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CAPACIDADES
GOVERNATIVAS
NO AMBIENTE
FEDERATIVO
NACIONAL

PERNAMBUCO
(2000-2012)

Aristides Monteiro Neto


Jos Raimundo de Oliveira Vergolino
Valdeci Monteiro dos Santos

PERNAMBUCO
(2000-2012)

Aristides Monteiro Neto


Jos Raimundo de Oliveira Vergolino
Valdeci Monteiro dos Santos

Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da
Presidncia da Repblica
Ministro Roberto Mangabeira Unger

Fundao pblica vinculada Secretaria de


Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica,
o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s
aes governamentais possibilitando a formulao
de inmeras polticas pblicas e programas de
desenvolvimento brasileiro e disponibiliza,
para a sociedade, pesquisas e estudos realizados
por seus tcnicos.
Presidente
Sergei Suarez Dillon Soares
Diretor de Desenvolvimento Institucional
Luiz Cezar Loureiro de Azeredo
Diretor de Estudos e Polticas do Estado,
das Instituies e da Democracia
Daniel Ricardo de Castro Cerqueira
Diretor de Estudos e Polticas
Macroeconmicas
Cludio Hamilton Matos dos Santos
Diretor de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais
Rogrio Boueri Miranda
Diretora de Estudos e Polticas Setoriais
de Inovao, Regulao e Infraestrutura
Fernanda De Negri
Diretor de Estudos e Polticas Sociais, Substituto
Carlos Henrique Leite Corseuil
Diretor de Estudos e Relaes Econmicas
e Polticas Internacionais
Renato Coelho Baumann das Neves
Chefe de Gabinete
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Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao
Joo Cludio Garcia Rodrigues Lima
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
URL: http://www.ipea.gov.br

PERNAMBUCO
(2000-2012)

Aristides Monteiro Neto


Jos Raimundo de Oliveira Vergolino
Valdeci Monteiro dos Santos

Braslia, 2015

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2015

Monteiro Neto, Aristides


Capacidades governativas no ambiente federativo nacional :
Pernambuco (2000-2012) / Aristides Monteiro Neto, Jos
Raimundo de Oliveira Vergolino, Valdeci Monteiro dos Santos.
Braslia : IPEA, 2015.
179 p. : il., grfs., mapas color.
Inclui Bibliografia.
ISBN: 978-85-7811-244-8
1. Governo Estadual. 2. Federalismo. 3. Governabilidade.
4. Polticas Pblicas. 5. Relaes Intergovernamentais.
6. Desenvolvimento Social. 7. Desenvolvimento Econmico.
8. Pernambuco I. Vergolino, Jos Raimundo de Oliveira. II.
Santos, Valdeci Monteiro dos. III. Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada.
CDD 352.098134

As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos


autores, no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada ou da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica.
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte.
Reprodues para fins comerciais so proibidas.

SUMRIO

APRESENTAO..................................................................................7
INTRODUO......................................................................................9
CAPTULO 1
CONSIDERAES TERICO-METODOLGICAS............................................13
PARTE I DIMENSO SOCIAL DO DESENVOLVIMENTO
CAPTULO 2
SITUAO DEMOGRFICA: CARACTERSTICAS DA POPULAO.................21
CAPTULO 3
POBREZA E DESIGUALDADE........................................................................29
CAPTULO 4
EDUCAO: A EVOLUO DE INDICADORES
E OS ESFOROS DA POLTICA PBLICA.......................................................39
PARTE II DIMENSO ECONMICA DO DESENVOLVIMENTO
CAPTULO 5
ESTRUTURA E DINMICA EVOLUTIVA DA ECONOMIA: 1990-2012..............53
CAPTULO 6
COMRCIO EXTERIOR: PERFIL E DINMICA.................................................93
CAPTULO 7
MERCADO DE TRABALHO: CARACTERSTICAS E EVOLUO......................107
PARTE III R
 ECONSTRUO DE CAPACIDADES GOVERNATIVAS
ESTADUAIS NOS MARCOS DO FEDERALISMO ATUAL
CAPTULO 8
GOVERNO FEDERAL: ATUAO RECENTE..................................................125
CAPTULO 9
GOVERNO ESTADUAL: CAPACIDADES FISCAIS E INSTITUCIONAIS..............141
CAPTULO 10
CAPACIDADES GOVERNATIVAS: BALANO DA ATUAO
DOS GOVERNOS FEDERAL E ESTADUAL.....................................................161

PARTE IV AVANOS E LIMITAES DA ATUAO GOVERNAMENTAL


CONCLUSES..................................................................................169
REFERNCIAS..................................................................................179
NOTAS BIOGRFICAS......................................................................183

APRESENTAO

O debate sobre as relaes federativas no Brasil, por fora do processo


particular de descentralizao preconizado na Constituio de 1988, ficou
muito voltado para a relao entre governo federal e municpios. A agenda
de investigao poltica e socioeconmica centrou-se com mais ateno e
instrumentos poltico-institucionais nos aspectos da democratizao de poder
e de recursos federais em direo aos entes governamentais municipais.
Passados quase 25 anos de consolidao dessa trajetria federativa municipalista,
um campo de investigao, por fora da prpria retomada do crescimento econmico
do pas, vem se impondo como relevante relacionado aos estudos sobre os governos
estaduais. sabido que sobre estes ltimos recaiu, em fins dos anos 1990, parte
importante do ajustamento macroeconmico com a renegociao das dvidas
estaduais, da conteno da ao fiscal por meio da Lei de Responsabilidade Fiscal, mas,
por outro lado, passaram a ser pressionados para assumir maiores responsabilidades
de execuo de polticas, como na educao e na sade, sem o correspondente
nvel de recursos.
Convivem, os governos estaduais, desde a dcada de 1990, com uma
trajetria de duro e necessrio ajustamento em suas capacidades de desenho e
implementao de trajetrias de desenvolvimento, sejam estas capacidades as
econmico-fiscais, sejam as poltico-institucionais necessrias ao atendimento
de polticas pblicas estratgicas. Mesmo nesta dcada de 2010, tais restries
ainda se fazem muito presentes e, em muitos casos, vem impedindo que os
entes estaduais sejam capazes de capturar mais intensamente estmulos do
ciclo ascendente do investimento na economia brasileira.
O esforo de identificao, mapeamento e anlise de capacidades e
limitaes governativas em uma experincia estadual concreta enriquece
a compreenso da relao intergovernamental estabelecida entre governo
federal e governos estaduais. Neste caso, o estado de Pernambuco mereceu a
ateno de exaustivo estudo ora disponibilizado quanto compreenso das
caractersticas de sua trajetria poltico-institucional recente.
Este livro, intitulado Capacidades governativas no ambiente federativo
nacional Pernambuco (2000-2012), trata a fundo ora de dimenses
econmico-fiscais, ora das dimenses sociais e institucionais que marcaram
a trajetria das polticas pblicas dos governos estaduais em Pernambuco
entre 2000 e 2012. Seu objetivo, no sentido amplo, colocar luzes sobre

Capacidades Governativas no Ambiente Federativo Nacional Pernambuco (2000-2012)

o posicionamento atual de um ator relevante, a esfera estadual de governo,


para o sucesso ou o fracasso na implementao de polticas pblicas no pas.
O Ipea, com mais este trabalho, sente-se cumpridor de seu dever de
contribuir para a investigao, o debate e a proposio de polticas pblicas
de alto nvel para o desenvolvimento nacional.
A todos(as), boa leitura!
Sergei Suarez Dillon Soares
Presidente do Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada (Ipea)

INTRODUO1

Este livro, intitulado Capacidades governativas no ambiente federativo nacional


Pernambuco (2000-2012), investiga o processo recente de transformaes sociais e
econmicas no estado de Pernambuco e sua relao com a possibilidade de construo
de capacidades governativas. parte de um projeto mais amplo em desenvolvimento
no Ipea, sob o ttulo O que podem os governos estaduais no Brasil: trajetrias de
desenvolvimento comparadas (1990-2010), e que investiga as capacidades e os limites
dos governos estaduais de implementarem polticas de desenvolvimento na atual quadra
do federalismo brasileiro. Alm desta Unidade da Federao, so objetos de estudo os
estados Rio Grande do Sul, Santa Catarina, Gois, Mato Grosso, Sergipe e Roraima.
Estudos desenvolvidos no mbito deste projeto tm sugerido a existncia
de grandes dificuldades enfrentadas pelos governos estaduais para aproveitar o
atual ciclo de expanso da economia brasileira e prover adequadamente seus
estados de investimentos necessrios melhoria do bem-estar e da infraestrutura
econmica. Na verdade, pode-se afirmar com base em evidncias das anlises
do projeto em curso que o quadro atual tem sido caracterizado por:
a) baixa autonomia fiscal dos governos estaduais em relao s transferncias
obrigatrias e voluntrias do governo federal (Vergolino, 2013);
b) reduzida capacidade de investimento dos governos estaduais associada
a pesadas restries impostas pelo formato de renegociao das dvidas
estaduais (Silva et al., 2013);
c) atuao poltica e institucional dos governos estaduais constrangida
pelo rumo tomado pelo federalismo brasileiro atual (Ismael, 2013); e
d) ambiente de relaes intergovernamentais caracterizado por um
federalismo sem pactuao (Monteiro Neto, 2014a).
, segundo esse contexto, que se coloca o desafio de investigao das
experincias estaduais especficas. Busca-se avaliar como Unidades da Federao
com recursos, capacidades e limitaes distintas operam dentro das regras mais
gerais do federalismo brasileiro para produzir polticas pblicas em seus territrios.2

1. Comentrios, crticas e sugestes valiosos foram feitos a este trabalho pelos colegas Ronaldo Garcia Coutinho,
Constantino Mendes e Roberto Pires da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia
(Diest) do Ipea no seminrio interno realizado em 25 de agosto de 2014, aos quais os autores agradecem toda a
colaborao dispensada. Os erros remanescentes so, entretanto, de inteira responsabilidade dos autores.
2. Esses estudos citados so parte integrante de uma discusso mais ampla registrada na publicao Governos estaduais
no federalismo brasileiro: capacidades e limitaes governativas em debate (Monteiro Neto, 2014b).

10

Capacidades Governativas no Ambiente Federativo Nacional Pernambuco (2000-2012)

Nesse caso da experincia em Pernambuco, distintamente dos outros


estados investigados, o momento socioeconmico atual revela traos de grande
dinamismo, o que parece afetar positivamente a gesto do governo estadual.
Analistas econmicos, empresrios locais e nacionais, gestores pblicos e classe
poltica em Pernambuco tm estado em euforia desde meados da dcada passada,
motivados pela emergncia de um ciclo de transformao produtiva na economia
estadual como no se tinha visto desde os anos 1960-1970.
Em vista desse ambiente positivo aos negcios privados que vem resultando
em taxas de crescimento econmico em vrios anos, acima da mdia nacional,
esta reflexo se debrua sobre a natureza das transformaes em curso: seria
este mais um episdio de crescimento econmico sem mudanas nas estruturas
sociais tal como outros no passado? Ou, diferentemente, o ciclo expansivo est
sendo apropriado para gerar transformaes estruturais de grande significado?
Para tal, este estudo rene um conjunto atualizado de informaes,
dados e anlises sobre a socioeconomia pernambucana nesse ltimo perodo
de 2000-2012. Ele foi estruturado de maneira a contribuir para uma reflexo
sobre as transformaes em curso, bem como sobre algumas estratgias de
polticas pblicas.
Na parte I deste livro, intitulada Dimenso social do desenvolvimento,
feita uma avaliao de aspectos da demografia; situao social relacionada
com a evoluo de indicadores educao, caractersticas e evoluo da pobreza
e da desigualdade. A preocupao nesta seo avaliar o nvel e a velocidade
com que as caractersticas sociais em particular, com as relacionadas ideia
de capital humano evoluem no estado vis--vis o resto do pas.
Em seguida, na parte II, Dimenso econmica do desenvolvimento, as
transformaes econmicas em curso em Pernambuco so evidenciadas e
analisadas. A economia estatual vem passando por forte dinamismo industrial
com a implantao de projetos de envergadura como os da refinaria da Petrobras,
o estaleiro naval e uma fbrica de automveis, entre outros. Tal transformao
j traz evidncias de rebatimentos sobre o mercado de trabalho, sobre a
reconcentrao espacial da atividade produtiva no estado e a presso por servios
pblicos de infraestrutura urbana.
Na parte III, Reconstruo de capacidades governativas estaduais nos marcos
do federalismo atual, feita inicialmente uma contextualizao da ao federal
no estado centrada, de um lado, em elementos (instrumentos e recursos) das
polticas de financiamento da atividade produtiva representados pelos recursos do
Fundo Constitucional de Desenvolvimento do Nordeste (FNE) e os desembolsos
do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) e da
poltica social de transferncia de renda e de combate pobreza (Programa

Introduo

11

Bolsa Famlia e Benefcios de Prestao Continuada BPC) e, de outro lado,


nos projetos e investimentos do Programa de Acelerao do Crescimento
(PAC e PAC2) da Unio direcionados para a infraestrutura produtiva no estado.
O objetivo avaliar o sentido e a dimenso da ao federal nas transformaes
em curso nesta Unidade da Federao.
Em seguida, as finanas do governo estadual so investigadas com o intuito
de captar e dimensionar a capacidade do governo estadual em orientar recursos
pblicos para questes estratgicas do Estado. Em um momento da vida nacional
em que um esforo de superao da misria e da pobreza absolutas est em curso,
de que maneira e com que recursos as aes estaduais so determinadas a esse
objetivo? Alternativamente pergunta-se se o governo estadual tem se orientado
para criar alternativas de longo prazo de desenvolvimento. Enfim, o que se quer
avaliar se e como a ao do governo estadual tem operado alguma orientao
estratgica politicamente prefigurada.
Por fim, na parte IV deste livro, intitulada Avanos e retrocessos da atuao
governamental, so apresentados e discutidos os principais resultados do estudo.

CAPTULO 1

CONSIDERAES TERICO-METODOLGICAS

Finda a dcada de 2000 e disponibilizados os dados dos censos demogrfico e


econmico do pas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), um
campo de pesquisa promissor se abre para o entendimento de processos, estruturas e
conjunturas que se definiram no Brasil, em suas realidades regionais, estaduais e locais.
Nesta ltima dcada o pas apresentou trajetria de dinamismo econmico,
social e poltico expressivos e, em certo sentido, diferentes de outros momentos
da vida nacional. Retomou-se o crescimento econmico depois de dcadas de
desarranjos fiscais e macroeconmicos (1980) e de estabilizao macro e reformas
com baixo crescimento (1990). Mas no somente a expanso econmica foi
retomada, ela o foi com a realizao, pela primeira vez, por parte da democracia
brasileira, de bases para a reduo da pobreza e misria e da desigualdade de renda.
Resolvidas as questes macroeconmicas e institucionais relevantes, as quais
permitiram a construo de capacidades governativas para uma atuao mais ativa
das administraes federal e subnacionais visando ao desenvolvimento, o pas pode se
dedicar mais afirmativamente a perseguir metas de crescimento econmico e reduo
de seus deficit sociais, em particular, os da misria de grandes contingentes de sua
populao. A poltica social passou a ser uma prioridade da agenda de governo e os
gastos sociais, de modo amplo, adquiriram relevncia no conjunto do gasto total do
governo (Santos, 2013; Arretche, 2012; Castro, Ribeiro, Chaves e Duarte, 2012).
Ao perseguir, via poltica social, a reduo da pobreza generalizada, a ao
governamental teve impactos sobre regies de menor desenvolvimento de maneira
muito intensa. Em particular, na regio do Nordeste brasileiro, tradicional espao de
reproduo de pobreza e baixo rendimento, contando com os maiores contingentes
de pobres do pas, o gasto social e os mecanismos de transferncia de renda a
famlias operaram uma reduo da pobreza e da desigualdade sem precedentes.
(Hoffmann, 2013; Silveira Neto e Azzoni, 2013).
Investigar como realidades estaduais se comportaram frente a esses novos processos
econmicos e sociais durante a dcada de 2010 se torna cada vez mais importante
para a avaliao de erros e acertos de polticas pblicas, bem como para se pensar em
novos caminhos e novos problemas (demandas sociais) que a atuao governamental
precisar tomar em funo dos xitos e dos fracassos porventura experimentados.

14

Capacidades Governativas no Ambiente Federativo Nacional Pernambuco (2000-2012)

Realidades estaduais, dadas as suas especificidades, reagem diferentemente


a desenhos institucionais e de polticas pblicas de matiz federal. A depender da
matriz de capacidades institucionais e dos recursos existentes, as formas com que
se defrontam governos estaduais para reagir, influir e/ou adaptar-se a modelos de
poltica pblica desenhados e coordenados pelo governo central levam a resultados
bastante dissimilares entre regies e estados. Da a necessidade de investigar
e aprender com tais experincias e realidades sociais prprias, no sentido de poder
refinar, reavaliar e reorientar trajetrias de polticas pblicas no federalismo brasileiro.
O estudo sobre a socioeconomia do estado de Pernambuco se coloca
nesse contexto de: i) realizar um balano da situao socioeconmica estadual,
sua evoluo e mudanas estruturais; e ii) vislumbrar os principais resultados de
polticas governamentais federais e estaduais no estado visando a objetivos
de alterao de patamares de nvel de renda (objetivos econmicos) e de nvel de
bem-estar (objetivos sociais).
So objetivos especficos:
1) Apontar e mensurar mudanas em variveis sociais e econmicas no
estado, com nfase na dcada de 2000-2010, contextualizando-as ora
frente a situao passada, ora frente as dimenses regional e nacional.
2) Avaliar em que dimenso da poltica pblica (social, econmica etc.) se
consegue perceber ineditismo ou protagonismo das experincias estaduais
frente a sua trajetria histrica pretrita.
3) Capturar as escolhas de polticas pblicas (seus resultados e suas manifestaes)
feitas pelos governos estaduais e suas conexes com as polticas (e recursos)
coordenadas pelo governo federal.
4) Sugerir, com base na investigao, possibilidades de orientao de polticas
para o enfrentamento das questes consideradas estratgicas promotoras
do desenvolvimento social e econmico sustentado.
1 CONTEXTO ANALTICO

Analisar uma realidade socioeconmica de um estado da Federao no Brasil


contemporneo o desafio que se imps neste ensaio de desenvolvimento regional,
ainda mais quando este estado se localiza em uma regio de retraso relativo de
desenvolvimento, como o caso do Nordeste brasileiro.
Algumas premissas so adotadas aqui para orientar o percurso analtico que
ser empreendido e esto relacionadas com:
a) a compreenso de um novo padro de relaes intergovernamentais que
se estabeleceu no Estado brasileiro, em particular, desde a promulgao da

Consideraes Terico-metodolgicas

15

Constituio de 1988, o qual tem rebatimentos relevantes sobre a definio de


agendas e utilizao de recursos por parte dos governos estaduais e municipais.
Em particular, por fora dos preceitos constitucionais, destaca-se a centralidade
assumida pela agenda social dentro das polticas pblicas nacionais;1
b) uma nova configurao dos elementos definidores do quadro macroeconmico
em meados da dcada de 2000, com a mudana de orientao de uma
macroeconomia das reformas liberais, prevalecente entre 1990-2002,
caracterizada pelo baixo crescimento, forte represso poltica fiscal e ao
crdito pblico e elevado desemprego no mercado de trabalho, para uma
macroeconomia do pleno emprego, levada adiante a partir de 2003 at os
dias atuais, orientada por polticas fiscais e monetrias ativas, expanso do
crdito pblico e situao de pleno emprego no mercado de trabalho.
Resultam dessas premissas que o desenvolvimento de uma socioeconomia
estadual, como a de Pernambuco, para ser mais bem prefigurado deve entender
que o federalismo brasileiro das ltimas duas dcadas vem assumindo um aspecto
mais centralizador de recursos fiscais e de coordenao de polticas pblicas por
parte da Unio. Nesse diapaso, as administraes estaduais para levar adiante
suas eventuais estratgias de ao sobre o desenvolvimento local tornaram-se mais
dependentes do governo federal (Vergolino, 2013; Ismael, 2013).
As transferncias, obrigatrias e negociadas ou voluntrias, de recursos da Unio
para um dado governo estadual se tornaram, pois, cada vez mais importantes para a
investigao das possibilidades de mudana estrutural que por ventura estejam sendo
encaminhadas em uma Unidade da Federao, seja por conta de sua magnitude
(quantidade) vis--vis ao PIB estadual e s receitas tributrias prprias, seja por conta
da orientao estratgica (qualidade) que vir a assumir dentro das opes de gasto
pblico se em investimento ou em custeio, se na poltica social ou na infraestrutura.
Entender, portanto, uma dada realidade estadual, implica necessariamente ter
que incorporar na anlise o quadro das relaes intergovernamentais prevalecentes
no pas. O retrato a ser obtido da realidade socioeconmica pernambucana durante
a ltima dcada (ou qualquer dcada) fruto no somente das capacidades e das
orientaes dos seus governos estaduais, mas tambm resultado da atuao do
conjunto de capacidades governamentais possibilitadas pelo arranjo federativo em
curso e que beneficiam a Unidade da Federao relevante.
A experincia brasileira ps-Constituio de 1988, no que tange ao seu
ambiente de relaes federativas, prefigurou um sistema de partilha de recursos
1. Santos (2013) demonstra como as Transferncias Pblicas de Assistncia e Previdncia Social (as chamadas TAPS)
aumentaram persistentemente desde 1995, quando passaram de 11,03% do produto interno bruto (PIB) brasileiro para
12,77%, em 2000; para 14,15%, em 2005; para 14,55%, em 2010; e, finalmente, atingiram o patamar de 15,62%, em 2012.

16

Capacidades Governativas no Ambiente Federativo Nacional Pernambuco (2000-2012)

fiscais, o qual vem disponibilizando montantes cada vez mais relevantes para as
Unidades da Federao de menor nvel de desenvolvimento socioeconmico e
o faz, em grande parte, como frao de uma estratgia nacional de atendimento
universalizado de servios pblicos essenciais como educao, sade e assistncia
social, bem como da reduo da pobreza.
Para governos estaduais que se situam em regies menos desenvolvidas do
pas, como o caso de Pernambuco, o federalismo brasileiro tem contribudo para
a superao de deficit e gargalos sociais que, alternativamente, contando somente
com recursos estaduais prprios, no poderia ser levada adiante em tempo razovel.
As relaes intergovernamentais do federalismo brasileiro, conquanto
sejam benficas ou no para a ampla maioria dos entes subnacionais, devem ser
consideradas dentro do contexto especfico das disparidades territoriais/regionais
em que esto inseridas. As aes, os instrumentos e os recursos do governo federal
disposio dos governos estaduais em regies de mais baixo desenvolvimento
econmico e social, como so os estados nordestinos, podem ser eventualmente
necessrios para viabilizar estratgias mnimas de desenvolvimento, mas podem
ser claramente insuficientes para promover trajetrias robustas e substantivas de
desenvolvimento naqueles estados da Federao.
Da que a dimenso regional do desenvolvimento precisa ser levada em conta.
A regio Nordeste, em particular, alvo especial da poltica de desenvolvimento
regional brasileira desde o incio dos anos 1960, tem recebido importantes recursos
para seu crescimento, contudo, o que se v que sua estrutura produtiva e social
pouco se modificou ao longo dessas quase seis dcadas de interveno de polticas.
Sua participao no PIB nacional, que era de 14,8% em 1960, passou para 13,8%
em 2010 (Monteiro Neto, 2014b, p. 46). Adicionalmente, contata-se que seus nveis
mdios de desenvolvimento humano, medidos pelo ndice de desenvolvimento
humano (IDH), so os mais baixos do pas.
As discusses tericas sobre polticas de desenvolvimento regional esto
evoluindo para uma viso mais compreensiva, que incorpora tanto as estratgicas
(e instrumentos) voltadas para a soluo territorial especfica (place-based approaches),
como as voltadas para as pessoas indiscriminadamente (place-neutral approches).2
A atuao governamental recente na esfera federal tem operado embora no de
maneira planejada como novidade institucional nessas duas direes: as polticas
sociais que atingem as pessoas em todo o territrio nacional e que beneficiam
fortemente as regies Norte e Nordeste do pas, regies com grande nmero de pobres;
e as polticas produtivas e/ou de infraestrutura, em que se escolhem regies, estados
ou municpios para receber investimentos federais especficos. Ainda se mostram
2. Ver literatura sobre o tema desenvolvida com base na experincia europeia de Pike et al. (2007) e Barca et al. (2012).

Consideraes Terico-metodolgicas

17

pouco claros os potenciais sinrgicos entre as duas orientaes de poltica, bem como
falhas e/ou ausncia de coordenao federativa das polticas tm sido apontadas.3
O papel transferidor inter-regional de recursos fiscais desempenhado pela
Unio tem sido relevante mas ainda no suficiente para fazer igualar as receitas finais
por habitante nos estados da regio Nordeste com a mdia nacional. Em 2010 a
receita total (RT) por habitante no conjunto dos estados do Nordeste correspondia
a 52,8% da mdia nacional. Quando somadas as transferncias totais constitucionais
s receitas prprias, o valor final ps-transferncias passou para 73,0% da mdia
nacional por habitante (Monteiro Neto, 2014b, p. 305). Com dotaes per capita
de recursos pblicos mais baixas, a capacidade de produzir convergncia de gasto
em polticas pblicas essenciais (sade, educao) e em polticas de desenvolvimento
de infraestrutura e/ou produtiva, tem estado comprometida.
Em suma, as regras de distribuio de recursos no pacto federativo brasileiro
atual, a despeito dos avanos produzidos na ltima dcada, no atendem,
adequadamente, aos requisitos de reduo das desigualdades regionais. Est, portanto,
em parte, na disputa por recursos discricionrios ou voluntrios da Unio, o sucesso
ou o fracasso de iniciativas regionais ou estaduais de desenvolvimento.
1.1 Estratgia analtica

Para realizar a investigao da trajetria do desenvolvimento em Pernambuco


nesta ltima dcada (anos 2000 a 2012), a anlise assumir as seguintes premissas:
a) a dimenso relevante do desenvolvimento: em face da prioridade que a agenda
social assumiu nas polticas pblicas nacionais e dos efeitos dinmicos que ela
vem promovendo sobre as economias estaduais, principalmente as dos estados
de renda mdia e baixa, a dimenso social do desenvolvimento ser considerada
o vetor estruturante do estudo, no sentido de que se considera em virtude
dos atuais preceitos do federalismo brasileiro que os resultados obtidos nessa
rea devem continuar a ser estratgicos para orientar a poltica pblica futura;
b) mesmo considerando-se que a dimenso social o vetor estruturante,
deve-se reconhecer que a dimenso econmica do desenvolvimento estadual,
no atual contexto federativo brasileiro, tem papel relevante no sentido de que
seu fortalecimento e expanso estrutural devem ser orientados para garantir
no apenas, mas majoritariamente, a elevao do bem-estar e da igualdade
de renda e oportunidades. Se poderia pensar (de maneira equivocada) que
sendo considerada dimenso subsidiria, em termos das premissas aqui
assumidas, a economia considerada desimportante para uma estratgia
3. Em dois trabalhos recentes, Monteiro Neto (2013 e 2014c) apresenta e discute esse novo formato que est se
configurando para as polticas federais do estado brasileiro que une a um s tempo ainda que, repita-se, de maneira no
inteiramente coordenada as polticas sociais destinadas a pessoas e s polticas produtivas de apoio a setores e regies.

18

Capacidades Governativas no Ambiente Federativo Nacional Pernambuco (2000-2012)

de desenvolvimento. No caso. Os autores entendem que para atender


critrios de ampliao do nvel de bem-estar e garantir sua sustentabilidade
intertemporal, a dimenso econmica estadual precisar ser requalificada
para atingir estes objetivos mais amplos e duradouros. Nesse contexto, os
recursos de partilha federativa precisariam ser repensados para operar outra
estratgia, tanto a sua magnitude quanto a sua orientao final;
c) o governo e sua capacidade de governana: considera-se o papel estratgico da
atuao governamental para gerar trajetrias de desenvolvimento em regies
de baixo nvel de desenvolvimento. Tais capacidades governativas so entendidas
aqui como o conjunto de instrumentos disposio de um dado governo,
neste caso, o estadual, mas tambm as aes, os recursos e as estratgias do
governo federal no e para este estado da Federao, que o permitem imprimir
orientaes estratgicas sobre o desenvolvimento local. So dadas, de um
lado, pelas capacidades econmico-fiscais relacionadas com os instrumentos e
recursos econmicos e tributrios para a realizao do gasto corrente e do gasto
em investimento e, de outro lado, pelas capacidades poltico-institucionais
instituies e instrumentos de planejamento e de gesto; quantidade e qualidade
do funcionalismo pblico estadual presentes em um dado momento na
realidade social objeto da investigao (Monteiro Neto, 2014b, p. 55-56);
d) a poltica pblica e a capacidade governativa: a ao governamental visando
criao ou ao desenho de trajetrias de desenvolvimento deveria assumir um
carter persuasivo sobre os demais atores e recursos a serem atrados ao projeto
em curso. Entende-se que a poltica pblica para alcanar seu xito seja capaz
de incentivar e aglutinar atores em torno de um projeto comum por meio de
modos democrticos de participao. A compreenso da capacidade governativa,
portanto, foge de padres pretritos do tipo mecanismos de comando e controle
em favor de um sistema de incentivos relativamente descentralizados. Em um
ambiente sociopoltico com elevada complexidade de interesses, objetivos e
atores, a capacidade governativa precisa ser capaz de orientar um horizonte
de decises a partir de diversos ambientes de coordenao voluntria. Este o
grande desafio da poltica pblica nos tempos atuais. No caso de uma avaliao
de experincia estadual no federalismo brasileiro, de incio, deve-se considerar
a prpria coordenao entre as aes dos governos federal e estadual e, alm
disso, a coordenao de interesses e objetivos da poltica pblica (julgados
como democrticos e universais, ao menos onde se aplicam) com os interesses
privados dos cidados e do sistema empresarial.4
4. Ver a slida e criativa discusso sobre motivaes e concepes de poltica pblica em ambientes democrticos
desenvolvida em Goodin, Rein e Moran (2008). A centralidade assumida pelas dimenses de cooperao e coordenao
institucional nas abordagens tericas recentes sobre desenho e implementao de polticas pblicas em geral tem forte
apelo s dimenses operativas das relaes intergovernamentais em ambientes federativos.

o Paulo Mato Grosso do Sul Paraba Bahia Mato Grosso So Paulo Mato Grosso do Sul Paraba Bahia
to Gros
Cear Minas Gerais Distrito Federal Santa Catarina Amazonas Piau Paran Amap Par Rio de Janeiro Sergi
ande do Sul Rondnia Maranho Gois Esprito Santo Tocantins Pernambuco Alagoas Rio Grande do Norte Ac
Piau Paran Amap Par Rio de Janeiro Sergipe Cear Minas Gerais Distrito Federal Santa Catarina Amazon
tins Pernambuco Alagoas Rio Grande do Norte Acre Rio Grande do Sul Rondnia Maranho Gois Esprito Sa
o Paulo Mato Grosso do Sul Paraba Bahia Mato Grosso So Paulo Mato Grosso do Sul Paraba Bahia Mato Gros
Cear Minas Gerais Distrito Federal Santa Catarina Amazonas Piau Paran Amap Par Rio de Janeiro Sergi

PARTE I

DIMENSO SOCIAL DO
DESENVOLVIMENTO

CAPTULO 2

SITUAO DEMOGRFICA: CARACTERSTICAS DA POPULAO

No ltimo meio sculo, desde 1950, a populao residente pernambucana mais


que duplicou seu tamanho, passando de 3,4 milhes para 8,8 milhes em 2010.
Neste percurso, seu grau de urbanizao foi enormemente acelerado como parte das
vicissitudes do modelo de industrializao e modernizao da sociedade brasileira no
perodo. Em Pernambuco somente 34,4% da populao residia nas reas urbanas estaduais
em 1950. J em 2010, ela est concentrada majoritariamente em localidades urbanas;
so agora 80,1% do total. Foi somente na dcada de 1970 que se confirmou a transio
de uma sociedade rural para urbana em Pernambuco: no censo demogrfico de 1970 sua
populao urbana tornou-se superior rural: 2,8 milhes urbanos contra 2,3 milhes rurais.
No conjunto da regio Nordeste as caractersticas da populao se assemelhavam
s verificadas em Pernambuco: ampla maioria de residentes no meio rural no incio dos
anos 1950, 17,9 milhes de habitantes (72,9% do total), e somente 27,0% (quase um
tero) em aglomerados urbanos. Em 2010, o quadro tornou-se tambm radicalmente
diferente, com uma populao total de 53,0 milhes, sendo 73,1% na rea urbana e
somente 26,8% (quase um tero) na rea rural.
TABELA 1

Pernambuco, Nordeste e Brasil: populaes residente, total, urbana e rural


(1950, 1970, 2000 e 2010)
1950
Total
PE
NE
BR

3.395.766
17.973.413
51.944.398

1970

Urbana

Rural

1.169.786

2.225.980

34,4%

65,6%

4.856.197

13.117.216

27,0%

73,0%

18.124.119

33.820.279

34,9%

65,1%

Total
5.161.866
28.111.551
93.134.846

2000
Total
PE
NE
BR

7.911.937
47.693.253
169.590.693
Fonte: IBGE (2010).
Elaborao dos autores.

Urbana

Rural

2.811.656

2.350.210

54,5%

45,5%

11.756.451

16.355.100

41,8%

58,2%

52.097.260

41.037.586

55,9%

44,1%

2010

Urbana

Rural

6.052.930

1.859.007

76,5%

23,5%

32.929.318

14.763.935

69,0%

31,0%

137.755.550

31.835.143

81,2%

18,8%

Total
8.796.448
53.081.950
190.755.799

Urbana

Rural

7.052.210

1.744.238

80,2%

19,8%

38.821.246

14.260.704

73,1%

26,9%

160.925.792

29.830.007

84,4%

15,6%

22

Capacidades Governativas no Ambiente Federativo Nacional Pernambuco (2000-2012)

Em comparao com os contextos regional e nacional, a populao de


Pernambuco vem perdendo participao relativa. Ela perfazia 18,8% do total
regional e 6,5% do total nacional em 1950, chegando em 2010 a 16,6% do
total regional e 4,6% do nacional. Este comportamento se deve basicamente ao
ritmo menos intenso de crescimento populacional estadual ao longo do perodo,
o qual foi de 1,6% ao ano (a.a.) durante os sessenta anos em relevo (1950 a 2010),
ao mesmo tempo em que no Nordeste esta taxa foi de 1,82% a.a. e, no Brasil, 2,22% a.a.
O crescimento da populao em Pernambuco vem se dando a taxas sucessivamente
decrescentes desde a dcada de 1970 do sculo passado. Seguiu passo a passo
o movimento que se observou no restante do Nordeste e tambm do Brasil. Entretanto,
as taxas em Pernambuco estiveram sempre em patamar inferior s destas duas regies.
A expanso populacional de qualquer regio ou localidade pode ser explicada,
de um lado, pela intensidade de expanso do diferencial das taxas de fecundidade
(dos nascimentos) sobre a taxa de mortalidade e, de outro lado, pelos processos
de migrao (entrada e sada) de pessoas na e da regio. No caso dos estados
nordestinos, incluindo-se aqui Pernambuco, a dinmica populacional desde os anos
1950 com intensidades variadas vem consistindo de reduo da fecundidade
(menor nmero de filhos por mulher) e, simultaneamente, diminuio das taxas
de mortalidade e saldos emigratrios positivos (sadas de populao).
A perda de populao ocorreu mais intensamente entre os anos de 1960 a 1980,
com a forte expanso da industrializao no Sul-Sudeste do pas, sendo a cidade
de So Paulo o elemento atrator de mais alta intensidade. Internamente regio,
o advento recorrente do fenmeno das secas atuou como um fator para a expulso
de populao. Em particular, a seca dos anos 1980-1983 caracterizou-se como
uma das mais violentas secas do sculo quanto aos seus impactos negativos sobre as
condies gerais de vida do cidado nordestino.
Impactado fortemente como se ver mais adiante nos captulos sobre a
economia estadual nos anos 1980 e 1990 pela crise fiscal do Estado brasileiro
e pelo novo ambiente de abertura comercial e produtiva para o exterior, o estado
de Pernambuco viu sua economia perder dinamismo e instrumentos necessrios
implementao de estratgias de reestruturao produtiva. Passou a experimentar um
longo perodo de baixas taxas de crescimento econmico relativamente experincia da
maioria dos estados da regio Nordeste,1 somente voltando a mostrar vitalidade a partir
de meados da dcada de 2000. Neste longo perodo, sua economia foi caracterizada
pela perda de parte de seu substrato industrial e pelo baixo nvel do investimento em
empreendimentos produtivos e de infraestrutura para o desenvolvimento.
1. Vergolino e Monteiro Neto (2002), em estudo sobre a socioeconomia de Pernambuco, mostraram que a perda de
relevncia do setor industrial no estado foi a causa mais expressiva para o baixo dinamismo relativo durante as dcadas
de 1980 e 1990: o PIB industrial estadual em 1998 equivalia a apenas 71,8% do mesmo em 1985.

Situao Demogrfica: caractersticas da populao

23

Com perda de dinamismo econmico em Pernambuco entre 1980 e


2000, seguiu-se tambm uma trajetria de baixa atrao de populao para
seu territrio, conjugada com expulso de populao motivada pela busca de
oportunidade de trabalho em regies mais dinmicas do pas e pelo fenmeno
da seca na dcada de 1980.
TABELA 2

Brasil, Nordeste e Pernambuco: populao residente total (1950-2010)


1950

1960

1970

1980

1991

2000

2010

Valores absolutos
PE

3.395.766

4.081.947

5.161.866

6.143.503

7.127.855

7.918.344

8.796.448

NE

17.973.413

22.157.070

28.111.551

34.815.439

42.497.540

47.741.711

53.081.950

BR

51.044.398

70.324.103

93.134.846

119.011.052

146.825.475

169.799.170

190.755.799

Composio regional (%)


PE/NE

18,89

18,42

18,36

17,65

16,77

16,59

16,57

PE/BR

6,65

5,80

5,54

5,16

4,85

4,66

4,61

NE/BR

35,21

31,51

30,18

29,25

28,94

28,12

27,83

2000-1991

2010-2000

Taxas anuais de crescimento (%)


2010-1950

1960-1950

1970-1960

1980-1970

1991-1980

PE

1,60

1,86

2,38

1,76

1,36

1,18

1,06

NE

1,82

2,11

2,41

2,16

1,83

1,30

1,07

2,22

3,26

2,85

2,48

1,93

1,63

1,17

BR

Fonte: IBGE (2010).


Elaborao dos autores.

A investigao da ocupao da populao no territrio mostra os seguintes


aspectos em Pernambuco: a populao, segundo o Censo 2010, est fortemente
concentrada na Regio Metropolitana (RM) e, em particular, na capital do
estado, Recife; e a Regio Metropolitana do Recife (RM do Recife), formada por
quatorze municpios, passou a contar, em 2010, com 3,7 milhes de habitantes
e o municpio do Recife, por sua vez, contou com 1,5 milhes.
No interior do estado, um conjunto de importantes municpios formam
aglomerados de populao em cidades de porte mdio com importncia para
a fixao de populao no territrio de modo mais desconcentrado; so eles:
os municpios de Caruaru, Garanhuns, Gravat e Bezerros no Agreste; Petrolina,
Salgueiro, Serra Talhada, Araripina e Arcoverde no Serto; e Vitoria de Santo
Anto na Zona da Mata; municpios que abrigaram, em conjunto, 1,3 milho de
habitantes em 2010. Entretanto, dispersos pelo territrio estadual, eles no tm
representado vitalidade suficiente para se tornarem eixos de desenvolvimento
alternativos dinmica metropolitana.

24

Capacidades Governativas no Ambiente Federativo Nacional Pernambuco (2000-2012)

A populao vem aos poucos atingindo taxas de envelhecimento mais altas


no estado, o que ter, como se ver em captulos posteriores, consequncias
importantes para o perfil da poltica pblica a ser implementada em futuro
no muito distante. Segundo o censo de 2010, 2,2 milhes de pernambucanos
(24,7% do total) esto na faixa de idade entre 0 e 14 anos (crianas);
2,3 milhes (26,0%) esto na faixa de 15 a 29 anos (jovens); 3,7 milhes
(41,2%) esto entre 30 e 65 anos (adultos); e 0,7 milho (7,98%) so idosos
com mais de 65 anos. , portanto, o grupo de indivduos na idade adulta
aquele com maior participao no conjunto da populao estadual em 2010.
Na RM do Recife o envelhecimento da populao atinge maiores propores:
so 795 mil pessoas (21,1%) na faixa de 0 a 14 anos; 941 mil (25,0%) na faixa de
15 a 29 anos; 1,7 milho (45,8%) de pessoas tm entre 30 e 65 anos; e, finalmente,
305 mil pessoas (8,1%) tm acima de 65 anos.
A chamada razo de dependncia pode ser calculada com os dados coletados.
Esta razo dada pela proporo de pessoas no grupo criana+idoso sobre o
grupo jovens+adultos e representa a razo entre a parcela da populao que
teoricamente no trabalha sobre a outra parcela em idade economicamente ativa.
Seu clculo feito da seguinte forma:2
RD = [P(0 a 14) + P(65 e +)] P(15 a 64) (1)
Em Pernambuco esta razo de 48,6%, isto , o grupo de populao
em idade no ativa representa quase 50% da populao em idade ativa. Na
RM do Recife esta razo menos significativa ainda, chegando a 41,2% em
2011. Sendo, na verdade, uma localidade de grande potencial econmico
dentro do estado, a RM do Recife tende a atrair contingentes mais expressivos
de populao em idade ativa de outras regies do estado; da sua populao
contar com parcela maior de jovens vis--vis os mais idosos.
Vista a partir de classes de rendimento mensal familiar, a populao
residente em domiclios particulares no ano de 2011 se distribui de maneira
muito concentrada nos estratos inferiores de rendimento. Na verdade, o montante de 82,8% das pessoas percebe rendimentos de, no mximo, dois salrios
mnimos em Pernambuco. Na RM do estado, a situao um pouco melhor,
com 74,0% das pessoas residindo em domiclios com renda de at dois salrios
mnimos. Para o Nordeste e o Brasil, este percentual de, respectivamente,
86,4% e 77,4%.

2. A definio do IBGE para Razo de Dependncia (RD) : peso da populao considerada inativa (0 a 14 anos e 65 anos
ou mais de idade) sobre a populao potencialmente ativa (15 a 64 anos de idade).

Situao Demogrfica: caractersticas da populao

25

GRFICO 1

Populao residente em Pernambuco por faixa etria (2011)


(Em mil habitantes)
476

70 anos ou mais
241

65 a 69 anos

328

60 a 64 anos

855

50 a 59 anos

2.521

30 a 49 anos
25 a 29 anos

766

20 a 24 anos

743
316

18 e 19 anos

516

15 a 17 anos

828

10 a 14 anos
458

7 a 9 anos
289

5 e 6 anos

547

1 a 4 anos
Menos de 1 ano

100
0

500

1.000

1.500

2.000

2.500

3.000

Fonte: IBGE (2012b).


Elaborao dos autores.

GRFICO 2

Populao residente na RM do Recife por faixa etria (2011)


(Em mil habitantes)
70 anos ou mais

190

65 a 69 anos

115

60 a 64 anos

157

50 a 59 anos

425

30 a 49 anos

1.142

25 a 29 anos

325

20 a 24 anos

298

18 e 19 anos

124

15 a 17 anos

194

10 a 14 anos

307

7 a 9 anos

162

5 e 6 anos

103

1 a 4 anos

188

Menos de 1 ano

35
0

Fonte: IBGE (2012b).


Elaborao dos autores.

200

400

600

800

1.000

1.200

26

Capacidades Governativas no Ambiente Federativo Nacional Pernambuco (2000-2012)

O grupo de populao com padres de renda mais significativos, acima


de trs salrios mnimos, representando os estratos de classe mdia baixa a
alta so 3,3% (296,4 mil pessoas) da populao total em Pernambuco e 5,7%
(214,6 mil) na RM do Recife. No Nordeste, por sua vez, esta parcela de mais
alto rendimento mensal corresponde a 3,8% (2,0 milhes) dos habitantes e
no Brasil corresponde a 8,3% (16,2 milhes).
A populao pernambucana ainda majoritariamente de baixo rendimento
mensal, mesmo quando comparada a padres regionais. O contingente de renda
superior acima de trs salrios mnimos reside, em forma concentrada,
na sua RM e principal centro urbano produtivo apenas 82 mil pessoas em
toda a populao do estado no estrato de renda superior residem em outras
localidades que no a RM do Recife.
TABELA 3

Brasil, Nordeste, Pernambuco e RM do Recife: populao residente em domiclios


particulares, por classes de rendimento mensal familiar per capita (2011)
(Em %)
Proporo da populao por faixa de renda mensal familiar
Populao
absoluta

At 1/4
SM

Mais de
1/4 a
1/2 SM

Mais de
1/2 a 1
SM

Mais de
1a2
SMs

Mais de
2a3
SMs

Mais de
3a5
SMs

Mais de
5 SMs

195.243

9,3

17,3

27,3

23,5

7,3

4,7

3,6

1,6

5,2

54.226

20,2

26,0

27,2

13,0

3,3

2,1

1,7

2,0

4,6

Pernambuco

8.984

17,2

25,2

27,1

13,3

3,3

1,6

1,7

2,2

8,4

RM do Recife

3.766

9,7

21,3

26,5

16,5

4,8

2,9

2,8

2,8

12,7

Brasil
Nordeste

Sem
rendimento

Sem
declarao

Fonte: IBGE (2012b).


Elaborao dos autores.
Obs.: SM = salrio mnimo; SMs = salrios mnimos.

A distribuio da populao no territrio configurou-se historicamente pela


ocupao partindo do Litoral em direo ao Serto, passando pela sua poro
intermdia no Agreste.
As taxas de reproduo dessa populao tm variado aceleradamente entre 1950
e 2010. Cresceu a taxas elevadas at o incio da dcada de 1980 e depois comeou a
se expandir a taxas decrescentes, de tal sorte que, comparativamente ao que ocorre
na regio Nordeste e no Brasil, Pernambuco encontra-se em posio muito favorvel.
Do ponto de vista da distribuio etria da populao, a mudana que
se nota nesse percurso expressiva e vem assumindo contornos similares ao
que se observa para o pas como um todo.

Situao Demogrfica: caractersticas da populao

27

O perfil, as caractersticas e a evoluo atual desse contingente populacional


assumem carter determinante sobre a trajetria de conduo das polticas
pblicas no estado, quer sejam elas federais, quer sejam as propriamente
estaduais. Abre-se agora uma janela de oportunidade, com o atingimento do
pico de populao jovem no total da populao, para o enfrentamento e soluo
dos principais problemas do subdesenvolvimento do estado.
Com uma populao que tende a estabilizar sua taxa de expanso, os
principais desafios de universalizao e cobertura dos servios essenciais,
como sade e educao, podero ser mais rapidamente superados, permitindo
adicionalmente que recursos tambm possam ser canalizados para a construo
de maior dotao de infraestrutura fsica voltada para o desenvolvimento e
bem-estar da populao.
Quanto ao perfil de gnero e de cor/raa, a populao pernambucana se
caracteriza nesta ltima dcada pela predominncia de mulheres (51,9% do total)
e de pessoas que se declaram no brancas (63,3%). Se a proporo de mulheres
no total da populao muito similar em Pernambuco, no Nordeste (51,2%)
e no Brasil (51,0%) como um todo, no tocante a cor/raa os pernambucanos
se declaram ser mais no brancos que os brasileiros (52,3%) em geral e um
pouco menos no brancos que os nordestinos (70,6%).
TABELA 4

Brasil, Nordeste e Pernambuco: populao residente por sexo e cor ou raa (2010)
Total

PE

8.796.448

NE

53.081.950

BR

190.755.799

Sexo

Cor/raa

Homens

Mulheres

4.230.681

4.565.767

3.225.294

Branca

No branca
5.571.096

48,1%

51,9%

36,7%

63,3%

25.909.046

27.172.904

15.627.710

37.454.240

48,8%

51,2%

29,4%

70,6%

93.406.990

97.348.809

91.051.646

99.704.153

49,0%

51,0%

47,7%

52,3%

Fonte: IBGE (2010).


Elaborao dos autores.
Nota: Inclui, conforme o IBGE, os grupos de cor/raa preta, parda, amarela e indgena.

Em suma, este captulo procurou revelar o perfil e as caractersticas evolutivas


atuais da populao pernambucana, apontando para um quadro de referncia
no qual esta se v, em 2010, como predominantemente urbana, adulta (pessoas no
grupo de idade entre 30 e 60 anos), pobre (rendimento mensal inferior a um
salrio mnimo), feminina e no branca.

Capacidades Governativas no Ambiente Federativo Nacional Pernambuco (2000-2012)

28

TABELA 5

Perfil predominante da populao de Pernambuco (2010)


Total

8,8 milhes

Urbana

7,0 milhes (80,2%)

Adulta (30 a 60 anos)

6,0 milhes (68,7%)

Pobre (at 1 salrio mnimo)

6,1 milhes (69,5%)

Feminina

4,5 milhes (51,9%)

No branca

5,5 milhes (63,3%)

Fonte: IBGE (2012b).


Elaborao dos autores.

As implicaes dessas caractersticas atuais verificadas no conjunto da


populao para orientaes de polticas governamentais sero mais bem detalhadas
e explicadas ao longo do documento, entretanto, cabe adiantar alguns de seus
contornos mais evidentes.
Um deles que em sociedades predominantemente urbanas as exigncias e
as necessidades por dotaes de infraestrutura urbana (transporte, saneamento,
telecomunicaes e acesso de qualidade a educao e sade) se tornam mais
prementes demandando, constantemente, volumes considerveis de investimento
pblico. Outro ponto relevante o relacionado com a constatao de uma situao de
pobreza generalizada, a qual demandar esforos governamentais para ser superada.
Alm disso, com a populao se tornando mais feminina e no branca,
os elementos de polticas precisaro ser orientados para o atendimento das
especificidades de grupos de populao j majoritrios com reivindicaes
democrticas (gnero, raa, cor, diversidade sexual, idoso, juventude etc.) bem
mais amplas do que ocorria no passado.
Por fim, deve ser destacado que o envelhecimento gradual da populao se, de
um lado, cria demandas de polticas pblicas diferenciadas a sade e o mercado de
trabalho, por exemplo, precisaro se readequar aos grupos de idade mais longevos
e s suas necessidades especficas de outro lado, tende a reduzir a presso por
educao bsica e mesmo por sade da criana e da gestante, entre outros.
Cada vez mais a poltica pblica, em contexto de maturidade democrtica
da cidadania, dever ser solicitada a se diversificar tematicamente para atender
pluralidade de necessidades sociais e econmicas da populao.

