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MANUAL LEGAL PARA LA

TRIBUTACIN AMBIENTAL EN
EL ECUADOR
Carla Crdenas

PRESENTACIN
El Manual legal para la tributacin ambiental en el Ecuador, constituye un trabajo
original que se enmarca en las experiencias de la autora sobre la dificultad que los
organismos de administracin seccional se ven avocados, especialmente porque
los tributos ambientales son nuevos en el Ecuador, al menos en su aplicacin en
los gobiernos seccionales.
El manual ha sido diseado para que sea entendido por la poblacin que no tiene
conocimientos de Derecho y que necesitan un apoyo y una gua para quienes
necesitan conocer las generalidades de la tributacin ambiental.
Esta gua aspira ser una contribucin orientada a resolver la carencia de esta
informacin en forma sencilla y asequible que se hace ahora indispensable dentro
de la materia ambiental en el Ecuador.

MSc. Olga H. Mayorga

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NDICE
Pgina
I

INTRODUCCIN

CAPTULO I
LOS INCENTIVOS AMBIENTALES

1.1. Los Incentivos Ambientales.

1.2. Tipos de incentivos
1.
Figuras tributarias
2.
Figuras econmicas
3.
Figuras penales
4.
Otras figuras
1.3. Marco Constitucional para la proteccin del ambiente y para el
establecimiento de incentivos ambientales en el Ecuador
1.4. Marco legal para los incentivos ambientales en el Ecuador
1.5. Capacidad de los organismos pblicos en el Ecuador para
crear incentivos ambientales
CAPTULO II
LOS INCENTIVOS AMBIENTALES TRIBUTARIOS
2.1. Los incentivos ambientales tributarios. Definicin e importancia.
2.2. Marco constitucional para la proteccin del ambiente y el
establecimiento de incentivos tributarios ambientales en el
Ecuador
2.3. Marco legal para el establecimiento de incentivos tributarios
ambientales en el Ecuador
2.4. Requisitos que deben tener las normas que crean tributos
ambientales.
2.5. Incentivos tributarios ambientales
2.6. Capacidad de los organismos pblicos para imponer tributos
ambientales
2.6.1. Capacidad de los organismos de administracin
seccional para imponer y administrar tributos
ambientales.
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En la prctica.(Anlisis de inconvenientes)

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CAPTULO III
PROCEDIMIENTOS PARA ESTABLECER Y APLICAR
TRIBUTOS AMBIENTALES
Introduccin al procedimiento para la creacin de tributos
ambientales
Procedimiento para la creacin de Leyes
Procedimiento para la creacin de Ordenanzas
La creacin de Ordenanzas por medio de consulta popular
Estrategias de negociacin
Metodologas de valoracin econmica
La participacin en el diseo de normas

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CAPTULO IV
ESTUDIO DE CASOS
Estudio de caso de la Parroquia Santa Ana. Cuenca - Ecuador.
Estudio de caso de la Parroquia de Zmbiza. Quito- Ecuador.

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V. GLOSARIO DE TRMINOS

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VI. BIBLIOGRAFA

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VII. ANEXOS

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63
63

I. INTRODUCCIN
Para el Banco Mundial la salud ambiental va de la mano con el desarrollo, es as
como varios estudios realizados en algunas zonas del mundo revelan que los
pases que poseen mayor riqueza cuentan con un ambiente sano y los pases con
menor riqueza tienen problemas ambientales. Por ejemplo: no se puede invertir en
sistemas de tratamiento de aguas por lo que no se asegura calidad y cantidad de
agua para las poblaciones.
Para otras tendencias polticas no necesariamente el desarrollo econmico va de
la mano con el medio ambiente, ms bien el desarrollo econmico va a la par de
la contaminacin, y demanda mayores inversiones en los sistemas de
descontaminacin. Tal es as que los pases desarrollados son los que ms
contaminan mientras los que menos poder econmico y menos produccin tienen
son los que menos contaminan.
Lo cierto es que ambas tendencias le dan una importancia significativa a las
polticas ambientales, exista o no poder econmico las polticas ambientales
marcan la diferencia, y para que se inserten estas polticas en las acciones de un
pas se requiere voluntad poltica que estar garantizada una vez que los
gobernantes estn sensibilizados y conozcan de los problemas ambientales y sus
consecuencias a largo plazo.
Entre tantas polticas que se plantean estn las de incorporar al sistema
econmico legal los incentivos ambientales, sean tributarios o no, para lograr
que los ciudadanos realicen prcticas a favor del medio ambiente, o a su vez para
lograr que dejen de practicarse actividades que lo lesionan.
En el Ecuador existe muy poca investigacin y propuestas acerca de la tributacin
ambiental, y a pesar de que los gobiernos de administracin seccional ya han
incursionado con varias actividades en el tema, se requiere de una investigacin
profunda y la construccin de una base conceptual y legal que permita
dimensionar los objetivos a mediano y largo plazo que pueden plantearse y
concebir para nuestro pas una poltica de incentivos ambientales.
Objetivo del Manual
Facilitar a los tcnicos/as, organismos de administracin seccional, y ms
personas vinculadas con el ambiente, una herramienta sencilla para poder disear
y aplicar incentivos tributarios ambientales de acuerdo a la normativa legal vigente
en el Ecuador.

Destinatarios del Manual

Este manual est destinado a profesionales que puedan estar involucrados en el
diseo de tributos ambientales, que tengan experiencia de trabajo en temas sobre
el desarrollo, as como experiencia en organismos de administracin seccional, o
autoridades de los mismos. Profesionales que necesiten embarcarse en la
experiencia
del diseo de tributos ambientales,
utilizando metodologas
participativas y logrando cumplir los objetivos del gobierno local, y de la
ciudadana.
Trata de ser un insumo de manera especial para los/las actores/as del desarrollo
local, considerando que el Manual es una alternativa para consolidar procesos
ms efectivos y participativos, dejando de lado el concepto y prctica del Estado
centralista en el manejo de los temas ambientales de los ciudadanos/as.
Adems pretenden informar a comunidades indgenas, afroecuatorianas,
campesinas, organizaciones sociales, las generalidades de la tributacin
ambiental para considerarlos como alternativas de desarrollo sustentable.
No es un manual dirigido a profesionales en Derecho ni economa, si no que trata
de ser una Gua para todos/todas quienes quieran utilizarlo a favor del ambiente y
la comunidad.
Por ser una Gua, no es una receta de aplicacin automtica. Se espera que su
utilizacin sea de manera integral, sin fragmentacin, porque correra el riesgo de
perder la calidad del producto en su interpretacin.
Recomendaciones para el empleo del Manual
El presente Manual es bastante didctico y entendible para cualesquier lector, en
su desarrollo se emplea un lenguaje sencillo, pero tcnico para que sea asimilado
especialmente por los Tcnicos del Desarrollo Local, que trabajen en los
Gobiernos Municipales, Gobiernos Provinciales, ONGs, diseadores de proyectos,
etc.
A todos estos profesionales, se les sugiere tomar en cuenta las siguientes
recomendaciones:

No es pertinente leerlo por partes, por ejemplo, el captulo I muestra una

introduccin legal de lo que se desarrolla en los siguientes captulos que es
importante conocer.
Es importante que en la lectura se vayan revisando los anexos que se
adjuntan.

Sacar aparte los trminos que necesiten refuerzo o que no son comprendidos,
para consultar en el glosario o en un diccionario e incluso a un experto en la
materia.
Estudiar cada captulo, analizarlo, interpretarlo y discutirlo en grupo, hasta
llegar a resoluciones de consenso.
Tratar el tema y relacionarlo con el contenido del Manual, para buscar posibles
soluciones al problema o inquietud que tenga el lector.

LOS INCENTIVOS AMBIENTALES

Objetivos

Dotar al lector de conceptualizaciones referentes a los incentivos

ambientales.
Proporcionar el contenido cientfico de las Leyes y sus elementos o
artculos bsicos en materia de tributacin ambiental.
Analizar e interpretar las clases de incentivos ambientales que existen.

1. Los Incentivos Ambientales

Los incentivos o estmulos ambientales son beneficios o cargas econmicas que el
Estado concede a determinada persona, natural o jurdica, con la finalidad de
acentuar actividades favorables al medio ambiente, o para desalentar una
actividad nociva a ste.
Parece paradjico que se utilice el trmino de incentivos o estmulos para estos
medios de poltica econmica y financiera, pues su objetivo tambin puede
consistir en desalentar una actividad. Es as que Giampetro Borrs.1986, dice:
Si se piensa en el fin trascendente del incentivo, se advierte que no hay yerro en
denominar estmulos a los que tienden a desalentar una actividad dada.
Los estmulos o incentivos ambientales siempre tendrn un objetivo ambiental,
pueden o no tener contenido tributario, o pueden ser cualquier otra figura que la
imaginacin permita crear como medio para ejercer una poltica ambiental, e
impulsar actividades o actitudes en los habitantes.
Existen varias iniciativas que se han dado en el mundo, como son: los crditos, los
bonos, la venta de derechos y permisos y en cuanto a las figuras tributarias los
impuestos, tasas y contribuciones. Estos instrumentos se han dado tanto en el
Estado, como en organismos de administracin seccional, como ONGs, bancos,
etc.
2. Tipos de Incentivos Ambientales

El cuadro 1 explica la clasificacin de las figuras de acuerdo al objetivo de

implementacin, en el que se puede diferenciar con color rojo las figuras
tributarias, y con color negro las figuras econmicas:

Cuadro1. Tipos de incentivos

OBJETIVO
POR EL
INSTRUMENTO
ADOPTADO
Fomentar una Tributos
actividad,
Crditos
produccin,
Subsidios
consumo,
Venta
de
importacin,
derechos
o
que favorezca permisos
al ambiente
Desalentar
Tributos
una actividad, Venta
de
produccin,
derechos
o
consumo,
permisos.
importacin
que
atente
contra
el
ambiente.
Valorar
un Venta
de
servicio
derechos
o
ambiental
permisos
Compensar
por
los
impactos
ambientales
negativos.

POR LA IMPOSICIN DE
LA CARGA
Impuesto

Impuesto
Multas
Sanciones

POR
LA
SUPRESIN DE LA
CARGA
Exencin
Deduccin

Exencin

Tasa
Contribucin
Indemnizacin

El cuadro 2 explica las figuras desde el punto de vista legal, porque de ello
depende la clase de norma a utilizarse:
Cuadro 2. Clasificacin legal de los incentivos ambientales
MBITO LEGAL
FIGURA
FIGURAS TRIBUTARIAS
Impuestos
Tasas
Contribuciones
FIGURAS ECONMICAS
Crditos
Venta de derechos o permisos

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FIGURAS PENALES
FIGURAS CIVILES

Subsidios
Multas
Sanciones
Indemnizaciones

a) Figuras tributarias como incentivos ambientales

Los estmulos tributarios ambientales sern tratados en el siguiente captulo II, por
tratarse de un tema que merece mayores explicaciones, argumentaciones y
ejemplos.
b) Figuras econmicas como incentivos ambientales
Las figuras econmicas en este Manual son: crditos,
permisos, y los subsidios que se detallan a continuacin.

venta de derechos y

Crditos
El Estado puede utilizar lneas crediticias para impulsar una actividad que
favorezca al ambiente, aunque no tenga que convertirse en banca de primer piso.
Los fideicomisos son una herramienta importante que permite una administracin
especializada en el desembolso y en la capacidad de cobro, siempre que involucre
a las instituciones del sistema financiero para lograr dinamizar la economa. En el
recuadro se explica con un ejemplo el funcionamiento de esta figura.
Fondo de Crdito Local, FONLOCAL. Ecuador.
El Fondo de Crdito Local, FONLOCAL es un fondo constituido por el Ministerio
de Bienestar Social, el Instituto Interamericano de Cooperacin para la
Agricultura, IICA y SwissContact, quienes han encargado la administracin a la
Corporacin Financiera Nacional, mediante un contrato de fideicomiso de
inicialmente un milln de dlares; hoy se cuenta con tres millones de dlares de
fondo en tres aos de gestin.
Los recursos se trasladan a las cooperativas rurales, con un monto de crditos
que dependen de la capacidad de otorgar garanta de las cooperativas. Las
cooperativas son las entidades que trasladan los crditos, solicitan las garantas
y son entes de cobro, bajo su propio riesgo.
La condicin para otorgar el crdito es que sean actividades sustentables
en relacin al ambiente.
Con este crdito se ha fortalecido a las microempresas, se alienta actividades
sanas con el ambiente y se fortalece a las Cooperativas de Ahorro y Crdito
Rurales.

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Venta de derechos o permisos
Se trata de un sistema de asignacin mediante venta o subasta por parte del
gobierno, para dar origen a un mercado secundario. Un mercado de derechos
puede garantizar automticamente la observancia de estndares de calidad
ambiental prefijados si se monta a partir de un tope o umbral establecido mediante
criterios biofsicos, por ejemplo: el volumen mximo de emisiones que soporta la
capacidad de carga de un sistema.
En nuestro pas los ministerios un previo Reglamento, Ley o Decreto Ejecutivo,
pueden considerar un mercado de derechos o permisos, por ejemplo: el Ministerio
de Energa y Minas del Ecuador concede permisos de funcionamiento para las
Empresas que realizan actividades hidrocarburferas, quienes cumplen con ciertos
requisitos y pagan una tasa por el respectivo permiso.
COMENTARIO
No hay mucha experiencia en torno a este sistema. Sin embargo, y an cuando
no han implicado necesariamente un proceso de subasta con fines recaudatorios,
pueden citarse algunos casos: el sello verde como requisito para vender
productos orgnicos, en Singapur, el mercado de derechos de tenencia y uso de
automviles; y, el sistema de mercadeo de derechos de emisin para industrias
en Santiago de Chile. Debe admitirse que su desarrollo ha sido poco dinmico, no
tanto por causas imputables al mecanismo, sino porque se le ha sujetado a
regulaciones excesivas que han hecho crecer demasiado los costos de
transaccin.
Un mercado de derechos no solo favorece al desarrollo tecnolgico, si no que
permite continuar el crecimiento econmico, ya que nuevas actividades
productivas pueden establecerse, siempre y cuando compren sus derechos a
industrias obsoletas; igualmente una misma empresa puede modificar su
estructura de emisiones o descargas transfiriendo derechos de una fuente a otra
dentro de la propia planta.
El mayor potencial de efectividad y eficiencia de un mercado de derechos se va a
presentar cuando sea posible determinar claramente los objetivos de calidad
ambiental por cumplir, cuando se trate de una cantidad grande de agentes, y,
cuando la heterogeneidad de escala, de tecnologa y de preferencias haga que
varen mucho los costos marginales que enfrente cada actor. No obstante, debe
reconocerse que los costos administrativos y de transaccin pueden ser altos en
un sistema de este tipo y que incluso podra requerirse de adaptaciones
institucionales importantes. Adicionalmente, dependiendo del caso, habra que
vigilar la concentracin de impactos en puntos geogrficos especficos. Por
ejemplo: industrias que adquirieran una cantidad alta de derechos, ya que el
mecanismo slo garantiza el cumplimiento de estndares de calidad globales.
Adems, no deben perderse de vista imperfecciones y distorsiones que puedan

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tener los mercados que surjan, ni la prevencin de conductas especulativas.

Los subsidios
Son costos generados por una actividad que los asume el Estado para que, a su
vez, se generen otras actividades o rentas a favor de la sociedad, evitando as un
proceso inflacionario.
Un subsidio tambin es una renta que destina el Estado, para favorecer una
industria o actividad. Por ejemplo: los subsidios a la agricultura en
Mxico
equivalen a casi 300 mil millones de dlares al ao, lo que asciende a 1,3% del
PIB. Estos subsidios a la agricultura tienen efectos perniciosos en el ambiente, ya
que inducen el uso de los plaguicidas, fertilizantes, as como la ocupacin de
tierras de vocacin forestal. Tambin hay subsidios para el riego, lo que lleva a un
uso excesivo del agua y frecuentemente a la sobrexplotacin y agotamiento de
acuferos y a la salinizacin del suelo.
En el caso de un subsidio hipottico por no contaminar o por evitar un dao
ambiental, ste tendra, en principio, el mismo costo de oportunidad que un
impuesto. No obstante, creara incentivos para que nuevas empresas o actores
participaran en esa actividad; el resultado puede ser claramente contraproducente
ya que un mayor nmero de unidades productivas generar mayores impactos en
relacin al pago a responder. Por otro lado, un subsidio generalmente tiene como
contraparte algn impuesto con el cual se financia directa o indirectamente, por lo
que su eliminacin puede permitir reducir alguna carga tributaria.
En el recuadro siguiente se cita un ejemplo de funcionamiento de los subsidios en
el Municipio de Aragn en Espaa.
La aplicacin de los subsidios en el Municipio de Aragn de Espaa
Espaa en su administracin descentralizada faculta a los gobiernos locales la
libre administracin en lo referente a la situacin ambiental.
Base legal
Decreto 17/1996, de 20 de febrero, sobre ayudas de apoyo financiero a
programas de la Comunidad sobre residuos txicos y peligrosos. Modificado por
el decreto 198/1997, de 9 de diciembre, del Gobierno de Aragn. (BOA No. 147
de 22 de diciembre de 1997).

Este decreto tiene como objetivo: establecer y regular instrumentos de

apoyo financiero a aquellas actuaciones que tiendan a la consecucin de los

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objetivos diseados en los Programas de actuacin aprobados por la Diputacin
General de Aragn.
Este apoyo financiero se traduce en subvenciones
siguientes actividades:

a quienes practiquen las

La realizacin de inversiones en instalaciones o procesos productivos que

den lugar a una reduccin efectiva del volumen o cantidad de residuos
txicos y peligrosos generados o de la peligrosidad de los mismos.
La realizacin de inversiones destinadas a la reutilizacin y el reciclaje
de residuos txicos y peligrosos.
Inversiones que se realicen en la comunidad Autnoma de Aragn para la
correcta
gestin de residuos industriales en instalaciones de
recuperacin, tratamiento y eliminacin.
La realizacin de auditorias medioambientales o la implantacin de
sistemas para la gestin medioambiental en las industrias de Aragn.
Las inversiones en instalaciones o procesos que tengan por objeto evitar
trasladar la contaminacin por sustancias txicas y peligrosas a otro
medio receptor (instalaciones de depuracin de efluentes)
La realizacin de inversiones en instalaciones o procesos productivos
destinadas a la reduccin de emisiones contaminantes a la atmsfera.
Estas subvenciones se otorgan previa convocatoria entregada por el Gobierno
de manera pblica en el que se establecen los montos de acuerdo al
presupuesto con el que se cuenta y las condiciones para el mismo.
Por ejemplo, en el ao 2000 mediante ORDEN de 30 de octubre del 2000, se
efecta la convocatoria
para ayudas destinadas a impulsar la actividad
econmica del reciclado de residuos slidos urbanos, bajo las condiciones que
cumplan con los siguientes requisitos:

Inversiones en instalaciones y equipos para la obtencin de materiales

recuperados de los residuos.
Inversiones, equipos o instalaciones que permitan el consumo de los
materiales recuperados procedentes de los residuos.

Para el acceso a estas subvenciones las personas naturales o jurdicas

presentan un proyecto, justificando que se trata de una accin que cumple con
estas finalidades, y solicitando el financiamiento respectivo.
Mediante orden de la misma fecha se efecta tambin la convocatoria de apoyo
financiero a los programas de la comunidad Autnoma de Aragn en materia
de minimizacin de residuos peligrosos, emisiones a la atmsfera y depuracin
de aguas residuales industriales.

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c) Figuras penales como incentivos ambientales
Las figuras penales son: sanciones y multas.
Sanciones
Las sanciones se configuran por medio de una pena que se impone a una persona
por una falta, pueden ser: econmicas (multas), sanciones penales (crcel), o
sanciones a ser pagadas con servicio a la comunidad. Siempre la infraccin debe
estar estipulada en la Ley y la respectiva sancin tambin.
En el recuadro se explica con un ejemplo el funcionamiento de las sanciones:
Art.437.b.- del Cdigo Penal ecuatoriano: El que infringiere las normas sobre
proteccin del ambiente, vertiendo residuos de cualquier naturaleza, por encima
de los lmites fijados de conformidad con la Ley, si la accin causare o pudiere
causar perjuicio o alteraciones a la flora, la fauna, el potencial gentico, los
recursos hidrobiolgicos o la biodiversidad, ser reprimido con prisin de uno a
tres aos, si el hecho no constituye un delito ms severamente reprimido.
Multas
La multa es una sancin que puede imponerse a una persona natural o jurdica,
por infringir una disposicin contenida en una Ley u Ordenanza; esta multa debe
estar claramente estipulada en el mismo cuerpo legal, y, generalmente es
pecuniaria, es decir econmica.
En el siguiente recuadro se presenta un ejemplo:

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E Cdigo de la Salud, en el Art. 233, impone multas de diez a quince salarios
mnimos vitales a quienes infrinjan los artculos 12, 17 y 28 del mismo Cdigo:
Art.12.- Ninguna persona podr eliminar al aire, suelo o aguas, los residuos
slidos, lquidos o gaseosos sin previo tratamiento que los conviertan en
inofensivos para la salud.
Art. 17. - Nadie podr descargar, directa o indirectamente, sustancias nocivas o
indeseables en forma tal, que puedan contaminar o afectar la calidad sanitaria
del agua y obstruir total o parcialmente las vas de suministros.
Art.28.- Los residuos industriales no podrn eliminarse en un alcantarillado
pblico, sin el permiso previo de la autoridad...
La tenencia, produccin, importacin, expendio, transporte, distribucin,
utilizacin, y eliminacin de las substancias txicas y productos de carcter
corrosivo o irritante, inflamable o comburente, explosivas o radioactivas, que
constituyan un peligro para la salud, deben realizarse en condiciones sanitarias
que eliminen tal riesgo y sujetarse al control y exigencias del reglamento
pertinente.

d) Otras figuras
Como otras figuras se considera de vital importancia a las indemnizaciones.
Indemnizaciones
Son retribuciones, generalmente econmicas, que un ente particular o estatal est
obligado a pagar en contraprestacin a los perjuicios ocasionados por una accin
u omisin.
En materia ambiental la Constitucin Poltica del Ecuador contempla las
indemnizaciones ambientales, en varios artculos:
Art. 20, las instituciones del Estado, sus delegatarios y concesionarios, estarn
obligados a indemnizar a los particulares por los perjuicios que les irroguen como
consecuencia de la prestacin deficiente de los servicios pblicos o de los actos
de sus funcionarios y empleados, en el desempeo de sus cargos.
El Art. 120 de la Constitucin tambin seala: No habr dignatario, autoridad,
funcionario ni servidor pblico exento de responsabilidades por los actos
realizados en el ejercicio de sus funciones o por sus omisiones. El ejercicio de
las dignidades y funciones pblicas constituye un servicio a la colectividad, que
exigir capacidad, honestidad y eficiencia
Art. 91: Estado ser responsable sobre las acciones u omisiones de sus
empleados que atenten contra el medio ambiente.

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El Art. 92, inciso 3, seala: El Estado y las entidades seccionales autnomas
respondern civilmente por los daos y perjuicios causados a los habitantes, por
su negligencia y descuido en la atencin de los servicios pblicos que estn a su
cargo y por la carencia de servicios que hayan sido pagados.
El Art. 84, numeral 5, manifiesta que los Pueblos indgenas tienen derecho a
recibir indemnizaciones por los perjuicios socioambientales que les causen
proyectos u obras de explotacin de recursos naturales.
El Art. 43 de la Ley de Gestin Ambiental manifiesta que: Las personas
naturales, jurdicas o grupos humanos, vinculados con un inters comn y
afectados directamente por la accin u omisin daosa podrn interponer ante el
Juez competente, acciones por daos y perjuicios y por el deterioro causado a la
salud o al medio ambiente incluyendo la biodiversidad con sus elementos
constitutivos..
El Juez es quien impondr la cantidad que se pagar por indemnizacin dentro de
un proceso civil; es posible utilizar los mtodos de valoracin ambiental econmica
tambin para estos casos.
3.
Marco Constitucional para la Proteccin del Ambiente y Para el
Establecimiento de Incentivos Ambientales en el Ecuador
a) Los Derechos Constitucionales
En este tema es importante conocer algunos aspectos previos importantes.
Constitucin Poltica del Ecuador. Concepto.
Es un texto solemne a travs del cual es organizado el poder del Estado por
medio de sus instituciones polticas y se establece un rgimen de garantas a los
derechos fundamentales.
Origen de la Constitucin Poltica
Originariamente la Constitucin emana del Pueblo soberano. El pueblo soberano,
a travs de la Constitucin Poltica, le otorga poder al Estado para que logre su
finalidad ltima: servir a la persona humana y promover el bien comn. Como toda
asociacin poltica el Estado no se justifica por s mismo, si no por el desarrollo y
cumplimiento de su finalidad. Por lo tanto el acto de dictar la Constitucin Poltica
es la primera manifestacin de soberana.
El pueblo decide organizar su sociedad en un Estado y para ello dicta su
Constitucin. En el caso ecuatoriano, es la Asamblea Constituyente (1998) la que
en representacin del Pueblo dise y emiti su Constitucin Poltica.
Para ello la Constitucin tiene supremaca con respecto al poder del Estado y al

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orden jurdico positivo que emana del Estado.
La supremaca de la Constitucin Poltica
La Constitucin Poltica es superior a toda otra manifestacin de la autoridad.

Es la que crea o constituye las autoridades estatales.

Es la que determina la naturaleza del poder del Estado.
Ella es la que organiza el funcionamiento del poder del Estado.
Fija los lmites del poder del Estado.

Todo el poder del Estado, a travs de los tres poderes: Ejecutivo, Legislativo y
Judicial puede ejercerse solamente conforme a la Constitucin Poltica del Estado
y con las competencias que ella determina.
Por lo tanto la Constitucin debe ser obedecida por todos los poderes del Estado,
pues aquella es la que los regula y es superior a todas las normas.
Esto implica que toda norma jurdica deber tener su base en la Constitucin para
ser creada y no contravenirla; cualquier norma legal que contravenga es
inaplicable, tal como lo garantiza el Art. 18 de la Constitucin Poltica ecuatoriana
que dice:
Los derechos y garantas determinados en esta Constitucin y en los
instrumentos internacionales vigentes, sern directa e inmediatamente aplicables
por y ante cualquier Juez, Tribunal o autoridad.
En materia de derechos y garantas constitucionales se estar a la interpretacin
que ms favorezca su efectiva vigencia. Ninguna autoridad podr exigir
condiciones o requisitos no establecidos en la Constitucin o la Ley, para el
ejercicio de estos derechos.
No podr alegarse falta de Ley para justificar la violacin o desconocimiento de los
derechos establecidos en esta Constitucin, para desechar la accin por estos
hechos, o para negar el reconocimiento de tales derechos.
Las Leyes no podrn restringir el ejercicio de los derechos y garantas
constitucionales.
Este precepto dirime varios aspectos relacionados con este tema: La Constitucin
Poltica y los Tratados Internacionales entran de inmediato dentro de la legislacin
nacional, para ser cumplidos sin necesidad de otra normatividad. Sin embargo,
para la aplicacin inmediata tendrn el Juez, Tribunal o funcionario que interpretar
esas normas.

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Habr que diferenciar que la Constitucin Poltica no es una norma suprema, si no
una Ley suprema. La norma es declarativa- esttica y la Ley es dinmica
imperiosa.
Es errneo pensar que si no existe una Ley acerca de un Artculo determinado en
la Constitucin, ste no se aplica o no se reconocen ciertos derechos. Solamente
esto se dar en el caso de que la misma Constitucin exija la expedicin de una
Ley para su aplicacin, tal es el caso del Art. 23, numeral 14, de la Constitucin
Poltica del Ecuador, que dice:
La prohibicin de salir del pas solo podr ser ordenada por Juez competente, de
acuerdo con la Ley.
Clasificacin de los Derechos Constitucionales.
Los derechos humanos y los que se establecen en la Constitucin, entre ellos los
ambientales, son inherentes a la persona humana, insepa rables, inherentes
porque le corresponden a su propia naturaleza. Lo que los ordenamientos jurdicos
hacen es reconocerlos como tales y brindarles proteccin jurdica para garantizar
su cumplimiento, por eso son de aplicacin inmediata, es decir, de realizacin
directa, que no requieren regulacin legal o reglamento alguno para hacerlos
eficaces.
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Los derechos o garantas constitucionales se clasifican en:

1.-

Absolutos Y Fundamentales

De aplicacin directa:
De primera generacin

2.-

Relativos
De segunda generacin

Derechos civiles, polticos.

Derechos sociales

Segn la legislacin colombiana los Derechos se llaman Derechos Fundamentales; segn nuestra
legislacin los derechos estn separados, los Derechos Humanos, los Derechos Colectivos y otros.

3.-

Colectivos

Derechos del consumo

Derechos de medio ambiente
Derechos de los Pueblos y
Nacionalidades

De tercera generacin

Dentro de los Derechos de la primera generacin estn los siguientes:

Derechos civiles
Derechos polticos

Dentro de los derechos de segunda generacin estn los siguientes:

Derechos de igualdad entre hombres y mujeres.

Derecho a la maternidad.
Derecho al trabajo
Derecho a la educacin.
Derechos a la seguridad social.
Derecho a una vivienda digna.
Derecho a la salud.
Derecho a la recreacin.

Dentro de los derechos de tercera generacin estn los siguientes:

Derecho a la paz.
Derecho a la calidad de bienes, productos y servicios comerciales.
Derecho a gozar de un ambiente sano.
Derecho a Manejar y aprovechar los Recursos Naturales.
Derecho al espacio pblico.

La segunda generacin de derechos,

le permite al individuo colocarse en
condiciones de igualdad frente al Estado, con objeto de reclamar de la autoridad
pblica el deber de proteger los Derechos econmicos, sociales y culturales.
(PEREZ, H. 2002:245).
Los derechos de tercera generacin o derechos colectivos son: derechos
subjetivos e intereses legtimos que pertenecen a personas determinadas y a
diversos grupos sociales distribuidos en varios sectores, y que se refieren a
mbitos como el consumo, medio ambiente, entre otros. (FIX-ZAMUDIO, H. 2001)

b) Los Derechos ambientales dentro de los Derechos colectivos

Los consumidores, los pueblos indgenas y afroecuatorianos, los ciudadanos/as
agraviados/as por un medio ambiente contaminado, son los sujetos protegidos
por la Constitucin Poltica del Ecuador, no en cuanto a sus individualidades, si no
en cuanto son miembros de una colectividad.
El indio o el negro discriminado, el intoxicado por un producto de mala calidad o
por un aire viciado poco o nada lograrn exigiendo una reivindicacin de carcter
individual, sobre todo porque no trascendera socialmente el hecho y el infractor
probablemente repetira, sin enmienda, su conducta.
La necesidad de reconocer jurdicamente a los colectivos ha sido un avance en la
proteccin de los Derechos Humanos precisamente porque el Asamblesta ha
considerado, entre otros aspectos que en conjunto se puede generar una mayor
proteccin a los ciudadanos/as entre s, frente a grupos sociales o
econmicamente ms fuertes, inclusive y primordialmente ante el Estado.
(MEDINA, R. 1999)
Hay derechos que solo si se reconoce que lo son de un colectivo o grupo pueden
ser ejercidos por el individuo, miembro de una colectividad, tal es el caso del
derecho a usar su propio idioma. Hay otros que slo pueden ser ejercidos con la
concurrencia de varias personas, es lo que sucede con el derecho o libertad
sindical; hay, en fin, unos derechos cuyo goce no se puede restringir a un
individuo ya que si se le priva de ste debe privrsele del mismo a la colectividad,
por ejemplo: el derecho de no ser engaado con una publicidad falaz acerca de la
calidad de los bienes y servicios que se ofrecen al pblico.
Los derechos colectivos en materia ambiental crean lmites a los derechos de las
personas, y es que surgen cuando el bien comn debe imperar sobre la libertad
individual.
Adems, hay que considerar que muchas de las normas de proteccin a los
2
derechos colectivos estn en un captulo y otros se encuentran dispersos en el
3
texto de la Constitucin.
Entonces, el derecho a vivir en un ambiente sano es otro derecho colectivo,
establecido en el Art. 86 de la Constitucin Poltica del Ecuador. Le corresponde al
legislador determinar las Leyes que garanticen su aplicacin; las Leyes que se han
emitido para garantizar este derecho son:

Ley de Gestin Ambiental.

