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I.- QU ES LA COPARTICIPACIN?
De manera introductoria creemos que resulta pertinente responder este interrogante
intentando de modo sencillo y preciso- esclarecer al lector y presentar el escenario
en el que se desarrolla el acontecer de las relaciones fiscales interjurisdiccionales en
nuestro pas.
Sin perjuicio de ello, los especialistas del derecho tenemos la obligacin de difundir
el resultado de nuestra propia reflexin acadmica y, en tanto sea posible, hacerlo
teniendo en cuenta los aportes difundidos desde las otras disciplinas y an la
experiencia de las circunstancias polticas y econmicas que han constituido el
marco circunstancial de la evolucin del debate sobre la cuestin entre nosotros.
a) uno de los cinco sistemas clsicos para coordinar el ejercicio del poder
de imposicin en estados unitarios o federales. Los otros son: separacin
de fuentes; concurrencia de fuentes; cuotas adicionales y transferencias
condicionadas o incondicionadas. Para entender este primer punto baste
sealar que, conforme al texto originario de la Constitucin Nacional nuestra
organizacin federal adopt los sistema de separacin y concurrencia de
fuentes, en tanto sus artculos 4 y 67, inciso 2 prevean que las contribuciones
o derechos del comercio exterior eran exclusivos del Gobierno Federal,
El poder de imposicin es parte del poder de imperium del gobierno a todos los
niveles y conforme a la distribucin de competencias que el respectivo ordenamiento
constitucional haya establecido. En un estado federal este poder de imposicin se
encuentra distribuido entre los miembros de la federacin, reconocidos como tales,
con la finalidad terica de que el ejercicio del mismo se corresponda con el de
las dems competencias que deben atender con los recursos que a su nivel
obtengan.
crear, modificar,
Sin embargo, desde un enfoque estrictamente jurdico debe sealarse que todas y
cada una de aquellas atribuciones, cuando no son debidamente coordinadas pueden
conducir a un resultado econmico-financiero muchas veces contradictorio con el
que se habra acordado mirando solo el reparto de la renta tributaria federal.
Baste sealar por ahora que del nuevo texto constitucional no se deduce con la
precisin necesaria en materia tan delicada, a quien le corresponder la atribucin
para crear, modificar, sustituir, eliminar, o eximir impuestos (contribuciones)
directos o indirectos una vez que fuere sancionada y aprobada la nueva ley
convenio.2
2
En la causa El Cndor Empresa de Transportes S.A. v. Provincia de Buenos Aires; Fallos 324:4226 del 7 de
Diciembre de 2001, ha dicho la Corte Suprema de Justicia de la Nacin que: 9 asume tal calidad la eventual
violacin, por parte de una provincia, del compromiso de abstenerse de ejercer la funcin legislativa en
facultades impositivas propias, aunque esa transgresin pueda tambin exteriorizarse como un conflicto entre
dos leyes locales. En efecto, la Constitucin Nacional establece la imperativa vigencia del esquema de
distribucin de impuestos previsto en la ley-convenio, sancionada por el Estado Nacional y aprobada por las
provincias, la que "no podr ser modificada unilateralmente ni reglamentada", de modo que una hipottica
transgresin a la ley local de adhesin -y, por ende, a dicha norma federal-, se proyecta como una afectacin
de las nuevas clusulas constitucionales, sin que en ello incida el carcter local de la norma mediante la cual
pudiera efectivizarse la alteracin del sistema vigente en el orden nacional.. Comentando este fallo seala
Rodolfo Spisso que: La extensa regulacin que el art. 75 incs. 2 y 3 CN. hace del sistema de coparticipacin
tributaria que se refiere a la formacin de la voluntad contractual, a la distribucin de los fondos
coparticipados,, ha omitido consignar el compromiso por parte de las provincias de abstenerse en forma
parcial de ejercer su potestad tributaria, lo que hace a la esencia del sistema conforme las distintas leyes que
se han venido dictando desde la sancin de la Ley 12.139 de Unificacin de Impuestos Internos al Consumo.