CAPTULO 3

POBREZA E DESIGUALDADE

Um retrato atualizado da situao social do estado de Pernambuco pode ser


construdo com os resultados mais recentes do trabalho do Programa das Naes
Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), do Ipea e da Fundao Joo Pinheiro
(FJP-MG) sobre o relatrio do Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil (2013).
Este documento traa um perfil recente e geral dos avanos na qualidade de vida
das populaes municipais e dos estados brasileiros, o qual serve como um guia para
balizar detalhamentos mais apurados da situao social.
Os esforos do Brasil para reduzir a misria e a pobreza, bem como diminuir seus
padres de desigualdades tm sido notveis e tm resultado em melhorias mundialmente
reconhecidas. Conforme o relatrio, Em 2010, quase 70% dos municpios brasileiros
tinham ndice de desenvolvimento humano municipal (IDHM) maior que a mdia
brasileira de 2000 e menos de 1% ainda estava abaixo de 1991. (PNUD, 2013, p. 22).
O avano das polticas sociais e dos mecanismos de transferncia de renda s famlias
mais pobres produziu, e ainda est a produzir, melhorias significativas no ambiente social do
Brasil. Tradicionalmente visto como um pas de alta desigualdade e pobreza generalizada, o
Brasil vem construindo um aparato de polticas pblicas para reverter tal quadro negativo.
As melhorias constatadas nas diversas regies e Unidades da Federao espelham
esses esforos nacionais. O ndice de desenvolvimento humano (IDH) rene
algumas propriedades muito importantes para a considerao de avanos em dadas
localidades. Sua nfase est nos atributos para expanso das liberdades e capacidades
das pessoas e por isso ele considera os requisitos de: i) longevidade, relacionada com
a ideia de vida longa e saudvel; ii) educao, o acesso ao conhecimento; e iii) renda,
relacionada com o padro de vida que um indivduo pode usufruir.
O IDHM uma medida do nvel de desenvolvimento que varia de 0 a 1 e quanto
mais prximo de 1, maior o desenvolvimento humano de um municpio, ou de um
estado ou pas. Segundo o relatrio do Atlas 2013, os municpios (ou estados) devem
ser classificados com base no indicador em: muito baixos, para valores entre 0 e 0,499;
baixos, para valores entre 0,500 e 0,599; mdios, para valores entre 0,600 e 0,699; altos,
para valores entre 0,700 e 0,799; e muito altos, para valores acima de 0,800.
O estado de Pernambuco, com base no IDHM, pode ser classificado na
seguinte trajetria de desenvolvimento: em 1991, com IDHM de 0,440, tinha nvel
de desenvolvimento muito baixo, sendo que neste mesmo ano o Brasil aparecia com

30

Capacidades Governativas no Ambiente Federativo Nacional Pernambuco (2000-2012)

IDHM de 0,493, tambm muito baixo; entre os estados da Federao, Pernambuco


figurava em 14o lugar no ranking de nvel de desenvolvimento e apresentava a
melhor posio entre os estados da regio Nordeste; o ndice em Pernambuco era
equivalente a 89,2% do mesmo no Brasil neste ano.
Em 2000, seu valor do IDHM atingiu 0,544 e o estado subiu na classificao
de desenvolvimento de muito baixo para baixo. O Brasil, por sua vez, atingiu valor
0,612 e avanou para a posio de nvel mdio de desenvolvimento. O ndice em
Pernambuco, neste ano, foi equivalente a 88,9% do mesmo no Brasil. Melhoram
simultaneamente o Brasil e Pernambuco, embora tenha havido suave queda na proporo
Pernambuco-Brasil, de modo que Pernambuco continuou em retraso relativo.
A posio geral do estado no ano de 2000 no ranking sofreu uma queda para
o 15o lugar na classificao. No cenrio regional, Pernambuco perdeu posio para o
Rio Grande do Norte, que se tornou o estado nordestino de maior IDHM neste ano.
Passada mais uma dcada, em 2010 novos avanos so produzidos. O IDHM
em Pernambuco chegou a 0,673 e o desenvolvimento estadual alcanou nvel
mdio na escala geral. O Brasil, por sua vez, com IDHM de 0,727, se coloca no
patamar de alto desenvolvimento.
Do ponto de vista absoluto dos valores de IDH est claro que Pernambuco
avanou na dcada, e at mesmo sua proporo com relao total nacional
aumentou para 92,6%. Contudo, sua posio relativa no contexto nacional no
tem se consolidado. Em 2010, o estado cai para 19o na classificao geral, sendo
ultrapassado, no Nordeste, pelos estados do Rio Grande do Norte e Cear.
GRFICO 1

0,440

0,449

0,459

0,472

0,478

0,488

Rondnia

Sergipe

Par

Rio Grande do Norte

Amazonas

Pernambuco

Mato Grosso

Roraima

Amap

Minas Gerais

Gois

Mato Grosso do Sul

Brasil

Esprito Santo

Paran

0,606

0,430

Cear

0,578

0,428

Acre

0,573

0,413

Bahia

So Paulo

0,408

Paraba

0,543

0,407

Alagoas

0,4

Rio de Janeiro

0,405

Tocantins

0,5

0,542

0,402

Piau

0,6

Santa Catarina

0,386

0,507

0,370

0,382

0,505

0,369

0,493

0,362

0,487

0,357
Maranho

0,7

Rio Grande do Sul

Pernambuco: IDHM (1991)

0,3
0,2
0,1

Fonte: PNUD; Ipea; FJP (2013).


Elaborao dos autores.

Distrito Federal

0,673
0,674
0,682
0,684
0,699
0,707
0,707
0,708
0,725
0,727
0,729
0,731
0,735
0,740
0,746
0,749
0,761
0,774
0,783

Pernambuco

Amazonas

Cear

Rio Grande do Norte

Toncantins

Rondnia

Roraima

Amap

Mato Grosso

Brasil

Mato Grosso do Sul

Minas Gerais

Gois

Esprito Santo

Rio Grande do Sul

Paran

Rio de Janeiro

Santa Catarina

So Paulo

0,544

0,541

0,537

0,525

0,518

0,518

0,517

0,515

0,512

0,506

0,484

0,476

Distrito Federal

So Paulo

Santa Catarina

Rio Grande do Sul

0,725

0,702

0,674

0,664

0,664

0,650

Paran
Rio de Janeiro

0,640

Esprito Santo

0,624

0,615
Minas Gerais

0,613
Gois

0,612

0,601

Mato Grosso do Sul

Brasil

Mato Grosso

0,598

0
0,577

0,1

Roraima

0,2
0,552

0,3

Amap

0,4

Rio Grande do Norte

Pernambuco

Cear

Rondnia

Tocantins

Sergipe

Par

Acre

Amazonas

Bahia

Paraba

Piau

0,471

0,7

0,824

0,665

Sergipe

Alagoas
Maranho

0,8

Distrito Federal

0,663

Acre

0
0,660

0,1

Bahia

0,2
0,658

0,3

Paraba

0,4
0,646

0,5

Piau

0,6
0,646

0,7

Par

0,8

0,639

0,9

0,631

0,5

Alagoas

0,6

Maranho

Pobreza e Desigualdade
31

GRFICO 2

Pernambuco: IDHM (2000)

Fonte: PNUD; Ipea; FJP (2013).


Elaborao dos autores.

GRFICO 3

Pernambuco: IDHM (2010)

Fonte: PNUD; Ipea; FJP (2013).


Elaborao dos autores.

Grande parte das dificuldades do estado de Pernambuco em fazer avanar seu nvel
de desenvolvimento est no seu patamar inicial muito baixo, o que exige que o esforo
de superao de suas deficincias e do seu gap em relao ao restante do pas tenha

32

Capacidades Governativas no Ambiente Federativo Nacional Pernambuco (2000-2012)

quer ser muito intenso. Na verdade, as taxas de crescimento observadas nas fontes de
explicao do IDHM (renda, longevidade e educao) verificadas no estado, em geral,
superam as mesmas observadas para o pas como um todo em todos os subperodos
analisados, entretanto, se mostraram insuficientes para a reduo das distncias.
As excees esto nas seguintes situaes: primeiro, o estado de Pernambuco cresce
em intensidade menor que o Brasil no IDHM longevidade na dcada de 2000-2010
(1,13% de Pernambuco contra 1,16% ao ano de Brasil); e segundo, Pernambuco
cresce menos que o Brasil na IDH educao para o conjunto do perodo 1991-2010
(4,44% contra 4,65% ao ano, respectivamente). Deste modo, em dois dos atributos
componentes do ndice, o estado de Pernambuco ficou retrasado com relao ao ritmo
de melhorias do restante do pas em cada uma das duas dcadas analisadas.
TABELA 1

Pernambuco e Brasil: evoluo do IDHM


(Em valores absolutos e %)
IDHM renda
1991

IDHM longevidade

2000

2010

1991

2000

IDHM educao
2010

1991

2000

2010

PE

0,569

0,615

0,673

0,617

0,705

0,789

0,242

0,372

0,574

BR

0,647

0,692

0,739

0,662

0,727

0,816

0,279

0,456

0,637

Taxas anuais de crescimento (%)


2000-1991 2010-2000 2010-1991

2000-1991 2010-2000 2010-1991

2000-1991 2010-2000 2010-1991

PE

0,87

0,91

0,89

1,49

1,13

1,3

4,89

4,43

4,44

BR

0,75

0,66

0,7

1,05

1,16

1,11

5,61

3,4

4,65

Fonte: PNUD; Ipea; FJP (2013).


Elaborao dos autores.

Os resultados dos indicadores de qualidade de vida em Pernambuco, quando


comparados com a sua realidade mais prxima no entorno regional requerem,
entretanto, ateno mais firme para sua compreenso. Os dados do IDHM apontam
para uma perda de posio relativa no cenrio regional com os estados do Rio Grande
do Norte e Cear, sobrepujando o IDHM de Pernambuco em 2010. Estes dois estados
avanaram mais celeremente seus indicadores na dcada. Para ambos as taxas anuais
de crescimento da dcada so superiores a de Pernambuco no IDHM total. As taxas
anuais no perodo 2000-2010 foram, respectivamente, para Pernambuco (2,15%);
Rio Grande do Norte (2,17%) e Cear (2,34%). Quando se olha por elemento da
composio do indicador, Pernambuco fica atrs em crescimento do IDHM renda
relativamente aos dois outros estados nesta ltima dcada. No critrio de longevidade
cresce mais que o Cear e menos que Rio Grande do Norte. No critrio de educao,
por sua vez, cresce mais que o Rio Grande do Norte e menos que o Cear.

Pobreza e Desigualdade

33

Nessa dcada de 2000, o esforo por melhorias nos indicadores sociais no


deve ser desmerecido e, como se viu, sua evoluo tem sido mais rpida que a
observada no pas como um todo. Porm, partindo de um nvel inicial mais baixo
que a mdia nacional, sua evoluo no foi capaz de produzir uma trajetria de
aproximao relativa a do pas.
Alm disso, mesmo em estados da Federao cujos indicadores de desenvolvimento tradicionalmente apareciam em nvel inferior ao PE, a evoluo na ltima
dcada foi muito mais intensa, permitindo que no caso do Rio Grande do Norte e
do Cear viessem a se colocar acima do nvel de desenvolvimento em Pernambuco.
Essa ltima constatao sobre performances diferentes (e superiores) de alguns
estados da regio deve servir para refletir sobre as estratgias que cada estado da
Federao pe em prtica para atingir seus objetivos. No Rio Grande do Norte
e no Cear, que historicamente tiveram economias mais frgeis (semiridas)
e menos diversificadas que a de Pernambuco e nem contam pelo menos at
recentemente com infraestruturas de desenvolvimento urbano to sofisticadas
como a que se constituram historicamente em Pernambuco e, no entanto, a
evoluo recente, naqueles dois estados nordestinos, no IDHM foi bem mais
relevante para promover uma real aproximao com o nvel mdio nacional.
TABELA 2

Brasil e Pernambuco: IDHM por faixas do desenvolvimento (1991, 2000 e 2010)


Nvel de desenvolvimento
Muito baixo (0 a 0,499)

Anos pesquisados

Pernambuco

Brasil

1991

Muito baixo (0,440)

Muito baixo (0,493)

Baixo (0,500 a 0,599)

Mdio (0,600 a 0,699)

2000

Mdio (0,600 a 0,699)

Baixo (0,544)
Mdio (0,673)

Alto (0,700 a 0,799)

2010

Muito alto (0,800 a 1)

Mdio (0,612)
Alto (0,727)
-

Fonte: dados brutos PNUD; Ipea; FJP (2013).


Elaborao dos autores.

A poltica pblica em Pernambuco para acelerar a expanso de seu IDHM


pode estar perdendo foco e/ou at mesmo sendo negligenciada em favor de outras
questes consideradas mais relevantes no mix de polticas que cada administrao
estadual resolve priorizar.
Quer seja na varivel renda, ou na de longevidade da populao e dos nveis
de educao atingidos, estados nordestinos com menores recursos e capacidades
de interveno experimentaram resultados mais benficos para suas populaes
que Pernambuco nesta ltima dcada, mesmo em face da trajetria de elevado
crescimento econmico, da renda e da ocupao na segunda metade dos anos 2000.

34

Capacidades Governativas no Ambiente Federativo Nacional Pernambuco (2000-2012)

As variveis de educao e longevidade tm jogado um papel mais forte na


expanso do IDH em Pernambuco que a varivel renda. A concluso que se segue
a partir deste resultado clara: no ser apenas e nem mesmo substancialmente
pelo crescimento econmico que o desenvolvimento humano poder ser ampliado no
estado. Neste sentido, os esforos da poltica pblica podem promover mais efeitos
positivos se canalizados adequadamente para as polticas sociais protagonizadoras
de reduo de deficincias e deficit historicamente consagrados.
De maneira sinttica, a situao atual do estado com relao ao seu nvel de
desenvolvimento comparado ao do resto do pas mostra-se da seguinte maneira:
desde 1991, ano inicial para o qual se tem o clculo do IDHM, at o
ano de 2010, a situao de Pernambuco em relao ao pas de retraso
relativo e absoluto;
a ampliao do ndice geral de desenvolvimento humano se faz, em mdia,
mais forte e robusta em vrios outros estados da Federao, principalmente
nos das regies Sudeste, Sul e Centro-Oeste, que em Pernambuco;
tem sido uma verdade que nas regies Norte e Nordeste do pas o IDHM
tem se mantido em nvel inferior relativamente aos das demais regies,
nos lembrando da associao da pobreza com a questo regional brasileira,
fortemente atrelada ao Nordeste. Entretanto, mesmo entre os estados da
regio Nordeste, h aqueles que apresentaram melhorias no IDHM em
ritmo superior ao de Pernambuco;
nesse quesito do nvel de desenvolvimento humano, o estado de Pernambuco
tem observado um distanciamento relativo do IDHM tanto em termos
mdios nacionais quanto regionais, configurando um movimento de
melhorias absolutas no nvel de seu IDHM com perda de ritmo da evoluo;
o IDHM em Pernambuco, que se colocava na 14a posio no ranking
nacional em 1991, caiu para a 15a posio em 2000 e, por fim, chegou
em 2010 na 19a posio entre os estados brasileiros.
TABELA 3

Evoluo do IDHM: taxas anuais de crescimento (2000-2010)


(Em %)
IDHM total

IDHM renda

IDHM longevidade

IDHM educao

PE

2,15

0,91

1,13

4,43

RN

2,17

1,1

1,24

4,19

2,34

1,02

1,07

5,02

CE

Fonte: PNUD; Ipea; FJP (2013).


Elaborao dos autores.

Pobreza e Desigualdade

35

Os resultados pouco animadores do desenvolvimento social e humano


em Pernambuco so confirmados por avaliao adicional da performance no
indicador de analfabetismo para duas faixas etrias selecionadas (tabela 4).
Comparando Pernambuco com os estados nordestinos Cear e Bahia, a taxa de
analfabetismo na faixa de 11 a 14 anos de idade era a menor entre os trs em 1991.
Nos anos seguintes de 2000 a 2010, os demais estados melhoraram sua posio
e conseguiram atingir taxas de analfabetismo inferiores s de Pernambuco.
Comportamento similar ocorre para a faixa de 15 anos ou mais, quando somente
em 1991 o estado de Pernambuco tinha taxas menores que as dos demais estados
comparados. No ano de 2000, nesta faixa de idade, o estado da Bahia teve a
menor taxa de analfabetismo entre os trs. Em 2010, novamente a Bahia se
mantm com as menores taxa neste indicador.
Portanto, o esforo da poltica de educao nesse estado no est rendendo
os resultados necessrios. Em estados analisados, como Cear e Bahia, os ndices
de alfabetizao na faixa etria de 11 a 14 foram mais expressivos que os de
Pernambuco em 2000 e 2010.
A situao mdia prevalecente para o Brasil como um todo algo ainda
distante para ser alcanado em Pernambuco e nos demais estados nordestinos.
Estes se mantm, regra geral, com indicadores de analfabetismo prximo a duas
vezes a mdia nacional, alertando para a insuficincia de aes de poltica pblica
nessa rea educacional.
TABELA 4

Taxa de analfabetismo em faixas etrias selecionadas (1991, 2000 e 2010)


(Em %)
Anos selecionados

1991

2000

2010

PE

CE

11 a 14 anos

27,06

29,67

29,51

14,62

15 anos ou mais

32,90

36,07

34,53

19,40

11 a 14 anos

11,16

9,25

8,52

5,03

15 anos ou mais

23,06

24,97

22,09

12,94

5,66

4,65

5,01

3,24

18,00

18,74

16,58

9,61

Faixas etrias

11 a 14 anos
15 anos ou mais

BA

BR

Taxa de analfabetismo

Fonte: PNUD; Ipea; FJP (2013).


Elaborao dos autores.

A situao da pobreza extrema seguiu entre 1991 e 2010 sendo mitigada


pela ao da poltica pblica de Pernambuco, que tinha uma posio relativa mais
confortvel, comparativamente s de estados nordestinos como Cear e Bahia sem,
entretanto, conseguir se aproximar mais fortemente do patamar mdio nacional.

36

Capacidades Governativas no Ambiente Federativo Nacional Pernambuco (2000-2012)

Os avanos verificados foram muito significativos na reduo da pobreza (no


extrema). Na dcada de 1991, o percentual de pobres no conjunto da populao
situou-se em 58% em Pernambuco e prximo de 66% nos outros dois estados.
Em 2000, para todos os trs estados nordestinos, a pobreza alterou-se para
menos de 50% do total, sendo que em Pernambuco ela esteve em 45% e permaneceu
caindo at atingir 27% em 2010.
A situao geral, portanto, de expressiva melhoria. No espao de duas dcadas
a pobreza que grassava em torno de 60% da populao em estados do Nordeste
foi substancialmente reduzida para valores prximos a 30% em 2010.
TABELA 5

Indicadores de pobreza selecionados (1991, 2000 e 2010)


(Em %)
Anos selecionados

1991

PE

CE

BA

BR

Extremamente pobres

31,60

39,76

38,96

18,64

Pobres

57,99

66,36

65,26

38,16

Ocupados com rendimento de at 1 SM


(18 anos ou mais)

2000

2010

Extremamente pobres

22,30

28,11

25,68

12,48

Pobres

45,27

51,75

49,72

27,90

Ocupados com rendimento de at 1 SM


(18 anos ou mais)

64,43

69,97

68,13

43,92

Extremamente pobres

12,32

14,69

13,79

6,62

Pobres

27,17

30,32

28,72

15,20

Ocupados com rendimento de at 1 SM


(18 anos ou mais)

36,00

41,46

40,92

21,91

Fonte: PNUD; Ipea; FJP (2013).


Elaborao dos autores.
Obs.: SM = salrio mnimo.

Contriburam fortemente para a reduo do percentual de pobres no conjunto


da populao em estados brasileiros a poltica social federal e a expanso do
mercado de trabalho com mais formalizaes e com a melhoria no poder real
de compra do salrio mnimo.
Se, em 2000, 64% da populao maior de 18 anos recebia at um salrio mnimo
em Pernambuco e 44% no Brasil, em 2010 o mesmo percentual baixou em Pernambuco
para 36% e no Brasil para 22% (tabela 5).
A melhoria na situao da pobreza foi acompanhada pela reduo da
desigualdade de renda. Entretanto, dois movimentos so perceptveis: primeiro,
na dcada de 1991-2000 a desigualdade aumenta em Pernambuco, no Cear e no
Brasil e cai na Bahia; e, depois, entre 2000 e 2010 o indicador de Gini para

Pobreza e Desigualdade

37

desigualdade de renda cai em todos os estados selecionados e tambm no Brasil


como um todo. Contribuiu para este fenmeno a reduo da participao dos
10% mais ricos da populao no conjunto dos rendimentos.
Em suma, o quadro de indicadores sociais em Pernambuco est a indicar para
melhorias absolutas e muito relevantes na educao fundamental, na reduo da
pobreza e na reduo das desigualdades de renda, como vem ocorrendo em vrios
outros estados do pas e no Nordeste.
Entretanto, no se deve negligenciar que Pernambuco, a despeito de seus
esforos, no tem se destacado, nesta ltima dcada, relativamente a estados
vizinhos da regio, no ritmo de melhorias na educao (no esforo da reduo do
analfabetismo) e nem na queda realizada na concentrao de renda.
TABELA 6

Indicadores de desigualdade selecionados (1991, 2000 e 2010)


Anos selecionados
ndice de Gini
1991

2000

2010

PE

CE

BA

BR

0,65

0,66

0,67

0,63

10% mais ricos

55,42

56,39

57,45

51,14

10% mais ricos/40% mais pobres

31,47

31,37

33,45

30,46

ndice de Gini

0,66

0,67

0,66

0,64

10% mais ricos

55,66

56,46

55,10

51,94

10% mais ricos/40% mais pobres

33,76

36,33

33,24

30,31

ndice de Gini

0,62

0,61

0,62

0,60

10% mais ricos

52,57

50,76

51,05

48,93

10% mais ricos/40% mais pobres

26,63

24,97

25,98

22,78

Fonte: PNUD; Ipea; FJP (2013).


Elaborao dos autores.
Nota: Proporo da renda apropriada pelos 10% mais ricos.

CAPTULO 4

EDUCAO: A EVOLUO DE INDICADORES E OS ESFOROS DA


POLTICA PBLICA

1 EDUCAO BSICA

A agenda da poltica de educao no Brasil desde os anos 1990 j vem buscando


um esforo de universalizao do acesso a todos os cidados. A evoluo tem sido
expressiva, entretanto, seguindo o ritmo mais lento do crescimento da populao,
tambm a expanso das vagas na educao bsica, que envolve prioritariamente
crianas e adolescentes, vem sendo reduzida. O conjunto da populao atendida
pela educao infantil, pelo ensino fundamental e pelo ensino mdio, conforme
a tabela 12, aponta para este fenmeno. Quer seja para o estado de Pernambuco,
quer seja para o Nordeste, ou para o Brasil como um todo, o nmero total de
pessoas atendidas nas trs modalidades de ensino diminuiu entre 2000 e 2012.
Diferenas ocorrem, entretanto, em cada uma das trs. Na verdade, constata-se
reduo em termos absolutos para o ensino fundamental em todo o pas, caindo
de 35,7 milhes de pessoas atendidas, em 2000, para 29,7 milhes, em 2012.
Em Pernambuco cresceu a oferta na educao infantil de, respectivamente,
274,3 mil, em 2000, para 315,0 mil, em 2012 (acrscimo de 40,7 mil alunos
atendidos) e no ensino mdio de, respectivamente, 353,6 mil, em 2000, para
392,4 mil, em 2012 (acrscimo de 38,7 mil vagas).
No ensino fundamental houve reduo no nmero de matrculas realizadas
no pas de 1,79 milho, em 2000, para 1,44 milho, em 2012, com reduo,
portanto, de 353,3 mil matrculas no perodo. Vale observar que nas trs modalidades de ensino a situao de Pernambuco avanou ao longo da dcada em relao
a sua posio no contexto geral da regio Nordeste, mas no no contexto nacional.
Cabe notar, em relao educao infantil, que o esforo nacional para
ampliao de recursos na modalidade foi mais intenso nesta ltima dcada, com
ampliao do nmero de anos da educao bsica por meio da entrada mais cedo
de crianas na educao infantil. Sendo assim, era esperado que o nmero de
matrculas aumentasse mais rapidamente pelo menos no final da dcada. No
o que os nmeros mostram. Em Pernambuco, em particular, a sua participao,
relativamente ao Nordeste e ao Brasil, no foi alterada significativamente.
Um primeiro entendimento que se tem a partir desses dados que a poltica
de educao no estado segue, em linhas gerais, o esforo emanado pelas condies

40

Capacidades Governativas no Ambiente Federativo Nacional Pernambuco (2000-2012)

gerais que prevalecem no pas o que significa que so seguidoras das polticas
nacionais de educao mas no foram capazes de ir mais alm, gerando resultados
capazes de modificar sua condio de retraso relativo ao restante do pas.
TABELA 1

Pernambuco, Nordeste e Brasil: nmero de matrculas na educao bsica por etapas


de ensino (2000, 2005, 2010 e 2012)
Educao infantil
2000

2005

2010

2012

Ensino fundamental

Ensino mdio

Total

PE

274.331

1.798.644

353.634

2.426.609

NE

1.979.351

12.509.126

1.923.582

16.412.059

BR

6.012.240

35.717.948

8.192.948

49.923.136

PE

330.774

1.720.714

448.653

2.500.141

NE

2.258.043

11.189.835

2.669.335

16.117.213

BR

7.205.013

33.534.561

9.031.302

49.770.876

PE

297.731

1.496.651

429.451

2.223.833

NE

2.016.464

9.564.009

2.424.793

14.005.266

BR

6.756.698

31.005.341

8.357.675

46.119.714

PE

315.082

1.445.322

392.384

2.152.788

NE

2.092.771

9.076.655

2.354.227

13.523.653

BR

7.295.512

29.702.498

8.376.852

45.374.862

(%)
2000
2005
2010
2012

PE/NE

13,9

14,4

18,4

14,8

PE/BR

4,6

5,0

4,3

4,9
15,5

PE/NE

14,6

15,4

16,8

PE/BR

4,6

5,1

5,0

5,0

PE/NE

14,8

15,6

17,7

15,9

PE/BR

4,4

4,8

5,1

4,8

PE/NE

15,1

15,9

16,7

15,9

PE/BR

4,3

4,9

4,7

4,7

Fonte: INEP/MEC, sinopse estatstica da educao bsica, vrios anos.


Elaborao dos autores.
Nota: Exceto educao profissional, educao especial e educao de jovens e adultos.

Para avaliar a performance da qualidade da educao bsica foi criado, em 2007,


o ndice de desenvolvimento da educao bsica (IDEB), o qual combina o fluxo
escolar atingido por alunos de uma dada escola com a avaliao do desempenho
de alunos em provas de portugus e matemtica. uma avaliao realizada nacionalmente com vistas a gerar indicadores para a melhoria contnua da educao.
Alm disso, trabalha com um sistema de metas a serem perseguidas pelas escolas
em cada municpio e Unidade da Federao brasileira.
Na tabela 2 apontam-se os resultados obtidos (valores observados) para Pernambuco vis--vis o Brasil nos anos para os quais os ndices foram construdos,
bem como as metas sugeridas para anos frente.

Educao: a evoluo de indicadores e os esforos da poltica pblica

41

Em Pernambuco os valores observados em cada ano, em geral, superam os


valores projetados para aquele mesmo ano, evidenciando que a poltica educacional
do estado vem conseguindo atingir as metas propostas de melhoria da qualidade na
educao bsica. Comparado, entretanto, com o quadro mais geral do pas como
um todo, o estado fica em situao desfavorvel. Em cada ano que o ndice foi
calculado, o valor observado mostra-se sempre inferior aos observados no mesmo
ano para o pas como um todo.
Em 2011, ltimo ano da srie calculada, os ndices do IDEB para as
trs sries avaliadas permaneceram prximo a 80% do valor mdio do IDEB
para o pas. Alm disso, em Pernambuco os valores absolutos em 2011 ainda
se equiparam aos valores mdios do ndice observados no pas em 2005.
Os avanos so reconhecveis, mas a situao de retraso ainda to considervel
que neste estado a qualidade (medida pelo IDEB), na mdia, est cinco anos
em defasagem com relao ao atual nvel nacional.
No quesito relacionado capacidade de regularizar a entrada de crianas e
jovens na srie de estudo compatvel com a idade esperada para o aluno, a situao
vem tambm melhorando e contribui, assim, para o quadro geral da educao
no estado. Tanto no ensino fundamental como no ensino mdio a situao de
Pernambuco est melhor que a da regio Nordeste como um todo, entretanto,
abaixo da mdia do pas.
TABELA 2

Pernambuco e Brasil: IDEB


Valor observado

2005

Pernambuco

Brasil

Metas projetadas

4 srie

8 srie

3 srie EM

3,1

2,4

2,7

4 srie
a

8a srie
-

3a srie EM
-

2007

3,5

2,5

2,7

3,2

2,4

2,7

2009

3,9

3,0

3,0

3,5

2,6

2,8

2011

4,2

3,3

3,1

3,9

2,8

2013

4,2

3,3

3,2

2005

3,8

3,5

3,4

2007

4,2

3,8

3,5

3,9

3,5

3,4

2009

4,6

3,6

4,2

3,7

3,5

2011

4,1

3,7

4,6

3,9

3,7

2013

4,9

4,4

3,9

Fonte: INEP/MEC.
Elaborao dos autores.
Nota:  O IDEB foi criado pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP) em 2007 e rene
em um s indicador dois conceitos igualmente importantes para a qualidade da educao: fluxo escolar e mdias de
desempenho nas avaliaes.

42

Capacidades Governativas no Ambiente Federativo Nacional Pernambuco (2000-2012)

Em Pernambuco a distoro idade-srie no ensino fundamental tem se mostrado


bastante significativa nesta ltima dcada e, portanto, questo importante a ser
atacada mais incisivamente pela poltica de educao estadual. A tabela 3 traz
dados relevantes para a compreenso deste problema. Os dados cobrem os anos de
2001, 2005 e 2010 para as oito sries do ensino fundamental.
Uma caracterstica relevante extrada dos dados que a taxa de distoro
idade-srie, regra geral, aumenta progressivamente com o avanar das sries no
ensino fundamental. Esse comportamento significa que ao longo do perodo de
aprendizagem o aluno acaba entrando em uma situao quase que crnica
de repetncia, ficando cada vez mais defasado com relao srie normal onde
ele deveria estar vis--vis sua idade. Por exemplo, no ano mais recente de 2010
a distoro para cada srie vai aumentando desde a primeira srie (15,86%) at a
quinta (31,0%), depois desta h um refluxo, o qual, entretanto, mantm-se
na oitava srie (34,6%) em um patamar elevado. O problema da distoro
idade-srie que esta tende a operar em um efeito de acumulao de prejuzos:
quando se perde o rendimento na primeira srie, tende-se a operar o comportamento de perdas, desta vez com mais fora, em anos subsequentes, o que vai
agravando o quadro ao longo do ensino fundamental.
O grfico 1 mostra a trajetria assumida na dcada pela taxa de distoro
idade-srie. A poltica pblica em educao precisa ser acionada para reduzir o
patamar mdio da distoro e, indo alm, ela precisa conter a fase de expanso
(mais forte a partir da 3a srie) do indicador para que ela no atinja um pico to
elevado. A partir da, o esforo ser o de reduzir a trajetria subsequente ps-pico.
Dito de outro modo, a poltica ser mais efetiva quanto mais ela puder operar
na primeira fase do ensino fundamental (1a a 4a sries), de maneira a impedir que uma
vez instalado o problema (a distoro), ela possa acumular-se nos anos posteriores.
Deve ser observado que os nveis mdios de distoro idade-srie tm sido
reduzidos pelo esforo da poltica pblica: houve uma queda para o total do estado
em 30,7% no perodo 2005-2010, superior reduo ocorrida no perodo anterior
de 2001-2005 de 18,3%.
Um breve quadro comparativo da situao de Pernambuco com a regio
Nordeste e o Brasil recoloca o esforo que a poltica educacional ainda precisa
realizar. Tanto no ensino fundamental quanto no ensino mdio os indicadores de
distoro idade-srie so melhores em Pernambuco que no Nordeste. Entretanto,
a situao mdia do Brasil melhor que a de Pernambuco.
Os esforos em Pernambuco tm sido positivos, mas o percurso para atingir
nveis mais significativos e j alcanados em outros estados da Federao ainda
se mostra longo, requerendo que empenho e recursos mais focados em objetivos
precisos e predefinidos sejam necessrios nos prximos anos.

Educao: a evoluo de indicadores e os esforos da poltica pblica

43

TABELA 3

Pernambuco, Nordeste e Brasil: taxa de distoro idade-srie


(Em %)

Pernambuco

Nordeste

Brasil

Anos

Ensino fundamental

Ensino mdio

2006

39,0

62,4

2010

29,7

49,1

2012

27,1

39,3

2006

41,2

62,3

2010

32,7

46,6

2012

30,3

41,8

2006

28,6

44,9

2010

23,6

34,5

2012

22,0

31,1

Fonte: INEP/MEC.
Elaborao dos autores.
Nota: Dados obtidos para a rede total (pblica federal, estadual e municipal e privada).

TABELA 4

Pernambuco: taxa de distoro no ensino fundamental por dependncia administrativa


(2001, 2005 e 2010)
(Em %)
Ano

2001

Dependncia
administrativa

2010

1a srie 2a srie 3a srie 4a srie

1a a 4a
sries

5a srie 6a srie 7a srie 8a srie

5a a 8a
sries

Total

PE

33,15

45,07

51,32

52,98

44,56

65,10

62,73

60,74

62,20

63,00

52,48

Estadual

40,33

51,11

56,36

55,64

52,07

68,68

67,70

67,13

69,56

68,28

63,94

Federal

36,57

63,41

59,52

64,21

53,04

10,71

10,27

10,00

18,69

12,42

27,73

Municipal

35,58

50,04

57,60

60,98

48,86

73,33

72,22

70,40

70,31

72,03

54,75

9,59

10,09

10,93

12,32

10,68

14,27

15,37

16,63

19,08

16,26

13,08

PE

22,60

32,58

37,83

40,63

32,80

54,58

53,96

51,22

55,10

53,81

42,89

Estadual

20,88

34,71

41,84

45,52

37,09

58,23

59,09

58,18

62,86

59,51

54,06

7,19

13,54

10,10

11,33

10,71

10,71

Municipal

26,24

38,39

44,74

48,05

38,12

62,45

61,77

58,29

61,64

61,32

45,89

Particular

6,32

6,55

7,27

8,28

7,07

9,57

11,06

11,46

12,94

11,18

8,80

PE

15,86

28,46

28,83

31,00

23,25

40,43

39,14

33,30

34,65

37,32

29,71

Estadual

20,71

34,57

29,83

37,11

29,95

20,71

34,57

29,83

37,11

41,03

39,18

10,00

6,60

9,25

8,41

8,54

8,54

Municipal

18,81

33,47

35,16

36,90

27,39

46,98

46,12

39,21

37,83

43,58

32,74

Particular

5,56

6,17

6,25

6,25

5,98

7,08

7,83

8,78

9,12

8,14

6,80

Particular

2005

Taxa de distoro no ensino fundamental

Federal

Federal

(Continua)

44

Capacidades Governativas no Ambiente Federativo Nacional Pernambuco (2000-2012)

(Continuao)
Dependncia
administrativa

Ano

Taxa de distoro no ensino fundamental


1a srie 2a srie 3a srie 4a srie

1a a 4a
sries

5a srie 6a srie 7a srie 8a srie

5a a 8a
sries

Total

Evoluo da taxa de distoro (%)

2005-2001

-14,6

-18,3

-13,3

-9,6

-12,9

-15,5

1,0

-39,4

-13,7

-61,4

-14,5

-17,2

-12,3

-14,9

-16,2

-32,9

-28,0

-31,1

-32,2

-31,2

-32,7

-25,9

-27,5

-35,0

-37,1

-30,6

-30,7

-19,3

-64,4

-41,5

-48,7

-41,0

-31,0

-27,5

39,1

-51,3

-8,4

-25,8

-20,3

-20,3

-23,2

-28,2

-24,8

-25,3

-32,7

-38,6

-28,9

-28,7

-24,5

-15,4

-26,0

-29,2

-23,4

-29,5

-27,2

-22,7

-31,8

-27,7

-26,3

-23,3

-26,4

-16,2

-14,0

-15,7

Estadual

-48,2

-32,1

-25,8

-18,2

-28,8

-15,2

-12,7

-32,9

31,9

Municipal

-26,2

-23,3

-22,3

-21,2

-22,0

-14,8

Particular

-34,2

-35,1

-33,5

-32,8

-33,8

PE

-29,8

-12,6

-23,8

-23,7

-29,1

-0,8

-0,4

-28,7

-18,5

Municipal

-28,3

-12,8

-21,4

Particular

-12,0

-5,9

-14,0

Federal

Estadual
2010-2005

-11,4

PE

Federal

Fonte: Secretaria de Educao PE. Censo Escolar 2001, 2005 e 2010. Disponvel em: <www.educacao.pe.gov.br/portal/>.
Elaborao dos autores.

GRFICO 1

Pernambuco: distoro idade-srie (2010)


(Em %)
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
1a srie

2a srie

3a srie

4a srie

Trajetria realizada

5a srie

6a srie

7a srie

8a srie

Trejetria desejada

Elaborao dos autores.

2 EDUCAO SUPERIOR: SITUAO ATUAL E PERSPECTIVAS

A situao do ensino superior tambm merece ateno especial em Pernambuco.


sabido que ao longo desta dcada de 2000 um esforo muito relevante por parte do
governo federal foi realizado no pas para a ampliao do nmero de matrculas no ensino
superior. A poltica pblica para realizar tal objetivo utilizou-se de dois mecanismos.
Um foi o da ampliao de vagas na universidade pblica (por meio do Programa de

Educao: a evoluo de indicadores e os esforos da poltica pblica

45

Apoio a Planos de Reestruturao e Expanso das Universidades Federais Reuni),1


principalmente na rede federal (mas no exclusivamente) e de criao de novos campi de
universidades em vrios estados do pas; e o outro foi a criao do Programa Universidade
para Todos (Prouni), o qual visa financiar bolsas integrais ou parciais a alunos de baixa
renda para a realizao de cursos universitrios apoiando, portanto, a expanso da oferta
privada no ensino superior por meio de crdito subsidiado a alunos carentes.
Dessa poltica pblica resultou uma ampliao geral de 2,7 milhes de
matrculas entre 2000 e 2010, passando de 2,7 milhes, em 2000, para 5,4 milhes,
em 2010, no Brasil como um todo.2 Em Pernambuco o quadro deu-se do seguinte
modo: expanso de 106,4 mil vagas na dcada, sendo 29 mil pblicas e 77,3 mil
privadas (embora, em muitos casos, financiadas pelo setor pblico). Destaque-se
que o incremento da rede pblica estadual de ensino superior foi de apenas 5,3 mil
matrculas no estado.
As taxas de crescimento na dcada foram bastante aceleradas e em Pernambuco
estiveram em patamar acima das do Brasil, mas abaixo, no quadro observado, da
regio Nordeste, a qual se expandiu mais fortemente. Resultou desta acelerao
que a participao de Pernambuco no nmero de matrculas na graduao total
nacional passou de 3,19%, em 2000, para no mais de 3,53%, em 2010, e em
relao ao Nordeste sua participao caiu de 20,8%, em 2000, para 18,2%, em 2010.
Em 2000 o nmero de matrculas na graduao em Pernambuco correspondia
a 1,08% de sua populao. Em 2010 esta proporo subiu para 2,18%. Entretanto,
no Brasil esta proporo, que era de 1,58%, em 2000, chegou a 2,85%, em 2010.
De maneira a assegurar mo de obra qualificada para o desenvolvimento
que vem ocorrendo na economia do estado, o nmero atual de matrculas no
ensino superior se mostra claramente insuficiente. Com uma populao,
em 2010, de 1,059 milho de jovens entre 18 e 24 anos, a proporo de matrculas
corresponde a 18,1% deste subgrupo etrio. Ou seja, menos de um quinto dos
jovens em idade de cursar a universidade realmente encontrou vagas disponveis
ao final da dcada em Pernambuco.3
1. O programa Reuni foi institudo legalmente em abril de 2007 visando consolidar os esforos de ampliao das universidades federais e dos institutos federais que se iniciaram em 2003. Entre 2003 e 2011 foram criadas quatorze novas
universidades no pas e o nmero de municpios atendidos passou de 114, em 2003, para 237, em 2011. Para mais
informaes, acesse: <http://reuni.mec.gov.br/>.
2. Em 2012, o Prouni atingiu a marca de 1 milho de bolsas de estudo concedidas a alunos de baixa renda de todo o
Brasil. Para o primeiro semestre de 2013 sero oferecidas 195 mil bolsas de estudos (98.728 delas integrais) em 1.321
instituies de ensino. O programa faz parte do Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE) e deve contribuir, entre
o perodo de 2011 a 2020, para que pelo menos 33% dos jovens de 18 a 24 anos acessem o ensino superior (Prouni,
disponvel em: <http://prouniportal.mec.gov.br/>).
3. Segundo o Censo Demogrfico de 2010 do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), a porcentagem de pessoas
com nvel superior na populao do Brasil era de 8,31%. A situao nos estados evidenciou que ao Distrito Federal coube o
primeiro lugar, com 17,49% de sua populao; ao estado de So Paulo coube o segundo lugar (11,67%); ao Rio de Janeiro
o terceiro (10,91%); e Pernambuco ficou com o 19o lugar, com apenas 5,67% de sua populao com ensino superior, sendo
superado, na regio Nordeste, pelo Rio Grande do Norte (5,89% da sua populao) e pela Paraba (5,71% da sua populao).

Capacidades Governativas no Ambiente Federativo Nacional Pernambuco (2000-2012)

46

TABELA 5

Matrculas em cursos de graduao presenciais


Nmero de matrculas
2000
Brasil

2005

Taxa de crescimento anual (%)


2010

2000-2005

2005-2010

2000-2010

2.694.245

4.453.156

5.449.120

10,6

4,1

7,3

887.026

1.192.189

1.461.696

6,1

4,2

5,1

Federal

482.750

579.587

833.934

3,7

7,5

5,6

Estadual

332.104

477.349

524.698

7,5

1,9

4,7

Pblica

Municipal
Privada

72.172

135.253

103.064

13,4

-5,3

3,6

1.807.219

3.260.967

3.987.424

12,5

4,1

8,2

Nordeste

413.709

738.262

1.052.161

12,3

7,3

9,8

Pblica

271.795

352.757

438.090

5,4

4,4

4,9

Federal

146.147

171.220

260.147

3,2

8,7

5,9

Estadual

113.396

163.914

157.410

7,6

-0,8

3,3

Municipal

12.252

17.623

20.533

7,5

3,1

5,3

141.914

385.505

614.071

22,1

9,8

15,8

Pernambuco

Privada

86.011

136.952

192.436

9,7

7,0

8,4

Pblica

51.779

64.045

80.808

4,3

4,8

4,6

Federal

27.088

27.871

42.460

0,6

8,8

4,6

Estadual

12.439

18.551

17.815

8,3

-0,8

3,7

Municipal
Privada

12.252

17.623

20.533

7,5

3,1

5,3

34.232

72.907

111.628

16,3

8,9

12,5

Fonte: INEP/MEC, sinopse estatstica da educao superior, vrios anos.


Elaborao dos autores.
Obs.: Universidades; centros universitrios; faculdades integradas; faculdades, escolas e institutos; e centros de educao tecnolgica.

3 CENRIOS PARA A EDUCAO SUPERIOR

Imagine que a poltica pblica em educao superior se prope a elevar o


percentual de matrculas vis--vis ao grupo etrio de 18 a 24 anos dos atuais
18,1% para o patamar de 40% ao longo das duas prximas dcadas, isto ,
at 2030 para especular sobre esta hiptese ser preciso se abstrair, por ora,
da questo sobre qual ente federativo dever se encarregar desta tarefa, se o
federal ou o estadual. Este esforo significar mais que duplicar a proporo
atual de vagas disponveis, contudo, ainda no atingiria os padres mdios j
prevalecentes em pases desenvolvidos.4
Algumas hipteses precisam ser feitas para a construo do cenrio proposto.
Primeiro, deve-se assumir uma hiptese para o crescimento da populao residente
4. De acordo com os padres internacionais, nos pases desenvolvidos da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento
Econmico (OCDE), a oferta de matriculas no ensino superior j correspondia, em mdia, a 60% do nmero de jovens no grupo
etrio de 18 a 24 anos em 2006. Para os Estados Unidos e a Coreia do Sul a proporo j atinge, em cada um, 80% do grupo etrio.

Educao: a evoluo de indicadores e os esforos da poltica pblica

47

no estado. Sabendo-se que a taxa de crescimento anual verificada na ltima dcada


foi de 1,056% e que a trajetria da populao de reduo, a cada dcada,
da intensidade do crescimento populacional, ser suposto aqui que a taxa a ser
observada para o perodo 2010-2030 continuar a se reduzir e corresponder a
85% da observada na ltima dcada (quadro 1).5
A segunda hiptese necessria sobre a proporo de jovens de 18 e 24 anos
a ser observada no perodo do cenrio desejado (2010-2030). Aqui se sugere a
possibilidade de se apoiar em duas outras hipteses: uma primeira (A) assume que
a referida proporo vai permanecer a mesma (isto , 12,03% do total da populao
em 2010) ao longo do perodo do cenrio. um cenrio otimista em que os jovens
do grupo etrio mantm sua participao relativa no total da populao. E outra
hiptese (B), desta vez mais pessimista, em que a proporo dos jovens do referido
grupo etrio cai de 12,03% para 10% do total da populao em funo de um
maior envelhecimento da populao total.
A adoo de tais hipteses, para efeito de exercitar uma possvel trajetria para
o esforo da poltica pblica no estado, resulta nos seguintes resultados: a populao do
estado em 2030 atingir o patamar de 9,621 milhes e o grupo etrio de 18 a 24 anos
corresponder, na hiptese A, a 1,157 milho (9,621 milhes vezes 12,03%), sendo
que 40% deste ltimo resultam em 462,9 mil pessoas; e na hiptese B o grupo etrio
chegar, em 2030, com 962 mil pessoas (9,621 milhes vezes 10,0%), sendo que os
40% de matrculas necessrias correspondem a 384,8 mil pessoas.
O nmero atual de matrculas do ensino superior foi de 192,4 mil em 2010
e, portanto, precisar ser acrescido, na hiptese A, em 270,5 mil vagas at 2030.
Na hiptese B, por sua vez, o montante adicional de matrculas a ser ofertado pela
poltica pblica de 202,4 mil at 2030.
Para atingir uma meta de oferta de matrculas do ensino superior para 40%
dos jovens pernambucanos na idade ideal de cursar faculdade (18 a 24 anos),
a expanso de matrculas ter que ser feita de maneira persistente e no montante que
varia segundo as hipteses assumidas de um mnimo de 10,1 mil at 13,5 mil
novas matrculas anualmente at 2030.
Esse no ser um desafio de pequeno monta. Na verdade, para enfrent-lo,
a coordenao de esforos federais e estaduais ser crucial. O estado, sozinho, no
dispe de recursos financeiros e humanos para a montagem e uma estratgia como
essa. Da mesma forma que a expanso atual da educao superior tem sido comandada
pelo governo federal como se viu isto ocorre em duas frentes simultneas, as quais
conjugam, de um lado, o aumento de vagas nas universidades federais e, portanto,
5. A taxa de crescimento da populao do perodo 2000-2010 (1,06% ao ano) corresponde a 89,9% da taxa observada
na dcada anterior (1991-2000) de 1,18% ao ano.

48

Capacidades Governativas no Ambiente Federativo Nacional Pernambuco (2000-2012)

a expanso do oramento pblico federal para a rea via programa Prouni e, de outro
lado, a expanso de vagas oferecidas no setor privado (faculdades, universidades,
centros universitrios etc.) por meio do financiamento de bolsas pelo programa
Reuni , na nova estratgia de expanso estes programas precisaro ser acionados
em intensidade ainda maior para gerar os resultados desejados.
Nessa estratgia no deve ser descurada ateno ao ensino tcnico
profissionalizante. A nova orientao da poltica federal j avanou muito nessa
rea, com a criao de 250 novas unidades dos institutos federais de educao
tcnica em todos os estados do pas desde 2006. Nem todas estas unidades federais,
entretanto, esto completamente implementadas at este momento. Muitos governos
estaduais seguiram tambm nesta linha e tm feito esforo de ampliao de sua
rede estadual de educao tcnica e tecnolgica.
QUADRO 1

Pernambuco: cenrio para a educao superior em 2030 matrculas no grupo etrio


(18 a 24 anos)

Matrculas no grupo
etrio (%)

Taxa de crescimento
da populao
(2030-2010)

Participao do grupo
etrio no total
da populao

Nmero de matrculas
no grupo etrio
Nmero de matrculas
novas a serem criadas
at 2030

Valor mdio observado


em pases da OCDE

Cenrio desejado
(resultados)

2006

2030

40,0

60,0

40,0

Hiptese: igual a 85%


da taxa observada no
perodo 2010-2000,
isto , ser igual a
85% x (1,06) = 0,90%
ao ano.

Populao em 2030
igual a 9,620 milhes.

Hiptese A: permanecer
igual proporo verificada em 2010, isto ,
ser de 12,03%.

Populao do grupo
etrio em 2030 igual a
1,157 milho.

Hiptese B: proporo
do grupo etrio
diminuir para 10% do
total da populao do
estado.

Populao do grupo
etrio em 2030 igual a
962 mil.

Hiptese A

462,9 mil matrculas.

Hiptese B

384,8 mil matrculas.

Hiptese A

270,5 mil (ou 13,5 mil


a cada ano).

Hiptese B

202,4 mil (ou 10,1 mil


a cada ano).

Valor observado

Hipteses do cenrio

2010

Desejado para 2030

PE

PE

18,10

Igual a 1,06% ao ano


no perodo 2010-2000

12,03%

192,4 mil

Fonte: IBGE (dados da populao); INEP/MEC (dados da matrcula no ensino superior).


Elaborao dos autores.

Educao: a evoluo de indicadores e os esforos da poltica pblica

49

4 CONCLUSES PRELIMINARES SOBRE A DIMENSO SOCIAL

A situao prevalecente nos indicadores sociais em Pernambuco , no mnimo,


controversa. Se, de um lado, nota-se melhora nos ndices gerais de desenvolvimento
como o ndice de desenvolvimento humano municipal (IDHM) analisado na
ltima dcada esta melhoria no foi, entretanto, de grande envergadura, e no
promoveu de maneira substantiva a convergncia de padres de bem-estar com
relao s regies mais desenvolvidas do pas.
A foto. O aspecto positivo a ser notado que houve ganhos sucessivos no
nvel de desenvolvimento, com seu IDHM mdio saindo do patamar de muito
baixo desenvolvimento (0,440), em 1991, para baixo desenvolvimento (0,544),
em 2000, e para mdio desenvolvimento (0,673), em 2010. Em todos estes anos
o IDHM mdio estadual foi sucessivamente inferior ao padro mdio nacional.
O filme. O aspecto negativo da situao atual a perda de posio relativa
no conjunto dos estados brasileiros. O IDHM estadual, que estava na 14a posio no
ranking dos estados, em 1991, viu sua posio cair para a 15a, em 2000 e,
posteriormente, para a 19a, em 2010.
Conforme sugerido pela anlise do captulo, est nos parcos resultados obtidos
no esforo da poltica educacional a parte mais relevante da explicao para a fraca
performance estadual no indicador de desenvolvimento social.

o Paulo Mato Grosso do Sul Paraba Bahia Mato Grosso So Paulo Mato Grosso do Sul Paraba Bahia
to Gros
Cear Minas Gerais Distrito Federal Santa Catarina Amazonas Piau Paran Amap Par Rio de Janeiro Sergi
ande do Sul Rondnia Maranho Gois Esprito Santo Tocantins Pernambuco Alagoas Rio Grande do Norte Ac
Piau Paran Amap Par Rio de Janeiro Sergipe Cear Minas Gerais Distrito Federal Santa Catarina Amazon
tins Pernambuco Alagoas Rio Grande do Norte Acre Rio Grande do Sul Rondnia Maranho Gois Esprito Sa
o Paulo Mato Grosso do Sul Paraba Bahia Mato Grosso So Paulo Mato Grosso do Sul Paraba Bahia Mato Gros
Cear Minas Gerais Distrito Federal Santa Catarina Amazonas Piau Paran Amap Par Rio de Janeiro Sergi

PARTE II

DIMENSO ECONMICA
DO DESENVOLVIMENTO

CAPTULO 5

ESTRUTURA E DINMICA EVOLUTIVA DA ECONOMIA: 1990-2012

1 PRODUTO INTERNO BRUTO (PIB) NO TERRITRIO

A economia pernambucana, assim como a do Nordeste brasileiro, fortemente


ligada s condicionantes do mercado nacional. O significado mais amplo desta
afirmao que sua capacidade de crescer e de se expandir muito mais dada
por condicionantes exgenas do que internas economia estadual. A dinmica
particular em cada momento que se assume para o comportamento das variveis
de comando sobre a evoluo da economia brasileira impacta favorvel ou
desfavoravelmente no nvel de investimento em Pernambuco.
Como se ver nas sees subsequentes deste captulo, a economia pernambucana
no uma economia deprimida. Sua evoluo segue de perto os ditames da economia
nacional e regional, sendo que em alguns momentos estas duas crescem mais que a
de Pernambuco. Todavia, pode-se afirmar que o modelo de desenvolvimento que se
implantou no estado e na regio, baseado em renncias fiscais e incentivos econmicos
e financeiros para a instalao de empresas, no tem tido poder de produzir um
nvel superior de desenvolvimento sustentado (Vergolino e Monteiro Neto, 2002;
Monteiro Neto, 2005). Por conta de caractersticas estruturais e histricas, o mercado
de trabalho estadual foi marcado pelo elevado desemprego e subemprego e pelo baixo
nvel de remunerao. Do mesmo modo, a propriedade de ativos e renda sempre
foi muito concentrada em fraes reduzidas de pessoas e empresas.
A caracterstica marcante da determinao do desenvolvimento de uma
economia estadual como a pernambucana sua dependncia das orientaes e
dos recursos econmico-financeiros procedentes da Unio.
1.1 A evoluo econmica: da dcada de 1960 aos dias atuais

O esforo de acelerao do ritmo de crescimento econmico promovido pelas


polticas setoriais e regionais do governo federal nestas ltimas cinco dcadas,
desde 1960, produziu um benfico atrelamento muito estreito da dinmica
da economia estadual aos rumos da economia nacional. A integrao das
economias regionais ao mercado nacional passou a produzir efeitos de estmulo
expansionistas, por meio da atividade industrial incentivada pelos mecanismos
fiscais e financeiros da poltica regional.

