


Guanziroli (1990), os pequenos e mdios agricultores (agricultura familiar)
no se retiraram da produo, mas, pelo contrrio, aventuraram-se a
demandar mais crdito, proporcionalmente ao conseguido pelos grandes
produtores (os pequenos mais os mdios passaram de 45% do valor total
de crdito, em 1987, para 75%, em 1995). Os grandes produtores, em face
da diminuio dos subsdios que lhes permitiam compensar o alto risco
prprio da atividade, ou retiraram-se diretamente do setor, ou decidiram
usar mais recursos prprios. Os pequenos produtores, percebendo que a
oferta de crdito aumenta proporcionalmente com a retirada dos grandes
do mercado de crdito, ampliam a captao de emprstimos oficiais e
abandonam os contratos que faziam com bancos particulares ou com agiotas
locais (venda na folha), a juros muito maiores. 5
A persistncia de uma poltica de juros positivos permite tambm a
criao de poupanas verdes ou seja, capital formado por aqueles que
poupam no campo, atrados por juros mais altos ao invs de apostar em
investimentos relacionados com a atividade urbana. A poupana rural
posteriormente canalizada para os produtores na forma de crdito, como
se pode verificar na tabela seguinte (a poupana rural aumentou de 20%
para 36% em 1995).
Tabela 2
Participao percentual das fontes de recursos no valor dos contratos e
financiamentos concedidos aos produtores rurais. SNCR. 1990 - 1995

Perodo
1990
1991
1992
1993
1994
1995

Gov. Federal
Tesouro
26
24
23
27
27
20

Depsitos Poupana
vista
rural
27
22
19
11
12
13

20
32
45
43
35
36

Livre Constitucionais Governos Outras


estaduais
20
10
7
12
16
16

4
3
3
6
5
9

0.1
0.1
0.1
0.1
0.3
0.4

1
7
3
2
5
5

Fonte: IBGE. Anurio Estatstico do Brasil, vrios nmeros, citado por Guimares (1997).
5. Os juros oficiais, embora altos, so muito menores do que os cobrados pelos financistas locais. Isto, no entanto,
no deve ser interpretado como a soluo do problema. Ainda muito baixo o montante de recursos destinados
a este setor. O PRONAF, por exemplo, conseguiu atender 400.000 produtores familiares em 1997 sobre os cerca de
4.300.000 agricultores familiares que existiam no pas.

Carlos E. Guanziroli
interessante constatar, finalmente, que a produo agropecuria
no caiu, como se esperava, em funo da elevao das taxas de juros.
Tabulaes especiais do Censo Agropecurio, a ser editado em breve,
mostraro as causas deste aumento, mas a hiptese de que, em parte, este
crescimento da produo tenha sido o resultado de avanos produtivos no
setor da agricultura familiar no descartvel, uma vez que a participao
deste setor no crdito rural aumentou, conforme se viu anteriormente.
Tabela 3
ndices de desempenho dos cultivos.6 1980 - 1996
Anos

Produto real

rea

1980
100
100
1981
112
98
1982
102
103
1983
107
91
1984
111
100
1985
130
104
1986
115
108
1987
137
108
1988
131
112
Fonte: FGV. Agroanalysis v. 16, n. 8, ago. 1997.

Anos
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996

Produto real
138
123
124
129
127
136
135
134

rea
111
101
101
101
93
102
101
98

O aumento dos ndices de produo (de 107, no final da poca dos


subsdios, para 134, em 1996, quando quase no havia mais subsdios e
ocorreu uma reduo de dois teros na oferta de crdito oficial) , no mnimo,
sugestiva. Uma hiptese que os agricultores tenham encontrado mais
facilidade de acesso aos financiamentos outorgados por cooperativas,
agroindstrias, ONGs e outras entidades que alcanaram um maior
amadurecimento, sobretudo no sul do pas, no que se refere ao apoio a
sistemas produtivos eficientes.
Observa-se no Brasil uma tendncia ao realinhamento da poltica
agrcola com o pblico da agricultura familiar, em parte devido percepo
de que este pblico expressa mais claramente as macrovantagens
comparativas do pas, onde o escasso o capital e o abundante a terra e a
6. Algodo, amendoim, arroz, batata, cebola, feijo, milho, soja e trigo.