Al mencionar la eventual violacin a esa abstencin que no viene impuesta por la Constitucin en forma
Con el marco actual de las Leyes Convenio 23.548, 23.966 y 24.464 resulta evidente
que
tales
atribuciones
han
quedado
en
cabeza
del
Gobierno
Federal
Pero, Puede hacer esto una Provincia y an la Ciudad de Buenos Aires desde el
estricto enfoque jurdico constitucional?. Si la respuesta es negativa entonces el
sistema de distribucin de fuentes originario de la propia Constitucin -que la
reforma de 1994 no ha querido eliminar- habra fenecido y solamente se admitira el
de la coparticipacin. Y entonces cabra preguntarse adems que ocurrira con la
Provincia que no apruebe la nueva ley convenio: carecera de poder de imposicin
sobre las contribuciones distribuidas por los nuevos regmenes?.
expresa, sino por la ley federal que instituye el sistema y por las leyes locales de adhesin como un supuesto
que se proyecta como una afectacin al sistema, el tribunal cimero est reconociendo que la inhibicin por
parte de los gobiernos locales de ejercer la potestad tributaria respecto de tributos anlogos a los nacionales
coparticipados hace a la esencia del rgimen, y suscita cuestin constitucional, aunque el compromiso venga
instituido en la ley y no en el texto de la ley fundamental. (Spisso, Rodolfo, Lexis Nexis N 20023633 del 07/
08/ 2004).
tributarios."
Albert De Rovira i Mola en "La coordinacin financiera estatal, autonmica y local" Barcelona -1984. Escola
Cuando una idea se impone en el lenguaje resulta luego muy difcil contradecirla en
el orden de la realidad. Ni hablar cuando el lenguaje es el de los operadores
jurdicos.
a)
Es
la
coordinacin
financiera,
fiscal,
tributaria
impositiva
especialmente la tributaria para lo que en este trabajo nos interesa aplicable a los
estados
federales
bajo
cualquiera
de
los
sistemas
posibles?.
En
caso
El problema consiste en que ella no es trasladable, sin ms, y bajo cualquier sistema
a un estado federal sin admitir, al menos, cierta
Muy claramente: la que va de ser beneficiario del ejercicio de una facultad ajena por
su titular, a ser beneficiario y titular de esa misma facultad.
En nuestro pas nunca se asumi, por todos los niveles de gobierno, el sentido
propio de un rgimen federal: la libertad con responsabilidad.
Esto no es hacer filosofa con ocasin de la materia fiscal (lo que de todos modos no
viene mal) sino tratar de proponer un razonamiento bsico: si el rgimen de
coparticipacin es slo una "muleta" de un estado federal "centralizado", en vas de
"descentralizacin", terminar siendo, en el mejor de los casos, un eficiente sistema
de asignacin por transferencias pero nunca un rgimen de concertacin que
respete la libertad con responsabilidad de provincias y municipios, propia de tal
estado.
Esta debera ser la base para la discusin de un nuevo modelo de federalismo fiscal
y tributario a partir de nuestra situacin actual y en el marco de la reforma
constitucional de 1994.
As, entre 1853 y 1891, hay un primer perodo de clara separacin de fuentes que
se modifica cuando, por la crisis econmica de 1890/91, el Gobierno Federal
establece impuestos internos en todo el territorio nacional.
Como bien explica Catalina Garca Vizcano en su obra clsica Los tributos frente al
federalismo: sostenemos que desde un punto de vista estrictamente jurdico es
correcta la posicin de Jarach. Advierte el mencionado autor cierto paralelismo entre
los artculos 4 y 67 de la Constitucin Nacional, entendiendo que el primero se
refiere a las fuentes de ingresos del Tesoro Nacional, mientras que el segundo se
relaciona con iguales recursos para atribuirlos a la competencia del Congreso.
Fundamenta su postura en las palabras pronunciadas por Gorostiaga en la
Convencin, y en la tesis que dice expuesta con posterioridad por Alberdi; de ello se
infiere que la Nacin no tiene facultades en materia de impuestos indirectos.4
Garca Vizcano, Catalina: Los tributos frente al federalismo. Ediciones Depalma. Buenos Aires, 1975.
(como lo hacemos siguiendo a los autores citados) que los artculos 4 y 67, inciso 2
de la Constitucin Nacional solamente contemplaban las llamadas contribuciones
directas reservando las indirectas como exclusivas de las Provincias, lo cierto es
que el Gobierno Federal se apropi de ellas desde 1891; que la Corte Suprema
convalid ello, en su oportunidad5 y, finalmente, que la reforma de 1994 ampli el ex
artculo 67, inciso 2 (ahora 75, inciso 2) para incorporar formalmente a ambos tipos
de contribuciones como fuentes concurrentes entre el Gobierno Federal y las
Provincias (y tambin la Ciudad Autnoma de Buenos Aires agregamos nosotros,
por interpretacin integral del mismo 75, inciso 2)
1927; Fallos: 149:260. Que los antecedentes de doctrina y jurisprudencia sobre la cuestin propuesta
deciden que, en general, los atributos indirectos al consumo interno, o sean los impuestos aludidos, pueden ser
constitucionalmente establecidos por la Nacin y por las provincias, en ejercicio de facultades concurrentes y
sin bice alguno determinado por incompatibilidades de orden institucional. El poder impositivo del gobierno
central a este respecto, as como la potestad concurrente de los estados para establecer los mismos gravmenes
sobre la misma materia imponible se ha derivado de la inteligencia atribuida a la clusula del art. 4 CN. ,
interpretndose por consideraciones de orden jurdico y fundamentos de carcter econmico, que si bien
dicha clusula no encierra una delegacin de poder expreso a favor de la Nacin contiene la facultad
implcita de crear y percibir los referidos impuestos federales al consuno (Fallos, 121:264), los que tiene ya,
sobre la sancin legal, la consagracin de los hechos en el largo perodo de su funcionamiento, en el que se
han seguido como renta fiscal, el constante progreso del pas en los diversos rdenes de su actividad
econmica y constituyen en la actualidad una fuente de recursos de que a la Nacin acaso no le fuera dado
prescindir sin afectar fundamentalmente su situacin financiera.