Captulo 5 de la Constitucin Poltica del Ecuador: Los Derechos Colectivos, desde el Art. 83 hasta el Art .92.
La Constitucin contempla algunos Derechos colectivos dispersos, por ejemplo el Art. 81: El Estado
garantizar el derecho a acceder a fuentes de informacin; a buscar, recibir, conocer, y difundir informacin
oportuna y sin censura previa, de los acontecimientos de inters general, que preserve los valores de la
comunidad, especialmente por parte de periodistas y comunicadores sociales.
3

Ley que protege la diversidad en el Ecuador.

Ley Forestal y de Conservacin de reas Naturales y Vida silvestre.
Ley de Prevencin y Control de la Contaminacin Ambiental.
Ordenanzas, Decretos, etc.
Entre otras

Dentro de este marco la Constitucin Poltica manifiesta: Art. 3, es un deber del

Estado la proteccin del medio ambiente.
El Art. 23, seala como un derecho de los ciudadanos/as: vivir en un ambiente
sano, ecolgicamente equilibrado y libre de contaminacin.
El literal 20 de este mismo Artculo se refiere al derecho de todos los
ecuatorianos/as a: una calidad de vida que asegure la salud, alimentacin y
nutricin, agua potable, saneamiento ambiental, educacin, trabajo, empleo,
recreacin, vivienda, empleo, vestido y otros servicios sociales necesarios.
En cuanto al Art. 86 de la Seccin segunda del Captulo quinto de la Constitucin
Poltica del Ecuador, titulada DEL MEDIO AMBIENTE, vuelve a manifestar que
es el Estado el obligado a proteger el derecho de la poblacin de vivir en un medio
ambiente sano y ecolgicamente equilibrado, que garantice un desarrollo
sustentable.
Seguidamente, en el segundo prrafo del mismo artculo se declaran reas de
inters pblico:

La preservacin del medio ambiente, la conservacin de los ecosistemas, la

biodiversidad y la integridad del patrimonio gentico del pas.

La prevencin de la contaminacin ambiental, la recuperacin de los espacios

naturales degradados, el manejo sustentable de los recursos naturales y los
requisitos que para estos fines debern cumplir las actividades pblicas y
privadas; y,

El establecimiento de un sistema nacional de reas naturales protegidas, que

garantice la conservacin de la biodiversidad y el mantenimiento de los
servicios ecolgicos de conformidad con los Tratados Internacionales.

La Constitucin es clara al establecer cuales son las obligaciones del Estado, en

sus tres facultades, en lo que a medio ambiente se refiere.
El Estado, entonces deber, a travs de la legislacin (funcin legislativa), de la
gestin administrativa del Ministerio del Ambiente u otras entidades estatales
(funcin ejecutiva), o de la sancin judicial y precautelacin de que se respeten los
derechos ambientales (funcin judicial), hacer cumplir la Constitucin.

4.

Marco Legal para los Incentivos Ambientales en el Ecuador.

En cuanto a un marco legal exclusivo para el establecimiento de los incentivos

ambientales, no existe un cuerpo que trate el tema de manera particular; las
normas existentes estn contenidas en varios cuerpos legales.
Existen varias normas legales que solamente mencionan el tema de los
incentivos ambientales, en otras se tipifica los incentivos.
En el siguiente recuadro se explica un ejemplo de un incentivo ambiental que se
encuentra en la Ley de Desarrollo Agrario del Ecuador:
Art. 17 de la Ley de Desarrollo Agrario: Los incentivos contemplados en el
Art.
15 de la Ley de Desarrollo Agrario se concedern a las empresas que se
constituyan para desarrollar nuevos proyectos agroindustriales iniciados a partir
de la vigencia de la Ley de Desarrollo Agrario, pudiendo acogerse a este
incentivo las microempresas y organizaciones agrarias.
Las deducciones se aplicarn exclusivamente sobre los ingresos generados por
estas nuevas actividades agroindustriales de las empresas, microempresas y
organizaciones agrarias.
Se entender por transformacin industrial de productos agropecuarios a los
procesos que generen valor agregado al producto agrario primario de origen
nacional.
Art. 15: Las inversiones que efecten los particulares para el establecimiento de
mercados mayoristas podrn ser deducibles de la base imponible para el clculo
del impuesto a la renta, de acuerdo con la Ley de la materia y este Reglamento.

Claro est que cada uno deber entenderse en su contexto, particularidad y

aplicacin especfica.
Lo importante para entenderlos como incentivos
ambientales es que busca alentar o desalentar una actividad a favor del medio
ambiente.
En este caso no es factible analizar todas las normas que pueden generar figuras
de incentivos ambientales, si no dar un marco general global del rgimen legal
para el establecimiento y aplicacin de los estmulos tributarios ambientales.
El Art. 243 de la Constitucin Poltica del Ecuador, dice: Sern objetivos
permanentes de la economa:
1.- El
desarrollo
socialmente
equitativo,
regionalmente
ambientalmente sustentable y democrticamente participativo.

equilibrado,

Tambin manifiesta en su Art. 89: El Estado tomar medidas orientadas a la

consecucin de los siguientes objetivos:
1.- Promover en el sector privado el uso de tecnologas ambientalmente limpias y
de energas alternativas no contaminantes.
2.- Establecer estmulos tributarios para quienes realicen acciones
ambientalmente sanas; y,
3.- Regular bajo estrictas normas de bioseguridad, la propagacin en el medio
ambiente, la experimentacin, el uso, la comercializacin y la importacin de
organismos genticamente modificados.
La Ley de Gestin ambiental en el Art. 35 dice:El Estado establecer incentivos
econmicos para las actividades productivas que se enmarquen en la proteccin
del medio ambiente y el manejo sustentable de los recursos naturales. Las
respectivas Leyes determinarn las modalidades de cada incentivo
La misma Ley de Gestin Ambiental, en su Art. 38 tambin establece la posibilidad
de que las Municipalidades creen tasas por vertidos y otros cargos y sean
administradas por ellas mismas.
La Constitucin como norma suprema
promueve la creacin de estmulos
tributarios, con un campo bastante amplio cuando dice: para quienes realicen
acciones ambientalmente sanas, lo que significa que estos estmulos podrn ser
para alentar o desalentar actividades con el objetivo de la conservacin y respeto
al medio ambiente.
Los incentivos econmicos debern estar expresamente reconocidos en una
norma legal, dependiendo de su clase, por ejemplo:
Impuestos:
Bonos:
Exenciones tributarias:
Tasa:

En una Ley
En una Ley o Decreto Ejecutivo
En una Ley
En una Ley u Ordenanza.

Adems en el inciso 1 del Art. 89, la Constitucin manda a promover en el sector

privado el uso de tecnologas limpias y de energas alternativas no contaminantes,
para lo que ser necesario utilizar las figuras de incentivos ambientales, y, como
se trata del sector privado, preferentemente se deberan utilizar estmulos
tributarios ambientales, los que se abordan en el captulo II de este manual.
En la Ley de Gestin Ambiental, el Art. 35 toma en cuenta los estmulos tributarios
desde el sentido de fortalecer una actividad a favor del medio ambiente, y
determina como responsable al Estado, lo que significa que tanto en las Leyes, en
4
el caso de los tributos , tanto en reglamentos y Ordenanzas, Acuerdos,
4

Los tributos se dividen en impuestos, tasas y contribuciones y necesitan una ley o base legal para su
establecimiento.

Convenios, etc. se podr promover los incentivos econmicos para el efecto.

En el Art. 38 de la Ley de Gestin Ambiental, ya descrito, existe una confusin
jurdica, que no expresa con claridad las diferencias entre tasas y multas de la
siguiente manera:

Menciona tasas por vertidos, tratando de imponer multas a una infraccin,

basndose en el principio de el que contamina paga. Pero en nuestro pas
una tasa puede cobrarse una vez que el Estado brinda como contraparte un
servicio; la tasa es retributiva y no sancionatoria.

En el caso de vertidos de agua o de desechos, tampoco la Ley especfica

vertidos de que, y dnde debe cobrarse una multa siempre y cuando esta
infraccin est contemplada de manera previa como un delito en la legislacin,
que puede ser una Ordenanza.

La misma Ley se refiere en el Art. 35 solamente a actividades productivas, lo que

quiere decir que actividades que favorezcan al medio ambiente que no
representen una actividad de produccin y comercializacin, as como una utilidad,
no sern acreedoras de un incentivo.
En materia de tributacin se requerir necesariamente una Ley para aplicar
incentivos tributarios ambientales, tal como lo dice la Constitucin. Adems, el
Art. 35 de la Ley de Gestin Ambiental menciona la existencia de una Ley
especfica para el tema, que todava no existe, lo que complicara su aplicacin.
Esta Ley ser la que determinar las caractersticas de los estmulos ambientales,
ya que al momento las normas dan lneas generales para actuar, que en la
prctica no complementan los objetivos especficos que se buscaran con los
tributos ambientales.
En varias Leyes existen incentivos dispersos, por ejemplo: el Art. 53 de la Ley
Forestal y de Conservacin de reas Naturales y Vida Silvestre, establece un
incentivo para los bosques protectores que es el de exoneracin del pago del
impuesto a la propiedad rural. El Art. 55 que exonera del pago de aranceles a
quienes importen maquinaria y herramientas de uso forestal.
El texto Unificado de Legislacin Ambiental, Libro III, del Rgimen Forestal, Art.
242, incluye los servicios ambientales como estrategia de valoracin del dao
ocasionado a los bosques, con lo que cae en la figura de indemnizacin y
remediacin ambiental.
5.
Capacidad de los Organismos Pblicos en el Ecuador para Crear
Incentivos
Segn la Constitucin Poltica del Ecuador, Art. 118, son instituciones del Estado:
1. Los organismos y dependencias de las funciones Legislativa, Ejecutiva Y

2.
3.
4.
5.
6.

Judicial.
Los organismos electorales.
Los organismos de control y regulacin.
Las entidades que integran el rgimen seccional autnomo.
Los organismos y entidades creados por la Constitucin o la Ley para el
ejercicio de la potestad estatal, para la prestacin de servicios pblicos o
para desarrollar actividades econmicas asumidas por el Estado.
Las personas jurdicas creadas por acto legislativo seccional para la
prestacin de servicios pblicos.

a) La Funcin Legislativa
La funcin legislativa en el Ecuador est ejercida por el H. Congreso Nacional,
integrado por diputados elegidos por votacin popular, dos en cada provincia y
uno ms por cada doscientos mil habitantes o fraccin que pase de ciento
cincuenta mil habitantes en la Provincia.
Segn el Art. 130 de la Constitucin Poltica del Ecuador, entre las atribuciones del
Congreso Nacional, estn las de:

Reformar la Constitucin e interpretarla de manera generalmente

obligatoria; Y,
Expedir, reformar y derogar las Leyes e interpretarlas con carcter
generalmente obligatorio.

Los estmulos o incentivos tributarios se establecen en una Ley. El Congreso

Nacional est ampliamente facultado para expedir Leyes, o reformas. Por ejemplo:
una exoneracin de un impuesto.
Para otras figuras, tales como las penales, tambin es necesario que el delito o
infraccin estn tipificados en una Ley como tales y su sancin tambin.
Para las figuras civiles como las indemnizaciones, es necesario que este derecho
a la indemnizacin tambin se contemple en una Ley, pero la vigilancia del respeto
al derecho la hace la funcin judicial.
Ahora, existen otras figuras como el establecimiento de programas de crdito que
no necesitan de una Ley necesariamente para funcionar, si no que, si son del
Gobierno, pueden funcionar a travs de un Decreto Ejecutivo y tener su
reglamento propio.
b) La Funcin Ejecutiva
Segn el Art. 171 de la Constitucin Poltica del Estado, estn entre las
atribuciones del Presidente de la Repblica:

Presentar, en el momento de su posesin, su plan de gobierno con los

lineamientos fundamentales de las polticas y acciones que desarrollar
durante su ejercicio.

Establecer las polticas generales del Estado, aprobar los correspondientes

5
planes de desarrollo y velar por su cumplimiento.

Participar en el proceso de formacin y promulgacin de las Leyes, en la

formacin prevista en esta constitucin.

Expedir los reglamentos necesarios para la aplicacin de las Leyes, sin

contravenirlas ni alterarlas, as como los que convengan a la buena marcha
de la administracin.

Convocar a consultas populares de acuerdo con lo preceptuado en la

Constitucin.

El Presidente de la Repblica, por Ley, est obligado a incluir dentro de sus

Polticas de Estado las Polticas bsicas ambientales, de acuerdo al Art. 7 de la
Ley de Gestin Ambiental. Estas polticas ambientales fueron promulgadas
mediante Decreto Ejecutivo No. 1802 RO/ 456 de 7 de junio de 1994, y la Poltica
11 se refiere a las sanciones que deben imponerse en la normativa legal para
propender a evitar acciones que destruyan los recursos naturales.
En lo relativo a la participacin del Presidente en la elaboracin de leyes se tratar
de este tema en el Captulo II, as como la Consulta popular en el Captulo III.
El Presidente tiene como miembros de su gabinete a los Ministros de Estado, a
quienes no se les concede facultades legislativas, solamente sancionadoras.
Esta potestad sancionadora solamente podr ejercerse cuando se encuentre
previamente establecida en una Ley, y se haga con la aplicacin del procedimiento
previsto en una norma, siempre y cuando sean normas preestablecidas, delitos y
sanciones tipificadas en la misma Ley. (Art. 192, 193, 194, 195 del Estatuto del
Rgimen Jurdico y Administrativo de la Funcin Ejecutiva).
Es aqu donde podrn enmarcarse las multas que tambin estn consideradas
como estmulos ambientales, porque desalientan una actividad en contra del
medio ambiente. Por ejemplo el que consta en el recuadro siguiente:

Este Art. tiene estrecha relacin con el Art. 7 de la Ley de Gestin Ambiental, que dice: La gestin ambiental
se enmarca en las polticas generales de desarrollo sustentable para la conservacin del patrimonio natural y
el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales que establezca el Presidente de la Repblica al
aprobar el Plan Ambiental Ecuatoriano. Las polticas y el Plan Ambiental mencionado formaran parte de los
objetivos nacionales permanentes y las metas de desarrollo. El Plan Ambiental Ecuatoriano contendr las
estrategias, planes, programas y proyectos para la gestin ambiental nacional y ser preparado por el
Ministerio del Ramo

Reglamento Ambiental de Operaciones Hidrocarburferas, Art. 91: se establecen

multas por infracciones ambientales de las empresas petroleras. En la Ley de
Hidrocarburos se establece como autoridad sancionadora al Ministerio de
Energa y Minas, y a su Subsecretara de Proteccin Ambiental, quien impone la
sancin preestablecida en la Ley.
La Ley para la Promocin de la Inversin y Participacin Ciudadana, en el Art. 11
manifiesta: Las instituciones del Estado podrn establecer el pago de tasas por
los servicios de control, inspecciones, autorizaciones, permisos, licencias u otros
de similar naturaleza, a fin de recuperar los costos en los que incurrieren para este
propsito.
Lo que significa que las Instituciones que pertenecen al Estado, no solamente las
de la Funcin Ejecutiva, podran realizar controles ambientales, inspecciones
ambientales y recaudar una tasa por el costo que de ellos devenguen, en las que
tranquilamente se pueden incluir monitoreos tcnicos y controles ambientales .
c) La Funcin Judicial
En el Ecuador el sistema judicial es independiente, est ejercido por los jueces de
6
acuerdo a su jurisdiccin y competencia.
La Funcin Judicial se organiza de la siguiente manera:
7

La Corte Suprema de Justicia, que acta como Tribunal de Casacin .

Tribunales y Juzgados que establezcan la Constitucin y la Ley. Por ejemplo:

Juzgados de lo Penal, de lo Civil, de lo Laboral, etc.

El Consejo Nacional de la Judicatura, que es el rgano de gobierno

administrativo y disciplinario de la Funcin Judicial. Con personera jurdica y
autonoma administrativa y financiera. (Art. 206 de la Constitucin y Art. 1 de la
Ley Orgnica del Consejo de la Judicatura)

En materia de incentivos o estmulos tributarios ambientales la Funcin Judicial

sera la encargada de hacer cumplir las disposiciones que se refieran al tema y
6

La jurisdiccin es el poder de administrar justicia, de acuerdo a una materia determinada, potestad que
corresponde a los magistrados o jueces establecidos por las Leyes. Competencia es la medida dentro de la
cual la referida potestad est distribuida entre los diversos tribunales y juzgados, por razn del territorio, de las
cosas, de las personas y de los grados.
7

Casacin: Viene de casar. En derecho Procesal es anular o revocar la sentencia o fallo de un tribunal
inferior. La resolucin recurrida puede ser casada en todo o en parte. De ser confirmada por entero, se dice
que el recurso ha sido desestimado o rechazado. El tribunal de casacin entonces, es el Tribunal de ltima
instancia.

que consten en una Ley.

d) Los Organismos Electorales
En el Ecuador esta funcin est ejercida por el Tribunal Supremo Electoral. Es el
encargado de organizar, dirigir, vigilar y garantizar los procesos electorales, as
como juzgar las cuentas que rindan los partidos, movimientos polticos,
organizaciones y candidatos, sobre el monto, origen y destino de los recursos que
utilicen en las campaas electorales.
Por lo que definitivamente no intervendr en el funcionamiento, imposicin de
incentivos ambientales, excepto en su rol de convocatoria a consulta popular en el
caso de que se necesite imponer un tributo ambiental por medio de ella.
e) Los Organismos de Control
Los organismos de control del Estado son:

La Contralora General del Estado.

La Procuradura General del Estado.
El Ministerio Pblico.
La Comisin de Control Cvico de la Corrupcin.
Las Superintendencias de Bancos, Compaas, Telecomunicaciones.

Cada una tiene funciones diferentes, pero ninguna puede crear incentivos
ambientales ni tampoco administrarlos, en cualquiera de sus formas establecidas.
Lo que hacen estos organismos autnomos es vigilar que la legislacin y los
principios constitucionales se cumplan.
La Contralora General del Estado es el organismo que controla ingresos, gastos,
inversin, utilizacin, de recursos, administracin y custodia de bienes pblicos; y,
por lo tanto, en algn momento puede controlar el funcionamiento de un incentivo
ambiental, su administracin, destino de fondos, etc.
La Procuradura General del Estado es un organismo de consulta y patrocinio de
las Instituciones del Estado. Por lo que en algn momento podr resolver una
consulta, representar al Estado en una demanda o vigilar el correcto
funcionamiento de un incentivo ambiental.
El Ministerio Pblico, es el organismo que acta como defensor y patrocinador de
la sociedad en los casos en que la Ley lo seale y, adems, es quien conoce las
causas, promueve y dirige las investigaciones penales. Por lo que ser muy difcil
que este organismo de control intervenga en la creacin y administracin de
incentivos ambientales.

La Comisin de Control Cvico de la Corrupcin promueve la eliminacin de la

corrupcin, por lo que, en algn momento, su incidencia podr estar en investigar
un mal manejo de la administracin de los fondos generados por un incentivo
ambiental.
Las Superintendencias, de igual manera, vigilarn que las regulaciones legales en
el funcionamiento de un fondo de incentivos o estmulos ambientales funcionen en
relacin con las reas de su competencia.
f) Las entidades que integran el Rgimen Seccional Autnomo
Acerca de las competencias de los organismos de administracin seccional en
materia de tributacin se aclaran estas en el siguiente captulo.
En lo que tiene que ver con otras figuras, los organismos de administracin
seccional tienen, de acuerdo al Art. 17 de la Ley de Rgimen Municipal y al Art. 29
de la Ley de Rgimen Provincial, potestad legislativa en la que se pueden regular
lmites permisibles, sus infracciones y las respectivas multas.
En lo referente a crditos tambin pueden administrar figuras como stas, siempre
y cuando se respeten las regulaciones legales del sistema financiero.
g) Los organismos y entidades creados para el ejercicio de la potestad
estatal, para la prestacin de servicios pblicos o para desarrollar
actividades econmicas asumidas por el Estado
Existen varios organismos creados por Ley o Decreto Ejecutivo, por ejemplo:

Consejo de Desarrollo de las Universidades y Escuelas Politcnicas del

Ecuador. CONESUP.
Consejo de Desarrollo de las Nacionalidades y Pueblos del Ecuador.
CODENPE.
Fondo de Solidaridad.
Consejo Nacional de la Mujer. CONAMU.

Estos organismos tienen solamente las facultades que el instrumento-Ley de su

creacin les faculte. Entre estas facultades puede estar la de administrar
proyectos de incentivacin econmica ambiental, siempre y cuando no se
involucre a los tributos del Estado.
Si se trata de modelos crediticios, de venta de bonos, etc. las reglas deben estar
claras en la norma; pero, en el caso de las figuras tributarias, un instrumento legal
no puede dar facultades de creacin a una institucin de esta naturaleza.
h) Las personas Jurdicas creadas por acto legislativo seccional para la
prestacin de servicios pblicos

Estas personas jurdicas son las Empresas que cumplen el rol de prestar servicios
pblicos, y que generalmente estn constituidas con capital mixto, mediante la
aprobacin de la Superintendencia de Compaas, por ejemplo:

La Empresa Municipal de Agua Potable del Municipio del Distrito Metropolitano

de Quito, EMAP.
La Empresa de Recoleccin de Desechos Slidos de la Parroquia de Ayora en
el Municipio de Cayambe.

Las Empresas, Compaas y Asociaciones tienen mucha relacin con la

administracin y mantenimiento de los servicios ambientales, por lo que pueden
incluirlos como un componente ms de los servicios que prestan. La relacin de
estos componentes ambientales con un servicio pblico y los incentivos tributarios
ambientales se tratarn ms adelante en el captulo II.
En lo referente a otros modelos de incentivos ambientales, no tributarios estas
empresas pueden recurrir a la creatividad para acoplar sus servicios con los
incentivos, como por ejemplo: a un menor consumo de agua, un mayor descuento
en la tasa del servicio.
Las multas debern tener una base legal en la Ordenanza que regula el servicio y
en la gestin administrativa de la Empresa.

LOS INCENTIVOS AMBIENTALES TRIBUTARIOS

Objetivos

1.

Dar a conocer las formas de aplicar los tributos ambientales.

Determinar el procedimiento adecuado para establecer y aplicar los tributos
ambientales.
Considerar la necesidad de emplear metodologas participativas en el
proceso.
Los Incentivos Ambientales Tributarios. Definicin e Importancia

Generalmente los incentivos ambientales se han considerado como: Todo

beneficio econmico que se confiere directa o indirectamente a alguien, por el
Estado, con la finalidad de acentuar o desalentar una actividad a favor del medio
ambiente. (GIAMPETRO B, 1986).
Hasta ahora se ha analizado los estmulos ambientales de manera general, pero
es de gran inters analizar los tributarios, en virtud de que merecen una especial
atencin las particularidades legales, econmicas, de gobernabilidad y sociales
que tienen.
Los estmulos ambientales tributarios pueden ser impuestos, tasas y
contribuciones. No necesariamente tienen objetivos de crecimiento econmico estatal, aunque el medio empleado siempre es el econmico (monedas, especies,
ttulos, valores); tambin tienen objetivos sociales y de proteccin ambiental. Para
el Estado pueden representar una fuente de ingresos que permita financiar gastos
de proteccin ambiental que generalmente no estn estipulados en los
presupuestos del Estado.
Los tributos como incentivos o desincentivos
No es una contradiccin utilizar la palabra estmulos o incentivos
para los
presentes medios de poltica econmica y financiera, pues su objetivo tambin
puede consistir en desalentar una actividad.

Si se piensa en el fin trascendente del incentivo, se advierte que no hay yerro en

denominar estmulos a los que tienden a desalentar una actividad dada.
(GIAMPETRO, B. 1986).
Por ejemplo, un impuesto sobre los productos que tengan polipropileno encarece
los productos y desalienta la compra masiva de estos; pero adems, la industria
genera otras alternativas limpias de produccin, es decir alienta otra actividad.
Principios del Derecho Tributario
Segn la Constitucin Poltica del Ecuador, en el Art. 256, manifiesta que: El
rgimen tributario se regular por los principios bsicos de igualdad,
proporcionalidad y generalidad.
Los tributos son de aplicacin general para todos/as los/las ecuatorianos/as, y los
incentivos tributarios sean o no ambientales pueden llegar a violar estos principios.
Por ejemplo: la exencin ambiental favorece solamente a pocos ciudadanos/as,
los que llegaron a reducir la produccin anual de basura.
Para hacer efectivo el principio de generalidad se entiende que los tributos deben
ser promulgados por el rgano legislativo competente que es el Congreso
Nacional, de manera tal que todos los miembros de una sociedad, cuya situacin
se enmarque dentro de lo que la Ley define como hecho generador, estn
8
obligados al pago del mismo.
Para garantizar el principio de igualdad se aplican criterios de proporcionalidad,
considerando que a mayor riqueza, mayores impuestos, y con un igual tratamiento
de condiciones econmicas.
En algunos pases los incentivos pueden ser considerados como privilegios,
9
porque son contrarios a los principios de igualdad y generalidad , por ejemplo: se
le concede una exencin de aranceles a un empresario por comprar maquinaria
para incorporar a su empresa procesos ecolgicos de produccin; se trata de un
empresario con un nivel de ingresos ptimo, que puede pagar stos aranceles,
sin embargo el Estado ignora este hecho y le concede la exencin por su conducta
a favor de medio ambiente. Para quienes consideran que este ejemplo y otros
atentan contra los principios de igualdad y generalidad, debe exigrsele el pago a
quien ms riquezas poseen, sea cual sea su conducta ambiental.
Lo cierto es que en estas crticas, los tratadistas que defienden esta tesis no
consideran que al exonerar tributos a los pobres tambin se est atentando contra
8

Art. 1 del Cdigo Tributario: Se entiende por hecho generador al presupuesto establecido por la Ley para
configurar cada tributo.
Art. 17 del Cdigo tributario: La obligacin tributaria nace cuando se realiza el presupuesto establecido por la
Ley para configurar el tributo.
9
Bajo este principio de igualdad, en Mxico est prohibidos los incentivos porque son considerados como
privilegios.

los principios mencionados, ya que, aunque la riqueza sea menor, los pobres
10
deberan tributar en funcin de sus ingresos, por mnimos que estos sean . En
este caso no se cumplen los principios por precautelar un principio social de los
pases.
Tipos de tributos
Los tributos se dividen en: impuestos, tasas y contribuciones, cada uno tributario
en su esencia pero con diferentes aplicaciones y caractersticas como se explica
en el siguiente recuadro.
Tributos
Prestacin pecuniaria obligatoria, exigida por el Estado en virtud de su soberana
o por un ente pblico legalmente autorizado, a los sujetos pasivos sometidos a
ella y sobre la base de su capacidad contributiva.
Se clasifican en: impuestos, tasas y contribuciones.
Impuestos
Carga fiscal que recae sobre el contribuyente y con cuyo pago se aporta para
financiar el gasto pblico del Estado, de sus organismos o de las entidades
seccionales.
Tasas
Prestacin al Estado o ente pblico, de acuerdo a una norma legal y en la
medida establecida en ella, por un servicio
pblico divisible, prestado
directamente o requerido por los particulares. Las hay de carcter nacional o
local.
Contribuciones
Es la aportacin econmica determinada por las Leyes fiscales que hacen las
personas naturales o jurdicas, nacionales y extranjeras que residan en el pas,
para satisfacer la atencin de los servicios pblicos del Estado. Pueden
establecerse sobre mltiples actividades o bienes: por la renta, por los rditos,
por las ventas, por las utilidades, etc.
2.

Marco Constitucional

Segn la Constitucin solamente por Ley se pueden crear, modificar o suprimir

tributos, sin perjuicio
de las atribuciones que la Constitucin confiere a los
organismos del rgimen seccional autnomo.

10

Ejemplo: se exonera del impuesto a la renta a quienes no han ganado ms de 8.000 dlares en el ao en el
Ecuador.

Ley es, la manifestacin de la voluntad soberana, que manifestada en

forma prescrita por la Constitucin manda, prohbe o permite.
Segn el Dr. Diego Almeida, No es que para cada uno (cada tributo) debe crearse
una Ley sino que todo estmulo tributario debe tener su base en un acto legislativo
o un fundamento en una Ley.(ALMEIDA, D.1986)
La Constitucin, menciona a los tributos ambientales de la siguiente manera:
El Art. 89, dice: El Estado tomar medidas orientadas a la consecucin de los
siguientes objetivos:
1.- Promover en el sector privado el uso de tecnologas ambientalmente limpias y
de energas alternativas no contaminantes.
2.- Establecer estmulos
ambientalmente sanas; y,

tributarios

para

quienes

realicen

acciones

3.- Regular bajo estrictas normas de bioseguridad, la propagacin en el medio

ambiente, la experimentacin, el uso, la comercializacin, y la importacin de
organismos genticamente modificados.
En el Art. 242 manifiesta: La organizacin y el funcionamiento de la economa
respondern a los principios de eficiencia, solidaridad, sustentabilidad y calidad, a
fin de asegurar a los habitantes una existencia digna de iguales derechos y
oportunidades para acceder al trabajo, a los bienes
y servicios y a la
propiedad de los medios de produccin.
Considerando que solamente por Ley se pueden crear estos estmulos tributarios,
segn lo manifiesta el Art. 141 de la Constitucin, estos artculos debern ser
aplicados, una vez que se emita la Ley correspondiente, que defina las
caractersticas de los estmulos tributarios.
Bajo estas consideraciones, tomando en cuenta que es un requisito constitucional
la existencia de Leyes para la aplicacin de tributos y que solamente con ellas se
determina el funcionamiento del tributo, es pertinente abordar las implicaciones del
marco legal en la materia.
3.

Marco Legal para los Incentivos Tributarios Ambientales en el Ecuador.