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Reforma agrria e globalizao da economia : o caso do Brasil


mo-de-obra, fatores esses que a agricultura familiar aproveita de forma
mais intensiva.
Embora os benefcios aos grandes fazendeiros no tenham sido
totalmente abandonados, cabe destacar que o governo, atravs do Ministrio
da Agricultura (Secretaria de Desenvolvimento Rural-SDR), inaugurou em
1996 um programa inteiramente dedicado ao fortalecimento da agricultura
familiar (PRONAF). Este programa canalizou, na forma de crdito, em
1997, R$ 1,5 bilho para 400.000 pequenos produtores familiares.
O programa de assentamentos de reforma agrria tambm acelerou
seu ritmo, passando, segundo dados do INCRA, de um nmero mdio de
7.711 famlias assentadas por ano (entre 1964 e 1994) para alcanar a meta
de 82.000 famlias assentadas em 1997, como se pode apreciar na tabela
que segue.
Tabela 4
36

Evoluo dos assentamentos de reforma agrria no Brasil, originados por aes do


governo federal: INCRA-MEPF
Perodo

Nmero de
assentamentos
criados

1927-1963
1964-1984
1985-1989
1990-1992
1993-1994
1995-1996
1997
Entre 1964 e 1994
Entre 1985 e 1994

2
43
506
229
111
745
610

Nmero de
famlias
assentadas
10.776
65.993
83.732
45.137
36.481
104.956
82.000

Fonte: INCRA, Diretoria de Assentamentos.

Nmero mdio por


ano de famlias
assentadas
299
3.299
20.933
22.568
18.240
52.478
82.000
7.711
18.732

rea
desapropriada
ou adquirida (ha)

1.461.992
3.286.428
1.820.077

Ao se comparar os primeiros nove anos de democracia, desde 1985 a


1994, com o desempenho posterior (1995-1997) verifica-se que o ritmo de
criao de assentamentos teve recentemente uma nova fase de acelerao.
No existe, portanto, uma contradio insupervel entre a reforma
agrria, vista como reforma da poltica agrcola e da terra, e o processo de
liberalizao da economia e das polticas agrcolas. Haveria, sim, uma certa
contradio com a poltica agrria especificamente, que est repleta de
subsdios, tanto no crdito (PROCERA), como no financiamento da terra.

Carlos E. Guanziroli
No entanto, o governo interpreta que esses subsdios so necessrios, j
que se trata de transformar um trabalhador rural sem terra num agricultor
e esta transformao no aconteceria se fossem cobradas taxas de mercado.
Mesmo assim, o governo comea a fazer estudos visando compatibilizar o
crdito aos assentados com as condies vigentes para os agricultores
familiares, hoje atendidos pelo PRONAF.
Para completar a anlise deste tpico, faltaria encontrar alguma lgica
entre a globalizao da economia e a reforma agrria. Alguns pensam que
a reforma agrria e, em particular, os assentados nada tm a colaborar com
o processo de globalizao da economia brasileira, j que seus produtos
no seriam competitivos no mercado mundial (em funo de sua qualidade
baixa, pouca regularidade e preo). Embora isto no seja totalmente certo
(h vrios assentamentos no Brasil que esto fazendo contratos de entrega
de produtos com empresas importantes como Coca-Cola, Carrefour,
MAISA) verdade que no houve ainda uma penetrao importante no
mercado mundial dos produtos fornecidos pelos assentados.
A funcionalidade da reforma agrria, segundo este ponto de vista,
estaria na sua capacidade de integrar excludos, ou seja, de gerar renda e
emprego a baixo custo, numa conjuntura que se caracteriza pelo desemprego
crescente, em funo do ajuste das economias subdesenvolvidas ao mercado
mundial, isto , globalizao da economia.
O Brasil teria, assim, uma vantagem comparativa enorme, do ponto
de vista social, em relao a outros pases que no possuem nenhuma
fronteira agrcola e que, portanto, tm que suportar o peso do desemprego
unicamente com o mercado de trabalho de seus centros urbanos. Ao mesmo
tempo, um dos poucos pases que, em funo do tamanho de sua rea
agrcola, ainda pode promover uma redistribuio de terra sem prejudicar
o segmento mais dinmico do setor agrcola, responsvel pelos excedentes
exportveis do pas. Existiria a possibilidade, portanto, de avanar no sentido
da globalizao minimizando os atritos.
4. A reforma agrria e os movimentos sociais.
Temos descrito at agora o lado exclusivamente econmico da
questo o produtivista , o que pode levar concluso equivocada de que