54

Capacidades Governativas no Ambiente Federativo Nacional Pernambuco (2000-2012)

No longo perodo de 1960 a 2012 a economia pernambucana apresentou


taxa mdia de crescimento de seu produto interno bruto (PIB) de 3,3% ao
ano (a.a.). verdade que uma taxa inferior s apresentadas pela regio
Nordeste (4,1% a.a.) e tambm pelo Brasil (4,1% a.a.) como um todo, mas
um nvel de crescimento bastante considervel em um perodo to extenso
(tabela 1). O esforo de crescimento, quando visto dcada a dcada, bastante
elevado, tendo a economia pernambucana igualado os patamares nacionais
de elevado crescimento nas dcadas de 1960, 1970 e 1980, vindo apenas a perder
dinamismo nos anos 1990, quando suas taxas ficaram em apenas 0,7% a.a.,
contra 2,95% do Nordeste e 2,86% do Brasil. Tendo apresentado um forte
crescimento de sua base industrial nas dcadas de 1960 a 1980, quando
sobreveio a crise fiscal-financeira do Estado brasileiro em meados dos 1980, a
economia pernambucana passou a patinar em baixo crescimento e desarticulao
dos elementos financiadores do investimento pblico. A trajetria que se
estabeleceu na segunda metade da dcada de 1980 foi de fraca expanso do
PIB, prolongando-se nos anos 1990 e incio dos 2000. Durante este perodo de
crise econmico-financeira do Estado nacional, o governo estadual teve pouca
capacidade, quer seja institucional, quer seja de recursos financeiros-fiscais para
se contrapor a ondas depressivas vindas da economia nacional.
Na etapa de ajustamento macroeconmico e reformas institucionais, 1990
a 2002, a conteno da atividade fiscal do Estado brasileiro somada perda de
substncia e de recursos das polticas regionais, os quais tm papel relevante no
financiamento da atividade econmica estadual resultou em baixas taxas de
crescimento no pas, as quais tiveram reverberao muito forte em Pernambuco.
Durante este perodo (1990-2002), a economia estadual se expandiu a 1,2% a.a.,
contra 2,8% do Nordeste e 2,6% do Brasil.
A partir de 2003 configurou-se nova etapa de crescimento provocado pela
retomada do ativismo fiscal do Estado brasileiro. Passada a fase mais aguda
do ajustamento, o governo federal comeou a tomar decises para ampliar
a capacidade de investimento do Estado, ora de forma direta, por meio de seu
gasto em investimento das estatais e da administrao pblica, ora por meio
de sua capacidade de financiar o investimento privado Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), Banco do Brasil (BB), Caixa
Econmica Federal (CEF) e bancos regionais.
As taxas de crescimento das economias estadual, regional e nacional
mudaram de patamar no perodo recente (2003-2012) relativamente ao
anterior, atingindo 5,2% a.a. em Pernambuco, 4,7% no Nordeste e 4,0%
no Brasil. Novamente, assim como entre 1960 e 1980, a expanso industrial
foi o elemento dinmico do PIB estadual. As decises do governo federal em

Estrutura e Dinmica Evolutiva da Economia: 1990-2010

55

apoiar a implantao de unidades industriais de alta intensidade de capital,


como uma refinaria de petrleo e gs, um estaleiro naval, uma siderrgica e
uma montadora de automveis, esto a viabilizar novos patamares e velocidade
para a atividade econmica no estado.
A taxa de expanso da produo total per capita no perodo 1960-2012 foi
menor em Pernambuco (1,79% a.a.) do que no restante do Nordeste (2,31%)
e no Brasil (2,08%). A esta taxa de longo prazo o produto per capita estadual
tende a ficar para trs em termos nacionais e regionais, uma vez que estas duas
ltimas regies crescem a velocidades maiores.
Segundo os dados apresentados na tabela 1, um certo padro pode ser
identificado na evoluo do PIB per capita. A taxa de crescimento observada
em Pernambuco foi praticamente similar as do Brasil nas dcadas de 1960,
1970, 1980 e 2000. Ou seja, nestas fases decenais citadas, a economia estadual
acompanhou a evoluo que se observa no restante do pas. Somente na dcada
de 1990, na fase de ajustamento macroeconmico e reformas, que a economia
estadual diverge mais claramente do restante do pas, com crescimento mdio
negativo no perodo de -0,26% a.a., contra 1,39% a.a. para o Brasil com um
todo e 1,79% para o conjunto da regio Nordeste.
Em suma, em uma perspectiva de largo prazo, e quando ponderado pela
populao, o crescimento econmico estadual raramente supera os padres
nacionais e regionais que o rodeiam. Tem sido mais comum obter taxas de
crescimento no mximo similares s mdias nacionais.
A boa nova, entretanto, que no perodo recente, principalmente depois
de 2003, as taxas de variao do PIB por habitante no estado vm ficando acima
do restante do pas. Neste perodo de forte ativismo fiscal e de recomposio das
instituies federais voltados ao crescimento econmico (2003-2012), a economia
estadual cresceu taxa de 4,22% a.a., enquanto as do Nordeste e a do Brasil se
expandiram a, respectivamente, 3,68% e 3,03% a.a.
Se, durante o longo perodo entre 1960 e 2012, a economia pernambucana
acompanhou de perto os movimentos cclicos da economia nacional grosso modo
crescendo prxima da mdia nacional quando o ciclo nacional foi ascendente,
e abaixo da mdia nacional quando o ciclo revelou-se descendente, revelando,
portanto, sua capacidade de integrao evoluo da economia nacional
ela no tem sido capaz, entretanto, de suplantar, no conjunto do perodo,
o ritmo de crescimento nacional.
O grfico 1 apresenta a evoluo do PIB total entre 1960 e 2012 em
nmeros-ndices (1960 = 100). A economia pernambucana foi expandida por
um mltiplo de apenas 6,8 no perodo, enquanto as do Nordeste e do Brasil

56

Capacidades Governativas no Ambiente Federativo Nacional Pernambuco (2000-2012)

foram em 8,3 e 9,2, respectivamente. O impulso de transformao gerado


pelos investimentos incentivados pela Superintendncia do Desenvolvimento
do Nordeste (Sudene) a partir de 1960, bem como pelos gastos do governo
federal no I e II Planos Nacionais de Desenvolvimento (PNDs), e mesmo
pelos recursos do Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste
(FNE), assim como dos fundos regionais de desenvolvimento a partir da
implementao da constituio de 1988, teve como resultado um crescimento
acumulado do PIB estadual equivalente a, respectivamente, 81,9% e 73,9%
da evoluo dos PIBs do Nordeste e do Brasil.
Do mesmo modo, o grfico 2 mostra a evoluo do PIB per capita no
perodo. Para este indicador, a evoluo em Pernambuco de um mltiplo
de apenas 3,1, enquanto para o Nordeste a variao do nmero-ndice foi de
3,4 vezes e, para o Brasil, de 3,3 vezes. Nesse grfico fica evidente a colagem
da economia pernambucana aos movimentos cclicos da economia nacional,
entretanto, sua trajetria mantm-se sempre em nvel abaixo da regional e
da nacional. Para a economia pernambucana o que acontece no restante da
economia nacional que condiciona e, em certo sentido, coloca limites
seu crescimento de longo prazo.
TABELA 1

Pernambuco, Nordeste e Brasil: evoluo do PIB total e per capita no perodo 1960-2012
e nos subperodos escolhidos
(Em %)
Taxas anuais de crescimento
Perodos escolhidos

PIB total

PIB per capita

Pernambuco

Nordeste

Brasil

Pernambuco

Nordeste

Brasil

Perodo 1960-2012

3,30

4,11

4,14

1,79

2,31

2,08

Dcada de 1960

4,45

3,00

4,98

2,06

0,58

1,98

Dcada de 1970

8,35

8,52

8,45

6,47

6,21

5,82

Dcada de 1980

3,00

3,53

3,08

1,49

1,49

0,92

Dcada de 1990

0,71

2,95

2,86

-0,26

1,79

1,39

Dcada de 2000

3,68

3,86

3,60

2,47

2,54

2,24

Reformas econmicas (1990-2002)

1,18

2,83

2,62

1,58

1,69

1,19

Ativismo fiscal (2003-2012)

5,25

4,67

3,99

4,22

3,68

3,03

Perodo 2000-2005

2,54

2,37

2,83

1,31

1,03

1,18

Perodo 2006-2012

5,53

4,08

3,66

4,62

3,31

2,89

Fonte: Contas regionais dados brutos, IBGE.


Elaborao dos autores.
Nota: Taxas geomtricas de crescimento obtidas por ajustamento de funo exponencial (Y = aXb).

Estrutura e Dinmica Evolutiva da Economia: 1990-2010

57

GRFICO 1

Pernambuco, Nordeste e Brasil: evoluo do PIB (1960-2012)


(Em nmero-ndice: 1960 = 100)
1.000

924,2

900
800

838,1

700
600

679,9

500
400
300
200
100

Pernambuco

Nordeste

2011

2009

2007

2005

2003

2001

1999

1997

1995

1993

1991

1989

1987

1985

1983

1981

1979

1977

1975

1973

1971

1969

1967

1965

1963

1961

Brasil

Elaborao dos autores.

GRFICO 2

Pernambuco, Nordeste e Brasil: evoluo do PIB per capita (1960-2012)


(Em nmero-ndice: 1960 = 100)
400
344,5

350

331,9
300
312,6

250
200
150

Pernambuco
Elaborao dos autores.

Nordeste

Brasil

2011

2008

2005

2002

1999

1996

1993

1990

1987

1984

1981

1978

1975

1972

1969

1966

1963

1960

100

58

Capacidades Governativas no Ambiente Federativo Nacional Pernambuco (2000-2012)

1.2 PIB per capita: nvel e proporo com relao ao Nordeste e ao Brasil

Colocado em valores reais de 2012, o PIB por habitante atingido pela economia
pernambucana no ano inicial das seis dcadas desde 1960 mostra um desempenho
regular e condicionado, como visto antes, pela estrutura macroeconmica prevalecente
no pas a cada momento, partindo de um patamar baixo, de apenas R$ 4,0 mil
(de 2012), em 1960, e que se mantm neste nvel na dcada de 1970. Assume uma
duplicao de nvel em 1980 para cerca de R$ 8 ,0 mil e permanece assim at o ano
de 2000. Durante todo o perodo correspondente crise externa das finanas pblicas
brasileiras (dcada de 1980) e das reformas macroeconmicas (1990), seu PIB per capita
permanecer estagnado no nvel de R$ 8,0 mil. Ser somente a partir de 2010 que
se verificar um ganho de cerca de 40% no nvel real do PIB per capita, passando de
R$ 8,0 mil, em 2000, para R$ 12,2 mil em 2010 e atingindo R$ 12,6 mil em 2012.
Comparando-se o PIB per capita pernambucano com os do Nordeste e do Brasil, fica
evidente que o primeiro se situa acima da mdia regional, muito embora tenha perdido
flego entre 1980 e 2000, ano em que sua proporo percentual tornou-se a mais baixa
(106,8% do PIB per capita nordestino em 2000) desde 1960. Vem, contudo, ensaiando
uma elevao de sua proporo sem ainda se aproximar do nvel estabelecido em 1960.
Com relao ao PIB per capita nacional, sua situao preocupante: foi mais
elevado em 1960, quando chegou a 59% do PIB per capita nacional, caiu para 50%
deste nos anos de 1980 e 2000 e vem apresentando esforo de ampliao para 55% nos
anos recentes de 2010 e 2012. Esta posio relativa frgil neste indicador aponta para a
necessidade de reviso dos objetivos da poltica regional brasileira, bem como a urgncia
para a ampliao dos recursos que o federalismo brasileiro transfere habitualmente para
a Unidades da Federao das regies menos desenvolvidas. Ao longo de pouco mais
de cinquenta anos de poltica regional um importante estado da Federao continua
a apresentar um nvel global de produo econmica e, portanto, de contribuio
ao esforo nacional de desenvolvimento muito reduzido.
TABELA 2

Pernambuco, Nordeste e Brasil: valor absoluto e proporo com relao ao Brasil do


PIB per capita (1960, 1970, 1980, 1990, 2000, 2010 e 2012)
(Em R$ de 2012)
Anos escolhidos

Pernambuco

Nordeste

Brasil

Valores de 2012 (R$)


1960

4.039

3.174

6.836

1970

4.890

3.610

9.308

1980

8.295

6.904

16.656

1990

8.616

6.982

15.708

2000

8.704

8.153

17.564

2010

12.217

10.797

22.272

2012

12.694

10.947

22.700
(Continua)

Estrutura e Dinmica Evolutiva da Economia: 1990-2010

59

(Continuao)
Anos escolhidos

Pernambuco

Nordeste

Brasil

Proporo do PIB per capita de PE no Nordeste e no Brasil (%)


PE/NE

PE/BR

1960

127,2

59,1

1970

135,5

52,5

1980

120,1

49,8

1990

123,4

54,9

2000

106,8

49,6

2010

113,1

54,9

116,0

55,9

2012

Fonte: Contas regionais e censo demogrfico dados brutos, IBGE.

Tendo esse quadro de referncia em perspectiva, se poderia imaginar que


o atual ciclo expansivo vivido na economia estadual tem potencial para romper,
ao menos parcialmente, esse condicionamento imposto pela economia nacional?
Em outras palavras, a estrutura produtiva em implantao na economia
pernambucana neste momento contribuir efetivamente para que esta venha a
deslocar sua curva de crescimento para um patamar superior em direo ao nvel
mais alto e prximo ao desempenho de longo prazo da economia brasileira e/ou
at mesmo superior desta? Ou, alternativamente, continuar crescendo em nvel
de longo prazo inferior ao padro nacional?
A investigao em curso nesta subseo do trabalho tenta explorar mais a
fundo essa faceta do crescimento econmico recente em Pernambuco, visando
colocar luz sobre o sentido das mudanas em curso: apenas mais crescimento
econmico a partir das bases preexistentes ou, pelo contrrio, vai mais alm,
apontando para a construo de uma trajetria de mudana estrutural em que
novos setores produtivos vo sendo adicionados economia estadual, com
ampliao do mercado de trabalho e com melhoria das condies de vida da
populao? O que se vislumbra nesta experincia estadual? E, se mudana
estrutural, qual a sua fora transformadora?
Somente mais recentemente, com a recomposio das finanas federais e de
sua capacidade de propor estratgias produtivas para os entes subnacionais, que
se mostrou possvel a retomada do crescimento econmico estadual motivada por
investimentos de grande porte capazes de atuar como elementos-ncora para o
estmulo e a atrao de novos investimentos privados.
O governo federal fez apostas para a implantao de uma refinaria de petrleo
da Petrobras, de uma siderrgica e de um estaleiro naval projetos de grande
envergadura de capital e tecnolgica; projetos, sem dvida, atratores de novos
investimentos ao longo das cadeias de produo. Portanto, desde pelo menos 2005,
um novo momento para o setor industrial no estado vem sendo redefinido pelos

60

Capacidades Governativas no Ambiente Federativo Nacional Pernambuco (2000-2012)

esforos federais e estaduais para a consolidao de uma matriz produtiva renovada


e capaz de orientar uma trajetria mais robusta de crescimento econmico.
Os novos investimentos tm proporcionado uma elevao da participao
do PIB estadual no total regional ainda de maneira tnue, mas positiva.
Espera-se que quando da concluso e maturao dos projetos em curso,
a economia estadual venha a elevar seu nvel de produto por habitante. A tabela 3
apresenta as estimativas da participao do perodo recente para o PIB
estadual no agregado regional e nacional. As evidncias apresentadas indicam
que a economia de Pernambuco passa a retomar seu espao no contexto da
economia nordestina ao longo do perodo 1995-2010.
Em 1995, o PIB estadual representava 2,3% do PIB nacional e 18,8% do
nordestino. Em 2010, esta participao alcanou o patamar de 2,5% e 18,3%,
respectivamente. Duas situaes so captadas a partir destes dados. Primeiro,
a economia estadual percorre uma recuperao de sua participao relativa no
contexto regional. Segundo, o crescimento havido no foi capaz de sustentar
sua participao relativa no contexto nacional. Trata-se de uma queda pequena,
mas no desprezvel, considerando-se que durante esse perodo foram realizados
grandes investimentos na economia estadual, tanto pelo empresariado privado,
quanto por agentes pblicos.
Percebe-se, todavia, luz do estudo do comportamento do indicador acima
destacado, que a participao do produto estadual no regional apresentou uma
tendncia de suave declnio no contexto regional at 2008. Desde ento ocorre
uma retomada econmica que coincide com a aplicao de recursos para o
investimento na refinaria de petrleo e derivados da Petrobras no porto de Suape
em 2009.1 O grfico 3 ilustra o comportamento de retomada da participao do
PIB estadual frente ao regional.
TABELA 3

Pernambuco e Nordeste: participao no PIB do Nordeste e do Brasil (1995 e 2000-2010)


(Em %)
Regio

1995

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

PE/NE

18,8

18,2

18,4

18,1

17,9

17,6

17,5

17,6

17,5

17,3

17,4

18,3

PE/BR

2,3

2,3

2,3

2,4

2,3

2,3

2,3

2,3

2,3

2,3

2,4

2,5

NE/BR

12,0

12,4

12,6

13,0

12,8

12,7

13,1

13,1

13,1

13,1

13,5

13,5

Fonte: Contas regionais, IBGE.


Elaborao dos autores.

1. O ano de 2009 marca o momento em que o BNDES realizou o elevado desembolso de R$ 9 bilhes para o projeto
da refinaria da Petrobras em Pernambuco, sendo este montante, individualmente, o mais relevante realizado na regio
Nordeste e em Pernambuco em, pelo menos, duas dcadas. Para mais informaes, ver o relatrio de atividades do BNDES.

Estrutura e Dinmica Evolutiva da Economia: 1990-2010

61

GRFICO 3

Pernambuco: VAB a preos bsicos participao no PIB da regio Nordeste


(Em %)
19
18,5
18
17,5
17
16,5
16
1995

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Fonte: IBGE.
Elaborao dos autores.

O que explica essa trajetria constatada na participao de Pernambuco no


PIB do Nordeste? Na fase de longo descenso da posio relativa, correspondendo,
grosso modo, aos anos de 1995 a 2008, as mudanas na economia brasileira em
torno de uma agenda de reformas (abertura produtiva, comercial e financeira)
resultou em ajustamento macroeconmico com baixas taxas de crescimento
econmico no pas como um todo. O tecido produtivo em Pernambuco,
neste contexto, assistiu a um processo de desindustrializao com perda de
competitividade estrutural.
Dependente de recursos da poltica de desenvolvimento regional e de
gastos em infraestrutura do governo federal, a economia pernambucana viu
ambos minguarem nestas ltimas dcadas. Sua estratgia para se expandir ficou
reduzida captao de recursos do FNE e prtica de concesso de incentivos
fiscais federais e estaduais para atrao do empreendimento privado.
A situao financeira do governo estadual, por sua vez, tornou-se extremamente
difcil e os recursos para investimentos mais escassos. Nesse perodo, o governo
estadual alienou a Companhia Eltrica de Pernambuco (Celpe) para o setor
privado. Grosso modo, o governo direcionou parte dos recursos captados por
meio da privatizao para cobrir o deficit do setor previdencirio estadual, e a
outra parte investiu em obras de infraestrutura (duplicao da BR-232, no trecho
Recife-Caruaru-So Caetano).
Investimentos em sade, educao e segurana pblica, entretanto, foram
colocados em segundo plano e dependentes do flego a cada momento do tempo

62

Capacidades Governativas no Ambiente Federativo Nacional Pernambuco (2000-2012)

da arrecadao estadual de imposto. Muito pouco foi realizado nestas reas


estratgicas em prol do desenvolvimento do estado. Nesse perodo instituda,
em mbito federal, a Lei de Responsabilidade Fiscal (2000) que promoveu uma
gesto mais eficiente e transparente das finanas pblicas estaduais. No plano
nacional e com forte rebatimento local, destaca-se a crise do apago do setor
eltrico e tambm o recrudescimento da inflao, que alcanou taxas elevadas
na segunda metade de 2002.
A partir de 2003 as perspectivas mudaram com a chegada, ao governo
federal, de uma frente poltica com matizes desenvolvimentistas. Inicialmente,
a retomada do nvel do investimento no pde ser realizada, pois o governo
precisou levar adiante polticas restritivas, como o aumento da taxa real de juros
e o controle das despesas pblicas para debelar o descontrole inflacionrio e as
expectativas negativas criadas pelos investidores. Os recursos para investimento
em obras de grande efeito multiplicador no foram realizados e as economias de
Pernambuco e do Nordeste cresceram a taxas reduzidas.
A tabela 4 apresenta estimativas das taxas de crescimento do produto interno
por habitante. A expanso deste indicador nos anos iniciais da dcada de 2000
ocorrer, como se ver mais adiante, provocada por investimentos do governo estadual
com recursos de privatizao de alguns ativos pblicos, principalmente a Celpe.
J em 2003 ocorre uma queda na taxa anual do PIB per capita, ficando em -2,9%,
decorrente do ambiente de crise nacional e regional. A partir de 2005, entretanto,
o nvel de variao do PIB per capita ficaria prximo ou acima de 4% a.a. at 2010.
TABELA 4

Pernambuco, Nordeste e Brasil: taxas anuais de crescimento do PIB per capita (2000 a 2012)
(Em %)
20012000

20022001

20032002

20042003

20052004

20062005

20072006

20082007

20092008

20102009

20112010

20122011

PE

2,36

3,24

-2,96

2,80

3,92

3,40

4,46

4,05

2,03

11,72

1,55

1,76

NE

0,52

4,64

-5,45

4,26

4,82

3,38

4,50

7,44

-1,37

6,42

1,28

0,11

BR

0,13

1,46

-0,03

4,48

1,96

2,74

4,85

3,95

-1,49

6,25

1,87

0,06

Fonte: Contas regionais dados brutos, IBGE.


Elaborao dos autores.

Somente a partir de 2003, em funo do aquecimento do mercado nacional e


da retomada, em patamar agora mais elevado e prximo ao que ocorria na dcada
de 1970, do investimento estatal em projetos estruturadores do desenvolvimento
regional no pas, que seu declnio relativo sustado. Com o investimento pblico
frente, a poltica de desenvolvimento passou a sinalizar para uma lucrativa carteira
de projetos de interesse do setor privado.

Estrutura e Dinmica Evolutiva da Economia: 1990-2010

63

Destacam-se, no ciclo expansivo estadual em curso, os seguintes investimentos estruturantes:


a construo da Refinaria de Petrleo Abreu e Lima, no Complexo
Industrial de Suape, com investimentos da Petrobras. Embora grande parte
dos investimentos na refinaria tenda a vazar para fora das fronteiras do
estado, o efeito econmico tem sido positivo, especialmente no segmento
da construo civil, que gerou um boom na demanda por habitao em
decorrncia do aporte de um grande nmero de trabalhadores qualificados
na implantao do empreendimento;
a implantao de um estaleiro naval no Complexo Industrial de Suape
voltado para a produo de navios e plataformas de petrleo, j como
resultado da explorao futura do pr-sal na Bacia de Campos no
Rio de Janeiro. Assegurada a viabilidade econmico-financeira deste
empreendimento, novas plantas industriais voltadas para as mesmas
atividades procuram se instalar neste stio industrial/porturio. Os efeitos
para frente gerados pela implantao deste empreendimento se fizeram
sentir nas reas de construo civil e de servios especializados para suprir
as demandas dos novos trabalhadores;
a implantao da ferrovia Transnordestina, cuja fase de construo
tem requerido a contratao de milhares de trabalhadores qualificados
e semiqualificados, oxigenando economicamente as sub-regies do
estado, especialmente aquelas localizadas nas regies do Agreste e
Serto. Trata-se do mais importante projeto estruturador da economia
de Pernambuco. A ferrovia vai dotar o estado de um sistema logstico
sem similar no contexto dos estados da Federao. O seu traado no
sentido Leste-Oeste vai permitir escoar as riquezas do Serto e promover
o surgimento de novos empreendimentos em reas que dependiam de
uma logstica mais sofisticada; e
a construo dos canais Leste e Norte da transposio das guas do
Rio So Francisco. Os dois canais levaro a gua do rio para os estados
do Cear, Rio Grande do Norte e Paraba, atravessando as terras do Serto de
Pernambuco. Desta forma, a gua que vai correr por estes canais dever
viabilizar as terras do Serto do estado e permitir a distribuio de gua,
por meio de adutoras, para a regio agrestina do estado. Trata-se de uma
regio de elevadas potencialidades econmicas, mas que apresenta uma
forte restrio ao desenvolvimento: a escassez de gua potvel para as
futuras atividades industriais e de servios que desejarem se implantar
na regio.

64

Capacidades Governativas no Ambiente Federativo Nacional Pernambuco (2000-2012)

A trajetria do PIB per capita influenciada por vrios fatores, com destaque
para a qualidade e a quantidade dos recursos produtivos existentes capitais fsico e
humano, recursos naturais, tecnologia, capacidade empresarial, cultura etc. No caso
de Pernambuco, so as decises de investimento privado estimuladas e financiadas
pelo Estado que tm feito diferena no perodo recente.
GRFICO 4

Brasil, Nordeste e Pernambuco: evoluo do PIB per capita (1990-2009)


(Em R$ de 2000)
9,000
8,000
7,000
6,000
5,000
4,000
3,000
2,000
1,000
0,000
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Pernambuco

Nordeste

Brasil

Fonte: Ipeadata.
Elaborao dos autores.
Obs.: Reais de 2000.

No contexto nacional, observa-se que o PIB per capita permaneceu quase que
constante entre os anos 1990 e 2002. possvel detectar um ponto de inflexo no
PIB per capita a partir de 2002-2003, quando o indicador apresenta uma trajetria
ascendente, ultrapassando o patamar de R$ 8 mil per capita em 2007 (grfico 5).
A intensidade com que o PIB por habitante avanou no restante do pas no
se repetiu no Nordeste, tampouco em Pernambuco. Embora o PIB per capita do
estado de Pernambuco tenha sido consistentemente superior ao da regio Nordeste
em todo o perodo 1990-2009, a diferena ente os dois bastante reduzida e vem
se estreitando aps 2003.
Esse quadro visualizado permite suspeitar que persistem, seja para o prprio
estado, seja para a regio Nordeste, questes estruturais que impedem a transformao
de suas economias em direo a padres de mais elevada produtividade e renda
per capita. Com estruturas produtivas fundadas quase que exclusivamente em setores
produtores de bens de consumo no durvel e alguns bens intermedirios em funo

Estrutura e Dinmica Evolutiva da Economia: 1990-2010

65

dos requerimentos definidos pela integrao nacional dos mercados, em Pernambuco


a possibilidade de mudana do padro de produtividade remota e depende da
interveno governamental federal, visando redefinio de sua estrutura setorial.
Sem um tipo de interveno que de fato promova a mudana estrutural,
os investimentos da poltica regional sozinhos no foram e no sero capazes de
mudar a situao prevalecente.
2 COMPOSIO E DINMICA SETORIAL DA ECONOMIA

Estimativas referentes participao relativa dos produtos setoriais (agropecuria,


indstria e servios) no valor adicionado bruto (VAB) que corresponde ao PIB
sem a imputao dos impostos indiretos so disponibilizadas na tabela 21.
As evidncias so extremamente sugestivas. A economia de Pernambuco observa
um padro relativamente estvel na sua composio setorial agregada com maior
predomnio do setor tercirio na gerao de valor. A participao da agropecuria,
e mesmo do setor industrial, apresentam um lento declnio ao longo do perodo,
que pode mesmo ser compreendido como um fenmeno ainda meramente
estatstico: conjuntamente teriam perdido cerca de 2 pontos percentuais para o
tercirio entre 1995 e 2010 e retomam parte da perda em 2011.
Considerando-se a desagregao subssetorial do VAB, entretanto, caractersticas
importantes vm tona. O setor agropecurio tem ocupado papel pouco relevante
e com tendncia queda de sua participao no VAB estadual.
O setor industrial mostra recuperao da atividade, mas ainda enfrenta uma
situao de fragilidade estrutural. Mesmo com investimentos em ramos de atividade
novos para a economia estadual relacionados com o refinamento de petrleo e
gs, a construo e a reparao de navios e a siderurgia, o VAB da indstria de
transformao no retomou o nvel que detinha em 1995, com 14,4% do VAB
estadual, e chega a 2011 com apenas 10,2% do total estadual. foroso notar,
entretanto, que o VAB estadual da indstria de transformao em 2011 22,8%
maior, em termos reais, que o observado em 1995 (tabela 6).
no ramo da construo civil, e no na indstria de transformao, que vem
se observando o maior avano no VAB do conjunto do setor industrial estadual.
Este ramo passou de 2,6% do VAB, em 1995, para 5,1%, em 2011, tendo se
expandido 3,3 vezes no perodo. Com investimentos em plantas industriais ainda
em execuo em 2011, como so os casos da refinaria de petrleo e da siderrgica,
bem como de vrios projetos industriais de menor magnitude associados cadeia
industrial, espera-se que o VAB da indstria de transformao venha a apresentar
expanso muito mais significativa no perodo 2012-2015 que as estatsticas
recentes puderam captar.

66

Capacidades Governativas no Ambiente Federativo Nacional Pernambuco (2000-2012)

O ramo de servios de utilidade pblica (SIUP) que congrega as atividades de


servios pblicos, associados distribuio de gua, gs, esgoto e limpeza urbana,
apresentou notvel crescimento em sua posio relativa, passando a operar 8,6%
do VAB estadual em 2011, contra 6,4% em 1995. Esse comportamento positivo
pode ser explicado pelos investimentos do setor pblico estadual na ampliao
da distribuio de gua potvel, bem como na ampliao da malha estadual de
distribuio de gs encanado. Nesse perodo o governo estadual foi capaz, tambm,
de ampliar a malha de distribuio de gs encanado para uma boa parte dos
municpios da rea metropolitana do Recife, e cuja distribuio chegou at a cidade
de Caruaru, na regio agrestina do estado, distante 140 km do distrito industrial de
Suape, onde fica localizada a central de distribuio. Adicionalmente, o crescimento
da renda e do emprego impactam na demanda residencial e industrial de energia e
gua, levando expanso dos negcios nos ramos de atividade em relevo.
No geral, o setor industrial mostra sinais de tnue retomada para o crescimento,
com seu VAB chegando a 24% do estadual, em 2011, contra 23,6%, em 1995.
Destaque-se que entre os dois anos do extremo do perodo 1995-2011, o VAB
industrial chegou a atingir apenas 21,8% do total estadual em 2000. Nesse breve
perodo (1995-2000) seu crescimento total teria sido de apenas 2% relativamente
ao valor atingido em 1995.
O setor de servios, por sua vez, manteve, em 2011, trajetria de elevado
patamar de 72,6% no VAB estadual. Os seguintes ramos expandiram suas
contribuies ao crescimento do setor como um todo: comrcio, com 11,5% do
VAB estadual, em 1995, e 13,6%, em 2011; e administrao pblica (APU), com
23,3%, em 1995, e 24,0%, em 2011. Apresentaram leve contrao relativa os ramos
de setor financeiro, com 6,9% em 1995, e 5,6% em 2011; e outros servios, com
29,6% em 1995, e 29,4% em 2011.
Em termos da dinmica do crescimento setorial, a gerao de VAB no estado
vem superando o ritmo nacional no perodo 1995-2011. O VAB estadual total
cresceu taxa de 3,5% a.a. no perodo, contra 3,0% no pas como um todo.
Esta performance superior se mantm mais evidente em anos posteriores, como entre
2000 e 2011 (4,2% a.a. para Pernambuco e 3,5% para o Brasil) e no subperodo
mais recente 2005-2011 (5,7% a.a. para Pernambuco e 4,2% para o Brasil).
Quando se calcula a contribuio normalizada ao crescimento que se refere
quela taxa de crescimento de um dado setor/ramo que modifica para mais ou
para menos sua participao relativa ao longo do perodo analisado de cada
setor/ramo de atividade observa-se que so, por ordem, os ramos de outros servios
(30,5%), APU (25,6%), comrcio (15,7%), SIUP (10,3%), construo (6,1%)
e indstria de transformao (5,5%) os que mais impulsionaram o VAB estadual
no perodo (tabela 9).

Estrutura e Dinmica Evolutiva da Economia: 1990-2010

67

Esse padro de crescimento, em que as atividades tercirias foram mais relevantes


que as industriais para a expanso do VAB total segue, grosso modo, a dinmica
verificada em nvel nacional. Ao setor de servios couberam 76,3% dos impulsos ao
crescimento do VAB total do estado e indstria apenas 22,1% do total (menor que
a sua participao real de 24,0% em 2011). No caso mais geral do Brasil, o setor de
servios foi responsvel por 71,0% do crescimento total e a indstria apenas por 23,7%.
TABELA 5

Pernambuco e Brasil: VAB por setor de atividade (1995, 2000, 2005, 2010 e 2011)
(Em R$ milhes)
Pernambuco

Agropecuria
Indstria
Extrativa mineral

1995

2000

2005

2010

2.781

2.647

3.512

4.134

2011
3.298

12.974

13.220

15.140

20.407

22.929

97

163

45

222

149

Transformao

7.920

6.809

7.500

10.009

9.731

Construo

1.442

1.972

3.757

4.603

4.833

SIUP

3.514

4.276

3.838

5.574

8.217

Servios

39.149

44.755

49.848

67.613

69.356

Comrcio

6.340

6.397

8.953

13.619

13.019

Financeiro

3.762

2.442

3.182

5.099

5.324

APU

12.794

14.129

15.892

22.136

22.902

Outros

16.253

21.787

21.821

26.759

28.111

Total PE

54.904

60.622

68.500

92.154

95.583

Brasil
1995

2000

2005

2010

2011

Agropecuria

135.870

144.561

167.364

192.894

204.721

Indstria

648.036

715.521

858.256

1.020.774

1.033.053

19.280

41.092

72.202

108.050

152.940

438.266

444.317

530.433

590.045

547.729

Extrativa mineral
Transformao
Construo

61.297

87.765

112.026

117.051

115.534

SIUP

129.194

142.346

143.596

205.628

216.850

Servios

1.570.379

1.720.067

1.906.281

2.422.931

2.514.275

Comrcio

275.645

273.446

327.515

455.262

474.582

Financeiro

212.621

153.819

206.792

273.163

278.924

APU

367.027

385.188

441.151

589.099

612.657

Outros

715.086

907.614

930.824

1.105.407

1.148.113

Total BR

2.354.285

2.580.149

2.931.902

3.636.599

3.752.050

Fonte: Contas regionais dados brutos, IBGE.


Elaborao dos autores.
Obs.: Reais de 2012.

Capacidades Governativas no Ambiente Federativo Nacional Pernambuco (2000-2012)

68

TABELA 6

Pernambuco e Brasil: VAB por setor de atividade composio setorial (1995, 2000,
2005, 2010 e 2011)
(Em %)
Pernambuco

Agropecuria
Indstria
Extrativa mineral
Transformao

1995

2000

2005

2010

2011

5,1

4,4

5,1

4,5

3,5

23,6

21,8

22,1

22,1

24,0

0,2

0,3

0,1

0,2

0,2
10,2

14,4

11,2

10,9

10,9

Construo

2,6

3,3

5,5

5,0

5,1

SIUP

6,4

7,1

5,6

6,0

8,6

Servios
Comrcio
Financeiro
APU

71,3

73,8

72,8

73,4

72,6

11,5

10,6

13,1

14,8

13,6

6,9

4,0

4,6

5,5

5,6

23,3

23,3

23,2

24,0

24,0

Outros

29,6

35,9

31,9

29,0

29,4

Total PE

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

Brasil

Agropecuria
Indstria
Extrativa mineral
Transformao
Construo

1995

2000

2005

2010

2011

5,8

5,6

5,7

5,3

5,5

27,5

27,7

29,3

28,1

27,5

0,8

1,6

2,5

3,0

4,1

18,6

17,2

18,1

16,2

14,6

2,6

3,4

3,8

3,2

3,1

SIUP

5,5

5,5

4,9

5,7

5,8

Servios

66,7

66,7

65,0

66,6

67,0

11,7

10,6

11,2

12,5

12,6

Comrcio
Financeiro
APU

9,0

6,0

7,1

7,5

7,4

15,6

14,9

15,0

16,2

16,3

Outros

30,4

35,2

31,7

30,4

30,6

Total BR

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

Fonte: Contas regionais dados brutos, IBGE.


Elaborao dos autores.

Estrutura e Dinmica Evolutiva da Economia: 1990-2010

69

TABELA 7

Pernambuco e Brasil: evoluo do VAB por setor de atividade (1995, 2000, 2005,
2010 e 2011)
(Em nmero-ndice: 1995 = 100)
Pernambuco

Agropecuria
Indstria
Extrativa mineral

1995

2000

2005

2010

2011

100

95

126

149

119

100

102

117

157

177

100

167

46

227

153

Transformao

100

86

95

126

123

Construo

100

137

261

319

335

SIUP

100

122

109

159

234

Servios
Comrcio

100

114

127

173

177

100

101

141

215

205

Financeiro

100

65

85

136

142

APU

100

110

124

173

179

Outros

100

134

134

165

173

Total PE

100

110

125

168

174

Brasil

Agropecuria
Indstria
Extrativa mineral

1995

2000

2005

2010

2011

100

106

123

142

151

100

110

132

158

159

100

213

375

560

793

Transformao

100

101

121

135

125

Construo

100

143

183

191

188

SIUP

100

110

111

159

168

Servios

100

110

121

154

160

100

99

119

165

172

Comrcio
Financeiro

100

72

97

128

131

APU

100

105

120

161

167

Outros

100

127

130

155

161

Total BR

100

110

125

154

159

Fonte: Contas regionais dados brutos, IBGE.


Elaborao dos autores.

Capacidades Governativas no Ambiente Federativo Nacional Pernambuco (2000-2012)

70

TABELA 8

Pernambuco e Brasil: evoluo do VAB por setor de atividade taxas anuais de


crescimento (1995, 2000, 2005, 2010 e 2012)
(Em %)
Pernambuco

Agropecuria
Indstria

1995-2011

1995-2000

2000-2011

2005-2011

1,07

-1,0

1,6

-1,0

3,62

0,4

5,3

7,2

Extrativa mineral

2,68

10,8

3,9

22,1

Transformao

1,30

-3,0

1,9

4,4

Construo

7,85

6,5

11,6

4,3

SIUP

5,45

4,0

8,0

13,5

Servios

3,64

2,7

5,3

5,7

4,60

0,2

6,8

6,4

Financeiro

2,19

-8,3

3,2

9,0

APU

3,71

2,0

5,4

6,3

Comrcio

Outros

3,48

6,0

5,1

4,3

Total PE

3,53

2,0

5,2

5,7

Brasil

Agropecuria
Indstria
Extrativa mineral

1995-2011

1995-2000

2000-2011

2005-2011

2,60

1,2

3,8

3,4

2,96

2,0

4,3

3,1

13,82

16,3

20,7

13,3

Transformao

1,40

0,3

2,0

0,5

Construo

4,04

7,4

5,9

0,5

SIUP

3,29

2,0

4,8

7,1

Servios

2,99

1,8

4,4

4,7

Comrcio

3,45

-0,

5,1

6,4

Financeiro

1,71

-6,3

2,5

5,1

APU

3,25

1,

4,8

5,6

Outros

3,00

4,9

4,4

3,6

Total BR

2,96

1,8

4,3

4,2

Fonte: Contas regionais dados brutos, IBGE.


Elaborao dos autores.

Estrutura e Dinmica Evolutiva da Economia: 1990-2010

71

TABELA 9

Pernambuco e Brasil: contribuio dos setores de atividade gerao do VAB (1995-2011)


(Em %)
Pernambuco
Setores de atividade
Agropecuria
Indstria
Extrativa mineral
Transformao
Construo

Participao no VAB
em 1995 (A)

Taxa anual de crescimento do


VAB no perodo 1995-2011 (B)

Contribuio normalizada ao
crescimento [(A) * (B)] / 100

5,1

1,1

1,5

23,6

3,6

24,2

0,2

2,7

0,0

14,4

1,3

5,3

2,6

7,9

5,8

SIUP

6,4

5,5

9,9

Servios

71,3

3,6

73,5

Comrcio

11,5

4,6

15,0

Financeiro

6,9

2,2

4,3

APU

23,3

3,7

24,5

Outros

29,6

3,5

29,2

Total PE

100,0

3,5

100,0

Brasil
Agropecuria
Indstria
Extrativa mineral
Transformao
Construo

5,8

2,6

5,1

27,5

3,0

27,5

0,8

13,8

3,8

18,6

1,4

8,8

2,6

4,0

3,6

SIUP

5,5

3,3

6,1

Servios

66,7

3,0

67,4

11,7

3,5

13,6

Comrcio
Financeiro
APU

9,0

1,7

5,2

15,6

3,3

17,1

Outros

30,4

3,0

30,8

Total BR

100,0

3,0

100,0

Fonte: Contas regionais dados brutos, IBGE.


Elaborao dos autores.

2.1 Heterogeneidade estrutural: a marca do subdesenvolvimento

A percepo de modificaes substantivas na estrutura produtiva estadual nesta


ltima dcada ser mais bem empreendida pelo exame da produtividade geral dos
seus setores/subsetores econmicos. A ideia de heterogeneidade estrutural decorre

72

Capacidades Governativas no Ambiente Federativo Nacional Pernambuco (2000-2012)

da verificao de que a economia brasileira possui matriz produtiva que abriga forte
presena simultnea de setores de alta e baixa produtividade mdia do trabalho,
os quais, entretanto, apresentam baixa sinergia ente si; adicionalmente verifica-se,
historicamente, que a mudana setorial em direo a ramos de atividades de elevada
intensidade de capital e, portanto, alta produtividade do trabalho frequentemente
mais presentes no setor industrial se d em ritmo muito lento.
Para os propsitos deste trabalho a produtividade mdia geral da economia ser dada
pela relao entre o VAB e a correspondente populao ocupada (POC) a ele associada
(PTM = VA / POC). As tabelas 10 e 11 trazem as informaes essenciais para a anlise.
Verifica-se, inicialmente, o peso relativamente pequeno do setor agropecurio
na gerao total de valor agregado. Os percentuais observados para Pernambuco em
2000 (4,4%) e 2010 (4,5%) so inferiores aos da mdia nacional nos mesmos anos,
que foram, respectivamente, de 5,6% e 5,3%. Contudo, este setor ainda responsvel
por uma parcela relativamente grande da POC estadual: 20,1% do total em 2010.
Resulta disso uma baixa produtividade mdia do trabalho neste setor de atividade,
em torno de R$ 3,9 mil em 2000 e R$ 6,0 mil em 2010, valores que correspondem,
respectivamente, a 6,1% da produtividade mdia geral da economia pernambucana
em 2000 e a 8,3% da mesma em 2010 (tabela 11).
O setor industrial viu sua participao no VAB total do estado aumentar de
21,8% para 22,1% entre o incio e o fim da dcada. Uma pequena variao que,
entretanto, permitiu, ainda que modesta, uma expanso taxa de 0,9% a.a.
da produtividade mdia do setor de R$ 30,8 mil, em 2000, para R$ 33,8 mil, em 2010.
Destacou-se, na indstria, o ramo de construo civil com aumento anual de 4,2%
na produtividade mdia do trabalho, seguido pela indstria de transformao, com
apenas um incremento de 1,0% a.a. no perodo.
O setor de servios tem sido responsvel por quase trs quartos do valor
agregado estadual na dcada e emprega, em mdia, cerca de 60% da POC estadual.
Neste setor a produtividade mdia do trabalho cresceu taxa de 1,0% a.a. na dcada,
com seu valor absoluto partindo de R$ 28,8 mil, em 2000, para R$ 31,9 mil, em 2010.
Contriburam mais fortemente para a expanso da produtividade dos servios os ramos
do comrcio, com a taxa de 4,8% a.a. na dcada, e o setor financeiro, com 2,5% a.a.
relevante reter o baixo crescimento da produtividade da indstria como um todo.
Como este o setor econmico que tende a provocar mais reverberaes em demais ramos
de atividade da economia por conta das inter-relaes setoriais, sua baixa produtividade
revela baixa capacidade de estimular os demais ramos de atividade da economia.2
2. Em estudo sobre a heterogeneidade estrutural na economia brasileira, Squeff e Nogueira (2013) calcularam a produtividade mdia do trabalho total (0,88%) e setorial (agropecuria: 4,26%), indstria (-0,63%) e servios (0,47%) para o
perodo 2000-2009. A situao em Pernambuco na mesma dcada , portanto, mais confortvel do que a nacional em
perodo um pouco maior (2000-2010), pois seu crescimento total da produtividade foi de 1,2%, com variao positiva
para o setor industrial, comportamento este no verificado no pas como um todo.

Estrutura e Dinmica Evolutiva da Economia: 1990-2010

73

O ramo de indstria extrativa sofreu queda da produtividade na dcada,


com taxa negativa de -2,1% a.a. O ramo de indstria de transformao
cuja participao no VAB estadual significativa, ficando em 17,2% em 2000 e
16,2% em 2010 teve sua produtividade aumentada taxa anual de apenas 1,0%.
No setor industrial o ramo de atividade que mais aumentou a produtividade do
trabalho foi o de construo civil: 4,2% a.a.
Em resumo, caractersticas prprias de economia de baixo nvel de
desenvolvimento ainda so bastante presentes na estrutura da economia
pernambucana na ltima dcada investigada. Seu setor agropecurio, que gera
relativamente pouco valor agregado , no entanto, um grande empregador de
mo de obra de baixa remunerao; por conseguinte, sua produtividade mdia
do trabalho menos de 10% da produtividade mdia geral do estado.
No setor industrial verifica-se que no h estagnao da produtividade mdia
do trabalho, mas a sua expanso foi baixa ao longo da dcada. O crescimento
observado na produtividade setorial foi gerado mais por impulsos da construo
civil e menos da indstria de transformao.
No setor servios, os impulsos de ganhos de produtividade vieram
predominantemente do comrcio, seguido pelo setor financeiro e administrao
pblica. O baixo crescimento da produtividade na dcada decorre de sua caracterstica
de grande absorvedor de mo de obra de demais setores da economia. No perodo,
sua participao na POC foi aumentada em 3,6%, passando de 58,6%, em 2000,
para 62,2%, em 2010.
No seu conjunto, a produtividade mdia da mo de obra estadual passou de
R$ 63,6 mil, em 2000, para R$ 71,8 mil, em 2010 (valores constantes de 2012),
com crescimento anual de 1,2%. Tendo recebido impulsos mais expressivos apenas
dos ramos de comrcio e da construo civil, o que se pode inferir, preliminarmente,
com base nos resultados, que os esforos recentes, sejam estes estaduais, sejam
federais, de apoio retomada da indstria, ainda no mostraram seus efeitos.
Em boa parte, os investimentos federais para a reestruturao industrial
com a implantao de siderurgia, estaleiro e refinaria de petrleo e gs ainda no
maturaram o suficiente para alterar a matriz estrutural de valor agregado no estado.
Alm disso, em face do baixo crescimento da produtividade mdia do trabalho
na indstria de transformao, pode-se argumentar, preliminarmente, pela baixa
eficcia dos incentivos fiscais dados pelos governos estaduais em regime de guerra
fiscal para atrao de investimentos. A disseminao irrestrita de concesso de
incentivos para quaisquer empreendimentos portanto, sem visar a uma mudana
estrutural na matriz produtiva pouco tem contribudo para o aumento da
produtividade geral da economia.

Capacidades Governativas no Ambiente Federativo Nacional Pernambuco (2000-2012)

74

TABELA 10

Pernambuco: composio setorial do VAB e da POC (2000 e 2010)


(Em %)
Setores
Agropecuria

VAB
2000

POC
2010

2000

2010

4,4

4,5

25,2

20,1

Indstria

21,8

22,1

16,2

17,7

Servios

73,8

73,4

58,6

62,2

Fonte: Contas regionais e censos econmicos dados brutos, IBGE.


Elaborao dos autores.

TABELA 11

Pernambuco: produtividade mdia do trabalho por setor de atividade (VAB/POC)


(Em R$ e %, respectivamente)

Agropecuria
Indstria

2000

2010

Taxa anual de crescimento


(2000 a 2010)

3.972

6.056

4,3

30.794

33.812

0,9

Extrativa mineral

47.577

38.490

-2,1

Transformao

25.390

28.019

1,0

Construo

13.578

20.488

4,2

SIUP

343.450

349.875

0,2

Servios

28.826

31.928

1,0

Comrcio

14.070

22.518

4,8

Financeiro

117.244

150.223

2,5

29.270

35.728

2,0

36.653

31.138

-1,6

63.593

71.796

1,2

Administrao pblica
Outros
Total

Fonte: Contas regionais e censos econmicos dados brutos, IBGE.


Elaborao dos autores.
Nota: VAB: valor agregado bruto e POC: populao ocupada.
Obs.: Reais de 2012.

3 DINMICA E ESTRUTURA PRODUTIVA NO TERRITRIO ESTADUAL

A configurao espacial do estado visualizada no mapa 1, que apresenta a repartio


clssica de seu territrio nas zonas da Mata, Agreste e Serto. O mapa em questo,
retirado da pgina eletrnica do Instituto Condepe/Fidem, apresenta as regies de
planejamento do estado. Destacam-se a Regio Metropolitana do Recife (RM do Recife);
as duas sub-regies da Mata (Sul e Norte); as trs sub-regies do Agreste; e, finalmente, as
seis sub-regies do Serto. Embora essa regionalizao do governo estadual, voltada para
o planejamento e ao governamental, no coincida com a regionalizao do Instituto

Estrutura e Dinmica Evolutiva da Economia: 1990-2010

75

Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) microrregies , possvel operar com


esta ltima, bem mais desagregada que a primeira, sem perda de substncia analtica.
MAPA 1

Regionalizao e municpios do estado de Pernambuco

Fonte: Instituto Condepe/Fidem. Disponvel em: <http://www.condepefidem.pe.gov.br/web/condepe-fidem/apresentacao19>.


