Variations

Acteurs et enjeux
dun processus
quivoque
La naissance dune internationale civile

par Batrice Pouligny

prs les grandes mobilisations de Seattle, Washington,

Prague..., la ville de Porto Alegre a accueilli, en janvier dernier, ce que les mdias
dsignent couramment comme les prmices dune internationale civile , mlant
organisations non gouvernementales (ONG), syndicats et autres regroupements
opposs aux politiques nolibrales. Cest en des termes similaires qua souvent t
analys le rle des ONG dans dautres domaines comme la dfense de lenvironnement ou des droits de lhomme. Lexpression socit civile internationale ,
couramment utilise pour en rendre compte, fait cependant problme. Elle est
employe de faon trs essentialiste alors quon oublie volontiers les multiples
significations dont le concept de socit civile a t dpositaire depuis ses origines1. Au surplus, le champ quelle couvre implicitement est trs variable : ainsi,
en France, une quivalence est le plus souvent tablie entre socit civile et ONG,
alors quaux tats-Unis ou au Canada les syndicats, les entreprises, des cabinets de
conseil font eux aussi partie de la socit civile . Du reste, au niveau international,
1. Voir lanalyse historique propose par Sunil Khilnani, La socit civile, une rsurgence , Critique internationale,
n 10, janvier 2001, pp. 38-50.

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on tend de plus en plus parler de stakeholders (dpositaires denjeux) pour voquer lensemble de ces partenaires qui, auprs des gouvernements, sont parties prenantes des modes de gouvernance ou de rgulation luvre dans le monde.
Moins que linclusion des syndicats, des groupes religieux et des organisations
communautaires, cest celle du secteur priv marchand qui est la plus inacceptable aux yeux de nombre dONG, pour lesquelles la rfrence lide de socit
civile vise prcisment sen distinguer en dsignant un tiers secteur 2.
Lextrapolation de la notion vers la scne internationale est encore plus problmatique. Mme les auteurs qui ont le plus rflchi sur ce point ne disent rien
des transformations que suppose le transfert de la notion lchelle mondiale.
Certains laissent entendre que la socit civile internationale rsulterait purement et simplement de laddition des socits civiles nationales, sans toutefois en
expliquer le processus ni en tirer les consquences3. Nombreux sont ceux qui y voient
un potentiel de forces contre-hgmoniques et progressistes permettant la
construction dun monde plus multilatral et plus juste , une force travaillant
la dmocratisation des processus de dcision , voire la prfiguration dun nouveau multilatralisme englobant la communaut des hommes 4. Pour en juger,
encore faudrait-il pouvoir rpondre des questions prcises : qui fait quoi, au
nom de qui, comment, o, quand, avec quels objectifs, quels rsultats, comment
sorganisent concrtement les interactions entre diffrents rseaux dactions ? Or
ces questions sont trs souvent ludes, ou alors envisages sous un angle idologique. Cet article propose quelques rponses en analysant les principales formes
qua revtues laction transnationale mene par des organisations non gouvernementales, au cours des dix dernires annes, dans diffrents domaines de la vie internationale5. Il projette trois types dclairage sur des acteurs et des processus couramment prsents comme lexpression dune socit civile internationale : sur
les modalits concrtes de ces actions et la ralit de la mobilisation transnationale ;
sur le degr dindpendance daction et de pense de ces mouvements par rapport
aux appartenances nationales, aux tats mais aussi au secteur marchand ; enfin, sur
les dfis politiques que ces volutions posent en termes de reprsentativit, de
lgitimit et de responsabilit.

Modes daction de l internationale civile

Selon une perception commune, de plus en plus de groupes et de particuliers tablissent des relations transfrontalires auxquelles les tats ne sont pas associs 6.
Ce transnationalisme supposerait que lesdits individus et groupes, oprant
diffrents niveaux dautorit, sont relis entre eux par des valeurs et un discours
communs et changent de manire intense informations et services. La preuve en
serait le nombre croissant dONG et de transnational advocacy networks7. Elle est

Acteurs et enjeux dun processus quivoque 165

peu satisfaisante, notamment parce quelle sappuie sur des statistiques trs incompltes et nglige le plus souvent la varit des trajectoires historiques des organisations. En revanche, lobservation concrte de ce qui se passe dans diffrents
rseaux daction permet de mieux comprendre la manire dont sorganisent et
sexpriment ces groupes lchelle transnationale.
Ingalits et hirarchies dans laction transnationale