Que la facultad constitucional de la Nacin relativa a estos impuestos, sea cual fuere la amplitud que se le
asigne, no tiene sin embargo, los caracteres de exclusividad con que se le han acordado otros, tales como los
referentes a la organizacin tributaria aduanera, derechos de importacin y de exportacin, renta de Correos,
etc., con relacin a los cuales existe la delegacin expresa de poderes que no comprende el gravamen de los
consumos internos, debiendo deducirse, en consecuencia, que las provincias conservan al respecto virtuales
facultades impositivas y pueden ejercitarlas en concurrencia con las de la Nacin, dentro del alcance y con
las limitaciones determinadas por la ley fundamental.Antonio Bermejo.- Jos Figueroa Alcorta .- Roberto
Repetto.- Ricardo Guido Lavalle (la negrita nos corresponde).
problema previsto en el mismo fallo citado por el Alto Tribunal en cuanto al alcance y
posible agravio de la doble imposicin respecto de los contribuyentes.
Este
tipo
de normas
mereci
desde un
primer momento
la
tacha de
Dino Jarach; Segundo V. Linares Quintana; Germn Bidart Campos. A favor de su constitucionalidad: Carlos
Mara Giuliani Fonrouge; Horacio A. Garca Belsunce. Ver: Cass, Jos O.: El Federalismo Fiscal, evolucin
histrica en El federalismo Fiscal a partir de la reforma constitucional. Criterios Tributarios. Buenos Aires,
1995.
El sistema argentino de coparticipacin impositiva y los desafos al rgimen fiscal federal.
15
Entre 1935 y 1973, tanto los gobiernos constitucionales como los de "facto"
mantuvieron el sesgo centralista y agudizaron el proceso de desfederalizacin, ms
all de la materia fiscal.
Sin embargo, esta ley consolid el avance del Gobierno Federal sobre las
contribuciones directas, con lo cual pareci agudizarse la mutacin desde el sistema
de separacin y concurrencia de fuentes hacia el de coparticipacin con tendencia al
de asignaciones incondicionadas y condicionadas (stas ltimas bajo la forma de
impuestos con afectacin especfica, o transferencias de la misma naturaleza).
As, la Ley Convenio 20.221 establece:Art. 3.- La distribucin entre las provincias adheridas del monto que
resulte por aplicacin del artculo 2, inciso b) se efectuar de acuerdo con el siguiente criterio: a) Directamente proporcional a
la poblacin, sesenta y cinco por ciento (65%); b) En proporcin per cpita a la brecha de desarrollo entre cada provincia y el
rea ms desarrollada del pas, siempre que la provincia no pertenezca a dicha rea, veinticinco por ciento (25%); y c) A las
provincias que no tengan densidad de poblacin superior al promedio del conjunto de provincias, y en proporcin a la diferencia
entre la densidad de poblacin de cada provincia y dicho promedio, diez por ciento (10%). Art. 4.- A los efectos de la
aplicacin del inciso b) del artculo 3, se entiende como brecha de desarrollo de cada provincia a la diferencia porcentual entre
su nivel de desarrollo y el correspondiente al rea que comprende a la Capital Federal y a la provincia de Buenos Aires. Para la
determinacin del nivel de desarrollo de cada provincia, se aplicar el promedio aritmtico simple de los siguientes ndices: a)
Calidad de la vivienda, segn surja del ltimo Censo Nacional de Viviendas; b) Grado de educacin de los recursos humanos,
segn surja del ltimo Censo Nacional de Poblacin; y c) Automviles por habitante, correspondientes al ao del ltimo Censo
Nacional de Poblacin.
Las Provincias admiten esto y slo reclaman que la "transferencia" de servicios sea
acompaada de la "transferencia" de recursos para atenderla. Esto era razonar
como si el nuestro fuera un rgimen unitario con descentralizacin administrativa y
sistema de asignaciones (transferencias) condicionadas.