Obs.: Imagem cujos leiaute e textos no puderam ser padronizados e revisados em virtude das condies tcnicas dos originais
disponibilizados pelos autores para publicao (nota do Editorial).

A tabela 12 apresenta as estimativas da participao de cada microrregio


do estado, segundo a regionalizao do IBGE, no PIB real estadual. luz das
informaes em questo, possvel destacar alguns pontos dignos de registro.
3.1 Serto pernambucano

Em primeiro lugar, observa-se o crescimento da participao da economia sertaneja


no PIB estadual para o perodo 1996-2010, o qual passou de 7,52% para 11,47%,
respectivamente. Motivaram tais mudanas a busca pela diversificao de potenciais
econmicos da regio.
Em relao microrregio de Araripina, localizada no extremo ocidental do
estado, na fronteira com o Cear, a explicao pode estar relacionada aos investimentos
na atividade industrial de processamento do gesso. Neste momento, unidades

76

Capacidades Governativas no Ambiente Federativo Nacional Pernambuco (2000-2012)

manufatureiras, de mdio porte, se instalaram no municpio, industrializando a


gipsita e realizando a transformao em gesso. Atrelada a essa indstria, destaca-se
a atividade de extrao mineral da gipsita, cuja parte do excedente canalizada
para a indstria cimenteira do estado.
As unidades industriais, produtoras de gesso para a indstria, para a agricultura
e para a medicina, geraram efeitos positivos na economia da regio, promovendo o
surgimento de unidades de transformao, geralmente de pequena escala, voltadas
para a produo de placas de gesso. Alm desses aspectos extremamente positivos,
a regio recebeu, nos ltimos quinze anos, uma ateno especial do Executivo
estadual, por meio da criao de um conjunto de polticas pblicas nas reas
de sade, educao, esgotamento sanitrio e distribuio de gua. O Executivo
estadual, com apoio dos rgos federais de fomento, criou um importante centro
de pesquisa e inovao do gesso na cidade de Araripina.
Em sntese, a trajetria exitosa da microrregio de Araripina deve-se aos
investimentos privados na indstria do gesso e aos investimentos pblicos, de
origem estadual e federal, na construo de uma infraestrutura econmica e social
de grande envergadura.
TABELA 12

Microrregies de Pernambuco: PIB participao relativa (1996-2010)


(Em %)
Microrregio

1996

2000

2007

2010

0,97

1,66

1,49

1,60

Microrregies do Serto
Araripina
Salgueiro

0,70

0,93

0,88

0,97

Paje

1,47

1,83

1,91

1,87

Serto do Moxot

0,95

1,12

1,19

1,23

Petrolina

2,94

3,61

4,20

4,41

Itaparica

0,49

1,65

1,41

1,39

0,65

0,83

1,00

1,01

Microrregies do Agreste
Vale do Ipanema
Vale do Ipojuca

4,78

6,19

6,62

6,54

Alto Capibaribe

0,77

1,35

1,48

1,72

Mdio Capibaribe

1,02

1,41

1,30

1,34

Garanhuns

2,55

2,76

2,87

2,85

Brejo Pernambucano

0,88

1,21

1,14

1,15
(Continua)

Estrutura e Dinmica Evolutiva da Economia: 1990-2010

77

(Continuao)
Microrregio

1996

2000

2007

2010

Microrregio da Mata
Mata Setentrional Pernambucana

3,70

4,39

3,84

3,99

Vitria de Santo Anto

1,41

1,63

1,62

1,77

Mata Meridional Pernambucana

3,53

3,85

3,30

3,59

1,84

2,23

2,05

1,90

Recife

67,90

53,60

50,40

48,39

Suape

3,39

9,71

13,26

14,26

Microrregio da RM do Recife
Itamarac

Fernando de Noronha (isolada)


Pernambuco

0,06

0,04

0,03

0,04

100,00

100,00

100,00

100,00

Fonte: IBGE.
Elaborao dos autores.
Obs.: PIB em reais de 2000.

A regio que se destaca na economia sertaneja de Pernambuco a microrregio


de Petrolina. Seu protagonismo na atrao de recursos pblicos para a mudana
da infraestrutura e da dinmica de sua economia bem conhecida. Contriburam
historicamente para tal a construo de grandes projetos estruturadores federais,
como a barragem de Sobradinho, administrada pela Companhia Hidro Eltrica
do So Francisco (CHESF); os projetos de irrigao pblica para alavancar a
fruticultura, administrados pela Companhia de Desenvolvimento dos Vales do So
Francisco e do Parnaba (CODEVASF); a criao, ainda no governo do presidente
Lula, da Universidade Federal do Vale do So Francisco (UNIVASF); a instalao
do Centro de Pesquisa da Embrapa Semirido (CEPTSA); e tambm a criao de
uma poltica de incentivos fiscais Finor 34/18 no passado e Prodepe no presente
para a implantao de indstrias de processamento.
Esse conjunto de projetos estruturadores estimulou empreendedores locais,
regionais e at internacionais para a implantao, na regio polarizada pela cidade de
Petrolina, de um conjunto de pequenas e mdias empresas industriais voltadas para
as atividades de processamento de uma gama de produtos agrcolas (principalmente
uva e manga) produzidos nos permetros irrigados existentes na regio. No por
outra razo que a participao desta microrregio na economia estadual, na ordem
de 4,4% em 2010, a torna a quarta regio econmica mais relevante do estado.
Nos ltimos vinte anos esse processo de expanso e criao de novas unidades
industriais extrapolou os limites de Petrolina e avanou para outros municpios da
regio, como Lagoa Grande, onde se concentram as grandes plantaes de uva e
a indstria de vinho de mesa.

78

Capacidades Governativas no Ambiente Federativo Nacional Pernambuco (2000-2012)

3.2 Agreste pernambucano

Observa-se que essa mesorregio, formada por seis microrregies, elevou sua
participao no PIB estadual: em 1996 era de 10,65%, alcanando, em 2010,
a taxa de 14,61%. Duas microrregies se destacam no conjunto da economia
agrestina: o Vale do Ipojuca e o Alto Capibaribe. Nestas duas microrregies se
localizam dois stios econmicos de grande importncia para a economia do estado.
No primeiro caso (Vale do Ipojuca), a regio formada pelos municpios
de Caruaru, Toritama e Santa Cruz do Capibaribe. Nesta regio se instalou
e desenvolveu uma indstria de confeces voltada para as classes de renda
mais baixa que, com o passar dos anos, foi se sofisticando e hoje, segundo
alguns estudos, considerada o polo de confeco mais importante do Nordeste
brasileiro. Trata-se da regio que recebeu a alcunha de Polo da Sulanca, o qual
formado por micro, pequenas e mdias unidades industriais que manufaturam
o tecido tipo jeans produzido no Sudeste do pas. O empreendedorismo est
presente no dia a dia dos produtores locais. As taxas de ocupao na populao
economicamente ativa (PEA) da regio so altas e representam um contraste
com outras regies do estado.
Como segundo stio mais importante dessa regio destaca-se a rea do
municpio de Gravat (Alto Capibaribe). Localizada no eixo da BR-232, a rea
apresenta uma trajetria de crescimento das atividades econmicas apoiada nas
atividades de turismo e lazer. Estas duas atividades alavancaram a indstria de
construo civil na regio. Aps, especialmente, a concluso da duplicao da
BR-232, no trecho entre Recife e o municpio de So Caetano, ainda no Agreste,
todos os ncleos urbanos localizados no eixo da rodovia foram oxigenados pela
melhoria da logstica.
Com a duplicao da BR-232 ficou mais rpido para a classe mdia da
RM do Recife chegar at a cidade de Gravat, uma espcie de estao de inverno de
algumas famlias pernambucanas. Assim, aps a concluso da obra de duplicao,
proliferaram na regio de Gravat os hotis de estao e os condomnios fechados.
Isso provocou um boom da construo civil na regio. As atividades ancilares geradas
por esse tipo de atividade, como comrcio especializado e de alto padro, lojas de
convenincia, lojas de artesanato, restaurantes etc. multiplicaram na regio.
3.3 Zona da Mata pernambucana

A situao aqui de transio para um novo padro de crescimento e desenvolvimento. A indstria da cana, mesmo com todos os estmulos governamentais e
facilidades de crdito junto a bancos de fomento, est colapsando em conta-gotas
em funo da reestruturao do setor em nvel nacional.

Estrutura e Dinmica Evolutiva da Economia: 1990-2010

79

Nessa sub-regio est ocorrendo uma forte converso das terras at ento
utilizadas para a plantao de cana para a atividade industrial. O preo da terra, em
algumas localidades, tem apresentado crescimento pondervel, por conta da chegada
de grandes projetos industriais. Muitas unidades industriais esto se instalando na
rea do Complexo Porturio e Industrial de Suape expandido e extrapolando a rea
fsica originalmente planejada para o porto industrial.
No contexto das relaes sociais, est ocorrendo uma migrao da populao
mais jovem, at ento dedicada ao corte de cana, para as atividades industriais
urbanas, principalmente na indstria de construo civil e em algumas atividades
que exigem baixo grau de especializao. So trabalhadores movidos pelas mais
altas remuneraes pagas nas atividades de construo civil e da indstria que se
instalam na regio.
Na Mata Norte, tendo como epicentro a cidade de Goiana, no eixo da BR-101,
recentemente duplicada, est em fase de implantao o complexo de produo de
hemoderivados da Hemobrs, uma empresa estatal do governo federal. O investimento
nessa planta iniciou-se em 2007 e j se encontra em fase inicial de produo.
A mudana mais significativa, entretanto, pela qual passar esta regio Norte do estado
(fronteira com a Paraba) ser a implantao da fbrica da FIAT S/A, montadora de
automveis. As indstrias prestamistas da montadora j esto adquirindo os terrenos
para a montagem de suas plantas industriais. O fenmeno que est acontecendo na
Mata Sul, por conta do boom de Suape, vai se repetir na Mata Norte, em decorrncia
dos investimentos acima destacados.
3.4 RM do Recife

Finalmente destaca-se a RM do Recife englobando as microrregies do Recife,


Suape e Itamarac com sua perda de posio relativa na composio do PIB
estadual. Em 1996, esta regio participava com 73,13% do PIB estadual.
Em 2010, declinou para 64,55%.
No seio da RM do Recife clssica observa-se uma queda violenta na
participao da microrregio do Recife (Olinda, Recife e Jaboato) no PIB estadual,
que passou de 67,90%, em 1996, para 48,39%, em 2010, respectivamente.
Tem havido um processo de desindustrializao do core urbano da rea
metropolitana em favor de outras regies do estado, entretanto, as atividades
tercirias de mais alto valor agregado (publicidade, setor financeiro, shopping
centers, complexos hospitalares etc. e da administrao pblica) permanecem
no ncleo urbano mais importante.
A microrregio de Suape, por sua vez, apresentou um indito crescimento do
PIB per capita, passando de pouco mais de R$ 4,5 mil (valores constantes de 2000),
em 1996, para R$ 22,7 mil, em 2010, com taxas anuais de crescimento de 11,6%.

80

Capacidades Governativas no Ambiente Federativo Nacional Pernambuco (2000-2012)

para este eixo sul do territrio que se expande a rea metropolitana do Recife,
a qual vem realizando, de forma intensa e rpida, um processo de conurbao com
os municpios no entorno do porto industrial de Suape.
Um novo perfil da atividade produtiva est se consolidando dentro da
RM do Recife nesta dcada de 2000. A microrregio do Recife envolvendo os
municpios do Recife, Jaboato dos Guararapes e Olinda vai se especializando cada
vez mais nas atividades tercirias e transferindo a indstria para seu entorno mais
prximo, em particular para o Cabo de Santo Agostinho e Ipojuca (porto de Suape),
que ampliaram suas posies no PIB estadual de 3,4% para 14,2% entre 1996 e 2010.
Nesse processo de mudana do perfil territorial da atividade econmica
percebe-se, entretanto, que nem toda a perda de posio relativa da microrregio
do Recife de 67,9%%, em 1996, para 48,4%, em 2010 (perda de 19,5%)
foi revertida para Suape (que ganhou 10,8% no mesmo perodo). Uma parte
relevante da expanso industrial foi capturada por microrregies do interior do
estado, com Caruaru (ganho de 1,76%) e Petrolina (ganho de 1,47%) frente.
Estas duas regies, somadas, aumentaram a participao relativa em 3,23%
entre 1996 e 2010.
A consolidao do Complexo Industrial e Porturio de Suape como base de
atrao de investimentos nesse novo momento de crescimento da economia nacional
representa uma bonana para o estado de Pernambuco e, ao mesmo, uma fonte de
grande preocupao. No primeiro caso j est posta a intensidade com que o PIB
per capita vem se expandindo nesta microrregio a taxas anuais equivalentes s da
economia chinesa, de 11% a.a. nos ltimos quinze anos com o efeito adicional
de se constituir em uma alterao na estrutura produtiva estadual no sentido de
empreendimentos de mais alta complexidade tecnolgica e de poder de arrasto
sobre o restante da economia.
O outro caso, o lado negativo, est ligado aos efeitos altamente concentradores
da atividade produtiva e da populao no territrio da RM do Recife, e at mesmo em
uma expanso da RM do Recife para o litoral sul do estado.
Tem se colocado como necessria a atuao dos governos federal, estadual e
municipais na tarefa da antecipao dos efeitos negativos da intensa urbanizao sem
a consequente base de infraestrutura urbana (saneamento, abastecimento de gua,
telefonia, escolas e habitao). Para isso ser necessrio contar com uma base para a
retomada do planejamento em escala metropolitana associada a uma perspectiva da
coordenao federativa das aes a serem consertadas e implementadas, tarefas que se
perderam (a do planejamento e a da coordenao federativa) nos anos 1980 e 1990 e
no foram adequadamente retomadas desde ento.

Estrutura e Dinmica Evolutiva da Economia: 1990-2010

81

TABELA 13

Microrregies de Pernambuco: PIB per capita real valor (R$ 1,00) e taxa de
crescimento geomtrico (1996-2010)
(Em %)
Microrregio

1996

2000

2007

2010

1996-2010

Taxa 1996-2010

Araripina

954

1.615

1.749

2216

232

5,78

Salgueiro

1.179

1.643

1.973

2534

215

5,23

Paje

1.224

1.661

2.153

2518

206

4,93

Serto do Moxot

1.334

1.628

2.080

2454

184

4,15

Petrolina

2.325

2.786

3.556

4221

182

4,05

Itaparica

1.114

3.826

3.855

4398

395

9,59

Vale do Ipanema

1.053

1.375

2.069

2378

226

5,58

Vale do Ipojuca

1.683

2.244

2.903

3259

194

4,50

Alto Capibaribe

1.002

1.710

2.119

2664

266

6,73

Mdio Capibaribe

1.045

1.510

1.859

2253

216

5,26

Garanhuns

1.599

1.802

2.334

2735

171

3,64

Brejo Pernambucano

1.063

1.540

1.837

2250

212

5,12

Mata Setentrional Pernambucana

1.921

2.356

2.674

3166

165

3,38

Vitria de Santo Anto

1.864

2.220

2.838

3480

187

4,25

Mata Meridional Pernambucana

1.770

2.050

2.210

2725

154

2,92

Itamarac

3.843

4.513

4.741

4876

127

1,60

Recife

6.006

4.830

5.373

6306

105

0,33

Suape

4.406

12.333

19.854

22794

517

11,58

Fernando de Noronha

8.095

5.376

4.310

5706

70

-2,30

Pernambuco

3.324

3.405

4.114

4828

145

2,52

Fonte: IBGE.
Elaborao dos autores.
Nota: Taxa de crescimento exponencial.
Obs.: PIB em reais de 2000.

4 INVESTIMENTOS PARA O CRESCIMENTO SUSTENTADO

As mudanas em curso na economia pernambucana se devem essencialmente s


alteraes que se verificam no setor industrial. Nesse sentido, elas concorrem,
de um lado, para o reposicionamento do setor industrial por meio da adio de
novos setores estrutura industrial preexistente (petroqumica, estaleiro,
automobilstica) e, de outro lado, para o fortalecimento, via expanses e
reinvestimentos, de setores j instalados.

82

Capacidades Governativas no Ambiente Federativo Nacional Pernambuco (2000-2012)

O levantamento de investimentos anunciados para o estado no perodo


2007-20163 correspondendo ao montante de R$ 64,7 bilhes de investimentos,
ainda que de maneira panormica, traz algumas evidncias de para onde se tem
destinado e/ou pretendem se destinar os investimentos revelados por diversos
empreendimentos produtivos. De fato, cerca de dois teros dos investimentos
anunciados destinam-se aos empreendimentos industriais, seguidos por 14,4%
para os setores imobilirios e 14,0% para empreendimentos em infraestrutura
logstica e servios de utilidade pblica (ver grfico 5).
GRFICO 5

Pernambuco: composio setorial dos investimentos anunciados (2007-2016)


(Em %)
80
70

67,3

60
50
40
30
20

14,4

10

14,1
3,9

0,3

0
Indstria geral

Setor imobilirio

Servios e
comrcio

Infraestrutura
(logstica e SIUP)

Outros

Fonte: Fiepe (2013).


Elaborao dos autores.

Os empreendimentos que aparecem com maior peso em termos de volume de


investimentos podem ser destacados nos quadros 1 e 2 a seguir. Nota-se que os mais
representativos esto localizados no complexo industrial de Suape, consolidando-se
como lcus preferencial da atividade industrial no estado.
3. Pesquisa realizada pela Ceplan Consultoria Econmica e Planejamento (www.ceplanconsultoria.com.br) e
integrou o estudo Proposta de uma Poltica Industrial para o Estado de Pernambuco. Recife, FIEPE, 2013.Tal
estudo baseou-se em diversas fontes, a saber: Relatrio Nacional de Informaes sobre Investimentos (Renai)
do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC); Programa de Acelerao do Crescimento
(PAC); Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP); dados da Secretaria de Desenvolvimento Econmico de Pernambuco (SDEC-PE) e coligadas AD-Diper e Suape; sites de empresas. Levantamento feito em 2013,
tendo como base investimentos anunciados entre 2004 e dez./2012, com previso de realizao de 2007 at 2016.
No foram considerados investimentos com valores abaixo de R$ 100 mil.

Estrutura e Dinmica Evolutiva da Economia: 1990-2010

83

Entretanto, surge agora com fora a presena de investimentos no municpio


de Goiana na regio da Mata Norte do estado. So estas duas pores do territrio
estadual as que mais merecem ateno da deciso de investimento privado, que, por
sua vez, foi muito influenciada pelas apostas pblicas na criao de infraestruturas
e de incentivos fiscais, creditcios e financeiros.
Consolida-se, neste ciclo de crescimento recente, a estratgia perseguida desde
a dcada de 1970 por sucessivos governos estaduais de modernizao da economia
estadual por meio da consolidao do complexo industrial-porturio de Suape
na Mata Sul. Adicionalmente, com o esforo do governo estadual, a partir de
2007, em criar novos territrios produtivos e em atender aos objetivos de interiorizao do desenvolvimento, o municpio de Goiana que inicialmente recebeu a
fbrica da Hemobrs um empreendimento do governo federal passou a contar
tambm com a instalao de uma unidade da Fiat automveis, bem como de sua
rede de fornecedores.
Os empreendimentos em infraestrutura representam investimentos tocados diretamente pelo governo federal ou financiados por este visando melhoria da logstica de
transporte e de abastecimento de gua na regio Nordeste. A construo, j em estgio
adiantado, da ferrovia Transnordestina e da transposio do rio So Francisco obras
de dimenso regional e no apenas estadual tm impacto direto sobre o territrio
pernambucano. Alm de criar elevadas externalidades para as frgeis economias do
semirido estadual no agreste e no serto, devero realizar uma conexo mais ampla
da produo do interior do estado com a regio do seu litoral, em particular com o
porto de Suape.
Os empreendimentos da Arena da Copa do Mundo da Federao Internacional
de Futebol (Fifa), a via Mangue e a ampliao do sistema Pirapama localizam-se
na RM do Recife e visam a garantir que esta rea metropolitana com quase metade
da populao do estado tenha alguns gargalos de transporte urbano e no abastecimento de gua solucionados.
QUADRO 1

Investimentos industriais previstos para Pernambuco (2007-2016)


Empreendimento

Valor previsto (R$)

Empregos previstos

Refinaria General Abreu e Lima


Localizao: Complexo de Suape (Ipojuca-PE).
Produto: fabricao de produtos de refino de petrleo, ressaltando a
produo diesel.

35,7 bilhes

1.500 empregos diretos


e 40.000 empregos
indiretos

Petroqumica Suape
Localizao: Complexo de Suape (Ipojuca-PE).
Produto: produo de PET, POY e PTA.

7 bilhes

1.800 empregos diretos

FIAT e sistemistas
Localizao: Goiana-PE.
Produto: automveis (previso de mais de 250 mil carros/ano) e autopeas.

4 bilhes (FIAT) e 4
bilhes (Sistemistas)

4.500 empregos
diretos (Fiat)
(Continua)

84

Capacidades Governativas no Ambiente Federativo Nacional Pernambuco (2000-2012)

(Continuao)
Empreendimento

Valor previsto (R$)

Empregos previstos

Estaleiro Atlntico Sul (EAS)


Localizao: Complexo de Suape (Ipojuca-PE).
Produto: produo de navios de at 500 mil toneladas por porte bruto (tpb),
plataformas semissubmersveis, navios FPSO e embarcaes de operao
martima (EAMs).

3,3 bilhes

7.500 empregos diretos


em plena operao

Estaleiro Promar
Produto: navios gaseiros e barcos de apoio.

205 milhes

n.d.

Estaleiro Construo e Montagem Offshore (CMO)


Produto: construo e integrao de mdulos para plataformas de petrleo offshore.

295 milhes

n.d.

Empresa Brasileira de Hemoderivados e Biotecnologia (Hemobrs)


Localizao: Goiana-PE.
Produto: produo de medicamentos essenciais a portadores de doenas
como hemofilia, cncer, AIDS, imunodeficincias primrias, entre outras,
tornando o Brasil autossuficiente na produo destes hemoderivados.

670 milhes

n.d.

Companhia Brasileira de Vidros Planos


Localizao: Goiana-PE.
Produto: vidros planos voltados especialmente para a construo civil.

390 milhes

320 empregos diretos

Wind Power Energia (WPE)-IMPSA e IMPSA Hydro


Localizao: Complexo de Suape (Ipojuca-PE).
Produto: WPE (fornecimento de solues integradas de energia para
projetos hidroeltricos e elicos) e Impsa Hydro (produo de mquinas e
equipamentos industriais).

630 milhes (WPE) e 250


milhes (Impsa Hydro)

630 empregos diretos


(WPE) e 250 empregos
diretos (Impsa Hydro)

Companhia Siderrgica Suape (CSS)


Localizao: Complexo de Suape (Cabo de Santo Agostinho-PE).
Produto: laminadora de aos planos.

1,6 bilhes

n.d.

Kraft-Foods
Localizao: Vitria de Santo Anto-PE (inaugurada em 2011).
Produto: produo de bebidas em p e chocolates.

120 milhes

n.d.

AMBEV
Localizao: Igarassu-PE.
Produto: produo de bebidas (cerveja e refrigerante).

360 milhes

n.d.

Total

58,9 bilhes

16.500 empregos
diretos e indiretos

Fonte: Consultoria Econmica e Planejamento (Ceplan).


Elaborao dos autores.

QUADRO 2

Investimentos em infraestrutura previstos (2007-2016)


Empreendimento

Valor previsto (R$)

Ferrovia Transnordestina
O percurso total da Transnordestina de 1.728 km, dos quais 740 km aproximadamente localizam-se
em Pernambuco.
Considerando o valor total da obra em R$ 5,42 bilhes, estima-se para Pernambuco o valor de R$ 2,3 bilhes.

2,3 bilhes

Transposio de Bacia do rio So Francisco


Projeto que atinge quatro estados do Nordeste e em Pernambuco ir beneficiar o serto e o agreste.
As obras j foram iniciadas e o valor estimado para elas de R$ 2 bilhes.

2 bilhes
(Continua)

Estrutura e Dinmica Evolutiva da Economia: 1990-2010

85

(Continuao)
Empreendimento
Cidade da Copa e Arena da Copa
Construo do Estdio Arena Capibaribe: estdio da copa com valor de R$ 472 milhes. Alm disso,
estima-se a ligao da BR-408 avenida Caxang e ao futuro estdio da Copa, no mbito do Programa
de Acelerao do Crescimento (PAC).

Valor previsto (R$)


472 milhes
(estdio)
99 milhes (acesso
rodovirio)

Via Mangue
Via pblica localizada nos bairros do Pina e Boa Viagem, com investimentos originrios do PAC da ordem
de R$ 331 milhes, com previso de concluso em 2014.

331 milhes

Sistema Pirapama
Complexo integrado de fornecimento de gua para RM do Recife Sistema Pirapama (incluso no PAC).

550 milhes

Total

5,8 bilhes
Fonte: Consultoria Econmica e Planejamento (Ceplan).
Elaborao dos autores.

Um conjunto de fatores tem sido decisivo para viabilizar esse novo bloco de
investimentos relacionados, de um lado, pelas decises de investimento do governo
federal e, de outro lado, por fatores de atratividade da oferta de infraestrutura montada
e das polticas de incentivos fiscais implementadas por diversas gestes do governo
de Pernambuco. So eles:
o diferencial da localizao, nos municpios de Ipojuca e Cabo de
Santo Agostinho (ao sul da RM do Recife), do Complexo Porturio
e Industrial de Suape, estrategicamente posicionado na regio Nordeste (abrangendo num raio de 800km uma populao de 36 milhes
de pessoas, 90% do produto interno bruto PIB do Nordeste e seis
capitais regionais) com vantagens locacionais reconhecidas, infraestrutura
de logstica porturia e rea para instalao de empreendimentos industriais;
a deciso estratgica do governo federal de construir, aps quase trinta anos,
com investimentos da Petrobras, novas refinarias no Brasil e localiz-las no
Nordeste, comeando pela implantao da Refinaria General Abreu e Lima,
em Suape. Deflagrando, em paralelo, a implantao de importantes plantas
petroqumicas a Petroqumica Suape (PQS) liderada pela Petrobras; e
a M&G Polmeros do Brasil S/A liderada pelo grupo Mossi & Ghisolfi;
a iniciativa tambm estratgica do governo federal de retomar a indstria
naval brasileira, entre outras iniciativas, de apoiar e incentivar a implantao
do Estaleiro Atlntico Sul (EAS) liderada pelo Grupo Odebrecht, por meio
da definio de critrios de contedo local, vinculando esses investimentos
demanda da Petrobras por navios petroleiros e plataformas. A partir da
implantao do EAS foram atrados outros estabelecimentos do setor naval,
a exemplo dos estaleiros Promar e CMO;

86

Capacidades Governativas no Ambiente Federativo Nacional Pernambuco (2000-2012)

o empenho do governo estadual, de um lado, pelo estmulo instalao de


novos projetos no Complexo Porturio e Industrial de Suape e em municpios
do seu entorno; na regio polarizada pelo municpio de Goiana e em outras
regies de Pernambuco, provendo, entre outras iniciativas, a disponibilizao de
poltica diferenciada de incentivos fiscais; e, de outro lado, pela realizao
de importantes investimentos em infraestrutura, a exemplo da modernizao do
porto de Suape e de um conjunto de obras de infraestrutura viria.
Adicionalmente, pode-se afirmar que a prpria expanso, verificada ao longo
da primeira dcada do sculo XXI, do mercado consumidor nordestino (e pernambucano), foi o que atraiu novas empresas, especialmente aquelas voltadas para o
consumo no durvel e semidurvel caso das indstrias de alimentos, de bebidas
e de txtil e confeces, bem como de distribuio de mercadorias, na maioria,
relacionadas ao segmento de logstica.
5 A DISTRIBUIO ESPACIAL DOS INVESTIMENTOS

Uma desagregao territorial mais refinada das intenes de investimento apresentada a seguir. J havia sido ressaltado que a maior poro dos investimentos previstos
destina-se regio metropolitana estadual (tabela 30): significativa concentrao de
75% do volume de recursos na RM do Recife, especialmente nos municpios
de Ipojuca e Cabo de Santo Agostinho, na rea do Complexo Industrial e Porturio de Suape. Entretanto, no litoral norte do estado, no municpio de Goiana,
em funo da implantao de uma unidade da montadora de automveis Fiat e da
fbrica de hemoderivados Hemobrs so atrados 12% do total dos investimentos
relatados para o estado.
TABELA 14

Pernambuco: distribuio espacial dos investimentos segundo regies de


desenvolvimento (2007-2016)
(Em %)
Regio de desenvolvimento
Pernambuco

100,00

Agreste Central

1,86

Agreste Meridional

0,53

Agreste Setentrional

0,09

Mata Norte
Mata Sul
Metropolitana

12,01
2,51
75,31
(Continua)

Estrutura e Dinmica Evolutiva da Economia: 1990-2010

87

(Continuao)
Regio de desenvolvimento
Serto Central

0,79

Serto do Araripe

0,04

Serto do Itaparica

0,01

Serto do Moxot

1,29

Serto do Paje

0,05

Serto do So Francisco

0,55

No identificado

4,96

Fonte: Ceplan.
Obs.: A taxa de cmbio mdia usada no perodo foi de R$ 1,90.

Uma grande preocupao sobressai desta expresso territorial dos investimentos relacionada concentrao produtiva no conjunto da economia estadual.
A RM do Recife continua a exercer forte atrao de investimentos, sendo que na
etapa atual, esta regio metropolitana se espraia ainda mais indo em direo ao
litoral sul (municpio de Ipojuca).
A novidade est no vetor do litoral ao norte do estado, em Goiana, com a
instalao ainda em curso do parque automobilstico da Fiat. Nas demais reas do
territrio estadual, principalmente no agreste e no serto, as intenes de investimento so mais escassas, embora existentes. Ainda assim, espera-se que provoquem
efeitos dinamizadores relevantes.
O governo estadual, de maneira a contrapesar esta tendncia de esvaziamento
relativo das economias do agreste e do serto, vem oferecendo por meio de sua
agncia de desenvolvimento econmico, a AD-Diper, uma gama de incentivos
fiscais com percentuais superiores de isenes para os empreendimentos dispostos
a se localizarem no interior. Os resultados parecem no ter surtido ainda o efeito
desejado e devero ser objeto de monitoramento constante nos prximos anos,
evitando o esvaziamento econmico ou, ainda, o esvaziamento populacional destas
reas da economia estadual.
Com a finalizao das obras de infraestrutura da ferrovia Transnordestina e da
transposio do rio So Francisco abrem-se, entretanto, possibilidades reais para o
interesse de realizao de empreendimentos produtivos no interior do estado em
ritmo maior que o presentemente percebido. Da que caber ao governo estadual
atuar no sentido da viabilizao de investimentos adicionais para magnificar os
efeitos gerados pela realizao destas obras federais.

Fonte: Fiepe (2013).


Obs.: Imagem cujos leiaute e textos no puderam ser padronizados e revisados em virtude das condies tcnicas dos originais disponibilizados pelos autores para publicao (nota do Editorial).

Localizao dos investimentos anunciados, em implantao ou realizados (2007-2016)

MAPA 2

88

Capacidades Governativas no Ambiente Federativo Nacional Pernambuco (2000-2012)

Estrutura e Dinmica Evolutiva da Economia: 1990-2010

89

6 DESAFIOS DA ALTERAO DA ESTRUTURA PRODUTIVA EM CURSO

Os investimentos indicados anteriormente vm tendo, nesta etapa atual de realizao,


repercusso mais direta na indstria da construo civil e, de forma pontual,
em algumas indstrias de bens no durveis, assim como em comrcio e servios.
No entanto, na medida em que so implantados, especialmente aqueles vinculados
aos grandes empreendimentos, tendero a acelerar os processos de transformao
na estrutura produtiva estadual, entre os quais podem ser ressaltadas algumas
importantes tendncias em termos setoriais.
1) A primeira tendncia que se anuncia a diminuio da expanso da
construo civil na medida em que se finaliza a fase implantao dos
grandes empreendimentos industriais e de obras infraestruturais. O setor tende a diminuir e pode sinalizar um novo ciclo expansivo, embora
em um patamar bem menor que o verificado em anos recentes, a partir
de investimentos no setor imobilirio e de algumas obras de infraestrutura de certo peso que ainda devero ocorrer (concluso da ferrovia
Transnordestina e da Transposio das guas do rio So Francisco,
construo da rodovia Arco Metropolitano e recuperao e construo
de outras vias, obras de infraestrutura hdrica entre outros).
2) Uma segunda tendncia refere-se perspectiva de elevao da participao
da indstria de transformao na base produtiva estadual que dever ocorrer
pelo incio do processo de operao dos novos empreendimentos, em particular aqueles relacionados s cadeias produtivas dos segmentos ligados s
indstrias de petrleo, gs, offshore e naval; automobilstica, farmacoqumica e
de equipamentos para produo de energia elica. Tambm contribuir para a
expanso da indstria de transformao a modernizao de empreendimentos
ligados a segmentos existentes, com destaque para metalmecnica; alimentos
e bebidas; e txtil. Estes segmentos tradicionais da estrutura produtiva
estadual sinalizam importantes mudanas no perfil produtivo, sobretudo
levando em conta a presena de grandes empreendimentos, alguns deles
caracterizados como importantes players mundiais em suas reas de atuao.
3) Outra tendncia que dever marcar os prximos anos, no bojo do novo ciclo
de crescimento e da retomada da indstria de transformao, o de expanso
dos servios de apoio produo, como servios de logstica; de tecnologia
da informao e comunicao; de manuteno; e de assistncia tcnica.
4) Por fim, considerando o efeito renda advindo da maturao dos grandes
investimentos e seus desdobramentos no tecido produtivo estadual, com
consequente aumento da renda e do maior padro de consumo, dever
tambm ocorrer a elevao das atividades comerciais e de prestao de servios
em geral, notadamente os que possuem contedo maior de especializao (varejo
moderno; servios de tecnologia da informao TI; servios de entretenimento e lazer; servios de gastronomia e hospedagem; entre outros).

90

Capacidades Governativas no Ambiente Federativo Nacional Pernambuco (2000-2012)

Examinando as tendncias especficas do setor industrial, novamente considerando os investimentos estimados para os anos de 2007 a 2016, possvel sinalizar
algumas mudanas qualitativas.
Em primeiro lugar, conforme pode ser visto na tabela 15, ao se utilizarem
como referncia determinados dados de investimentos cujos recursos ainda sero
maturados em vez de, por exemplo, volumes de produo cujos recursos j foram
realizados, possvel estimar que a participao de bens intermedirios dever crescer
na estrutura industrial pernambucana, sobretudo a partir da operacionalizao da
refinaria, das plantas petroqumicas e das indstrias farmoqumicas. Destarte, os
dados apontam que Pernambuco se credencia para se tornar um estado relevante
na produo de bens de consumo durvel e de capital em sua pauta industrial
levando em conta a implantao de empreendimentos ligados s indstrias
automobilstica e naval.
Outra constatao de tendncia de mudana estrutural na base da indstria
de Pernambuco diz respeito perspectiva de crescimento das atividades voltadas
para o comrcio exterior, envolvendo tanto a exportao quanto a importao,
casos da refinaria, das plantas petroqumicas, da montadora de automveis e dos
estaleiros. Vale registrar ainda a presena maior de grupos empresarias estrangeiros
na estrutura industrial pernambucana, muitos deles com atuao global, caso de
algumas processadoras de alimentos e produtoras de bebidas que esto se instalando
ou expandindo seus negcios no estado (tabela 15).
TABELA 15

Pernambuco: distribuio dos investimentos anunciados segundo grupos de indstria


e segmentos (2007-2016)
(Em %)
Segmentos industriais

Participao

Empreendimentos industriais

100

Bens no durveis de consumo

7,8

Fabricao de produtos alimentcios e bebidas

6,1

Fabricao de produtos txteis

1,7

Confeco de artigos do vesturio e acessrios

Preparao de couros e fabricao de artigos de couro, artigos para viagem e calados

Impresso e reproduo de gravaes

Bens intermedirios
Fabricao de celulose, papel e produtos de papel

70,2
0,2

Fabricao de coque, de produtos derivados do petrleo e de biocombustveis

46,5

Fabricao de produtos qumicos (inclusive farmoqumicos e farmacuticos)

11,8

Fabricao de produtos de borracha e de material plstico

1,4
(Continua)

Estrutura e Dinmica Evolutiva da Economia: 1990-2010

91

(Continuao)
Segmentos industriais

Participao

Fabricao de produtos de minerais no metlicos


Metalurgia
Fabricao de produtos de metal, exceto mquinas e equipamentos
Bens de consumo durvel e de capital

3
6
1,3
21,6

Fabricao de mquinas, equipamentos e aparelhos eletroeletrnicos

4,4

Fabricao de veculos automotores, reboques e carrocerias

9,2

Fabricao de outros equipamentos de transporte, exceto veculos automotores

8,0

Outros

0,5

Fabricao de produtos de madeira e mveis

0,2

Demais

0,2

Fonte: Ceplan.
Elaborao dos autores.

7 SNTESE DAS PRINCIPAIS TENDNCIAS DOS INVESTIMENTOS

Considerando a intensidade e o perfil dos novos investimentos produtivos em infraestrutura, possvel identificar as seguintes tendncias para a economia pernambucana:
o novo ciclo de crescimento de Pernambuco est sendo puxado pela
retomada do setor industrial em duas fases. Em uma primeira fase
pela construo civil e doravante pela dinmica da indstria de transformao e, complementarmente, pelo comportamento dos setores de
comrcio e de servios;
observam-se, tambm, alteraes relevantes na estrutura produtiva
estadual, em especial, na indstria de transformao, com surgimento de
novas atividades (refino e petroqumica, construo naval, automobilstica,
farmacoqumica e energia elica) e a modernizao de estabelecimentos
relacionados s atividades existentes (alimentos, bebidas, metalmecnica,
txtil), com potencial de adensamento de cadeias produtivas no estado;
paralelamente dinmica e s mudanas apresentadas pelo setor
industrial, verifica-se ainda a perspectiva de expanso do setor de
servios. Destaque para aqueles voltados para a prestao de servios
s empresas logstica, assistncia tcnica, servios de manuteno,
servios de TI. Tambm devem avanar as atividades comerciais e de
prestao de servios pessoais e sociais sob o estmulo de um maior
fluxo de renda e da melhoria do padro de consumo exemplo do
varejo moderno e dos servios especializados em reas como educao,
sade e entretenimento e gastronomia;

92

Capacidades Governativas no Ambiente Federativo Nacional Pernambuco (2000-2012)

com relao distribuio espacial dos investimentos, vislumbra-se o


reforo da concentrao dos investimentos industriais e de infraestrutura
na RM do Recife, especialmente no Complexo Industrial e Porturio de
Suape e seu entorno, ao mesmo tempo em que se verifica um processo
de interiorizao dos investimentos, com a implantao de novos empreendimentos, alguns de grande porte, em municpios como Goiana,
Igarassu, Itapissuma, Caruaru, Vitria de Santo Anto, Glria de Goit,
Salgueiro e Petrolina;
ainda em termos espaciais, observa-se o surgimento de novas centralidades econmicas, como de Suape, que tende a se complementar com a
tradicional centralidade do Recife e do entorno; bem como a perspectiva
de fortalecimento de nucleaes econmicas como a dos municpios de
Goiana e vizinhana, e da regio polarizada pelo municpio de Caruaru;
outra constatao indicada pelos investimentos em curso refere-se
alterao no grau de abertura da economia de Pernambuco, com o
aumento dos fluxos comerciais e as mudanas relevantes, tanto na
pauta importadora, puxada sobretudo pela expanso da demanda por
insumos/matrias-primas, quanto exportadora, com a tendncia a se
ampliar a participao de produtos industrializados.

CAPTULO 6

COMRCIO EXTERIOR: PERFIL E DINMICA

1 CARACTERSTICAS DAS EXPORTAES E IMPORTAES

Reconhecendo as significativas transformaes na estrutura produtiva e no perfil


do investimento industrial pelo qual passou a economia estadual na ltima dcada,
torna-se necessrio entender as respostas e as contribuies que o comrcio exterior
vem dando aos estmulos gerados na base produtiva.
A economia pernambucana na ltima metade do sculo passado se voltou
fortemente para o comrcio interno nacional; seu comrcio exterior, desde a
consolidao da indstria incentivada pelos mecanismos de desenvolvimento
regional (Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste Sudene), foi
relegado a um segundo plano. Na verdade, o processo de industrializao regional
caracterizado pela implantao no Nordeste de filiais de empresas do Sul-Sudeste
significou a consolidao de um papel supridor regional de bens e servios, com
poucas empresas nordestinas se voltando para o mercado nacional.
As empresas industriais consolidadas na regio afirmam, portanto, sua posio
de fornecedoras de bens e insumos ao mercado regional e, eventualmente, o nacional,
pouco sendo destinado ao mercado externo.
O comrcio exterior, tradicionalmente considerado uma fonte de dinamismo
regional, passou a ter papel de menor relevncia nesse contexto de elevada expanso
do mercado interno nacional (dcadas de 1960 a 1980).
somente a partir de meados dos anos 1990, com uma abertura comercial mais
ampla da economia brasileira, que as oportunidades do mercado internacional passam
a ser vistas como espaos a serem mais explorados pelo sistema empresarial regional.
De todo modo, para o Nordeste e Pernambuco, o corpo empresarial teve dificuldade
em converter sua produo, do mercado nacional para o mercado internacional.
Nessa ltima dcada, em funo da implantao de plantas industriais de alto valor
agregado para a consolidao de uma refinaria de petrleo (Petrobras) e de um estaleiro
naval, o perfil produtivo estadual tende a se alterar de modo bastante significativo. Em uma
primeira fase, a de implantao de projetos industriais, as importaes, principalmente
de bens de capital, tendem a aumentar mais que proporcionalmente ao produto interno
bruto (PIB) estadual. Uma vez concludos os projetos, entretanto, as importaes tendem
a se reduzir, mas as exportaes no devero se expandir significativamente, pois tais
grandes projetos esto majoritariamente voltados para o mercado nacional.

94

Capacidades Governativas no Ambiente Federativo Nacional Pernambuco (2000-2012)

verdade, como foi mostrado em captulos anteriores deste livro, que vrios
investimentos produtivos privados, ainda em fase de implantao, puxados pelos grandes
projetos governamentais, podero contribuir para a expanso das exportaes. O projeto
da fbrica de automveis da FIAT no estado, por exemplo, quando concludo, poder dar
alguma contribuio expanso do comrcio exterior estadual. Entretanto, as motivaes
que conduziram efetivao do projeto de investimento no estado apontam para uma
destinao, em sua maior parte, ao mercado nacional da produo automobilstica.
A tabela 1 disponibiliza os valores das exportaes estaduais vis--vis as
exportaes totais regionais. As evidncias mostram que a economia de Pernambuco
foi capaz de aproveitar estmulos da economia mundial e expandir suas vendas
internacionais de bens. As exportaes estaduais praticamente quadruplicaram
entre 1998 e 2012, em termos de valor, enquanto as vendas da regio Nordeste
para o resto do mundo, desde 1998, cresceram cinco vezes mais.
TABELA 1

Pernambuco e regio Nordeste: valor das exportaes (1998-2012)


(Em US$ 1.000 FOB)
Exportaes
Ano

Pernambuco

Nordeste

PE/NE
(%)

1998

362.257

3.720.485

9,7

1999

265.888

3.355.505

7,9

2000

284.248

4.026.157

7,1

2001

335.462

4.187.781

8,0

2002

319.996

4.655.567

6,9

2003

411.137

6.112.111

6,7

2004

517.549

8.043.285

6,4

2005

786.051

10.561.141

7,4

2006

781.046

11.629.126

6,7

2007

870.557

13.086.243

6,7

2008

937.633

15.451.508

6,1

2009

823.972

11.616.308

7,1

2010

1.112.502

15.863.313

7,0

2011

1.198.969

18.845.433

6,4

1.319.976

18.773.218

7,0

2012

Fonte: SECEX/Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC) dados brutos.


Elaborao dos autores.

Colocada a expanso das exportaes estaduais em contextos regionais,


entretanto, nota-se a pequena relevncia daquelas regionalmente. O patamar mdio
de participao relativa baixo e sofreu um declnio no perodo analisado, de 9,7%
para 7,0% entre 1998 e 2012. O grfico 1 ilustra, com propriedade, a trajetria
das exportaes regional e estadual. Percebe-se que, ao longo dos ltimos quatorze
anos, ampliou-se a diferena entre o comportamento do valor das exportaes
do estado em relao regio. Isto sugere, de um lado, uma melhoria do grau de

Comrcio Exterior: perfil e dinmica

95

competitividade da economia regional, sem um acompanhamento mais vigoroso da


economia pernambucana no que concerne ao indicador das exportaes. Alm disso,
a economia nordestina, diferentemente da pernambucana, tem maior potencial de
diversificao produtiva tendo, na ltima dcada, expandido a produo de gros
dos cerrados baianos e maranhenses, bem como a produo de minerais, a partir do
Maranho, para mercados internacionais, principalmente a China.
GRFICO 1

Nordeste e Pernambuco: total das exportaes


(Em US$ 1.000 FOB)
20.000.000
18.000.000
16.000.000
14.000.000
12.000.000
10.000.000
8.000.000
6.000.000
4.000.000
2.000.000
0
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Nordeste

Pernambuco

Fonte: SECEX/MDIC.
Elaborao dos autores.

O grfico 2, por sua vez, ilustra o comportamento comparado das exportaes


e das importaes de Pernambuco no perodo em anlise. A partir de sua leitura,
possvel observar que as exportaes cresceram, em valor, a taxas extremamente
modestas quando comparadas com as importaes, que praticamente explodiram.
As exportaes, tradicionalmente, dependem do comportamento e do nvel da renda
externa e da taxa real de cmbio, tendo outras variveis, como gosto e preferncia
dos consumidores, papel menos relevante; variveis, portanto, fora de controle da
economia local. As importaes dependem, por sua vez, de maneira mais relevante,
do nvel e do comportamento da renda interna (que na ltima dcada se expandiu
em termos reais), da taxa real de cmbio e dos investimentos (compra de insumos
e bens de capital).
possvel afirmar que a pletora de bens exportados pela economia local se
defrontou com srios problemas de mercado preos relativos; da o crescimento
modesto do indicador. No caso das importaes estas, com um comportamento
quase explosivo, refletem as mudanas estruturais que passa a economia local,

Capacidades Governativas no Ambiente Federativo Nacional Pernambuco (2000-2012)

96

em que se destaca um vigoroso processo de industrializao capitaneado pela


indstria qumica, de petrleo e naval. Ampliaram-se as importaes de mquinas,
equipamentos e insumos para suprir essas novas atividades produtivas implantadas
no territrio pernambucano a partir de 2003.
GRFICO 2

Pernambuco: total das exportaes e das importaes


(Em US$ 1.000 FOB)
7.000.000
6.000.000
5.000.000
4.000.000
3.000.000
2.000.000
1.000.000
0
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Exportao

Importao

Fonte: SECEX/MDIC.
Elaborao dos autores.

Outra maneira de capturar a tendncia de expanso do comrcio exterior


no processo de crescimento econmico do estado pode ser por meio da anlise da
dinmica das exportaes e das importaes. O ndice de crescimento do valor
das exportaes e das importaes para o perodo 1998-2012 (1998 = 100) auxilia
neste exerccio. As estimativas esto na tabela 2.
TABELA 2

Pernambuco: evoluo das exportaes (X) e das importaes (M)


(Em ndice de crescimento: 1998 = 100)
Ano

Exportaes

Importaes

1998

100

100

1999

73,4

80,3

2000

78,5

102,2

2001

92,6

112,3

2002

88,3

92,1

2003

113,5

86,9

2004

142,9

82,8
(Continua)

Comrcio Exterior: perfil e dinmica

97

(Continuao)
Ano

Exportaes

2005

Importaes

217,0

88,0

2006

215,6

111,9

2007

240,3

187,8

2008

258,8

268,6

2009

227,5

216,3

2010

307,1

357,2

2011

331,0

604,1

2012

364,4

719,9

Fonte: SECEX/MDIC dados brutos.


Elaborao dos autores.

O grfico 3 ilustra a trajetria da dinmica das importaes e das exportaes.


possvel observar que as importaes permanecem estagnadas at 2006, quando
ento o ndice dispara, suplantando o crescimento das exportaes. possvel
ver que as exportaes apresentaram uma trajetria de crescimento nitidamente
ascendente ao longo do perodo em anlise. Isto sugere que sua contribuio
para o crescimento do PIB de Pernambuco no perodo foi claramente positiva.
As importaes cresceram 7,2 vezes entre 1998 e 2012, enquanto as exportaes
aumentaram em 3,6 vezes. Entre 1998 e 2005 sua expanso (das importaes)
foi pequena e claudicante; somente a partir de 2006 um impulso mais forte passa
a ser percebido, com o ndice saindo de cerca de 112 para 719 no final da srie.
GRFICO 3

Pernambuco: grau de abertura exportaes e importaes/PIB de Pernambuco


(Em nmero-ndice: 1998 = 100)
800
700
600
500
400
300
200
100
0
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Exportao
Elaborao dos autores.

Importao

98

Capacidades Governativas no Ambiente Federativo Nacional Pernambuco (2000-2012)

2 O GRAU DE ABERTURA EXTERNA DA ECONOMIA ESTADUAL

Identificados alguns comportamentos preliminares das exportaes e das importaes


em Pernambuco na ltima dcada, cabe ainda tecer consideraes sobre o peso do
comercio externo na economia estadual, por meio do comportamento do ndice
referente ao grau de abertura externa.
A tabela 3 e o grfico 4 ilustram o comportamento do indicador de abertura
externa do estado, dado pela soma das exportaes e das importaes dividido pelo
PIB, [GAE = (X + M) / PIB] ao longo do perodo 1998-2012. Pode-se avaliar, desse
modo, que o peso e a importncia do conjunto das relaes externas na economia
local indicam, portanto, a dimenso a que chegou no perodo recente a totalidade
das relaes de troca da economia local com o exterior.
TABELA 3

Pernambuco: grau de abertura externa (X + M) / PIB (1998-2012)


(Em US$ 1.000 FOB)
Ano

X+M
(A)

PIB
(B)

(A) / (B)
(%)

1998

1.278.430

20.255.700

6,3

1999

1.001.193

14.082.600

7,1

2000

1.220.274

15.479.600

7,9

2001

1.364.069

13.290.500

10,3

2002

1.163.985

12.104.600

9,6

2003

1.207.106

12.732.900

9,5

2004

1.276.322

15.267.000

8,4

2005

1.591.984

20.296.100

7,8

2006

1.805.791

25.041.600

7,2

2007

2.590.639

31.430.500

8,2

2008

3.398.225

37.970.600

8,9

2009

2.805.344

39.015.300

7,2

2010

4.385.168

53.598.000

8,2

2011

6.733.235

61.876.700

10,9

2012

7.915.397

56.315.700

14,1

Fonte: SECEX/MDIC dados brutos.


Elaborao dos autores.