El marco legal descrito a continuacin se refiere al campo tributario

exclusivamente; por lo que es importante recalcar que solo por Ley se
establecern los tributos ambientales.
La Ley de Gestin Ambiental, trata de normar las estipulaciones de la
Constitucin, cuando en el Art. 35 manifiesta que es el Estado el que establecer

los incentivos econmicos, mediante las respectivas Leyes, volvindose a insistir

en la existencia de una Ley especfica para el tema.
Es necesario recordar que tanto de la Constitucin, como en la Ley de Gestin
Ambiental, se habla del Estado, no solamente como el poder ejecutivo, si no de un
Estado que con sus tres poderes puede crear Leyes y vigilar que estas se
cumplan.
La Ley de Gestin Ambiental, Art. 34
manifiesta: Tambin servirn como
instrumentos de aplicacin de normas ambientales, las contribuciones y multas
destinadas a la proteccin ambiental y uso sustentable de los recursos naturales,
as como los seguros de riesgo y sistemas de depsito, los mismos que
podrn ser utilizados para incentivar acciones favorables a la proteccin
ambiental.
El Art. 35 de la misma Ley dice: El Estado establecer incentivos econmicos
para las actividades productivas que se enmarquen en la proteccin del medio
ambiente y el manejo sustentable de los recursos naturales. Las respectivas leyes
determinarn las modalidades de cada incentivo.
Esta Ley circunscribe la accin (segn Art. 34) a solamente dos figuras que
actuaran como incentivos o estmulos ambientales:

Las contribuciones como un tributo y,

Las multas que corresponden al campo penal.

Entre la una y la otra existen caractersticas, aplicaciones y utilidades diferentes

sin que la Ley las reconozca.
Por otra parte el Art. 35 de dicha Ley habla de incentivos econmicos, solamente
para las actividades productivas que protejan el medio ambiente, otra vez
limitando el campo de los incentivos econmicos, que pueden tener como objetivo
acrecentar o desalentar una determinada actividad, no solamente productiva, si no
tambin de consumo.
En el pas todava es incipiente el marco legal existente, lo nico que refleja son
buenas intenciones, pero no un anlisis profundo de la necesidad de estas
herramientas en el pas y sus efectos en la proteccin a mbiental. De todas
maneras en varios Municipios ha sido posible aplicar modelos de tributacin
ambiental, siempre y cuando se utilicen estrategias creativas para poder adaptarse
a la Ley.
Al final de este captulo tambin se hace un anlisis del marco legal, a nivel
seccional, para los incentivos tributarios ambientales.

4.

Requisitos que Deben Tener las Normas que Crean Tributos Ambientales

En la promulgacin de las Leyes y Ordenanzas se deben incluir de manera

expresa varias caractersticas que llevar en su vida el tributo y que se las
menciona en el siguiente recuadro:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
h)
i)
j)

El hecho generador
Objeto del impuesto
Sujetos del impuesto
La especificacin de quienes son los contribuyentes
Responsables
El pago
Exigibilidad
Base imponible
Distribucin del impuesto.
Las exenciones

a) El hecho generador
El hecho generador es: el presupuesto establecido por la Ley para configurar el
tributo, segn el Art. 15 del Cdigo Tributario.
El hecho generador puede ser:
Un acto jurdico. Ejemplo: Pagarn el impuesto a la renta quienes acepten
una herencia o legado.
Un concepto econmico. Ejemplo: pagarn un impuesto X las personas
que importan bienes muebles por una cantidad superior a diez mil dlares .
Las dificultades tcnicas surgen cuando hay que establecer un hecho generador
por un servicio ambiental, y este no es considerado como un hecho jurdico ni
tampoco econmico, aunque no sea difcil justificar su importancia econmica e
incidencia sobre los servicios pblicos.

b) El objeto del impuesto

Uno es la cosa, el acto, el hecho o incluso la simple cualidad de la persona, que
constituye segn las distintas leyes tributarias, el presupuesto objetivo del
impuesto; el otro es la relacin preestablecida tambin en la Ley, en la que debe
encontrase el sujeto pasivo del tributo con aquel primer elemento, a fin de que
pueda surgir frente a l el crdito impositivo del ente pblico.
Son elementos del objeto:

El elemento material es el que ms apropiadamente constituye el objeto

del impuesto y el que sirve para diferenciar a un impuesto de otro; as por
ejemplo, la existencia de un patrimonio, la produccin de una renta, la
transmisin de un bien de una persona a otra. (El acto o hecho de
conservar un bien para servicio de los dems); y,
El elemento personal del presupuesto consiste en una determinada
relacin, de hecho o jurdica, en que debe encontrarse el sujeto pasivo del
impuesto con el elemento material. Por ejemplo, la Ley declara sujetos
pasivos del impuesto sobre el patrimonio a los titulares del patrimonio
mismo. (El sujeto pasivo paga por el servicio que le ha sido provedo).

La norma tributaria que establece y delimita el presupuesto de todo impuesto en

sus dos elementos - material y personal- sienta de ese modo la base necesaria y
suficiente para decidir en cada caso cundo nace la deuda impositiva y a cargo de
qu personas.
c) Sujetos del impuesto
Sujeto activo
Sujeto activo es el ente acreedor del tributo, el ente que cobra tributos a travs de
la Administracin, es decir el Estado Ecuatoriano.
Los entes de la Administracin, de acuerdo con la clase de tributo, pueden ser:
El Servicio de Rentas Internas (SRI);
La Direccin Financiera Municipal; y,
La Gerencia General de la Corporacin de Aduanas Ecuatorianas.
Sujeto pasivo
Sujeto pasivo, es la persona natural o jurdica, que la Ley obliga al cumplimiento
de las prestaciones tributarias.
Pueden ser sujetos pasivos del impuesto todos aquellos/as que:

Pertenecen al Estado en calidad de nacionales o al Municipio,

cualquiera que sea el lugar en que residan; y,
Los nacionales y extranjeros que se encuentran con el Estado o con el
Municipio, etc... En una determinada relacin, sea de carcter personal
(domicilio, residencia, estancia) o sea de carcter econmico (posesin
de bienes existentes en el Estado, coparticipacin en hechos o en
actividades que se realizan en el Estado).

El mbito de las personas sometidas al poder del Estado se determina sobre la

base del principio territorial. Los impuestos corren desde la fecha de exigibilidad
hasta que se realice el pago. Los sujetos pagan los mismos intereses de mora si
se cobra o si se paga en exceso. No hay liquidacin diaria sino mensual, es decir
se hacen por meses completos aunque haya corrido un da de cada mes.
Los sujetos pasivos los determina la Ley como contribuyentes o como
responsables.
d) Los contribuyentes
Los contribuyentes son las personas que pagan el impuesto, y generalmente se
considera su capacidad contributiva para imponer un tributo. Son las personas
naturales y jurdicas que realizan el hecho generador que establece la Ley, y estn
obligados a hacer el pago con sus propios recursos.
Es el legislador/a y la ley quienes se encargan de determinar expresamente cuales
son los contribuyentes.
Habr que incluir en la norma la cantidad y caractersticas de quienes adquieren la
calidad de contribuyentes en este impuesto, si existen clasificaciones de los
mismos.
Ejemplo: Todas las fbricas de polipropileno, que mantengan una
produccin promedio de 100 toneladas al mes, y que tengan un ingreso anual de
60 000 dlares.
e) Los responsables
Responsable es la persona que sin tener el carcter de contribuyente debe, por
disposicin expresa de la Ley, cumplir las obligaciones atribuidas a ste .
El responsable legal no est obligado a hacer frente a la deuda con sus propios
medios, sino exclusivamente con los de contribuyente que la Ley design.
La responsabilidad se adquiere por representacin, por ser adquirente o sucesor
y por retencin y percepcin, en los siguientes casos:
Responsables por representacin:

Los representantes legales de los menores no emancipados y los tutores o

curadores con administracin de bienes de los dems incapaces;

Los Directores, presidentes, gerentes o representantes de las personas

jurdicas y dems entes colectivas con personalidad legalmente reconocida;

Los que dirigen, administren o tengan la disponibilidad de los bienes de

entes colectivos que carecen de personalidad jurdica;

Los mandatarios, agentes, oficiosos o gestores voluntarios respecto de los

bienes que administren o dispongan; y,

Los sndicos de quiebras de concursos de acreedores, los representantes

de liquidadores de sociedades de hecho o de derecho en liquidacin, los
depositarios judiciales y los administradores de bienes ajenos, designados
judicial o convencionalmente.

Responsables por ser adquirente o sucesor

Los adquirentes de bienes races, por los tributos de aquellas propiedades.

Las personas que adquieren negocios o empresas, por todos los tributos
que se hallaren adeudando al vendedor, y que han sido generados en la
misma empresa.

Las sociedades que sustituyan a otras, hacindose cargo del activo y del
pasivo, en todo o en parte.

Los sucesores a ttulo universal, respecto de los tributos adeudados por el

causante.

Los donatarios y los sucesores a ttulo singular, respecto de los tributos

adeudados por el donante o causante correspondientes a los bienes
donados.

Responsables por ser agentes de retencin y percepcin

Los agentes de retencin y percepcin, son las personas naturales o

jurdicas que, en razn de su actividad, funcin o empleo, estn en
posibilidad de retener o percibir tributos ajenos y que, por mandato legal,
disposicin reglamentaria u orden administrativa, estn obligadas a ello.

En general son agentes de retencin quienes efecten:

Pagos de rentas derivadas de trabajo en relacin de dependencia.

Pagos de trabajo sin relacin de dependencia.

Las sociedades que paguen o acrediten a cuenta ingresos provenientes

de intereses, descuentos, en general rendimientos financieros,
ganancias por ttulos valores.

Pagos por compra de mercadera o bienes de naturaleza corporal por

11
valores superiores a 300 000 sucres. Si el proveedor es continuo o
permanente, no se considera lmite alguno.

Pagos a profesionales liberales, seguros, construccin de obra fsica.

Los agentes de percepcin, entendindose por tales las personas

naturales o jurdicas que, por razn de su actividad, funcin o empleo y
por mandato de la Ley o del Reglamento, estn obligadas a recaudar
tributos y entregarlos a los sujetos activos. Los agentes de percepcin
son los que recaudan de afuera y pagan al Estado.

f) El pago
La ley o norma jurdica deber establecer la forma de recaudacin. El pago de los
tributos debe ser efectuado por los contribuyentes o responsables, y es la Ley la
que determinar la forma, el tiempo y el lugar en el que debe pagarse.
Podr pagar el deudor de la obligacin tributaria o el responsable, o cualquier
persona a nombre de estos, sin perjuicio de su derecho de reembolso. (Art. 25 del
Cdigo tributario).
Adems, la norma o un reglamento deber determinar a quien se hace el pago y la
calidad en la que la recepta: recaudacin, retencin o percepcin.
g) Exigibilidad
Es el requerimiento imperativo de las obligaciones tributarias. Por ejemplo se
deber determinar si la exigibilidad es mensual, trimestral, anual, etc.
La Ley deber sealar la fecha a partir de la cual
tributaria.

es exigible la obligacin

En caso de que no exista una disposicin expresa sobre la exigibilidad, regirn las
siguientes normas (Art. 18 del Cdigo tributario):
11

El Cdigo Tributario define todava en sucres los rubros.

Cuando la liquidacin deba efectuarla el contribuyente o el responsable,

desde el vencimiento del plazo fijado para la presentacin de la declaracin
respectiva; y,

Cuando por mandato legal corresponda a la Administracin Tributaria

efectuar la liquidacin y determinar la obligacin, desde el da siguiente al
de su notificacin.

h) Base imponible
El importe del dbito resulta de la aplicacin del tipo de gravamen, fijado por la
Ley, a una magnitud denominada BASE IMPONIBLE, pues es lgico y necesario
la reduccin del presupuesto a una cifra, con el fin de hacer posible la aplicacin
del tipo impositivo. De ah la necesidad de otras disciplinas, casi siempre distintas
de las indicadoras del presupuesto, cuya misin especfica consiste en establecer
los criterios con arreglo a los cuales ha de valorarse el presupuesto para la
determinacin de la base imponible; los criterios pueden ser: el simple nmero de
unidades de que consta materialmente el presupuesto, la medida, el peso, el
valor.
El tipo de gravamen puede ser fijo o variable:

El gravamen fijo queda expresado en una suma determinada de dinero

debida por cada unidad de la base imponible.

La aplicacin del tipo variable a la base imponible puede producirse de

modo proporcional, gradual y progresivo, de donde surge una nueva
distincin de algunos impuestos bajo este aspecto, en fijos, proporcionales,
graduales, progresivos.

La norma deber establecer la forma de clculo del impuesto o tasa, as como su

estructura.
i) Distribucin
La distribucin del tributo tambin es un aspecto importante que debe constar en
la Ley o en la Ordenanza en el caso de las tasas o contribuciones, deber constar
quien y en que calidad son beneficiarios de estos ingresos.
Existen diversas formas para distribuir los ingresos por el tributo. Por ejemplo en
algunas ocasiones se han constituido primero fondos de administracin externa
(por ejemplo un fideicomiso) que va distribuyendo a los beneficiarios/as la parte
que les ha beneficiado la Ley.

j) Las exenciones
Las exenciones estn definidas, segn el Dr. Rodrigo Patio y el Dr. Teodoro
Pozo, en el Lxico Jurdico tributario (PATIO Y POZO, 2002) como: Exclusin o
dispensa legal del gravamen impositivo a ciertas personas o hechos que, por
ficcin jurdica o consideraciones de orden pblico, econmico, poltico y social
concede a la Ley. Las exenciones se basan en el principio de legalidad.
Las exenciones o exoneraciones deben estar estipuladas previamente en la Ley,
de manera especial las caractersticas de quines (personas naturales o
jurdicas) se acogen a la exencin, y en qu casos?
Las condiciones para que se conceda una exencin pueden ser de orden pblico,
social, econmico o poltico.
5.

Incentivos Tributarios Ambientales

En el recuadro est la clasificacin de los incentivos ambientales por el objetivo y

desde el punto de vista econmico. Los modelos tributarios se encuentran con
color rojo:
Objetivo

Fomentar una
actividad, produccin,
consumo,
importacin, que
favorezca al ambiente
Desalentar
una
actividad, produccin,
consumo, importacin
que atente contra el
ambiente.
Valorar un servicio
ambiental
Compensar por los
impactos ambientales
negativos.

Por el instrumento
adoptado

Por la imposicin
de la carga

Impuesto
Tributos
Crditos
Subsidios
Venta de derechos o
permisos
Tributos
Impuesto
Venta de derechos o Multas
Sanciones
permisos.

Por la supresin
de la carga

Exencin
Deduccin

Exencin

Venta de derechos o Tasa

permisos
Contribucin
Indemnizacin

En el siguiente recuadro se encuentran estas figuras divididas por campos de

aplicacin legal:

mbito legal
FIGURAS TRIBUTARIAS
OTRAS FIGURAS
ECONMICAS
FIGURAS PENALES
FIGURAS CIVILES

Figura
Impuestos
Tasas
Contribuciones
Crditos
Venta de Derechos o permisos
Subsidios
Multas
Sanciones
Indemnizaciones

Estas figuras desde el punto de vista legal, caen dentro de los mbitos penales,
econmicos, civiles y tributarios, se describen a continuacin:
Los tributos son una prestacin pecuniaria obligatoria exigida por el Estado, en
virtud de su soberana, o por un ente pblico legalmente autorizado, a los sujetos
pasivos sometidos a ella y sobre la base de su capacidad contributiva.
Se clasifican en:
Impuestos,
Tasas
Contribuciones.
Exenciones
Deducciones
a) Impuestos
Los impuestos son una carga fiscal que recae sobre el contribuyente y con cuyo
pago se aporta para financiar el gasto pblico del Estado, de sus organismos o de
las entidades seccionales. Los impuestos solamente pueden crearse o modificarse
por Ley, de acuerdo a la Constitucin Poltica del Estado.
Existe una gran resistencia a que se establezcan nuevos impuestos, por lo que las
implicaciones posteriores o secundarias de un impuesto deben ser analizadas lo
suficientemente como para poder aplicarlas sin que hayan efectos negativos para
la poblacin o para los consumidores.
Se cita el ejemplo de Costa Rica en el siguiente recuadro:
Costa Rica
En varios pases, como por ejemplo Costa Rica, se han establecido impuestos a
la contaminacin cargados a la gasolina, bajo el principio del que contamina
paga, es decir la carga de la contaminacin las asumen los ciudadanos/as.
Para muchos este principio puede caer en el campo de una multa, pero para ser

contraventor y tener que pagar una multa, la infraccin debe estar tipificada en
una norma legal, ms en el caso de la contaminacin es una accin que no es
penal, y que es una actividad diaria del ser humano, el movilizarse usando la
gasolina u otro combustible que lastimosamente contamina y que al final es el
Estado el que asume los costos para mitigar los impactos ocasionados.
En Costa Rica, la Ley Forestal estableci este sistema, reafirm su legislacin,
otorg la posibilidad de destinar recursos para la compensacin a propietarios de
bosques creando un impuesto a los combustibles bajo el principio del que
contamina paga.
b) Tasas
Es la prestacin que se paga al Estado o ente pblico, de acuerdo a una norma
legal y en la medida establecida en ella, por un servicio pblico divisible, prestado
directamente o requerido por los particulares. Las hay de carcter nacional o local.
Las tasas pueden ser impuestas por los organismos de administracin seccional
mediante Ordenanza.
En materia de gestin ambiental, la alternativa ms clara y jurdica es
definitivamente la de las tasas y contribuciones especficas, porque tanto las tasas
como las contribuciones, estn fundadas en el costo de los servicios y con esto se
aplica lo que la doctrina y la jurisprudencia ha venido entendiendo en los ltimos
quince aos como la distincin entre los impuestos, tasas y contribuciones. En la
teora universal de los tributos determina que en los impuestos el beneficio que
reciben los ciudadanos es individual e indivisible, mientras que en las tasas el
provecho que admite el usuario puede ser real o potencial y es mayor el costo del
servicio que la agencia estatal presta. La tasa no es de naturaleza sancionatoria,
si no retributiva. (CRUZ, L. 2001).
En el siguiente recuadro se cita un ejemplo de una tasa en retribucin a los
servicios ambientales:
Pimampiro
En el cantn Pimampiro, Provincia de Imbabura, se ha desarrollado una
experiencia de tributacin ambiental, en la que el sujeto activo constituye la
Municipalidad del Cantn, que traslada a su vez parte de estos tributos a la
Asociacin Nueva Amrica, cuyos miembros son beneficiarios-as de una
cantidad mensual pagada por su servicio a la ciudadana del cantn: conservar
el bosque de Nueva Amrica, del cual son propietarios.

La cantidad percibida mensualmente es de un dlar con cincuenta centavos por

hectrea. El sujeto pasivo en este caso son las personas que reciben el servicio
de generacin y almacenamiento del agua en la zona urbana del cantn,
aproximadamente 1 206 contribuyentes, quienes estn de acuerdo en el pago ya
que se han beneficiado con ms horas de servicio de agua por da, (de una a
siete horas diarias).
Los problemas que se han presentado tienen que ver principalmente con que el
fondo que se recauda no es suficiente para compensar de manera justa a las
personas que conservan el bosque; ni tampoco para otras actividades tcnicas
de conservacin y mantenimiento del sistema de agua potable, a pesar de que
dicho fondo tambin ha recibido aportes de organismos internacionales .
Los participantes necesitan una mayor cantidad de dinero para cubrir sus
necesidades, y saben que cultivando papa en vez de mantener el bosque, por
ejemplo, podran cubrirlas.
Otro elemento muy importante, es que se trata de un bosque protector, en el
cual no se puede realizar talas ni destinarlo a otros fines; es decir la tala est
prohibida a los participantes, con lo que no existe otra opcin para ejercer los
derechos de propiedad, ms que la de ser parte del modelo.
En el recuadro se describe un ejemplo del funcionamiento de una tasa en Costa
Rica:
Costa Rica
El modelo de Costa Rica es un modelo de compensacin, pero que para llegar a
determinar los valores de compensacin, es decir la base imponible de las tasas,
se tuvieron que valorar los servicios ambientales.
La legislacin costarricense ha internalizado dentro de sus polticas y
legislacin el concepto de tributacin ambiental. El estado acta como medio
para lograr los objetivos fungiendo como caja recaudadora y liquidador de
servicios ambientales a los dueos de bosques y plantaciones forestales.
La legislacin permite reconocer que los bosques producen bienes que no solo
son madera, sino servicios por parte de los ecosistemas, llamados servicios
ambientales, y, por lo tanto sujetos, a un pago por parte de los/las
beneficiarios/as.
El pago por servicios ambientales no es una subvencin o subsidio a la
produccin forestal, es el pago por un servicio que se recibe, y por el cual
alguien est dispuesto a pagar (consumidores de combustibles, empresas

que utilizan el agua, compensacin de emisiones de carbono, disfrute de

la belleza escnica, proteccin de la biodiversidad).
La Ley Forestal establece cuales son los sistemas a compensar y las fuentes
que el Estado podr utilizar para el respectivo pago. Resalta la necesidad de
compensar a los propietarios por la influencia de los ecosistemas forestales en la
mitigacin de emisiones de gases de efecto invernadero (fijacin, reduccin,
secuestro, almacenamiento y absorcin).
La Ley de Biodiversidad No. 7788 en el artculo 37 incluy el de pago de
servicio ambiental por agua, por medio de las reas de conservacin del Sistema
Nacional de reas
de Conservacin y se obliga, de esta manera,
a la
internalizacin de los costos en las tarifas de los servicios pblicos que utilicen el
agua.
ESTABLECIMIENTO DE LA OFICINA

DE IMPLEMENTACIN CONJUNTA

Mediante Decreto Ejecutivo No. 250066 MINAE, en abril de 1996 se crea la

Oficina Costarricense de Implementacin Conjunta para trabajar en cuatro
reas: transporte, recursos naturales, energa y cambio climtico.
A esta oficina se le asign la responsabilidad de proponer las polticas de apoyo
al desarrollo sustentable por medio de actividades de implementacin conjunta,
proponiendo y tramitando proyectos orientados a satisfacer las polticas
propuestas dentro de
la Convencin Marco de Cambio Climtico. Es la
responsable de negociar a nivel internacional la venta de carbono, bien sea por
mecanismos de
implementacin conjunta, negociaciones bilaterales o
interinstitucionales.
La venta, por conceptos de titularidad de la tierra y fragmentacin de la
propiedad, se ha separado en dos programas:

Programa Forestal Privado

Proyecto de Consolidacin Territorial y Financiera de los Parques
Nacionales y Reservas Biolgicas de Costa Rica

El primero est dirigido a montar un paquete con el carbono que los propietarios
de bosques y plantaciones forestales de cualquier tamao que estn dispuestos
a negociar; el segundo programa se ha establecido con los propiedades del
Estado que se encuentran bajo alguna categora de manejo que tiene como
objetivo la proteccin a perpetuidad de una superficie cercana a 550 mil ha.
VALORACIN DE LOS SERVICIOS AMBIENTALES
En el mundo existen diferentes estudios sobre metodologas para valorizar los
servicios ambientales. La aplicacin de las mismas ha arrojado cifras que oscilan

entre los 16 USD y 2 671 por hectrea por ao.

Para el caso de Costa Rica los valores se obtuvieron considerando el costo de
oportunidad de la tierra y los costos de produccin forestal. Esta valoracin se
realizaba as por la falta de informacin sobre el valor del mercado. En el futuro
se espera que los servicios ambientales pagados, reflejen mejor su valor de
mercado y se puedan calcular por separado para venderlos en mercados
diferentes. Por ejemplo: el mercado de carbono, del agua para uso hidroelctrico
y para uso urbano, la biodiversidad, la belleza escnica.
INGRESOS POR VENTA DE AGUA
Recientemente se firm un contrato compraventa de servicios ambientales para
agua, entre la Compaa Nacional de Fuerza y Luz, el Fondo Nacional de
Financiamiento Forestal (FONAFIFO) y el Ministerio de Ambiente y Energa. La
Compaa reconoce 40 USD por hectrea incentivada a FONAFIFO. La forma
en que se estim el pago fue considerando el flujo de agua utilizada para el
proyecto, en metros cbicos, el valor de captacin estimado en 0 0028 dlares
por metro cbico y el rea total de la cuenca a proteger.
INGRESOS POR VENTA DE CARBONO:
Costa Rica vendi al gobierno de Noruega 200 000 toneladas de carbono, bajo
la base de 10 dlares por tonelada mtrica de carbono. Esta venta se desarrolla
bajo un convenio de cooperacin bilateral y la ejecucin de un proyecto
denominado: Plan de Manejo de la Cuenca Alta del Ro Virilla.
OPERACIN DEL SISTEMA DE PAGO
El sistema de pago se inicia con una solicitud del beneficiario/a a la oficina del
Area de Conservacin que corresponda. La solicitud se aprueba y se remite al
Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO) para el pago
correspondiente. Despus de efectuar el primer pago, el FONAFIFO le tramita
una afectacin a la propiedad compensada y la inscribe como una anotacin al
margen de la escritura, en el registro pblico de la propiedad. Para inscribir el
pago, el beneficiario/a debe ceder a FONAFIFO los derechos sobre los
depsitos y fijaciones.
En el mercado mundial del carbono, el esquema de pago y venta es diferente.
Una vez que el propietario cede los derechos de carbono este le comunica a la
Oficina de Implementacin Conjunta la totalidad de toneladas para ofertar.
La OCIC es la encargada de vender los certificados de carbono ( CTOs) al
mercado mundial y los fondos recibidos los deposita en FONAFIFO para que
siga pagando los servicios ambientales.

El Caso de la Empresa de Servicios Pblicos de Heredia S.A.

Se considera que el reconocimiento y pago de los servicios ambientales se inicia
en Costa Rica con la promulgacin de la Ley Forestal 7575 que reconoce cuatro
servicios ambientales:

Mitigacin de gases con efecto invernadero;

Proteccin del agua para uso urbano, rural e hidroelctrico;
Proteccin y uso sostenible de la biodiversidad, y
Belleza escnica natural para fines tursticos y cientficos.

Leyes conexas consideran al recurso hdrico como un servicio ambiental que

debe ser valorado econmicamente, cobrado a los usuarios en las tarifas por
abastecimiento de agua potable y revertirlo a los propietarios que participan en la
proteccin del bosque por su funcin hdrica, como un principio de equidad
social. Este principio sirvi de base a la Empresa de Servicios Pblicos de
12
Heredia Sociedad Annima (ESPH S.A.) , para desarrollar un esquema de
cobro y pago por servicio ambiental hdrico.
As, desde marzo de 2000 la Empresa logr ajustar ambientalmente su tarifa por
abastecimiento de agua potable. El ajuste ambiental consiste en incluir, dentro
de la tarifa por servicio de agua potable, la tarifa hdrica, que ha sido definida
como:
el valor econmico del servicio ambiental hdrico o servicio de produccin de
agua que brindan los bosques y el costo ambiental requerido para recuperar y
conservar las reas donde se ubican las fuentes de agua.
La ESPH S.A. recauda los fondos provenientes de la tarifa hdrica de la tasa que
cobra mensualmente a sus abonados. Este dinero se deposita en un fondo y se
utiliza para financiar PROCUENCAS (Programa de la ESPH S.A. para la
conservacin y recuperacin de las microcuencas de los ros Ciruelas, Segundo,
Bermdez y Tibs de la provincia de Heredia). Este programa se encarga de
hacer efectivo el Pago por Servicio Ambiental Hdrico; promoviendo actividades
de proteccin, regeneracin natural del agua, etc.
c) Contribuciones
La contribucin es la aportacin econmica, determinada por las leyes fiscales,
que hacen las personas naturales o jurdicas, nacionales y extranjeras que
residan en el pas, para satisfacer la atencin de los servicios pblicos del Estado.
Pueden establecerse sobre mltiples actividades o bienes: por la renta, por los
rditos, por las ventas, por las utilidades, etc.
12

Empresa encargada de los servicios de abastecimiento de agua potable, alcantarillado sanitario,

electricidad y alumbrado pblico en tres cantones de la provincia de Heredia, Costa Rica.

En el recuadro se describe un ejemplo dado en Quito:

CONTRIBUCIN
AMBIENTE

ESPECIAL

PARA

LA

CONSERVACIN

DEL

MEDIO

Es un ejemplo que fusiona la figura del impuesto con el de la contribucin, ya

que se trata de que los ciudadanos/as no estn obligados a pagar un nuevo
impuesto. Parte del mismo impuesto a la renta se destina una contribucin
especial para financiar gastos de proteccin ambiental.
El Municipio del Distrito Metropolitano de Quito, mediante una idea innovadora
ha logrado que las personas que pagan el Impuesto a la Renta puedan destinar
voluntariamente el 25% de ste a financiar obras para el medio ambiente de
Quito.
El dinero se va a emplear en los proyectos de proteccin y preservacin del
medio ambiente, en la forestacin, el mejoramiento de la calidad del aire, en la
ampliacin, restauracin y administracin de los parques Metropolitano,
Itchimba y el Parque Sur y en la recuperacin de los ros Machngara y Monjas.
Para la ejecucin de estas obras el Concejo Metropolitano aprob la constitucin
el 28 de junio de 2001, de la Corporacin Vida para Quito, presidida por el
Alcalde del Municipio Metropolitano de Quito, dos concejales, la Ministra del
Ambiente, representantes de las Cmaras de Produccin y de organizaciones
ambientalistas.
La base legal con la que se cre est alternativa, es la disposicin transitoria
cuarta de la Ley de Reforma Tributaria N0. 2001-41, de 8 de mayo del 2001,
publicada en el registro oficial Nro. 325 del 14 de mayo del 2001.
d) Exencin o exoneracin
Es la exclusin o dispensa legal del gravamen impositivo a ciertas personas o
hechos que, por ficcin jurdica o consideraciones de orden pblico, econmico,
poltico y social concede la Ley.
El Cdigo Tributario ecuatoriano, en su Art. 30, seala que es lo mismo una
exencin o una exoneracin, y dice que es: La dispensa legal de la obligacin
tributaria, establecida por razones de orden pblico, econmico o social.
No se menciona los aspectos de cuidado ambiental, pero encajaran en los
aspectos de orden pblico, al tratarse de un derecho colectivo precautelado por la
Constitucin.

Segn el Art. 34 del Cdigo Tributario, existen exenciones de impuestos, pero no

de tasas ni de contribuciones especiales para las siguientes personas jurdicas:

Las instituciones del Estado, de Derecho pblico y las de Derecho privado con
fines sociales o pblicos.

Los organismos o empresas del estado, de las municipalidades u otras

entidades del gobierno seccional o local, constituidos con independencia
administrativa y econmica o privada, para la prestacin de servicios pblicos.

Las empresas de economa mixta en la parte de aportacin del sector pblico.

Las Naciones Unidas, la Organizacin de Estados Americanos y otros

organismos internacionales, de los que forme parte el Ecuador, as como sus
instituciones por los bienes que adquieran para su funcionamiento y en las
operaciones de apoyo econmico y desarrollo socia,

Bajo la condicin de reciprocidad internacional.

Los estados extranjeros por los bienes que posean en el pas.

Las empresas multinacionales, en la parte que corresponda a los aportes del

sector pblico de los respectivos estados; y,

Los representantes oficiales, agentes diplomticos y consulares de naciones

extranjeras, por sus impuestos personales y aduaneros, siempre que no
provengan de actividades econmicas desarrolladas en el pas.