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Reforma agrria e globalizao da economia : o caso do Brasil


basta deixar as leis do mercado atuarem, para que o preo da terra caia,
provocando a desconcentrao fundiria. evidente que isto no vai
suceder, pelo menos no ritmo e extenso necessrios para atender urgncia
social que estigmatiza o Brasil. O mercado no pode resolver o que ele
mesmo no criou. A extrema concentrao da terra e a excluso de milhes
de brasileiros no conseqncia de uma suposta diferenciao social gerada
pelo mercado, mas foi produzida ao longo de cinco sculos de histria
pelas mais variadas polticas agrcolas.
Tanto a sociedade como o Estado so responsveis pelo perfil
socioeconmico da populao rural pobre. Albert Hirshmann (1961) foi o
autor que, segundo nosso parecer, melhor teorizou a interao entre estes
trs elementos: sociedade, Estado e mercado. O seguinte esquema revela a
parte central de sua teoria:
E S TA D O : C F S

M ercad o: A D P

38
F O R A S FO R A D O M E R C A D O :
E feitos in du zid os, pre sses so cia is

Figura 3 Foras determinantes do processo de desenvolvimento

Segundo Hirshmann, antes de se atribuir todas as responsabilidades


ao Estado, dever-se-ia perguntar por que este seria capaz de realizar certas
obras ou reformas de forma mais eficiente que o mercado. O
desenvolvimento econmico aconteceria ento pela interao permanente
entre CFS (capital fixo social do Estado), ADP (atividades diretamente
produtivas: setor privado) e as foras sociais. Num primeiro momento, o
Estado faz algum investimento de tipo CFS; a realizao desta obra induz,
por um lado, o capital privado a realizar algum investimento produtivo
(efeito indutor) e, ao mesmo tempo, deixa a descoberto alguma carncia,
que antes no se notava, como falta de gua, luz, etc. O reconhecimento
desta carncia por algum grupo organizado da sociedade e o reclamo pela
sua soluo parte fundamental do processo, dependendo do surgimento

Carlos E. Guanziroli
ou no desses movimentos sociais o r umo que o processo de
desenvolvimento tomar. muito difcil que o Estado, atravs da
planificao de suas atividades, consiga lembrar que tal municpio ou
comunidade precisa de alguma obra em particular. No h tal racionalidade
na atuao do Estado. No momento de decidir entre prioridades, este atuar
com CFS nos lugares de onde provenham as maiores presses sociais, mesmo
que venham de setores que no sejam muito prioritrios.
O desenvolvimento socioeconmico de um pas tomar a forma e
o rumo dado pela interao entre as trs foras j citadas e o resultado
depender da fora relativa de cada uma delas.
In d u o a o
ADP
In ve stim e n to: C F S

C a r ncias
M o vim e nto s
S o cia is

Figura 4 Dinmica do investimento produtivo e social

Cremos que esta exposio do pensamento de Hirshmann, apesar de


esquemtica, ajuda a compreender melhor o papel dos movimentos sociais
no tema da reforma agrria, tanto no que se refere reivindicao por uma
poltica agrcola adequada quanto em relao s ocupaes de terra.
No h dvidas de que no Brasil, sem a atuao do MST (Movimento
dos Trabalhadores Rurais Sem Terra) e a presso permanente da CONTAG
(Confederao dos Trabalhadores Rurais na Agricultura) no se teria
recomeado a reforma agrria, como aconteceu em 1993, nem se haveria
aprofundado a demanda por uma poltica diferenciada em favor da
agricultura familiar.
A atuao do MST tem tambm a particularidade de ajudar a reverter
o processo migratrio, trazendo jovens que estavam a caminho de sair do
campo de volta para a atividade agrcola. Isto desperta, sem dvida, uma
sinergia muito positiva para o desenvolvimento social de um pas, sobretudo
quando se percebe que em muitos pases comea-se a notar o contrrio, ou
seja, o envelhecimento da populao do campo (Abramovay, 1997).