Observa-se que o grau de abertura ao comrcio exterior cresce bastante


entre 1998 e 2012, passando de 6,3% do PIB estadual, em 1998, para 14,0%,
em 2012. A mdia geral do perodo 1998-2012 foi de 8,8% do seu PIB,
sendo que entre 1998-2005 a mdia foi de 7,3% e, no perodo subsequente
(2006-2012), atingiu novo patamar, 9,2%. O comrcio exterior, portanto,

Comrcio Exterior: perfil e dinmica

99

vem dando contribuies positivas, ainda que lentas, para a expanso do PIB
estadual. verdade que so as importaes, muito mais que as exportaes, as
responsveis pelo impulso ao comrcio exterior. Esse padro vem se constituindo,
pelo menos, desde os anos 1970. Em trabalho anterior Vergolino e Monteiro
Neto (2002, p. 144) j haviam identificado para o perodo 1970-1998
comportamento semelhante. Neste estudo, os autores apontaram para uma
mudana de patamar do comrcio exterior (X+M) no estado, que passou de
2,7% do PIB, em 1970, para 6,0%, em 1998. Aqui tambm a expanso total
do comrcio internacional foi dada pelo maior volume das importaes frente
s exportaes. As importaes, em 1998, haviam crescido quatorze vezes frente
ao montante observado em 1970. Por seu turno, as exportaes nos mesmos
anos haviam crescido somente quatro vezes.
De modo sinttico, pode-se apontar que a economia pernambucana vem
reagindo aos estmulos de uma economia nacional mais aberta para o exterior neste
perodo de mais intensa globalizao econmica. Entretanto, sua ligao com o
comrcio internacional se d mais pelas compras de bens e servios realizadas do
que por eventuais vendas que se esfora em efetivar.
De fato, suas vendas internacionais, conquanto tenham crescido em
termos reais no perodo 1998-2012, ainda representam frao pouco expressiva
das exportaes totais regionais, permanecendo em torno de 7% das vendas
internacionais do Nordeste.
GRFICO 4

Pernambuco: grau de abertura total das exportaes e importaes/PIB


(Em US$ 1.000 nominal)
16
14
12
10
8
6
4
2
0
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Fonte: PIB em dlar Banco Central; exportao e importao SECEX.
Elaborao dos autores.

100

Capacidades Governativas no Ambiente Federativo Nacional Pernambuco (2000-2012)

3 PERFIL DAS EXPORTAES E DAS IMPORTAES


3.1 Exportaes

Um ponto importante deste estudo consiste na investigao do perfil, em termos da


intensidade de capital, das exportaes do estado. Trata-se de um aspecto importante
na compreenso da explicao da trajetria recente da economia pernambucana.
A tabela 4 apresenta, para o ano de 2012, o perfil das exportaes do estado. O
subconjunto de produtos classificados como bens de capital apresentou uma
participao de 45,4% no total geral, seguido dos intermedirios, com a parcela
de 34,0% e, finalmente, dos bens de consumo, com 13,7%. H, portanto, uma
presena relevante de bens de maior valor agregado na pauta exportadora estadual
que est, contudo, necessitando sofrer alteraes.
No grfico 5 h outro recorte para o perfil das exportaes, segundo a
classificao da Classificao Nacional de Atividades Econmicas (CNAE). Observa-se
que o crescimento absoluto das exportaes foi explicado pelo comportamento das
vendas de produtos manufaturados vis--vis os semimanufaturados. A categoria
de alimentos e bebidas tem relevncia significativa na pauta exportadora estadual,
com 15,6% do total exportado, sendo seguida de perto pelos insumos industriais,
estes com 15,7% do total.
O perfil atual das exportaes pernambucanas apresenta-se como parte do
esforo de sua economia para estruturar-se em torno da produo de bens de mais
alto valor agregado; a predominncia de bens de capital e de bens intermedirios
na pauta exportadora retrata bem esse fenmeno. Na verdade, com sua economia
historicamente voltada para a produo e a exportao de cana-de-acar e
derivados, a diversificao e a transformao em uma economia com intensidade
de industrializao cada vez maior, ajudada inclusive pelos esforos da poltica
regional, vem contribuindo para a presente situao no final dos anos 2000.
TABELA 4

Pernambuco: perfil das exportaes estaduais (2012)


(Em US$ 1 FOB)
Exportaes por tipo de uso final
Bens de capital
Bens de capital (exceto equipamentos de transportes de uso industrial)
Equipamentos de transporte de uso industrial

2012

(%)

424.566.090

45,4

424.566.090

45,4

0,0

318.461.386

34,1

Alimentos e bebidas destinados indstria

145.774.775

15,6

Insumos industriais

146.258.449

15,7

26.428.162

2,8

Bens intermedirios

Peas e acessrios de equipamentos de bens diversos


Bens diversos
Bens de consumo
Bens de consumo durveis
Bens de consumo no durveis

0,0

127.837.165

13,7

2.594.560

0,3

125.242.605

13,4
(Continua)

Comrcio Exterior: perfil e dinmica

101

(Continuao)
2012

(%)

Combustveis e lubrificantes

Exportaes por tipo de uso final

11.083.310

1,2

Demais operaes

52.253.727

5,6

934.201.678

100,0

Total
Fonte: SECEX/MDIC dados brutos.
Elaborao dos autores.

GRFICO 5

Pernambuco: perfil das exportaes (1998-2012)


(Em US$ 1.000 FOB)
1.200.000
1.000.000
800.000
600.000
400.000
200.000
0
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Bsico
Manufaturados (B)

Industrializados (A+B)
Operaes especiais

Semimanufaturados (A)

Fonte: SECEX/MDIC.
Elaborao dos autores.

3.2 As firmas exportadoras

Na tabela 5 esto identificadas as principais empresas responsveis pelas exportaes


do estado. A literatura econmica, em geral, afirma que o mercado externo apresenta
um perfil nitidamente competitivo. Neste sentido, empresas que produzem e
vendem bens e servios ao mercado externo so empresas eficientes na produo
e no uso dos fatores e dos insumos de produo.
A tabela 5 apresenta, ainda, a relao das vendas das empresas exportadoras
para os meses de janeiro a agosto dos anos de 2012 e 2013. Trata-se, evidentemente,
de uma fotografia, mas ajuda a aquilatar a tipologia das empresas que apresentam
maior grau de eficincia e competitividade em Pernambuco.
Um primeiro aspecto que chama ateno diz respeito ao nmero diversificado de
empresas, segundo o ramo de atividade, realizando a atividade de exportao no estado,
indicando que o grau de concentrao ao nvel microeconmico razoavelmente baixo,

102

Capacidades Governativas no Ambiente Federativo Nacional Pernambuco (2000-2012)

diferindo em grande medida de outros estados que apresentam valor das exportaes
bastante significativo, mas fortemente concentrado em poucas unidades empresariais.
Observa-se uma relevante presena de unidades empresariais de capital
tipicamente local, como so os casos das unidades processadoras de acar; de
baterias; de frutas tropicais; e processadoras de pescados e frutos do mar.
Entretanto, empresas de capital estrangeiro e principalmente as de capital
nacional no ramo da petroqumica j surgem com grande potencial exportador na
lista das empresas relevantes. Este um comportamento que sinaliza para o perfil
produtivo em consolidao no estado: plantas industriais nos ramos da petroqumica
e qumica, bem como da automobilstica que, conquanto visam direcionar sua
produo, em grande parte, para o mercado nacional, devero tambm contribuir
mais vigorosamente para as exportaes estaduais.
TABELA 5

Pernambuco: principais empresas exportadoras (2012 e 2013)


(Em US$ 1 FOB)
Dez principais empresas exportadoras

2013 (jan.-ago.)

(%)

2012 (jan.-ago.)

Cia Petroqumica de Pernambuco

55.232.924

11,5

10.060

(%)
0,0

Terphanel Ltda.

32.579.643

6,8

31.267.715

3,3

Petrobras Distribuidora S.A.

25.676.464

5,3

25.698.313

2,8

Usina Central Olho Dgua S.A.

25.330.079

5,3

28.325.730

3,0

Cia Agroindustrial de Goiana

24.144.517

5,0

19.415.954

2,1

Acumuladores Moura S.A.

23.913.637

5,0

26.186.935

2,8

M&G Polmeros Brasil S.A.

23.137.695

4,8

28.849.893

3,1

Usina Trapiche S.A.

22.003.611

4,6

18.421.624

2,0

Petrleo Brasileiro S.A. (Petrobras)

17.643.030

3,7

34.929.081

3,7

Lanxess Elastmeros do Brasil S.A.

13.611.019

2,8

24.592.505

2,6

Subtotal

263.272.619

54,7

237.697.810

25,4

Total

481.723.915

100,0

934.201.678

100,0

Fonte: SECEX/MDIC dados brutos.


Elaborao dos autores.

3.3 Destino das exportaes

Um dos aspectos mais importantes no processo de investigao das exportaes,


em valor, de uma determinada regio, diz respeito origem dos compradores.
Embasado nesta informao que possvel traar cenrios prospectivos relativos ao
impacto do crescimento das vendas internacionais em relao renda, ao produto
e ao emprego da regio exportadora.
A identificao do destino geogrfico das exportaes de Pernambuco constitui
importante mapeamento das economias demandantes das exportaes estaduais,

Comrcio Exterior: perfil e dinmica

103

assim como permite avaliar alteraes possveis de ocorrer nas dinmicas de tais
economias nacionais, com impacto nas exportaes estaduais.
A tabela 6 apresenta os principais destinos das exportaes estaduais. Em um
ranking dos vinte principais pases, a China, economia que mais cresce no mundo,
encontra-se em 20o lugar. O maior volume de vendas, nos anos mais recentes, se
destina a pases latino-americanos e europeus de renda mdia, como Argentina,
Venezuela, Espanha e Portugal. So economias que apresentam trajetria de baixo
crescimento econmico e, nos casos dos pases europeus citados, estes tambm
apresentam problemas de elevados endividamento pblico e crise de confiana dos
investidores privados. No mdio e longo prazos, caso uma recuperao econmica
no ocorra nestes pases, a demanda por exportveis produzidos em Pernambuco
tende, tudo mais constante, a se reduzir.
Alm disso, os pases compradores de produtos do estado no apresentam
perfil de fidelidade s compras; vrios deles no se mantm na lista entre um e outro
ano analisados. Ou, quando eles se mantm, suas compras so muito inconstantes
nos valores transacionados. Os Estados Unidos, por exemplo, realizaram compras
no valor de US$ 68,1 milhes entre janeiro e agosto de 2012, reduzindo suas
compras para US$ 58,6 milhes no mesmo perodo de 2013. A Espanha, por
sua vez, comprou bens no valor de US$ 31 milhes nos meses iniciais de 2012 e
apenas US$ 16,9 milhes nos mesmos meses de 2013.
luz das informaes apresentadas possvel inferir que a contribuio das
exportaes para o resto do mundo na trajetria de crescimento futuro da economia
de Pernambuco ser, nos prximos anos, incerta, em razo da situao econmica
e poltica dos principais demandantes.
TABELA 6

Pernambuco: principais destinos das exportaes (2012 e 2013)


(Em US$ 1 FOB)
Dez principais destinos

2013 (jan.-ago.)

(%)

2012 (jan.-ago.)

Argentina

87.260.753

18,1

59.179.499

(%)
6,3

Estados Unidos

58.629.436

12,2

68.128.616

7,3

Portugal

31.252.879

6,5

23.195.132

2,5

Venezuela

23.561.513

4,9

42.264.583

4,5

Lbia

22.991.696

4,8

77.077

0,0

Romnia

19.734.090

4,1

0,0

Espanha

16.922.595

3,5

31.063.160

3,3

Uruguai

15.194.658

3,2

12.895.531

1,4

Nigria

13.705.272

2,8

12.125.747

1,3

Pases Baixos (Holanda)

13.577.145

2,8

423.089.136

45,3

Subtotal

302.830.037

62,9

672.018.481

71,9

Total

481.723.915

100,0

934.201.678

100,0

Fonte: SECEX/MDIC dados brutos.


Elaborao dos autores.

Capacidades Governativas no Ambiente Federativo Nacional Pernambuco (2000-2012)

104

4 PERFIL DAS IMPORTAES

O principal item das importaes no estado combustveis e lubrificantes,


com 42% do total em 2012. O subconjunto dos bens intermedirios forma
o segundo item de maior relevncia na pauta importadora, com 32,4% do total.
No interior deste ltimo esto os insumos industriais, com compras de US$ 1 bilho
(26,5% do total) em 2012.
As compras de bens importados esto majoritariamente ligadas produo
industrial no estado. So bens de uso intermedirio para a indstria, combustveis
e bens de capital que perfazem prximo a 90% do total importado.
TABELA 7

Pernambuco: perfil das importaes estaduais (2012)


(Em US$ 1 FOB)
Importaes por tipo de uso final
Bens de capital
Bens de capital (exceto equipamentos de transportes uso industrial)
Equipamentos de transporte de uso industrial
Bens intermedirios
Alimentos e bebidas destinados indstria
Insumos industriais
Peas e acessrios de equipamentos de bens diversos
Bens diversos

2012

(%)

598.905.032

15,1

575.728.072

14,5

23.176.960

0,6

1.286.868.766

32,4

181.073.708

4,6

1.053.660.685

26,5

52.132.359

1,3

2.014

0,0

418.789.148

10,5

Bens de consumo durveis

152.692.979

3,8

Bens de consumo no durveis

266.096.169

6,7

1.666.472.829

42,0

3.971.035.775

100,0

Bens de consumo

Combustveis e lubrificantes
Total
Fonte: SECEX/MDIC dados brutos.
Elaborao dos autores.

5 AS FIRMAS IMPORTADORAS

Vistas as importaes a partir das empresas que realizam as compras, a situao


em Pernambuco em perodo recente a seguinte: a Petrobras tem se caracterizado
como a maior importadora estadual, com compras de US$ 1,6 bilho entre janeiro
e agosto de 2012, e US$ 2,2 bilhes nos mesmos meses de 2013. razovel afirmar
que esta empresa realiza o conjunto das compras de combustveis e lubrificantes
realizado pelo estado. Seu poder de importao muito elevado e corresponde
sozinho a mais de 40% do total de importaes estaduais em 2012 e 2013.
Alm disso, se destacam como importadores a M&G Polmeros, a Cisa
Trading, a Refinaria Abreu e Lima e o Estaleiro Atlntico Sul, os quais perfazem
cerca de 12% do total estadual em 2013, sendo estas empresas (mas no somente)
localizadas no Complexo Industrial de Suape.

Comrcio Exterior: perfil e dinmica

105

TABELA 8

Pernambuco: principais empresas importadoras (2012 e 2013)


(Em US$ 1 FOB)
Dez principais empresas importadoras

2013 (jan.-ago.)

(%)

2012 (jan.-ago.)

(%)

Petrleo Brasileiro S.A. (Petrobras)

2.220.677.517

48,4

1.664.705.969

41,9

322.964.963

7,0

317.986.187

8,0

97.390.584

2,1

83.420.657

2,1

M&G Polmeros Brasil S.A.


Cisa Trading S.A.
Refinaria Abreu e Lima S.A.

75.390.994

1,6

139.816.726

3,5

Acumuladores Moura S.A.

73.687.805

1,6

49.972.643

1,3

Volkswagen do Brasil Ltda.

69.168.690

1,5

6.995.397

0,2

Bunge Alimentos S.A.

66.844.297

1,5

30.743.237

0,8

AMBEV-Cia de Bebidas das Amricas

58.297.500

1,3

84.743.962

2,1

Estaleiro Atlntico Sul S.A.

56.131.114

1,2

14.902.075

0,4

56.007.864

1,2

9.234.206

0,2

Subtotal

Cia Petroqumica de Pernambuco (Petroquim)

3.096.561.328

67,4

2.402.521.059

60,5

Total

4.591.048.832

100,0

3.971.035.775

100,0

Fonte: SECEX/MDIC dados brutos.


Elaborao dos autores.

6 CONCLUSES

As relaes da economia pernambucana com a economia internacional tm apresentado


caractersticas marcantes na ltima dcada. De um lado, pode-se afirmar que o
comrcio exterior tem dado contribuio importante ao crescimento econmico no
estado: a srie de dados analisada comea com um grau total de abertura de 6,3%,
em 1998, e termina com 14,0%, em 2012. Passou de uma situao muito deprimida
em fins da dcada dos 1990 para um patamar j razovel no incio de 2010.
O conjunto das trocas externas do estado tem sido impulsionado, no perodo
recente, mais pelas importaes do que pelas exportaes. As importaes realizadas
tm estado ligadas crescente produo industrial, e suas compras relacionam-se
com insumos industriais, combustveis e lubrificantes e bens de capital. Neste
caso, as importaes representam, em grande parte, componentes de adio ao PIB
estadual na medida em que so bens processados e criam valor adicionado , e no
meramente demanda de consumo das famlias.
Uma reflexo importante deve ser registrada relativamente estrutura econmica
do estado em funo desse perfil do comrcio exterior analisado. Foi registrado aqui
que a economia estadual, a despeito da ampliao de suas relaes com o exterior na
dcada, apresenta-se na sua forma mais recente como deficitria (importaes maiores
que exportaes); entretanto, suas importaes tm se destinado majoritariamente ao
setor produtivo industrial. Sendo assim, pode-se especular, a princpio, que o deficit
comercial da economia pernambucana com o exterior precisa ser entendido como uma
estratgia de sua base industrial para gerar um nvel maior de valor adicionado a ser
escoado, na forma de bens e produtos industriais, para o mercado interno nacional.

106

Capacidades Governativas no Ambiente Federativo Nacional Pernambuco (2000-2012)

Na ausncia de dados para o comrcio por vias internas no Brasil, essa uma
hiptese ainda sem confirmao para o perodo recente. Entretanto, as estatsticas de
comrcio interno construdas nos anos 1980 e 1990 mostraram essa caracterstica
da economia de Pernambuco, assim como da do Nordeste: de vendedores de bens
industriais para o mercado do Sul-Sudeste do pas. Caso este perfil no tenha se
modificado na dcada de 2000, pode-se considerar que os deficit na balana comercial
do estado so compensados com as vendas realizadas para o mercado interno.
Do ponto de vista das contas nacionais, e considerando uma economia aberta
para trocas inter-regionais, se as vendas para o mercado interno no forem suficientes
para financiar o deficit externo, este ltimo pode ser financiado por transferncias
governamentais de renda s regies de menor desenvolvimento.
Regra geral, governos estaduais tm baixa capacidade de modificao de sua
pauta de comrcio internacional. Este ltimo tende a ser muito mais regido por
variveis macroeconmicas operadas em nvel nacional (e, portanto, pelo governo
federal): o patamar de cmbio prevalecente, bem como polticas de estmulo s
exportaes aumento da produtividade, reduo/iseno de impostos, melhoria
de infraestrutura esto, em geral, sob o comando das orientaes federais.
Em Pernambuco a histria recente tem mostrado que seu nvel de comrcio tem
sido impactado mais pela varivel importao do que por exportao. A existncia
de uma modificao estrutural, ainda em curso, na matriz produtiva, que passar a
incorporar mais intensamente a produo de bens de maior valor agregado como
combustveis, lubrificantes e derivados de petrleo, navios e barcos, automveis,
e produtos qumicos, j demanda um nvel superior de bens importados para a
concretizao do ciclo de inverses. Se estes novos ramos produtivos viro a contribuir
para uma ampliao das exportaes em ritmo superior ao das importaes algo
ainda a ser vislumbrado.

CAPTULO 7

MERCADO DE TRABALHO: CARACTERSTICAS E EVOLUO

A anlise que se segue do mercado de trabalho em Pernambuco considera necessariamente


o contexto de acelerao da atividade e do emprego no pas como um todo nesta dcada
de 2000-2010, do qual a economia estadual se beneficiou, assim como as caractersticas
especficas que assumiu o mercado de trabalho pernambucano quanto especializao
setorial, ao grau de formalidade/informalidade e ao nvel de rendimentos gerado.
Atenta, tambm, para as especificidades intraestaduais do mercado de trabalho, com
destaque para o perfil das regies de desenvolvimento de Pernambucano e foco mais
especfico do contexto da Regio Metropolitana do Recife (RM do Recife).
1 POPULAO OCUPADA E RENDIMENTO

A tabela 1 traz os dados relevantes do mercado de trabalho para Brasil, Nordeste e


Pernambuco em 2000 e 2010. A populao economicamente ativa (POC) se expandiu
bastante no perodo, no apenas pelo crescimento da populao ocupada, mas tambm
pela diminuio da populao desocupada (Pdesoc). No caso de Pernambuco, o
ganho lquido absoluto da populao ocupada foi de 755,7 mil pessoas entre 2000
e 2010 e a queda da Pdesoc, por sua vez, foi de 171,1 mil. O mercado de trabalho
sofreu um ganho de qualidade muito significativo no perodo, com a Pdesoc caindo
de 9,4% do total da populao em idade ativa (PIA), em 2000, para 5,7%, em 2010.
Os rendimentos tiveram ganhos reais de 10,6% (R$ 97) na dcada em
Pernambuco. Ficou atrs, entretanto, do conjunto da regio Nordeste, com ganhos
de 21,2% na dcada (R$ 165) e frente do Brasil, que teve acrscimo de 5,0% (R$ 65)
entre o ano inicial e o final da dcada. O rendimento mdio em Pernambuco equivale,
em 2010, a 75% do prevalecente no Brasil, e a 106% do equivalente do Nordeste.
A massa salarial (remunerao mdia multiplicada pela POC) passou de 2,4 bilhes,
em 2000, para R$ 3,4 bilhes em 2010, expandindo-se no decnio em R$ 1,0 bilho,
isto , sofreu acrscimo de cerca de 41% com relao ao ano inicial.
TABELA 1

Brasil, Nordeste e Pernambuco: dinmica do mercado de trabalho (2000 e 2010)


Posio na ocupao e rendimento
Populao em idade ativa
Populao economicamente ativa
Populao ocupada

2000
Brasil

Nordeste

136.910.359

37.565.737

77.467.473
65.629.892

2010
Pernambuco

Brasil

Nordeste

6.326.050

161.981.300

44.217.040

Pernambuco
7.373.672

19.477.471

3.242.771

93.504.659

23.106.950

3.827.308

16.384.648

2.648.179

86.353.839

20.854.301

3.403.873
(Continua)

108

Capacidades Governativas no Ambiente Federativo Nacional Pernambuco (2000-2012)

(Continuao)
Posio na ocupao e rendimento
Populao desocupada
Populao no
economicamente ativa
Rendimento mdio das pessoas
ocupadas (R$)

2000
Brasil

Nordeste

11.837.581

3.092.823

59.442.886
1.280,17

2010
Pernambuco

Brasil

Nordeste

594.592

7.150.820

2.252.649

Pernambuco
423.435

18.088.266

3.083.279

68.476.640

21.110.089

3.546.363

780,39

910,20

1.344,70

945,61

1.006,99

Composio da populao em idade ativa (%)


Populao em idade ativa
Populao economicamente ativa
Populao ocupada
Populao desocupada
Populao no
economicamente ativa

100

100

100

100

100

100

56,6

51,8

51,3

57,7

52,3

51,9

47,9

43,6

41,9

53,3

47,2

46,2

8,6

8,2

9,4

4,4

5,1

5,7

43,4

48,2

48,7

42,3

47,7

48,1

Fonte: Censo/IBGE.
Elaborao dos autores.
Obs.: 1. Rendimento deflacionado segundo ndice Nacional de Preos ao Consumidor (INPC).

2. Inflao a preos de 2010.

Quando se analisa as caractersticas da populao ocupada segundo a posio


na ocupao verifica-se a mudana no contingente dos empregados com acrscimo
lquido de 700 mil trabalhadores , o qual passou de 1,5 milho, em 2000, para
2,2 milhes, em 2010. A categoria empregados passou de 59,7% do total da populao ocupada, em 2000, para atingir 66,1% do total, em 2010. a nica modalidade
que expande a participao relativa na POC do estado com as demais categorias
(conta prpria; empregadores; no remunerados; e trabalhadores de autoconsumo),
apresentando reduo relativa.
No interior da categoria dos empregados, os com carteira de trabalho assinada se
destacaram, com expanso de 467 mil novos postos. No total dos empregados, os com
carteira passaram de 28,3%, em 2000, para 35,7%, em 2010 (tabelas 2 e 3).
Os trabalhadores na categoria conta prpria, portanto, trabalhadores autnomos,
observaram expanso absoluta de 122,7 mil ao longo da dcada. Os trabalhadores nas
atividades de autoconsumo, por sua vez, tiveram acrescimento de 51,1 mil pessoas
na dcada, passando de 199,4 mil, em 2000, para 250,6 mil, em 2010.
Destaca-se a reduo no nmero de empregadores durante o perodo: de 57,1 mil,
em 2000, para 50 mil, em 2010. As razes para tal ocorrncia no esto claras. Como ao
longo dessa dcada o crescimento das economias brasileira e pernambucana foi muito
intenso, seria de se esperar que tivesse havido aumento deste nmero de maneira a
corresponder, via expanso da oferta, a um nvel de demanda maior sobre os negcios.
Uma hiptese, ainda a ser averiguada, que o crescimento econmico recente pode ter
tido como caracterstica a consolidao de estruturas produtivas mais robustas, tanto
em termos de intensidade de capital quanto de tecnologia; da que o nvel de oferta
pode ter se expandido muito mais pela ampliao da escala de produo e menos pela
quantidade de firmas e ofertantes (empregadores).

Mercado de Trabalho: caractersticas e evoluo

109

Outra caracterstica promissora do mercado de trabalho nesta ltima dcada


foi a reduo do grau de informalidade prevalecente na populao ocupada.
O setor informal foi reduzido de 62,4%, em 2000, para 55,3%, em 2010, no total
da populao ocupada. Em termos absolutos o contingente informal passou de 1,6
milho para 1,8 milho em 2010, com expanso anual de 1,3%.
O contingente de trabalhadores formais que se situava abaixo de 1,0 milho de
pessoas em 2000 na verdade, 994 mil , passou para 1,5 milho em 2010. O aumento
na participao relativa foi significativo, passando de 37,6% para 44,7% do total.
TABELA 2

Pernambuco: populao ocupada segundo posio na ocupao (2000 e 2010)


Posio na ocupao e categoria do emprego no trabalho principal

2000
(%)

2010
(%)

2000

2010

Total

2.648.179

3.403.873

100

100

Empregados

1.581.224

2.249.832

59,7

66,1
35,7

Empregados com carteira de trabalho assinada

749.229

1.216.795

28,3

Empregados militares e funcionrios pblicos estatutrios

140.304

177.059

5,3

5,2

Empregados outros sem carteira de trabalho assinada

691.691

855.978

26,1

25,1

Conta prpria

663.665

786.389

25,1

23,1

Empregadores

57.161

50.095

2,2

1,5

No remunerados em ajuda a membro do domiclio

146.681

66.949

5,5

2,0

Trabalhadores na produo para o prprio consumo

199.450

250.608

7,5

7,4

Fonte: Censo/IBGE.
Elaborao dos autores.

TABELA 3

Pernambuco: estimativa do grau de informalidade do mercado de trabalho e evoluo


(2000 e 2010)
Formal/informal
Total
Formal
Informal

Populao ocupada

Participao relativa (%)

2000

2010

2000

2010

Taxa mdia anual de


crescimento (%)

2.648.181

3.403.873

100,0

100,0

2,5

994.525

1.522.395

37,6

44,7

4,3

1.653.656

1.881.478

62,4

55,3

1,3

Fonte: Censo/IBGE.
Elaborao dos autores.
Obs.: Considera-se formal os empregados com carteira assinada, militares e funcionrios pblicos estatutrios, conta prpria
com contribuio na Previdncia e empregadores com contribuio na Previdncia. Considera-se informal os empregados
sem carteira assinada, conta prpria sem contribuio na Previdncia, empregadores sem contribuio na previdncia,
no remunerados e trabalhadores para o prprio consumo.

A tabela 4 traz os dados sobre o grau de instruo da fora de trabalho na RM


do Recife, em Pernambuco, no Nordeste e no Brasil. O que se nota que a situao
de Pernambuco no indicador observado superior ao restante do Nordeste, mas
inferior ao nvel mdio prevalecente no pas como um todo. Nas faixas de nvel
de instruo muito baixo, as condies vigentes no estado so melhores do que as

110

Capacidades Governativas no Ambiente Federativo Nacional Pernambuco (2000-2012)

do Nordeste, mas no melhores do que as do pas. Por exemplo, no contingente


sem instruo e com menos de um ano de estudos, Pernambuco ainda tem uma
proporo relativamente grande de pessoas. Em 2011, so 15,9% do total neste
grupo, contra 17,6% no Nordeste e apenas 9,2% para o Brasil como um todo.
Houve uma melhoria muito considervel entre os dez anos percorridos entre
2001 e 2011, com avanos pronunciados do grau de escolarizao da fora de
trabalho. O contingente da populao com onze anos ou mais de estudos grupo
de instruo com, pelo menos, o segundo grau completo passou a representar
41,3% do total em 2011, contra 22,3% em 2001. Todos os grupos escolarizados
avanaram e melhoraram de situao ao longo da dcada, demonstrando que o
grau de escolarizao que mais se expande no mercado de trabalho, fazendo com
que os demais grupos diminuam sua participao no contingente total.
Em particular, o grupo dos sem instruo e menos de um ano de estudo
apresenta queda expressiva de 20,0% do total, para 15,9% entre 2001 e 2011.
A despeito da melhoria obtida por este grupo especfico, o fato dele se constituir
majoritariamente por pessoas de idade mais elevada torna-o mais difcil de ser
atingido pela poltica pblica de educao. Apenas com o passar do tempo e
medida que o grupo se reduz relativamente s crianas e jovens escolarizados que
o seu peso diminui na populao ocupada.
TABELA 4

Brasil, Nordeste, Pernambuco e Recife: nvel de instruo da populao ocupada


(2001 e 2011)
(Em %)
Grupos de anos de estudo

2001

2011

Brasil

Nordeste

Pernambuco

Recife

Brasil

Nordeste

Pernambuco

Recife

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

Sem instruo e menos


de um ano

11,6

23,9

20,0

8,1

9,2

17,6

15,9

7,8

Um a trs anos

13,9

20,6

18,5

9,3

7,0

10,4

8,0

3,3

Sem instruo e at
trs anos

25,5

44,5

38,6

17,5

16,2

27,9

23,9

11,1

Quatro a sete anos

29,2

25,4

28,2

28,5

20,1

20,6

19,2

15,2

Total

Oito a dez anos

16,0

10,6

10,9

15,0

17,3

15,0

15,5

14,9

Quatro a dez anos

45,3

36,0

39,0

43,5

37,3

35,6

34,7

30,1

Onze a quatorze anos

21,7

15,3

16,4

28,0

34,6

29,1

32,0

44,9

Quinze anos ou mais

7,1

3,8

5,9

10,9

11,7

7,3

9,3

13,8

36,4

41,3

58,7

28,8

19,0

22,3

38,9

46,3

No determinados e sem
declarao

Onze anos ou mais

0,4

0,4

0,2

0,2

No determinados

0,1

0,1

Fonte: PNAD/IBGE.
Elaborao dos autores.

0,1

0,1

Mercado de Trabalho: caractersticas e evoluo

111

A melhoria no grau de formalizao e a expanso do nvel de ocupao


da fora de trabalho em Pernambuco e no resto do pas como um todo,
foram acompanhadas, contudo, pela expanso das posies de trabalho de
baixa remunerao. Em Pernambuco, em 2000, 35,1% das pessoas ocupadas
recebiam at um salrio mnimo. Em 2010, este contingente passou para 50,8%.
Com propores diferentes, o mesmo se deu na regio Nordeste e no Brasil
como um todo: expanso relativa do contingente com rendimento de at um
salrio mnimo (tabela 5). verdade que o salrio mnimo nacional sofreu
ganhos reais muito significativos desde 2003, o que torna a comparao, em
certo sentido, pouco clara.
Se verdade que no Brasil apenas 33,1% da POC percebem esse nvel de
rendimento (um salrio mnimo), em Pernambuco o peso no mercado de trabalho
bem maior (de 50,8%), isto , metade de sua fora de trabalho produtiva se
encontra no patamar mais baixo das remuneraes, indicando para a fragilidade
estrutural que ainda se apresenta.
Em termos relativos, todas as classes de rendimento acima de um salrio mnimo
em Pernambuco perderam participao relativa entre 2000 e 2010. O significado
mais amplo deste comportamento que houve reduo das desigualdades no mercado
de trabalho pela ampliao generalizada do nmero de trabalhadores na base, bem
como da formalizao de sua participao no mercado de trabalho, garantindo-lhes
uma remunerao de at um salrio mnimo. Entrou mais gente na base da pirmide
do mercado de trabalho que nos estratos superiores e medianos, contribuindo para
a reduo das diferenas entre os grupos.
Outra caracterstica a se destacar a predominncia no mercado de
trabalho estadual das remuneraes at trs salrios mnimos, as quais
corresponderam a 79,8% do total da POC em 2010. , pois, um mercado
de trabalho marcado pela predominncia das baixas remuneraes, do baixo
nvel de escolaridade (embora este esteja em uma fase crescente) e, portanto,
da baixa produtividade econmica geral.
TABELA 5

Brasil, Nordeste e Pernambuco: participao das pessoas ocupadas por classe de


rendimento nominal mensal do trabalho principal (2000 e 2010)
(Em %)
Classes de rendimento nominal mensal
do trabalho principal
Total

2000

2010

Brasil

Nordeste

Pernambuco

Brasil

Nordeste

Pernambuco

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

At um salrio mnimo

23,7

40,9

35,1

33,2

51,9

50,8

Mais de um a dois salrios mnimos

25,7

22,4

25,8

33,1

20,4

23,2
(Continua)

112

Capacidades Governativas no Ambiente Federativo Nacional Pernambuco (2000-2012)

(Continuao)
Classes de rendimento nominal mensal
do trabalho principal

2000
Brasil

Nordeste

2010
Pernambuco

Brasil

Nordeste

Pernambuco

Mais de dois a trs salrios mnimos

12,6

6,8

7,8

10,6

5,3

5,8

At trs salrios mnimos

61,9

70,1

68,8

76,8

77,6

79,8

Mais de trs a cinco salrios mnimos

12,7

6,4

7,7

8,0

4,2

4,5

Mais de cinco a dez salrios mnimos

11,0

4,9

6,0

5,8

3,1

3,4

De trs a dez salrios mnimos

23,7

11,3

13,7

13,9

7,3

7,9

4,4

2,1

2,6

2,0

1,1

1,3

Mais de dez a vinte salrios mnimos


Mais de vinte salrios mnimos

2,3

1,0

1,3

0,8

0,4

0,5

Sem rendimento

7,7

15,6

13,6

6,6

13,6

10,6

Fonte: Censo/IBGE.
Elaborao dos autores.

2 FORA DE TRABALHO POR SETOR DE ATIVIDADE

A expanso da ocupao ao longo da dcada em relevo foi sentida em quase todos os


ramos de atividade, exceto um: o de alojamento e alimentao, que tinha 118,9 mil
ocupados em 2000 e passou a ter 110,0 mil em 2010 (tabela 45).
O setor de servios foi o que criou a maior quantidade de ocupao na dcada:
foram 565,1 mil novas ocupaes. A indstria veio em seguida, com 174,2 mil, e
depois est a agropecuria e pesca, com 16,3 mil novas ocupaes. No conjunto
foram 755,7 mil novas ocupaes geradas na dcada em Pernambuco. O setor de
servios contribuiu com 74,7% das novas ocupaes, indstria coube 23,0%,
e agropecuria apenas 2,3% do total.
Em termos das ocupaes de trabalho, o mercado de trabalho em Pernambuco
tornou-se ainda mais dependente do tercirio; a participao deste no total das
ocupaes passou de 58,6%, em 2000, para 62,2%, em 2010. A indstria tambm
apresentou recuperao, embora modesta, saindo de 16,2%, em 2000, para 17,7%,
em 2010. Foi na agropecuria que se observou reduo relativa de 25,2% para
20,1% do total das ocupaes entre 2000 e 2010.
Entre os ramos de atividade se destacaram, na criao de ocupaes de
trabalho, os de indstria extrativa, com expanso anual de 5,3%; construo civil
(4,5% ao ano a.a.); intermediao financeira (5,0% a.a.); atividades imobilirias
(4,7% a.a.); e sade (5,5% a.a.). Os ramos de indstria de transformao e do
comrcio apresentaram, ambos, taxas anuais de crescimento da ocupao de
2,9% durante a dcada. Taxas que se no foram excepcionais no so, entretanto,
sob qualquer aspecto, de menor importncia para a dimenso que estes ramos
apresentam na estrutura da ocupao.

Mercado de Trabalho: caractersticas e evoluo

113

TABELA 6

Pernambuco: populao ocupada por seo de atividade do trabalho principal


(2000 e 2010)
Seo da atividade principal

2000

2010

Populao ocupada total

Participao relativa (%)


2000

2010

Taxa anual mdia


de crescimento (%)

2.648.180

3.403.874

100,0

100,0

2,5

Agropecuria

666.291

682.603

25,2

20,1

0,2

Agricultura, pecuria, silvicultura e explorao


florestal

658.039

670.981

24,8

19,7

0,2

Pesca
Indstria
Indstria extrativa
Indstria de transformao
Produo e distribuio de eletricidade, gs e gua
Construo
Tercirio
Comrcio, reparao de veculos automotores,
objetos pessoais e domsticos

8.252

11.622

0,3

0,3

3,5

429.288

603.556

16,2

17,7

3,5

3.419

5.757

0,1

0,2

5,3

268.167

357.206

10,1

10,5

2,9

12.450

15.932

0,5

0,5

2,5

145.252

224.661

5,5

6,6

4,5

1.552.596

2.117.697

58,6

62,2

3,2

454.632

604.799

17,2

17,8

2,9

Transporte, armazenagem e comunicao

136.490

156.156

5,2

4,6

1,4

Alojamento e alimentao

118.905

110.013

4,5

3,2

-0,8

Intermediao financeira

20.831

33.945

0,8

1,0

5,0

123.507

194.735

4,7

5,7

4,7

Atividades imobilirias, aluguis e servios


prestados s empresas
Administrao pblica, defesa e seguridade social

155.103

199.435

5,9

5,9

2,5

Educao

155.758

179.495

5,9

5,3

1,4

Sade e servios sociais

77.423

132.304

2,9

3,9

5,5

Outros servios coletivos, sociais e pessoais

94.424

108.353

3,6

3,2

1,4

173.952

217.072

6,6

6,4

2,2

87

17

0,0

0,0

-15,1

41.484

181.373

1,6

5,3

15,9

Servios domsticos
Organismos internacionais e outras instituies
extraterritoriais
Atividades mal especificadas
Fonte: Censo/IBGE.
Elaborao dos autores.

3 FORA DE TRABALHO NO TERRITRIO: AS REGIES DE DESENVOLVIMENTO (RDS)


3.1 Regies de Desenvolvimento (RDs) estaduais

Os dados configurados a seguir retratam a estruturao da fora de trabalho no


territrio estadual e mostram a populao econmica ativa, a populao ocupada
e a desocupada em 2000 e 2010 para as Regies de Desenvolvimento (RDs)
do estado. A fora de trabalho est tradicionalmente concentrada na RM do Recife,
que tem mais de 40% do total da POC (tabelas 7 e 8).

Capacidades Governativas no Ambiente Federativo Nacional Pernambuco (2000-2012)

114

Os ganhos j comentados de aumento da ocupao e reduo da desocupao


foram generalizados por todas as RDs do estado; em todas elas a desocupao em
2010 inferior verificada em 2000. A expanso da ocupao foi intensa o suficiente,
durante toda a dcada para, alm de dar resposta crescente expanso da PEA, ser
capaz de realizar a reduo do nvel absoluto de desocupados.
Os dados de composio estadual da ocupao mostram uma importante
faceta recente do crescimento econmico no estado. Tendo os investimentos
se concentrado como vimos no captulo anterior na regio litornea do
estado e, preferencialmente, na RM do Recife, o nvel de ocupao das regies
do Agreste e do Serto somado, que correspondia a 46% do total em 2000, foi
reduzido para 44,3% em 2010. Houve um correspondente aumento relativo
da desocupao nestas duas regies de 27,8% do total estadual, em 2000, para
28,6%, em 2010.
Esses dados e caractersticas da fora de trabalho apontam para a necessidade
da poltica pblica estadual monitorar eventuais tendncias de esvaziamento relativo
do potencial econmico das regies do interior do estado. Assim como foi no
passado, nas dcadas de 1960 e 1970, o crescimento mais intenso das atividades
econmicas na RM do Recife drenou mo de obra e oportunidades econmicas
de regies do interior do estado para si.
Os equvocos cometidos no passado, os quais permitiram o crescimento
desordenado da rea metropolitana do Recife com crise do desemprego, da falta de
infraestrutura urbana e de vida decente nas fases de descenso econmico (dcadas
de 1980 e 1990), poderiam ser evitados na presente situao de retomada do
crescimento. Para tal, maior ateno poderia ser destacada para a rede urbana das
cidades mdias no interior do estado, visando expanso da qualidade de vida e
das oportunidades de trabalho.
TABELA 7

Pernambuco: PEA, POC e desocupao (2000 e 2010)


Regio de desenvolvimento

2000
PEA

2010

POC

Desocupada

PEA

POC

Desocupada

Brasil

77.467.473

65.629.892

11.837.581

93.504.659

86.353.839

7.150.820

Nordeste

19.477.471

16.384.648

3.092.823

23.106.950

20.854.301

2.252.649

3.242.768

2.648.180

594.588

3.827.311

3.403.874

423.439

Pernambuco
Agreste

837.942

745.826

92.116

964.070

899.228

64.840

Agreste Central

394.698

345.090

49.608

463.407

429.903

33.503

Agreste Meridional

251.224

227.316

23.908

266.138

248.342

17.795

Agreste Setentrional

192.020

173.420

18.600

234.525

220.983

13.542
(Continua)

Mercado de Trabalho: caractersticas e evoluo

115

(Continuao)
Regio de desenvolvimento
Mata e RM do Recife

2000
PEA

POC

2010
Desocupada

PEA

POC

Desocupada

1.860.414

1.430.988

429.426

2.198.606

1.896.229

302.377

Mata Norte

194.242

152.926

41.316

217.398

188.787

28.612

Mata Sul

223.645

172.405

51.240

257.583

221.111

36.471

1.442.527

1.105.657

336.870

1.723.625

1.486.331

237.294

544.412

471.366

73.046

664.635

608.417

56.222

Serto Central

58.489

50.354

8.135

65.019

59.017

6.004

Serto do Araripe

97.505

85.958

11.547

120.300

111.581

8.721

Serto do Itaparica

46.285

38.300

7.985

57.858

52.620

5.238

Metropolitana
Serto

Serto do Moxot

71.709

60.244

11.465

84.811

77.644

7.167

Serto do Paje

125.240

112.381

12.859

136.163

126.274

9.889

Serto do So Francisco

145.184

124.129

21.055

200.484

181.281

19.203

Fonte: Censo/IBGE.
Elaborao dos autores.

TABELA 8

Pernambuco: composio regional da PEA, POC e desocupao (2000 e 2010)


(Em %)
Regio de desenvolvimento

2000

2010

PEA

POC

Desocupada

PEA

POC

Desocupada

Pernambuco

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

Agreste

25,8

28,2

15,5

25,2

26,4

15,3

12,2

13,0

8,3

12,1

12,6

7,9

7,7

8,6

4,0

7,0

7,3

4,2

Agreste Central
Agreste Meridional

5,9

6,5

3,1

6,1

6,5

3,2

Mata e RM do Recife

Agreste Setentrional

57,4

54,0

72,2

57,4

55,7

71,4

Mata Norte

6,0

5,8

6,9

5,7

5,5

6,8

Mata Sul
Metropolitana
Serto
Serto Central

6,9

6,5

8,6

6,7

6,5

8,6

44,5

41,8

56,7

45,0

43,7

56,0

16,8

17,8

12,3

17,4

17,9

13,3

1,8

1,9

1,4

1,7

1,7

1,4

Serto do Araripe

3,0

3,2

1,9

3,1

3,3

2,1

Serto do Itaparica

1,4

1,4

1,3

1,5

1,5

1,2

Serto do Moxot

2,2

2,3

1,9

2,2

2,3

1,7

Serto do Paje

3,9

4,2

2,2

3,6

3,7

2,3

Serto do So Francisco

4,5

4,7

3,5

5,2

5,3

4,5

Fonte: Censo/IBGE.
Elaborao dos autores.

116

Capacidades Governativas no Ambiente Federativo Nacional Pernambuco (2000-2012)

3.2 A RM do Recife

As transformaes do mercado de trabalho em Pernambuco, em especial


as ocorridas na sua RM, perceptveis pelo aumento relativo da populao
ocupada, foram resultado das oportunidades econmicas que se apresentaram
ao longo da dcada de 2000, em volume e intensidade bem maiores que no
interior do estado.
Tomando-se como base dados da Pesquisa Mensal de Empregos (PME)
do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) com cobertura do
perodo de dezembro de 2003 a 2013 (tabela 9), observa-se que as atividades
de construo civil e de servios de intermediao financeira e atividades
imobilirias, aluguis e servios prestados empresa foram as que apresentaram
maiores incrementos na participao relativa do total da populao ocupada da
metrpole, evidenciando a importncia da fase de implementao de grandes
empreendimentos produtivos, infraestruturais e imobilirios. Isto tambm
chama a ateno de que o desempenho apresentado por estas atividades , em
grande medida, circunstanciado por obras que no momento das suas finalizaes
devem resultar em queda do crescimento da ocupao as evidncias atuais
com a desmobilizao dos empregos em obras como as da refinaria e do estaleiro
Atlntico Sul j apontam nesta direo. Aqui cabe a avaliao do papel das
polticas pblicas voltadas para minimizar os efeitos deste processo.
Esse processo se repete, de certa forma, no movimento em curso na Mata
Norte, com o impacto nos empregos da construo civil e servios imobilirios
com a obras de implantao de uma nova planta da montadora FIAT e de
outros empreendimentos.
previsvel que o emprego na indstria da transformao e nos servios
voltados ao apoio indstria tender a crescer nos prximos anos, assim como
os servios e o comrcio, de uma maneira geral, no bojo dos efeitos dinmicos da
operao das grandes plantas industriais. No entanto, um processo gradual
de absoro de mo de obra que deve contar com o apoio essencial de ampliao das
polticas de capacitao profissional, por exemplo.
Outro aspecto que refora os avanos do mercado de trabalho em
Pernambuco, sobretudo na RM do Recife, est no importante aumento do
rendimento mdio. A tabela 10 mostra, em reais a preos de 2014, que houve
uma elevao de R$ 1.043,20, em 2003, para o patamar de R$ 1.487,9, em
2013; ou seja, um crescimento mdio anual de 3,61%, acima da taxa apresentada
para o conjunto das RMS e bem acima das taxas verificadas para as regies de
Salvador (1,98% a.a.) e So Paulo (2,64% a.a.).

16,1

15,6

15,2

Dez./2012

Dez./2013

16,9

Dez./2007

Dez./2011

17,4

Dez./2006

16,7

17,5

Dez./2005

Dez./2010

17,7

Dez./2004

16,6

17,5

Dez./2003

Dez./2009

11,2

Dez./2013

16,8

10,8

Dez./2012

Dez./2008

10,8

Dez./2011

Dez./2007

11,3

10,6

Dez./2006

Dez./2010

11,1

Dez./2005

10,6

12,2

Dez./2004

Dez./2009

12,6

Dez./2003

11,1

11,5

Ms/ano

Dez./2008

Indstria extrativa e
de transformao e
produo e distribuio de
eletricidade, gs e gua

Fonte: PME/IBGE.
Elaborao dos autores.

Total das reas

RM do Recife

RM do Recife e
total das reas

7,6

7,8

7,7

7,3

7,6

7,3

7,1

7,2

7,3

7,6

7,5

8,4

8,2

8,2

7,0

7,8

6,9

6,9

6,4

6,3

7,1

7,0

Construo

19,3

19,3

18,7

19,3

19,3

19,7

19,9

19,6

19,8

19,9

20,8

23,4

23,9

23,2

23,9

25,2

26,8

25,8

26,6

24,8

25,6

26,0

Comrcio, reparao de
veculos automotores e de
objetos pessoais e domsticos

16,3

16,1

16,5

15,1

14,9

14,9

14,4

14,4

14,2

13,8

13,2

15,8

15,2

16,4

13,9

13,1

12,6

12,3

11,9

12,9

11,3

11,2

Intermediao financeira
e atividades imobilirias,
aluguis e servios
prestados empresa

17,0

16,4

15,9

16,0

15,7

16,0

15,5

15,2

15,4

15,1

15,6

18,9

17,9

18,2

19,0

17,3

18,8

18,4

19,3

18,9

16,9

18,1

Administrao pblica,
defesa, seguridade
social, educao, sade
e servios sociais

5,9

6,4

6,8

7,2

7,8

7,3

7,9

8,2

8,1

8,1

7,5

6,0

6,8

6,9

7,3

8,4

7,6

7,9

7,7

7,1

8,0

6,8

Servios
domsticos

18,2

18,0

17,7

17,8

17,5

17,4

17,7

17,3

17,1

17,3

17,2

15,6

16,6

15,7

16,9

16,8

15,7

17,3

16,1

16,4

17,5

18,1

Outros
servios

0,5

0,5

0,5

0,5

0,6

0,5

0,6

0,7

0,6

0,7

0,8

0,7

0,5

0,6

0,7

0,8

0,6

0,8

1,0

1,3

0,9

1,4

Outras
atividades

100

100

100

100

100

100

100

100

100

100

100

100

100

100

100

100

100

100

100

100

100

100

Total

RM do Recife e total das RMs: taxa de participao do nmero de pessoas ocupadas, no total de pessoas ocupadas, por setor de atividade
(dez./2003-dez./2013)
(Em %)

TABELA 9

Mercado de Trabalho: caractersticas e evoluo


117

118

Capacidades Governativas no Ambiente Federativo Nacional Pernambuco (2000-2012)

TABELA 10

RMs: rendimento mdio do mercado de trabalho (dez./2003 e dez./2013)


(Em R$ e % a.a., respectivamente)
RM

Dez./2003

Dez./2013

Taxa mdia anual (% a.a.)

Rio de Janeiro

1.499,06

2.231,52

3,92

So Paulo

1.651,62

2.144,30

2,64

Porto Alegre

1.467,09

1.965,51

3,10

Belo Horizonte

1.316,01

1.932,18

3,92

Recife

1.043,24

1.487,90

3,61

Salvador

1.186,62

1.443,50

1,98

Total

1.493,10

2.026,90

3,10

Fonte: PME/IBGE.
Elaborao dos autores.
Obs.: 1. Para RM: inflacionado pelo ndice Nacional de Preos ao Consumidor (INPC) de cada RM.

2. Para total das reas: inflacionado pela mdia ponderada do INPC das seis RMs.

3. A preos de abril de 2014.

Quando se analisa o desempenho sob o ponto de vista da taxa de desemprego,


tanto do ponto de vista da PME/IBGE quanto da Pesquisa de Emprego e
Desemprego (PED/Dieese), este ltimo incluindo o chamado emprego oculto,
registram-se significativas redues. Pela PME a taxa se reduz de 12,1%, em
dezembro de 2003, para 5,9%, em dezembro de 2013; e pela PED recua da mdia
anual, em 2003, de 23,2%, para 13,0%, em 2013.
As duas formas de mensurao das taxas de desemprego no pas apontam
para melhorias no grau de absoro da fora de trabalho ao longo do perodo
considerado de dez anos. No caso da PME/IBGE, com metodologia mais prxima
de referncias internacionais, a taxa de 5,9%, em dezembro de 2013, para o nvel
atual de desemprego, equivale a uma situao de pleno emprego de recursos
produtivos na economia local.
TABELA 11

RMs: taxa de desemprego (PME/IBGE) do mercado de trabalho (dez./2003-dez./2013)


(Em %)
RM e total das RMs
Ms/ano

Recife

Salvador

Belo
Horizonte

Rio de
Janeiro

So Paulo

Porto Alegre

Total das
metrpoles

Dez./2003

12,1

15,7

10,4

8,6

11,8

7,9

10,9

Dez./2004

11,1

15,4

8,5

8,5

9,8

6,6

9,6

Dez./2005

13,9

14,6

7,0

6,8

7,9

6,7

8,4

Dez./2006

10,4

12,4

7,1

6,5

9,0

6,6

8,4

Dez./2007

9,9

11,4

5,5

6,1

8,0

5,3

7,5

Dez./2008

7,8

10,0

5,5

6,2

7,1

4,7

6,8
(Continua)

Mercado de Trabalho: caractersticas e evoluo

119

(Continuao)
RM e total das RMs
Ms/ano

Belo
Horizonte

Rio de
Janeiro

So Paulo

Porto Alegre

Total das
metrpoles

Recife

Salvador

Dez./2009

8,4

10,7

5,1

5,4

7,5

4,3

6,8

Dez./2010

6,9

8,4

4,3

4,9

5,3

3,0

5,3

Dez./2011

4,7

7,7

3,8

4,9

4,7

3,1

4,7

Dez./2012

5,6

5,7

3,5

4,0

5,2

3,0

4,6

Dez./2013

5,9

7,7

3,4

3,7

4,4

2,6

4,3

Fonte: Pesquisa Mensal de Emprego-PME/IBGE.