Les ingalits entre acteurs sociaux sont trs fortes dans laccs la scne internationale. Produire des documents, les distribuer avant les runions, envoyer des
dlgations comportant suffisamment dindividus pour suivre diffrentes ngociations en mme temps, avoir accs aux mdias... sont autant dactivits trs coteuses et tout simplement inaccessibles limmense majorit des organisations. Au
Sommet de la Terre, en 1992, seules les plus grosses ONG, occidentales pour
lessentiel, disposaient de ces moyens. Cela leur a permis duvrer sur le lieu
mme de la confrence intergouvernementale et de participer des runions avec
ses dlgations. Les ONG du Sud, majoritairement latino-amricaines, taient, elles,
cantonnes la confrence non gouvernementale et, sauf exception, non consultes par leurs collgues occidentaux. Au-del de quelques vnements mdiatiques
pour lesquels on avait besoin des gens de la base pour tmoigner ou pour faire
masse, laction se discutait et sorganisait au sein de petits comits trs restreints.
Lune des proccupations majeures des lobbyistes professionnels tait que de nouvelles ONG viennent remettre en cause leurs propres efforts, voire les concurrencer
sur leur terrain8. Ceci a pu conduire de vritables processus dexclusion : Rio,
les Africains regardaient, les Asiatiques coutaient, les Latino-Amricains parlaient,

2. Ann M. Florini (ed.), The Third Force. The Rise of Transnational Civil Society, Washington, Carnegie, 2000 (il est rendu compte
de ce livre dans la rubrique lectures de ce mme numro de Critique internationale).
3. Voir Lester M. Salamon et al., Global Civil Society. Dimensions of the Nonprofit Sector, Baltimore, The Johns Hopkins
Center for Civil Society Studies, 1999.
4. Voir Paul Wapner, The normative promise of nonstate actors : A theoretical account of global civil society , dans Paul
Wapner, Lester Edwin J. Ruiz, Principled World Politics, Lanham, Rowman & Littlefied, 2000 ; Ronnie D. Lipschutz, Reconstructing world politics : The emergence of global civil society , ibid. Cette perspective marque galement les travaux de
ceux qui font autorit sur ces questions, parmi lesquels Robert Cox et Stephen Gill.
5. Notamment droits de lhomme, environnement, campagne internationale contre les mines antipersonnel, mobilisations
antimondialisation.
6. Rapport du Millnaire du Secrtaire gnral des Nations unies, rsum, p. 1. Voir aussi Thomas Rise-Kappen, Introduction , dans Thomas Rise-Kappen (ed.), Bringing Transnational Relations Back In : Non-State Actors, Domestic Structures
and International Institutions, Cambridge, Cambridge University Press, 1995, p. 3.
7. Margaret E. Keck, Kathryn Sikkink, Activists Beyond Borders. Advocacy Networks in International Politics, Londres et Ithaca,
Cornell University Press, 1998.
8. Terra Viva, 15 juin 1992, dans Earth Summit : The NGO Archives, CD-ROM, Montevideo, Ngonet, 1995, p. 14 ; Ann Marie
Clark, Elisabeth J. Friedman, Kathryn Hochstetler, The sovereign limits of global civil society. A comparison of NGO participation in UN World Conferences on the environment, human rights, and women , World Politics, n 51, octobre 1998, p. 12.

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alors que les Nord-Amricains et les Europens faisaient du business 9. Les organisations qui avaient lhabitude davoir accs aux confrences et aux institutions internationales, parce quelles disposaient du statut consultatif auprs du Conseil conomique et social des Nations unies (Ecosoc)10 ou parce quelles taient les
premires avoir t admises dans des discussions internationales, ont rsist
larrive de nouveaux partenaires et protg leur prtention reprsenter tout le
monde. Ce processus sest reproduit dans les premires tapes de la campagne
contre lAccord multilatral sur les investissements (AMI), en 1995 : le Fonds
mondial pour la nature (WWF) et Les Amis de la Terre ont tenu le rle le plus actif
tout simplement parce quils occupaient dj lespace. Ils ont essay de conserver
le plus longtemps possible la charge de coordination et de mdiation avec les
reprsentants de lOCDE, au nom dune reprsentativit autoproclame. Quiconque est habitu aux sessions annuelles de la sous-commission et de la commission
des droits de lhomme de lONU, ou aux runions du comit des ONG de la
Banque mondiale, a eu maintes occasions dobserver ce type de phnomne. Les
longues discussions qui ont conduit la rvision du statut consultatif auprs de
lEcosoc, en 1996, ont t trs rvlatrices de la volont de certains de maintenir un
privilge acquis11. Si lon parle de socit civile internationale , il faut admettre
que cette appellation renvoie des interactions fort ingales entre des acteurs aux
ressources, et donc aux pouvoirs, diffrents. De ce point de vue, la distinction la
plus importante aujourdhui est sans doute beaucoup moins entre acteurs tatiques et non tatiques quentre ceux qui ont les moyens daccder aux forums internationaux et de peser sur les ordres du jour et les dcisions, et les autres.
La faon dont circule linformation mrite ici une attention particulire. Un poncif particulirement rpandu veut que les nouvelles technologies de communication favorisent la cration de mouvements de mobilisation transnationaux. Deux
facteurs sont gnralement cits lappui : Internet augmente considrablement
la vitesse de communication de grandes quantits dinformation un cot relativement bas ; et, en permettant une relle interactivit les utilisateurs peuvent tre
la fois producteurs et consommateurs dinformation , cette technologie remettrait en cause toutes les hirarchies12. Mais laccs Internet reste trs ingal pour
de nombreuses raisons, techniques et conomiques. En dehors des pays riches, il
concerne surtout une petite lite dj largement transnationalise . Dans certains cas, le passage au support lectronique peut mme priver concrtement des
acteurs locaux daccs une information nagure diffuse sur papier. Nombre de
petites organisations paysannes, de comits de quartiers ou autres groupes de
jeunes, dans des pays en dveloppement, taient habitus recevoir, par diffrents canaux, lettres dinformation, dpliants ou autres livrets diffuss par des
organisations intergouvernementales ou non gouvernementales sur des sujets aussi
divers que les techniques de protection des sols ou les droits de lhomme. Ft-elle