En el siguiente recuadro se describe un ejemplo:

Panam
La Asamblea Legislativa en el ao de 1992,
promulg la Ley No. 24 de
Noviembre de 1992 que est dedicada a establecer estmulos econmicos para
la reforestacin; delega como organismo encargado de reglamentar todo lo
necesario al Instituto Nacional
de Recursos Naturales no Renovables,
INRENARE.
Esta Ley establece un periodo de 30 aos de funcionamiento del sistema, en el
que se da prioridad y abierto apoyo a la reforestacin privada, a la investigacin
y a la industrializacin de la madera.
Los incentivos para las plantaciones forestales son los siguientes:
1. UTILIDADES DE PRODUCTOS FORESTALES COMERCIALIZABLES.-

Las utilidades, de personas naturales y jurdicas, derivadas de la

comercializacin de productos extrados de plantaciones forestales, hasta
el corte final de la plantacin forestal, y cuyo establecimiento se realice
dentro de los veinte y cinco aos contados a partir de la vigencia de esta
Ley, estarn exentas del pago del Impuesto a la Renta, en la medida
en que los propietarios de estas plantaciones estn inscritos en el registro
Forestal del Instituto Nacional de Recursos Renovables ( Art. 4).
2. GASTOS DEDUCIBLES EN INVERSIONES FORESTALES.- Se
consideran gastos deducibles para los efectos del impuesto sobre la
renta, el cien por ciento de las inversiones forestales o de inversiones
forestales indirectas efectuadas por personas naturales o jurdicas, en
cuanto las sumas invertidas provengan
de una fuente distinta a la
actividad de reforestacin (Art. 5).
3. INVESTIGACIN.- Las inversiones en investigacin pueden ser
deducibles del impuesto a la renta en un ciento por ciento, siempre y
cuando las sumas invertidas provengan de una fuente distinta a la
actividad de reforestacin.
4. IMPORTACIN DE MAQUINARIA, EQUIPOS, E INSUMOS PARA LA
REFORESTACION.-La importacin de los artculos que tengan que ver
con la reforestacin estn exentas del pago de impuestos y tasas de
importacin (Art. 6).
5. EXONERACIN DE IMPUESOS PREDIALES.- Se declaran exentos
del pago del impuesto predial y del impuesto de transferencia de
bienes inmuebles, las fincas dedicadas en un cincuenta por ciento a la
reforestacin (Art. 7).
6. EXENCIN DE PAGO DEL IMPUESTO A LA RENTA DE UTILIDADES
DE LAS SOCIEDADES.- Estarn exentas del pago del impuesto a la
renta las utilidades
dimanantes de bonos, acciones y valores de
sociedades dedicadas a la reforestacin y actividades afines (Art. 8).
Adems, se establece la creacin de lnea de crdito con intereses
preferenciales para la reforestacin, a travs de instituciones de crdito pblicas
o privadas.
Para los inversionistas extranjeros se establece la posibilidad de optar por visa
de inmigrante en calidad de inversionista, siempre y cuando su inversin sea
desde 40 000 balboas en adelante.
Esta Ley responsabiliza a la Funcin Ejecutiva de Panam en crear los
mecanismos legales para poder realizar el cambio de deuda externa por
reforestacin a nivel nacional e internacional para financiar la reforestacin
privada (Art. 12). Obliga al Instituto Nacional de Recursos Naturales Renovables

a proveer a los inversionistas de un sistema de seguros contra incendios, plagas,

enfermedades y otros daos.
En Panam esta Ley ha sido suspendida porque debido a la efectividad de la
misma, el Estado no tuvo capacidad de respuesta; es decir los fondos no fueron
suficientes para responder a la demanda.

e) Deduccin
La deduccin es rebajar, restar, descontar alguna partida de una cantidad. Por lo
tanto la deduccin en materia tributaria se entiende como reduccin.
El siguiente recuadro explica el funcionamiento de esta figura con un ejemplo:
Municipio de Aragn- Espaa
El Gobierno de Aragn ha utilizado la figura de la deduccin sobre el impuesto
de Sociedades, como modelo incentivador ambiental al que pueden aplicar las
industrias, personas naturales o jurdicas que cumplan con los siguientes
requisitos:

Eviten o reduzcan la contaminacin atmosfrica procedente

de
instalaciones industriales.
Eviten o reduzcan las cargas contaminantes que se viertan en las aguas
superficiales, subterrneas y marinas.
Favorezcan la reduccin, recuperacin, o tratamiento de residuos
industriales.

6.
Capacidad de los Organismos Pblicos en el Ecuador para Imponer
Tributos Ambientales
En el captulo anterior se analiz a los organismos del Estado que pueden imponer
y administrar incentivos ambientales determinando sus competencias; en materia
13
de tributacin solamente el Congreso Nacional puede formular leyes tributarias ,
pero los organismos de administracin seccional, gracias a su facultad legislativa,
pueden hacerlo en relacin a tasas y contribuciones locales.
La facultad de establecer Leyes tributarias por parte del Congreso Nacional se la
analiza en el Captulo III que enfoca las metodologas para imposicin de
incentivos tributarios ambientales, en esta seccin se analiza las competencias
legislativas de los organismos de administracin seccional.
13

Los tributos se dividen en impuestos, tasas y contribuciones.

Capacidad de los Organismos de Administracin Seccional para imponer y

administrar tributos ambientales
Los organismos de administracin seccional, son los Municipios, Concejos
14
Provinciales y la Juntas Parroquiales Rurales , quienes tienen distintas
competencias en lo que a materia de tributacin se refiere.
La Constitucin manifiesta que solamente por Ley se podrn establecer tributos, lo
que significa que se deber seguir el trmite respectivo para la determinacin de la
Ley, pasando por los tres debates en el Congreso Nacional y la aprobacin del
Ejecutivo.
Sin embargo, la Constitucin concede ciertas facultades a los Gobiernos Locales
que solamente se refieren a las tasas y contribuciones, ms no a los impuestos,
de la siguiente manera:

Art. 141 de la Constitucin Poltica del Ecuador que dice, sin perjuicio de
las atribuciones que la Constitucin confiere a los organismos del rgimen
seccional autnomo.

El Art. 228, en el segundo prrafo manifiesta que: los gobiernos

provinciales y cantonales gozan de plena autonoma y, que en uso de su
facultad legislativa podrn dictar ordenanzas, crear, modificar y suprimir
tasas y contribuciones especiales de mejoras.

La Ley de Gestin Ambiental en el Art. 38 tambin establece la posibilidad

de que las Municipalidades creen tasas por vertidos y otros cargos y sean
administradas por ellos mismos.

El artculo anterior de la Ley de Gestin Ambiental confunde las tasas con los
cargos, al tratarlas como si fueran de naturaleza sancionatoria y no retributiva
15
por un servicio.
a)

Juntas Parroquiales

Las Juntas Parroquiales, de acuerdo a la Ley Orgnica de Juntas Parroquiales y

su reglamento no tienen la posibilidad de imponer tributos; pero existe la
alternativa en el Art. 4 literal k) de la misma Ley que da la posibilidad de que se
14

Art.228.- Los gobiernos seccionales autnomos sern ejercidos por los consejos provinciales, los concejos
municipales, las Juntas Parroquiales y los organismos que determine la Ley para la administracin de las
circunscripciones territoriales indgenas y afroecuatorianas.
15
Tasas: Constituye una contraprestacin al estado o ente pblico, de acuerdo a una norma legal y en la
medida establecida en ella, por un servicio pblico divisible, prestado directamente o requerido por
particulares. Las hay de carcter nacional y local-

puedan presentar proyectos de Ordenanzas para que sean aprobadas por el

16
Concejo Municipal , en las que es posible incluir el tema de las tasas y
contribuciones.
Adems el Art. 23 de la mencionada Ley de Juntas Parroquiales, establece la
posibilidad de que la Junta Parroquial pueda tener participacin econmica en los
impuestos provinciales, municipales o fiscales o en la participacin de tasas por
servicios.
b) Concejos Municipales
Los Concejos Municipales estn regidos por la Ley de Rgimen Municipal, que
dentro de sus atribuciones el Art. 64, establece:
Literal 1)
Normar a travs de ordenanzas, dictar acuerdos o resoluciones,
determinar la poltica a seguirse y fijar las metas en cada uno de los ramos
propios de la administracin municipal.
Literal 16)
De acuerdo con las Leyes sobre la materia fijar y revisar las tarifas
para consumo de agua potable y dems servicios pblicos susceptibles de ser
prestados mediante el pago de las respectivas tasas, cuando sean proporcionados
directamente por el Municipio.
Para los efectos sealados en el inciso anterior, tratndose de servicios prestados
directamente por las municipalidades, el Concejo est facultado para crear tasas
retributivas de servicios y para establecer contribuciones especiales de mejoras,
sujetndose a las limitaciones determinadas en esta Ley y siempre que, para cada
caso, exista dictamen favorable previo del Consejo Nacional de Desarrollo y del
17
Ministerio de Economa y Finanzas.
El Art. 397 de la Ley de Rgimen Municipal dice: Las municipalidades podrn
aplicar las tasas retributivas de servicios pblicos que se establecen en esta Ley.
Podrn tambin aplicarse tasas sobre otros servicios pblicos municipales,
siempre que el monto de ellas guarde relacin con el costo de produccin de
dichos servicios. A tal efecto, se entender por costo de produccin el que resulte
de aplicar reglas contables de general aceptacin, debiendo desecharse la
inclusin de gastos generales de la administracin municipal que no tengan
relacin directa y evidente con la prestacin del servicio.
Sin embargo, el monto de las tasas podr ser inferior al costo, cuando se trata
de servicios esenciales destinados a satisfacer necesidades colectivas de
gran
16

Ley de Juntas Parroquiales, Art.4.- Para el cumplimiento de las disposiciones establecidas en la

Constitucin y en la presente Ley, la Junta Parroquial rural tendr las siguientes:
... k) Proponer al Concejo Municipal y Concejo Provincial proyectos de ordenanzas en beneficio de la
Parroquia
17
El Consejo de Desarrollo, CONADE, fue suprimido por la Constitucin Poltica vigente, y en su lugar se cre
la Oficina de Planificacin, mediante decreto ejecutivo 120 ( R. O. 27: 16 de Sep-1998)

importancia para la comunidad, cuya utilizacin no debe limitarse por razones

econmicas, y en la medida y siempre que la diferencia entre el costo y la tasa
pueda cubrirse con los ingresos generales de la Municipalidad.
El monto de las tasas autorizadas por esta Ley se fijar por ordenanza, previo
dictamen del Misterio de Economa y Finanzas.
El Estado y ms entidades del sector pblico pagarn las tasas que se
establezcan por la prestacin de los servicios pblicos que otorguen las
municipalidades y sus empresas.
Para este objeto, harn constar la correspondiente partida en sus respectivos
presupuestos.
A pesar del mandato expreso de la Constitucin y de la Ley de Gestin Ambiental,
esta norma no incluye expresamente los incentivos tributarios ambientales.
c) Consejos Provinciales
Los Consejos Provinciales, estn facultados para obtener ingresos por medio de
las tasas por servicios, de acuerdo al Art. 90, Numeral b de la Ley de Rgimen
Provincial.
El Art. 93, de la misma Ley dice: Por ordenanzas especiales, el
Consejo
determinar las tasas que los particulares deben satisfacer por utilizacin de los
servicios que a ellos presta.
No se estipulan en esta Ley los incentivos tributarios ambientales, se omiten las
tasas por servicios ambientales. En la prctica es posible incluirlas dentro de los
servicios pblicos que presta el Consejo Provincial
7.

En la prctica

En vista de los vacos legales que existen sobre tributacin ambiental, los
Municipios y Consejos Provinciales, se han visto obligados a recurrir a varias
estrategias creativas para involucrar costos ambientales en los servicios bsicos, y
establecer incentivos tributarios. Existen algunos problemas en su aplicacin,
entre los que estn:
a)
Confusin y ausencia del concepto de servicios ambientales en la
legislacin
Si se revisa el marco legal este no menciona especficamente a los servicios
ambientales. Solamente habla de estmulos tributarios ambientales; se entiende
que dentro de estos estn las tasas impuestas por un servicio ambiental. Se
considera que la tasa es una especie de tributo y que los tributos no solo
incentivan una actividad sino que las desalientan. Ejemplo: con el pago de una

tasa a los campesinos que cuidan el pramo se alienta la proteccin; con la

imposicin de un impuesto a las botellas de plstico se desalienta la compra.
La Ley de Gestin Ambiental confunde en el Art. 38 las tasas con las multas, las
primeras con un carcter retributivo, las otras con carcter sancionatorio; da a
entender que la intencin del artculo es definir las competencias de las
Municipalidades. Lo mismo pasa con el Art. 34 que habla de multas y
contribuciones, pues las contribuciones tambin son de carcter retributivo. Todas
estas figuras son estmulos ambientales, pero los tributarios necesitan un
tratamiento especial.
Por lo indicado se considera que existe una falta de claridad en las pocas normas
que existen sobre el tema, que confunde a los lectores/as. Lo importante es que
por lo menos el lector pueda distinguir que las figuras mencionadas son incentivos
(o estmulos) ambientales, y que dentro de ellos estn los tributarios, que pueden
ser: impuestos, tasas, contribuciones, exenciones y deducciones.
Una clasificacin de los incentivos ambientales se indica a continuacin:

No tributarios

Civiles
Penales
Otras figuras econmicas

Incentivos Ambientales

Tributarios

Impuestos (general)
Tasas (local): Servicios ambientales
Contribuciones (local)
Exenciones
Deducciones

Los servicios ambientales son aportes que dan los ecosistemas naturales a la
produccin y conservacin de un recurso importante para la vida, por ejemplo: el
ecosistema pramo aporta con la recoleccin de agua en su sistema de
acolchonamiento, un bosque almacena el agua de las lluvias, etc....Este servicio
es fundamental para que exista el agua.
Existen servicios ambientales brindados por la naturaleza y otros en los que
simultneamente
intervienen una (o ms) persona natural o jurdica porque
colabora en su mantenimiento, por ejemplo: proteccin de las fuentes de agua que
da un campesino.

Por esta razn los servicios ambientales van estrechamente ligados con
18
servicio y consecuentemente con la tasa que se paga por l.

el

El problema surge cuando:

La legislacin no reconoce los servicios ambientales de manera

independiente y tampoco como parte esencial de un servicio pblico.

No existe una valoracin econmica estandarizada de los servicios

ambientales.

No es factible determinar la propiedad del servicio ambiental (Estado o

particulares) y sus derechos como tal.

Los servicios ambientales no tienen jurisdiccin poltica.

La legislacin nacional y local no toma en cuenta a los servicios ambientales como

parte activa de la provisin de bienes que garantizan la calidad de vida a los
ciudadanos/as. Ni la Constitucin Poltica, ni la Ley de Gestin Ambiental, ni las
Leyes del Rgimen Seccional Autnomo los hacen constar expresamente, lo que
puede ocasionar problemas en su aplicacin y diversas interpretaciones, a
conveniencia, de su existencia y utilidad. A pesar de ello, como lo hemos
mencionado, se ha hecho esfuerzos por incorporar este concepto en las tasas de
los servicios pblicos de varias municipalidades. Todava no ha habido demandas
que arguyan la ilegalidad de las normas que han creado estos modelos.
La Ley de Rgimen Municipal tampoco toma en cuenta
a estos servicios
ambientales; el Art. 398, limita el cobro de tasas sobre los siguientes servicios:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
h)
i)
j)
k)
l)

Afericin de tasas y medidas

Aprobacin de planos e inspeccin de construcciones
Rastro
Agua potable
Luz y fuerza elctrica
Matrculas y pensiones escolares
Recoleccin de basura y aseo pblico
Control de alimentos
Habilitacin y control de establecimientos comerciales e industriales;
Servicios administrativos
Alcantarillado y canalizacin
Otros de naturaleza semejante a los antes mencionados

Los servicios ambientales no se asemejan literalmente a ninguno de los

18

Las tasas son retributivas, siempre estarn ligadas con el servicio.

mencionados, pero desde un anlisis cientfico- ecolgico la existencia de muchos

de estos servicios depende de los servicios ambientales. Por ejemplo: agua
potable generacin del recurso hdrico.
Los Municipios, estratgicamente, han insertado estos servicios como parte de un
servicio pblico reconocido en la Ley. Por ejemplo: la tasa de agua potable incluye
los costos de mantenimiento y recuperacin de zonas de pramo. Ya no se
considera al lquido vital como un objeto autnomo, aislado y eterno.
El Art. 64 de la Ley de Rgimen Municipal manifiesta que las tasas se deben a los
servicios entregados directamente por el Municipio, la norma circunscribe el
mbito de cobro a los servicios que exclusivamente presta la entidad municipal. Es
all donde surgen las interrogantes de si los servicios ambientales son del
municipio o no, o de lo contrario quin realizara el cobro.
Frente a esto las estrategias a tomar pueden ser:

Segn el Cdigo Civil, las tierras son de propiedad del Estado cuando estn
por sobre los 4 500 metros de altura, lo que garantizara la propiedad de las
Instituciones pblicas sobre el pramo.
Si se comprueba que los bosques de la zona brindan servicios ambientales,
pueden ser declarados como bosques protectores, o cualquier otra
categora del Sistema Nacional de reas Protegidas, sin afectar la
propiedad pero logrando que sus propietarios se sometan a las condiciones
ambientales de conservacin.
El Gobierno seccional puede recurrir a la expropiacin de los inmuebles,
por considerarlos de utilidad pblica.

De cualquier manera los servicios ambientales deben estar bajo el dominio o

condiciones de los organismos de administracin seccional porque solamente
ellos pueden realizar cobros de tasas, en funcin de su soberana y capacidad
legal para hacerlo; los particulares no tienen esa facultad.
En virtud de que existen personas que participan en el mantenimiento de los
servicios ambientales, o que son propietarios del terreno donde se origina el
servicio, lo ideal es que los municipios les retribuyan con una cantidad econmica.
Otro dilema legal surge si se piensa en que esta retribucin econmica debe ser
justificada legalmente. Los Municipios han creado cuotas de participacin en el
fondo ambiental, a travs de las Juntas Parroquiales, tal es el caso de Santa Ana
de Cuenca.
No puede atribuirse la propiedad de un servicio ambiental a un particular, la
legislacin no lo permite, no existe una norma que ponga precio a este servicio
particular; toda accin de esta naturaleza debe estar concebida dentro de un
sistema o modelo. Por ltimo hay que considerar que los derechos colectivos,

entre ellos el de vivir en un ambiente sano, estn por sobre los derechos de los
particulares, es decir los derechos de propiedad.
Cuando los Gobiernos seccionales crean estos modelos se encuentran con que no
necesariamente los servicios ambientales que les benefician estn dentro de su
jurisdiccin, ya que los ecosistemas tampoco tienen jurisdiccin. Se vuelve,
entonces, necesaria la concertacin de las autoridades y el diseo de modelos
creativos que beneficien a los involucrados. La participacin econmica es un
aspecto clave, tanto para quien cobra la tasa por el servicio como para el cantn
(o provincia) que provee el servicio. Por ejemplo: la ciudad de Quito Provincia
de Pichincha se beneficia del agua que se origina en Papallacta, Provincia de
Napo quien se beneficia de un fondo por los servicios ambientales otorgados; otro
caso es el de Otavalo y Pedro Moncayo con los recursos hdricos del sistema
lacustre de Mojanda. Adems estos casos pueden darse no solo entre varias
provincias sino entre dos o ms pases.
Los servicios ambientales estn determinados en el Texto Unificado de
Legislacin Ambiental, Libro III: Del Rgimen Forestal para reas forestales
solamente, lo que implica que los ecosistemas de pramo, vertientes, la belleza
escnica, entre otros no contemplan la posibilidad legal de incluir como servicios
los ambientales.
De igual manera solamente para las reas forestales se estandariza un rubro para
el cobro en los casos de destruccin, de tal manera que este rubro sirve para el
clculo de indemnizaciones o recuperacin de bosques, lo que implica que un
cobro anticipado en una tasa como contraparte de un servicio no es posible segn
esta Ley.
En Costa Rica se ha llegado a valorar los servicios ambientales de los bosques
por categoras que van desde los 600 a 2.700 dlares /ha de bosque, con lo que
es ms fcil aplicar las normas establecidas.
De todas maneras el rubro establecido en la Ley puede servir de referencia para
el clculo econmico que se requiera en el diseo de otro modelo.
b) El cobro
En algunas municipalidades se calcula el monto de una tasa en funcin de otro
servicio, por ejemplo en la tasa por el servicio de agua potable se calcula la base
imponible sobre el 5% de la tasa de basura. Esta manera de clculo ha sido
declarada como inconstitucional, ya que no se relaciona con el costo del servicio
prestado.
El cobro (ms no el clculo) puede hacerse utilizando la estructura administrativa
de otro servicio. Por ejemplo: la tasa del seguro contra incendios se cobra en la
planilla de luz.

c) Supremaca de las Leyes

Ninguna otra Ley debe contravenir los preceptos establecidos en la Constitucin,
sta es superior a cualquier norma.
No existen leyes vigentes que establezcan los procedimientos para crear y
administrar
los incentivos tributarios; son necesarios porque la misma
Constitucin seala que debe existir una Ley para los temas tributarios.
La nica alternativa actual, rpida y acorde a las necesidades del desarrollo local,
es el establecimiento de tasas por servicios que preste la Municipalidad, en los
que estn implcitos los servicios ambientales.
Otra ventaja de las tasas es que estn obligadas a pagarlas las instituciones del
sector pblico, no as con los impuestos en los que puede haber exoneraciones
para los mismos. (Art. 397 de la Ley de Rgimen Municipal)
d) Las Instituciones del Estado como sujeto pasivo
Segn la Ley de Rgimen Municipal, Art. 397, como Ley Orgnica (superior a las
dems) establece la obligacin de las Instituciones Pblicas de pagar las tasas por
el pago de los servicios pblicos que otorguen las Municipalidades y sus
Empresas.
Esto se justifica porque se estn haciendo acreedores de un servicio, como por
ejemplo la luz y el agua. Es decir mientras los impuestos ambientales se
encuentren bajo un servicio general, no habr problema para el cobro.
El problema existe cuando se trata de impuestos, ya que estos no estn
vinculados a un servicio local, las Instituciones pblicas se rehsan a pagar y los
presupuestos o partidas presupuestarias de stas no contemplan el pago de
impuestos. Por ejemplo: la Refinera Estatal de Esmeraldas no paga impuesto a la
Renta; las empresas mixtas pagan impuesto a la renta solamente sobre la utilidad
del capital privado.
e) Procedimiento para la creacin de tributos ambientales
Existen varios problemas de aplicacin de las normas de incentivos tributarios
ambientales, porque se han dado bajo caractersticas procedimentales erradas.
Por ejemplo: inconstitucionalidad de la Ordenanza que impone la tasa de
recoleccin de basura en el Municipio Metropolitano de Quito, que radica en
haber omitido el dictamen favorable del Ministerio de Economa y Finanzas.
En la jurisprudencia de casacin sobre el caso (Gaceta Judicial. Serie 16 No.4) se
puede observar que la demanda radic en la inconstitucionalidad de la Ordenanza
por rebasar las competencias de la administracin seccional; ms la Resolucin
ratifica la competencia de la Municipalidad en el tema, y adems detecta la

omisin del requisito mencionado.

f) La competitividad y el incremento de los costos en los productos
En el marco de dolarizacin y de modelo neoliberal aplicado en el pas, el
establecimiento de tasas e impuestos, ocasiona el incremento de los costos en
los productos y servicios que afectan al consumidor y a la capacidad nacional de
competir.
El modelo neoliberal condiciona un sistema de libre mercado en el que el Estado
no interviene en el control de precios sino la oferta y la demanda, la competitividad
es un aspecto importante para poder vender que exige alta calidad y bajo precio,
lo que significa que siempre es conveniente cargar un costo adicional a los
productos. Todo esto se agrava en nuestro pas por la indisciplina fiscal, y por la
entrada de productos de contrabando de menor precio.
Este costo adicional es cargado, de manera general, al consumidor, lo que
tambin ocasiona un proceso inflacionario, e incluso puede ocasionar el
aparecimiento de un mercado negro de productos. Desde el punto de vista
ambiental se busca que los costos ambientales no los asuman los sectores ms
vulnerables o los Gobiernos.
En el tema de competitividad otros pases como los EEUU y los pases europeos
mantienen subsidios estatales importantes que bajan los precios de los productos;
resulta muy difcil para los pases latinoamericanos establecer subsidios por la
dbil situacin econmica estatal.
El mercado europeo, entre otros, tiende a ser justo responsable con el medio
ambiente, lo que da ciertas ventajas al sistema tributario que busca asumir costos
ambientales. Por ejemplo: compro a las comunidades de Cayambe porque cuidan
el medio ambiente y no a la fbrica X porque hubo denuncias de contaminacin.
Para ello, por ejemplo, se ha utilizado los sellos verdes como una estrategia de
calificar a los productos que respetan el medio ambiente, y, por supuesto, de
incluir los costos ambientales en ellos. Todo depende del consumidor y su cultura
de querer y poder pagar ms por el respeto al ambiente.
Otro problema tambin es el paradigma de la produccin en grandes cantidades,
de manera rpida y con productos grandes y sanos, como es el caso de la
agricultura, en donde los agricultores/as
utilizan productos qumicos de gran
rendimiento (exonerados de impuestos), que les otorga cosechas rpidas, de gran
volumen y gran calidad, sin tomar en cuenta el costo de la degradacin, a largo
plazo, del suelo y de los recursos naturales.
La dependencia de la tecnologa tambin es un paradigma que hay que vencer: no
todas las herramientas e insumos externos son apropiados para aplicarlos a
nuestras particularidades geogrficas, sociales y ambientales. Por ejemplo, hoy se

ve los resultados de la introduccin de tractores en la poca de la reforma agraria

en el Ecuador: por producir ms y de manera rpida se importaron los tractores
(exonerados de impuestos) que causaron el erosionamiento del suelo, ya que
estos son apropiados para terrenos planos y no para pendientes como los que hay
en la Sierra ecuatoriana. Nadie ha asumido esos costos, ni siquiera estn
valorados econmicamente.

PROCEDIMIENTO PARA ESTABLECER Y APLICAR TRIBUTOS

AMBIENTALES
Objetivos

1.

Dar a conocer las formas de aplicar los tributos ambientales.

Determinar el procedimiento adecuado para establecer normas tributarias.
Considerar la necesidad de emplear metodologas participativas en el
proceso de diseo.

Introduccin al Procedimiento Para la Creacin de Tributos

La capacidad para crear tributos se establece solo por Ley

Segn la Constitucin Poltica del Ecuador, se requiere de una Ley para crear,
modificar o suprimir tributos.
Establece que este requerimiento no obstaculiza las competencias legislativas de
los organismos de administracin seccional, que recaera sobre las tasas y
19
contribuciones locales, por medio de Ordenanzas.
Los impuestos debern ser creados por Ley, y las tasas y contribuciones pueden
ser creadas por Ordenanzas de los Consejos Provinciales y Concejos Municipales.
No significa que para cada uno tenga que hacerse una Ley, pero s que cada
figura tenga una base legal.

19

Art. 141 de la Constitucin Poltica del Ecuador, Numeral 3: Se requerir de la expedicin de una Ley para
las materias siguientes: .... Crear, modificar o suprimir tributos, sin perjuicio de las atribuciones que la
Constitucin confiere a los organismos de administracin seccional.
Art. 257 de la Constitucin Poltica del Ecuador: Solo por acto legislativo de rgano competente se podrn
establecer, modificar o extinguir tributos. No se dictarn leyes tributarias con efecto retroactico sin perjuicio de
los contribuyentes.
Las tasas y contribuciones especiales se crearn y regularn de acuerdo a la Ley.
Art. 228 de la Constitucin Poltica del Estado, prrafo segundo: ... Los gobiernos provincial y cantonal
gozarn de plena autonoma y, en uso de sus facultad legislativa podrn dictar ordenanzas, crear, modificar y
suprimir tasas y contribuciones especiales de mejoras.

La jerarqua de las normas legales

La Constitucin Poltica es superior a toda manifestacin de la autoridad, en virtud
de que:

La Constitucin Poltica es la que da las condiciones de validez y unidad del

ordenamiento jurdico.
La Constitucin Poltica es la que crea o constituye las autoridades.
La Constitucin Poltica la que determina la naturaleza del poder del Estado.
Es la que organiza el funcionamiento del poder del Estado.
Es la que fija los lmites del poder del Estado. (OYARTE, R. 2002).

Todo el poder del Estado a travs de los tres poderes (ejecutivo, legislativo y
Judicial) nace en su Constitucin Poltica, ste puede ejercerse solamente
conforme a las competencias que ella determine.
Esto implica que toda norma jurdica deber tener su base en la Constitucin para
ser creada y, por supuesto, no contravenirla. Cualquier norma legal que
contravenga la Constitucin es inaplicable, tal como lo garantiza el Art. 18 que
dice:
Los derechos y garantas determinados en esta Constitucin y en los
instrumentos internacionales vigentes, sern directa e inmediatamente aplicables
por y ante cualquier Juez, Tribunal o autoridad.
En materia de derechos y garantas constitucionales se estar a la interpretacin
que ms favorezca su efectiva vigencia. Ninguna autoridad podr exigir
condiciones o requisitos no establecidos en la Constitucin o la Ley, para el
ejercicio de estos derechos.
No podr alegarse falta de Ley para justificar la violacin o desconocimiento de los
derechos establecidos en esta Constitucin, para desechar la accin por estos
hechos, o para negar el reconocimiento de tales derechos.
Las Leyes no podrn restringir el ejercicio de los derechos y garantas
constitucionales.
Kelsen (KELSEN, A. 1973) explica grficamente mediante una pirmide la
jerarqua de las normas:

Jerarqua de las normas

Constitu
cin
Poltica

Tratados y Convenios
Internacionales
Leyes Orgnicas
Leyes Ordinarias

Reglamentos
Decretos Ejecutivos
Acuerdos Ministeriales, Resoluciones
Ordenanzas Provinciales y Municipales
Sentencias.

Se debe aclarar que la Constitucin Poltica no es una norma suprema, si no una

Ley suprema. La norma es declarativa- esttica y la Ley es dinmica imperiosa.
Las Leyes Ordinarias y las Leyes Orgnicas
Segn la Constitucin Poltica del Estado, Art. 142, las Leyes son Orgnicas y
Ordinarias.
Las Leyes son orgnicas cuando:

Regulan las actividades de las funciones Legislativa, Ejecutiva o Judicial;

las de Rgimen Seccional Autnomo y las de los organismos del Estado.
Ejemplo: La Ley Orgnica de Rgimen Municipal.

Las relativas al rgimen de partidos, al ejercicio de los derechos polticos y

al sistema electoral.
Ejemplo: Ley Orgnica de Partidos Polticos.

Las que regulan las garantas de los derechos fundamentales y los

procedimientos para su proteccin.
Ejemplo: Ley Orgnica de Defensa del Consumidor.