Elaborao dos autores.

TABELA 12

RMs: taxa de desemprego (PED/Dieese) do mercado de trabalho (2003-2013)


(Em %)
RM e total das RMs
Ano

Recife

Salvador

Belo
Horizonte

Rio de
Janeiro

So Paulo

Porto Alegre

Total RMs

2003

23,2

28,0

20,0

19,9

16,7

2004

23,1

25,5

19,3

18,7

15,9

2005

22,3

24,4

16,7

16,9

14,5

2006

21,3

23,6

13,8

15,8

14,3

2007

19,7

21,7

12,2

14,8

12,9

2008

19,6

20,3

9,8

13,4

11,2

2009

19,2

19,4

10,3

13,8

11,1

2010

16,2

16,6

8,4

11,9

8,7

2011

13,5

15,3

7,0

10,5

7,3

2012

12,0

17,7

5,1

10,9

7,0

2013

13,0

18,3

6,9

10,4

6,4

Fonte: Pesquisa de Emprego e Desemprego PED/Dieese.


Elaborao dos autores.
Obs.: A PED no trabalha com os dados da taxa de desemprego da RM do Rio de Janeiro e do total das reas.

4 FORA DE TRABALHO: DESAFIOS RELEVANTES

A identificao dos grandes desafios que se apresentam para o mercado de trabalho


pernambucano deve considerar tanto as questes mais gerais associadas ao comportamento
futuro da economia estadual e da dinmica do mercado de trabalho, quanto questes
relacionadas com caractersticas especficas do mercado de mo de obra estadual.
No que se refere s primeiras questes, no se pode deixar de considerar que
sem um ritmo de crescimento econmico que permita uma demanda crescente da
fora de trabalho, pelas unidades produtivas, todos os demais problemas presentes
no mercado de trabalho dificilmente encontraro espaos para sua superao.

120

Capacidades Governativas no Ambiente Federativo Nacional Pernambuco (2000-2012)

Nas dcadas que antecederam os anos 2000 o mercado de trabalho estadual


se caracterizou por elevado grau de precarizao e incapacidade de insero de
parte importante da fora de trabalho em ocupao regular, registrando taxas
significativas de desemprego.
A retomada gradual do crescimento econmico de Pernambuco, associada ao
ambiente econmico nacional tambm favorvel marcado por polticas pblicas
federais que ajudaram a expandir a renda (incluindo aumento real expressivo do
salrio mnimo) e ampliar o nvel de empregos, sobretudo nas camadas de menor
renda da populao, foram fatores relevantes para a expanso da fora de trabalho
no estado, inclusive pela expanso de sua formalizao.
Um duplo desafio se coloca doravante: o de manter o ritmo de expanso de sua
economia, especialmente a capacidade de continuar atraindo novos investimentos
e, talvez mais complexo, o de internalizar os possveis efeitos da presena de grandes
empreendimentos, ou seja, o de gerar efeitos de adensamento, garantindo aumento
de empregos e renda.
O exame das tendncias relacionadas com a informalidade das relaes de
trabalho no estado mostrou que mesmo considerando os avanos alcanados entre
2000 e 2010, quando se verificou um aumento da formalizao das relaes de trabalho
de 37,6% para 44,7%, ainda permanece o desafio de dar conta de mais da metade da
fora de trabalho caracterizada como informal. Some-se a isto a grande heterogeneidade
que caracteriza o conjunto de relaes de informalidade, compreendendo formas
distintas de relaes, as quais devero exigir aes diferenciadas e adequadas s situaes
encontradas, com o efetivo encaminhamento de sua efetiva superao.
Outro desafio posto, no obstante tambm verificar elevaes importantes no
rendimento das pessoas ocupadas no intervalo dos dois ltimos censos demogrficos,
da permanncia de baixo nvel de rendimento. Por trs do baixo parmetro dos
rendimentos verificados ensejam determinantes estruturais associados a questes
como a relao assimtrica de poder entre empregadores e empregados, a baixa
produtividade do trabalho da maior parte das atividades, a elevada informalidade
e os insuficientes nveis de instruo e qualificao da fora de trabalho. Portanto,
como o desafio anterior, este tem um grau de complexidade que exige uma ao
multifacetada na abordagem voltada para a sua superao.
A questo do nvel baixo de instruo da populao que se tornou mais evidente
no contexto recente da retomada da economia de Pernambuco outro desafio
basilar do padro do mercado de trabalho que se configurar nos prximos anos.
Apesar da importante melhoria no ensino, observvel, por exemplo, pela diminuio
de 38,6% para 23,9% das pessoas ocupadas sem instruo e at trs anos de estudos,
respectivamente nos anos de 2000 e 2010 (tabela 4), o fato que ainda se tem

Mercado de Trabalho: caractersticas e evoluo

121

um patamar muito elevado de pessoas com baixo grau de instruo (neste mesmo
parmetro a mdia do Brasil em 2010 era de 16,2%).
Contribui para essa situao uma dupla deficincia do sistema de ensino:
i) o fato de que sua abrangncia, no contexto da disseminao e busca de
universalizao que vem sendo perseguida pelo setor pblico, no alcanou
toda a populao, incluindo parcelas que esto em idade de frequentar o ensino
fundamental; e ii) a constatao de que ainda persistem deficincias relativas
qualidade do ensino que , por vezes, apresentada como uma das razes do
abandono do ensino por parte da populao mais jovem. A disseminao e os
esforos no sentido de universalizar a educao bsica tm sido realizados com
perda da qualidade dos servios oferecidos.
Essa questo torna-se um desafio ainda maior no momento em que Pernambuco
passa por transformaes relevantes na sua estrutura produtiva, com o surgimento
e a consolidao de empreendimentos que demandam mo de obra com maior
nvel de qualificao e grau de instruo.
Outros desafios complementares, tambm relevantes para o mercado de
trabalho, dizem respeito a aspectos como o desafio de se reduzir o trabalho infantil
e juvenil na perspectiva de sua erradicao, considerando que esta forma de trabalho
ainda est presente em vrios segmentos produtivos, notadamente na agropecuria
e no setor de servios nos centros urbanos.
Esse desafio se articula, na maioria dos casos, tambm a uma realidade de
trabalhadores jovens que no frequentaram ou abandonaram as escolas, envolvendo,
de um lado, questes de ineficincia de polticas pblicas e, de outro, a percepo
para muitas famlias em condio de pobreza extrema de que a educao no
capaz de alterao substantiva, no contexto social em que esto submetidas;
e, ainda, o desafio de se ampliar e melhorar o padro de insero das mulheres no
mercado de trabalho.
5 CONCLUSES PRELIMINARES

As mudanas constatadas no mercado de trabalho pernambucano entre 2000


e 2010 foram radicais quando se estabelece a comparao com o que ocorreu
nas dcadas anteriores, notadamente entre a segunda metade dos anos 1980 e a
dcada de 1990. No perodo 2000-2010, o que se constata o avano do nvel
de emprego, a disseminao do processo de formalizao da fora de trabalho e o
aumento significativo do nvel de rendimento do trabalho.
Tais mudanas e transformaes, embora no tenham superado os grandes
desafios que ainda se apresentam no mercado de trabalho da regio, como se
assinalou anteriormente, abrem espaos para polticas e aes governamentais

122

Capacidades Governativas no Ambiente Federativo Nacional Pernambuco (2000-2012)

que dificilmente poderiam ser implantadas em uma situao na qual o avano da


precarizao das relaes de produo, o aumento significativo do desemprego e a
reduo sistemtica do rendimento do trabalho estivessem presentes.
O fato de ter predominando nos anos 1990 a adoo de polticas voltadas
para a pobreza, e no para as relaes de trabalho, tem sua razo nas dificuldades
para implantar polticas centradas em um mercado de trabalho pouco dinmico e
submetido a um claro processo de desestruturao, no contexto de uma economia
quase estagnada. Embora deva ser registrado que no houve, mais recentemente,
ausncia de medidas ou polticas voltadas para o mercado de trabalho, no sentido
de tornar mais inclusiva a expanso ocorrida nesta ltima dcada, a nfase dada nas
polticas sociais foi centrada na pobreza e na identificao das populaes em situaes
consideradas vulnerveis, notadamente da perspectiva do nvel da renda domiciliar.
A implantao de polticas sociais orientadas para os atuais desafios do
mercado de trabalho da regio, alm de no ser incompatvel com a concretizao de
polticas voltadas para a reduo da pobreza, nem com as polticas de disseminao
e aumento da qualidade dos servios sociais bsicos, teria, sem dvida, um papel
relevante na consolidao de um desenvolvimento com incluso de importantes
segmentos da sociedade.
Nesse sentido, a poltica social adequada ao presente momento vivido pelo Brasil
e por Pernambuco no pode deixar de considerar: i) a consolidao da atual poltica
concebida a partir de aes diretas voltadas para a superao da pobreza, definidas
pelo governo federal como os programas de transferncia de renda (a exemplo do
Bolsa Famlia), ou ainda Programa de Combate da Pobreza Rural, como o PCPR;
ii) a ampliao e o fortalecimento de aes governamentais (federal, estadual e
municipais), orientados para os desafios atuais do mercado de trabalho (informalidade
e ausncia de proteo social da parcela significativa da fora de trabalho, baixo nvel
de remunerao, baixo nvel de instruo e qualificao da mo de obra, presena
do trabalho infantil e juvenil, entre outros); iii) e, finalmente, a disseminao dos
servios sociais bsicos entre os trabalhadores e suas famlias, notadamente os servios
de educao e formao profissional de qualidade.

o Paulo Mato Grosso do Sul Paraba Bahia Mato Grosso So Paulo Mato Grosso do Sul Paraba Bahia
to Gros
Cear Minas Gerais Distrito Federal Santa Catarina Amazonas Piau Paran Amap Par Rio de Janeiro Sergi
ande do Sul Rondnia Maranho Gois Esprito Santo Tocantins Pernambuco Alagoas Rio Grande do Norte Ac
Piau Paran Amap Par Rio de Janeiro Sergipe Cear Minas Gerais Distrito Federal Santa Catarina Amazon
tins Pernambuco Alagoas Rio Grande do Norte Acre Rio Grande do Sul Rondnia Maranho Gois Esprito Sa
o Paulo Mato Grosso do Sul Paraba Bahia Mato Grosso So Paulo Mato Grosso do Sul Paraba Bahia Mato Gros
Cear Minas Gerais Distrito Federal Santa Catarina Amazonas Piau Paran Amap Par Rio de Janeiro Sergi

PARTE III

RECONSTRUO DE CAPACIDADES
GOVERNATIVAS ESTADUAIS NOS
MARCOS DO FEDERALISMO ATUAL

CAPTULO 8

GOVERNO FEDERAL: ATUAO RECENTE

O padro de relacionamento do governo federal com as Unidades da Federao


assumiu, na ltima dcada, novos contornos, ensejando a emergncia de novo
pacto federativo. Sendo este o ente federativo de maior capacidade de extrao de
recursos da sociedade, tornou-se crescentemente o principal elemento de desenho,
implementao e financiamento das polticas pblicas no pas. Sua atuao tem
se caracterizado pelo protagonismo no apenas no gasto em investimento seja
da administrao pblica seja de suas empresas estatais , como tambm no gasto
realizado na poltica social, principalmente em transferncias de renda a famlias.
So considerados, para efeito da anlise, dois grandes vetores de orientao possveis
para a atuao federal junto aos governos estaduais (e municipais). Um que se refere
dinmica do investimento e visa construo de trajetrias de investimento produtivo
e/ou de infraestrutura em geral e, no caso, de Unidades da Federao em regies de menor
desenvolvimento, assim como objetiva reduo de disparidades econmicas. E outro que
se relaciona com a dinmica do bem-estar das populaes por meio do gasto pblico social.
Um mapeamento exaustivo desses vetores de atuao federal implicaria na
obteno de categorias bem mais numerosas do gasto pblico que a efetivamente
possvel no momento. Por exemplo, de um lado, no vetor do gasto em investimento, os
dados de gastos federais em cincia, tecnologia e inovao para construo e manuteno
da rede de escolas e institutos tcnicos federais, entre outros, seriam bastante desejveis.
De outro lado, no vetor social, um grupo mais amplo de transferncias sociais federais,
como aposentadorias rurais, recursos do Programa de Agricultura Familiar (Pronaf)
a pequenos agricultores, entre outros tambm seriam igualmente desejveis.
Para anlise da atuao federal no estado de Pernambuco, um conjunto mais
restrito de informaes sobre gastos federais mas, ainda assim, bastante representativos
para a compreenso dos vetores de atuao suscitados , foi obtido e ser objeto de
discusso nas pginas a seguir. Destacam-se, de um lado, os investimentos previstos
no mbito do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), os quais significam
a convergncia de aes de vrios ministrios e rgos do governo federal em reas
como infraestrutura de transportes, logstica, comunicaes etc.; e as fontes pblicas
de financiamento do investimento privado, como as do Banco do Nordeste do Brasil
(BNB) e do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES).
De outro lado, as transferncias de renda a famlias do Programa Bolsa Famlia; e as
transferncias a famlias dos Benefcios de Prestao Continuada (BPC).

126

Capacidades Governativas no Ambiente Federativo Nacional Pernambuco (2000-2012)

Fato que dever ficar claro com os dados desenvolvidos neste captulo
a visvel e crescente relevncia da Unio nas transformaes em curso na
socioeconomia estadual. Para alm dos aspectos benficos da atuao federal nas
Unidades da Federao em apoio ao seu desenvolvimento, deve-se reter, por sua
vez, a prpria incapacidade (ou baixa capacidade) do ente estadual para criar e
financiar orientaes estratgicas prprias para seus cidados dentro do quadro
de moldura do federalismo brasileiro atual.
1 PAC: PROJETOS E INVESTIMENTOS

O PAC foi criado pelo governo federal em 2007 visando retomada de investimentos
em setores estruturantes da economia brasileira. Este programa, alm de contemplar
Unidades da Federao individualmente, tambm financia projetos de dimenso
regional, em que mais de um estado beneficiado. Na sua primeira verso, ainda em
2007, ele contemplava o montante de R$ 503,9 bilhes para obras de infraestrutura
logstica, energtica, social e urbana.
A meno a esse programa do governo federal necessria, dada a importncia
que ele passou a desempenhar na coordenao da ao federal visando ao
desenvolvimento econmico brasileiro. Com vultosos recursos previstos para a
ampliao da infraestrutura social e econmica nacional, o impacto sobre as economias
estaduais tem sido substancial. Para o estado de Pernambuco, em sua primeira fase
(2007-2010), o PAC previu a aplicao do montante de R$ 33,6 bilhes at 2010
e a articulao de mais R$ 32,0 bilhes para o perodo ps-2010.
TABELA 1

Pernambuco: balano dos investimentos do PAC para o perodo 2007-2010


(Em R$ milhes)
Empreendimentos exclusivos

Eixos

2007-2010

Logstica
Energtica
Social e Urbana
Total

Empreendimento de carter regional

Ps-2010

2007-2010

Ps-2010
3.279,0

6.590,1

631,3

2.170,6

12.147,6

25.386,5

943,3

878,7

8.001,3

532,6

3.739,7

1.299,5

26.739,1

26.550,4

6.853,6

5.457,2

Fonte: Brasil (2010).


Elaborao dos autores.

Em sua segunda etapa de realizao, no governo Dilma Rousseff, em 2011, o


PAC-2 foi lanado com a indicao de investimentos de R$ 955,0 bilhes para o perodo
2011-2014 para o pas como um todo. Os volumes alocados para Pernambuco tambm
cresceram de maneira significativa nesta segunda fase, com planejados R$ 55,62 bilhes
para o perodo 2011-2014 e mais R$ 15,77 bilhes ps-2014.

Governo Federal: atuao recente

127

Tanto na primeira quanto na segunda fase do PAC, o setor de energia foi aquele
em que mais recursos foram planejados para Pernambuco. Foram R$ 12,1 bilhes
inicialmente entre 2007-2010 e mais R$ 31,1 bilhes para o horizonte do PAC-2
(tabelas 1 e 2). neste ramo de atividade, energia, que se concentram os grandes
empreendimentos estruturadores da economia de Pernambuco nesta dcada: uma
refinaria de petrleo, uma siderurgia e um estaleiro naval.
TABELA 2

Pernambuco: todos os eixos balano dos investimentos do PAC no perodo 2011-2014


(Em R$ milhes)
Empreendimentos exclusivos

Eixos

2011-2014

Transportes
Energia
Cidade Melhor
Comunidade Cidad

Empreendimento de carter regional

Ps-2014

2011-2014

Ps-2014

3.369,53

50,00

3.575,70

31.127,52

7.013,94

5.338,91

6.955,40

1.315,64

731,19

277,18

Minha Casa, Minha Vida

2.654,37

424,94

gua e Luz para Todos

3.409,42

212,67

4.551,15

385,72

42.153,66

8.432,74

13.465,76

7.341,12

Total
Fonte: Brasil (2013b).
Elaborao dos autores.

As tabelas de 3 a 8 desagregam as informaes de cada eixo estratgico de


investimentos. Fica evidente, realizando-se uma leitura geral, que as reas em que o
estado de Pernambuco passaria a ser mais beneficiado com recursos do PAC-2 foram:
rodovias; gerao de energia eltrica (hidreltricas, elicas e termeltricas); petrleo e
gs; saneamento; mobilidade urbana; e habitao. De maneira particular, destacam-se
os investimentos de R$ 27,5 bilhes para a rea de petrleo e gs em trs projetos
de alto vulto: a Refinaria Abreu e Lima (R$ 21,1 bilhes), a Petroqumica Suape
(R$ 3,8 bilhes), e o Estaleiro Atlntico Sul (plataformas e sondas: R$ 2,6 bilhes).
Se verdade que os maiores investimentos esto concentrados na regio
litornea do estado, principalmente na rea do Complexo Industrial e Porturio
de Suape, tambm verdade que as aes do PAC-2 foram planejadas na sua
componente infraestrutura social (habitao e saneamento) para contemplar
diversos municpios no interior do estado.
Os investimentos em saneamento (tabela 6), por exemplo, no valor de
R$ 1,46 bilho para o perodo 2011-2014, previam aplicaes em obras variadas
em 28 municpios do estado. So eles: Afogados da Ingazeira, Aliana, Arcoverde,
Buque, Cabo de Santo Agostinho, Camaragibe, Caruaru, Garanhuns, Goiana,
Ipojuca, Itapetim, Jaboato, Moreno, Olinda, Ouricuri, Palmares, Paulista,

128

Capacidades Governativas no Ambiente Federativo Nacional Pernambuco (2000-2012)

Pesqueira, Petrolina, Recife, Salgueiro, Santa Cruz do Capibaribe, So Loureno


da Mata, Serra Talhada, Surubim, Tacaratu, Timbaba e Venturosa.
Por sua vez, no eixo Minha Casa Minha Vida (tabela 7), com valor total
de R$ 2,66 bilhes, destaca-se a ao de urbanizao de assentamentos precrios
(R$ 1,28 bilho), por meio de financiamentos de projetos de urbanizao, assistncia
tcnica, elaborao de planos locais de habitao e provises habitacionais conjugadas
para o expressivo nmero de 116 municpios do estado (MPOG, 2013).
Portanto, fica evidente, com base nos balanos de aplicao de recursos analisados, que
em diversas reas infraestruturais relevantes da atuao do PAC, o estado de Pernambuco
foi devidamente contemplado para receber expressivos investimentos federais.
TABELA 3

Pernambuco: PAC balano do perodo 2011-2014 (eixo Transportes)


(Em R$ milhes)
Eixo Transportes
Rodovias
Ferrovias
Portos
Hidrovias
Aeroportos
Equipamentos para estradas vicinais

Empreendimentos exclusivos
2011-2014
1.901,03

Empreendimento de carter regional

Ps-2014

2011-2014

Ps-2014

3.250,70

292,01

50,00

325,00

24,60

9,56

Marinha mercante

1.142,33

Total

3.369,53

50,00

3.575.70

Fonte: Brasil (2013b).


Elaborao dos autores.

TABELA 4

Pernambuco: PAC balano do perodo 2011-2014 (eixo Energia)


(Em R$ milhes)
Eixo Energia
Gerao de energia eltrica
Transmisso de energia eltrica
Petrleo e gs natural
Combustveis renovveis
Geologia e minerao (CPRM)
Total

Empreendimentos exclusivos
2011-2014

Empreendimento de carter regional


2011-2014

Ps-2014

3,378,70

303,60

248,40

208,57

4.325,50

6.707,00

27.540,25

7.013,94

31.127,52

Fonte: Brasil (2013b).


Elaborao dos autores.

Ps-2014

7.013,94

307,04
402,77
5.338,91

6.955,40

Governo Federal: atuao recente

129

TABELA 5

Pernambuco: PAC balano do perodo 2011-2014 (eixo Cidade Melhor)


(Em R$ milhes)
Eixo Cidade Melhor

Empreendimentos exclusivos

Empreendimento de carter regional

2011-2014

Ps-2014

2011-2014

Ps-2014

Saneamento

856,07

678,87

Preveno em reas de risco

191,21

52,32

Pavimentao
Mobilidade urbana
Total

15,46

252,90

731,19

1.315,64
Fonte: Brasil (2013b).
Elaborao dos autores.

TABELA 6

Pernambuco: PAC balano do perodo 2011-2014 (eixo Comunidade Cidad)


(Em R$ milhes)
Eixo Comunidade Cidad
Unidade Bsica de Sade (UBS)
Unidade de Pronto Atendimento (UPA)
Creches e pr-escolas
Quadras esportivas nas escolas
Praas dos esportes e da cultura
Total

Empreendimentos exclusivos
2011-2014

Ps-2014

31,47

2,80

80,38

115,77

46,76

277,18

Fonte: Brasil (2013b).


Elaborao dos autores.

TABELA 7

Pernambuco: PAC balano do perodo 2011-2014 (eixo Minha Casa, Minha Vida)
(Em R$ milhes)
Eixo Minha Casa, Minha Vida
Minha Casa, Minha Vida

Empreendimentos exclusivos
2011-2014
245,99

Ps-2014
-

Financiamento SBPE

1.122,84

Urbanizao de assentamentos precrios

1.285,54

424,94

Total

2.654,37

424,94

Fonte: Brasil (2013b).


Elaborao dos autores.
Nota: SBPE: Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo.

130

Capacidades Governativas no Ambiente Federativo Nacional Pernambuco (2000-2012)

TABELA 8

Pernambuco: PAC balano do perodo 2011-2014 (eixo gua e Luz para Todos)
(Em R$ milhes)
Eixo gua e Luz para Todos
Luz para Todos
Recursos hdricos
gua em reas urbanas
Total

Empreendimentos exclusivos
2011-2014

Ps-2014

Empreendimento de carter regional


2011-2014

Ps-2014

80,61

3.024,68

4.551,15

385,72

304,13

212,67

3.409,42

212,67

4.551,15

385,72

Fonte: Brasil (2013b).


Elaborao dos autores.

2 FONTES DE FINANCIAMENTO DO INVESTIMENTO

Para alm da capacidade do governo estadual em arregimentar recursos prprios para


o financiamento do investimento, duas fontes federais de recursos so alavancadoras
do potencial econmico no territrio nacional. Uma a dos desembolsos do BNDES
para apoio a empreendimentos privados e estatais, e a outra se refere a recursos do
Fundo Constitucional para o Desenvolvimento do Nordeste (FNE), gerenciados
pelo Banco do Nordeste do Brasil (BNB). Ambas as fontes foram amplamente
utilizadas para financiar polticas federais em Pernambuco.
No caso das fontes do BNDES e do FNE os recursos referem-se, majoritariamente,
a crdito bancrio ao setor privado (ou empresa estatal) para o financiamento de
atividade produtiva e/ou infraestrutura. Destinam-se, pois, diretamente a acrscimo
de oferta produtiva. So recursos federais que potencializam a limitada capacidade
de investimento das esferas estaduais de governo no Brasil.
A srie de dados para o perodo 2000-2012 traz evidncias de que recursos do governo
federal tm sido de grande importncia para a expanso da capacidade de investimento
no estado. De fato, dois padres de comportamento das fontes federais de recursos so
observveis. Em um primeiro momento, ainda correspondendo primeira metade da
dcada (2000-2006), a recuperao dos montantes de recursos do FNE e do BNDES
visvel, mas seu nvel conjunto oscila entre 1 e 2% do produto interno bruto (PIB)
estadual. Em valores constantes de 2012, a mdia anual esteve em R$ 1,1 bilho nesta fase.
Em um segundo momento, a partir de 2007, os recursos vo se avolumando
e chegam a 3% do PIB neste ano. Depois de passar pelo excepcional montante de
18,5% do PIB em 2009, a sua mdia para os anos 2007-2012 consolidou-se em 5,7%
do PIB estadual. A mdia anual de recursos para as duas fontes examinadas ficou em
R$ 6,3 bilhes nos anos 2007-2012.
O notvel volume de recursos desembolsados pelo BNDES no ano de 2009
refere-se, em sua quase totalidade, a financiamento do investimento da refinaria da

Governo Federal: atuao recente

131

Petrobras no estado. Neste mesmo ano o montante disponvel por esta instituio de
fomento em Pernambuco correspondeu a 59% do total alocado para a regio Nordeste.
O estado de Pernambuco ficou marcado, irremediavelmente, no perodo
2000-2012, pelo aporte acumulado de R$ 12,6 bilhes e R$ 38,5 bilhes,
respectivamente, proveniente do FNE e do BNDES. Somadas estas cifras atingiram
o total de R$ 51,1 bilhes no perodo, sendo que deste montante a parcela de
R$ 42,5 bilhes foi mobilizada no perodo mais recente, depois de 2007.
Fontes pblicas de recursos em trajetria de expanso esto, pois, a colocar a
economia pernambucana em um patamar superior de crescimento. A capacidade
de imprimir estmulos ao PIB estadual mais que duplicou entre a primeira e a
segunda metade do perodo estudado, passando de 3,1% na mdia anual do perodo
2000-2006 para 8,6% anuais do PIB entre 2007-2012. O governo federal, sem
sombra de dvida, teve papel preponderante para a viabilizao, por meio dos
recursos disponibilizados, das transformaes atuais na economia pernambucana.
As mudanas em curso na estrutura produtiva estadual tendem a colocar a
economia de Pernambuco em um novo patamar de renda e produto per capita
tanto quanto ir exigir, para sua efetivao, investimentos macios em formao
de capital humano qualificado e em infraestrutura de transportes e logstica por
longo perodo adiante (tabelas 9 e 10).
TABELA 9

Pernambuco e Nordeste: contrataes do FNE e desembolsos do BNDES (2000-2012)


(Em R$ milhes de 2012)
Pernambuco
FNE

Nordeste

BNDES

Total

FNE

BNDES

Total

2000

244

828

1.072

1.871

7.390

9.261

2001

68

671

738

894

8.078

8.971

2002

32

956

988

658

8.270

8.928

2003

167

604

771

2.121

5.737

7.858

2004

737

568

1.305

6.055

4.670

10.726

2005

667

1.195

1.862

7.170

6.052

13.222

2006

843

903

1.745

7.261

7.250

14.512

2007

760

1.869

2.629

6.237

7.537

13.774

2009

1.237

2.153

3.390

10.563

9.970

20.533

2009

1.697

15.886

17.583

11.224

26.913

38.136

2010

1.844

4.784

6.628

12.194

19.394

31.589

2011

1.473

4.847

6.320

11.684

19.771

31.455

2012

2.837

3.208

6.045

11.970

21.048

33.018

12.607

38.471

51.078

89.902

152.081

241.983

Total

Fonte: Fundos Constitucionais de Financiamento Ministrio da Integrao Nacional e Relatrio anual do BNDES (vrios nmeros).
Elaborao dos autores.

132

Capacidades Governativas no Ambiente Federativo Nacional Pernambuco (2000-2012)

TABELA 10

Pernambuco e Nordeste: contrataes do FNE e desembolsos do BNDES proporo do PIB


(2000-2012)
(Em %)
Pernambuco

2000

Nordeste

FNE

BNDES

Total

FNE

BNDES

Total

0,4

1,2

1,6

0,5

1,9

2,4

2001

0,1

0,9

1,0

0,2

2,0

2,3

2002

0,0

1,3

1,3

0,2

2,0

2,1

2003

0,2

0,8

1,1

0,5

1,4

2,0

2004

1,0

0,7

1,7

1,4

1,1

2,5

2005

0,8

1,5

2,3

1,6

1,4

3,0

2006

1,0

1,1

2,1

1,6

1,6

3,1

2007

0,9

2,1

3,0

1,3

1,5

2,8

2009

1,3

2,3

3,7

2,0

1,9

3,8

2009

1,8

16,7

18,5

2,1

5,0

7,2

2010

1,7

4,5

6,2

2,1

3,4

5,5

2011

1,3

4,3

5,6

2,0

3,4

5,4

2,5

2,8

5,3

2,0

3,6

5,6

2012

Fonte: Fundos Constitucionais de Financiamento Ministrio da Integrao Nacional e Relatrio anual do BNDES (vrios nmeros).
Elaborao dos autores.

3 A AO DE TRANSFERNCIA DE RENDA DO GOVERNO FEDERAL


3.1 O Programa Bolsa Famlia (PBF)

A ao reparadora do governo federal no sentido de reduo da pobreza tem tido


impacto relevante no estado de Pernambuco, seja em termos do nmero de famlias
beneficiadas, seja em termos dos montantes de recursos transferidos.
Desde 2003, quando o PBF foi criado, por meio da unificao das vrias
modalidades j existentes de transferncias de renda s famlias, sua expanso no
territrio nacional foi muito expressiva. Partindo de 6,5 milhes de famlias em
2004, em 2012 o PBF j atinge 13,9 milhes de famlias em todo o pas.
Na regio Nordeste, onde o nmero de pobres acentuadamente o mais
elevado do pas, o nmero de famlia beneficiadas pelo PBF chega metade do
total nacional de famlias alistadas no programa: so 7,0 milhes de famlias em
2012, correspondendo a 50,7% do total nacional.
Em Pernambuco, o nmero de famlias beneficiadas tem sido crescente no
perodo, com sua participao no total nacional saindo de 7,9% (519 mil) das

Governo Federal: atuao recente

133

famlias, em 2004, para 8,3% (1,15 milho), em 2012. O nmero de famlias com
benefcios do PBF, na verdade, dobrou no estado durante a vigncia do programa.
O volume de recursos recebido pelas famlias beneficirias passou de R$ 748 milhes
em 2004, cruzou o patamar de R$ 1,0 bilho em 2007, e atingiu R$ 1,7 bilho em 2012
(valores constantes de 2012).
TABELA 11

Pernambuco, Nordeste e Brasil: benefcios do PBF (2004-2012)


(Em R$ milhes de 2012)

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

PE

748

825

932

1.056

1.186

1.291

1.373

1.544

1.757

NE

5.260

5.605

6.136

6.732

7.389

8.007

8.544

9.473

10.862

BR

9.460

10.790

11.714

12.751

13.865

15.189

16.197

18.288

21.157

PE/NE (%)

14,2

14,7

15,2

15,7

16,1

16,1

16,1

16,3

16,2

PE/BR (%)

7,9

7,6

8,0

8,3

8,6

8,5

8,5

8,4

8,3

2011

2012

Fonte: Brasil (2013a).

TABELA 12

Pernambuco, Nordeste e Brasil: benefcios do PBF (2004-2012)


(Em % do PIB estadual)

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

PE

1,0

1,0

1,1

1,2

1,3

1,4

1,3

1,4

1,6

NE

1,2

1,3

1,3

1,4

1,4

1,5

1,5

1,6

1,8

BR

0,3

0,3

0,3

0,3

0,3

0,4

0,4

0,4

0,5

Fonte: Brasil (2013a).

TABELA 13

Pernambuco, Nordeste e Brasil: nmero de famlias beneficirias do PBF (2004-2012)

PE

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

519

634

861

906

882

1.036

1.045

1.116

1.151

NE

3.320

4.246

5.443

5.574

5.445

6.208

6.455

6.826

7.049

BR

6.572

8.700

10.966

11.043

10.558

12.371

12.778

13.352

13.902

PE/NE (%)

15,6

14,9

15,8

16,3

16,2

16,7

16,2

16,3

16,3

PE/BR (%)

7,9

7,3

7,8

8,2

8,3

8,4

8,2

8,4

8,3

Fonte: Brasil (2013a).


Elaborao dos autores.

134

Capacidades Governativas no Ambiente Federativo Nacional Pernambuco (2000-2012)

A aplicao desses recursos federais em cada localidade em que ele recebido tem
impactos positivos sobre o bem-estar das famlias recebedoras e tambm sobre as economias
locais em que a renda gasta. Deste modo, as transferncias a ttulo de reduo da pobreza
tendem a ter reverberaes tambm sobre as finanas estaduais, na medida em que parte
se transforma em Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS). De outro
lado, tais recursos, por se constiturem em ao federal para famlias nos estados, permitem
que os governos estaduais possam canalizar alternativamente seus recursos escassos para
realizarem outras despesas estratgicas estaduais. Deste modo, a ao transferidora de
renda s famlias feita pela Unio contribui diretamente para o bem-estar das famlias
envolvidas e indiretamente para a melhoria da arrecadao prpria dos governos estaduais,
permitindo que estes venham a dar usos diversos a seus recursos estratgicos.
No caso dos montantes recebidos em Pernambuco, pode-se adiantar que os
R$ 1,7 bilhes destinados ao estado pelo governo federal, em 2012, correspondem a
65,3% do conjunto da despesa estadual total na rea de educao, cultura e desporto
neste mesmo ano, conforme dados apresentados na prxima subseo deste captulo.
Ou, ainda, se se compara toda a despesa de capital do governo estadual nas reas
sociais (R$ 963,2 milhes) educao, cultura e desporto; sade; saneamento;
habitao e urbanismo; trabalho; e direitos da cidadania com o valor do PBF
em 2012, se ver que aquela despesa de capital corresponde a apenas a pouco mais
de metade (56,4%) do valor repassado pelo programa federal de transferncias de
renda para, unicamente, o propsito de mitigao da pobreza.
No , portanto, pequena a importncia desta modalidade de recursos
federais visando ao combate misria e pobreza no estado, especialmente quando
comparadas em relao s despesas prprias do governo estadual em reas sociais.
3.2 Benefcios de Prestao Continuada (BPC)

Outro mecanismo da poltica nacional de assistncia e previdncia regulado


pela Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas) e com impacto sobre o bem-estar
de indivduos e famlias pobres o Benefcio de Prestao Continuada (BPC).
Na agenda da poltica nacional de assistncia social, o BPC
um benefcio individual, no vitalcio e intransfervel, que assegura a transferncia
mensal de 1 (um) salrio mnimo ao idoso, com 65 (sessenta e cinco) anos ou mais, e
pessoa com deficincia, de qualquer idade, com impedimentos de longo prazo, de
natureza fsica, mental, intelectual ou sensorial, os quais, em interao com diversas
barreiras, podem obstruir sua participao plena e efetiva na sociedade em igualdade de
condies com as demais pessoas. Em ambos os casos, devem comprovar no possuir
meios de garantir o prprio sustento, nem t-lo provido por sua famlia. A renda
mensal familiar per capita deve ser inferior a (um quarto) do salrio mnimo vigente.1
1. Informao obtida no stio eletrnico do Ministrio do Desenvolvimento Social (MDS). Disponvel em: <http://goo.gl/
AWKfNm>. Acesso em: 10 jul. 2014.

Governo Federal: atuao recente

135

Somado ao benefcio do PBF, seu impacto no sentido do reforo do oramento


familiar de cidados mais pobres tem sido considervel. Em Pernambuco o nmero de
beneficirios em 2012 foi de 260,9 mil pessoas e, em 2004, era de 153,7 mil. O montante
de benefcios pagos que, em 2004, atingiu R$ 763 milhes, foi multiplicado por 2,6
chegando, em 2012, a R$ 1,9 bilho (valores em reais de 2012). Enquanto o nmero de
beneficiados cresce em 107,2 mil (69,7%) entre o incio e o ano final do perodo, o valor
dos benefcios quase triplica, aumentando em R$ 1,2 bilho (159,3%).
Seu impacto no PIB estadual j se aproxima de 1,8% do PIB em 2012 sendo,
para um nmero menor de beneficirios, at mesmo maior que o PBF.
TABELA 14

Pernambuco, Nordeste e Brasil: BPC (2004-2012)


(Em R$ milhes de 2012)

PE

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

763,0

886,1

1.056,5

1.167,6

1.279,1

1.433,4

1.582,1

1.746,5

1.979,1

NE

3.676,2

4.335,9

5.233,8

5.859,1

6.435,9

7.324,0

8.113,2

8.658,8

9.899,3

BR

9.920,2

11.974,6

14.570,4

16.354,7

18.020,5

20.561,6

22.655,3

24.076,1

27.434,7

PE/NE (%)

20,8

20,4

20,2

19,9

19,9

19,6

19,5

20,2

20,0

PE/BR (%)

7,7

7,4

7,3

7,1

7,1

7,0

7,0

7,3

7,2

Fonte: Brasil (2013a).


Elaborao dos autores.

TABELA 15

Pernambuco, Nordeste e Brasil: BPC proporo dos PIBs estadual, regional e nacional
(2004-2012)
(Em %)
2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

PE

1,0

1,1

1,3

1,3

1,4

1,5

1,5

1,6

2012
1,8

NE

0,9

1,0

1,1

1,2

1,2

1,4

1,4

1,5

1,7

BR

0,3

0,4

0,4

0,4

0,5

0,5

0,5

0,6

0,6

Fonte: Brasil (2013a).


Elaborao dos autores.

TABELA 16

Pernambuco, Nordeste e Brasil: nmero de beneficirios do BPC (2004-2012)


2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

PE

153,7

167,1

178,1

192,0

206,9

220,9

237,2

249,3

260,9

NE

752,2

822,0

887,9

959,9

1.046,6

1.129,9

1.221,0

1.294,7

1.363,3

BR

2.061,0

2.277,4

2.477,5

2.680,8

2.934,5

3.166,8

3.401,5

3.595,3

3.771,8

PE/NE (%)

20,4

20,3

20,1

20,0

19,8

19,6

19,4

19,3

19,1

PE/BR (%)

7,5

7,3

7,2

7,2

7,0

7,0

7,0

6,9

6,9

Fonte: Brasil (2013a).


Elaborao dos autores.

2012

136

Capacidades Governativas no Ambiente Federativo Nacional Pernambuco (2000-2012)

3.3 PBF e BPC: o impacto conjunto da ao social federal

Pode-se, neste momento, realizar uma avaliao conjunta desses dois instrumentos
de poltica social federal quanto ao seu impacto para o atendimento de cidados
pernambucanos em situaes de misria ou de pobreza.
Segundo os dados apresentados nas tabelas 17, 18 e 19, destaca-se o nmero
de beneficirios da ao da poltica social federal com 673 mil pessoas recebedoras de
benefcios em 2004 e uma expanso subsequente at o ano de 2012, quando atingiu
o nmero de 1,4 milho de pessoas. Em termos da populao total do estado esses
nmeros, na verdade, representam o seguinte: em 2004, o nmero de beneficirios
correspondia a 8,0% da populao total estimada para o estado (segundo o IBGE,
8.323.911 pessoas); em 2012, o percentual de beneficirios aumentou para 15,8%
da populao estimada para este ano, de 8.931.028 pessoas.
Os montantes conjuntos de recursos de R$ 1,5 bilho em 2004 e R$ 3,7 bilhes
em 2012 correspondem, respectivamente, a 2,0% e 3,3% do PIB estadual. Sob qualquer
perspectiva de anlise tais recursos significam aportes de grande relevncia para, alm do
seu carter original de apoio a cidados carentes, a expanso da demanda agregada na
economia estadual. So valores, os desta ao social conjunta em 2012, por exemplo,
superiores ao volume de crdito disponibilizado pelo FNE para atividades produtivas
no estado no mesmo ano. So tambm superiores aos recursos pblicos do oramento
estadual destinados rubrica de investimento em 2012 (tabelas 17, 18 e 19).
TABELA 17

Pernambuco, Nordeste e Brasil: benefcios pagos do PBF e do BPC (2004-2012)


(Em R$ milhes de 2012)
2004
PE

1.510,8

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

1.711,2

1.988,8

2.223,2

2.465,4

2.724,1

2.955,2

3.290,9

3.736,4

NE

8.936,3

9.940,6

11.369,9

12.591,5

13.825,4

15.331,2

16.657,5

18.131,8

20.761,4

BR

19.380,1

22.765,0

26.284,1

29.106,1

31.885,7

35.750,9

38.852,0

42.364,1

48.591,9

PE/NE (%)

16,9

17,2

17,5

17,7

17,8

17,8

17,7

18,1

18,0

PE/BR (%)

7,8

7,5

7,6

7,6

7,7

7,6

7,6

7,8

7,7

Fonte: Brasil (2013a).


Elaborao dos autores.

TABELA 18

Pernambuco, Nordeste e Brasil: benefcios pagos do PBF e do BPC proporo do PIB


(2004-2012)
(Em %)
2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

PE

2,0

2,1

2,4

2,5

2,7

2,9

2,8

3,0

3,3

NE

2,1

2,2

2,4

2,6

2,6

2,9

2,9

3,1

3,5

BR

0,6

0,7

0,7

0,8

0,8

0,9

0,9

1,0

1,1

Fonte: Brasil (2013a).


Elaborao dos autores.

2012

Governo Federal: atuao recente

137

TABELA 19

Pernambuco, Nordeste e Brasil: nmero de beneficirios do PBF e do BPC (2004-2012)


2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

PE

673

801

1.039

1.098

1.088

1.257

1.282

1.365

2012
1.412

NE

4.073

5.068

6.330

6.534

6.492

7.337

7.676

8.121

8.412

BR

8.633

10.978

13.443

13.724

13.492

15.538

16.180

16.948

17.674

PE/NE (%)

16,5

15,8

16,4

16,8

16,8

17,1

16,7

16,8

16,8

PE/BR (%)

7,8

7,3

7,7

8,0

8,1

8,1

7,9

8,1

8,0

Fonte: Brasil (2013a).


Elaborao dos autores.

4 BALANO DA AO FEDERAL EM POLTICAS E INSTRUMENTOS ESCOLHIDOS

A investigao da ao federal no estado de Pernambuco ao longo do perodo


2000-2012 mostrou um quadro bastante promissor de transferncias de recursos
com vistas ao desenvolvimento. De um lado, as fontes de financiamento do
crdito ao investimento produtivo representadas pelos desembolsos do FNE
e do BNDES, os quais se destinam ampliao de capacidade produtiva,
atingiram um total acumulado de R$ 51 bilhes. Os recursos ganham
robustez a partir de 2008, quando ultrapassam a linha de R$ 1 bilho anual.
Nos ltimos trs anos da srie (2010-2012) os valores anuais tm ficado na
marca dos R$ 6 bilhes.
De outro lado, os recursos de aes escolhidas da poltica social, o PBF e
o BPC, os quais se destinam aplicao diversa da anterior, tambm tiveram
grande incremento em Pernambuco. So recursos destinados ajuda a cidados
em situao de vulnerabilidade social (pobreza e situao de deficincia fsica
ou mental), se transformando, portanto, em ampliao do consumo (demanda
agregada) no estado. Tais recursos somaram de maneira acumulada entre 2004
e 2012 o correspondente a R$ 22,6 bilhes (tabela 20).
Somadas as duas fontes de recursos aqui denominadas de recursos
atividade produtiva (FNE e BNDES) e poltica social (PBF e BPC) ,
o governo federal operou a transferncia de R$ 73,7 bilhes entre 2000 e 2012
para Pernambuco. Em 2004, ano em que h dados disponveis para todas as
variveis escolhidas, permitindo, desse modo, uma comparao mais fidedigna
da ao governamental, as duas fontes orientadoras de recursos (oferta e demanda
agregadas) correspondiam a 3,7% do PIB estadual; em 2012, a mesma proporo
atingiu o patamar de 8,6% do seu PIB (tabela 21).
Em suma, o governo federal passou a ter uma ao mais preponderante,
ora em termos de recursos, ora em termos de raios de atuao de polticas
setoriais e sociais, no estado e na regio na segunda metade da dcada do que

138

Capacidades Governativas no Ambiente Federativo Nacional Pernambuco (2000-2012)

no perodo anterior. Configurou-se, na verdade, uma mudana de orientao


estratgica para o desenvolvimento regional e para a relao federativa
instituda junto a governos estaduais, por meio da ampliao do investimento
pblico. O governo federal reconhece a necessidade de atuar em duas frentes:
uma que tem a ver com as polticas sociais universais e voltadas a pessoas
(place-neutral approach) necessrias para a reduo da misria e desigualdade; e
outra que corresponde ao reconhecimento de que a interveno estatal visando
modificao estrutural de uma dada economia necessria; caso contrrio,
a contar apenas com acrscimos marginais ao longo do tempo sem uma
mudana substantiva nos patamares de investimento esta economia tende
a continuar em situao de retraso (place-based approach).
Junto com esse padro mais robusto de inverses pblicas, de elevados
benefcios para a economia estadual, definiu-se, contudo, no Brasil um modus
operandi de relaes federativas em que os governos estaduais se tornam meros
executores de polticas centralmente definidas (Monteiro Neto, 2014a).
Este padro de relaes federativas em curso cobra seu preo: em ambiente de
ampliadas demandas democrticas por parte dos cidados, os governos subnacionais
tendem a se ver em posio de elevada e crescente submisso frente ao governo federal
para a realizao de quaisquer negociaes polticas visando obteno de recursos
pblicos. Conflitos de interesses tendem a surgir com mais frequncia e se tornam
mais acirrados em cenrio de reduo do nvel de atividade econmica geral do pas.
TABELA 20

Pernambuco: aes do governo federal no incentivo atividade econmica


FNE e BNDES e na poltica social PBF e BPC (2000-2012)
(Em R$ milhes de 2012)
Pernambuco

Poltica de crdito

Total

Poltica social
PBF

BPC

Subtotal (B)

(A + B)

1.072

1.072

738

738

956

988

988

604

771

771

FNE

BNDES

2000

244

828

2001

68

671

2002

32

2003

167

Subtotal (A)

2004

737

568

1.305

748

763

1.511

2.816

2005

667

1.195

1.862

825

886

1.711

3.574

2006

843

903

1.745

932

1.057

1.989

3.734

2007

760

1.869

2.629

1.056

1.168

2.223

4.853

2008

1.237

2.153

3.390

1.186

1.279

2.465

5.856

2009

1.697

15.886

17.583

1.291

1.433

2.724

20.308

2010

1.844

4.784

6.628

1.373

1.582

2.955

9.583

2011

1.473

4.847

6.320

1.544

1.747

3.291

9.611

2012

2.837

3.208

6.045

Total

12.607

38.471

51.078

1.757

1.979

3.736

9.781

10.713

11.893

22.606

73.684

Fonte: Fundos Constitucionais de Financiamento/MI; BNDES; Brasil (2013a).


Elaborao dos autores.

Governo Federal: atuao recente

139

TABELA 21

Pernambuco: aes do governo federal no incentivo atividade econmica


(FNE e BNDES) e na poltica social (PBF e BPC) proporo do PIB (2000-2012)
(Em %)
Pernambuco

Poltica de crdito

Total

Poltica social
PBF

BPC

Subtotal (B)

(A +B)

1,6

1,6

1,0

1,0

1,3

1,3

1,3

0,2

0,8

1,1

1,1

1,0

0,7

1,7

1,0

1,0

2,0

3,7

FNE

BNDES

Subtotal (A)

2000

0,4

1,2

2001

0,1

0,9

2002

0,0

2003
2004

2005

0,8

1,5

2,3

1,0

1,1

2,1

4,5

2006

1,0

1,1

2,1

1,1

1,3

2,4

4,5

2007

0,9

2,1

3,0

1,2

1,3

2,5

5,5

2008

1,3

2,3

3,7

1,3

1,4

2,7

6,3
21,3

2009

1,8

16,7

18,5

1,4

1,5

2,9

2010

1,7

4,5

6,2

1,3

1,5

2,8

8,9

2011

1,3

4,3

5,6

1,4

1,6

3,0

8,6

2,5

2,8

5,3

1,6

1,8

3,3

8,6

2012

Fonte: Fundos Constitucionais de Financiamento/MI; BNDES; Brasil (2013a).


Elaborao dos autores.

CAPTULO 9

GOVERNO ESTADUAL: CAPACIDADES FISCAIS E INSTITUCIONAIS

A reflexo sobre as finanas pblicas estaduais que se desdobra neste captulo visa
dois objetivos. Primeiro, avaliar o comportamento das finanas frente conjuntura
econmica mais geral com que elas se deparam. E, segundo, avaliar a orientao
dada utilizao dos recursos fiscais no sentido da criao de capacidades institucionais para a elaborao de estratgias governamentais de desenvolvimento.
1 FINANAS PBLICAS: COMPORTAMENTO RECENTE (2000-2012)
1.1 Receitas estaduais

A anlise dos dados das receitas estaduais permite detectar uma expanso contnua
em termos reais do conjunto das receitas do estado no perodo. Desconsidere-se
inicialmente o ano 2000, em que aparece um nvel de receita muito alto por conta
de um evento excepcional referente alienao de bens que , na verdade, receita de
privatizao de empresa pblica de fornecimento de energia eltrica (Companhia
Energtica de Pernambuco Celpe). Segundo fontes da imprensa local da poca, o
valor da operao para alienao da maior empresa do estado teria girado em torno de
US$ 1,0 bilho, ou R$ 2,2 bilhes naquele ano. Valores obtidos no balano geral do
estado estimam que o montante se aproxima de R$ 5,6 bilhes, conforme tabela 73.
Nos anos de 2001 e 2002, as receitas correntes estaduais permanecem sem
alterao: nem o imposto sobre circulao de mercadorias e servios (ICMS), nem
o imposto sobre a propriedade de veculos automotores (IPVA) foram capazes de
gerar recursos ao Tesouro estadual em montantes mais elevados, talvez evidenciando
que o gasto em investimento com os recursos da privatizao no tinha, nestes dois
anos, ainda produzido efeito multiplicador de monta sobre a economia estadual.
Em termos da proporo no produto interno bruto (PIB) estadual,
o conjunto de receitas correntes de impostos ICMS + IPVA somou 8,7% na mdia
no perodo 2000-2006 e 9,5% na mdia no perodo 2007-2012. O aumento
mais visvel est nas Outras Receitas Correntes (ORCs), que passam da mdia
de 4,5% do PIB na primeira metade da dcada para a mdia de 7,7% do PIB
no perodo posterior. So receitas que correspondem a transferncias da Unio
para o estado a ttulo, entre outros, de recursos para financiamento de despesas
do Sistema nico de Sade (SUS).