Las urgencias monetarias del dficit fiscal del Gobierno Federal, atribuido al dficit
previsional y al crecimiento de la deuda externa, pretendieron justificar la violacin
reiterada de la Ley 23.548 que en 1992 llev la relacin de la distribucin primaria
original del 48,5% para el Gobierno Federal y el 48,5% para las Provincias a un 58%
y un 42,6% respectivamente en forma aproximada. (Las diferencias corresponden al
Fondo de Aportes del Tesoro Nacional).
Sin embargo, las Provincias teman nuevas violaciones al sistema, a partir del
crecimiento de las que se proyectaban como las dos funciones principales del
Presupuesto Nacional : el sistema previsional (con su dficit consecuente) y el
servicio de la deuda externa por lo cual, en lugar de reclamar la reasuncin de las
competencias que les correspondan conforme a la Constitucin de 1853/60, tanto
en materia de servicios como tributarias, admitieron definitivamente el sistema de
coparticipacin con garanta constitucional.
para
"establecer
asignaciones
especficas
de
recursos
coparticipables".
Pero, an ms, la falta de acuerdos polticos para la reforma del rgimen transitorio
de la Ley 23.548, el incremento de los dos factores de riesgo de todo equilibrio a
alcanzar : el gasto previsional y el servicio de la deuda, ms la indefinicin respecto
de cmo atender los derechos del nuevo sujeto de la relacin federal : la Ciudad de
Buenos Aires, llevaron el debate al plano de las prrrogas reiteradas del "status"
alcanzado : por una parte, el mantenimiento del rgimen del impuesto a las
ganancias en favor del Gobierno Federal que obtiene as la permanencia de un
tributo excepcional y, a cambio de ello, la "garanta" a las Provincias del "piso" de
coparticipacin alcanzado en el Acuerdo Federal Fiscal de 1992.
a)
b)
Ley 25.239
complementarias
modificatorias,
se
seguir
la
presente.
con
relacin
los
pactos
anteriores
b.9)
CONSTITUCIN NACIONAL..
tributarios
asignados
regmenes
especiales
de
de
2002
que,
sobre
la
base
de
lo
establecido
Mecanismos
de
coordinacin
del
crdito
pblico
del
UN
REGIMEN
DE
COPARTICIPACION
FEDERAL
DE
FINANCIERA
BASES
DE
UN
REGIMEN
DE
COPARTICIPACION FEDERAL DE IMPUESTOS. ARTICULO 3.Djanse sin efecto, en lo trminos de lo establecido en el artculo 75,
inciso 3, de la Constitucin Nacional, los artculos sexto y noveno del
COMPROMISO FEDERAL POR EL CRECIMIENTO Y LA DISCIPLINA
FISCAL ratificado por Ley N 25.400, el artculo 4 de dicha ley
los
UN
REGIMEN
DE
COPARTICIPACION
FEDERAL
DE
c)
Para una correcta interpretacin del alcance de este Acuerdo, ratificado por los fiscos contratantes, conviene
Ttulo
Tercero
establece
el
IMPUESTO
SOBRE
por
el
CONSEJO
FEDERAL
DE
LA
ENERGIA
Fuente: propia en base a informacin del Ministerio de Economa de la Nacin y de los Gobiernos Provinciales.
Primero tenemos el mapa del laberinto, elaborado por el Dr. Anbal Oscar Bertea,
conteniendo el esquema de distribucin y las leyes que crean, modifican o asignan
especficamente los impuestos nacionales coparticipables sujetos a tal distribucin.
10
Tributo
Vigencia
Legislacin
sine die
26.455
sine die
4. Impuestos Internos
Ley 23.349
Ley 24.674
Contribuyentes (Monotributo)
26.072
sine die
Social
Ley 19.032
Ley 23.660
Ley 24.013
Ley 24.241
Ley 24.714
Decreto 1382/01
sine die
sine die
Tributo
Vigencia
Legislacin
Cigarrillos
26.455
Derecho de Importacin
sine die
Cdigo Aduanero
Decreto 2275/94
b)
Derecho de Exportacin
sine die
Cdigo Aduanero
Resolucin Ministerio
Economa 11/02
c)Tasa Estadstica11
sine die
Cdigo Aduanero
Ley 23.664
Decreto 108/99
sine die
Cooperativas
26.072
26.072
12
sine die
Ley 23.905
sine die
Ley 23.681
sine die
Ley 19.800
11
Nacional.