Las que la Constitucin determine que deban expedirse con ese carcter.

Las Leyes orgnicas tienen supremaca sobre las Leyes ordinarias, es decir
ninguna disposicin de las Leyes ordinarias puede contradecir a las Leyes
orgnicas, ni modificarlas y, en caso de contradiccin o de vaco legal, priman los
preceptos de la Ley orgnica; claro est nunca en contra de los mandatos de la
Constitucin.
Para la aprobacin de una Ley Orgnica, su reforma e incluso su derogacin es
necesario contar con la aprobacin de la mayora absoluta de los legisladores del
Congreso Nacional.
Las Leyes son ordinarias cuando que no han sido declaradas como Orgnicas,
sea por su denominacin o por el tema que trataren, segn el Art. 142 de la
Constitucin Poltica.
Adems, el Art. 143 de la Constitucin, prrafo segundo, reconoce la existencia de
Leyes especiales, al decir: Una Ley ordinaria no podr modificar ni prevalecer
sobre una Ley orgnica, ni siquiera a ttulo de especial .
Las Leyes especiales son creadas para tratar un tema especfico, y su categora
se la establece en el mismo texto - Ley. Su existencia est reconocida, adems de
la Constitucin, por el Cdigo Civil, Art. 4, que dice: En el juzgamiento sobre
materias arregladas por leyes especiales, no se aplicarn las disposiciones de
este Cdigo, si no a falta de esas Leyes.
Los Tratados y Convenios Internacionales
Los Tratados Internacionales se constituyen en Ley una vez que se realice su
aprobacin en el Congreso Nacional y posteriormente, su publicacin en el
Registro Oficial.
La aprobacin se la hace en un solo debate y con el voto de aceptacin de la
mayora de los miembros del Congreso.
Los Tratados no pueden contravenir a la Constitucin. En el caso de que estos
exijan una norma constitucional para su aplicacin, se deber primero la reformar
la Constitucin para luego realizar la aprobacin del mismo, de los contrario sta
perdera su supremaca.

2. Procedimiento Para la Creacin de Leyes

a)

La iniciativa

Para la creacin de una Ley de la Repblica debe existir un Proyecto, lo que

puede considerarse como el borrador de una Ley, sujeto a discusin. Pueden
presentar proyectos de Ley las siguientes personas y entidades, segn el Art. 145
de la Constitucin Poltica del Ecuador:

Los Diputados, con el apoyo de un bloque legislativo o de diez legisladores.

El Presidente de la Repblica.
La Corte Suprema de Justicia
La Comisin de Legislacin y Codificacin del H. Congreso Nacional. (Art.
159 de la C.P.E.)

Adems estn facultados: el Tribunal Constitucional,

el Tribunal Supremo
Electoral, el Contralor, el Procurador General del Estado, el Defensor del Pueblo,
los Superintendentes y el Ministro Fiscal General, en temas que tengan que ver
con su competencia.
Los ciudadanos y ciudadanas tambin pueden presentar proyectos de Ley,
siempre que constituyan la cuarta parte del uno por ciento de las personas
inscritas en el padrn electoral. Adems lo pueden hacer las organizaciones
sociales de carcter nacional, para lo que es necesaria una Ley que regule el
20
procedimiento.
Los proyectos de Ley sobre creacin, modificacin, o supresin de impuestos,
21
pueden ser presentados exclusivamente por el Presidente de la Repblica.
Quienes han presentado el proyecto de Ley tiene el derecho de participar en su
debate, incluso dos personas representantes de la ciudadana, en el caso de
haberlo hecho a nombre de ella.
b) Trmite para la aprobacin de una Ley

20

Presentacin al Congreso Nacional.

En los ocho das subsiguientes se distribuye a los diputados.

No existe una Ley que regule el procedimiento para que las organizaciones sociales puedan presentar
proyectos de ley, aunque la Constitucin lo exige en el Art. 146.
21
Solamente mediante iniciativa del Presidente de la Repblica se conocen proyectos de Ley sobre aumento
del gasto pblico, o los que busquen modificar la divisin poltica administrativa del pas. (Art. 147 de la
Constitucin Poltica del Ecuador.

c)

El Presidente del Congreso remite a la Comisin especializada del

Congreso. sta tiene 20 das (desde la recepcin) para iniciar el trmite
respectivo.

Informe de la Comisin.

Primer debate: se incorporan las observaciones. Se discute el informe de

la Comisin.

Segundo debate: se aprueba, modifica o niega el Proyecto con las

observaciones que de la Comisin de Legislacin del Congreso Nacional y
con el voto de la mayora de los concurrentes. En el caso de las Leyes
orgnicas es necesario el voto de la mayora de los legisladores que
integran el Congreso Nacional.

Si es aprobado, el Congreso Nacional lo enva al Presidente de la

Repblica.

El Presidente de la Repblica lo sanciona u objeta.

Si existe la sancin de la Ley, sta se publica dentro de 10 das en el

Registro Oficial.

Si se objeta totalmente, el Congreso la puede tratar un ao despus, con un

solo debate y con el voto de las dos terceras partes de sus miembros para
luego publicarlo en el Registro Oficial directamente.

Si existe objecin parcial: el Congreso la examina en 30 das mximo; en

un solo debate puede:
- Allanarse y enmendar el proyecto, con el voto favorable de la
23
mayora de asistentes a la sesin y publicar en el Registro
Oficial; o,
- Ratificar el proyecto inicial con el voto de las dos terceras partes de
sus miembros y Publicarlo en el Registro Oficial.
- Si el Congreso no examina la Ley en los 30 das desde su
recepcin con la objecin parcial del Presidente, se entender que
se ha allanado a ella, y el Presidente ordenar su promulgacin en
el Registro Oficial.

22

Los proyectos de urgencia econmica

Los proyectos de Leyes de urgencia econmica tiene un trmite de igual

procedimiento pero corto. En estos proyectos el derecho a la iniciativa solamente
22

Al tratarse de plazo se toma en cuenta los das laborables.

La Constitucin manifiesta que el nmero de asistentes a la sesin no puede ser menor de la mitad de los
integrantes del Congreso.
23

la tiene el Presidente de la Repblica.

24

Trmite

3.

Recepcin.
En 30 das el Congreso aprueba, modifica o niega.
Si no hay manifestacin del Congreso en los 30 das, el Presidente de la
25
Repblica lo promulgar como Decreto - Ley en el Registro Oficial. El
Congreso Nacional podr modificarlo o derogarlo, siguiendo el trmite
ordinario.
Procedimiento para la Creacin de Ordenanzas

Los organismos de administracin seccional en el Ecuador son:

Concejos Municipales.
Consejos Provinciales.
Juntas Parroquiales Rurales

Estn reconocidos por la Constitucin Poltica del Ecuador como organismos

autnomos; cumplen funciones distintas pero complementarias determinadas por
la propia Ley que les rige:

Concejos Municipales: Ley Orgnica de Rgimen Municipal.

Consejos Provinciales: Ley Orgnica de Rgimen Provincial.
Juntas Parroquiales Rurales: Ley Orgnica de Juntas Parroquiales.

Los Municipios y Consejos Provinciales tienen facultades legislativas, que les da la

Constitucin (Art. 228). Adems, las Leyes Orgnicas que los rigen tambin les
dan las facultades de normar asuntos locales por medio de Ordenanzas, Acuerdos
y Resoluciones (Art. 64 y Art. 29 de la Ley de Rgimen Municipal). Esta facultad
legislativa excluye a las Juntas Parroquiales Rurales, quienes pueden optar por
presentar proyectos de Ordenanzas a los Gobiernos seccionales, para que estos
los aprueben, segn el caso.
Los actos decisorios de carcter general que
tengan fuerza obligatoria en todo el Municipio, se
denominarn Ordenanzas, y los que versen sobre
asuntos de inters particular o especial, Acuerdos
y Resoluciones. (Art. 126 de la Ley Orgnica de Rgimen
Municipal)

24

Art. 155, prrafo tercero: ... Mientras se discute un proyecto calificado de urgente, el Presidente de la
Repblica no podr enviar otro, salvo que se haya decretado el Estado de emergencia.
25
El Decreto Ley tiene los mismos efectos que una Ley.

Legislar significa: Hacer, dictar o establecer leyes. (CABANELLAS, G. 1979). Las

Leyes son de aplicacin nacional y las Ordenanzas son una norma de aplicacin
local, que tiene los mismos efectos que una Ley en la jurisdiccin de los cantones
o Provincias.
Las Ordenanzas son: Mandato, disposicin, precepto obligatorio. Normas
dictadas en las poblaciones por las diversas autoridades dentro de sus facultades
(CABANELLAS, G. 1979).
La misma Constitucin manifiesta que es posible crear, modificar o suprimir tasas
por medio de una Ordenanza Municipal o Provincial. Hay que considerar que la
Ordenanza debe contener todos los requisitos de una norma tributaria, tal y como
se lo explica en el captulo II de este Manual.
La Ley de Rgimen Municipal y la Ley de Rgimen Provincial, manifiestan que la
publicacin de las ordenanzas puede hacerse en cualquier medio de difusin, lo
que quiere decir que las Ordenanzas no necesariamente tienen que ser
publicadas en el Registro Oficial, como era anteriormente.
Esto relacionado con el Art. 215 del Estatuto del Rgimen Jurdico Administrativo,
que delimita las publicaciones que pueden hacerse en el Registro Oficial, en las
que ya no se toman en cuenta las Ordenanzas. (Art. 215 del Estatuto del Rgimen
Administrativo de la Funcin Ejecutiva). Estas Ordenanzas rigen despus de seis
das de promulgadas, a excepcin de que en ella se indique otra fecha de rigor.
Adems las Ordenanzas tributarias exigen el dictamen favorable del Ministerio de
Finanzas para su promulgacin, de lo contrario no surten efectos legales.
La Ordenanzas deben aprobadas y emitidas con la observacin de varios
procedimientos:
a) Trmite de aprobacin en los Concejos Municipales

Conocimiento del Concejo Municipal del proyecto de Ordenanza. Puede

presentarlo el Alcalde, o uno de los Concejales. Los ciudadanos/as pueden
presentar los proyectos a travs de uno de los Concejales o Concejalas.
Primer debate: Puede realizarse en sesin ordinaria o especial.
Entrega a la Comisin (segn el tema) para anlisis e informe.
Segundo debate: Anlisis, aprobacin por el Concejo Municipal, en sesin
ordinaria o especial en el caso de tratase de un asunto impostergable. ( Art.
122 y 123 de la Ley Orgnica de Rgimen Municipal).
En tres das hbiles son remitidas al Alcalde.
Sancin y promulgacin por parte del Alcalde, en das hbiles desde su
recepcin.
Publicacin en cualquier medio de difusin local.

En el caso de que el Alcalde no est de acuerdo:

 Devolucin por parte del Alcalde, en el caso de ordenanzas de carcter

econmico que considerare ilegales, luego de ocho das hbiles desde su

recepcin.
Conoce las observaciones el Concejo, quienes las analizan en una sesin,
y la aprueban con el voto de las dos terceras partes de los concurrentes a
la sesin.
El Alcalde manda a ejecutar la Ordenanza y publicar en el Registro Oficial.
En los casos en los que el Alcalde no est de acuerdo con la Ordenanza este
eleva el caso ante el Consejo Provincial.
b) Trmite de aprobacin de Ordenanzas en los Consejos Provinciales:
El trmite para la aprobacin de una Ordenanza en el Consejo Provincial es el
siguiente:

El Prefecto o cualquier Consejero presentar un proyecto suscrito por l y

acompaado de una exposicin de motivos.
Conoce la Comisin de Legislacin y Redaccin y en cinco das informa.
Con el informe de la Comisin se realizan dos debates (con mnimo 24
horas de intervalo) para la aprobacin de la Ordenanza.
El Gobernador de la Provincia (Ministro de Gobierno en Pichincha) la
sanciona dentro de ocho das hbiles posteriores desde su recepcin.
En caso de devolucin

El Gobernador (o Ministro de Gobierno) en ocho das deber devolver al

Consejo la Ordenanza con las observaciones pertinentes.

En una sesin el Consejo Provincial analiza y aprueba la Ordenanza, para
lo que deber contar con los votos de las dos terceras partes que asisten a
la sesin.
Sancin y publicacin obligatoria por parte del Gobernador o Ministro de
Gobierno.
En caso de considerarla inconstitucional o ilegal, en 48 horas la remite al
Tribunal Constitucional, quien en 30 das deber emitir la resolucin
correspondiente.
4.

La Creacin de Ordenanzas por medio de Consulta Popular

La Consulta popular es de tres tipos:

1) La consulta popular convocada por el Presidente de la Repblica.

A. Para reformar la Constitucin, segn lo previsto en el Art. 283 de la

26
Constitucin Poltica del Estado.
B. Cuando, a su juicio, se trate de cuestiones trascendentales e importantes
para el pas.
2) La consulta popular convocada por los Organismos de Administracin Seccional
A. La convocatoria a la consulta popular es local y la hacen los organismos de
administracin seccional, con los votos de las tres cuartas partes de sus
integrantes (Miembros del Concejo Municipal o Consejo Provincial, los
Vocales de las Juntas Parroquiales), sobre asuntos de inters de los
habitantes. (Art. 106 de la Constitucin Poltica del Ecuador).
En concordancia con el Art. 43 de la Ley Especial de Descentralizacin del
Estado y Participacin Social que establece la posibilidad de convocar a
Consulta Popular en cantones, provincias o parroquias, contemplando los
requisitos de la Ley de elecciones.
La Ley Orgnica de Juntas Parroquiales, tambin establece como una
potestad de la Junta la de convocar a Consulta popular sobre asuntos de
inters parroquial.
3) La consulta popular convocada por iniciativa popular
a) La consulta popular puede ser convocada por iniciativa popular, en asuntos
de inters nacional, que no sean reformas a la Constitucin. Deben solicitar
su convocatoria al Tribunal
Supremo Electoral, para lo que deben
presentar las firmas del 8% de los integrantes del padrn electoral nacional.
(Art. 105 de la Constitucin Poltica del Ecuador).
b) As mismo, a nivel cantonal, provincial y parroquial se puede solicitar que se
convoque a consulta popular al Tribunal Provincial Electoral, con las firmas
del 20% de los empadronados en la correspondiente circunscripcin, y que
sean ciudadanos/as en goce de sus derechos polticos. (Art. 43 de la Ley
27
Especial de Descentralizacin y Participacin Social).
26

Art. 282 de la Constitucin Poltica del Ecuador: El Congreso Nacional conocer, discutir los proyectos de
reforma constitucional, mediante el mismo trmite previsto para la aprobacin de las Leyes.
El segundo debate, en el que se requerir del voto favorable de las posterceras partes de la totalidad de
miembros del Congreso, no podr efectuarse sino luego de transcurrido un ao a partir de la realizacin
del primero.
Una vez aprobado el proyecto, el Congreso lo remitir al presidente de la Repblica para su sancin
u objecin, conforme a las disposiciones de esta Constitucin.
Art. 283: El Presidente de la Repblica, en los casos de urgencia, calificados previamente por el Congreso
Nacional con el voto de la mayora de sus integrantes, podr someter a consulta popular la aprobacin
de reformas constitucionales.
En los dems casos, la consulta proceder cuando el Congreso Nacional no haya conocido, aprobado
o negado las reformas en el trmino de ciento veinte das contados a partir del vencimiento del plazo de
un
ao, referido en el artculo anterior.
27
Art. 43 de la Ley Especial de Descentralizacin y Participacin Social: Previo el cumplimiento de
los requisitos y formalidades que la Ley de Elecciones seale, podrn realizarse consultas populares
en

An as la Constitucin es clara y en el Art. 108, segundo prrafo dice: En ningn

caso las consultas convocadas por iniciativa popular se efectuarn sobre asuntos
tributarios.
Este artculo requiere de varias interpretaciones:

Las consultas convocadas por iniciativa popular no pueden ser sobre

asuntos tributarios.

Las Consultas convocadas por el Presidente de la Repblica, si pueden

versar sobre asuntos tributarios. Puede realizarse la consulta an para
reformas Constitucionales, siempre y cuando se consideren los requisitos
que establece el Art. 283 de la Constitucin Poltica del Ecuador, que son:

5.

Cuando se trate de un caso de urgencia que la convocatoria se califique

por el Congreso Nacional con el voto de la mayora de sus integrantes;

En los casos que no son urgentes: cuando el Congreso Nacional no

haya conocido, aprobado o negado las reformas en el trmino de 120
das contados a partir del vencimiento del plazo de un ao que tiene
para realizar el segundo debate;

Este plazo (un ao) se refiere a que el Congreso puede discutir reformas
a la Constitucin (sin consulta popular), de acuerdo al mismo trmite
establecido para las reformas de Leyes, (con la probacin de las dos
terceras partes de los miembros del congreso) pero el segundo debate
debe realizarse despus de un ao de realizado el primero.

La Consulta convocada por los organismos de administracin seccional si

puede ser convocada para asuntos de inters tributario, siempre y cuando
esta no rebase los lmites de la competencia y jurisdiccin seccional; es
decir trate solamente sobre tasas y contribuciones locales, ms no sobre
impuestos establecidos por Ley, ya que requerira su reforma.
Y por otra parte, existen figuras que no son tributarias, pero que pueden
constituir incentivos ambientales, como por ejemplo los crditos, los bonos,
la venta de permisos y acciones, la conservacin de los servicios
ambientales que si podra ser tratado en Consulta popular, sea esta
convocada por cualquiera de los tres actores descritos anteriormente.
Estrategias de Negociacin

Los incentivos ambientales acarrean cambios de conductas en los ciudadanos/as,

resistencia al pago, exigencias de cambio en la calidad de los servicios que
parroquias, cantones o provincias convocadas por la respectiva entidad seccional, o por las Juntas
Parroquiales sobre asuntos que interesen a los habitantes de la respectiva parroquia, cantn o Provincia.

brindan las Instituciones, es decir situaciones que pueden desencadenar conflictos

de distinta ndole; es importante que en el trabajo de diseo se pueda prever su
existencia y desarrollar estrategias para manejarlos, de tal manera que los
sectores involucrados satisfagan sus intereses.
Bajo estas consideraciones, es imprescindible contar con los elementos
conceptuales esenciales de una buena negociacin, por lo que en los siguientes
recuadros se incorporan los ms tiles.
Conceptos de negociacin
La Opcin
Las opciones son caminos encontrados para manejar el conflicto, dentro de sus
mismas potencialidades. La opcin siempre est dentro del conflicto. Se necesita
de mucha creatividad para encontrar una buena opcin.
La alternativa
La alternativa est fuera de la negociacin, es una estrategia que siempre hay que
tener bajo la manga por si no se llega a negociar. La alternativa debe ser mejor
que la opcin.

Los intereses
Son las necesidades, deseos, temores y preocupaciones de las partes
Pueden haber muchas formas de satisfacer un inters.
Lo importante es lograr identificar, luego transparentar los intereses y con base en
ellos negociar.
La posicin en negociacin
Es una postura que presenta la parte, muchas veces como no negociable.
Hace generalmente difciles los acuerdos.
Para una solucin inteligente, reconcilie intereses, no posiciones. Detrs de las
posiciones se encuentran intereses. Cada parte tiene mltiples intereses.

Algunas estrategias en negociacin

Siete elementos de una buena negociacin

El resultado de la negociacin tiene que ser siempre mejor que su

alternativa;
Los intereses de las dos partes deben quedar satisfechos;
Aplique siempre una opcin creativa;
Sea legtimo: logre que nadie se sienta aprovechado;
Obtenga un compromiso claro, bien planteado y duradero;
Lidere un proceso adecuado, en el que exista buena comunicacin; y,

Mejore sus relaciones iniciales a las de la negociacin.

Estos siete elementos son fuente de PODER en una negociacin

Errores comunes en una negociacin:

Pasar por alto las alternativas.
Suponer que hay que elegir entre la relacin como personas y la
sustancia del problema.
Centrarse en posiciones, pasar por alto intereses.
Mezclar el proceso de generar ideas con el proceso de decidir sobre
ellas, limitando las opciones.
No dar importancia a la legitimidad.
Comunicacin en un solo sentido: hablar hacia ellos.
Comprometerse antes de escuchar.

Una buena negociacin se hace cuando los intereses quedan

satisfechos

6.

No negocie con base en posiciones. Concntrese en los intereses, no

en las posiciones.
La negociacin sobre posiciones produce acuerdos insensatos.
La discusin sobre posiciones es ineficiente.
La discusin sobre posiciones pone en peligro las relaciones personales.
Ser amable no es la solucin.
Invente opciones de beneficio mutuo.
Evite los juegos sucios.
No olvide dejar claros los compromisos.
Metodologas de Valoracin Econmica

Un aspecto importante en el diseo de un tributo ambiental es la determinacin de

la base imponible, por lo que habr que valorar servicios ambientales, los
impactos ambientales, los recursos naturales, etc.
En este tema no hay que olvidar que existen valores socio - culturales e
histricos, no solamente ambientales. Los valores deben conseguirse con base en
metodologas diferenciadas por gnero, ya que se busca que stas revelen mucho
ms que una cantidad econmica.
Varias de las metodologas existentes utilizadas y validadas en varios pases del
mundo, que han hecho posible llegar a valorar econmicamente los impactos
ambientales y los servicios ecolgicos, son los siguientes:

Medicin de los cambios en el bienestar individual.

Valor de uso y de no uso.
Compensacin exigida y disposicin a pagar.
Costos evitados.
Costos de viaje.
Valor econmico del tiempo.
La irreversibilidad.
Precios hednicos.
Valoracin contingente.

a) Medicin de los cambios en el bienestar individual

Se trata de valorar cualquier modificacin en el bienestar de los individuos. Los
problemas ambientales generalmente producen un impacto negativo, aunque
tambin existen acciones ambientales que mejoran la calidad de vida de las
personas.
El anlisis econmico se hace en los cambios de la microeconoma familiar,
incluyendo salud, acceso al esparcimiento, etc.
Existen algunas formas para expresarlo en trminos monetarios:

b)

Valorar la modificacin en el excedente monetario del contribuyente como

consumidor; o la rebaja en este excedente por ocasionarse ms gastos.
La variacin compensatoria que la persona tendra que pagar o recibir para
que su bienestar pareciera inalterable. Por ejemplo: si ya no tiene el parque
cercano a su casa, cunto le cuesta a la familia asistir a otro parque lejano;
al recibir agua potable su calidad de vida mejora o al no recibir agua potable
en determinado tiempo su calidad de vida empeora y tiene que incurrir en
ms gastos.
Valor de uso y de no uso

Es importante llegar a determinar quienes son los afectados en el problema

ambiental o en el beneficio de la obra o actividad, esto se puede determinar por el
valor de uso o no uso del bien.
El valor de uso es superior para las personas que viven cerca de un parque, por
ejemplo, y el de no uso para las personas que no usan el parque o que no viven
cerca de l; o el valor de uso de una fuente de agua es superior para quienes la
utilizan y menor para quienes utilizan otra.
Tambin puede existir el valor de uso opcional, que se mide a travs de quienes
tienen a su discrecin usar o no el recurso.

c)

Compensacin exigida y disposicin a pagar

Es necesario llegar a determinar cul es la valoracin otorgada a los cambios en la

calidad de un bien ambiental o pblico, versus los costos que devenga hacer la
mejora.
Se trata de verificar la percepcin de los ciudadanos/as acerca de la magnitud del
problema, as como determinar su voluntad a pagar.
En este aspecto hay varios juegos o tcnicas a utilizar como la de regalar a los
participantes de un taller una cantidad de dinero, real o ficticio y ver cuanto de este
pueden pagar para que no se destruya X recurso, o por los beneficios que han
recibido en la construccin de X proyecto. Otorgando una sola cantidad de dinero
a todos/as los participantes, se evita seleccionar a los participantes por la
capacidad econmica que tienen, o por clases sociales, etc.
d)

Mtodo de los costes evitados o inducidos

Los bienes ambientales no siempre tienen mercado, ni estn sujetos a la oferta y

la demanda, pero siempre estn relacionados con otros bienes que si tienen
relacin con el mercado. Ejemplo:
Si el flor en el aire, que ha producido una industria X, ha ocasionado la red uccin
en la produccin ganadera, y, para minimizar el impacto, el ganadero tiene que
recurrir a otros gastos para que los animales no reduzcan su produccin, es un
gasto inducido. O si el gobierno decide purificar el agua, un productor de animales
menores aumentar su produccin por lo que tendr tambin un costo evitado y
un excedente con el que puede pagar un tributo.
e)

El mtodo del costo de viaje

Este mtodo naci en los EEUU y se ha aplicado a la valoracin de los parques

naturales, por ejemplo:
Se valora los costos del visitante para llegar al Parque Natural, desde lo que ha
gastado en el viaje hasta el precio que paga por entrar (que es un precio
generalmente simblico). Se trata de valorar si los visitantes llegarn en la misma
cantidad al parque si estos precios suben; as es posible llegar a saber si existe
una valoracin positiva. Si llegan igual nmero de visitas o si stas se reducen se
sabr que no existe una valoracin adecuada del parque.
f)

Valor econmico del tiempo

En esta metodologa el tiempo es incluido con un costo. Se trata de darle un valor

econmico al tiempo, de la siguiente manera:

g)

Dar un valor econmico al tiempo libre de las personas o al tiempo de

esparcimiento.
Dar un valor econmico al tiempo de trabajo. Ejemplo: 8 dlares la hora de
trabajo.
Dar un valor al ahorro de tiempo en el trabajo por la utilizacin de ciertos
productos. Ejemplo: el ahorro de una hora en cocinar la cena a cambio de
abrir dos latas de productos precocidos.
La irreversibilidad

Existen bienes invaluables por su valor histrico, cultural, ambiental o paisajstico,

ya que su completa desaparicin o afectacin no podra compensarse de ninguna
manera.
Se podra utilizar el mtodo del costo de viaje para complementar esta
metodologa y as valorar el significado que tiene el bien o sitio para las personas.
Este mtodo generalmente es utilizado para demostrar que no existen medidas
de mitigacin suficientes para mitigar los impactos.
h)

El mtodo de los precios hednicos

Los precios hednicos intentan descubrir los costos adicionales o implcitos que
tiene un bien o un recurso natural. Por ejemplo: cuando una persona compra un
auto, los servicios que le presta no son solo el de trasladarle de su trabajo a la
casa, sino otros implcitos como la comodidad; as tambin habr que descubrir
cuales son los servicios que presta un recurso natural a ms del evidente.
En este mtodo habr que considerar los valores de uso para los hombres, para
las mujeres, para los nios y nias, para los ancianos, etc. Por ejemplo: para un
hombre el valor de una cocina no acarrea ms que el del servicio de cocer los
alimentos, mientras para la mujer la cocina le brinda otros servicios tales como:
ahorro de tiempo, comodidad, seguridad, etc.
i) Valoracin contingente
Este es el mtodo que utiliza la valoracin directa que dan las personas implicadas
en el proceso; los medios que se utilizan son: encuestas, entrevistas,
cuestionarios, etc.
Para la aplicacin de estos mtodos es necesario contar con la informacin
acerca de los impactos que ocasionar la obra o servicio, sean impactos positivos
o negativos, y adems, datos acerca de la poblacin afectada, pues ste mtodo
se fundamenta en la medicin del impacto de un proyecto sobre el bienestar de
una comunidad.
La valoracin contingente es aconsejable cuando no existe informacin de

mercado ni precios de bienes o servicios sustitutos que puedan revelar las

preferencias de los individuos (disposicin a pagar o aceptar) respecto de ciertos
recursos naturales o servicios ambientales. Consiste en presentar a los individuos
situaciones hipotticas y preguntarles sobre su posible reaccin a tal situacin.
La entrevista puede ser realizada en forma directa por medio de cuestionarios o a
travs de diversas tcnicas experimentales como grupos focales, reuniones de
expertos, entre otras, en las que los individuos responden a estmulos presentados
bajo condiciones controladas. La idea bsica del mtodo es aproximar las
valoraciones que los individuos dan a los aumentos o disminuciones en cantidad o
calidad
de un recurso o servicio ambiental, usando condiciones simuladas
(mercados hipotticos).
Existe una amplia gama de tcnicas contingentes especficas, basadas, la
mayora, en teora de decisiones y juegos que persiguen auscultar el
comportamiento de lo individuos ante situaciones concretas, y que pese a sus
respectivos sesgos son de gran utilidad. Entre las principales estn:
Juegos de transacciones: Se busca las preferencias de los consumidores; la
idea es presentar al potencial consumidor paquetes de bienes, en los que se
incluye sumas de dinero y niveles de recursos ambientales, se ofrecen distintas
combinaciones de estos bienes y se procede a intercambiar paquetes. El
intercambio denota las equivalencias entre dinero y aumentos del nivel de bienes
ambientales, los que permiten conocer las disponibilidades a intercambiar uno por
otro.
Mtodo de la eleccin sin costo: A travs de esta aproximacin se intenta medir
la valoracin implcita de los bienes ambientales. A las personas se les pide elegir
entre dos o ms grupos hipotticos de bienes y servicios, sin que deban pagar
por ellos, luego se les pregunta cul prefieren. Un ejemplo podra forzar la eleccin
entre un bien o un servicio ambiental y un monto de dinero.
6.

La Participacin en el Diseo de Normas

Punto de vista Legal

E criterio de la comunidad en materia ambiental, sea en la fase de planificacin o
ejecucin de la norma, es importante y es una obligacin legal, por lo que habr
que considerarla en el diseo de polticas ambientales y de tributos ambientales.
De acuerdo a la Constitucin Poltica, existen dos clases de consulta: la consulta
ciudadana ambiental, y la consulta ambiental a los Pueblos y Nacionalidades
Indgenas y Afroecuatorianas:
La primera consta en el Art. 88 que manifiesta: Toda decisin estatal que pueda
afectar el medio ambiente, deber contar previamente con los criterios de la

comunidad, para lo cual esta ser debidamente informad.: La Ley garantizar su

participacin.
La segunda se encuentra establecida como el captulo de los Derechos
Colectivos, en el Art. 84, literal 5, en los que el Estado garantiza: Ser consultados
sobre planes y programas de prospeccin y explotacin de recursos no renovables
que se hallen en sus tierras y que puedan afectarlos ambiental y culturalmente;
participar en los beneficios que esos proyectos reporten, en cuanto sea posible y
recibir indemnizaciones por los perjuicios socio- ambientales que les causen.
Las dos son consideradas como Derechos Colectivos porque favorecen a un
grupo de personas simultneamente, an cuando la Constitucin solo mencione a
la Consulta de los Pueblos y Nacionalidades como Derecho Colectivo.
La Ley de Gestin Ambiental
en los Art. 12 y 13 tambin obliga a que los
organismos de administracin seccional promuevan la participacin y consulten a
las poblaciones indgenas y afroecuatorianas sobre la realizacin de actividades
que comprometan la seguridad ambiental.
Los Art. 28 y 29 de la misma Ley norman la participacin social de la siguiente
manera: Toda persona natural o jurdica tiene derecho a participar en la gestin
ambiental, a travs de los mecanismos que para el efecto establezca el
reglamento, entre los cuales se incluirn consultas, audiencias pblicas,
iniciativas, propuestas o cualquier forma de asociacin entre el sector pblico y el
28
privado.
El Art. 29 de la Ley de Gestin Ambiental, dice: Toda persona natural o jurdica
tiene derecho a ser informada oportuna y suficientemente sobre cualquier
actividad de las instituciones del Estado que conforme al reglamento de esta Ley,
pueda producir impactos ambientales. Para ello podr formular peticiones y
deducir acciones de carcter individual o colectivo ante las autoridades
competentes.
Con todas estas consideraciones es posible ver que cualquier decisin ambiental,
de manera especial si es tributaria, debe contar con metodologas que garanticen
la consulta y la participacin legtima, lo que contribuir a valorar los servicios
ambientales, a contar con la disposicin de pago de los ciudadanos/as, y se podr
contar con una corresponsabilidad entre el Estado y la sociedad civil.
Adems, es importante definir con participacin la estrategia de distribucin del
impuesto, los sujetos pasivos de los tributos, los tipos de exenciones, y ms
caractersticas que hagan del tributo una norma que en verdad aporte a la
conservacin de los recursos naturales y no comprometa la estabilidad econmica
de los ciudadanos/as.
28

No por la inexistencia de la Ley deja de ejercerse el Derecho. Existe una proteccin especial para los
Derechos Colectivos, entre los que estn los ambientales.