Acteurs et enjeux dun processus quivoque 167

limite, cette information tait souvent la seule laquelle ils avaient accs. ce titre,
elle tait prcieuse. Les petites brochures passaient de main en main, taient utilises lors de runions dinformation, jusqu puisement. Labandon de nombreuses publications au profit du support lectronique marque, pour ces organisations, un vritable retour en arrire. Comme le soulignait le dernier rapport du
PNUD sur le dveloppement humain, les rseaux mondiaux relient ceux qui en
ont les moyens et, silencieusement, presque imperceptiblement, excluent tous les
autres 13... Enfin, suivre de trs prs la production de linformation transmise
par des rseaux dONG via Internet, il se rvle que ce processus est troitement
contrl par un nombre limit dindividus placs la tte des organisations, et trs
hirarchis, avec une faible interactivit relle, comme le rvle ltude mene
par Peter Smith et Elizabeth Smythe sur la campagne contre lAMI, entre 1995
et 199814. Il en a t de mme lors des rcentes mobilisations antimondialisation.
De plus, Internet semble avoir un impact assez limit sur lorganisation de laction
des ONG : sil permet de diffuser trs rapidement des donnes entre des individus
qui ont dj accs un volume important dinformation, il ne remplace pas les modes
traditionnels de coordination, de mobilisation et de lobbying, reposant sur des relations interpersonnelles au sein de petits groupes.
Des valeurs communes ?

La socit civile internationale est suppose porteuse de valeurs communes.

De ce point de vue, les confrences mondiales thmatiques qui se sont multiplies
depuis le dbut des annes quatre-vingt-dix ont facilit la constitution de rseaux
thmatiques transnationaux ainsi que lapparition et le dveloppement de notions
qui ressemblent parfois des signes de reconnaissance mutuelle. Cest particulirement net dans les cercles de dfenseurs des droits de lhomme et de lenvironnement.

9. Ibid.
10. Le Conseil conomique et social est lorgane de coordination des activits conomiques et sociales de lONU. Les
ONG se voyant octroyer un statut consultatif en vertu de larticle 71 de la Charte des Nations unies (plus de 2 000 ce jour)
peuvent envoyer des observateurs aux sances publiques du Conseil, de ses commissions et sous-commissions ainsi que dans
les Confrences internationales. Certaines procdures, par exemple en matire de droits de lhomme, leur permettent galement de transmettre lONU directement, et de faon trs officielle, des informations. La plupart des institutions internationales ont des procdures daccrditation ou des comits de discussion occups, de fait, par les plus puissantes ONG et
qui fonctionnent sur la base de la cooptation.
11. La rsolution 1996/31 a remplac la rsolution 1296 qui, depuis 1968, rgissait le statut consultatif des ONG lONU.
12. David Holmes, Virtual Politics : Identity and Community in Cyberspace, Londres, Sage, 1997, p. 13 ; Wade Rowland, The
Spirit of the Web : The Wage of Information from Telegraph to the Internet, Toronto, Somerville House, 1997, p. 340.
13. UNDP, Human Development Report 2001, Making New Technologies Work for Human Development, New York, Executive
Summary, p. 1.
14. Peter (Jay) Smith et Elizabeth Smythe, Citizenship and technology : The MAI meets the Internet , ISA Annual Convention,
Los Angeles, mars 2000, pp. 24-27 et changes avec les auteurs. La rpartition par pays est dj assez significative : tats-Unis :
31,9 % du total ; Canada : 17,6 % ; Australie : 8,9 % ; Allemagne : 7,9 % ; France : 0,5 % (avec seulement deux sites).