12
Distribucin: a) 80,645% a la coparticipacin bruta (Nacin, Provincias y Ciudad Autnoma de Buenos Aires); b)
16,130% al Fondo Especial para Bibliotecas Populares del Ministerio de Educacin de la Nacin y c) 3,225 % al
Instituto Nacional del Teatro.
34
Tributo
Vigencia
sine die
Cinematogrficos
Legislacin
Ley 17.741 - Ley
24.377
sine die
sine die
sine die
Ley 25.997
Turismo
26. Reintegro a los Fabricantes de Bienes de 31/12/09 Decreto 379/01
Capital
Decreto 2316/08
sine die
Cdigo Aduanero
Decreto 1011/91
Resolucin Ministerio
Economa 56/02
sine die
Decreto 1.010/04
36
donde
queda
en
evidencias
pujas
sobre
los
fondos
recaudados
Resultado financiero de la
Seguridad Social con/ sin laberinto
30.000
Con ingresos tributarios
Millones de pesos
20.000
10.000
0
-10.000
-20.000
-30.000
2008
2009e
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
-40.000
14
Para entender la importancia del laberinto en el ao 2009, en este caso su eliminacin llevara a un dficit de 20.767
millones de pesos.
El sistema argentino de coparticipacin impositiva y los desafos al rgimen fiscal federal.
39
Millones de pesos
Resultado financiero
20.000
Aporte provincial
15.000
10.000
5.000
0
2009e
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
-5.000
Por su parte, el aporte del Gobierno Federal en 2009 (su parte del laberinto) a travs
de las detracciones de impuestos sera de 10.738 millones ms 7.743 millones derivados
de la precoparticipacin de 15%, lo que totaliza un aporte de 18.481 millones de pesos.
Es importante sealar que el Gobierno Federal recupera una parte relevante del aporte
tributario propio con la apropiacin financiera del supervit del sistema de Seguridad
Social (las aplicaciones financieras son Letras que utiliza el Gobierno Federal).
Por ejemplo, en el ao 2009 el Gobierno Federal podr financiarse con los 24.046
millones de supervit financiero previsto, lo que equivale incluso a unos 5.565 millones
sobre el aporte tributario que realiza.
V.4. El futuro del Laberinto de la Coparticipacin
inconstitucional hacia
el sistema
de
transferencias
40
Resuelto esto, se podr abordar otra cuestin decisiva, previa o al menos concomitante
con la discusin del rgimen del rgimen de coparticipacin federal: la reforma del
sistema tributario nacional, provincial y municipal.
Sobre cada uno de estos elementos caracterizantes de los regmenes de las leyes
20221 y 23548 no me extender - existiendo suficiente literatura explicativa al respecto -
en razn de los necesarios lmites de este trabajo15. Pero dando por conocidos ellos, me
permitir algunas reflexiones en particular:
Estos, creemos, son tambin los pasos lgicos a seguir para alcanzar un sistema
equilibrado de coparticipacin y cumplir el mandato Constitucional.
Ao XIV, N 388, del 12 de febrero de 2008. Tambin se puede consultar el sitio web de la Comisin Federal de
Impuestos www..cfi.gov.ar.
16
Ver Spisso, Rodolfo, La desnaturalizacin del sistema de coparticipacin tributaria fedral, instrumento de
destruccin de la Republica Federal. El Derecho, Suplemento de Derecho Tributario, N 11849, Ao XLV, Buenos
Aires, 26/09/07.
42
3. Admisin de la
regin
de aprobar tratados de
de la
25 ;
Estableci adems que el alcance y contenido de dicha autonoma sera reglado por las
constituciones provinciales.
Como
Goza de una autonoma de grado superior a la municipal (puesto que slo resulta
limitada por la Constitucin Nacional), pero distinta a la de las Provincias, en razn de la
reserva de competencias del Gobierno Federal en su territorio, mientras ste sea el de la
Capital de la Nacin.
44
En lo que a este anlisis interesa en particular debemos sealar que, como veremos
luego, el art. 75 inc. 2) incorpora a la Ciudad de Buenos Aires formalmente como
partcipe del rgimen de coparticipacin federal.
Esta es la diferencia sustantiva con el texto constitucional anterior que guardaba silencio
al respecto.
3. Por el art. 124 se establece que "las Provincias podrn crear regiones para el
desarrollo econmico y social y establecer rganos para el cumplimiento de sus fines".
Esto se relaciona con lo que venimos comentando en tanto que este reconocimiento
Constitucional de la regin, como mbito formal de naturaleza interprovincial,
complementa lo dispuesto en el art. 75 incisos 2. y 19. en cuanto a la necesidad de
promover un desarrollo equilibrado del pas, particularmente a partir de las polticas
fiscales, considerando todas sus realidades territoriales.