En materia de tributacin la Ley no especifica claramente la obligatoriedad de las

autoridades de incluir la participacin en el diseo de las normas, pero existe
como derecho, por lo que es importante ejercerlo.
Las metodologas
Las metodologas participativas deben asegurar calidad en la participacin, lo que
significa que la sola presencia de las personas no garantiza su participacin
legtima y de calidad. Esta debe alejarse de la simple consulta o la entrega de
informacin: la participacin debe propender al empoderamiento de los
ciudadanos/as.
Es importante contar con un facilitador/a del proceso que tenga la habilidad de
lograr que las personas participantes se expresen con libertad, el facilitador
adems deber ayudar a interpretar transparentemente los criterios de la
comunidad.
Cada metodologa deber buscar primero informar a las personas sobre el asunto,
de tal manera que puedan equipararse conocimientos entre los actores y fluyan
las opiniones con el conocimiento del caso. La informacin y la capacitacin antes
de empezar un proceso participativo es vital, solamente as los ciudadanos/as
podrn participar apropiadamente.
Por otro lado el convocante deber garantizar que las opiniones vertidas van a ser
las incluidas en norma legal a disearse.
Al manejar a un grupo habr que considerar su heterogeneidad en materia de
diferencias de gnero, generacionales. La utilizacin
del idioma de los/las
participantes es importante al momento de asegurar la calidad de la participacin,
derecho garantizado por la misma Constitucin.
En el Ecuador existen graves problemas de representatividad, existe una enorme
cantidad de formas de organizacin, en el medio urbano y rural, en las que se
manejan distintas formas de representatividad de los ciudadanos/as. Por ejemplo
en el campo rural: comunas, Organizaciones de Segundo Grado, (OSGs), Juntas
Parroquiales, Barrios, Asambleas, Parlamentos, Comisiones, etc. En el campo
urbano: Barrios, Asociaciones, Federaciones, Colegios Profesionales, etc Por lo
que se sugiere contar con criterios de democracia participativa preferentemente
representativa.

ESTUDIO DE CASOS
Objetivos

Exponer y analizar dos casos prcticos acerca de la aplicacin de

incentivos ambientales en el Ecuador.

Los dos casos que se estudiarn en la siguiente seccin son los siguientes:
1.- Participacin econmica de la Parroquia de Santa Ana de Cuenca en la tasa
de recoleccin de basura del Cantn. La importancia de la participacin social en
el proceso.
2.- El enfoque participativo en la valoracin econmica de los impactos
ambientales ocasionados en la Parroquia de Zmbiza Quito, por la disposicin
final antitcnica de los desechos slidos de la ciudad.
1. Estudio de Caso de la Participacin Econmica de la Parroquia de Santa
Ana, Cuenca, Ecuador
La experiencia en Cuenca en el diseo y aplicacin y ejecucin de una tasa por
servicios ambientales es, desde el punto de vista legal, metodolgica e
institucional, muy interesante.
La experiencia de las autoridades del cantn se desarrolla cuando el periodo de
vida del depsito de basura del Valle culmina, y es necesario comenzar a buscar
un nuevo destino de los desechos slidos, causando resistencia en los pobladores
de los lugares elegidos.
Una vez que se comenz a involucrar la participacin de las personas en la toma
de decisiones se recuper credibilidad. Las personas exigieron la rehabilitacin del
depsito de basura del Valle como condicin para confiar en la capacidad tcnica
y poltica del Municipio.
El nuevo lugar elegido fue un sector de la parroquia de Santa Ana, por lo que se
comenz la negociacin con sus habitantes, en donde la imagen recuperada del

29

botadero del Valle ayud mucho

a romper el estereotipo de suciedad e
insalubridad de los depsitos de basura.
Se form una Comisin de Garantes con personas que gozaban de credibilidad
pblica, como Monseor Carlos Alberto Luna, Ing. Ral Carrasco, Dr. Edgar
Rodas, Ing. Medardo Torres, Ing. Pablo Lloret, hecho que constituy un elemento
de importancia para que se concreten las negociaciones pues estas
personalidades garantizaban la transparencia e imparcialidad.
Cerca del lugar existe la Casa de Hacienda, lugar en donde se realizaban todas
las negociaciones y los acuerdos entre los delegados del Municipio y los
Comuneros; muchas veces con el mismo Alcalde de Cuenca, Arq. Fernando
Cordero, a quien obligaron a sentarse en la mesa de las negociaciones como
parte del conflicto, no al frente de la mesa como se lo ha ce de acuerdo al
Protocolo.

Santa Ana. Casa de hacienda, ubicada cerca al relleno sanitario y lugar de las negociaciones.

All se firm el denominado: Acuerdo de responsabilidad Social para la Cogestin

del Nuevo Relleno Sanitario de Cuenca, entre la I. Municipalidad de Cuenca, La
Junta Parroquial de Santa Ana, y la Empresa Municipal de Aseo de Cuenca, que
incluye varias logros importantes para las partes, entre los que se destacan:

29

Se actuar bajo un Plan rector, respaldado por Universidades,

Organizaciones y Colegios Profesionales afines.

Anexo 9 en el que se puede mirar como tuvo que quedar la presencia del botadero el Valle para que las
personas puedan confiar en la Administracin Municipal.

Se constituye una Empresa entre la Junta Parroquial, EMAC y los

trabajadores quienes se convertirn en accionistas.
El Municipio ejecutar en el primer ao campaas de educacin sobre
manejo de basura a la ciudadana.
Dado que el relleno provocar un impacto psicolgico en la poblacin de
Santa Ana y afectar de manera negativa en la plusvala de los predios,
es necesario compensar el impacto, dando paso a la creacin de
AREAS TURSTICAS y recuperacin del ENTORNO.
Mejoramiento del servicio de agua potable y alcantarillado de las
comunidades vecinas.
Programa de atencin en Salud para los pobladores de la Parroquia.
Mantenimiento y construccin de vas cercanas.
Contratacin de un Seguro Internacional de Riesgos Ambientales.
Realizacin de monitoreo y control de los aspectos tcnicos del relleno.
La casa de Hacienda estar destinada para la creacin del Centro de
Estudios Ambientales.
Se proveer de servicio de capacitacin y asistencia agrcola.
La participacin en el 4% de la tasa por recoleccin de basura.
El respeto de todas las normas ambientales tcnicas para la
construccin y mantenimiento del relleno.

La administracin de este sistema econmico, administrativo y ambiental debi

hacerse por medio de Ordenanza Municipal, en la que de manera creativa se
incluy la participacin econmica en el fondo ambiental de la Junta Parroquial
de Santa Ana. Para muchos la aceptacin de la disposicin final de la basura es
un servicio ambiental por lo tanto est justificada la participacin econmica,
mientras que para otros es una simple compensacin social.
La Ordenanza publicada en el Registro Oficial Nmero 308, del mircoles 18 de
abril del 2001 introduce la participacin econmica del 4% como parte del tema de
distribucin del impuesto, el 4% de la participacin en la tasa significa que la
Junta Parroquial recibe por compensacin a su servicio, 85 000 dlares
anuales, que son administrados de acuerdo a un Reglamento que lo maneja
la Junta Parroquial de Santa Ana.
El presupuesto se dedic a varias cosas, como a la construccin de la casa
comunal y al equipamiento de la Junta Parroquial.
El relleno sanitario de 120 hectreas, se maneja ambiental y paisajsticamente
muy bien, el lugar no parece botadero de basura, es un rea cercada, sin ratas,
perros, ni personas minando, apenas llega la basura se la compacta y se la tapa
con tierra lo que evita muchas molestias.
Una vez compactada la basura se han formado terrazas de compactacin, las que
estn protegidas con pasto y rboles que han brindado una buena imagen al lugar.

Santa Ana de Cuenca. En la fotografa se puede apreciar el rea verde, las terrazas y el
aspecto del relleno sanitario

El relleno cumpli con las normas internacionales ambientales,

como la
proteccin con una capa plstica y una red al suelo en donde se deposita la
basura, para evitar la penetracin de los lixiviados y contaminantes, existe un
canal en donde se los recolecta para darles tratamiento.

Santa Ana de Cuenca. En la fotografa es posible apreciar la cobertura plstica del suelo antes
de instalar el relleno

En la Ordenanza, se explica el clculo econmico que se realiza para el clculo de

la base imponible de la tasa, que es en relacin al servicio prestado. El cobro se
sigue haciendo a travs de las planillas de luz ya que es el nico mecanismo que
permite una recaudacin efectiva y mensual. La misma Ordenanza seala como
agente de percepcin a la Empresa Elctrica Regional centro Sur.
La norma menciona a los servicios ambientales a manera de ttulo demostrando
que considera como un servicio ambiental la operacin del relleno sanitario en
determinada zona de la siguiente manera:
ART.10.- FONDO DE SERVICIOS AMBIENTALES POR LA DIPOSICIN
FINAL DE DESECHOS: Con el objeto de propiciar el desarrollo integral de la
parroquia en donde se encuentre emplazado y operando el relleno sanitario
de la ciudad, la EMAC entregar a la Junta Parroquial respectiva el 4%
de los valores recaudados por concepto de la tasa, valor que ser
entregado por la EMAC en desembolsos mensuales mediante fideicomiso a
la Junta Parroquial , quien administrar estos recursos con sujecin a su
propio reglamento y dems normas de la administracin de fondos pblicos.
En caso de que el emplazamiento y operacin de relleno sanitario abarque
terrenos de ms de una parroquia, el porcentaje referido, se distribuir
proporcionalmente de acuerdo a la extensin de las reas ocupadas.
En este modelo se opta por compensar con el 4% de las recaudaciones, porque
no existe un valor econmico otorgado al servicio ambiental, que debi haber sido
valorado previamente para poder estimar el valor real que le corresponde a la
Parroquia de Santa Ana.
Otra dificultad es la de que se considera que las compensaciones son un medio
para de desarrollo econmico de la Parroquia, cosa que no garantiza la mitigacin
de los impactos ambientales del relleno, porque la Junta Parroquial tiende a utilizar
los recursos en obras de infraestructura, ms no en obras de mitigacin socio
ambiental.
De manera general la Ordenanza contiene todos los requisitos legales y da las
pautas necesarias para que las normas contenidas en ellas se apliquen:

Objeto del impuesto. (Art. 1)

Hecho generador (Art. 2)
Sujeto activo (Art. 3)
Sujeto pasivo (Art.4)
Exigibilidad (Art.5)
Distribucin del Impuesto, que lo llama manejo y destino de fondos, con los
respectivos beneficiarios (Junta Parroquial de Santa Ana)
Clculo de la tasa. (Art.8)

Forma, lugar de pago de la tasa, con el respectivo agente de percepcin.

(Art. 6, 9 )
Clasificacin de los contribuyentes, en este caso usuarios. (Art.7)
Reconocimiento de los servicios ambientales. (Art. 10)
Las exenciones, que no las hay para ninguna institucin o persona natural.
(Art.11).

Con esto la Municipalidad de Cuenca con mucha creatividad, ha logrado combinar

las herramientas legales, que por cierto son pocas, la participacin ciudadana y el
reconocimiento de la prestacin de servicios ambientales en la aplicacin de una
Ordenanza que favorece a la poblacin cuencana, a la Junta Parroquial de Santa
Ana, a la Municipalidad y al pas.

2. Estudio de caso de Valoracin Econmica Participativa de los Impactos

Ocasionados en la Parroquia de Zmbiza Quito.

En la fotografa puede apreciarse el botadero de Zmbiza con varias capas de basura, cerca de la carretera,
de un bosque, de una quebrada y con ganado alimentndose en l.

2.1 Antecedentes
El relleno sanitario de Zmbiza es un relleno que est funcionando en la ciudad de
Quito desde hace 23 aos aproximadamente, sin que haya sido planificado ni
ejecutado de manera tcnica - ambiental ya que los desechos son depositados de
manera indiscriminada, sin separacin en orgnicos e inorgnicos, ni
compactacin con la tierra, sin permitir la fuga de gases, con la presencia de
30
minadores alcohlicos, y adems existe una alta proliferacin de ratas y perros
que escarban en la basura.
Este relleno est ubicado dentro del permetro urbano de Quito y su capacidad de
almacenamiento es de solamente un par de aos ms, es decir hasta el ao 2003.
La seleccin de la ubicacin jams se la hizo tcnicamente, ni con proyeccin de
que pudiera poblarse el sector. Jams la poblacin fue consultada ni tomada en
cuenta para establecer este proyecto en la zona.

30

Segn declaraciones de los/las minadores/as beben alcohol para aguantar el mal olor y las enfermedades
que podra causar la basura.

Recibe los desechos de toda la poblacin de la ciudad de Quito, de particulares y

especiales (hospitales), aproximadamente 1 500 000 habitantes.
Las cantidades de recepcin de desechos por da se detalla en el recuadro
siguiente:
Depsito de particulares en el relleno
Residuos
domiciliarios
Volumen por da 112,40
(t/m cbico)
Densidad suelta
0,25
(t/m cbico)
Peso (t/da)
28,10

Residuos
de jardn
90,9

Tierra

Escombros

1456

408,40

0,15

1.20

1,80

13,64

1747,20

735,12

FUENTE: Proyecto de Cierre Tcnico del relleno sanitario de Zmbiza. EMASEO. 2002.

La administracin la ejerce la Empresa Metropolitana de Aseo, EMASEO,

Empresa Municipal que se encarga de brindar el servicio de recoleccin
tratamiento y disposicin final de los desechos a la ciudad de Quito, incluyendo las
parroquias rurales.
EMASEO fue creada desde hace seis aos para reemplazar a la Direccin
Municipal de Aseo de la Municipalidad de San Francisco de Quito, bajo el
organigrama de la Ley del Distrito Metropolitano de Quito, en vigencia actual.
rea de influencia
El relleno sanitario de Zmbiza tiene una extensin de 20 hectreas, se localiza
en la quebrada de Porotohuayco, sector El Inca, Parroquia de Zmbiza de la
ciudad de Quito, entre los 2 650 y 2750 m sobre el nivel del mar.
Esta es una zona colindante con varios barrios residenciales de la ciudad, est
ubicada en una de las parroquias urbanas ms antiguas de Quito, como es
Zmbiza, habitada por pobladores identificados como originarios del Pueblo Quitu
Cara, la mayora, y otros como mestizos.
Las aguas de la quebrada de Porotohuayco llegan al ro Machngara que en su
trayecto desemboca en el ro Guayllabamba.
Est cerca de la parroquia de Caldern con sus comunidades de San Juan
Capilla, Oyacoto, Nayn, Llano Chico, Llano Grande, San Miguel de Comn, etc.
con aproximadamente 16 000 habitantes.

Compensaciones
Se ha logrado negociar varias compensaciones que constan en el convenio
suscrito entre el Municipio del Distrito Metropolitano de Quito y la Junta Parroquial
de Zmbiza. Estas compensaciones no necesariamente son ambientales ni sirven
para mitigar los impactos ocasionados al medio ambiente, son de infraestructura
para la Parroquia.
Segn la Junta Parroquial de Zmbiza solamente se ha cumplido con la
construccin del coliseo mencionado en el convenio, que est en construccin, sin
que los acuerdos que tengan que ver con el mejoramiento en la salud se hayan
cumplido. Se han recibido tambin obras como adoquinados, construcciones
puntuales, etc.
Lo cierto es que la poblacin no tiene informacin acerca de los daos
ambientales y sociales ocasionados, por lo que es muy difcil exigir
compensaciones sin conocer la dimensin del problema.
Con fecha 31 de agosto del ao 2002, el Alcalde del distrito Metropolitano de
Quito, con la presencia de el Sr. Defensor del Pueblo se compromete con la Junta
Parroquial de Zmbiza, entre otras cosas a:

Que a partir del 31 de diciembre no ingresar basura al botadero.

Que los residuos peligrosos no sern depositados en Zmbiza.
Que el Municipio entregar mediante escritura a la Junta Parroquial de
Zmbiza los terrenos hasta ahora destinados al botadero.
La exoneracin del pago del consumo mnimo de agua potable, 15 m
cbicos.
La exoneracin del pago del impuesto predial por 5 aos.
La exoneracin del pago de la tasa de recoleccin de basura durante 5
aos a partir de la presente fecha.
Algunas obras de infraestructura ms.

Los habitantes de Zmbiza adems exigen que EMASEO

les de trabajo
preferentemente y que exista capacitacin para los pobladores/as.
2.2. Metodologa utilizada
El objetivo del presente estudio es determinar, a travs de varias metodologas
participativas, un valor neto que tendran derecho a recibir los habitantes de
Zmbiza, en consideracin a los perjuicios ocasionados por la disposicin final anti
- tcnica de la basura en su Parroquia. El procedimiento metodolgico aplicado
para ello fue el que se describe en el siguiente recuadro:

a) Identificacin de impactos.
b) Anlisis de los costos reales del servicio de basura que presta EMASEO.
c) Anlisis de las tasas de morbilidad y anlisis de la relacin de estas
enfermedades con la presencia de la basura.
Comparacin de estas tasas de morbilidad con las de otra Parroquia.
d) Valoracin de los gastos que representan las enfermedades.
e) Valoracin de la disponibilidad de pago.
(Talleres de informacin, valoracin.)
(Encuestas de disponibilidad de pago y de valoracin del servicio.)
f) Anlisis del derecho a la indemnizacin.

a) Identificacin de los impactos

El primer paso fue realizar un taller de informacin de los impactos ocasionados
por el botadero de Zmbiza a los pobladores de la Parroquia en el que se pudo
aclarar dudas acerca de la informacin que manejan los afectados, casi
deducciones, y la verdadera informacin tcnica ambiental. Se hizo una
comparacin de artculos de prensa con la informacin de la comunidad.
El taller se pudo determinar de mejor manera los impactos sociales que ha
presentado el problema, no solamente los ambientales. Adems, como algo
nuevo, se determinaron los impactos psicolgicos en la prdida de la autoestima
que sufren los pobladores y cmo les ha afectado vivir cerca de la basura por 25
aos.
Lo que result difcil es tener un punto de comparacin entre como era la situacin
antes que se encuentre el botadero en la zona y los cambios actuales porque no
existen datos que lo expliquen y los de mayor edad no tienen elementos de
comparacin.
Con los datos del taller ms la perspectiva tcnica de EMASEO
determinar los impactos sociales y ambientales.

se llegaron a

Entre los impactos ambientales estn los siguientes:

a) El lixiviado generado por la basura almacenada durante 23 aos ha penetrado
al suelo.
El parmetro permitido para las aguas residuales de DBO es de 30 000 mg/l y en
las alcantarilladas de la zona se ha detectado un ndice de 300 000 mg/l, lo que
significa que estas aguas residuales estn altamente contaminadas, aguas que
por supuesto contienen metales pesados, cianuro, coliformes, etc. Y que estn
siendo depositadas en la quebrada de Porotohuayco, que afortunadamente no
suministra agua para consumo humano, pero que a la larga va a sumarse al

cause del Ro Guayllabamba.

b) El biogas que se produce por degradacin de la basura, que contiene metano y
dixido de carbono, contamina el aire y se encuentra almacenado en las capas
geolgicas del suelo, ya que no ha sido extrado por 25 aos; el metano ya ha
producido varios incendios que por suerte no han sido de gran magnitud.
El metano es un gas combustible y por lo tanto inflamable que hace poner en
peligro de explosin e incendio al sector y sus alrededores.
Este gas afecta a un bosque protector que est cerca del botadero, denominado
por el MAG como bloque 9. Este impacto responde a que el gas migra por las
porosidades del suelo, llega al bosque y a travs de las races asfixia o quema a
los rboles y plantas, consecuentemente afecta la vida a la fauna tambin.
El gas sulfrico (h25) es el que produce el mal olor y tiene un radio de accin de
1,5 Km, alcanza a los barrios residenciales ubicados alrededor del relleno
31
sanitario. Por eso no solo los pobladores de Zmbiza, si no que los barrios de sus
alrededores han hecho reclamos por el mal olor que llega hasta jardines,
escuelas, colegios, centro de salud, etc.
c) Se han perdido dos vertientes de agua que la gente utilizaba antes de que se
instale el botadero en la zona; ahora se consume el agua de Papallacta como
todos/as los habitantes de Quito.
Tambin se han generado varios impactos sociales, que son los siguientes:
d) Existen frecuentes enfermedades respiratorias, los pobladores manifiestan que
siempre se enferman de gripe, alergias, paspas. Desmienten enfticamente
acerca de las publicaciones en la prensa de que ha habido deformaciones
genticas en la zona.
e) Los minadores que trabajan en el botadero no son personas de la localidad, si
no de otras poblaciones de Quito, ellos han acudido al alcohol supuestamente
para tener que soportar las enfermedades que les pueda ocasionar la basura;
hombres, mujeres y hasta nios y nias. Esto a su vez ha generado problemas de
delincuencia y conflictos sociales.
f) Existen serios problemas de autoestima de los habitantes, que se han generado
porque los jvenes en las escuelas y colegios son sujetos de burla de sus
compaeros por vivir cerca del botadero: los llaman basureros, sucios,
minadores, deformes, enfermos. Generalmente son excluidos y por esta razn
se han producido deserciones escolares, bajo rendimiento acadmico y
31

Esta determinacin se la hace en base al modelo de caja fija en la que se determina el ndice de
concentracin de malos olores como el metano, de acuerdo a la velocidad de los vientos, altura de los
vientos, etc...etc...

depresiones.
En resumen los impactos socio ambientales producidos son:

b)

Contaminacin del suelo.

Contaminacin del agua.
Prdida de fuentes de agua.
Peligro de incendios y explosiones.
Prdida de zonas verdes.
Prdida de especies de flora y fauna.
Presencia de minadores, conflictos entre los mismos.
Alcoholismo, delincuencia.
Prdida de la autoestima como Pueblo Quitu Cara y como ciudadanos/as.
Disminucin en el valor de las tierras y bienes inmuebles.
Enfermedades: hepatitis A y B, clera, enfermedades de la piel y
32
enfermedades respiratorias.
Anlisis de costos reales de las tasas por la recoleccin de la basura

La tasa de recoleccin de la basura en Quito, se la hace a travs de la E mpresa

Elctrica, por la facilidad que presta el sistema administrativo para el pago
mensual de los contribuyentes; el nmero estimado de contribuyentes es de 553
610 personas que pagan el 10% adicional del consumo de energa elctrica por la
tasa de recoleccin de basura.
El monto mensual recaudado es de un milln de dlares mensuales
aproximadamente, de los cuales el 40% se destina a mantenimiento de vehculos
y pago de combustible; el 60% se dedica al pago de sueldos, tanto de empleados
como de contratos a consultores y empresas tercerizadoras y, un pequeo
porcentaje, a la adquisicin de bienes y pago de estudios tcnicos. No cubre
costos de mitigacin de impactos, capacitacin e indemnizaciones ambientales.
El problema radica en que esta tasa no es calculada por el costo real del servicio
de basura si no que es referencial al cobro por el consumo de electricidad. Segn
los nuevos datos de EMASEO el costo real del servicio de recole ccin y
tratamiento de la basura en Quito, es de 5 dlares por contribuyente. El 85% de
contribuyentes corresponden al sector residencial y solamente el 15% son
entidades, instituciones y empresas.
Estos 5 dlares han sido calculados netamente por el servicio que presta
EMASEO en lo referente a recoleccin y tratamiento final que va a darse mediante
el relleno sanitario de Jalonguilla, que es altamente costoso.

32

En los archivos de EMASEO no existen estudios acerca de las enfermedades que se han generado a
consecuencia de la basura en los pobladores, hombres, mujeres, infantes de Zmbiza.

El equipo tcnico de EMASEO se encuentra estudiando varias alternativas para

realizar el cobro justo y de manera equitativa, entre las que estn:

El cobro de una tasa uniforme para todos los contribuyentes, que sera de
4, 98 dlares mensuales.
El cobro diferenciado por kilogramo de basura, con lo que se enseara a
las personas a reutilizar la basura.
El cobro por categoras, que son: comercial, industrial, residencial, y otros
en los que se toma en cuenta a los servicios de asistencia social, entidades
pblicas y servicios comunitarios.

c) Anlisis de las tasas de morbilidad y anlisis de la relacin de stas

enfermedades con la presencia de la basura
Para analizar las tasas de morbilidad se recurri a los datos estadsticos de un ao
atrs en el Centro de Salud de Zmbiza.
Frente a la cantidad de enfermedades que se registran en las estadsticas se
procedi a determinar cuales podran tener una relacin con la presencia de la
basura en Zmbiza, para lo que se entrevist a la Dra. Vernica Prez,
funcionaria del Centro de Salud de Zmbiza, quien justific la relacin de las
siguientes enfermedades con la basura:

Neumona
Faringitis
Amigdalitis
Enfermedades dermatolgicas
Alergias

Las enfermedades respiratorias altas se manifiestan porque el olor de la basura,

los virus y los restos de la quema pueden irritar e inflamar la mucosa, se pone
cada vez ms indefensa
y por lo tanto propensa a enfermedades; en
consecuencia se producen las alergias como rechazo a los contaminantes.
Las enfermedades dermatolgicas se dan por el contacto directo o mediante la
transmisin en el aire de virus, bacterias y hongos.
No hay una investigacin de la relacin que tienen las enfermedades con la
presencia de la basura, a mediano y largo plazo. Esta es una deficiencia en la
informacin pblica a la que tiene derecho la ciudadana.
Este perfil epidemiolgico fue comparado con otra parroquia de Quito, 6 de Julio
en mayo del 2002, para determinar si estas enfermedades en Zmbiza se
presentan dentro de un parmetro normal o no, por lo que se presenta la siguiente
informacin:

Perfil epidemiolgico del Subcentro de salud 6 de Julio. (Parroquia Caldern:

Nmero de casos/mes de mayo
Causas/ No. casos por edades
IRA con neumona
Enfermedad diarreica aguda
Parasitosis
IRA sin neumona
Candidaisis bucal
E. Dermatolgicas
Alergias
Micosis

-1
8
1
2
2
2
1
1
1

1-4

5-14

15
7
1
1
1
1
1
0

15-44

5
0
2
2
0
1
0
1

10
0
0
0
2
0
0
0

45
o Total
ms
5
43
0
8
1
6
0
5
0
5
0
3
0
2
0
2

Perfil epidemiolgico de Zmbiza

Nmero de casos/mes de mayo
CAUSAS/ No. CASOS POR
EDADES
IRA con neumona
Enfermedad diarreica aguda
Parasitosis
IRA sin neumona
Candidiasis bucal
Dermatolgicas
Alergias
Micosis
Ansiedad-depresin
Faringoamigdalitis

-1

1-4

5-14

15-44

10
2
0
10
5
4
0
3

12
6
23
12
3
15
3
4

12
4
3
3
2
14
0
20

13

3
2
5
7

45 o Total
ms
12
59
12
26
25
10
36
3
27
1
6
9
16

Con estos datos es posible verificar que existen enfermedades que solamente se
han presentado en Zmbiza, como son la ansiedad y depresin y adems la
faringoamigdalitis.
Las enfermedades depresivas se relacionan con la basura porque, segn las
persona entrevistadas, en las escuelas y colegios, o trabajos
de los
ciudadanos/as diariamente son agredidos con alusiones personales tales como:
basureros, cochinos, pobres, minadores, contaminantes; son excluidos de
grupos, subestimados como profesionales.
Por otro lado en Zmbiza hay una cultura de curar enfermedades con medicina

tradicional, utilizando pomadas caseras para las paspas, para las enfermedades
dermatolgicas y respiratorias, por lo que los datos del centro de Salud podran
ser superiores a los registrados.
d) Valoracin de los gastos que representan estas enfermedades
Estos valores se los midi conjuntamente con 2 mdicos de la localidad y con las
madres y padres de familia, quienes llegaron a determinar que los costos son los
siguientes:
Ejemplo: nios de 5 aos.
Rubro
Enfermedad dermatolgica
Anlisis del costo del tratamiento.
Anlisis del costo de hospitalizacin.
Das sin trabajar, tambin se analiza el costo del trabajo de una
ama de casa, (mam) valor que no est tomado en cuenta en el
mercado.
No disfrute del tiempo libre, la enfermedad es un costo social
Molestias a la familia.
Das de estudio perdidos.
TOTAL

Promedio
mensual

10 USD
15
5
50
10
5
95

Ejemplo: nias de 5 aos

Rubro
Enfermedad respiratoria

Promedio
mensual

Anlisis del costo del tratamiento.

Anlisis del costo de hospitalizacin.
Das sin trabajar, tambin se analiza el costo del trabajo de una
ama de casa, (mam) valor que no est tomado en cuenta en el
mercado.
No disfrute del tiempo libre, la enfermedad es un costo social
Molestias a la familia.
Das de estudio perdidos.
TOTAL

15USD
15
15
50
10
5
110

El valor de la prdida de das de trabajo es mayor en las nias porque ellas tienen
un factor productivo adicional que es el de ayudar en los quehaceres domsticos
de la casa.
e) Valoracin de la disponibilidad de pago
Taller para analizar el valor que se le da al servicio prestado para la
recoleccin de la basura

Antes de empezar con los ejercicios de valoracin fue necesario hacer una
introduccin y explicacin tcnica de los impactos ocasionados en Zmbiza
porque los pobladores de las zonas urbanas no conocen acerca del tema.
En este taller se trat de determinar con las personas que viven en el sector
urbano de Quito, cunto estaran dispuestas a pagar para:

Que se maneje de manera tcnica la basura en Quito.

Que se d una indemnizacin a las personas de Zmbiza.
Que se realice el tratamiento en un lugar alejado a la ciudad.

Se procedi a entregarles dinero ficticio, por una cantidad de 250 USD que es el
promedio bsico de un sueldo, para que depositen en una mesa lo que estaran
dispuestos a pagar de acuerdo a cada propuesta.
33

Los resultados fueron los siguientes:

Propuestas
Que se maneje de manera tcnica la basura en Quito
Que se d una indemnizacin a las personas de Zmbiza.
Que se realice el tratamiento en lugar alejado a la ciudad.