168 Critique internationale n13 - octobre 2001

Ce processus nest toutefois ni aussi transnational ni aussi dmocratique quon

limagine. La hirarchie voque plus haut a pour consquence directe des mcanismes contrls pour lessentiel par des groupes troits d entrepreneurs de
normes , qui en ont la capacit parce quils sont les plus proches des rseaux de
pouvoir et en connaissent les codes. Le rle des experts devient de plus en plus dcisif, compte tenu du niveau de technicit que peuvent atteindre les discussions
dans les diffrents domaines. Juristes, conomistes ou spcialistes de tel ou tel
problme denvironnement deviennent des points de passage obligs, alimentant
largumentation de tous les autres acteurs. Le plus souvent, lavance effective des
projets dpend beaucoup moins de mobilisations collectives que de dynamiques individuelles, les rseaux dexperts, trs restreints, facilitant la circulation des individus entre les sphres gouvernementales et non gouvernementales.
Il est vrai que, au-del de dcalages rels entre discours universels et intrts locaux , il nest pas rare que, sur place, les militants rcuprent les discours
de ceux qui prtendent parler en leur nom, les investissent dautres significations,
et sen servent dans leurs ngociations ou leurs conflits avec les autorits du pays :
cest courant dans le domaine des droits de lhomme. Mais il existe aussi des cas
o intrts, pratiques, rgles et reprsentations peuvent tre plus clairement antagoniques, comme le montre le dlicat sujet du travail des enfants. Presque tous les
pays disposent, aujourdhui, dune lgislation linterdisant. Pourtant, plus de cent
millions denfants gs de moins de quinze ans travaillent un moment ou un
autre de lanne. Dans leur immense majorit, ils sont employs sans rmunration dans les fermes familiales. Mais dautres les plus visibles travaillent dans
des zones urbaines. Aux Philippines et en Thalande, les associations qui uvrent
localement auprs denfants dans les villes se heurtent rgulirement au discours
universaliste et abolitionniste des ONG de dfense des droits de lenfant. Pour ceux
quelles aident, gagner sa vie ou contribuer lconomie de la famille est indispensable. Fermer de force des ateliers de fabrication ou y interdire purement et
simplement le travail denfants revient les condamner semployer dans des
activits plus dangereuses (comme la plonge en eau profonde dans certaines
rgions des Philippines) ou se prostituer. Les associations locales cherchent, au
contraire, permettre le passage progressif dautres activits rmunratrices
moins risques, et dgager du temps pour une ducation minimale. Dans les
faits, ces associations aident concrtement des enfants trouver du travail, voire
les emploient directement ; leur activit est donc condamnable au regard des textes
internationaux et des fameuses valeurs universelles ...
Les exemples sont galement nombreux dans le domaine de lenvironnement,
contrairement au clich qui voudrait que la dfense des arbres, de la faune ou de
leau relve clairement de lintrt commun de toute lhumanit15. Les cas de
dplacements forcs de populations pour crer des rserves danimaux en partie

Acteurs et enjeux dun processus quivoque 169

gres par des ONG rappellent quil arrive aussi la dfense des biens communs
dentrer en concurrence avec celle des populations locales16.
Trois leons peuvent tre tires de ce rapide survol. Premirement, alors que lon
tend trs souvent considrer la socit civile internationale dans sa globalit,
ce mouvement est constitu, par essence, dune pluralit de situations et dacteurs
entre lesquels existent des liens complexes, mouvants et, surtout, trs asymtriques.
Deuximement, cette diversit se retrouve galement dans la multiplicit des paramtres qui faonnent les projets politiques des uns et des autres, au travers de
bricolages dont la ralit sociale a le secret. Toutefois, il nest pas sr que cette
ingniosit enrichisse le dbat international. Il se pourrait que les revendications,
valeurs, discours qui ont une chance de passer linternational, de peser sur les dcisions, et finalement de simposer, soient ceux qui correspondent un certain catchisme . De ce point de vue, il faut se mfier de la rfrence dsormais omniprsente
aux common goods ou biens communs de lhumanit : loin dtre quelque chose
de transcendant, ceux-ci sont issus dune construction sociale. Troisimement,
tout cela vient nous rappeler que lengagement des acteurs non gouvernementaux
se situe lintersection des diffrents espaces dans lesquels ils voluent (local,
national, transnational). Ceci est crucial pour comprendre ce qui est effectivement en train de changer dans la politique contemporaine. se focaliser sur une
socit civile mondiale et interprter le moindre incident comme la preuve
quelle est en train de se faire, on risque de passer ct des motivations relles
de laffrontement transnational qui sont, pour une large part, dordre national et
local et de nature trs concrte.

La socit civile , les tats et le march

Favorise par lexistence de structures et de rgles qui ont encourag la participation des ONG au sein des institutions internationales, incarne par des acteurs
sociaux qui ont pris lhabitude, depuis le sommet sur lalimentation, en 1967,
dorganiser des forums parallles aux grands rendez-vous internationaux, la socit
civile internationale se structure notamment dans linteraction avec les institutions internationales. Lanalyse de situations concrtes montre toutefois, dune
part, que les interactions avec ltat national demeurent souvent fortes, dautre part,
que les rgles se ngocient parfois, dans certains domaines, directement entre
acteurs privs.

15. Voir le dossier coordonn par Marie-Claude Smouts, Politiques de la biosphre , Critique internationale, n 9,
octobre 2000, pp. 114-175 .
16. Voir Paul Wapner, Environmental ethics and global governance : Engaging the international liberal tradition ,
Global Governance, vol. 3, n 2, mai-aot 1997, pp. 213-231.