39

Reforma agrria e globalizao da economia : o caso do Brasil

40

Ao mesmo tempo que a presso social induz realizao de um


investimento por parte do Estado (a criao de um assentamento, por
exemplo), deixa a descoberto outras carncias: falta de escolas, necessidade
de comprar ferramentas, falta de estradas, etc., e assim inicia-se a nova
problemtica dos assentados, que agora so os com terra. Apesar das
crticas dirigidas permanentemente contra o governo pela no soluo
planejada e ex-ante de todos os problemas dos assentamentos, parece
que a realidade mais forte e acaba se impondo. Ou seja, o governo d o
bsico e mais caro, a terra, e logo depois vo aparecendo as presses e as
demandas; algumas so equacionadas pelo governo federal, e outras
necessariamente sero canalizadas aos governos estaduais e municipais, que
se encarregaro ou no de solucion-las.
Hirshmann assumia o desenvolvimento com escassez como a melhor
maneira de promover o desenvolvimento. Os investimentos iniciais geram
novos desequilbrios, caractersticos da escassez, e isto incentiva a busca de
solues, tanto por parte do Estado como da prpria populao afetada,
indicando-se assim por onde preciso avanar na busca das solues. A
abundncia em excesso das aes do Estado, ao contrrio, pode sufocar e
conformar a populao, que assim perderia impulso para participar e
encontrar novas solues.
importante reconhecer que nas regies onde se localizam as atuais
reas de reforma agrria, diferentemente da poca da colonizao amaznica,
existe, em geral, uma matriz social que representa a sociedade organizada.
Se esta sociedade no se encarrega da soluo dos problemas dos
assentamentos, tampouco beneficiar-se- de seus produtos, o que imprimir
um r umo especfico ao processo de desenvolvimento. Outras
municipalidades mostraro que possvel progredir mais fazendo as obras
bsicas, o que pode reanimar todo o processo ao nvel regional.
Evidentemente, o embate precisa se dar nessa rea, j que nela que se
manifestam mais fortemente as possibilidades de participao social.
5- Reforma agrria na conjuntura atual
Uma das condies bsicas para poder promover uma verdadeira
reforma agrria no Brasil foi cumprida: a eliminao dos subsdios e

Carlos E. Guanziroli
incentivos aos grandes proprietrios. Foram, desta forma, removidas quase
todas as causas que geravam distores no setor agropecurio. Ao mesmo
tempo, alguns intentos, por enquanto tmidos, mas reais, tm sido realizados
no sentido de implementar polticas agrcolas e agrrias que favoream a
agricultura familiar. Estas polticas sustentam-se pela presso dos
movimentos sociais no campo.
Alm dessa mudana estrutural, tm aparecido, nos ltimos anos,
algumas condies favorveis para a implementao de uma poltica deste
tipo, a saber:
1) A lei do Imposto de Renda (Cdula G) foi mudada de forma a
impedir que as empresas industriais descontem de seus lucros totais as
perdas nas atividades agrcolas, o que leva diminuio do interesse em
manter terra somente para pagar menos impostos;
2) A aprovao da lei do Imposto Territorial Rural (ITR) que pune,
decisivamente, a apropriao de terra para fins especulativos;
3) A diminuio dos subsdios ao crdito e o fim dos incentivos
fiscais tm levado os grandes produtores a colocar suas terras disposio
do mercado ou a mudar de ramo;
4) A crise do setor de empresas agropecurias que ocorre em algumas
regies do pas abre espaos para a formulao de alternativas produtivas
baseadas na agricultura familiar. So exemplos da citada crise: a do setor
aucareiro das regies da Mata nordestina e do litoral fluminense, devido
eliminao do subsdio ao lcool; a dos megaprojetos de irrigao que no
sustentam os custos fixos; a das grandes empresas fruticultoras do Rio
Grande do Norte que sofrem o peso da excessiva mo-de-obra contratada;
a da pecuria na Amaznia que perdeu os incentivos fiscais; a da soja em
Mato Grosso que comea a sofrer com as pragas nematides (ver Projeto
UTF/BRA/036 - Informes Regionais, 1995-1996). Muitas destas empresas
fazem ao INCRA propostas de desapropriao negociada, para viabilizar
sistemas de terceirizao e/ou integrao entre as mesmas e os agricultores
assentados em suas terra.
5) Existe uma demanda social por terra bastante grande causada,
principalmente, pela saturao das possibilidades de emprego nas grandes
regies metropolitanas. Isto estimula segmentos significativos da populao
rural que antes migravam a buscar sua opo de trabalho em centros

41

Reforma agrria e globalizao da economia : o caso do Brasil


urbanos menores, onde o emprego depende, fundamentalmente, da atividade
agrcola. Isto configura presso, s vezes conflitiva, sobre o campo, para
gerar empregos.
6) O fim do regime de alta inflao em 1994 reduziu a demanda de
terra para ser usada como hedge antiinflacionrio ou ativo especulativo.
Esse conjunto de fatores provocou a queda sistemtica dos preos
da terra (ver tabela abaixo), fato acentuado nos dois ltimos anos, o que
abre perspectivas novas de acesso terra para os sem-terra.
Tabela 5
Preo da terra de lavoura e de pastagem
Anos