Promedio
10 USD
5 USD
50 USD

Encuestas para determinar la disponibilidad de pago

Con las encuestas tambin se pretendi tener datos acerca del valor que se le da
al problema, la disponibilidad de pago por el servicio de manera diferenciada por
gnero, con lo que se obtuvo los siguientes datos:
Resultados de la encuesta
Pregunta
Hombre
Estime la cantidad de basura que se 20 T. (Promedio)
genera en Quito al da.
Se debe pagar ms para tener un 70%: no.
mejor servicio?
30%: si.
Cunto ms se debe pagar?
99%:
es
un
problema
del
Municipio

Mujer
50T. (Promedio)
99%: Si
1%: No
30%:
es
problema
Municipio.

un
del

1%: de 3 a 5 70%: de 2 a 6USD

USD/mes
/mes.

33

Taller realizado en la Urbanizacin el Pinar, con 25 personas, de la ciudad de Quito, en el mes de julio del
2002.

Conoce dnde y cunto paga por 90%: Si

acceder al servicio de recoleccin de
basura?
Aspectos en que le afectara la Olor
basura si estuviera cerca de su casa? Aspecto
Trnsito vehicular
Aceptara un pago por vivir cerca del 100%: No
relleno sanitario?
Conoce el proceso que tiene la 100%: No
basura desde su hogar hasta el relleno
sanitario?

75%: Si
Enfermedades
Moscas
Molestias Nios/as
100%: No
100%: No

En promedio el 60% de personas estaran dispuestas a pagar ms en su tasa

mensual por recoleccin de basura; pero hay una gran diferencia entre los
encuestados hombres y mujeres, son las mujeres las que estn dispuestas a
pagar ms por tener un mejor servicio; mientras que la mayora de hombres
consideran que es un problema estatal y no ciudadano.
Las mujeres consideran al problema con mayor magnitud al estimar que Quito
genera al da 50 T diarias de basura mientras que los hombres lo estiman en 20 T.
Para Los hombres los problemas son ms estticos y para las mujeres son de
salud.
Ni hombres ni mujeres estn dispuestos a vivir cerca de un relleno sanitario;
tampoco la poblacin conoce el proceso que tiene la basura hasta llegar a su
destino final.
En conclusin EMASEO necesita informar, capacitar y sensibilizar a la poblacin
urbana de Quito sobre el problema que representa para la administracin
municipal y sobre la responsabilidad que tienen todos/as los habitantes; sin este
paso previo habr resistencias
para el incremento en las tasas y no habr
compromiso en la reduccin y reciclaje de basura que es lo que se espera.
f) Anlisis de la accin indemnizatoria
La Constitucin Poltica del Ecuador, en el Art. 20 manifiesta: Las instituciones del
Estado, sus delegatarios y concesionarios, estarn obligados a indemnizar a los
particulares por los perjuicios que les irroguen como consecuencia de la
prestacin deficiente de los servicios pblicos o de los actos de sus funcionarios y
empleados, en el desempeo de sus cargos.
El Art. 92, inciso 3, seala: El Estado y las entidades seccionales autnomas
respondern civilmente por los daos y perjuicios causados a los habitantes, por
su negligencia y descuido en la atencin de los servicios pblicos que estn a su
cargo y por la carencia de servicios que hayan sido pagados.

El Art. 120 de la Constitucin tambin seala: No habr dignatario, autoridad,

funcionario ni servidor pblico exento de responsabilidades por los actos
realizados en el ejercicio de sus funciones o por sus omisiones. El ejercicio de
dignidades y funciones pblicas constituye un servicio
a la colectividad, que
exigir capacidad, honestidad y eficiencia.
El Estatuto del Rgimen Jurdico Administrativo de la Funcin Ejecutiva, en lo
referente a la efectivizacin de las indemnizaciones en los Art. 130 y 133 dice lo
siguiente: Los particulares exigirn
a la Administracin Pblica Central o
Institucional de la Funcin ejecutiva ante el rgano de mayor jerarqua, las
indemnizaciones por daos y perjuicios. Se entiende que lo harn por medio de un
reclamo administrativo, debido a que es una peticin directa a la Funcin
Ejecutiva.
Si el rgano competente de la respectiva Administracin Pblica niega la
indemnizacin reclamada, en forma parcial o total, o se abstiene de pronunciar la
resolucin en el plazo de tres meses, el interesado tendr derecho a promover su
accin de indemnizacin ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo.
La determinacin de daos en Zmbiza estn dados en el Estudio de Impacto
Ambiental realizado por EMASEO, los daos psicolgicos podran ser probados en
las personas sujetas a dao moral por vivir en el basurero, y la valoracin podra
determinarse en funcin de lo que cuesta recuperar el suelo, el aire, el tiempo y
los gastos de la salud.
Es posible presentar la demanda indemnizatoria como particulares, o como
organismo de administracin seccional autnomo, como es la Junta Parroquial de
Zmbiza.
Adems, el Alcalde y varios Concejales, han reconocido pblicamente que el
botadero no ha tenido un manejo tcnico, ni ambiental, y que es un crimen lo que
se ha hecho con los habitantes del sector. Adems, ha manifestado que Quito es
la nica ciudad de Amrica Latina que ha manejado as la basura, declaraciones
con las que prcticamente est reconociendo que Zmbiza tiene derecho de una
indemnizacin.
No solamente por va administrativa y judicial puede solicitarse la indemnizacin,
si no que a travs de una buena negociacin entre las partes tambin se puede
llegar a un entendimiento que ahorre recursos y tiempo.
CONCLUSIN: la estimacin del rubro a indemnizarse se hizo de la siguiente
manera:
Los gastos tomados en cuenta son los causados por las enfermedades porque
son los nicos determinados hasta el momento. Estos gastos estn promediados
en 100 000 USD anual, por un enfermo en la familia al ao, y por 25 aos de

permaneca del botadero, el valor que le correspondera a cada habitante de

Zmbiza sera de 2 500 USD.
El rubro podra ser mayor porque generalmente hay ms miembros de la familia
enfermos en el ao, porque el rubro gastado (100,00) no puede ser anual sino
mensual o trimestral y, adems, no se toman en cuenta los problemas
psicolgicos presentados.
Adems, de esta indemnizacin por persona, la Junta Parroquial de Zmbiza y los
Barrios deberan recibir un monto que garantice la recuperacin de suelos, de
fuentes de agua y otros impactos.
Los Barrios cercanos que sufran el impacto de los malos olores tambin deberan
recibir una indemnizacin por soportarlos en ese tiempo.

GLOSARIO DE TRMINOS
Administracin Tributaria Seccional
Corresponde al Rgimen seccional autnomo que ejerce las funciones:
reglamentaria, determinadora, recaudadora y resolutiva en materia tributaria. La
dirigen en su caso: en el Consejo Provincial el Prefecto y en los Municipios el
Alcalde o el Presidente del Concejo.
Afericin
Accin o acto de aferir. Acto o conjunto de actos destinados a verificar la
correccin de pesos y medidas de acuerdo a su patrn oficial o legal; se realiza
mediante marcas o sellos.
Operacin que anualmente efecta la Municipalidad de un cantn para establecer
la correccin de balanzas y otros sistemas de pesas y medidas, servicio que
genera un tributo a favor de un Ente aferidor.
Agente de Percepcin
Persona natural o jurdica que por razn de su actividad o funcin, por mandato
legal o reglamentario est obligado a recaudar los tributos para el sujeto activo.
Las instituciones financieras estn autorizadas mediante convenio con la
administracin tributaria para recibir las declaraciones y recaudar impuestos,
intereses y multas por obligaciones tributarias.
Agente e Retencin
Personas que sin ser representantes de otra u otras, se hallan obligadas por
disposicin legal, a liquidar, deducir o pagar tributos. Las personas, naturales o
jurdicas, que realicen pagos o acrediten a cuenta valores que constituyan renta
gravada para quien lo reciba, son considerados agentes y estn obligados a
retener en los porcentajes establecidos en la Ley o reglamento.
Segn el Cdigo Tributario son agentes quienes efecten:
Pagos de rentas derivadas de trabajo en relacin de dependencia.
Pagos de trabajo sin relacin de dependencia.
Las sociedades que paguen o acrediten
a cuenta ingresos provenientes de
intereses, descuentos, en general rendimientos financieros, ganancias por ttulos
valores.

Pagos por compra de mercadera o bienes de naturaleza corporal por valores

superiores a 300 000 sucres. Si el proveedor es continuo o permanente, no se
34
considera lmite alguno.
Pagos a profesionales liberales, seguros, construccin de obra fsica.
Comisin
La comisin es el otro lado de la apata: la gente est confiada cuando ella desea
alcanzar algo, aptica cuando ella no lo hace. Pero qu conduce a la comisin? ,
no se la logra invitndolos a las reuniones pblicas o bombardendolos con los
prospectos brillantes, la venta no alcanzar eso. Si la gente es aptica, puede
simplemente ser que ella no comparta sus intereses o las preocupaciones.
Confianza y capacidad
Las ideas y las listas del deseo no son tiles si no pueden ser puestas en prctica.
La capacidad de hacer depende tanto de la confianza y de las habilidades de la
gente. Muchos procesos de la participacin implican el romper paradigmas
abordando proyectos difciles y creando o recuperando
nuevas formas de
organizaciones.
Es poco realista esperar que los individuos o los grupos pequeos repentinamente
desarrollen la capacidad para tomar decisiones complejas y para llegar a estar
implicados en proyectos importantes. Necesitan entrenar - o todava mejorar la
oportunidad de aprender formalmente e informalmente, de desarrollar confianza
en s mismos y en los otros.
Control
El iniciador est en una posicin fuerte para decidir cunto o cmo permitir el
control a otros - por ejemplo, a la informacin justa, o a una opinin importante.
Generalmente la persona que tiene el control tiene una postura predefinida en el
nivel de participacin que va a permitir.
Comunidad
Una definicin muy comn de comunidad es: un grupo de familias, mutuamente
dependientes, que viven y trabajan en una rea definida normalmente en
asociacin cara a cara. Pero tal definicin propicia una nocin de homogeneidad
cultural y poltico irreal y simplifica la diversidad interna de la comunidad. Al
simplificarla, la comunidad queda como una unidad de anlisis no muy til, pero
abrazado de forma ciega porque hace sentir bien. Propicia una tendencia de
pensar que la comunidad piensa como una sola y que sus necesidades y
prioridades son acordadas mutuamente.

34

El Cdigo Tributario determina esta cantidad en sucres.

Las comunidades no son homogneas, ni armnicas en sus composiciones y

preocupaciones. Es necesario reconocer los intereses en conflicto dentro de las
comunidades y las implicaciones metodolgicas para analizarlos y trabajarlos. Hay
que evitar la tendencia de promediar a la comunidad e invisibilizar sus
diversidades. Es necesario tener el cuidado necesario para evitar que las acciones
a favor del desarrollo
no sean las que promulgan mayor equidad y
desempoderamiento entre los y las que lo necesitan ms. (POATS, S. 2001)
Deduccin y Reduccin
Accin o efecto de deducir. Sacar consecuencias de un principio, proposicin o
supuesto. Rebajar, restar, descontar, alguna partida de una cantidad. Alegar,
presentar las partes sus defensas o derechos.
Derogatoria
La derogacin de la Ley significa que se la deja sin efecto.
Dimanantes
Se refiere a las utilidades que emanan, o que son el resultado de las operaciones
mercantiles (en este caso de actividades forestales) de ciertos ttulos valores, o
negocios.
Exencin Exoneracin
Exclusin o dispensa legal del gravamen impositivo a ciertas personas o hechos
que, por ficcin jurdica o consideraciones de orden pblico, econmico, poltico y
social concede la Ley. Las exenciones se basan en el principio de legalidad.
Gnero
El trmino gnero se refiere a las diferencias y relaciones construidas socialmente
entre mujeres y hombres que varan por situacin, contexto y tiempo. El enfoque
de gnero facilita el entendimiento de otras variables sociales interrelacionadas.
Gnero no es lo mismo que sexo, ste trmino describe las diferencias fsicas
entre hombres y mujeres, diferencias morfolgicas y generalmente no cambiables.
Con el trmino gnero se habla de diferencias aprendidas, desde la infancia, de
nuestros padres y madres, nuestras familias, de los amigos y vecinos de nuestras
comunidades, de la escuela, de la iglesia, que en su conjunto forman nuestros
comportamientos, nuestras experiencias, nuestros conocimientos y nuestras
visiones diferentes entre hombres y mujeres.

Iniciacin y proceso
En cuanto a la iniciacin, es una etapa en la que la participacin apenas no
sucede. El proceso se describe durante cuatro fases: Iniciacin - Preparacin Participacin - Continuacin.
Manual
Libro de compendio que busca dar a entender de manera pedaggica un tema o
varios para sus lectores, con las indicaciones sistemticas para elaborar un
producto.
Multa
Pena pecuniaria impuesta por autoridad competente, por una accin u omisin
que ocasiona una infraccin que la Ley prev, debe ser sancionada con este tipo
de pena.
Ordenanza
Norma, estatuto o precepto de carcter general y obligatorio, que se impone en
una rea territorial o jurisdiccin especfica o en un rgimen institucional.
En el rgimen administrativo seccional, se denominan as al conjunto de normas
emitidas por el rgano provincial o municipal, para regular el funcionamiento de los
servicios pblicos, la organizacin interna, o para reglamentar la participacin.
Participacin social
La participacin social puede definirse como un proceso mediante el cual se dota
de poder a las personas para que puedan movilizar sus capacidades, convertirse
en actores sociales antes que en sujetos pasivos, manejar sus recursos, tomar
decisiones y controlar las actividades que afecten sus vidas (Kenny- Jordan.,
1999).
Actores sociales con capacidad para intervenir mediante un intercambio racional
en el mercado poltico y en los espacios pblicos, con pleno derecho a tener
derechos en el plano social y en el jurdico, y con acceso a informacin y
conocimientos para insertarse con mayores oportunidades productivas en la
dinmica del desarrollo.
Persona
El vnculo jurdico personal existente entre el Estado o entidades acreedoras de
tributos y los contribuyentes o responsables, generan obligaciones tributarias.

Personas Jurdicas
Entes colectivos creados con una finalidad de orden social, que cumplen objetivos
especficos constituyndose
en sujetos susceptibles de adquirir derechos y
obligaciones, ya sea por s mismos o por intermedio de sus representantes.
Persona Natural
Son todos los individuos de la especie humana, sin distincin alguna.
Poder y propsitos
La participacin implica el entender el poder: la capacidad de los diversos
intereses de alcanzar lo que
desean. El poder depender de quin tiene la
informacin y dinero. Tambin depender de la confianza y de las habilidades de
la gente. Muchas organizaciones estn poco dispuestas a permitir que la gente
participe porque temen la prdida del control.
Sancin
Acto solemne por el que se aprueba una Ley. Dependiendo del rgimen poltico
del Estado, esa aprobacin puede ser la facultad del jefe del Estado o de una de
las Cmaras del mismo rgano legislativo, o del Poder Legislativo en pleno. En el
Ecuador la faculta corresponde al Poder Ejecutivo.
Pena o castigo que la Ley establece para quien la infringe.
Sancin de un proyecto de Ley
El presidente tiene la facultad de sancionar, que significa aprobar una Ley en
forma total o parcial.
Tasa
Precio tope o estimacin del valor de una cosa. Antiguamente tena como fin
sealar el precio mximo para el comercio de determinados productos por parte
de las autoridades pertinentes. (Precio tasa)
Tipo de rentabilidad fijado para pagarse por el uso del capital que representa el
costo financiero del servicio prestado. Se denominan tasas de intereses y se
diferencian entre activas y pasivas; las primeras, son las cobradas a los sujetos
pasivos del crdito; y las segundas, las que pagan las instituciones financieras por
los depsitos de ahorros.

Tasa Tributaria
Constituye una contraprestacin al Estado o ente pblico, de acuerdo a una norma
legal y en la medida establecida en ella, por un servicio pblico divisible, prestado
directamente o requerido por los particulares. Las hay de carcter nacional o local.
Trmite sumario
El trmite sumario es un trmite rpido, previsto en la Ley, con plazos o trminos
ms cortos de lo normal.
Tributo
Prestacin pecuniaria obligatoria exigida por el Estado en virtud de su soberana;
o por un ente pblico legalmente autorizado, a los sujetos pasivos sometidos a ella
y sobre la base de su capacidad contributiva. Se clasifican en impuestos, tasas y
contribuciones.

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ANEXOS
1. Ordenanza que establece los lmites permisibles y responsabilidades por
contaminacin en el cantn Antonio Ante.
2. Ordenanza que establece los criterios para la determinacin y recaudacin
de la tasa de recoleccin de basuras y Aseo Pblico de el Ilustre Municipio
de Cuenca.
3. Recortes de prensa en relacin al Relleno Sanitario de Jalonguilla y al
botadero de Zmbiza.
4. Recorte de prensa acerca de los recursos que recibe la Parroquia Santa
Ana en Cuenca. Recorte de Prensa.
5. Fotos varias del botadero de Zmbiza.

6. Fotos varias del relleno sanitario de Cuenca.

ANEXO 1
ORDENANZA QUE ESTABLECE LMITES PERMISIBLES Y SANCIONES, ASI COMO ESTMULOS AMBIENTALES EN
ANTONIO ANTE-IMBABURA
PROTECCIN DE LA CALIDAD AMBIENTAL EN ANTONIO ANTE.
Ordenanza Municipal No. 1. RO/ 661 de 12 de Septiembre del 2002.
EL ILUSTRE CONCEJO MUNICIPAL DE ANTONIO ANTE
Considerando:
Que la Constitucin Poltica de la Repblica, en su artculo 186, numeral 2, declara de inters pblico la proteccin del
medio ambiente y la prevencin de la contaminacin ambiental;
Que de acuerdo a la autonoma que el artculo 228 de la Carta Magna reconoce a esta Municipalidad, y al tenor
de los fines, funciones y competencias que le atribuye la Ley de Rgimen Municipal en sus artculos 12, numeral 1, 164,
literales a) y j), 397 y 398, literales i) y l), este gobierno se halla en capacidad de expedir ordenanzas destinadas a
proteger el medio fsico cantonal y controlar las actividades productivas que puedan deteriorarlo;
Que la contaminacin ambiental generada por desechos no domsticos provenientes de fuentes fijas asentadas
en el cantn, es un hecho que atenta contra el derecho de la poblacin a vivir en un medio ambiente sano y ecolgicamente
equilibrado;
Que a fin de cumplir con los propsitos del Sistema Descentralizado de Gestin Ambiental, establecido por
la Ley de Gestin Ambiental, y para respaldar su competencia en el control de problemas como el de la contaminacin, el
I. Municipio de Antonio Ante ha recibido la expresa delegacin de funciones del Ministerio del Ambiente, mediante el
convenio suscrito el pasado veintiuno de febrero dos mil uno, al tenor de lo previsto en los artculos 9, literal i), y 13 de la
Ley Especial de Descentralizacin del Estado y de Participacin Social;
Que con fecha 13 de agosto del 2002, mediante oficio 01408-SJM-2002, el Subsecretario Jurdico Ministerial
del Ministerio de Economa y Finanzas, otorga el dictamen favorable; y,
En ejercicio de las atribuciones legales, que le confiere la Ley Orgnica de Rgimen Municipal.
Expide:
ORDENANZA PARA LA PROTECCIN DE LA CALIDAD AMBIENTAL EN LO RELATIVO A LA CONTAMINACIN
POR DESECHOS NO DOMSTICOS GENERADOS POR FUENTES FIJAS DEL CANTN ANTONIO ANTE
TTULO PRIMERO
DISPOSICIONES GENERALES
CAPTULO PRIMERO
DEFINICIONES Y PRINCIPIOS
Art.- 1. GLOSARIO DE TRMINOS.- Para la adecuada aplicacin de las disposiciones de esta ordenanza, tnganse
en cuenta las siguientes definiciones:
ABITICO: Corresponde al aire, suelo, agua y todas las condiciones del clima y de la luz.
AGRCOLA: Establecimiento dedicado al cultivo de la tierra. Se incluyen actividades florcolas, empresas avcolas y
todas las actividades del sector.
AMBIENTE: Es el conjunto de condiciones que rodean a los seres vivos.
AUTORIDAD AMBIENTAL: Dependencia
previstos en esta ordenanza.

municipal

competente para la aplicacin de los mecanismos de control

ARTESANAL: Establecimiento utilizado por un artesano legalmente calificado, para la transformacin de materia prima
con predominio de labor manual.

BITICO: Todo componente de origen animal o vegetal presente en el ambiente.

CARGOS: Sancin pecuniaria que impone la autoridad municipal competente a un sujeto de control, por cada unidad
de contaminante del agua o aire que este emita.
CARGOS POR CONTAMINACIN: Mecanismo de control basado en la imposicin de cargos a los sujetos de
control por cada unidad de contaminante que emitan y sobrepasen los niveles mximos permisibles establecidos por esta
ordenanza y su Instructivo General de Aplicacin para la calidad de los elementos agua y aire del cantn.
CARGA COMBINADA CONTAMINANTE (CC): Es el nmero de kilogramos por da
introducida en un cuerpo receptor o alcantarillado municipal, constituye contaminacin.

de

carga

orgnica

que,

CCE: Carga Combinada Contaminante de Emisiones.

CCL: Carga Combinada Contaminante Lquida.
CCP: Carga Combinada Permitida.
CERTIFICADO DE REGISTRO AMBIENTAL: Es la especie valorada que obtiene
registra ante la autoridad ambiental, necesario para que pueda funcionar legalmente.

el

establecimiento que se

CIIU: Clasificacin Internacional Industrial Uniforme.

COMISIN AMBIENTAL: Instancia de dilogo y concertacin para la cabal resolucin de los problemas y conflictos
ambientales del cantn.
CONTAMINACION: Es la presencia en el ambiente de sustancias, elementos, energa o
combinacin de ellas, en concentraciones y permanencia superiores o inferiores a las establecidas en la legislacin
vigente.
CONTAMINANTE: Sustancia orgnica o inorgnica que altera y deteriora la calidad de los elementos aire, agua o
suelo.
DESECHOS LQUIDOS ORGNICOS: Son aquellos efluentes ricos en materia orgnica, que tienen una gran
demanda de oxgeno y no tienen caractersticas de toxicidad y/o peligrosidad.
DESECHOS
LQUIDOS PELIGROSOS: Son los que estn contaminados por sustancias
y
materiales con
caractersticas inflamables, corrosivas, reactivas, oxidantes, cancergenas, mutagnicas, teratognicas, txicas o
ecotxicas, en concentraciones superiores a las permitidas por la ley. Se hallan previstos en el anexo del Instructivo
General de Aplicacin de esta ordenanza.
EFLUENTE: O aguas residuales, son lquidos de composicin variada provenientes de fuentes fijas, no domsticas,
que por tal motivo han sufrido degradacin en su calidad original.
EMISIN: Descarga proveniente de una fuente fija de contaminacin del aire a travs de un ducto o chimenea, o en
forma dispersa.
ESTABLECIMIENTO: Local o lugar fijo, que genera un producto o presta un servicio perteneciente a una persona
natural o jurdica, pblica o privada, nacional o extranjera, que constituya sujeto de control de esta ordenanza.
FLORCOLA: Actividad o establecimiento dedicado a la produccin de flores para su expendio a nivel local, nacional o
internacional.
FUENTE FIJA DE CONTAMINACIN: Establecimiento que emite o puede emitir contaminantes.
INDUSTRIA MANUFACTURERA: Todo establecimiento que desarrolle una actividad de elaboracin o fabricacin de
un producto a base de la transformacin de materia prima. Se incluye a la pequea industria.
NIVELES MXIMOS PERMISIBLES: Rangos establecidos por la ordenanza y su Instructivo General de Aplicacin, que
establecen las variaciones permisibles de contaminacin con relacin a los parmetros fsico - qumicos o biolgicos de
calidad del agua y aire.
PLAZO: Lapso que pende para el cumplimiento de algn requisito o trmite, y
domingos, feriados y no laborables.

que

incluye

los

das

sbados,

PERMISO AMBIENTAL: Documento mediante el cual la autoridad ambiental autoriza el funcionamiento de un

sujeto de control que cumple con las disposiciones de esta ordenanza.
REGISTRO: Procedimiento por medio del cual los sujetos de control proporcionan a la autoridad ambiental los datos
que permiten la identificacin de su actividad.
REINCIDENCIA: Es la conducta infractora que reitera en el incumplimiento de una norma.

RIESGO DE CONTAMINACIN: Conjunto de hechos tcnicamente demostrados, directamente interrelacionados y

conducentes a establecer la presuncin de que determinada actividad productiva genera una contaminacin que en un
lapso no mayor a dos aos, deteriorar los elementos agua, aire y suelo.
SERVICIO: Todo establecimiento que brinda una prestacin de carcter intangible que contribuye al bienestar de
las personas, individual o colectivamente consideradas.
SUJETOS DE CONTROL: Son todos los establecimientos, en su calidad de fuentes fijas asentadas en el cantn, que
generan contaminacin por desechos lquidos y emisiones a la atmsfera.
TRMINO: Lapso que pende para el cumplimiento de algn requisito o trmite, en el que no cuentan los das sbados,
domingos, feriados o no laborables.
UNIDAD
DE
CARGA
COMBINADA
CONTAMINANTE (UCC): Expresin cuantitativa
descompone el volumen de contaminacin emitido por un establecimiento.

bsica

en que se

USD: Dlar de los Estados Unidos de Amrica.

Art. 2.- PRINCIPIOS.- La adecuada aplicacin de todas y cada una de las disposiciones de este cuerpo normativo, se
sustenta en los siguientes principios:
PREVENCIN: Los mecanismos establecidos por esta ordenanza van orientados a mitigar no solo los daos sino
principalmente los riesgos de contaminacin, de tal forma que privilegian la prevencin de los primeros como base del
control.
DE LA DEMOSTRACIN DEL CUMPLIMIENTO: La responsabilidad de demostrar tcnicamente el cumplimiento de
los mecanismos de control y prevencin de la contaminacin, recae principalmente sobre los sujetos de control y, en
forma paralela pero secundaria, sobre la Administracin Municipal y la comunidad. En este sentido, la autoridad
ambiental se encuentra facultada para adoptar medidas tendientes a prevenir el dao ambiental, aun sin tener la certeza
de su inminencia.
DEL COSTO - EFECTIVIDAD: Los mecanismos de control de esta norma se orientan a que los
sujetos de control minimicen su contaminacin, en la forma ms oportuna, eficiente y barata, de manera que el costo por el
manejo adecuado de sus desechos, sea el menor.
DE LA ECOEFICIENCIA: Los instrumentos contemplados en esta norma promueven el mejoramiento de los procesos
productivos de las empresas y, la minimizacin de su impacto en el ambiente.
QUIEN CONTAMINA PAGA: Ser responsabilidad de quien contamina, pagar los costos de las medidas de
prevencin y control de la misma. Por ende, el contaminador pagar el valor de los daos causados o su reparacin cuando esto ltimo fuere posible-, y cancelar la multa impuesta por la autoridad municipal.
CAPTULO II
OBJETO Y AMBITO DE APLICACIN
Art. 3.- OBJETO.- Esta norma regula los mecanismos para la proteccin de la calidad ambiental cantonal afectada
por los desechos lquidos y emisiones a la atmsfera de carcter no domstico emitidos por los sujetos de control.
Preserva, en particular, los elementos agua, aire, suelo y sus respectivos componentes biticos y abiticos, en salvaguarda
de la salud de la comunidad del cantn.
Dentro de los desechos lquidos se incluyen los lodos residuales de procesos y, en general, los efluentes de fuentes
fijas que se descarguen en los canales del alcantarillado pblico o directamente a los cuerpos receptores naturales, al
suelo y subsuelo del cantn.
La aplicacin detallada de los mecanismos previstos en esta ordenanza, se encuentra en su Instructivo General de
Aplicacin y, adicionalmente, en los instructivos especficos que expida el I. Concejo Municipal para los sectores en que
clasifique a los sujetos de control.
Art. 4.- SUJETOS DE CONTROL.- Son sujetos de control de esta ordenanza los establecimientos asentados
fsicamente en el cantn, se hallen o no domiciliados en el mismo, dedicados a las actividades industrial, pequea
industria, agrcola, florcola, de servicios, artesanal, as como en general aquellos que constituyan fuentes fijas de
generacin de desechos peligrosos no domsticos previstos en el "Convenio de Basilea Sobre el Control de los
Movimientos Transfronterizos de los Desechos Peligrosos y su Eliminacin".
Art. 5.- NIVELES MXIMOS PERMISIBLES.- Al tenor del artculo precedente, los desechos lquidos y emisiones
a la atmsfera, generados por los sujetos de control, debern someterse a los niveles mximos permisibles establecidos
por esta ordenanza y sus instructivos de aplicacin y, supletoriamente, a los previstos por la ley y reglamentos

nacionales sobre la materia. En ningn caso, los niveles establecidos por la ordenanza y sus instructivos, sern
menos estrictos que los establecidos en los ltimos cuerpos legales nombrados.
TTULO SEGUNDO
DE LA ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA
Art. 6.- LA AUTORIDAD AMBIENTAL LOCAL.- La dependencia competente para
disposiciones de esta ordenanza, es el Departamento de Higiene Ambiental del Municipio.

ejecutar y hacer cumplir las

Art. 7.- DEL CONCEJO MUNICIPAL.- El Concejo Municipal es el encargado de definir las polticas de control a
adoptarse para la contaminacin objeto de esta norma.
Art. 8.- DE LA COMISIN AMBIENTAL- Es el rgano de participacin ciudadana, que asesora al Concejo, Alcalde,
Departamento de Higiene Ambiental y Comisario, respecto a los temas regulados por esta ordenanza y dems que le
sean asignados en su reglamento interno. Sus fines y composicin son los sealados en los artculos 44 y 45.
Art. 9.- DEL ALCALDE.- Dirigir y coordinar la gestin de los funcionarios municipales encargados de la ejecucin de
los mecanismos contenidos en este cuerpo normativo.
Art. 10.- DE LOS INSPECTORES Y COMISARIOS.- Los inspectores sern responsables, principalmente, de las visitas
a los establecimientos sujetos de control y de verificar su cumplimiento de las disposiciones de este cuerpo normativo, as
como de presentar los informes tcnicos del caso a la autoridad ambiental.
Los comisarios municipales apoyarn las visitas de los inspectores y sern los encargados de juzgar las
infracciones a las disposiciones de esta ordenanza as como de imponer las respectivas sanciones.
TTULO TERCERO
DE LOS MECANISMOS DE CONTROL Y PREVENCIN
CAPTULO I
PROCEDIMIENTOS COMUNES
Art. 11.- DEL CATASTRO Y REGISTRO.- Todo sujeto de control deber ser catastrado por la autoridad ambiental. Sin
embargo, cumplido o no este paso, todo establecimiento obligado en los trminos del artculo 4 deber registrar en esa
dependencia los datos tcnicos generales que permitan la efectiva identificacin de su actividad.
Art. 12.- DEL CERTIFICADO DE REGISTRO Y PERMISO AMBIENTAL.- Todo sujeto de control deber obtener el
Certificado de Registro Ambiental que otorga la autoridad ambiental, como requisito indispensable para poder funcionar
legalmente. El Certificado de Registro Ambiental, se obtiene al momento en que el establecimiento se registra ante dicha
autoridad. Tendr una vigencia de tres meses de plazo.
El permiso ambiental, lo obtienen los sujetos de control una vez demostrado su cumplimiento de los niveles
mximos permisibles de contaminacin, a travs del Informe Tcnico Demostrativo. El permiso ambiental ser actualizado
cada dos aos.
El Departamento de Higiene Ambiental proporcionar al resto de instancias municipales, una informacin
permanente y actualizada de los certificados de registro ambiental y permisos ambientales que expida, a fin de que
todas los exijan como requisitos indispensables para cualquier otra autorizacin que soliciten los sujetos de control.
Art. 13.- DEL INFORME TCNICO DEMOSTRATIVO (ITD).- Es el instrumento que contiene la ms precisa
informacin tcnica sobre las condiciones en que un sujeto de control desarrolla su actividad, y permite establecer si
stos cumplen con los niveles mximos permisibles de contaminacin y dems normas tcnicas pertinentes, de
acuerdo a lo establecido en el artculo 5 de esta ordenanza. Para este efecto, todo sujeto de control, adems de presentar
la correspondiente informacin dentro del formulario elaborado y proporcionado por la autoridad ambiental, deber
adjuntar los resultados de una caracterizacin actualizada de sus desechos y emisiones, realizada por un profesional o
laboratorio especializados y legalmente autorizados.
El ITD se presentar ante la autoridad ambiental, suscrito por el propietario o representante legal del establecimiento,
dentro de los tres meses que tiene de vigencia el Certificado de Registro Ambiental. Si transcurrido ese tiempo no se
presentara el ITD, se impondr al infractor la multa correspondiente y se le conceder un plazo perentorio de sesenta
das para que lo haga, lapso durante el cual se prorrogar la vigencia del aludido certificado.