170 Critique internationale n13 - octobre 2001

La prgnance des contextes nationaux

La mobilisation transnationale nest souvent quun appui pour une action dont lenjeu
essentiel se situe dans lespace national ou local. Lextension de laction hors des
frontires vise alors procurer des ressources supplmentaires. Celles-ci sont
dabord symboliques : une visibilit, voire une reconnaissance au niveau international, la rfrence des valeurs universelles confrent un surcrot de lgitimit dans la sphre nationale. tre reu par un ambassadeur ou un responsable
tranger de passage permet tel responsable dassociation daccder au statut de
reprsentant de la socit civile ; quil puisse ou non se prvaloir dune base
sociale devient alors secondaire. Mais la transnationalisation de laction donne
aussi accs des ressources matrielles : financements, accs une tribune et des
informations utiles, etc. Les intrts conomiques dj acquis lorsquon utilise le
label dONG dans la sphre nationale (par exemple sur le plan fiscal) sont dmultiplis et viennent grossir la rente. De telles stratgies, qui relvent souvent de choix
individuels, peuvent conduire des personnes ou des groupes chercher lextrieur
une lgitimation quils nont pas t capables de construire localement, y compris
auprs de ceux qui constitueraient leur base naturelle. En matire de droits de
lhomme, de promotion de la dmocratie ou de dveloppement, il nest pas rare
que le visiteur de passage dans un pays du Sud dcouvre que des responsables
dONG qui passent lextrieur pour des leaders incontournables sont perus
localement comme des sortes dentrepreneurs, voire comme des usurpateurs.
Lorsquils ne sont pas, tout simplement, dillustres inconnus.
Reste quen gnral, mme lorsque les acteurs sont prsents sur la scne internationale au cours de confrences ou auprs dinstitutions , une part importante
de laction concrte se droule dans lespace national. Ce contexte renvoie non seulement des enjeux sociaux et politiques conjoncturels mais aussi, structurellement,
la faon dont les acteurs conoivent la vie sociale et les formes de leur action, dans
une trajectoire historique prcise. Dans les manifestations antimondialisation qui
se succdent depuis Seattle, on ne peut comprendre les formes que revtent ces vnements et, a fortiori, ce qui est en train de se jouer entre les diffrents rseaux, sans
tenir compte du paysage politique national dans lequel voluent les diffrents
groupes. Dans plusieurs pays europens (Allemagne, France, Royaume-Uni en
particulier), les associations qui y participent sont trs lies lmergence de nouvelles organisations syndicales (comme le syndicat SUD en France) mais aussi
des groupes anarchistes, des mouvements dglises et des partis dextrme
gauche, dont les militants actifs sont souvent les mmes, et qui les financent largement. Ce sont des enjeux tout autres qui expliquent que telle ou telle organisation
nord-amricaine, indienne, sngalaise ou brsilienne ait particip certains des
rassemblements antimondialisation des deux dernires annes. Dans bien des cas,
la relle signification de la bataille transnationale et son utilit sont trs largement

Acteurs et enjeux dun processus quivoque 171

dtermines par ce qui se passe dans les luttes politiques nationales17. A contrario,
des mouvements internationaux se sont souvent trouvs affaiblis par des clivages
nationaux trs classiques, loin de lidal quils essayaient de promouvoir. Des ONG
comme Mdecins sans frontires sont bien places pour savoir que, face des
crises comme celles des Grands Lacs ou de lex-Yougoslavie, les diffrences dapprciation entre les sections nationales peuvent tre si profondes quelles conduisent,
sur le terrain, des dcisions divergentes et des schismes douloureux18. Du reste,
le label national pse souvent trs lourd. Sur les lieux de ngociations internationales il en a t ainsi, par exemple, propos de la Convention sur les mines
antipersonnel ou de la cration de la Cour pnale internationale , chaque dlgation nationale travaille ouvertement en troite collaboration avec ses ONG,
quand elle ne les intgre pas demble. Dailleurs, chaque ambassade a aussi ses
ONG, sous-entendu celles de son pays oubliant souvent, au passage, quil existe
aussi, sur place, une socit civile avec laquelle dialoguer. Il en est de mme dans
les situations de conflit, a fortiori lorsque des oprations de paix sont en cours. Le
drapeau national, l aussi, nest jamais bien loin, y compris de faon trs concrte,
comme le montrent les images des journaux tlviss : militaires, journalistes et
employs dONG y apparaissent dabord comme les reprsentants dun pays, voire
dune politique trangre.
Ces distinctions nationales sont souvent renforces par des facteurs structurels
tenant, notamment, des conceptions trs diffrentes de la vie associative. Mme
dans deux pays europens voisins comme lAllemagne et la France, la logique
associative (Verein ou association) nest pas identique. Les histoires, modes dorganisation et profils sont encore plus contrasts entre les rseaux franais et nordamricains qui participent aux mouvements antimondialisation, par exemple. Aprs
Seattle, des reprsentants franais dAttac19, pourtant habitus des confrences
internationales, racontaient comment ils avaient eu limpression dvoluer sur une
plante diffrente de celle de leurs collgues amricains : au militantisme et lamateurisme dsargents qui continuent, quelques exceptions prs, prvaloir dans
les rseaux franais correspondent, outre-Atlantique, des lobbyistes professionnels,
aux moyens financiers et matriels considrables.
Le poids de lintergouvernemental et du secteur priv marchand

Limpact de la socit civile internationale sur la transformation des termes et

de la nature du dbat international est difficile valuer. Lorsque lon tudie la

17. Sidney Tarrow, Power in Movement. Social Movements and Contentious Politics, Cambridge, Cambridge University Press,
2e d. 1998, pp. 176-195.
18. Entre MSF-France et MSF-Grce, par exemple, ou, dans une moindre mesure, entre MSF-France et MSF-Belgique.
19. Association pour une taxation des transactions financires pour laide aux citoyens.