142

Capacidades Governativas no Ambiente Federativo Nacional Pernambuco (2000-2012)

O que vem explicar a expanso das receitas totais a trajetria vigorosa do


item ORCs. Os valores partem da mdia de R$ 1,2 bilho, no trinio 2000-2002,
para R$ 4,9 bilhes no trinio 2003-2005. Ou, de maneira mais ampla, da mdia
de R$ 3,1 bilhes no perodo 2000-2005, para a nova mdia de R$ 7,4 bilhes
no perodo posterior, de 2006-2012 (tabela 1).
Ao longo de todo o perodo constata-se a recuperao do nvel de receitas
estaduais em taxas superiores da economia. Entre 2001 e 2006, a taxa mdia
anual foi de 6,5% ao ano (a.a.) e nos anos posteriores, de 2007-2012, chegou a
7,1% a.a. A proporo da receita total no PIB estadual aumentou o equivalente
a seis pontos percentuais, passando de 14%, na mdia de 2001-2012, para 20,2%
entre 2011 e 2012 (tabela 2).
TABELA 1

Pernambuco: receita total consolidada (2000-2012)


(Em R$ de 2012)
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Receita total (1+2)

17.470 10.978 11.148 12.501 13.640 15.123 16.045 16.604 18.809 19.658 21.992 22.381 25.047

1) Receitas correntes

10.987 10.090 10.413 12.064 13.236 14.781 15.616 16.275 18.080 17.635 19.420 21.271 21.907

ICMS

6.263 5.850 5.972 5.824 6.253 6.825 7.241 7.571 8.014 8.144 9.357 10.247 10.468

IPVA

289

FPE

270

239

277

296

321

351

385

417

453

461

508

564

2.929 2.879 3.043 2.783 2.847 3.298 3.431 3.738 4.247 3.790 3.800 4.368 4.275

ICD
Dvida ativa tributria
Outras receitas correntes

13

11

12

20

24

44

43

52

28

42

26

46

33

1.493 1.080 1.148 4.276 4.984 5.609 5.929 6.173 7.280 7.231 7.961 8.551 9.014

Transferncia ao Fundo
de Manuteno e
Desenvolvimento da Educao
Bsica e de Valorizao dos
Profissionais da Educao
(FUNDEB)

- -1.096 -1.144 -1.272 -1.334 -1.593 -1.926 -2.051 -2.230 -2.490 -2.499

2) Receitas de capital

6.483

888

735

437

403

341

429

329

Alienao de bens

5.612

193

32

10

79

77

68

65

58

121

102

99

113

Transferncias de capital

191

229

532

Outras receitas de capital

603

398

106

379

277

230

250

Operaes de crdito

Fonte: Pernambuco ([s.d.]).


Elaborao dos autores.

729 2.023 2.572 1.110 3.140


4

21

279 1.348

750

545 2.310

370

432

997

556

746

214

75

221

820

77

Governo Estadual: capacidades fiscais e institucionais

143

TABELA 2

Pernambuco: receita total e suas modalidades como proporo do PIB (2000-2012)


(Em %)

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Receita total (1+2)

25,3 15,4 15,0 17,1 18,0 19,0 19,3 18,9 20,4 20,7 20,5 21,3 23,2

1) Receitas correntes

15,9 14,1 14,0 16,5 17,5 18,6 18,8 18,5 19,6 18,5 18,1 20,2 20,3

ICMS

9,1

8,2

8,0

8,0

8,2

8,6

8,7

8,6

8,7

8,6

8,7

9,7

9,7

IPVA

0,4

0,4

0,3

0,4

0,4

0,4

0,4

0,4

0,5

0,5

0,4

0,5

0,5

FPE

4,2

4,0

4,1

3,8

3,8

4,1

4,1

4,3

4,6

4,0

3,5

4,1

4,0

ICD

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

2,2

1,5

1,5

5,9

6,6

7,0

7,1

7,0

7,9

7,6

7,4

8,1

8,3

2) Receitas de capital

9,4

1,2

1,0

0,6

0,5

0,4

0,5

0,4

0,8

2,1

2,4

1,1

2,9

Alienao de bens

8,1

0,3

0,0

0,0

0,0

0,0

0,1

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

Operaes de crdito

0,1

0,1

0,1

0,1

0,2

0,1

0,1

0,1

0,3

1,4

0,7

0,5

2,1

Transferncias de capital

0,3

0,3

0,7

0,4

0,5

0,9

0,5

0,7

Outras receitas de capital

0,9

0,6

0,1

0,5

0,4

0,3

0,3

0,2

0,1

0,2

0,8

0,0

0,1

Dvida ativa tributria


Outras receitas correntes
Transferncia ao Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento da Educao Bsica e de
Valorizao dos Profissionais da Educao
(FUNDEB)

- -1,5 -1,5 -1,6 -1,6 -1,8 -2,1 -2,2 -2,1 -2,4 -2,3

Fonte: Pernambuco ([s.d.]).


Elaborao dos autores.

A arrecadao do mais importante imposto da esfera estadual de governo,


o ICMS, tambm apresentou trajetria de ganhos, contribuindo para a expanso
das receitas totais. Partindo de uma situao de queda no perodo 2001-2003,
quando ficou abaixo dos R$ 6 bilhes atingidos em 2000, a arrecadao volta a
apresentar crescimento contnuo a partir de 2004 at 2012. Neste ltimo ano seu
valor atingiu R$ 10,5 bilhes, equivalente a 41,8% da receita total do estado e a
9,7% do seu PIB (grficos 1 e 2).

Capacidades Governativas no Ambiente Federativo Nacional Pernambuco (2000-2012)

144

GRFICO 1

2007

2008

2009

10.468

2006

10.247

2003

8.144

5.824

2002

7.517

5.972

2001

7.241

5.850

2000

6.000

6.825

6.263

8.000

6.253

10.000

8.014

12.000

9.357

Pernambuco: arrecadao do ICMS (2000-2012)


(Em R$ de 2012)

2011

2012

4.000
2.000
0
2004

2005

2010

Fonte: Balano geral do estado (vrios nmeros) Sefaz-PE.


Elaborao dos autores.

GRFICO 2

Pernambuco: ICMS como proporo do PIB (2000-2012)


(Em %)
14

8,2

8,6

8,7

8,6

8,7

8,6

8,7

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

9,7

8,0

2001

9,7

8,0

8,2

10

9,1

12

2011

2012

6
4
2
0
2000

Fonte: Balano geral do estado (vrios nmeros) Sefaz-PE.


Elaborao dos autores.

1.2 Despesas estaduais

Constata-se aqui que as despesas totais se expandem em termos reais ao longo


de todo o perodo e, como se ver mais detidamente, houve uma melhoria na
capacidade de gasto no estado, em particular no gasto em investimento.
No conjunto das despesas correntes o crescimento observado vigoroso,
fazendo o montante saltar da mdia anual de R$ 11,4 bilhes no perodo
2000-2005 para a mdia de R$ 17,4 bilhes nos anos subsequentes (2006-2012).

Governo Estadual: capacidades fiscais e institucionais

145

Houve apenas uma queda real no ano de 2003 (em relao ao ano anterior) que
pode ser atribuda elevada contrao da economia nacional em funo do ajuste
fiscal e monetrio do primeiro ano do governo Lula no Executivo federal, sendo,
entretanto, revertida no ano seguinte (tabela 3).
O subitem de despesas referente ao pessoal e a encargos sociais se elevou da
mdia anual de R$ 6,5 bilhes, na primeira metade da dcada (2000-2005), para
a mdia de R$ 9,7 bilhes no perodo 2006-2012.
Quando as despesas de capital so investigadas percebe-se um comportamento
para seu principal componente, a despesa de investimento, que aponta para
uma mdia anual mais elevada nos trs primeiros anos da dcada (2000-2002):
de R$ 1,5 bilho cai, em seguida, para a mdia anual de R$ 803 milhes entre
2003 e 2008 e volta a se expandir para o patamar mdio anual de R$ 1,9 bilho
entre 2009 e 2012.
Sobressai a constatao de dois momentos de expanso do investimento:
um no incio da dcada de 2000-2001 e outro j no fim da mesma, a partir de
2009-2012; no intervalo intermedirio, correspondente aos anos de 2002-2008,
consolidou-se uma situao de baixa na realizao das inverses. A natureza dos
dois ciclos mais visveis do investimento visualizados , entretanto, distinta,
embora os recursos envolvidos sejam, em termos reais, aproximados. No ciclo
do investimento do incio da dcada a despesa de investimento foi financiada
majoritariamente por venda de ativos da Celpe (privatizao) em 1999, o que
permitiu a execuo da despesa nos anos de 2000, 2001 e 2002, como pode-se
ver na tabela 3 e no grfico 3.
No ciclo atual (2009-2012), contudo, o investimento tem sido possibilitado
pela ampliao da receita corrente, principalmente do principal tributo estadual,
o ICMS, mas, principalmente, por operaes de crdito junto ao sistema financeiro
pblico nacional Caixa Econmica Federal (CEF), Banco do Brasil (BB),
e Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) e organismos
multilaterais (Banco Mundial e Banco Interamericano).
No grfico 3, os dados de participao da despesa em investimento (exceto
inverses financeiras) como proporo do PIB estadual entre 2000 e 2012
fazem uma curva em forma de U. Os investimentos so elevados no incio da
dcada (2000-2002) e no final (2009-2012) com a verificao de uma situao
de calmaria (um vale) no perodo intermdio, quando o investimento ficou na
mdia anual de 1,0% do PIB.

146

Capacidades Governativas no Ambiente Federativo Nacional Pernambuco (2000-2012)

GRFICO 3

Pernambuco: gastos em investimento como proporo do PIB (2000-2012)


(Em %)

2,12

1,93

1,43

1,05

1,15

Recursos da
privatizao da
Celpe

0,5

0,77

1,0

0,93

1,03

1,5

0,96

1,92

1,97

2,0

1,96

2,5

2,56

3,0

Recursos de
emprstimos
bancrios

0,0
2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Fonte: Balano geral do estado (vrios nmeros) Sefaz-PE


Elaborao dos autores.

Cabe uma reflexo sobre esse perodo de estabilidade do investimento em


torno de um patamar de 1% do PIB estadual. Seria este patamar a situao
padro de gasto em investimento do governo estadual na ausncia de condies
excepcionais, como a privatizao de ativos no incio da dcada de 2000 ou a
tomada de emprstimos externos no seu final? Em outros termos, as condies
estruturais (sociais, econmicas e institucionais) que definem as finanas
estaduais em Pernambuco so tais que o nvel de investimento pblico estadual
somente poder se expandir pela presena de condies excepcionais ao fluxo
corrente de recursos?
Esses questionamentos pretendem, na verdade, especular sobre qual seria a
trajetria mais estvel da capacidade de investimento por parte do governo estadual
em situaes de calmaria institucional e previsibilidade de receitas. possvel
imaginar que cada novo ciclo de investimento gera condies para que a trajetria
mdia, em um perodo imediatamente posterior da capacidade de investimento,
se torne mais robusta?
Nos anos que antecederam a privatizao da Celpe e de parte da Companhia
Pernambucana de Saneamento (Compesa) o investimento estadual estava em
nvel muito baixo. Segundo dados do balano das contas do estado, a despesa
de investimento (exceto inverses financeiras) mostrou-se da seguinte maneira:
R$ 309,6 milhes (0,46% do PIB estadual) em 1997; R$ 359,7 milhes (0,53%
do PIB estadual) em 1998; e R$ 310,4 milhes (0,46% do PIB estadual) em
1999. Este foi um perodo muito difcil da economia brasileira, pois coincidiu
com a renegociao da dvida dos estados com o governo federal, que imps
ajustamento forte nas despesas estaduais, ao mesmo tempo em que, do lado das

Governo Estadual: capacidades fiscais e institucionais

147

receitas, houve pouco crescimento decorrente do cenrio econmico nacional de


graves crises financeiras. possvel, ento, imaginar que os nveis de investimento
entre 1997 e 1999, de prximo a % do PIB estadual, no sejam o padro
histrico e que este esteja, na verdade, mais prximo de 1% do PIB.
Decorre, ento, que o volume de gasto em investimento do ciclo 2000-2002,
depois de sua efetiva realizao, teria tido um efeito multiplicador relativamente
fraco sobre a economia pernambucana, uma vez que o nvel de investimento teria
retornado para seu padro habitual (em torno de 1% do PIB) entre 2003 e 2008.
Indo adiante na reflexo sobre a capacidade de investimento estadual,
quais so as condies que permitem vislumbrar que aps o ciclo recente de
expanso do investimento (2009-2012) lastreado em endividamento a trajetria
do investimento no reverter para o seu padro habitual? Poder, de maneira
crescente, o governo estadual acompanhar as demandas por investimento em
infraestrutura de logstica, saneamento, comunicaes e de formao de mo de
obra para atender s volumosas exigncias do investimento privado ora em curso?
Essas so questes ainda sem respostas, mas que especulam sobre as escolhas
que envolvem cada ciclo de investimento, sua capacidade de criar mudanas
estruturais e de fortalecer a base social e econmica do estado. As decises, por
determinados estilos de desenvolvimento, tomadas por cada administrao
estadual, por certo devem ser compreendidas dentro do ambiente que as cercam
a situao da economia nacional e as perspectivas de atrao de investimentos
privados so muito relevantes, por exemplo entretanto, sabendo-se que no caso
de Pernambuco a trajetria da situao social ainda se encontra muito aqum dos
nveis mdios j atingidos pelo restante do pas, tais decises esto levando em
devida considerao a urgncia e a relevncia para que os investimentos sejam
capazes de acelerar a melhoria dos indicadores sociais prevalecentes?
Em termos da relevncia das despesas no conjunto da economia estadual,
o que se nota uma expanso mais pronunciada da despesa corrente da mdia
de 15,6% do PIB no perodo 2000-2006 para a mdia anual de 17,7% nos
anos 2007-2012, sendo que o subitem de despesa de pessoal e encargos (folha
de pagamentos dos servidores estaduais) passou de 8,9% para 10,0% do PIB
nos dois perodos referidos (tabela 4).
No principal item da despesa de capital, o gasto em investimento continua,
em certo sentido, muito contido a despeito dos avanos recentes. Este ltimo ficou
na mdia anual de 1,5% do PIB na primeira metade da dcada e manteve-se nesta
mdia anual de 1,5% do PIB entre 2007 e 2012, vindo a sofrer uma acelerao
para um novo patamar de 1,9% do PIB nos anos de 2010 a 2012.

148

Capacidades Governativas no Ambiente Federativo Nacional Pernambuco (2000-2012)

TABELA 3

Pernambuco: despesa total consolidada (2000-2012)


(Em R$ de 2012)

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Despesas totais

11.986 11.711 15.000 12.928 13.772 14.890 15.772 16.181 18.270 19.850 21.494 23.674 24.470

Despesas correntes

9.420 9.510 12.279 11.544 12.383 13.409 14.032 14.640 16.219 16.928 18.423 20.524 20.960

Pessoal e encargos sociais

5.179 5.158 7.348 6.844 7.259 7.726 8.077 8.512 9.294 9.631 10.303 11.119 11.473

Juros e encargos da dvida

533

546

556

526

455

444

420

378

337

305

310

343

368

Transferncia aos municpios

1.622 1.600 1.675 1.661 1.763 1.910 2.017 2.126 2.260 2.308 2.602 3.057 2.970

Outras despesas correntes

2.086 2.207 2.700 2.513 2.906 3.330 3.518 3.624 4.328 4.685 5.208 6.005 6.149

Despesas de capital

2.567 2.200 2.721 1.384 1.389 1.481 1.741 1.541 2.051 2.921 3.071 3.150 3.510

Investimentos

1.354 1.405 1.904

754

729

737

954

674

973 1.359 2.055 2.123 2.293

Inverses financeiras

758

225

158

39

53

96

114

282

450

930

631

582

682

Amortizao da dvida

454

570

659

591

607

648

673

584

629

632

385

446

535

Fonte: Pernambuco ([s.d.]).


Elaborao dos autores.

TABELA 4

Pernambuco: despesa total e suas modalidades como proporo do PIB (2000-2012)


(Em %)

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Despesas totais

17,4

16,4

20,1

17,7

18,2

18,7

19,0

18,4

19,8

20,9

20,0

21,5

21,8

Despesas correntes

13,6

13,3

16,5

15,8

16,3

16,8

16,9

16,7

17,6

17,8

17,1

18,7

18,6

Pessoal e encargos sociais

7,5

7,2

9,9

9,4

9,6

9,7

9,7

9,7

10,1

10,1

9,6

10,1

10,2

Juros e encargos da dvida

0,8

0,8

0,7

0,7

0,6

0,6

0,5

0,4

0,4

0,3

0,3

0,3

0,3

Transferncia aos municpios

2,3

2,2

2,2

2,3

2,3

2,4

2,4

2,4

2,4

2,4

2,4

2,8

2,6

Outras despesas correntes

3,0

3,1

3,6

3,4

3,8

4,2

4,2

4,1

4,7

4,9

4,8

5,5

5,5

Despesas de capital

3,7

3,1

3,7

1,9

1,8

1,9

2,1

1,8

2,2

3,1

2,9

2,9

3,1

Investimentos

2,0

2,0

2,6

1,0

1,0

0,9

1,1

0,8

1,1

1,4

1,9

1,9

2,0

Inverses financeiras

1,1

0,3

0,2

0,1

0,1

0,1

0,1

0,3

0,5

1,0

0,6

0,5

0,6

Amortizao da dvida

0,7

0,8

0,9

0,8

0,8

0,8

0,8

0,7

0,7

0,7

0,4

0,4

0,5

Fonte: Pernambuco ([s.d.]).


Elaborao dos autores.

2 A CAPACIDADE ESTADUAL DE ATIVAO DE DEMANDA AGREGADA (I-CAD)

A anlise do conjunto das despesas governamentais tanto mais relevante


quanto melhor se puder avaliar a capacidade de conduo, por parte do governo
estadual, e de realizao da trajetria de desenvolvimento escolhida ou pactuada
com seus cidados.

Governo Estadual: capacidades fiscais e institucionais

149

Do ponto de vista econmico pode-se pensar que em um dado momento


do tempo o governo detm certa capacidade de ativao da demanda agregada
em seu territrio. Quaisquer que sejam os raios de manobra para a realizao da
despesa pblica, a partir do manuseio de um conjunto de rubricas de despesa
que o governo estadual imprime estmulos economia local. Para efeito do recorte
de dados com que se est trabalhando, ser considerado que um indicador que
mede a capacidade de ativao, o qual ser denominado de I-CAD, dado pelo
seguinte conjunto de gastos:
despesa de pessoal e encargos (Dpe);
outras despesas correntes (Doc); e
despesas de investimento (Dinv).
Tais modalidades de despesa estadual so aquelas em que o governo
estadual tem comando direto sobre sua destinao, ora na forma de recursos
para folha de pagamentos de seus servidores, ora na forma de recursos pagos
classe empresarial local pelo fornecimento de bens e servios ao setor pblico.
Em ambos os casos admite-se que sua maior parte seja gasta e internalizada na
prpria economia estadual.
Logo, o indicador de capacidade de ativao da demanda local ser dado por:
I-CAD = Dpe + Doc + Dinv

(1)

Do modo como foi definido o indicador foram excludos todos os


seguintes tipos de despesas que no impactam diretamente a demanda agregada
no estado ou no so realizados sob comando direto do governo estadual:
i) os juros e os encargos da dvida, j que so despesas, em geral, pagas ao sistema
financeiro e, portanto, a empresas e famlias majoritariamente residentes fora
do contexto estadual; ii) as transferncias aos municpios esta uma despesa
que uma vez transferida, passa a ser comandada pelo governo municipal;
ela pode at mesmo ser gasta no estado, mas no ser realizada diretamente pelo
governo estadual; iii) do mesmo modo que o item i, as rubricas de inverses
financeiras e amortizao da dvida representam recursos que saem do estado
para pagamento ao sistema financeiro.
Calculado o indicador I-CAD (tabela 5), os dados trazem os seguintes
elementos para a compreenso da construo de capacidades governativas.
O potencial de realizao de demanda agregada teve altos e baixos na primeira
metade da dcada e sua mdia ficou em 14,1% do PIB entre 2000 e 2006.
Nos anos posteriores, a mdia anual geral subiu para 16,5% do PIB (2007-2012),
sendo que ela se acelera a partir de 2009, quando a mdia passa para o nvel de
17,2% do PIB (entre 2009 e 2012).

150

Capacidades Governativas no Ambiente Federativo Nacional Pernambuco (2000-2012)

TABELA 5

Pernambuco: I-CAD governo estadual (2000-2012)


(Em % do PIB estadual)
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Pessoal e encargos

7,5

7,2

9,9

9,4

9,6

9,7

9,7

9,7

10,1

10,1

9,6

10,1

10,6

Outras despesas correntes

3,0

3,1

3,6

3,4

3,8

4,2

4,2

4,1

4,7

4,9

4,8

5,5

5,7

Investimento

2,0

2,0

2,6

1,0

1,0

0,9

1,1

0,8

1,1

1,4

1,9

1,9

2,1

12,5

12,3

16,0

13,8

14,4

14,8

15,1

14,6

15,8

16,5

16,3

17,5

18,4

Total

Fonte: Pernambuco ([s.d.]).


Elaborao dos autores.

Verifica-se, portanto, uma relevante recuperao da capacidade de atuao


do governo estadual sobre o ritmo e a trajetria do crescimento da economia local.
O componente mais relevante do ponto de vista de seu peso no conjunto do I-CAD
o gasto em pessoal e encargos sociais, isto , folha de salrios e previdncia, o qual
tende a ter um impacto sobre a economia local muito intenso: seus vazamentos
para fora do estado tendem a ser menores que os do gasto em investimento, por
exemplo. Entre 2000 e 2006 aquele componente de despesa se situou na proporo
de 63,2% do I-CAD e, posteriormente, entre 2007 e 2012, foi responsvel por
apenas 61,5% do indicador.
O gasto de custeio corrente (exceto pessoal e encargos) foi, entretanto,
o que mais cresceu, respondendo por 25,8% e 30,3% do I-CAD nos dois perodos
considerados, respectivamente.
Por sua vez, o gasto em investimento precisa ser recortado diferentemente para ser
mais bem-compreendido. Caso adote-se o recorte em dois grandes momentos da dcada,
isto , 2000-2005 e 2006-2012, o investimento ser responsvel por 11,0% e 8,2% do
volume observado para o I-CAD em cada perodo, respectivamente. Haver, portanto,
uma queda pronunciada de sua relevncia na formao da demanda agregada estadual.
Entretanto, os dados sugerem para o fato de que trs situaes podem ser identificadas.
No primeiro momento, nos anos 2000 a 2002, a mdia de participao do
investimento no I-CAD ficou em 16,1% do indicador, um patamar elevado que no
ser atingido posteriormente. O gasto nesta rubrica se deveu, contudo, a uma situao
excepcional representada pelo uso de recursos da venda de um importante ativo estadual:
sua maior empresa poca (Celpe). Uma vez utilizados os recursos obtidos com a
privatizao realizada, as despesas de investimentos retornaram a um patamar mais baixo.
No segundo momento, de 2003 a 2009, os gastos em investimentos contriburam,
em mdia, com apenas 6,9% da capacidade de ativao da demanda agregada durante
o perodo assinalado. verdade que este foi um perodo em que a economia brasileira
passava por uma transio de alinhamento mais ortodoxo e restritivo na conduo das

Governo Estadual: capacidades fiscais e institucionais

151

polticas monetria e fiscal (2003-2006) para uma macroeconomia mais conducente


ao gasto pblico e ampliao do crdito bancrio (2007 em diante). Entretanto, em
Pernambuco nos anos de 2007 e 2008 no incio de uma nova administrao estadual ,
o gasto com investimento ficou muito contido e pouco foi capaz de mudar a sua
contribuio para a ativao da demanda agregada. A fonte de financiamento do gasto
passou a ser, de maneira crescente, o endividamento. Segundo informaes dos balanos
gerais do estado (Sefaz-PE), em 2008 foram captados R$ 213 milhes (valores correntes)
e, em 2009, o montante mais expressivo foi de R$ 1,1 bilho (valores correntes).
No trinio seguinte, 2010-2012, o investimento reagiu positivamente e passou
a responder por 11,3% do I-CAD. Neste caso, o investimento foi financiado,
diferentemente do que se passou no incio da dcada, de maneira muito relevante
por emprstimos bancrios (operaes de crdito). Seguiram-se ao emprstimo de
2009 (j comentado) os realizados em 2010 (R$ 664 milhes), em 2011 (R$ 517
milhes), e em 2012 (R$ 2,3 bilhes). Constituram-se em fontes principais da
oferta de recursos: o BNDES, com emprstimos para infraestrutura rural e para o
projeto da Copa de Futebol (construo da Arena PE), e o Banco Mundial (BIRD),
cujos recursos destinam-se educao e infraestrutura em geral.
Somados os recursos de operaes de crdito chega-se a um montante de
R$ 5,2 bilhes de reais entre 2008 e 2012 (medidos em valores constantes de 2012).
Volume muito expressivo e que, sem dvida, permitiu a retomada da capacidade
de investimento do governo estadual depois de perodo de relativa penria de
recursos entre 2003 e 2008.
Adicionalmente, deve-se mencionar o ingresso de recursos da ordem de
R$ 990 milhes em 2010 (valores constantes de 2012), pagos pelo Bradesco e pela
Caixa Econmica Federal, provenientes do leilo da carteira de salrios dos servidores
pblicos estaduais, os quais permitiram, tambm, a expanso da capacidade
de investimento do governo estadual.
3 ENDIVIDAMENTO: SITUAO ATUAL E PERSPECTIVAS

O grau de endividamento estadual, contrariamente ao que significa o ndice de


capacidades de criao de demanda uma medida de capacidade governativa , implica
em um freio criao de gasto e de demanda agregada local. Deste modo, a situao de
endividamento enfrentada por um determinado ente federativo pode, se muito elevada
e/ou muito alongada no tempo, se traduzir em reduo de capacidades governativas.
No caso brasileiro mais geral, a situao do endividamento dos estados ficou mais
dramtica a partir da dcada de 1980, com a desestruturao das finanas estaduais.
Estendeu-se at a segunda metade dos anos 1990, quando finalmente passou por
um severo processo de ajustamento junto ao governo federal. Silva et al. (2013)
demonstram como o ajustamento vem operando desde ento e apontam para um

152

Capacidades Governativas no Ambiente Federativo Nacional Pernambuco (2000-2012)

quadro de diminuio paulatina do peso do servio da dvida nas finanas estaduais


a partir de 2005, em meio a um panorama geral de melhoria da atividade econmica
no pas. Tal reduo do peso do servio da dvida se faz, contudo, ainda associado
a uma pequena expanso do investimento pblico estadual. Ou seja, o quadro de
moldura em que se coloca a renegociao das dvidas pblicas estaduais se, de um lado,
foi capaz de conter a trajetria de descontrole das finanas estaduais, de outro lado
ainda no tem permitido um logro maior na orientao de um ciclo de investimentos
pblicos estaduais.
Em Pernambuco, em particular, o estoque da dvida do governo estadual,
em 2012, corresponde a 85,4% do mesmo no incio da dcada passada (2000),
evidenciando o esforo geral de melhoria de gesto do endividamento no perodo
subsequente (tabela 6). Entretanto, cabe assinalar que, se em 2008, esta mesma
proporo atingiu seu nvel mais baixo, de 55,3%, desde ento o endividamento
tem aumentado em termos reais.
O indicador relevante para a solvncia da dvida , entretanto, a relao
dvida-Receita Corrente Lquida (RCL), pois esta parmetro utilizado pelo
governo federal para orientao do nvel de comprometimento mximo que
a dvida de cada estado pode atingir com o teto mximo dado pelo valor da
RCL. No caso de Pernambuco, a referida proporo vem saindo de um patamar
elevado de mais de 100% desde o incio dos anos 2000 para uma trajetria de
declnio. Entre 2008 e 2011 esta proporo ficou abaixo dos 50% e voltou a
crescer em 2012 para 56,2%.
Um sugestivo indicador para avaliao da necessidade de reduo do nvel
de endividamento pode ser obtido pela comparao entre os recursos gastos
com o servio da dvida e os recursos gastos com investimento. Neste caso,
o indicador observado mostra-se razovel nos anos iniciais de 2000-2002 (na mdia
dos 70%) e, no final, a partir de 2010, bem mais baixa, com a mdia de 35% para
a proporo entre as variveis, sendo que nos anos intermedirios (2003 a 2009)
a relao entre os gastos foi muito desfavorvel ao investimento (tabela 6).
TABELA 6

Pernambuco: indicadores de solvncia da dvida, RCL e despesa de investimento


(2000-2012)
(Em R$ de 2012)
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Estoque da dvida
(administrao direta)

10.006 9.786 10.177 8.670 8.157 7.040 6.176 5.536 5.538 5.629 6.103 6.393 8.077

Juros e encargos da dvida

533

545

525

526

455

444

420

378

337

305

310

343

368

Amortizao

453

569

630

591

607

648

672

583

629

631

384

446

535

Servio da dvida

986 1.114 1.155 1.116 1.062 1.091 1.092

961

966

936

694

789

903

(Continua)

Governo Estadual: capacidades fiscais e institucionais

153

(Continuao)
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Receita Corrente Lquida (RCL)
Dvida/RCL (%)
Servio da
dvida/investimento (%)

n.d.

n.d.

72,8

79,3

- 8.241 8.678 9.719 10.171 10.843 12.044 11.818 12.984 15.030 14.363
n.d. 105,2

94,0

72,4

60,7

51,1

46,0

47,6

47,0

42,5

56,2

60,7 148,0 145,6 148,1 114,5 142,5

99,3

68,8

33,8

37,2

39,4

Fonte: Pernambuco ([s.d.]).


Elaborao dos autores.

Esse indicador alerta para o fato de que ainda se compromete demasiado as


receitas correntes estaduais em despesas de servio da dvida, as quais poderiam estar
sendo carreadas para a ampliao do nvel de investimento. A situao presente,
entre 2009 e 2012, a que configura a melhor situao desde o forte ajustamento
da dvida de 1997, contudo, a ampliao do endividamento permitida justamente
por este quadro de melhoria pode resultar em custos adicionais de servio da
dvida, provocando contraes desnecessrias no nvel de investimento.
Somado ao peso relacionado diretamente com o seu montante em um dado
momento que o servio da dvida pode gerar para as finanas estaduais adiciona-se, em
situaes de emprstimos internacionais em moeda estrangeira, os encargos adicionais
e imprevistos que a variao cambial pode impor ao estoque e ao fluxo da dvida.
No documento do balano geral do estado para 2012, os dados j mostram que em 2011
havia uma parcela da dvida exposta variao cambial equivalente a R$ 775 milhes
(correntes), correspondendo a 11% do total; esta proporo foi ampliada para 21%
em 2012, por sua vez, correspondendo a um valor mais expressivo de R$ 1,9 bilho.
Em situaes como essa, de valorizao da moeda estrangeira, o estoque da
dvida tende a crescer e o custo do seu servio, em nvel mais alto, tende a competir
com os recursos que poderiam ser destinados ao investimento.
4 DECISES DE GASTO ESTADUAL: AS REAS PRIORITRIAS

A anlise a seguir avalia o gasto do governo estadual visto de maneira a captar


algumas especificidades da estratgia de conduo do comando da despesa para
reorientar o perfil do desenvolvimento em curso. Deste modo, as despesas informadas
por funo foram agrupadas segundo sua destinao: i) social; ii) infraestrutura;
iii) produtivo; iv) assistncia e previdncia; e v) funes estratgicas do estado,
conforme a descrio das tabelas 79 e 80. Com este recorte analtico pretende-se
obter referncias mais explcitas acerca da orientao estratgica perseguida para
as polticas pblicas pelos governos estaduais ao longo do perodo investigado.
Os dados esto coletados para as despesas correntes totais nos anos de 2001,
2006, 2010 e 2012 e, adicionalmente, foram obtidos dados de despesas de capital
para os anos de 2006, 2010 e 2012. Deste modo, alm de analisar o conjunto de
escolhas espelhadas nas despesas totais, tambm ser possvel obter um quadro

154

Capacidades Governativas no Ambiente Federativo Nacional Pernambuco (2000-2012)

geral das opes estratgicas feitas por tipo de gasto a que se destina o acrscimo
da capacidade de investimento no estado.
Constata-se, inicialmente, a valorizao das despesas relacionadas dimenso
social do desenvolvimento no conjunto total das despesas nos anos analisados.
Este subgrupo de despesas partiu de 30% do total, em 2001, para 38,9%,
em 2006; chegou a 47,9% em 2010 e, finalmente, a 47,6% em 2012; cresceu em
um montante de 8,9% entre 2001 e 2006 e novamente foi acrescido de mais 9%
entre 2006 e 2010, estabilizando-se em seguida. As despesas relacionadas a itens
sociais do desenvolvimento, portanto, requereram quase metade (1/2) do conjunto
das despesas do estado nesse incio da dcada de 2010.
Destacam-se no grupo de despesas sociais as de educao, sade e segurana
pblica, com os gastos mais expressivos. Somadas a duas rubricas de educao + sade,
seus percentuais no total assumem as seguintes propores de 17,9%, 26,1%, 30,8%
e 30,3%, respectivamente, em 2001, 2006, 2010 e 2012. De maneira mais ampla,
o conjunto de despesas do grupo educao + sade + segurana ficou responsvel
por mais de 80% dos gastos sociais totais do governo nos anos investigados: 87,1%
em 2001, 88,4% em 2006, 83,8% em 2010 e 83,1% em 2012.
Se se considera os itens de infraestrutura + produtivo como aquele tipo de
gasto que se destina ao fortalecimento mais direto ao setor produtivo no estado,
v-se que seu gasto partiu de um patamar relativamente elevado frente s despesas
totais: em 2001 foi de 9,1%, caiu para 4,9% das despesas totais em 2006 e logrou
uma expanso para 7,0% em 2010 e 8,0% em 2012. Coube infraestrutura a
maior parcela dos gastos, que se revelou em 7,0% dos gastos totais em 2001, e
2,9%, 4,0% e 5,2%, respectivamente, nos anos de 2006, 2010 e 2012.1
O leitor pode perceber que a expanso desses gastos essenciais para o
desenvolvimento foi possvel pela reduo relativa do gasto nos componentes de
assistncia e previdncia e nas despesas de pessoal de todos os poderes e encargos
da dvida pblica.
A anlise do gasto de capital (investimento + inverses) permite, entretanto,
outra leitura da orientao adotada pelas administraes governamentais no perodo.
O item de maior expresso o de encargos especiais (nas funes estratgicas
do governo) e que tem como componente crucial os encargos da dvida pblica,
os quais consumiram a expressa parcela de 45% da despesa de capital em 2006,
1. Visto como proporo do PIB estadual, o gasto do governo estadual de investimento em infraestrutura (que neste caso
representado basicamente por transportes), e que mais se aproxima do conceito de investimento, ainda muito baixo:
correspondeu a 0,3% do PIB em 2006, 0,6% em 2010 e 0,9% em 2012. Estudos de avaliao de padres internacionais
de gasto para pases em desenvolvimento na Amrica Latina adotam como razovel que o gasto anual em infraestrutura
deve ficar entre 4% e 6% do PIB. Para mais informaes, ver Brasil em Desenvolvimento (Ipea, v. 1, p. 123, 2011).

Governo Estadual: capacidades fiscais e institucionais

155

caindo para 12,7% em 2010 e 15,5% em 2012, sendo que ainda nestes dois ltimos
anos um dos principais itens de despesa de capital do estado.
Tem figurado como importante alvo da poltica de gasto de capital a rea de
infraestrutura em transportes, a qual cresce desde 2006, partindo de 12,1% do
total, nesta data, para 19,3% em 2010 e 27,5% em 2012.
De modo isolado, entretanto, foi a rea social que mais se beneficiou da poltica
de investimento. O seu gasto cresce de 26,7%, do total em 2006, para 53,9% em
2010 e para 44,5% em 2012, sendo que aqui o gasto foi mais forte em saneamento
e habitao do que em educao + sade. O primeiro grupo de despesa de capital
atingiu 6,5% em 2006 e saltou para 26,2% em 2010 e 18,4% em 2012. Por sua
vez rea de educao + sade foi destinada a despesa de capital correspondente
a 14,2% em 2006, 18,6% em 2010 e 14,4% em 2012.
A rea de segurana pblica tambm observa uma forte elevao do gasto em
investimento, relativamente ao ponto de partida aqui considerado, de 1,1%,
em 2006, para 4,7%, em 2010, e 5,4%, em 2012.
O quadro geral observado nos anos escolhidos entre 2001 e 2012 evidencia
a recuperao do nvel do gasto estadual em reas estratgicas. Em particular, a
despesa total em funes sociais e de infraestrutura ganhou relevncia dentro do
conjunto das despesas frente ao positivo desfalecimento do gasto em despesas em
funes estratgicas de estado e previdencirias. As despesas de capital seguiram
muito de perto o perfil setorial das despesas totais.
Entretanto, cabe ainda observar a predominncia do gasto ampliado em
infraestrutura frente s reas mais essenciais da poltica social. Considere-se que
os itens de infraestrutura + habitao e urbanismo possa ser entendido como
ampliao mais geral das capacidades de investimento em condies infra estruturais.
Este gasto conjunto montou, ento, a 17,8% do gasto de capital em 2006, a 28,0%
em 2010 e a 38,2% em 2012, enquanto que o gasto em capital do subconjunto
educao + sade ficou com fraes sempre menores, de 14,2% da despesa de
capital total em 2006, 18,6% em 2010 e 14,4% em 2012.
A observao da perda relativa do gasto em investimento em rea core da
poltica social (a educao e a sade) frente a itens mais afeitos s condies infra
estruturais acima no sem sentido. Registre-se que estas categorias de gastos so
todas de enorme relevncia para a qualidade de vida da populao. A ponderao
vem, contudo, das observaes feitas nas partes iniciais deste livro quando da
anlise das condies gerais da situao social no estado , que apontaram para
deficit ainda muito forte da populao do estado relacionado ao (ainda) baixo
nvel e qualidade da educao, os quais pesaram desfavoravelmente no ndice de
desenvolvimento humano municipal (IDHM).

Total

Fonte: Pernambuco ([s.d.]).


Elaborao dos autores.

100,0

14.767,0

5,0

2,7

37,0

732,7

Administrao e planejamento

2,0

5.463,1

401,3

Judicirio

Encargos especiais

300,0

Legislativo

8,2

54,9

1.206,9

5) Funes estratgicas de Estado 8.104,0

Defesa e segurana pblica

0,2

0,5

26,0

75,8

Indstria

Comrcio e servios

2,1

1,4

310,6

0,5

208,9

Agricultura

4) Produtivo

77,4

Cincia e tecnologia

0,6

6,9

83,1

1.026,1

Gesto ambiental

Transportes

8,1

0,1

7,8

Comunicaes

14,2

34,9

1.194,4

3) Infraestrutura

Energia e recursos minerais

2.100,4

5.157,9

Assistncia e previdncia

2) Social mais inativos

2,1

0,2

34,2

306,4

6,8

63,5

Saneamento

Habitao e urbanismo

Trabalho

0,0

0,4

1.389,9

Direitos da cidadania

8,5

9,4

Educao, cultura e desporto 1.256,7

20,7

3.057,5

(%)

Sade

1) Social gastos ativos

R$ milhes

Despesa total

2001

15.773,1

4.449,2

959,0

655,3

400,3

1.322,2

7.786,0

84,7

24,4

201,7

310,7

32,8

63,1

462,5

0,4

2,4

561,1

7.115,3

2.390,2

354,7

128,0

116,1

15,1

2.362,6

1.748,6

4.725,1

R$ milhes

100,0

28,2

6,1

4,2

2,5

8,4

49,4

0,5

0,2

1,3

2,0

0,2

0,4

2,9

0,0

0,0

3,6

45,1

15,2

2,2

0,8

0,7

0,1

15,0

11,1

30,0

(%)

Despesa total

1.741,5

783,8

182,8

9,1

21,5

18,7

1.016,0

21,8

0,9

40,9

63,6

24,1

36,7

211,4

0,4

0,4

272,9

389,0

2,7

26,0

1,1

96,8

15,1

116,8

130,4

386,3

100,0

45,0

10,5

0,5

1,2

1,1

58,3

1,3

0,1

2,3

3,7

1,4

2,1

12,1

0,0

0,0

15,7

22,3

0,2

1,5

0,1

5,6

0,9

6,7

7,5

22,2

(%)

Despesa de capital
R$ milhes

2006

Pernambuco: despesas totais por funo (2001, 2006, 20010 e 2012)


(Em R$ de 2012 e %)

TABELA 7

21.493,2

4.502,0

1.033,2

940,7

503,1

1.988,9

8.967,9

197,2

135,8

305,2

638,2

89,0

93,8

859,7

4,3

100,0

20,9

4,8

4,4

2,3

9,3

41,7

0,9

0,6

1,4

3,0

0,4

0,4

4,0

0,0

0,0

4,9

50,4

1.046,8

12,7

2.724,8

2,2

0,8

1,4

2,5

17,1

13,7

37,8

(%)

10.840,2

482,3

166,9

291,1

542,3

3.685,0

2.947,8

8.115,4

R$ milhes

Despesa total

3.070,6

390,5

94,6

36,5

11,8

144,9

678,3

92,1

112,0

80,4

284,5

59,1

50,6

593,3

2,0

705,0

1.402,8

1,0

22,4

3,5

264,5

541,8

263,4

306,2

1.401,9

100,0

12,7

3,1

1,2

0,4

4,7

22,1

3,0

3,6

2,6

9,3

1,9

1,6

19,3

0,0

0,1

23,0

45,7

0,0

0,7

0,1

8,6

17,6

8,6

10,0

45,7

(%)

Despesa de capital
R$ milhes

2010

24.469,6

4.969,7

1.179,4

1.034,3

565,0

2.262,6

10.011,0

278,9

68,1

336,8

683,8

87,6

173,4

1.271,3

1,7

1.534,0

12.240,9

3.112,2

832,9

188,9

415,5

276,5

4.241,7

3.173,2

9.128,7

R$ milhes

100,0

20,3

4,8

4,2

2,3

9,2

40,9

1,1

0,3

1,4

2,8

0,4

0,7

5,2

0,0

6,3

50,0

12,7

3,4

0,8

1,7

1,1

17,3

13,0

37,3

(%)

Despesa total

3.509,7

542,9

131,1

58,6

12,6

188,5

933,7

144,0

41,3

50,0

235,3

50,1

122,3

964,6

1.137,0

1.203,8

4,0

30,6

16,8

376,3

270,9

192,9

312,3

1.199,8

100,0

15,5

3,7

1,7

0,4

5,4

26,6

4,1

1,2

1,4

6,7

1,4

3,5

27,5

32,4

34,3

0,1

0,9

0,5

10,7

7,7

5,5

8,9

34,2

(%)

Despesa de capital
R$ milhes

2012

156

Capacidades Governativas no Ambiente Federativo Nacional Pernambuco (2000-2012)

8,1

685,8

1.850,5

Encargos especiais

Fonte: Pernambuco ([s.d.]).


Elaborao dos autores.

100,0

92,0

Administrao e planejamento

Total

37,1

50,4

Judicirio

5,0

2,7

2,0

37,7

Legislativo

8,2

55,0

151,5

Defesa e segurana pblica

5) Funes estratgicas de estado 1.017,3

0,0

0,5

1,4

26,2

1,9

0,5

9,5

Comrcio e servios

Indstria

Agricultura

35,7

9,7

Cincia e tecnologia

4) Produtivo

7,0

10,4

0,6

128,8

Transportes

Gesto ambiental

0,1

1,0

Comunicaes

14,2

35,0

149,9

3) Infraestrutura

Energia e recursos minerais

263,7

647,5

Assistncia e previdncia

2) Social mais inativos

2,1

0,2

4,3

38,5

Trabalho

Direitos da cidadania

0,0

0,4

0,9

8,0

Saneamento

Habitao e urbanismo

8,5

9,4

157,8

174,5

20,7

Educao, Cultura e desporto

383,8

(%)

Sade

1) Social gastos ativos

R$ pc

Despesa total

2001

1.921,7

542,1

116,8

79,8

48,8

161,1

948,6

10,3

3,0

24,6

37,9

4,0

7,7

56,3

0,0

0,3

68,4

866,9

291,2

43,2

15,6

14,1

1,8

287,9

213,0

575,7

R$ pc

100,0

28,2

6,1

4,2

2,5

8,4

49,4

0,5

0,2

1,3

2,0

0,2

0,4

2,9

0,0

0,0

3,6

45,1

15,2

2,2

0,8

0,7

0,1

15,0

11,1

30,0

(%)

Despesa total

95,5

22,3

1,1

2,6

2,3

123,8

2,7

0,1

5,0

7,7

2,9

4,5

25,8

0,0

0,0

33,3

47,4

0,3

3,2

0,1

11,8

1,8

14,2

15,9

47,1

R$ pc

100,0

45,0

10,5

0,5

1,2

1,1

58,3

1,3

0,1

2,3

3,7

1,4

2,1

12,1

0,0

0,0

15,7

22,3

0,2

1,5

0,1

5,6

0,9

6,7

7,5

22,2

(%)

Despesa de capital

212,2

2006

2.443,4

511,8

117,5

106,9

57,2

226,1

1.019,5

22,4

15,4

34,7

72,6

10,1

10,7

97,7

0,5

119,0

1.232,3

309,8

54,8

19,0

33,1

61,6

418,9

335,1

922,6

R$ pc

100,0

20,9

4,8

4,4

2,3

9,3

41,7

0,9

0,6

1,4

3,0

0,4

0,4

4,0

0,0

0,0

4,9

50,4

12,7

2,2

0,8

1,4

2,5

17,1

13,7

37,8

(%)

Despesa total

Pernambuco: despesas totais per capita por funo (2001, 2006, 20010 e 2012)
(Em R$ de 2012 e %)

TABELA 8

44,4

10,8

4,1

1,3

16,5

77,1

10,5

12,7

9,1

32,3

6,7

5,8

67,4

0,2

80,1

159,5

0,1

2,6

0,4

30,1

61,6

29,9

34,8

159,4

R$ pc

100,0

12,7

3,1

1,2

0,4

4,7

22,1

3,0

3,6

2,6

9,3

1,9

1,6

19,3

0,0

0,1

23,0

45,7

0,0

0,7

0,1

8,6

17,6

8,6

10,0

45,7

(%)

Despesa de capital

349,1

2010

2.748,7

558,3

132,5

116,2

63,5

254,2

1.124,5

31,3

7,6

37,8

76,8

9,8

19,5

142,8

0,2

172,3

1.375,0

349,6

93,6

21,2

46,7

31,1

476,5

356,4

1.025,4

R$ pc

100,0

20,3

4,8

4,2

2,3

9,2

40,9

1,1

0,3

1,4

2,8

0,4

0,7

5,2

0,0

6,3

50,0

12,7

3,4

0,8

1,7

1,1

17,3

13,0

37,3

(%)

Despesa total

(%)

61,0

14,7

6,6

1,4

21,2

104,9

16,2

4,6

5,6

26,4

100,0

15,5

3,7

1,7

0,4

5,4

26,6

4,1

1,2

1,4

6,7

3,5
1,4

5,6

27,5

32,4

34,3

0,1

0,9

0,5

10,7

7,7

5,5

8,9

34,2

13,7

108,4

127,7

135,2

0,4

3,4

1,9

42,3

30,4

21,7

35,1

134,8

R$ pc

Despesa de capital

394,2

2012

Governo Estadual: capacidades fiscais e institucionais


157

158

Capacidades Governativas no Ambiente Federativo Nacional Pernambuco (2000-2012)

Como quer que se entendam as decises sob prioridades de gasto feitas pelo
governo estadual, ser, contudo, necessrio vislumbrar que tais decises foram
tomadas em um cenrio especialmente benigno para o governo de Pernambuco.
O novo ambiente de receitas em expanso percebido no estado a partir de
meados da dcada passada quer sejam as receitas prprias, quer sejam as receitas
de transferncias constitucionais, quer sejam ainda os recursos para investimento
das fontes de crdito pblico amplamente revisitadas neste estudo se configurou,
portanto, em possibilidades e capacidades governamentais mais promissoras que
no perodo anterior. De todo modo, as demandas mais frequentes do federalismo
brasileiro passaram a definir padres de gasto mais prximos s reas sociais
(educao, sade e assistncia social), de segurana pblica e de infraestrutura.
5 ESTRUTURA ORGANIZACIONAL DO EXECUTIVO ESTADUAL

A estrutura organizacional do Executivo estadual em cada momento reflete


a forma como o governo local se organizou para implementar suas escolhas
estratgias. A composio e o perfil das secretarias que formam a administrao
direta do governo apontam para um cenrio geral de relevantes transformaes
na poltica pblica nacional durante o perodo. Passando de um momento de
um perfil mais minimalista para a interveno do Estado durante os governos
Fernando Henrique Cardoso (FHC) I e II (1995-2002) at outro perodo
de mais intenso ativismo fiscal nos governos Lula I e II (2003-2010).
O quadro 1 mostra transformaes na estrutura das secretarias do governo
estadual em trs momentos do tempo: primeiro, em 2005-2006, representativo
da gesto do ento governador Jarbas Vasconcelos, quando predominou uma
estrutura governamental mais enxuta de apenas dezoito secretarias sob
orientao dos paradigmas ento prevalecentes de diminuio do tamanho e
funes do estado. Neste perodo, por exemplo, a secretaria de administrao
chamava-se administrao e reforma do estado.
Nos anos seguintes, j durante a gesto do ento governador Eduardo
Campos, a estrutura de secretarias aumentou inicialmente de 18 para 23
durante seu primeiro mandato (2007-2010), com as mudanas sendo realizadas
ainda em 2007 e novamente sofrendo acrscimo, desta vez para 28, no seu
segundo mandato (2011-2013). Na verdade, as mudanas foram feitas ainda
em 2010, com vistas a assegurar apoios poltico-partidrios renovao do
mandato. Tributrias de uma situao fiscal em nvel federal mais favorvel
gerada pelo ciclo expansivo da economia brasileira, as capacidades governativas
estaduais passaram a se expandir tambm de modo positivo. As relaes
governamentais tambm mais aproximadas entre o ento governador como
presidente nacional do Partido Socialista Brasileiro (PSB), agremiao com

Governo Estadual: capacidades fiscais e institucionais

159

importante destaque na aliana poltico-partidria de sustentao do governo


federal e o ento presidente da Repblica, Lus Incio Lula da Silva, abriram
um horizonte de dotao de recursos para o estado de Pernambuco, diferente
e mais benfazejo que o ciclo anterior.
No por menos que o nmero de secretarias estaduais se expandiu
durante o perodo, ora para atender a novos atores polticos (como mulheres
e jovens) com demandas em ascenso e em reconhecimento pela poltica
pblica, ora para ser capaz de captar recursos de maneira mais expedita com
suas contrapartes no governo federal em ministrios como o das Cidades,
o da Cultura, o da Cincia, Tecnologia e Inovao, e tambm em diversos
projetos federais, como o da Copa Mundial de Futebol de 2014, sediada no
Brasil, ora ainda para acumular apoios poltico-partidrios, como foram os
casos das pastas criadas como desmembramento de outras. Os casos mais
representativos dos desmembramentos das instituies que sofreram algumas
secretarias estaduais so os seguintes: i) a Secretaria de Sustentabilidade e Meio
Ambiente (desmembrada da antiga Secretaria de Cincia, Tecnologia e Meio
Ambiente), que passou a ser dirigida pelo Partido Verde (PV), agremiao
partidria que at ento no fazia parte da base de apoio ao governo estadual;
ii) a Secretaria de Criana e Juventude, criada para reforar os apoios de novos
integrantes (principalmente do vice-governador, que se desfiliou do PDT) ao
partido oficial do governo, o PSB; e iii) a Secretaria de Trabalho, Qualificao e
Empreendedorismo, destinada a assegurar apoios do PTB ao governo estadual.
Estas duas ltimas secretarias foram criadas a partir do desmembramento da
Secretaria de Trabalho e Juventude.2
Quaisquer que tenham sido as razes especficas para a expanso do
nmero de secretarias no Executivo estadual representativas do fortalecimento
das capacidades executivas estaduais foi a emergncia, ao longo do perodo
2000-2012, embora de maneira mais robusta a partir de 2006 de um novo
quadro fiscal-financeiro e de relaes polticas estreitas com o governo federal,
que permitiu a reconstruo de capacidades governativas em escala mais ampla
que na dcada anterior.
2. No Relatrio de Ao de Governo 2007, a seguinte justificativa apresentada para a expanso das unidades executivas
do governo: O primeiro passo [em direo construo de um novo modelo de governana chamado de Todos por
Pernambuco] foi dado com a criao de Secretarias Especiais Temticas (Juventude e Emprego, Mulher, Cultura, Esportes)
para viabilizar polticas pblicas concretas que alcanam toda a estrutura de governo, alm de Secretarias Especiais de
Articulao Social e Regional, para estabelecer os canais institucionais de dilogo com a sociedade, em escala estadual
e interiorizando a participao popular nas aes governamentais. e, adicionalmente, o governo tambm criou,
semelhana de seu congnere no governo federal, o conselho de desenvolvimento econmico e social em Pernambuco,
o chamado Conselho Estadual de Desenvolvimento Econmico e Social (Cedes), com representantes dos diversos setores
da sociedade (trabalhadores, empresrios, acadmicos, profissionais liberais, juventude etc.). Mais informaes esto
disponveis em: <http://goo.gl/vPge9o>.