42

1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997

Brasil (R$/ha)
Lavouras*
3.124
753
3.490
2.319
2.532
1.527
1.809
2.237
1.965
1.364
1.261

Regio Sul (R$/ha)


Lavouras*

2.581
2.797
3.367
2.436
1.943
1.813

Brasil (R$/ha) Pastagens*


(1 semestre)
1.967
883
1.973
1.413
1.412
796
1.163
1.305
1.151
704
669

* Em R$ constantes de outubro de 1996/ha. Valores do primeiro semestre de cada ano.


Fontes: FGV. Agroanalysis. v. 17, n. 1, jan. 1997; banco de dados da FGV, 1997 (atualizao mensal).

Conforme se pode observar, o preo da terra de lavouras diminuiu


quase 50% entre 1994 (poca de alta inflao) e 1997. O preo da terra de pastagens
declinou mais ainda, de R$ 1.305 para um valor mdio de R$ 669 em 1997.
A queda vertiginosa dos preos da terra permite supor que a obteno
de terras para reforma agrria deixou de ser um problema to grave e to
politizado como antigamente. O perigo pode ser o oposto, ou seja, que o
INCRA acabe comprando terra em excesso ou a preos demasiado altos.
Entretanto, a profundidade das distores acumuladas e a urgncia
por solues faz com que seja necessria a interveno do Estado,

Carlos E. Guanziroli
basicamente para acelerar este processo, criando tambm condies
sustentveis para o uso eficiente dos recursos produtivos no campo.
6. Sistemas de produo nos assentamentos
Nos assentamentos que se organizam em reas desapropriadas se
desenvolvem sistemas produtivos muito semelhantes aos da agricultura
familiar do seu entorno. evidente que nem todos os assentados conseguem
de imediato um alto desempenho e que alguns abandonam suas reas. Isto
acontece muitas vezes por falhas na seleo dos beneficirios ou na seleo
da terra onde se implantam os assentamentos.
Apesar disto, pode-se supor que existam exemplos interessantes de
sistemas produtivos eficientes nos assentamentos. Para verificar esta hiptese,
a equipe do Projeto FAO/INCRA (UTF/BRA/036) realizou vrias
investigaes de campo nas cinco regies do pas durante os anos de 1995 e
1996.
A anlise dos dados foi feita com base na metodologia de
diagnstico de sistemas agrrios.
6.1. Justificativa da escolha das regies
Procurou-se realizar o trabalho de pesquisa preferencialmente em
reas onde houvesse forte concentrao de agricultores familiares e de
assentamentos de reforma agrria. Ao mesmo tempo, foram selecionadas
reas representativas dos principais ecossistemas do pas, bem diferenciados
e distantes entre si, como a Floresta Tropical (Norte), Semi-rido Nordestino
(NE), o bioma dos Cerrados (CO), o Planalto ondulado do Sul (S) e a
bacia do Paran (SE), como pode se observar no quadro seguinte.
Alm da diversidade regional, o estudo analisa o desempenho de
agricultores que dispem de solos em geral de fertilidade mdia ou baixa e
climas temperados com chuvas razoveis, excetuando o Nordeste, onde o clima
seco. As limitaes em termos dos recursos naturais potencializam a relevncia
de sistemas que se revelaram viveis, apesar do contexto desfavorvel.

43

Reforma agrria e globalizao da economia : o caso do Brasil


Quadro 1
Localizao dos estudos de caso

Regio
Norte
Altamira
Pacaj
Medicilndia
Nordeste
Valente
Queimadas
Santa Luz
Arac

44

Centro-Oeste
Formosa
Itapuranga
Orizona
Ira de Minas
Sudeste
Jales
Fernandpolis

Sul
Quilombo

Localizao

Zoneamento

Centro

Regio de floresta tropical


Predomnio latossolos amarelos com terras roxas
estruturadas.
Precipitao mdia anual:
2.000 mm.