172 Critique internationale n13 - octobre 2001

gnalogie de projets concrets, couramment prsents ensuite comme des victoires

arraches aux gouvernements par la socit civile , on saperoit que, lorsque
les associations ont jou un rle, cest dans les phases prliminaires : publicisation
de certains enjeux et leur mise lordre du jour. En revanche, dans le processus dcisionnel, non seulement les facteurs les plus importants sont souvent beaucoup
plus contingents que ne le laissent entendre les reconstructions a posteriori, mais
surtout le poids des processus intergouvernementaux reste dcisif. Les reprsentants dONG du Nord sont couramment utiliss par les dlgus gouvernementaux
de leur pays et, parfois, par des fonctionnaires des institutions internationales,
pour pousser un projet. La rciproque est galement vraie. Lhistoire de la cration aux Nations unies dun poste de Haut Commissaire aux droits de lhomme est
rvlatrice. En 1992, la proposition en est faite par Amnesty International. Mais
on oublie souvent quil existait dj un tel projet, lanc en 1947 et pouss, pendant
des annes, la fois par certains hauts fonctionnaires onusiens en poste au Centre
des droits de lhomme (qui dpend du Secrtariat de lOrganisation) et par certains
tats, en particulier parmi les non-aligns. Dans les annes quatre-vingt-dix, la Commission internationale des juristes (qui concurrenait alors Amnesty International
dans son rle de leader sur le sujet) sest trouv une allie dans la dlgation du Costa
Rica, qui accepta de porter officiellement le projet (dont elle reut alors la paternit). Paralllement, certains gouvernements hostiles cette proposition ont constitu des alliances avec des ONG afin den affaiblir la substance. Cela fut particulirement clair dans les dbats de la Confrence mondiale sur les droits de lhomme,
Vienne, en juin 1993, et ceux de la session suivante de lAssemble gnrale, au
cours de laquelle a t adopte la rsolution crant ce poste20. Le parcours sinueux
des projets, sur plusieurs annes, est souvent li la circulation dindividus qui peuvent, selon les circonstances, les choix stratgiques ou plus simplement les opportunits de carrire, se dplacer entre les sphres gouvernementales, non gouvernementales et intergouvernementales. Aux tats-Unis mais aussi en Europe
dsormais, passer par une organisation de dfense des droits de lhomme reprsente un capital social . Dans tous les cas, une telle exprience facilite lentre
ultrieure dans une organisation internationale et permet daccder ou de retourner
la politique dans de nombreuses rgions du monde. Dans cette perspective, les
rseaux dexperts offrent un champ dobservation particulirement fertile. En
matire de droits de lhomme, le rle des juristes a t dcisif dans lavance dune
justice internationale, bien au-del des intentions premires des tats (quil sagisse
de la Cour pnale internationale ou du Tribunal pnal international pour lexYougoslavie). Dans le domaine de lenvironnement, comme dans le cas de la
Convention contre les mines antipersonnel, les experts des ONG ont parfois su
simposer parce quils avaient propos, au bon moment, des solutions de compromis. En matire conomique, ceux qui alimentent la rflexion sont, en ralit,

Acteurs et enjeux dun processus quivoque 173

fort peu nombreux21. Dans certains secteurs comme lenvironnement, ou en

matire de finance et de commerce dits thiques , les normes, codes ou autres
indicateurs sont discuts directement entre ONG, cabinets de conseil et acteurs
du secteur priv marchand, quil sagisse de fonds de pension, de multinationales
de production ou encore de socits de grande distribution. La rgulation internationale est alors entirement privatise et chappe tout arbitrage politique.

Les dfis politiques : reprsentativit, lgitimit, responsabilit

Tout ceci pose la question des critres de dsignation de lintrt public (ou commun) et darbitrage, des processus par lesquels sont adoptes les dcisions, des
bases sur lesquelles certains acteurs sont jugs reprsentatifs et lgitimes et dautres
pas. La chose publique ne relevant plus exclusivement de ltat, on doit sinterroger sur le rle du politique dans cette nouvelle configuration et sur les procdures mises en uvre. Les questions cruciales sont ici celles de reprsentativit,
de lgitimit, de responsabilit et defficacit.
Les problmes de reprsentativit et de lgitimit