Esta ratificacin formal de tal derecho de las Provincias dota de mayor certidumbre al
ejercicio de sus competencias en materia tributaria, especialmente sobre actividades
como las del sector hidrocarburfero o de la hidroelectricidad o el turstico, respecto de
los cuales se han suscitado no pocos conflictos.
Ello inhibe toda recurrencia a dichos instrumentos no slo respecto de los particulares,
sino tambin en la relacin del Gobierno Federal con las Provincias dentro del rgimen
de coparticipacin que, expresamente se seala, "no podr ser reglamentado" (art. 75
inc. 2).
6.
especialmente a reglar las relaciones de la Nacin con los pases vecinos en el marco
de los procesos de integracin.
Quizs, en estos dos ltimos casos, hubiera sido conveniente recoger la evolucin de la
jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, que permite deslindar con precisin
competencias federales y provinciales.
As es como se ha modificado el antiguo artculo 67, inciso 27, ahora 75, inciso 30. ,
para eliminar la facultad exclusiva de legislacin del Gobierno Federal en tales sitios.
En primer lugar, como hemos visto, si bien se mantiene la organizacin federal formal y
la distribucin de competencias entre dos niveles gubernamentales : el Gobierno Federal
y los Gobiernos de Provincia, se introduce el reconocimiento expreso de la autonoma
municipal, con lo cual se admite un tercer nivel de gobierno con las competencias que
le reconozca la respectiva Constitucin Provincial en materia institucional, poltico,
administrativo, econmico y, particularmente para lo que nos interesa aqu, en materia
financiera.
As, el nuevo artculo 75, (antes artculo 67), dispone: "Corresponde al Congreso:...
El sistema argentino de coparticipacin impositiva y los desafos al rgimen fiscal federal.
47
Se mantiene:
48
a) La configuracin del Tesoro Nacional en los trminos dispuestos por los artculos 4 y
75, inc. 1 de la Constitucin Nacional.
b) La distincin entre contribuciones directas e indirectas.
c) La competencia exclusiva del Gobierno Federal para imponer contribuciones
indirectas externas (derechos aduaneros), bajo el requisito de la uniformidad.
d) La competencia excepcional del Gobierno Federal para imponer contribuciones
directas con los mismos requisitos del texto anterior.
Se introduce:
a) Expresamente la competencia concurrente del Gobierno Federal para imponer
contribuciones indirectas internas, lo que se encontraba implcito en el texto anterior
segn jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia.
b) Imperativamente (segn nuestra opinin) el sistema de coparticipacin, como
mecanismo de coordinacin financiera en materia de contribuciones indirectas
internas, y directas establecidas transitoriamente por el Gobierno Federal.
c) La competencia del Gobierno Federal, para asignar especficamente, en forma
total o parcial, los recursos coparticipables, por tiempo determinado.
d) Los criterios de distribucin de los recursos coparticipables:
I) De correspondencia entre
recursos.
II) De equidad, solidaridad y prioridad para el logro de un grado equivalente de
desarrollo en todo el territorio nacional.
e) El reconocimiento de la autonoma municipal, y la consecuente admisin en
nuestra opinin- de un poder tributario originario (tambin en nuestra opinin) de los
municipios, con los lmites y alcances que determine cada Constitucin Provincial.
condicionadas
por
un
plazo
un
destino
especfico
determinados por ley especial del Congreso de la Nacin, aprobada por mayora
especial.
Hasta 1994 los municipios podan ejercer los poderes tributarios que les deleguen o
reconozcan las Constituciones Provinciales, sin que existiera ninguna garanta
constitucional federal respecto de la autonoma financiera y su consecuente poder
originario de imposicin tributaria. (arts. 5 y 106).
50
Antes de 1994 fue admitida por las reformas constitucionales provinciales la autonoma
municipal comprensiva de facultades tributarias originarias, aunque limitadas al
ejercicio de las mismas en su jurisdiccin y en tanto los tributos que resulten de ello no
se superpongan por analoga con otros de origen nacional o provincial.
Adems, se les reconoce tambin el derecho a participar del producido de los tributos
provinciales y de nacionales que sean coparticipados a las provincias.
El requisito de compatibilidad de los tributos municipales con los que resultaren del
ejercicio de sus respectivas competencias por el Gobierno Federal y los Gobiernos de
Provincia, se encuentra previsto expresamente en las constituciones de Crdoba,
artculo 188 ; Corrientes, artculo 164 ; Chaco, artculo 187 ; Entre Ros, artculo
187 ; Neuqun, artculo 204 ; Ro Negro, artculo 231 ; Santiago del Estero, artculo
216 punto 8 Tucumn, artculo 135, inciso 1 y Tie rra del Fuego, Antrtida e Islas
del Atlntico Sur, artculo 179, punto 2.