Noroeste da Bahia

Depresso Sertaneja do Semirido nordestino


Solos de massap e tabuleiro
Precipitao mdia anual:
menos de 800 mm

Sul de Gois e Oeste de


Minas Gerais

Regio dos Cerrados


Latossolos vermelho amarelo e vermelho escuro.
Precipitao mdia anual:
1.200 mm

Oeste de So Paulo

Oeste de Santa Catarina

Bacia do Paran
Latossolos vermelho escuro
e vermelho amarelo. Arenosos de fertilidade mdia.
Precipicitao mdia anual :
1.200 mm
Planalto ondulado
Solos com predomnio de
latossolo bruno intermedirio associado a cambissolos
eutrficos.
Precipitao mdia anual:
2.200 mm

Fonte: FAO/INCRA. Estudos regionais dos sistemas de produo da agricultura familiar.


1995-1996.

Carlos E. Guanziroli
6.2. Resumo simplificado dos principais sistemas de produo
A pesquisa de campo revelou a existncia de aproximadamente
cinqenta tipos de sistemas de produo no mbito da agricultura familiar
do pas. Estes sistemas podem ser melhor analisados nos relatrios regionais.
O quadro que segue mostra as caratersticas principais de alguns desses
sistemas nas diferentes regies:
Tabela 6
Principais sistemas de produo pesquisados. Brasil, 1995

___________________________________________________________

Regio /
Sistemas de produo
Renda familiar
rea (ha)
Tipos
lquida anual (R$)
______________________________________________________________________
NORTE
Consolidado
Cacau-pecuria
4.574
127
Transio
Pecuria-caf
4.288
156
Perifrico
Roa-pecuria
1.969
98
NORDESTE
Consolidado
Transio
Perifrico

45
Sisal-criatrio
Criatrio-sisal

2.933
578

29
30

CENTRO-OESTE
Consolidado
Soja-milho
Transio
Pecuria leiteira
Perifrico
Subsistncia

31.231
5.179
1.362

227
126
21

SUDESTE
Consolidado
Transio
Perifrico

Fruticultores (uva)
Pecuria-fruticultor
Algodo-pecuria

23.200
6.600
2.700

67
68
11

SUL
Consolidado
Transio
Perifrico

Suno/milho+pecuria
Milho/feijo+leite
Milho-feijo

11.284
4.529
1.926

39
19
8

Fonte: FAO/INCRA. Estudos regionais dos sistemas de produo da agricultura familiar, Pesquisa de campo, 1996-1996.

Reforma agrria e globalizao da economia : o caso do Brasil

46

Pode-se perceber que os agricultores perifricos da pesquisa possuem


reas muito inferiores aos de transio e consolidados em quase todas as
regies do pas. Isto indica que o tamanho da rea um dos limitantes ao
maior desenvolvimento econmico deste grupo.
O grupo dos perifricos gera uma renda inferior aos patamares de reproduo
simples (PRS) considerados para cada regio (R$ 2.300 no CentroOeste, R$ 2.500 no Sul, etc.). Este grupo apresenta poucas perspectivas
de subsistncia e desenvolvimento no contexto das polticas agrcolas e
agrrias passveis de serem implementadas no pas. Dependem, de
fato, de polticas sociais principalmente.
O grupo de transio tem gerado uma renda que oscila entre R$ 2.933 no
Nordeste at R$ 6.600 no Sudeste, o que equivale a algo em torno de
2,5 salrios mnimos at cinco salrios mnimos por ms e por famlia,
dependendo da regio. Trata-se, como j foi demonstrado em pesquisa
anterior (FAO/PNUD-MAARA, 1992) de uma renda semelhante
renda mdia familiar no Brasil e superior aos salrios pagos aos
trabalhadores temporrios no setor agrcola do Brasil. Ao superar o
patamar mnimo de reproduo de cada regio os agricultores deste
grupo apresentam potencialidades de crescimento econmico e,
dependendo do tipo de polticas a serem aplicadas pelos programas
oficiais, de se incorporar ao grupo dos consolidados.
Os consolidados atingem rendas bastante altas (232 salrios mnimos por
ano no Sudeste) o que lhes per mite sustentar seu prprio
desenvolvimento sem necessidade de maior apoio oficial. No entanto, a
mesma situao em termos de renda no se registra em todas as regies
do pas. O caso analisado no Nordeste revela a impossibilidade de
estruturar um setor consolidado nas condies de clima e solos do
Semi-rido nordestino. Nenhum agricultor atingiu esse nvel, e a grande
maioria sobrevive em funo do apoio constante de algumas ONGs e
de outras entidades. Isto no desqualifica o esforo efetivo dos
agricultores e suas organizaes no sentido de estruturar sistemas de
produo com espcies adaptadas seca, de desenvolver a caprinocultura
e de realizar obras de irrigao, etc. Conseguem, assim, coexistir com a
seca e sobreviver s suas conseqncias mais nefastas. Mas os altos