Dans les faits, des dcisions peuvent tre prises sous la pression dindividus qui ne
sont ni lus ni dment mandats par qui que ce soit pour reprsenter une vision,
et donc des intrts, dans des ngociations internationales22. Or il arrive quils se
trouvent face des gouvernants qui ont, eux, t dmocratiquement lus. Bien plus,
l o des processus de dmocratisation sont en cours, les politiques de promotion
de la socit civile peuvent venir se substituer une reprsentation dmocratique locale. Quelle est alors la reprsentativit des porte-parole des associations
qui sexpriment sur la scne internationale ? Qui reprsentent-ils ? Sur quelles bases ?
Qui les financent ? La plupart des intresss refusent ce type de discussion au
motif quils ne dfendent pas un intrt particulier mais ceux de lhumanit dans
son ensemble et qu ce titre, la question de la reprsentativit ne saurait leur tre
oppose. Ce discours pose trois types de problmes. Premirement, il prtend
homogniser une socit civile qui, par essence, est un lieu dexpression de
20. UNGA/RES/48/141 du 20 dcembre 1993. Sources : observations personnelles et entretiens. Voir galement H. Tolley,
The UN Commission on Human Rights, Boulder, Westview, 1987, p. 564.
21. Les travaux dYves Dezalay et Brian Garth sur ce quils ont appel les multinationales de la vertu civique soulignent
la symbiose entre des rseaux fondamentalement litistes qui imposent les formes de la contestation comme celles de la domination. Voir notamment Yves Dezalay, Brian Garth, Dealing in Virtue, Chicago, University of Chicago Press, 1996 ; Droits
de lhomme et philanthropie hgmonique , Actes de la recherche en sciences sociales, mars 1998. Voir galement David
Hulme, Michael Edwards (eds.), NGOs, States and Donors : Too Close for Comfort ?, New York, St Martins Press, 1997.
22. Comme ont eu le souligner un certain nombre danalystes, les lections sont, en moyenne, bien moins frquentes dans
le monde associatif que dans le monde politique. Voir Thomas G. Weiss, Leon Gordenker (eds.), NGOs, The United Nations
and Global Governance, Londres et Boulder, Lynne Rienner, 1996, p. 219.

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la diversit. Deuximement, il considre comme allant de soi la dfinition de

lintrt gnral et les arbitrages que cela suppose sans en donner les procdures concrtes, alors quil refuse la voie de la reprsentation. Troisimement, il
tend confrer aux intresss une autorit fonde sur la lgitimit de leur action,
comme si celle-ci renvoyait un donn et non pas des processus sociaux et
politiques concrets.
Le discours sur la lgitimit repose essentiellement, pour sa part, sur la dfense
de valeurs communes, au nom dune conscience mondiale ou conscience de
lhumanit . Il sert principalement aux intresss se distinguer du secteur marchand qui, lui, dfendrait des intrts particuliers (une distinction qui apparat
plus floue dans la notion de stakeholders utilise outre-Atlantique). Le risque est grand
de ny trouver quune forme dauto-lgitimation. Si la mondialisation donne une
impression de connexions (connectedness) universelles, elle ne produit pas la perception
quivalente dune communaut qui serait fonde sur des valeurs et croyances partages. Mme en Europe, une telle communaut ne va pas de soi. Il est clair, par
exemple, quil existe des clivages trs concrets entre des militants de terrain et
ceux qui font du lobbying international, et dont le discours mondialis peut sembler aux premiers en complet porte--faux avec leur situation concrte.
Largumentation sur la lgitimit comporte plusieurs variantes. Lune delles
sappuie sur une proximit suppose avec la base ou le terrain , le fameux
grassroot level. La notion de proximit tend ici se substituer celle de reprsentativit (on ne sexprime peut-tre pas au nom de mais on en est plus proche
et, de ce fait, plus lgitime). La sous-traitance gnralise (de laide au dveloppement, de lducation, de la sant publique, etc.) aux ONG, maintenant largement
pratique tant par les institutions internationales que par les gouvernements, nourrit cette logique et sen nourrit son tour. lautre bout du spectre, on trouve le
discours tautologique dune lgitimit confre par la transnationalisation. Cette
fois, ce nest plus une suppose base mais bien au contraire lenvergure internationale, la hauteur de vue, les arguments de srieux et de rputation qui
priment : autrement dit, la proximit, cette fois, avec les technocrates. Le discernement dont les reprsentants dONG demandent si souvent aux gouvernants de
faire preuve en faisant le tri parmi leurs interlocuteurs relve de ce type de raisonnement23, de mme que la demande des hommes politiques qui aimeraient
bien avoir leur disposition des listes dONG srieuses et lgitimes sur tous les sujets,
dans tous les espaces, tout moment, pour traiter avec elles24... La contestation de
lordre tabli constitue une autre source de justification : les associations sont alors
lgitimes parce quelles exercent une fonction tribunitienne ou dalerte. Enfin, la
lgitimit technique ou scientifique est trs souvent invoque. Le discours technique (et son jargon, qui est galement important dans des processus de reconnaissance rciproque et de fermeture sur un petit nombre dinitis, comme on le

Acteurs et enjeux dun processus quivoque 175

voit trs clairement sur les questions de droits de lhomme et denvironnement)

peut tendre se substituer la lgitimit politique, posant de srieuses questions
quant aux critres sur lesquels se fait larbitrage entre diffrents intrts.
Rendre des comptes : qui ?