52
Con la Ley Convenio N 23.548, sustitutiva de la primera y base del actual rgimen de
coparticipacin de recursos entre el Gobierno Federal y los Gobiernos de Provincia,
stos se comprometen a distribuir a su vez a los municipios una porcin de los fondos
transferidos por dicho rgimen, asegurando, segn el inciso g) del art. 9 de la Ley la
fijacin objetiva de los ndices de distribucin y la remisin automtica y quincenal de los
fondos.
Constituciones
Provinciales
(cuando
ello
as
ocurre)
sino
como
Por otra parte, dado que ello implicar seguramente obligaciones a cargo de los
municipios en materia tributaria, particularmente respecto de la armonizacin con los
niveles superiores, y a partir del actual reconocimiento de la autonoma municipal en el
mismo texto constitucional, surge el interrogante : Pueden las provincias obligarse por
sus municipios autnomos?.
Pensamos que la respuesta es afirmativa en tanto ello se produzca sin afectar la esfera
de autonoma en materia tributaria que cada Constitucin Provincial reconozca a sus
municipios.
Pero adems, an cuando ese mbito de autonoma constitucional sea invadido por el
contrato federal tributario, no se afectarn efectivamente los derechos de los municipios
mientras stos consientan tal estado de cosas tcitamente, sea por accin (recibir los
fondos distribuidos o cumplir las obligaciones que le son impuestas) o por omisin
(abstenerse de cumplir las obligaciones a su cargo).
54
En primer lugar debera admitirse que resulta evidente el esfuerzo de los convencionales
constituyentes del 94 por reflejar la evolucin de la constitucin material y el derecho
judicial en materia de coordinacin tributaria federal.
Sin embargo, la Constitucin establece un marco de reglas para la vida nacional, que no
sustituye a la vida misma.
Por otra parte hay consenso en interpretar que la sociedad en su conjunto, demanda
respuestas en esta materia, a dos grandes interrogantes : Cmo se proveen ms y
mejores bienes y servicios pblicos y con qu grado de presin tributaria ? y
Cmo se alcanza la "igualdad de oportunidades" en todo el Territorio Nacional a
que hace referencia el texto constitucional ?.
Y supone tambin aceptar que estas libertades, como toda libertad, necesitan de los
medios y recursos para poderse ejercer.
Ideas que podrn ser aceptadas o rechazadas pero constituirn siempre el aporte sin el
cual dicha institucin queda trunca en el cumplimiento de sus propsitos y fines.
El primero trata de realizar un inventario de los puntos sobre los cuales debiera, como
mnimo, establecerse el o los acuerdos previos a que se refiere la Constitucin.
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1.- Coordinar todo cuanto hace al ejercicio de las competencias, servicios y funciones
que, de conformidad con la Constitucin Nacional y los acuerdos interjurisdiccionales
que se celebren en su consecuencia, correspondan al Gobierno Federal, las Provincias y
la Ciudad Autnoma de Buenos Aires.
2.- Coordinar la correspondencia entre las competencias, servicios y funciones con los
recursos totales de las respectivas jurisdicciones.
4.- Coordinar los niveles de inversin y gasto pblico en relacin con las respectivas
competencias, servicios y funciones.
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Principio desarrollado especialmente por el Dr. Anbal Oscar Bertea, Asesor Jurdico de la Comisin Federal de
Impuestos
El sistema argentino de coparticipacin impositiva y los desafos al rgimen fiscal federal.
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6.- Coordinar el ejercicio de las competencias en materia de crdito pblico por parte de
todos los niveles de gobierno en orden a preservar el crdito de la Nacin en su
conjunto.
9.- Determinar por consenso las reformas que exigiere, en el futuro, el sistema de
coparticipacin federal cuyas bases se acuerden.
10.- Constituir el foro institucional natural para todo cuanto hace a la consolidacin de un
federalismo de concertacin en materia econmica, financiera y fiscal.
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Municipios, y que haban sido absorbidas ilegtimamente por el Gobierno Federal, o bien
la delegacin de aquellas que le corresponden a ste ltimo.
Como tambin ensea Orlando Braceli, a quien seguimos en esta introduccin del tema,
en la actualidad discutir las transformaciones del Estado -a cualquier nivel-, supone
responder a tres preguntas claves que implican una concepcin del mismo: Qu
actividades debe realizar?; Quin decidir respecto de ellas y en
orden
a su
A ello se debe agregar que, por existir tres niveles de gobierno, y un cuarto, la regin
que, si bien no constituye un nuevo nivel gobierno, representa un mbito
institucionalizado de relacin interjurisdiccional, la coordinacin entre ellos resulta
esencial para que pueda aspirarse a un razonable nivel de xito en las transformaciones
propuestas. Particularmente dado el alto grado de interrelacin entre las competencias
de los distintos niveles lo que nos lleva, asimismo, al tema de la descentralizacin y la
integracin de las acciones de gobierno, al que nos hemos referido anteriormente.