Carlos E. Guanziroli
custos e as dificuldades crnicas dos sistemas desse tipo no justificam
uma poltica voltada para a expanso da agricultura familiar nessa regio,
como pode ser o caso da reforma agrria.
Uma das caractersticas dos sistemas de produo implementados
por estes tipos de produtores em geral a predominncia generalizada dos
sistemas que integram a produo agrcola com a animal. Isto acontece
sempre no caso dos tipos de transio, a saber: pecuria-caf no Norte,
sisal-criatrio caprino no Nordeste, pecuria leiteira no Centro-Oeste,
pecuria-fruticultura no Sudeste e milho-feijo+leite no Sul. O grupo dos
consolidados tambm utiliza sistemas integrados pecuria-agricultura,
exceo dos tipos mais especializados de soja-milho do Centro-Oeste e
fruticultura do Sudeste, que embora tambm tenham algo de produo
animal, no a hierarquizam da mesma forma.
Os mais pobres, provavelmente por falta de recursos financeiros e
de terra, no atingiram um grau importante de integrao, conformando-se
com produes simplificadas do tipo milho-feijo no Sul, subsistncia no
Centro-Oeste, etc.
A pecuria leiteira apresenta-se como o sistema de produo animal
melhor adaptado para as finalidades de integrao com a agricultura no
Norte, Centro-Oeste e Sudeste. J no Sul e Nordeste aptides especficas
apontaram para os sunos num caso e para o criatrio caprino no segundo.
O grfico seguinte ilustra uma situao de integrao agrcola-animal
pertencente Regio Sul:
2 .00 0

Fe ij o
A utoco nsu m o

1 .50 0

R$ / UTf

Aves / suno s / m ilho


1 .00 0
B ovin os / cap rin o s
/ m ilho
5 00

(50 0 )

S o ja

/ av
2

M ilh o / a veia

e ia

ha / UTf

Figura 5 Sistema de produo agrcola integrado com pecuria: renda agropecuria


e rea por Unidade de Trabalho Familiar (2,5 UTf)

47

Reforma agrria e globalizao da economia : o caso do Brasil


7. Concluso: uma nova agenda para a reforma agrria

48

A presso social pela reforma agrria e o empenho do governo em


remover os obstculos jurdicos, administrativos e polticos que dificultam
sua acelerao colocam a sociedade brasileira diante de desafio crucial: como
fazer com que o acesso terra represente mais do que alvio momentneo
de tenses localizadas uma forma de abrir o caminho da emancipao
social a uma parcela importante da populao rural que vive em situao
de pobreza ?
A questo agrria no Brasil no pode nem deve ser visualizada
unilateral ou isoladamente. Para avanar nesse sentido, alguns pontos devemse evidenciar desde o incio.
A reforma agrria um meio para o fortalecimento da agricultura
familiar: no uma finalidade em si mesma. Apia-se na premissa de que
esta forma produtiva representa, para os beneficirios e para o pas, o melhor
caminho para a incorporao ao patrimnio produtivo nacional das
superfcies agrcolas que se encontram subutilizadas.
Uma verdadeira reforma agrria, ou reforma do setor agropecurio,
colocar a agricultura familiar no centro de suas polticas, que no se limitaro
ao problema da posse da terra. Se os assentamentos forem privilegiados
com o apoio pblico em detrimento do conjunto dos agricultores familiares,
estimular-se- mecanismo perverso de realimentao de tenses e, no longo
prazo, os efeitos benficos de uma ao deste tipo ficaro anulados pela
falta de uma poltica agrcola coerente
O fortalecimento da agricultura familiar e a reforma agrria
caminham, portanto, na mesma direo, dando capacidade ao meio rural e
agricultura de expandir sua contribuio para o desenvolvimento nacional.
No entanto, as solues no so simples. Agricultores familiares e
assentados constituem um pblico heterogneo, diversificado e complexo,
o que exige solues diferenciadas. H os posseiros, os parceiros, os
arrendatrios, os trabalhadores de tempo parcial, os bias frias, os assalariados
permanentes, os temporrios, os desempregados do campo, os filhos dos
pequenos proprietrios, os minifundistas, os prprios assentados da reforma
agrria e os agricultores familiares consolidados. A proposta no pode ser
igual para todos. Alguns j possuem terra, como os minifundistas, porm