On doit alors sinterroger sur la faon dont la responsabilit des mouvements qui
se rclament de la socit civile internationale est dfinie et interpelle. Elle
sexerce dabord lgard des bailleurs de fonds puisque, dfaut de vritables mandataires pour nombre dentre elles, les associations sont principalement responsables devant leurs financiers, autrement dit pour la majorit de celles qui
dploient une action transnationale devant des gouvernements ou des organisations internationales. Or, jusqu prsent, cet exercice sest essentiellement cantonn
des paramtres financiers et technocratiques. Surtout, il nest pas public. Quant
aux ONG qui fonctionnent avec une majorit de fonds privs, plusieurs scandales
financiers les ont obliges fournir des efforts dexplication, mais sans conduire
une rflexion en profondeur sur le financement du secteur associatif. Enfin, pour
les associations finances largement par des partis politiques comme pour celles
qui reoivent un pourcentage croissant de fonds du secteur priv marchand, ces liens
sont le plus souvent cachs aux militants eux-mmes, alors quils influencent directement les priorits et les actions.
Une autre manire de demander des comptes aux associations est de le faire sur
les rsultats de leur action. Ainsi, les mouvements antimondialisation sont de
farouches opposants lOMC. Mais qui profite un commerce international
dpourvu de rgles minimales et darbitre ? Qui paie le plus cher cette situation
in fine ? Ce type de questions est notamment pos par les militants originaires du
Sud mais il est le plus souvent occult par les responsables dassociations du Nord.
Cest en des termes trs concrets que doit tre examine larticulation entre intrts privs et publics, individuels et collectifs, entre efficacit et quit. Le poids
croissant de mouvements se rclamant de la socit civile internationale remet
en cause la prtention de gouvernements et dlus procder seuls des arbitrages qui ont des implications internationales, mais aussi nationales et locales. ce
jour, la seule solution propose pourrait bien tre la loi du plus fort, dans les couloirs des ngociations ou dans la rue...

Sil existe aujourdhui une socit civile internationale , ce terme dsigne alors
une arne de luttes, un espace extrmement fragment et contest o la politique

23. Les reprsentants des plus grosses ONG franaises rclament ainsi, dans des dbats publics, un droit dinventaire
sur les organisations choisies comme interlocuteurs par les diffrents ministres.
24. Des consultants auprs de diffrents ministres sentendent rgulirement demander de constituer de telles listes.

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concerne essentiellement la faon dont certains groupes mergent et sont lgitims

(par les gouvernements, les institutions ou dautres groupes) 25. Dans ce processus, le rle des mdias est crucial et joue dans le sens dune sympathie et dune
confiance sinon dune lgitimit plus fortes octroyes des acteurs privs sur
tel ou tel sujet. Contrairement certains pronostics, ces volutions ne marquent
pas la fin de la politique mais invitent en imaginer de nouvelles modalits,
plurielles, mouvantes, limage de cette diversit des formes par lesquelles les
individus exprimentent leur citoyennet, travers diffrents territoires rels et
idels26. Cette htrognit constitue sans doute le plus grand dfi du monde de
la socit civile lui-mme, plus encore dans sa dimension internationale que
nationale. Elle peut dcontenancer ceux qui rvent dune communaut politique
rpondant lexistence dune ralit dsormais globalise , comme David Held
avec lide de dmocratie cosmopolite 27. Il en va de mme du souci de nombreux gouvernements de pouvoir sentretenir avec un nombre limit dacteurs,
clairement identifiables, considrs comme reprsentatifs et lgitimes une fois
pour toutes et dans tous les espaces, ou encore de la prtention de certaines associations qui se transnationalisent reprsenter le bien commun et fdrer toutes
les initiatives. Toutes ces ractions, pour comprhensibles quelles soient, reviennent, in fine, vouloir borner ce qui est peut-tre la plus grande richesse des mouvements sociaux en question : leur diversit et leur dynamisme, rvlateurs de la
vraie nature de ce que lon a coutume dappeler la mondialisation .
Batrice Pouligny est chercheur la FNSP (CERI). E-mail : pouligny@ceri-sciences-po.org

25. Andrew Hugrell, Ngaire Woods, Globalisation and inequality , Millenium, vol. 24, n 3, 1995, p. 468.
26. Voir ce propos Denis-Constant Martin (dir.), Cartes didentit. Comment dit-on nous en politique ?, Paris, Presses de
la FNSP, 1994 ; Catherine Neveu, Anthropologie de la citoyennet , dans Marc Abls, Henri-Pierre Jeudi, Anthropologie
du politique, Paris, Armand Colin, 1997, pp. 85-88.
27. David Held, Democracy and the Global Order : From the Modern State to Cosmopolitan Governance, Cambridge, Polity
Press, 1995 ; Daniele Archibugi, David Held, Martin Khler (eds.), Re-Imagining Political Community : Studies in Cosmopolitan
Democracy, Cambridge, Polity Press, 1998.