Al respecto, toda reforma con caractersticas tales como las aqu se plantean, exige una
clara distribucin de competencias entre ambos niveles de Gobierno, lo que permitir
contestar racionalmente la primera de las tres preguntas planteadas.
Desde el enfoque jurdico, esta determinacin, acerca de las actividades, que en general
se deciden mantener como incumbencia total o parcial del Estado y luego, en particular,
se expresan como de rango federal, provincial o municipal, normalmente se encuentra
en la propia Constitucin Nacional y en las Constituciones Provinciales. Sin embargo en
el orden de la realidad ello a veces no manifiesta una coincidencia exacta.
Por lo tanto, la primera cuestin a resolver tiene que ver con el ejercicio efectivo de sus
competencias constitucionales concurrentes entre los tres niveles de gobierno.
Esto resulta esencial tambin para producir la ms importante de las reformas, a saber,
aquella que transforma el proceso de decisiones de gobierno y asegura su eficaz y
eficiente ejecucin.
Y esto nos lleva de nuevo a la estrecha relacin - reconocida ahora formalmente por la
Constitucin Nacional (incisos 2. y 8 del artculo 75 de la Constitucin Nacional) - de la
ley convenio de coparticipacin federal y el sistema de regmenes que ella regule, con el
Presupuesto General de la Nacin.
Para todo ello, ejerce con exclusividad la facultad de dictar la legislacin de fondo y
dispone de los ingresos fiscales provenientes del comercio exterior, de las rentas de su
patrimonio, y de las contribuciones que establezca conforme a lo establecido en la
misma Constitucin Nacional.
Las Provincias, y sus Municipios dentro del juego de las autonomas locales, se reservan
todas las dems competencias para proveer los bienes y servicios pblicos esenciales
que demandan las respectivas comunidades en su jurisdiccin territorial, y para concurrir
con el Gobierno Federal a fin de colaborar en el ejercicio de las funciones propias de
ste. Particularmente tienen la competencia de asegurar el rgimen municipal; la
educacin primaria y la administracin de justicia, y promover el desarrollo integral de
sus respectivas comunidades.
recursos
el
dficit
del
mismo
se
ha
echado
mano
constitucional
Para todo ello, ejerce con exclusividad la facultad de dictar la legislacin de fondo y
dispone de los ingresos fiscales provenientes del comercio exterior, de las rentas de su
patrimonio y de las contribuciones que establezca conforme a lo determinado en la
misma Constitucin Nacional. Adems dispone de los porcentajes en la distribucin del
rgimen general de coparticipacin federal que se acuerda por el presente y las
asignaciones especficas de recursos coparticipables que se establezcan o modifiquen
de conformidad a lo que manda el artculo 75, inciso 3 de la Constitucin Nacional.
Las Provincias se reservan todas las dems competencias para proveer los bienes y
servicios pblicos esenciales que demandan las respectivas comunidades en su
jurisdiccin territorial, y para concurrir con el Gobierno Federal a fin de colaborar en el
ejercicio de las funciones propias de ste. Particularmente tienen la competencia de
asegurar el rgimen municipal; la educacin primaria y la administracin de justicia, y
promover el desarrollo integral de sus respectivas comunidades. Se acuerda adems
que, en materia de educacin primaria, secundaria y terciaria no universitaria; atencin
de la salud en todos los niveles de complejidad; asistencia social integral y promocin
del empleo y acceso a una vivienda digna, las competencias servicios y funciones
corresponden a las Provincias y la Ciudad Autnoma de Buenos Aires de modo ordinario
y permanente, correspondiendo a la Nacin atender las demandas derivadas de
emergencias nacionales o regionales en circunstancias extraordinarias que as lo exijan.
Para todo lo anterior, las Provincias y la Ciudad Autnoma de Buenos Aires disponen de
los recursos provenientes de las contribuciones directas e indirectas sobre las personas,
cosas y actividades sujetas a su jurisdiccin, y de la renta de su patrimonio, as como de
los porcentajes en la distribucin del rgimen general de coparticipacin federal que se
acuerda por el presente y los que se le determinen en los regmenes especiales de
recursos afectados especficamente en forma permanente o que resulten de
El sistema argentino de coparticipacin impositiva y los desafos al rgimen fiscal federal.
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