Carlos E. Guanziroli
de tamanho reduzido, outros tm a posse precria, como os posseiros e os
parceiros, outros precisam basicamente de infra-estrutura.
A diversidade das agriculturas regionais obriga, tambm, a busca
de formas variadas de interveno que respeitem as caractersticas locais.
Exemplificando: os assentamentos sero diferentes na Amaznia, onde
cabero os assentamentos extrativistas, enquanto em outras regies ainda
persistem os assentamentos tradicionais. Nas reas de canaviais em
decadncia do Nordeste e do Norte Fluminense, deve haver solues
adequadas para os trabalhadores rurais; no Sul, deve haver formas de acesso
terra especiais para os pequenos produtores minifundistas.
Por este motivo e pela necessidade de executar obras de infraestrutura adaptadas s necessidades locais, a participao das prefeituras
municipais e dos governos estaduais aparece como crucial: no se pode
pensar em reforma agrria como uma instncia de poltica unicamente
federal. Da necessidade de descentralizar e de garantir a participao da
populao peri-urbana local muitos vivem nas cidades e de outras rendas
rurais no agrcolas e dos assentados nas decises referentes ao seu prprio
destino.
Tambm as formas da propriedade so variadas, compondo-se de
terras devolutas, de reservas indgenas, de reservas florestais, de terras
privadas, de terras pblicas, as concesses de uso, entre outras. No seria
racional conceber uma poltica fundiria homognea para uma agricultura
to diversificada como a brasileira, tanto nas relaes sociais como nos
seus ecossistemas naturais. O principal objetivo garantir o acesso terra
ao maior contingente de pessoas possvel, independentemente da forma
como isso seja alcanado.
Isto exige inovao nos instrumentos de obteno e acesso terra.
O governo est tratando de incluir em sua agenda um sistema de crdito
de terra, basicamente para apoiar os agricultores familiares cujos sistemas
de produo exijam mais terra e, de forma complementar, para os semterra . O importante que se trata da criao de um instrumento a mais
para fortalecer e expandir a agricultura familiar.
A complexidade dos sistemas de produo no interior da agricultura
familiar implica em utilizar mtodos educacionais e de assistncia tcnica

49

Reforma agrria e globalizao da economia : o caso do Brasil

50

que considerem a necessidade da diversificao, da sustentabilidade


ambiental e que respeitem a racionalidade do produtor.
Optando-se pela agricultura familiar e pela reforma agrria, ento
os mtodos de diagnstico e assistncia tcnica devem mudar radicalmente.
At pouco tempo atrs a abordagem era por produto, ou seja, estudavase e recomendava-se em funo de um determinado produto. Para a
agricultura patronal este mtodo serve, porque se dedica basicamente a
poucos produtos (monocultivo). Mas para os agricultores familiares
extremamente ineficaz, pois leva a um grande desperdcio de recursos
produtivos e financeiros. Cada sistema de produo tem necessidades
diferentes de crdito, em funo de suas demandas de terra especficas, de
inverses em infra-estrutura para fortalecer o sistema etc., por este motivo
necessrio enfocar-se o produtor como um sistema, ou seja, como um
produtor e no como um produto.
Complementarmente a isto, surge a necessidade de entender a lgica
do mercado, suas demandas, preos e infra-estrutura de comercializao,
antes de recomendar qualquer tecnologia de produo. necessrio inverter
o mtodo de raciocnio, para no induzir os agricultores a alternativas erradas
que depois no se validam no mercado.
Finalmente, alguns temas, que at agora pareciam menores, comeam a
tomar importncia, como o da sustentabilidade ecolgica e o do gnero.
Este ltimo est mais relacionado com o longo prazo, mas est
intimamente ligado problemtica do desenvolvimento . J se verifica
hoje em dia, em alguns assentamentos e em muitas reas de agricultura
familiar, a persistncia de padres de comportamento familiar complicados,
como o maiorazgo e o impedimento participao das mulheres e dos jovens
nas decises que se referem produo. Isto acaba tendo um efeito pernicioso
no desenvolvimento da comunidade. Os jovens que no participam migram
mais rpido, o que traz como conseqncia o esvaziamento do campo, ou,
em alguns casos, at o envelhecimento da populao rural.
Se isto verdade se a populao jovem no pode reproduzir a
agricultura familiar no longo prazo para que serviu todo o esforo
realizado em termos de mudana de polticas agrrias?

Carlos E. Guanziroli
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