Capacidades Governativas no Ambiente Federativo Nacional Pernambuco (2000-2012)

160

QUADRO 1

Pernambuco: governo do estado estrutura de secretarias da administrao direta


2005-2006

2007-2009

2010-2013

Governo Jarbas Vasconcelos

Governo Eduardo Campos

Governo Eduardo Campos

Governadoria do estado

Governadoria do estado

Governadoria do estado

Administrao e reforma do estado

Administrao

Administrao

Imprensa

Imprensa

Imprensa

Planejamento

Planejamento e gesto

Planejamento e gesto

Fazenda

Fazenda

Casa Civil

Casa Civil

Casa Militar

Casa Militar

Articulao social e regional

Articulao social e regional

Administrao
Fazenda
e governo
Gabinete Civil
Casa Militar

Governo

Governo

Sade

Sade

Sade

Educao e cultura

Educao

Educao

Cultura

Cultura
Esportes

Polticas
sociais

Desenvolvimento social e cidadania

Desenvolvimento social e direitos


humanos

Desenvolvimento social e direitos


humanos
Criana e da juventude

Justia e direitos humanos


Defesa social

Defesa social

Defesa social

Mulher

Mulher

Trabalho e juventude

Trabalho, qualificao
e empreendedorismo

Desenvolvimento urbano

Cidades

Cidades

Desenvolvimento econmico,
turismo e esportes

Desenvolvimento econmico

Desenvolvimento econmico

Transportes

Transportes

Recursos hdricos e energticos

Recursos hdricos e energticos

Infraestrutura
Economia,
infraestrutura e meio
ambiente

Meio ambiente e sustentabilidade


Cincia, tecnologia e meio ambiente Cincia, tecnologia e meio ambiente Cincia e tecnologia
Produo rural e reforma agrria

Agricultura e reforma agrria

Agricultura e reforma agrria

Turismo

Turismo

Turismo
Micro e pequena empresa
Extraordinria da Copa 2014

Nmero total de secretarias da administrao direta


18

23

28

Fonte: Pernambuco ([s.d.]).


Elaborao dos autores.
Nota: Em dezembro de 2013, o governo do estado fez mudanas na estrutura de secretarias motivadas por crticas polticas
do gigantismo da mquina administrativa estadual visando uma reduo de seu nmero: a pasta de cultura foi
anexada educao; articulao social e regional e desenvolvimento social foram extintas e ligadas Secretaria de
Governo e Desenvolvimento Social; as pastas de transportes e de recursos hdricos foram, por sua vez, transformadas
em Secretaria da Infraestrutura; e esportes foi ligada educao.

CAPTULO 10

CAPACIDADES GOVERNATIVAS: BALANO DA ATUAO DOS


GOVERNOS FEDERAL E ESTADUAL

Neste captulo os dados de despesa dos governos federal e estadual so agrupados e


sintetizados com vistas criao de uma percepo conjunta da trajetria de ganhos
de capacidade governativa em Pernambuco entre 2000 e 2012.
De um lado, as fontes federais de ativao da demanda agregada dadas pelas
fontes de financiamento do crdito ao investimento produtivo recursos do Fundo
Constitucional de Desenvolvimento (FNE) e dos desembolsos do Banco Nacional
de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) e por instrumentos de poltica
social de transferncia de renda a cidados mais necessitados recursos do programa
Bolsa Famlia (PBF) e dos Benefcios de Prestao Continuada (BPC). De outro
lado, os dados das despesas estaduais em investimento (exceto inverses financeiras e
amortizaes da dvida) e em pessoal e encargos, somados a outras despesas correntes.
Para ambos os entes promotores da despesa pblica, seja federal, seja estadual,
o sentido da realizao do gasto o financiamento de bens e servios pblicos no
territrio estadual. O governo federal executa uma gama ampla de polticas de
sua atribuio constitucional como, por exemplo, o financiamento da educao
superior, da poltica de cincia e tecnologia, de investimentos em infraestruturas de
transportes e comunicaes, entre outros. Estas so aes para as quais os volumes
de recursos gastos pela Unio em Pernambuco no esto aqui apresentados. Portanto,
os dados de investimento e de gastos com transferncias a pessoas evidenciados
como expresso da atuao federal no estado so, na verdade, apenas uma frao
da verdadeira extenso do papel federal em Pernambuco.
No caso da atuao do governo estadual, os dados de despesa so, por sua
vez, mais completos, visto que representam a expresso da totalidade de gastos, de
fato, realizados e contabilizados por esta esfera de governo.
Do ponto de vista dos agregados macroeconmicos, os dados representativos
das capacidades governativas federais e estaduais significam criao de demanda de
investimento e de consumo. O governo federal expandiu, no perodo 2000-2012,
a capacidade de gerao do investimento em Pernambuco em magnitude superior
quela mesma do governo estadual. Responde, na verdade, por pelo menos cerca
de 70% do investimento realizado no estado nos anos mais recentes de 2011 e
2012, e cerca de 20% do conjunto das fontes de recursos.

162

Capacidades Governativas no Ambiente Federativo Nacional Pernambuco (2000-2012)

TABELA 1

Pernambuco: capacidades federal e estadual de ativao da demanda agregada (2000 a 2012)


(Em R$ milhes de 2012)
Fontes federais (A)

2000

Investimento

Gasto social

(FNE + BNDES)

(PBF + BPC)

1.072

Fontes estaduais (B)


Total

Investimento1

Gasto corrente2

Total

Total
(A + B)

1.072

1.354

7.265

8.619

9.691

2001

738

738

1.405

7.364

8.769

9.508

2002

988

988

1.904

10.048

11.952

12.940

2003

771

771

754

9.357

10.112

10.882

2004

1.305

1.511

2.816

729

10.165

10.894

13.710

2005

1.862

1.711

3.574

737

11.056

11.793

15.367

2006

1.745

1.989

3.734

954

11.595

12.549

16.283

2007

2.629

2.223

4.853

674

12.136

12.811

17.663

2008

3.390

2.465

5.856

973

13.622

14.595

20.450

2009

17.583

2.724

20.308

1.359

14.315

15.675

35.982

2010

6.628

2.955

9.583

2.055

15.510

17.565

27.148

2011

6.320

3.291

9.611

2.123

17.124

19.247

28.858

2012

6.045

3.736

9.781

2.293

17.622

19.915

29.696

51.078

22.606

73.684

17.313

157.181

174.494

248.178

2000-2006

8.481

5.211

13.692

7.837

66.850

74.687

88.379

2007-2012

42.597

17.395

59.992

9.476

90.330

99.807

159.799

Total acumulado

Fonte: BNDES; MI; Brasil (2013a); Sefaz/PE.


Elaborao dos autores.
Notas: 1 Despesa em investimento, exceto inverses financeiras e amortizaes da dvida.
2

Gasto corrente: pessoal e encargos e outras despesas correntes.

Em termos de recursos aplicados no estado, o governo federal operou um


nvel de atuao muito mais expressivo a partir de 2007 do que anteriormente.
De um montante acumulado para o perodo 2000-2006 de R$ 13,6 bilhes
para os dois grupos de fontes analisadas, o montante de recursos direcionados
para Pernambuco passou para o patamar mais significativo, R$ 59,9 bilhes no
perodo 2007-2012, com crescimento de mais de quatro vezes relativamente
ao montante inicial (tabela 1).
O impacto da mudana de patamar dos recursos federais ao longo da
dcada sobre a gerao de produto interno bruto (PIB) notvel. Partindo de
uma mdia anual no perodo 2000-2006 de 2,5% do PIB estadual, os recursos
federais chegaram a atingir a mdia de 9,9% anuais no perodo 2007-2012.
As fontes federais de recursos aqui apresentadas tiveram um crescimento
muito firme no perodo, com sua participao no total dos recursos analisados

Capacidades Governativas: balano da atuao dos governos federal e estadual

163

saindo da mdia de 14,3% nos anos iniciais da dcada (2000-2006), para


35,7% entre 2007 e 2012. Apenas em 2012 as duas fontes federais de recursos
representavam 8,7% do PIB estadual. Por este ngulo de anlise, pode-se afirmar
que a marca do governo federal no estado tem sido a de estmulo e ampliao
do nvel de investimento produtivo, o qual atingiu o patamar de 5,4% do PIB
estadual em 2012 (tabela 2).
O governo estadual, por sua vez, teve sua capacidade de investimento mais
restrita quanto disponibilidade de recursos sob seu comando direto. Seu nvel
de investimento permaneceu, em mdia, em 1,5% ao longo da dcada, com
patamar mais elevado de 2,0% do PIB no perodo 2010-2012. Sua atuao tem
se dado mais fortemente na realizao das despesas correntes, as quais passam de
10,5% do PIB estadual, em 2000, para 15,7% do mesmo, em 2012 (tabela 3).
TABELA 2

Pernambuco: capacidades federal e estadual de ativao da demanda agregada


composio das fontes de gasto (2000-2012)
(Em %)
Fontes federais (A)

2000

Investimento

Gasto social

(FNE + BNDES)

(PBF + BPC)

11,1

Fontes estaduais (B)


Total

Investimento1

Gasto corrente2

Total

Total
(A + B)

11,1

14,0

75,0

88,9

100

2001

7,8

7,8

14,8

77,5

92,2

100

2002

7,6

7,6

14,7

77,7

92,4

100

2003

7,1

7,1

6,9

86,0

92,9

100

2004

9,5

11,0

20,5

5,3

74,1

79,5

100

2005

12,1

11,1

23,3

4,8

71,9

76,7

100

2006

10,7

12,2

22,9

5,9

71,2

77,1

100

2007

14,9

12,6

27,5

3,8

68,7

72,5

100

2008

16,6

12,1

28,6

4,8

66,6

71,4

100

2009

48,9

7,6

56,4

3,8

39,8

43,6

100

2010

24,4

10,9

35,3

7,6

57,1

64,7

100

2011

21,9

11,4

33,3

7,4

59,3

66,7

100

2012

20,4

12,6

32,9

7,7

59,3

67,1

100

Mdia do perodo

16,4

11,3

24,2

7,8

68,0

75,8

100

2000-2006

9,4

11,5

14,3

9,5

76,2

85,7

100,0

2007-2012

24,5

11,2

35,7

5,8

58,5

64,3

100,0

Fonte: BNDES; MI; Brasil (2013a); Sefaz/PE.


Elaborao dos autores.
Notas: 1 Despesa em investimento, exceto inverses financeiras e amortizaes da dvida.
2

Gasto corrente: pessoal e encargos e outras despesas correntes.

164

Capacidades Governativas no Ambiente Federativo Nacional Pernambuco (2000-2012)

TABELA 3

Pernambuco: capacidades federal e estadual de ativao da demanda agregada


proporo do PIB (2000-2012)
(Em %)
Fontes federais (A)

Fontes estaduais (B)


Total

Investimento1

Gasto corrente2

Total

Total
(A + B)

1,6

2,0

10,5

12,5

14,0

1,0

2,3

10,3

12,6

13,6

1,3

1,3

2,6

13,5

16,0

17,4

1,1

1,1

1,1

12,8

13,9

14,9

2004

1,7

2,0

3,7

0,9

13,4

14,3

18,0

2005

2,3

2,1

4,5

0,9

13,9

14,8

19,3

2006

2,1

2,4

4,5

1,1

13,9

15,1

19,6

2007

3,0

2,5

5,5

0,8

13,8

14,6

20,1

2008

3,7

2,7

6,3

1,1

14,8

15,8

22,1

2009

18,5

2,9

21,3

1,4

15,0

16,5

37,8

2010

6,2

2,8

8,9

1,9

14,4

16,3

25,2

2011

5,7

3,0

8,7

1,9

15,6

17,5

26,2

2012

5,4

3,3

8,7

2,1

15,7

17,8

26,5

Mdia do perodo

4,1

2,6

5,9

1,5

13,7

15,2

21,1

2000-2006

1,6

2,2

2,5

1,5

12,6

14,2

16,7

2007-2012

7,1

2,9

9,9

1,5

14,9

16,4

26,3

Investimento

Gasto social

(FNE + BNDES)

(PBF + BPC)

2000

1,6

2001

1,0

2002
2003

Fonte: BNDES; MI; Brasil (2013a); Sefaz/PE.


Elaborao dos autores.
Notas: 1 Despesa em investimento, exceto inverses financeiras e amortizaes da dvida.
2

Gasto corrente: pessoal e encargos e outras despesas correntes.

As reverberaes sobre o nvel de atividade se fizeram notar pela ampliao


do PIB estadual a partir da segunda metade da dcada. No perodo 2000-2005,
a evoluo do PIB total estadual foi de 2,5% ao ano, e o PIB per capita de 1,0%
ao ano. No perodo posterior (2006-2012), os PIBs total e per capita cresceram,
respectivamente, s taxas anuais de 5,5% e 4,6%. Algumas explicaes para a alterao
no padro de atuao federal no estado se encontram em uma conjugao de dois
fatores benignos para o estado de Pernambuco. Primeiro, como j foi afirmado no
captulo 1, a mudana no regime macroeconmico do pas a partir de 2004/2005,
quando as polticas fiscal e monetria passaram a ficar mais orientadas para o
crescimento: expanso do gasto nas reas sociais e expanso da oferta de crdito
pblico para a infraestrutura e investimento privado; e a criao e implementao
do Plano de Acelerao do Crescimento (PAC) a partir de 2007, o qual buscou a
reorientao do gasto governamental para um novo ciclo de crescimento do pas.

Capacidades Governativas: balano da atuao dos governos federal e estadual

165

Segundo, a convergncia poltica entre os governos federal e estadual a partir


de 2007, com a eleio (em 2006) de Eduardo Campos, do Partido Socialista
Brasileiro (PSB), ao governo do estado. Integrando, este governador, a base poltica
aliada e de sustentao do governo Lula da Silva (Partido dos Trabalhadores PT)
na Presidncia da Repblica e atuando, ainda, como presidente nacional do PSB,
as relaes Unio-estado de Pernambuco tornaram-se muito mais estreitas: o estado
passou a ter tratamento, por parte do governo federal, mais assertivo do que em
pocas pretritas, para o financiamento de projetos de investimento.
O desentrave, ainda em 2007, das amarras para fazer deslanchar os projetos
da refinaria da Petrobras e da fbrica de produo de frmacos e hemoderivados,
Hemobrs, exemplo dos resultados que essa relao poltica estreita entre governo
federal e estadual trouxe em termos de benefcios para Pernambuco. Nos anos
subsequentes se seguiram vrios outros projetos de investimento em que a atuao
do governo federal foi decisiva, principalmente aqueles relacionados com obras de
infraestrutura logstica e de transportes que, mesmo sendo nacionais ou regionais,
passavam necessariamente por Pernambuco: a duplicao da BR-101; a transposio
do rio So Francisco; e a construo da ferrovia Transnordestina. A deciso federal
de construir um estaleiro naval no estado est tambm no rol das intervenes
federais mais diretas do governo Lula da Silva.
A facilitao para que projetos privados de vulto se viabilizassem tambm foi
resultado dessa parceria federativa, como o caso da montadora de automveis FIAT,1
no municpio de Goiana (Mata Norte), e mesmo dos investimentos da Perdigo
(Bom Conselho) e da Sadia (Vitria de Santo Anto), ambos empreendimentos
do ramo de carnes e enlatados. Estes projetos contaram com aportes do BNDES
para a reestruturao produtiva em nvel nacional. Tais investimentos, ancorados
no financiamento federal e em incentivos fiscais federais e/ou estaduais, passaram a
estimular, via efeito multiplicador, a recepo de outros projetos privados associados s
cadeias produtivas em implantao e a alimentar o ciclo de investimento no estado.2
1. Esse empreendimento contou com recursos de incentivos fiscais do Fundo de Desenvolvimento do Nordeste (FDNE), gerido
pela Superintendncia para o Desenvolvimento do Nordeste (Sudene), da ordem de R$ 1,46 bilhes (desembolsos previstos
para 2014). Para mais informaes, ver mapa de previso do desembolso financeiro ano 2014, da Sudene. Disponvel em:
<http://goo.gl/LAl1FV>.
2. Centrar as consideraes sobre a criao de estratgias de desenvolvimento apenas com base na evoluo dos recursos
monetrios invertidos em uma dada sociedade avaliao simplista. Avaliar o sentido de estratgias delineadas ou em curso
em Pernambuco nesta quadra histrica e, portanto, inferir transformaes em curso ou futuras , entretanto, atitude mais
razovel. Embora, com volumes muito elevados de recursos para investimento, muitos deles em implantao e ainda no
concludos, a estrutura produtiva estadual ainda no deu sinais mais evidentes de alteraes. claro que poder apresentar
resultados mais palpveis de mudanas estruturais nas estatsticas de contas regionais para os prximos anos. Como se viu,
entretanto, anteriormente, a medida de produtividade mdia do trabalho em Pernambuco, de R$ 63,6 mil em 2000, passou
para R$ 71,8 mil em 2010 (em valores constantes de 2012). A taxa de crescimento da produtividade mdia calculada como
a relao valor adicionado bruto/populao ocupada foi de apenas 1,2% ao longo da dcada. Os resultados setoriais para
a relao VAB/POC so mais preocupantes ainda: no setor agropecurio a taxa mdia de produtividade foi de 4,3% anuais e
as da indstria e dos servios foram, respectivamente, de 0,9% e 1,0% nesta mesma dcada. Estes nmeros sobre os efeitos
setoriais do crescimento em curso apontam para a necessidade de monitoramento, avaliao e calibrao dos resultados das
estratgias de fomento atividade produtiva perseguidas pelos governos recentes.

166

Capacidades Governativas no Ambiente Federativo Nacional Pernambuco (2000-2012)

No seria razovel creditar o xito do crescimento de Pernambuco, a partir de


2006/2007, apenas ao governo federal, pois o governo estadual implementou um conjunto
de mudanas administrativas e gerenciais visando melhoria do planejamento e da gesto.
Inicialmente um modelo integrado de planejamento e gesto foi criado pela Secretaria de
Planejamento e sua implementao paulatina, com crivo pessoal do governador, passou
a ser feita dentro e por orientao do palcio do governo, com reunies presenciais de
secretrios e governador. O modelo permitiu a definio de metas prioritrias para todo o
governo bem como sua avaliao constante. Desse modo, parte relevante do oramento
tornou-se alocado segundo critrios mais bem-definidos ao longo do tempo.
De maneira a corresponder a essas novas funes de planejamento, monitoramento
e avaliao, ainda em 2008 (edital no 1, de 19 de dezembro de 2008. Secretaria de
Administrao SAD-governo de Pernambuco) o governo criou novas carreiras de
servio pblico com setecentas vagas distribudas para os cargos de analista de gesto
administrativa (trezentas vagas), analista de planejamento, oramento e gesto (220 vagas)
e analista de controle interno (180 vagas).
Requalifica, portanto, o servio pblico estadual com novos quadros para
o trabalho de uma nova administrao pblica em moldes gerenciais chamada de
administrao por resultado , como se vem fazendo no governo federal desde o
governo Fernando Henrique (reforma Bresseriana), e tambm nos governos estaduais
de So Paulo e Minas Gerais, entre outros.
A seu modo, o governo estadual passou a se reequipar em termos administrativos
para repensar estrategicamente o estado, bem como produzir reorientaes de metas
e recursos. Os resultados, entretanto, parecem estar em curso, no se apresentando
at o momento, com fora modificadora para produzir mudanas substantivas em
reas de polticas pblicas como a educao e o ndice de desenvolvimento humano,
por exemplo.3
De todo modo, parece estar mais claro pela anlise do quadro de recuperao das
finanas estaduais que no atual federalismo brasileiro os governos estaduais, quer seja o
de Pernambuco, quer seja o de outros estados, apresentam capacidades muito limitadas
para a criao e a implementao de vetores realmente estratgicos de desenvolvimento.
A consolidao de um quadro federativo com relaes estratgicas baseadas
na intensa cooperao entre governos federal e estaduais (e tambm os municipais)
torna-se, por isso mesmo, cada vez mais necessria e urgente no Brasil atual.
3. Depois de realizado esse trabalho, o qual cobre apenas o perodo 2000-2012, saiu na imprensa nacional e na
pernambucana resultados do IDEB para o estado, em 2013, mais auspiciosos que os aqui relatados para a educao.
No site G1, da Globo, em 5 de setembro de 2014 foi veiculada a notcia intitulada PE alcana meta esperada para 2015
no IDEB do ensino mdio estadual. Se este resultado positivo ser acompanhado de melhorias em outros indicadores
sociais em magnitude suficiente para reverter a trajetria pregressa de retraso ainda no se sabe. Para mais detalhes
da notcia, acesse: <http://goo.gl/zYUdHm>.

o Paulo Mato Grosso do Sul Paraba Bahia Mato Grosso So Paulo Mato Grosso do Sul Paraba Bahia
to Gros
Cear Minas Gerais Distrito Federal Santa Catarina Amazonas Piau Paran Amap Par Rio de Janeiro Sergi
ande do Sul Rondnia Maranho Gois Esprito Santo Tocantins Pernambuco Alagoas Rio Grande do Norte Ac
Piau Paran Amap Par Rio de Janeiro Sergipe Cear Minas Gerais Distrito Federal Santa Catarina Amazon
tins Pernambuco Alagoas Rio Grande do Norte Acre Rio Grande do Sul Rondnia Maranho Gois Esprito Sa
o Paulo Mato Grosso do Sul Paraba Bahia Mato Grosso So Paulo Mato Grosso do Sul Paraba Bahia Mato Gros
Cear Minas Gerais Distrito Federal Santa Catarina Amazonas Piau Paran Amap Par Rio de Janeiro Sergi

PARTE IV

AVANOS E LIMITAES DA
ATUAO GOVERNAMENTAL

CONCLUSES

O panorama das relaes sociopolticas e econmicas em Pernambuco no perodo


sob anlise (2000-2012) ganhou contornos muito auspiciosos, portadores
de projeto de mudanas. Distancia-se, em larga medida, da experincia verificada
nas duas dcadas anteriores, de 1980 e 1990. Concorreram para estas mudanas
no apenas as melhorias econmicas e fiscais no perodo, mas tambm os arranjos
e os compromissos poltico-federativos feitos entre governos federal e estadual a
partir de 2007.
Constatou-se que parte significativa das capacidades governativas obtidas
e/ou construdas em Pernambuco visando a melhorias das polticas sociais
e econmicas se deveu a uma ateno especial do governo federal ao estado.
Tal ateno especial esteve materializada na aliana poltica estabelecida entre
o governo federal (Lula-Dilma, do Partido dos Trabalhadores PT) e o governo
estadual (Eduardo Campos, do Partido Socialista Brasileiro PSB), com vistas
sustentao de um projeto poltico de avano social e desenvolvimentista no pas.
O ambiente mais geral em que se inscreveu esse pacto poltico foi dado, de um
lado, por fora dos preceitos da Constituio de 1988 e da mais forte orientao do
governo federal a partir de 2003, no fortalecimento das polticas sociais federais, as
quais ganharam maior relevo no conjunto das polticas nacionais, principalmente
as relacionadas com as reas de educao, sade, assistncia social e transferncias
de renda a famlias. Neste contexto, a Unio passou a determinar em grande
parte por conta de sua maior capacidade de desenho, implementao e execuo de
polticas pblicas o ritmo e o nvel dos avanos sociais no federalismo brasileiro.
Os resultados mais expressivos tm aparecido na melhoria na distribuio
de renda e na reduo da pobreza generalizada. Os recursos destinados a estas
polticas se expandiram de maneira considervel, como tem mostrado amplamente
a literatura recente. Neste contexto, os governos estaduais tm sido caudatrios
dos resultados positivos da ao federal em seus estados.
De outro lado, a ao governamental tambm passou a se pautar por maior
ativismo fiscal consubstanciado na ampliao do gasto pblico (da administrao
direta e das empresas estatais) em infraestrutura, bem como na expanso do
crdito bancrio pblico para a atividade produtiva.
No caso especfico de Pernambuco, com uma socioeconomia fortemente
marcada pela condio de subdesenvolvimento e pelo histrico de duas dcadas
anteriores de baixo crescimento econmico, o estado viu as alteraes na poltica

170

Capacidades Governativas no Ambiente Federativo Nacional Pernambuco (2000-2012)

pblica se colocarem em trajetria de execuo, com resultados no sentido e


magnitude da mudana j, embora imprecisos, evidentes.
possvel constatar que as capacidades econmico-fiscais em Pernambuco,
decorrentes da ao conjunta dos governos estadual e federal, avanaram de
maneira substantiva, com o quadro de recursos no perodo 2007-2012 muito mais
alvissareiro que no perodo 2000-2006.
1 CAPACIDADES GOVERNATIVAS: AVANOS E RECUOS
1.1 Escolhas e prioridades sociais

Tem sido nas reas de educao e de sade que os governos no pas tm


dedicado mais ateno e esforos de suas polticas pblicas. O governo estadual
em Pernambuco no fugiu a este padro e, como foi visto em captulos
anteriores, a reduo alcanada nas taxas de analfabetismo, por exemplo,
foi significativa. Entretanto, tais taxas no estado continuam bem acima
das mdias nacionais, provocando retardos na expanso dos seus ndices de
desenvolvimento humano (IDHs).
Somando-se ao elevado nvel de analfabetismo est a dificuldade da poltica
educacional em provocar efetiva reduo na distoro idade-srie, que se agrava
medida que o aluno permanece na escola: regra geral, a taxa de distoro maior
entre as 5a e 8a sries do que na fase inicial, da 1a a 4a sries.
A interveno do governo estadual no perodo recente foi atenta aos problemas
da rea e promoveu uma expanso do gasto em educao.1 Conforme apurou-se no
trabalho, com base em dados dos balanos gerais do estado (Secretaria da Fazenda
do Estado de Pernambuco Sefaz-PE), o patamar do gasto em educao esteve
bastante deprimido no incio da dcada de 2000, quando correspondia a apenas
8,5% do total da despesa estadual. Em 2010, o gasto com educao chegou a 13,7%
da despesa total no estado e, em 2012, estabilizou-se em 13,0% da referida despesa.
Sem dvida esse patamar de gasto, mesmo tendo se expandido em anos
recentes, parece no ter se revelado condizente com as necessidades de superao
dos deficit existentes e de elevao dos nveis em direo aos padres nacionais.
Em particular, a parcela da despesa de capital em educao (representativa do
investimento) vis--vis a despesa total em educao apresentou-se da seguinte
maneira nos anos de 2006, 2010 e 2012: 7,5%, 10,4% e 9,8%, respectivamente.
Enquanto isso a despesa total de capital do estado relativamente despesa estadual
total foi de 11,0%, 14,3% e 14,3% nos mesmos anos.
1. O gasto em educao analisado neste livro, com base nos balanos gerais do estado, corresponde ao grupo de
despesas de educao, cultura e desporto.

Concluses

171

O quadro mais geral do gasto nas rubricas sociais apontou para a ampliao do
nvel de recursos estaduais alocados. Contudo, os gastos parecem ser mais dirigidos pela
demanda preexistente e menos orientados mudana de prioridades. Predominam,
ao longo do tempo, os gastos com sade sobre os com educao e sobre todos os
demais (saneamento; habitao e urbanismo; trabalho; e direitos da cidadania).
O manejo dos recursos dentro da rea social, em termos de subreas a priorizar,
segundo o observado, recebeu pouca ateno. Os patamares mesmo quando
o conjunto absoluto de recursos disposio do governo estadual se amplia
distribudos entre reas especficas da poltica social tendem a certa rigidez na
repartio entre as subreas. O perfil estabelecido historicamente para a demanda
de recursos parece comandar a estrutura do gasto. As orientaes da poltica
pblica estadual tm tido pouca capacidade de imprimir mudana ou reorientao
substantiva do gasto social.
Em reas de poltica pblica de grande importncia para as sociedades
contemporneas, como so as agendas de cincia e tecnologia e de meio ambiente,
o gasto realizado e declarado nas contas gerais do estado foi muito reduzido.
Ainda em 2001 o gasto nestas duas reas somou o equivalente a 1,1% da despesa
estadual total (R$ 121,7 milhes). Em 2010, o gasto conjunto foi de 0,8%
(R$ 138,2 milhes) da despesa total e, em 2012, voltou para o patamar do incio
da dcada, apenas 1,1% (R$ 209,5 milhes) do total da despesa estadual.
So temticas em que os gastos absolutos crescem ao longo do tempo, mas em
termos comparativos com as demais reas de atendimento da poltica pblica,
elas no ganharam expresso no estado.
Desse quadro de conduo das polticas sociais e dos correspondentes gastos
efetuados resultou uma pequena evoluo do ndice de desenvolvimento humano
(IDH) em Pernambuco.2 Os avanos registrados nos ndices de desenvolvimento
humano municipal (IDHM), medidos para os anos de 1991, 2000 e 2010,
apontaram para ganhos absolutos com melhoria das condies gerais de vida no
estado , mas com perdas relativas em termos de sua posio no cenrio nacional.
O valor do IDHM do estado em 1991 colocava Pernambuco em 14o lugar entre
as Unidades da Federao. Em 2000, sua posio caiu para 15o lugar e, finalmente,
em 2010, chegou a 19o na classificao geral dos estados.
2. O indicador do desenvolvimento humano, desde quando foi lanado pela Organizao das Naes Unidas (ONU),
foi sempre motivo de polmica. Seus resultados sintticos tendem, segundo alguns analistas, a obscurecer aspectos
diversos da sociedade sobre a qual se analisa. Outros pesquisadores, entretanto, tendem a apontar para o esforo
positivo e saudvel de agregao de atributos diversos do desenvolvimento, para alm do tradicional indicador de
renda per capita, como a educao e a longevidade (esta ltima espelhando o nvel de sade geral da sociedade).
Seu uso do indicador se generalizou, contudo, entre (e dentro de) pases e vem permitindo a comparao internacional
mais ampla. A contribuio para a qualificao dos vetores de poltica pblica que mais influenciam, em cada realidade
distinta, o desenvolvimento humano, tem sido enorme. A anlise do indicador, o IDH, ao longo do tempo tem sido mais
relevante ainda, pois permite a avaliao da velocidade com que as aes de poltica pblica vm influenciando os
atributos sociais e econmicos que resultam no prprio indicador final.

172

Capacidades Governativas no Ambiente Federativo Nacional Pernambuco (2000-2012)

Analisadas as razes para tal performance, a baixa melhoria dos nveis


educacionais o mais forte elemento explicativo para a queda relativa de Pernambuco
no cenrio do desenvolvimento humano brasileiro. Seus ndices histricos de
analfabetismo, de escolarizao da populao em geral e o nvel da repetncia dos
alunos da 1a a 8a sries encontram-se ainda em nveis preocupantes relativamente
a padres mdios nacionais.
O quadro se torna mais dramtico, apontando para a necessidade de avaliao
e reorientao da poltica pblica (principalmente de educao), se se tem em mente
que na ltima dcada os aportes de recursos do governo federal para a reduo
da pobreza no estado foram de grande magnitude. Recursos que permitem folga
para que o governo do estado se dedique mais proximamente a agendas sob sua
responsabilidade constitucional, como na educao bsica.
Com efeito, as aes do Programa Bolsa Famlia (PBF) e dos Benefcios
de Prestao Continuada (BPC) do governo federal atingiram, em 2012, o
patamar de 1,4 milho de famlias aproximadamente 5,6 milhes de pessoas
beneficiadas em todo o estado, com transferncias de recursos no montante de
R$ 3,7 bilhes neste mesmo ano. Em 2004, ano em que o programa federal faz
convergir vrias aes de transferncias dispersas criadas em governos anteriores,
o nmero de famlias atendidas em Pernambuco era de apenas 673 mil, que
recebiam recursos na ordem de R$ 1,5 bilho.
Tais recursos do suporte a polticas pblicas levadas a efeito pelo governo
estadual. No caso do PBF, este programa demanda contrapartidas das famlias
no sentido de garantias para que os filhos de famlias beneficiadas venham a
frequentar assiduamente a escola. No caso do BPC, os auxlios pagos fortalecem
a renda familiar e reduzem o nvel de misria ou pobreza extrema. Caracterizam,
em ambos os casos, suporte adicional para o bom xito das aes sob encargo do
governo estadual, visando melhoria de seu nvel de desenvolvimento.
1.2 Escolhas e prioridades econmicas

A economia pernambucana apresenta historicamente um forte grau de integrao


com a economia nacional, sendo que esta ltima lhe condiciona a dinmica de
crescimento. Nesta dcada de 2000, a retomada, em mbito nacional, da capacidade
de gasto pblico e de estmulo governamental ao investimento privado condicionou
a acelerao do crescimento econmico em geral e, em particular, o industrial
no estado. Tem se constatado que a determinao de realizao de vultosos projetos
federais de investimento tem reverberado sobre a economia estadual, seja diretamente
pelo gasto em investimento realizado (e em realizao), como a refinaria da Petrobras,
um estaleiro naval e uma siderrgica, seja indiretamente, pelo estmulo localizao
do investimento privado em busca de oportunidades abertas pelo gasto pblico.

Concluses

173

O novo ciclo de investimentos em ao no estado vem permitindo a recuperao


da participao da economia no valor adicionado bruto regional, saindo de uma
trajetria descendente desde, pelo menos, 1995 quando teria atingido 18,8% do
produto interno bruto (PIB) regional at chegar em 17,5% em 2005 e infletir
positivamente para 18,3% em 2010.
Sem dvida, o grande elemento financiador do investimento em Pernambuco
tem sido o governo federal, por meio de sua determinao em aportar projetos
produtivos no estado. Para tal, ele usa ora seu oramento direto, ora o de suas estatais,
ora de suas agncias de crdito para financiamento de parte do investimento privado.
O estudo analisou comparativamente o volume de crdito do Banco do Nordeste
do Brasil (BNB) e do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
(BNDES) vis--vis os recursos exclusivamente do governo estadual para investimento
e apontou que aproximadamente 74,7% (R$ 51,1 bilhes) do total (acumulado)
dos recursos de investimento (R$ 68,4 bilhes) em Pernambuco durante o perodo
2000-2012 foram provenientes do governo federal. O governo estadual, por sua vez,
levantou de seu oramento prprio o montante de R$ 17,3 bilhes no perodo para
seus planos de investimento.
Somente em 2012 as duas fontes de crdito ao investimento (BNB e BNDES)
aportaram no estado o equivalente a 5,3% do seu PIB, as quais se somaram a 2,1% do
PIB alocado pelo governo estadual em investimento. No total, em 2012, as trs fontes
de financiamento alocaram o equivalente a 7,4% do PIB estadual para o investimento.
Esses recursos federais apontam, pois, para ganhos efetivos de capacidades
governativas nesta Unidade da Federao. So montantes destinados a projetos de
investimento previstos, em larga medida, no programa de acelerao de crescimento
(PAC e PAC 2) para a melhoria e ampliao de infraestrutura e para a atrao de
grandes empreendimentos produtivos. Se, no perodo inicial da dcada, 2000-2006,
foi mobilizado o montante total acumulado de R$ 8,5 bilhes (Fundo Nacional de
Financiamento do Nordeste FNE e BNDES) para o estado, nos anos posteriores,
de 2007 a 2012, na vigncia da parceria poltica PT-PSB, o volume de desembolsos
acumulados atingiu R$ 42,6 bilhes.
Com a recuperao da economia brasileira, as finanas do governo estadual
em Pernambuco apresentaram melhorias ao longo da dcada, as quais vieram a
permitir uma atuao mais consequente da poltica pblica sob orientao estadual.
m outros termos, as capacidades governativas foram substancialmente incrementadas
durante a dcada recente, com a expanso, em termos reais, das receitas totais em
3,5% ao ano (a.a.) entre 2000 e 2012, e das receitas correntes taxa de 6,4% a.a.
no mesmo perodo. Por sua vez, as despesas totais apresentaram taxas ainda mais
aceleradas, de 6,6% a.a., e as despesas correntes taxas de 7,4% entre 2000 e 2012.

174

Capacidades Governativas no Ambiente Federativo Nacional Pernambuco (2000-2012)

O patamar de recursos disposio do governo estadual mudou de maneira


muito relevante. As receitas totais saram da mdia anual, de R$ 10 bilhes no
trinio 2000-2002, para o nvel anual de R$ 18,3 bilhes no trinio 2010-2012.
A capacidade de gasto, dada pela despesa total, tambm mudou de patamar, de
R$ 9,8 bilhes no trinio 2000-2002, para R$ 18,0 bilhes no trinio 2010-2012.
Com mais recursos disposio (receitas), tanto as despesas correntes quanto
os investimentos puderam ser expandidos. Estes ltimos, por exemplo, atingiram o
valor de R$ 1,8 bilho em 2012, tendo atingido R$ 1,0 bilho doze anos antes, em
2000, e apenas R$ 559 milhes em 2005, no meio da dcada, quando a economia
brasileira apenas iniciava sua retomada de crescimento.
Contriburam, no perodo recente, para o aumento do gasto em investimento,
as operaes de crdito (emprstimos) do governo estadual feitas junto a bancos
nacionais e internacionais. Durante o perodo 2000-2007 praticamente no
houve tomada de emprstimos, mas, a partir de 2008, indo pelo menos at
2012, houve registro de operaes de crdito nos balanos anuais do estado.
Entre 2008 e 2012, as operaes de crdito somaram o valor de R$ 5,2 bilhes
(valores constantes de 2012).
Implicaes espaciais da expanso industrial: uma nova territorialidade econmica
est sendo definida em Pernambuco nesta ltima dcada. A consolidao do Complexo
Industrial e Porturio de Suape no municpio de Ipojuca e seu espraiamento para
municpios imediatamente vizinhos pela localizao dos principais projetos de
investimento em curso est deslocando a produo econmica para o Litoral Sul
do estado e expandindo, ao Sul, a projeo da Regio Metropolitana do Recife
(RM do Recife) na economia estadual.
De outro lado, ainda com expresso menos ntida, posto que est em sua
fase inicial, uma nova aglomerao industrial est se implantando no Litoral Norte
do estado, no municpio de Goiana, prximo divisa com o estado da Paraba, a
partir da instalao da Hemobrs (medicamentos hemoderivados) e da fbrica de
automveis da FIAT e seus fornecedores associados.
Com um novo vetor de concentrao produtiva ao longo do litoral do
estado, fundado em plantas produtivas de alta intensidade tecnolgica e de capital,
a matriz produtiva estadual tende a mudar substancialmente em direo a um
padro econmico superior. possvel que a economia estadual venha, ao longo
da prxima dcada, alterar seu nvel de PIB per capita rumo a nveis mais prximos da
mdia nacional que os presentemente percebidos. Diferenciaes intrarregionais,
contudo, podero se acirrar ainda mais com reas do interior do Serto e do Agreste
tendendo a ficar para trs na corrida do desenvolvimento.

Concluses

175

No mercado de trabalho as caractersticas estruturais prevalecentes em


recorte nacional se apresentam ainda mais fortes e marcantes em regies de baixo
desenvolvimento socioeconmico, como na regio Nordeste e em Pernambuco.
O baixo rendimento, a informalidade e o baixo grau de instruo da fora de
trabalho esto presentes em Pernambuco nesta ltima dcada. Ocorreram algumas
melhoras em funo do dinamismo econmico verificado na dcada, mas as suas
marcas estruturais pouco foram alteradas.
O baixo rendimento da fora de trabalho caracterstica j de longa data e
permanece assim em 2010. Em Pernambuco aproximadamente 50,8% da populao
ocupada (POC) recebem at um salrio mnimo por ms. Para a regio Nordeste
e para o Brasil os percentuais so, respectivamente de 51,9% e 33,2%.
Associado ao baixo rendimento da fora de trabalho est o baixo nvel mdio
de instruo. Em Pernambuco, em 2011, 43,1% da POC incluam-se entre aqueles
sem instruo e at sete anos de escolarizao, isto , o grupo que ou no tem
instruo, ou ainda nem mesmo conseguiu concluir o ensino bsico completo.
verdade que a posio do estado no destoa muito dos patamares regionais e
nacionais que foram, respectivamente, de 48,5% e 36,3%.
Foram os principais responsveis pela criao de empregos os setores industrial,
com 174,2 mil postos lquidos entre 2000 e 2010, e de servios, com o expressivo
montante lquido de 565,1 mil novos postos de trabalho. Regra geral, os postos
de mais alto rendimento esto no setor industrial e, em particular, na indstria de
transformao. Este ltimo ramo de atividade gerou 89 mil postos de trabalho.
Ainda no setor industrial, a construo civil foi responsvel por 79,4 mil novos
empregos no perodo.
Essas ltimas informaes sobre o mercado de trabalho merecem reflexo por
parte da poltica pblica estadual. Mesmo em face do elevado esforo para a criao
de postos de trabalho no setor industrial na ltima dcada, o acrscimo ocorrido
de 89 mil novos postos no ramo da indstria de transformao modesto frente
s necessidades mais amplas do mercado de trabalho estadual.
Alm disso, mesmo na construo civil, setor que sofreu um boom provocado,
de um lado, pela expanso da oferta de recursos pblicos para financiamento
imobilirio e, de outro lado, pelos investimentos nos grandes projetos da refinaria,
estaleiro e siderrgica, entre outros, em Pernambuco, o nmero adicional de
empregos criado foi limitado.
Em tendo se comportado dessa maneira, isto , com mpeto relativamente
contido, de se pensar: os grandes investimentos continuaro a realizar impactos na
gerao de emprego no mercado de trabalho local? Uma vez concludas as grandes
obras de infraestrutura e dispensados os trabalhadores da construo civil, o que

176

Capacidades Governativas no Ambiente Federativo Nacional Pernambuco (2000-2012)

precisar ser feito com os trabalhadores que antes ocupavam estes postos de trabalho
e agora so dispensados? Podero estes trabalhadores ser transferidos para atividades
tercirias? Com que intensidade e de que maneira isto poder ser realizado?
1.3 Relaes federativas: cooperao e ruptura

guisa de uma concluso mais sinttica, pode-se afirmar que a economia e a


sociedade pernambucanas esto, neste momento, passando por uma transformao
relevante que, no entanto, ainda mantm caractersticas muito similares a outros
momentos histricos. Seu potencial econmico ganha flego com diversificao
produtiva e em intensidade de capital. H expanso acelerada do PIB com a
criao e/ou expanso restringida de um estrato de trabalhadores assalariados
de renda mdia. Entretanto, as condies sociais mais gerais, sobre as quais
sua sociedade se assenta, permanecem com baixa capacidade de mudana.
Os indicadores de educao, por exemplo, de extrema relevncia para a melhoria
das condies de vida e de sociabilidade urbana, teimam em apresentar ganhos
absolutos em face a um quadro mais geral no pas tambm de correspondentes
elevaes mas no alteram a posio do estado de Pernambuco na classificao
geral dos estados. O dado mais emblemtico do IDHM deixou claro como o estado
tem ficado para trs neste indicador.
Mais uma vez parece se confirmar, no ciclo de prosperidade recente, que os
avanos econmicos ocorrem sem provocar alteraes benignas no tecido social com
intensidade suficiente para a superao dos retraso existente. Ainda que se considere
os esforos da poltica social federal com seus gastos em transferncias de renda,
seus investimentos em habitao, em escola tcnicas e universidade, entre outros, as
escolhas estratgicas feitas em nvel estadual (pelo governo estadual) ainda causam
(ou deveriam causar) diferenas substantivas nos resultados das polticas pblicas.
Estados da Federao na prpria regio Nordeste, como Rio Grande do Norte e
Cear, por exemplo, tm apresentado aceleraes mais intensas nas melhorias de
IDHs do que as obtidas por Pernambuco.
As escolhas estratgias para a utilizao dos recursos estaduais, em geral de
magnitude restrita vis--vis os federais, deveriam orientar-se mais firmemente
por critrios de investimento no capital humano do que no capital econmico.
Para este ltimo os recursos de polticas federais e/ou de emprstimos deveriam
ser a opo mais corrente. Em 2010, os investimentos estaduais somados das
reas de educao e sade corresponderam a R$ 569,6 milhes e, no mesmo ano,
o investimento em transportes foi de R$ 593,3 milhes; montantes de recursos
similares para orientaes estratgicas diversas. Este padro de equivalncia de
gasto em investimento, entretanto, j se alterou em 2012 em prol da rea de
transportes, quando o governo estadual despendeu apenas R$ 505,2 milhes
em educao e sade e R$ 964,5 milhes em transportes. Neste ltimo ano,

Concluses

177

a despesa em investimento destas duas reas sociais correspondeu a apenas


52,3% do investimento em infraestrutura de transportes.
Um desafio relevante est posto para as relaes intergovernamentais no pas e
se refere ao fato de que os governos estaduais encontram-se ainda muito limitados
para desenvolver e operar estratgicas de desenvolvimento locais. Os recursos para
o financiamento de projetos de investimento de vulto em infraestrutura,
em mudana setorial ou outros encontram-se majoritariamente sob domnio da Unio.
Com muito esforo, a experincia recente do governo em Pernambuco
mostrou que estes entes federativos (os governos estaduais) se encontram demasiado
atarefados em empregar seus poucos recursos prprios para dar contrapartidas em
gastos sociais definidos pelo governo federal e a manter a sua estrutura administrativa
funcionando. Os investimentos exclusivamente da esfera estadual de governo tm
sido de pequena monta, relativamente ao PIB estadual, e sua expanso recente
ocorre por meio de expanso do endividamento.
Em um plano mais geral de orientao das estratgias da poltica pblica,
o que se vislumbra como necessrio, para no dizer indispensvel, bem como
amplamente reclamado pelos cidados, que no se repitam experincias do
passado, em que as transformaes econmicas (e seus agentes responsveis) tendem
a refrear e conter as possibilidades de melhorias no desenvolvimento social da
populao, na medida em que aqueles agentes da base econmica tendem a
disputar, em condies politicamente mais vantajosas, os recursos oramentrios
dos governos estadual e federal em desfavor das demandas sociais.
Na superao das graves deficincias sociais e das desigualdades de
oportunidades dos estratos mais desfavorecidos historicamente potencializadas
em estados da Federao, como Pernambuco, localizados em regies de baixo nvel
geral de desenvolvimento pode estar parte relevante da prpria sustentabilidade
das transformaes econmicas em curso. O desenvolvimento social de uma dada
comunidade, como tem mostrado estudos histricos sobre o desenvolvimento, tende
a ser elemento de sustentao de sua contraparte, o desenvolvimento econmico.
A histria contrria, entretanto, nem sempre tem se mostrado verdadeira.
Sob uma viso estrutural das relaes federativas no atual ambiente poltico
nacional pode-se concluir, com apoio da experincia do caso de Pernambuco, que as
condies do subdesenvolvimento em regies de retraso no podem ser superadas
apenas por meio das atuais regras de repartio de recursos governamentais.
As dificuldades a serem superadas mostram-se ainda com dimenso to forte que a
ao pblica modificadora precisa no apenas de volumes de recursos superiores ao
atualmente para l canalizados, mas tambm exige uma reorientao de estratgias a
serem perseguidas, bem como de um nvel de coordenao das aes entre governo
central e os subnacionais superior ao existente.

178

Capacidades Governativas no Ambiente Federativo Nacional Pernambuco (2000-2012)

Na etapa de finalizao e concluso deste estudo algumas pr-condies


existentes, as quais contriburam para o cenrio de elevados investimentos e
recursos federais em Pernambuco, comearam a se desfazer. A relao azeitada
entre governo estadual e federal sofreu um revs poltico com a deciso do ento
governador de Pernambuco, Eduardo Campos, do PSB, no final de 2013, de se
candidatar Presidncia da Repblica, em oposio candidatura reeleio da
presidenta Dilma Rousseff, do PT. No dia 13 de agosto de 2014, entretanto, o
candidato Eduardo Campos morreu tragicamente em um acidente areo na cidade
de Santos-SP, em pleno incio de sua campanha Presidncia.
Pernambuco, nesse acidente, perdeu a um s tempo seu mais importante
governador na gerao recente, bem como seu mais relevante interlocutor junto
ao governo federal em dcadas. Como presidente de um partido que compunha
a base aliada do governo federal (Lula e Dilma), seu papel para angariar recursos
para o estado foi determinante. Sem este ator protagnico, o cenrio futuro para
a continuidade de um ciclo expansivo na economia e promotor de avanos sociais
e reduo das desigualdades fica menos claro e mais incerto. A depender dos
novos arranjos polticos que forem estruturados entre as foras polticas nacionais
e as estaduais em Pernambuco, o cenrio de ganhos crescentes de capacidades
governativas conquistado junto ao governo federal pode assumir trajetrias
distanciadas do caminho percorrido at o momento.
Por fim, fica clara a percepo de que o papel de governos no caso de
Pernambuco, uma parceria entre o federal e o estadual tem sido determinante
para a criao e a evoluo das bases de sustentao das transformaes sociais e
econmicas em curso no estado. Os governos tm sido os atores sustentadores do
ciclo recente, quer seja pela determinao em perseguir estratgias predefinidas, quer
seja pela alocao de recursos institucionais, econmicos e financeiros necessrios
para a efetivao das estratgias, cabendo apenas ao setor privado nacional (privado
ou estatal) ou internacional a tarefa de adeso entusistica s facilidades encontradas
no ambiente gerado pela ao pblica.
Reconhecer esse papel de maior protagonismo do Estado brasileiro na
experincia atual de desenvolvimento em Pernambuco tem repercusses importantes
sobre as estratgias doravante necessrias quando os governos federal e estadual
precisarem se retirar desta tarefa, total ou parcialmente. O setor privado ter
condies de assumir a tarefa de consolidar cadeias produtivas e/ou de continuar
realizando a diversificao produtiva estadual? De que maneira? Com quais recursos
e com quais formatos institucionais? E a pergunta mais importante: que grupo de
liderana poltica e empresarial no estado ter condies de levar este desafio adiante?

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NOTAS BIOGRFICAS

Aristides Monteiro Neto

Tcnico em Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas


Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea, doutor em Desenvolvimento
Econmico pela Universidade Estadual de Campinas (Unicamp) e especialista
em Desenvolvimento Regional e Polticas Pblicas.
Jos Raimundo de Oliveira Vergolino

Pesquisador visitante do Ipea, professor da Faculdade Guararapes (Recife-PE),


Ph.D. em Economia pela University of Illinois em Urbana-Champaign (Estados
Unidos) e especialista em Desenvolvimento Regional.
Valdeci Monteiro dos Santos

Professor de Economia na Universidade Catlica de Pernambuco (Unicap),


diretor da Ceplan Consultoria Econmica e Planejamento, doutor em
Desenvolvimento Econmico pela Universidade Estadual de Campinas
(Unicamp) e especialista em Desenvolvimento Regional.

Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada

EDITORIAL
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Aprimorar as polticas pblicas essenciais ao desenvolvimento brasileiro
por meio da produo e disseminao de conhecimentos da assessoria
ao Estado nas suas decises estratgicas.