Tambin habr obligacin de presentar el ITD en los dems casos sealados por esta ordenanza como requisito
para actualizar o recuperar el permiso ambiental. El Instructivo General de Aplicacin y los instructivos especficos,
establecern las peculiaridades tcnicas que sean necesarias para la presentacin del ITD, de acuerdo al tipo de
actividad productiva de los sujetos de control.
Art. 14.- DEL. PROGRAMA DE MONITOREO Y VERIFICACIN DE CUMPLIMIENTO.- Los establecimientos
que hayan obtenido el Permiso Ambiental, ingresarn automticamente a un Programa de Monitoreo de Cumplimiento
de Normas Tcnicas.
El programa consiste en el monitoreo que realizar el Departamento de Higiene Ambiental, a travs de visitas
anuales a sus establecimientos para verificar el cumplimiento de los niveles mximos permisibles
de contaminacin,
mediante caracterizaciones de sus desechos lquidos u emisiones a la atmsfera.
Sin perjuicio de la competencia que tiene el Departamento de Higiene Ambiental para la ejecucin de esta actividad,
le considerarlo conveniente se podr concesionar o tercerizar la prestacin de este servicio.
Art. 15.- DERECHO DE INSPECCIN.- Sin perjuicio del Programa de Monitoreo y Verificacin, el Jefe del
Departamento de Higiene Ambiental, el asistente tcnico y los inspectores, estn facultados para
realizar
en
cualquier da del ao inspecciones a las instalaciones en los establecimientos sujetos de control, a fin de verificar el
cumplimiento de esta ordenanza. En todo caso, el nico requisito previo para cumplir con esta diligencia ser la
presentacin al representante del sujeto de control, de la orden escrita del jefe/a del departamento o de quien le
subrogue.
Art. 16.- DIFUSIN DE MECANISMOS DE CONTROL.- No obstante la vigencia y aplicacin de esta ordenanza,
para coadyuvar en su conocimiento por parte de los sujetos de control y de la comunidad, la autoridad ambiental deber
organizar campaas de difusin masiva de sus disposiciones, a travs de los diferentes medios de comunicacin que
operen en el cantn.
Paralelamente a lo anterior, es responsabilidad de los sujetos de control, buscar la informacin o asesora apropiadas
para el oportuno cumplimiento con los mecanismos de control de la ordenanza.
CAPTULO II
DEL CONTROL DE DESECHOS ORGNICOS Y EMISIONES
Art. 17.- DE LOS CARGOS POR CONTAMINACIN. Los sujetos de control que, una vez presentado el ITD,
demostraren que la carga combinada contaminante para sus desechos lquidos orgnicos y emisiones a la atmsfera
sobrepasan los niveles mximos permisibles de contaminacin, no podrn obtener el permiso ambiental. En estos
casos, los incumplidores estarn sujetos a los cargos por contaminacin, mediante los cuales se conminar al acatamiento
de dichos niveles en los plazos determinados por la autoridad o, caso contrario, al pago de los mismos.
Si a la presentacin del ITD se verifica el incumplimiento, se identificar la cantidad de carga combinada contaminante
que sobrepasa los niveles mximos permisibles, y se entregar al establecimiento involucrado una notificacin de
incumplimiento, conminndole a que en el plazo de seis meses demuestre la sujecin a dichos niveles.
Dentro del lapso indicado, el establecimiento deber respaldarse en la presentacin de un alcance a su ITD, de
acuerdo a las observaciones que le haga la autoridad ambiental, para demostrar el cumplimiento de los niveles
mximos permisibles, hecho lo cual obtendr el permiso ambiental.
De no presentar el alcance al ITD en el lapso arriba indicado o si presentndolo no se demostrare que el sujeto de
control se halla cumpliendo, se lo conminar al pago inmediato a favor del Municipio, del valor de los cargos que le sean
imputables.
La reincidencia de esta infraccin se sancionar conforme a lo previsto en el Ttulo Cuarto.
Art. 18.- NIVELES DE LA CARGA COMBINADA CONTAMINANTE PARA DESECHOS LQUIDOS ORGNICOS.El nivel mximo permisible de la carga combinada contaminante para desechos lquidos orgnicos es de 172 kg./d. Sin
embargo, sujetndose a los lmites establecidos en el artculo 5 de esta ordenanza y a estudios tcnicos actualizados,
los instructivos especficos de cada sector en que se clasifique a los sujetos de control, podrn establecer otros
niveles mximos permisibles.
Art. 19.- MTODO DE MEDICIN DE CC.- La medicin de la CC se har siguiendo los siguientes parmetros:

a. PARA DESECHOS LQUIDOS ORGNICOS: La medicin de la Carga Combinada Lquida (CCL) se sujetar al
procedimiento previsto en el Ttulo V, Captulo Unico del Reglamento para la Prevencin y Control de la Contaminacin
Ambiental en lo relativo al recurso agua, segn el cual la CCL equivale a:
CCL = (2 DBO5 + DQO) + SS
3
Donde:
CCL = Carga Combinada Contaminante (Lquidos), en kg./d.
DBO5 = Demanda Bioqumica de Oxgeno a cinco das en kg./d.
DQO = Demanda Qumica de Oxgeno, en kg./d.
SS = Slidos Suspendidos, en kg./d.
En el caso de los desechos lquidos, se cobrar un valor monetario por unidad multiplicado por la diferencia
entre la carga combinada contaminante mxima permitida (CCPL) y la carga combinada contaminante de la muestra
tomada en el establecimiento (CCL) en kg./d., de una carga combinada de desechos orgnicos (DBO, DQO, SS). El
clculo del valor monetario ser:
T1 = (CCL - CCPL) x t
Donde:
T1 = Valor de carg por da para desechos lquidos en USD/da.
CCPL = Carga combinada contaminante mxima permitida en kg./d.
CCL = Carga combinada contaminante de la muestra tomada en kg. /d.
t = Valor monetario, por unidad de carga combinada contaminante a partir del lmite mximo permisible (t = 0.05 USD).
Para calcular el valor monetario total se utilizar la siguiente ecuacin:
TL = T1 x D
Donde:
TL = Valor monetario total en dlares.
T1 = Valor de cargo por da para desechos lquidos en USD/da.
D = Nmero de das de incumplimiento.
Para las emisiones a la atmsfera: La carga combinada contaminante de emisiones a la atmsfera (CCE),
se calcular considerando las partculas, los xidos de carbono, xidos de azufre, xidos de nitrgeno, provenientes de
la combustin de los diversos combustibles, de acuerdo a la siguiente frmula:
CCE = P + COx + SOx + NOx
Donde:
CCE = Carga combinada contaminante de emisiones a la atmsfera kg./m
P = Carga de partculas en kg./m3
COx = Carga de xidos de carbono en kg./m3
SOx = Carga de xidos de azufre en kg./m3
NOx = Carga de xidos de nitrgeno en kg./m3
Para el clculo del valor monetario total del cargo imponible a la CCE se seguir el mismo procedimiento establecido
para la CCL.
En el caso de las emisiones a la atmsfera, se cobrar un valor monetario unitario multiplicado por la diferencia
entre la carga combinada contaminante mxima permitida para emisiones a la atmsfera (CCPE) en kg./m3;, y la carga

combinada contaminante de la muestra tomada en el establecimiento (CCE) en kg./m3. El clculo del valor monetario
ser:
T2 = (CCE - CCPE) x t
Donde:
T2 = Valor de cargo por da por emisiones a la atmsfera en USD/da.
CCPE = Carga combinada contaminante mxima permitida para emisiones a la atmsfera en kg./m.
CCE = Carga combinada contaminante de la muestra tomada en kg./m.3
t = Valor monetario por unidad de carga combinada contaminante a partir del lmite mximo permisible (t = 0.05 USD)
para calcular el valor monetario total se utilizar la siguiente ecuacin:
TE = T2 x D
Donde:
TE = Valor monetario total en dlares.
T2 = Valor de cargo por da para de emisiones a la atmsfera en USD/da.
D = Nmero de das de incumplimiento.
En el Instructivo General de Aplicacin de la ordenanza se establecern las particularidades de este
procedimiento para cada actividad productiva a la que se pertenezcan los sujetos de control.
Art. 20.- DEL VALOR UNITARIO DE LOS CARGOS.- Tanto el valor unitario de la CCL como el de la CCE,
emitidos por un sujeto de control, ser equivalente a 0.05 USD. Como nica excepcin, para los artesanos legalmente
calificados el valor unitario ser de 0.025 USD.
CAPTULO III
DEL CONTROL DE DESECHOS LQUIDOS PELIGROSOS
Art. 21.- DEL PLAN DE CUMPLIMIENTO.- Cuando presentado el ITD aludido en el prrafo segundo del artculo
13, se determinare un incumplimiento de los niveles mximos permisibles de contaminacin para los desechos lquidos
peligrosos, el establecimiento implicado no obtendr el permiso ambiental y se le entregar una notificacin de
incumplimiento, en la que se conminar al establecimiento a presentar en el plazo de noventa das, un Plan de
Cumplimiento ajustado a los requerimientos de esta dependencia.
Presentado el plan y notificada su aprobacin, el establecimiento tendr un plazo de doce meses para ejecutarlo y
demostrar el cumplimiento con los niveles mximos permisibles. La autoridad ambiental podr autorizar prrrogas,
por causas tcnicamente o ajenas a la voluntad del sujeto de control, debidamente sustentadas, pero en ningn caso la
prrroga ser mayor a seis meses.
TTULO CUARTO
DE LAS INFRACCIONES Y LAS SANCIONES
CAPTULO PRIMERO
DE LAS INFRACCIONES
Art. 22.- DE LA RESPONSABILIDAD OBJETIVA.- Las conductas que infrinjan las disposiciones de esta ordenanza
sern sancionadas sin considerar cul haya sido la intencin del infractor. Por tanto, constatada objetivamente la
relacin entre la conducta infractora y el dao o riesgo causados, se sancionar al responsable, sin perjuicio de que
paralelamente, se entablen en su contra las acciones judiciales que sean pertinentes.
Art. 23.- DE LAS CLASES DE INFRACCIONES.- Son conductas infractoras de esta ordenanza, las siguientes:
- DE 1RA CLASE:
1) No registrarse, segn lo previsto en el artculo 11.
2) No brindar la informacin completa en el ITD o cuando la autoridad ambiental realice las inspecciones
mencionadas en los artculos 14 y 15.

3) Funcionar sin haber obtenido el certificado de registro o el permiso ambiental.

- DE 2DA CLASE:
1) No presentar el ITD, conforme lo dispuesto en el artculo 13.
2) No presentar el Plan de Cumplimiento, de acuerdo a lo establecido en el artculo 21.
3) Sobrepasar los lmites mximos permisibles de contaminacin para desechos orgnicos lquidos y emisiones a la
atmsfera una vez transcurrido el plazo previsto en el Art. 17.
- DE 3RA CLASE:
1) Sobrepasar los lmites mximos permisibles de contaminacin para desechos txicos y peligrosos, una vez
ejecutado el Plan de Cumplimiento.
2) Sobrepasar los lmites mximos permisibles de contaminacin para desechos txicos y peligrosos, una vez que
se ha obtenido el permiso ambiental sin haber tenido la necesidad de presentar y ejecutar un Plan de Cumplimiento.
3) Sobrepasar los lmites mximos permisibles de contaminacin para desechos lquidos orgnicos y emisiones a la
atmsfera, una vez que se ha obtenido el permiso ambiental.
4) No ejecutar el Plan de Cumplimiento dentro del plazo correspondiente.
5) Obstaculizar o resistirse a la prctica de inspecciones de control, que realice la autoridad ambiental.
6) Dar informacin falsa en el ITD o en las inspecciones que realice la autoridad a los establecimientos, con una
evidente intencin fraudulenta.
Art. 24.- REINCIDENCIA EN EL INCUMPLIMIENTO.- A los sujetos de control que reiteren en la comisin de una de
las infracciones de primera o segunda clase, se les aplicar la multa correspondiente con un recargo del cincuenta por
ciento. La tercera reincidencia, adems de la multa respectiva, ameritar la suspensin del permiso ambiental y/o la
clausura del establecimiento hasta que el sujeto de control rectifique.
CAPTULO SEGUNDO
DE LAS SANCIONES
Art. 25.- DE LAS SANCIONES PECUNIARIAS.- Son fundamentalmente preventivas y se concretan en la
imposicin de multas. Para las infracciones de primera clase, la multa equivaldr a cien dlares (100 USD), doscientos
dlares (200 USD) para las de segunda, y cuatrocientos dlares (400 USD) para las de tercera clase. Esta regla se
aplicar salvo las siguientes excepciones:
a) Para las conductas previstas en los numerales 3) de las infracciones de segunda y tercer clase, en lugar de
multas se les impondrn los montos de los cargos que correspondan, los mismos que tambin se utilizarn para
calcular el porcentaje mencionado en el artculo 24, si se produjeren reincidencias;
b) En el caso del numeral 1) de las infracciones de tercera clase, la multa ser de mil seiscientos dlares (1.600
USD);
c) Para los sujetos de control infractores, que sean artesanos calificados, los montos de las multas se reducirn en
un setenta y cinco por ciento; y,
d) En los casos de las infracciones de los numerales 3), de las de segunda clase, y 1), 2) y 3) de las de tercera, a los
infractores les sern imputables los costos de las caracterizaciones de sus desechos.
Art. 26.- DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS.- Estn destinadas a suspender el riesgo o el dao que generen
las conductas contaminantes reiteradas o peligrosas. Estas sanciones son: La suspensin del permiso ambiental y la
clausura del establecimiento, que operan en forma indefinida hasta que se demuestre el respectivo cumplimiento.
Sin perjuicio de la imposicin de la multa a que haya lugar, este tipo de sancin ser aplicable a los siguientes casos:
a) Para las conductas infractoras de primera y segunda clase, reincidentes por tercera ocasin;
b) Para las infracciones de tercera clase; y,

c) Dentro del procedimiento de juzgamiento, en razn de la circunstancia expresada en el prrafo tercero del artculo
31.
En todo caso, la suspensin del permiso ambiental se complementar con la clausura del establecimiento.
Art. 27.- CASOS ESPECIALES.- En los siguientes casos, previamente a
administrativas, se cumplirn los siguientes procedimientos:

la

imposicin

de

las sanciones

a) Para quienes cometan la infraccin del numeral 2), de las de tercera clase, se les dar la mitad de los plazos
previstos en el artculo 21, referidos al diseo, presentacin y ejecucin del Plan de Cumplimiento, as como una eventual
prrroga, reducida en similar porcentaje; y,
b) Para quienes cometan la infraccin del numeral 3), de las de tercera clase, se les conceder un plazo perentorio de
sesenta das, contados a partir de la respectiva notificacin de la autoridad.
Art. 28.- APLICACIN DE SANCIONES.- El Comisario Municipal ser la autoridad competente para imponer las
sanciones previstas en esta ordenanza.
Para el caso de las infracciones de primera y segunda clase, las sanciones se aplicarn a peticin de la autoridad
ambiental, sustentada en un informe tcnico pertinente; mientras que para las de tercera clase, se requerir del
procedimiento de juzgamiento previsto en el ttulo quinto.
Art. 29.- REPARACIN DE DAOS.- Colateralmente a la imposicin de las sanciones pecuniarias y administrativas a
que hubiere lugar, de haberse producido daos ambientales al entorno del cantn, como efecto de infracciones a esta
ordenanza, se conmirar al infractor a la reparacin de los mismos, cuando fuere posible. En caso de no cumplirse
con esta obligacin, la autoridad ambiental quedar facultada para realizar los trabajos respectivos y repetir por va
coactiva contra el infractor, el pago de los gastos incurridos en dichos trabajos ms un diez por ciento.
El cumplimiento de esta obligacin, no exime al infractor del pago de la indemnizacin por los daos y perjuicios
causados con su infraccin, que podr demandarse ante el juez competente.

TTULO QUINTO
DEL PROCEDIMIENTO DE JUZGAMIENTO
CAPTULO PRIMERO
DEL PROCEDIMIENTO
Art. 30.- DE LA INSTRUCCIN DEL PROCEDIMIENTO.- El procedimiento de juzgamiento de las conductas
infractoras de tercera clase, lo instruye el Comisario Municipal, una vez que ha conocido de las mismas mediante las
siguientes formas:
1. Por denuncia escrita del afectado o grupo de afectados, ante la autoridad ambiental o los comisarios municipales.
2. A peticin expresa, fundamentada en un informe tcnico, de la autoridad ambiental.
3. Por accin popular, iniciada por cualquier persona o agrupacin.
Art. 31.- PRESUPUESTOS DEL PROCEDIMIENTO.- Previo al trmite respectivo, en el trmino de cuarenta y ocho
horas de recibidos los instrumentos mencionados en los numerales del artculo precedente, el Comisario remitir al
Presidente de la Comisin Ambiental, mencionada en el ttulo sptimo de esta ordenanza, copias certificadas de los
mismos, a fin de que dicho rgano, en el trmino de tres das, emita su opinin fundamentada sobre la procedencia o
improcedencia de la accin.
Simultneamente, en los casos de los numerales 1 y 3 del artculo 30, el Comisario oficiar a la autoridad ambiental
solicitando que dentro del mismo lapso indicado en el prrafo anterior, realice la inspeccin del establecimiento o lugar
objetos de la reclamacin, y presente el correspondiente informe tcnico.
Si del informe tcnico de la autoridad ambiental se desprende un riesgo inminente de daos por contaminacin, el
Comisario deber inmediatamente ordenar la suspensin o clausura de la actividad del sujeto de control acusado, hasta
definir su situacin mediante la resolucin que corresponda.

Art. 32.- DEL PROCEDIMIENTO.- Al tenor de lo dispuesto en el artculo 45 de la Ley de Gestin Ambiental y sin
perjuicio de las particularidades establecidas en este ttulo, el procedimiento para el juzgamiento de las infracciones ser el
previsto en el Captulo II del Libro III del Cdigo de la Salud.
Art. 33.- DE LA APELACIN.- Como nico recurso administrativo, la parte inconforme con el fallo del Comisario,
podr interponer su apelacin ante el Concejo Municipal.
Art. 34.- DE LA RESPONSABILIDAD DEL DENUNCIANTE.- En caso de que el Comisario, fundamentadamente,
calificare en su resolucin la malicia o temeridad de la accin planteada, se castigar al denunciante con la
obligacin de pagar los costos y gastos del proceso, sin perjuicio de la interposicin en su contra de las acciones
civiles y penales derivadas de su conducta.
Art. 35.- DE LA RESPONSABILIDAD DE LA AUTORIDAD.- Las actuaciones u omisiones de la autoridad ambiental
que hayan provocado dados o perjuicios por la mala aplicacin de esta ordenanza, podrn reclamarse por los afectados
ante
el
Alcalde
y en ltima instancia administrativa, ante
el
Concejo Municipal. De constatarse la
responsabilidad del funcionario, se le impondrn las sanciones administrativas pertinentes, sin perjuicio de las
acciones civiles y penales que establezca la ley para estos casos.

CAPTULO SEGUNDO
ACCIN POPULAR
Art. 36.- DE LA ACCIN POPULAR.- Se concede accin popular a cualquier persona, grupo, organizacin o
comunidad del cantn, sin necesidad de ser directamente afectados, para que denuncien cualquier conducta que infrinja
las disposiciones de esta ordenanza.
Quien presente la accin popular estar sujeto a la responsabilidad prevista en el artculo 34.
Art. 37.- DEL PROCURADOR SNDICO.- A fin de promover el legtimo ejercicio de la accin popular, la autoridad
ambiental notificar con copia de la denuncia al Procurador Sndico del Municipio, quien, analizar sus fundamentos
de hecho y de derecho, y de encontrarla procedente la patrocinar, en persona o por un delegado de su
departamento, e impulsar el trmite correspondiente, conjuntamente con la persona o procurador comn que represente
a los accionantes. Se excepta de este patrocinio, las acciones que se propongan contra una autoridad municipal.
En caso de que el Procurador Sndico deniegue su impulso al trmite de la accin, el accionante podr proseguir
por su propia cuenta con su reclamo.
TTULO SEXTO
DE LOS INCENTIVOS
CAPTULO PRIMERO
DEL FONDO AMBIENTAL
Art. 38.- FONDO AMBIENTAL.- Mediante esta ordenanza se crea el Fondo Ambiental para incentivar el uso de
tecnologas limpias y energas alternativas, y, en general, de medidas orientadas al manejo sustentable de los recursos
naturales y a la proteccin del entorno cantonal.
Este fondo se financiar con el cincuenta por ciento de los ingresos que obtenga el municipio por la aplicacin de
multas a los infractores de esta ordenanza, as como por los aportes del presupuesto municipal y de las donaciones
que para este efecto obtenga el propio Municipio. Dichos ingresos se destinarn, principalmente, a los siguientes fines:
1) Subvencionar las campaas de difusin y promocin de cumplimiento de la ordenanza; as como las de
educacin y concienciacin ambientales de la poblacin.
2) Financiar proyectos de investigacin cientfica tendientes a promocionar la utilizacin de tecnologas limpias y
energas alternativas en los procesos productivos de los sujetos de control de esta ordenanza.
3) Otras actividades afines de incentivo para la proteccin ambiental.
El Fondo Ambiental se halla sujeto a las normas pertinentes de la administracin financiera municipal, pero adems,
contar con un reglamento especfico que determine su composicin y funcionamiento.

Sin perjuicio del enunciado anterior, para velar por su adecuado funcionamiento, se designar un coordinador del
fondo quien vigilar el cumplimiento de las metas y planes que sobre el tema posean la autoridad ambiental y la
Administracin Financiera Municipal; y propondr planes anuales de fortalecimiento e inversin del Fondo Ambiental.

CAPTULO SEGUNDO
OTROS INCENTIVOS
Art. 39.- DE LOS MEDIOS:- El cumplimiento o incumplimiento de las disposiciones de esta ordenanza, ser
estimulado o desalentado, respectivamente, por la autoridad ambiental, a travs de los mecanismos ms idneos
para esos efectos. El Concejo Municipal, a pedido del Alcalde o de la autoridad ambiental, o por su propia iniciativa,
aprobar los incentivos econmicos o no econmicos, que estimare convenientes y oportunos, a fin de mejorar el
cumplimiento de esta ordenanza por parte de los sujetos de control.
Art. 40.- PUBLICIDAD.- Como reconocimiento pblico a los sujetos de control que acaten las disposiciones de esta
ordenanza, la autoridad ambiental se encargar de publicar en el transcurso del mes de enero de cada ao, en uno o
ms de los peridicos de mayor circulacin del cantn, el listado de los establecimientos cumplidores.
Simultneamente y de la misma forma, a fin de comunicar al debido cumplimiento de este cuerpo normativo, la
autoridad ambiental tambin publicar un listado de los sujetos de control que no se hayan ajustado a las
disposiciones pertinentes.
Art. 41.- PREMIO.- La autoridad ambiental se encargar de organizar anualmente la premiacin a los sujetos de
control que en mejor forma se hayan ajustado a las disposiciones de la ordenanza. La entrega de los premios, se dar
en ceremonia solemne a realizarse durante las fiestas de cantonizacin.
TTULO SEPTIMO
DE LA PARTICIPACIN COMUNITARIA
CAPTULO PRIMERO
PROCEDIMIENTO DE INFORMACIN Y CONSULTA
Art. 42.- DIFUSIN.- Previa a la concesin del permiso ambiental, la autoridad ambiental deber publicar por tres das
consecutivos, en las carteleras y medios de comunicacin de que disponga el Municipio, extractos de la solicitud del
permiso y de la informacin ms relevante del respectivo ITD, de acuerdo al formato elaborado por dicha autoridad:
con el fin de informar fundamentadamente a la comunidad del cantn sobre este hecho, indicando el plazo y la
dependencia municipal previstos para conocer cualquier observacin u oposicin, con sustento, al otorgamiento del
permiso.
Art. 43.- OBSERVACIONES Y OPOSICIN.- El trmino para presentar alguna observacin u oposicin fundamentada
a la autoridad ambiental, es de diez das, contados desde la fecha de la publicacin del extracto. Las observaciones
debern presentarse por escrito ante la autoridad ambiental, debidamente firmadas e indicando los nombres y domicilio
del responsable.
Las oposiciones se presentarn fundamentadamente, con los soportes documentales del caso, ante la misma
dependencia, la cual instruir un procedimiento similar al previsto en el Captulo Primero del Ttulo Quinto de esta
ordenanza.
La oposicin presentada estar sujeta a la responsabilidad que tiene toda denuncia, de acuerdo a lo estipulado por el
artculo 34 de esta ordenanza.
CAPTULO SEGUNDO
DE LA COMISIN AMBIENTAL
Art. 44.- OBJETO Y FUNCIN.- Con el objeto de asesorar y orientar las polticas municipales de control y prevencin de
la contaminacin del cantn, as como para canalizar la discusin de las demandas ciudadanas referidas a la materia
que se regula en esta ordenanza y ofrecer a la autoridad municipal opiniones y alternativas de solucin de los conflictos
ambientales, se crea la Comisin Ambiental, como entidad consultiva ad honorem de este Municipio.

Entre otras funciones, la comisin se encargar de organizar y elegir, conjuntamente con la autoridad ambiental, al
ganador anual del premio aludido en el artculo 41 de esta ordenanza.
Tambin, propondr al Alcalde la organizacin de campaas educativas y de promocin de cumplimiento de
esta ordenanza.
Art. 45.- CONFORMACIN.- La Comisin Ambiental se conformar de la siguiente forma: el representante mximo de
la autoridad ambiental o su delegado, un representante de los gremios o asociaciones de la produccin, uno por las
ONG's ambientalistas, uno por las juntas de agua y uno por las juntas parroquiales.
TTULO OCTAVO DEL
FINANCIAMIENTO
Art. 46.- FUENTES DE FINANCIAMIENTO.- La estructura administrativa y logstica, y los servicios ambientales
que preste la autoridad ambiental municipal para la cabal aplicacin de los mecanismos de control previstos en esta
ordenanza, sern financiados con cargo a:
1) El presupuesto anual que financia las actividades de la dependencia a la que se halle adscrita la autoridad
ambiental.
2) Los ingresos percibidos por las tasas ambientales y derechos, as como por la recaudacin de multas impuestas en
la aplicacin de esta ordenanza.
3) Cualquier otro ingreso que en calidad de donacin o crdito, nacionales o internacionales, gestione y obtenga el
Municipio para este mbito.
Art. 47.- TASA POR EL SERVICIO DE MONITOREO Y VERIFICACION.- El hecho generador de esta tasa es el
servicio, a cargo de el Municipio o de la empresa a quien se lo concesione, de monitoreo y verificacin tcnica de los
niveles permisibles de contaminacin de los desechos generados por las fuentes fijas sujetos al control. Con esta tasa se
cubrir el cien por cien del servicio antes mencionado y su cancelacin ser un requisito indispensable para que
dichos sujetos puedan obtener el permiso ambiental.
La base imponible de la tasa es el equivalente al costo total anual del servicio arriba indicado, calculado segn la
respectiva pro forma que para el efecto elaborar la autoridad ambiental de el Municipio.
En consecuencia, esta tasa es igual a cuarenta dlares (40 USD), excepto el sector artesanal, para el cual ser de
quince dlares (15 USD).
La tasa ser recaudada por la Administracin Financiera Municipal.
Art. 48.- PRESUPUESTO DE LA AUTORIDAD AMBIENTAL DEL MUNICIPIO.- La dependencia tcnica administrativa del Municipio que como autoridad especfica se halle encargada de la gestin ambiental en el cantn,
deber elaborar su presupuesto anual incluyendo el monto de la recaudacin
de estos tributos durante el ao
inmediatamente anterior, as como de la recaudacin proyectada a inicios del ejercicio econmico.
Para este efecto, el Director Financiero del Municipio remitir a dicha autoridad ambiental un informe pormenorizado
por los conceptos aludidos en el prrafo anterior.
DISPOSICIONES TRANSITORIAS
PRIMERA.- REGLAMENTO E INSTRUCTIVOS.- Los instructivos, reglamentos y formatos para la ejecucin
prctica de esta ordenanza, debern ser expedidos en el plazo de noventa das, contados desde la publicacin de esta
ltima en el Registro Oficial.
En este lapso, a ms de otras observaciones, los sujetos de control, individualmente o agrupados en sectores,
podrn presentar a la autoridad ambiental, una propuesta de niveles mximos permisibles para la carga combinada
contaminante, a ser incluida en los respectivos instructivos especficos para cada sector, adjuntando el estudio tcnico
actualizado que la sustente.
SEGUNDA.- NORMAS TCNICAS SUPLETORIAS.- Subsidiariamente, para la aplicacin de los niveles mximos
permisibles previstos en el artculo 5 de esta ordenanza y para otras normas tcnicas afines, se tomarn como referencia,
segn sea el caso, a los reglamentos de la Ley para la Prevencin y Control de la Contaminacin Ambiental, y otros que a
nivel nacional sean competentes.

TERCERA.- DEL CATASTRO Y REGISTRO DE ESTABLECIMIENTOS.- A partir de la fecha de expedicin de esta

ordenanza, el Municipio emprender un proceso de discriminacin de los establecimientos catastrados que sean sujetos
de control de esta ordenanza.
Los establecimientos sujetos al control de esta norma, que se hallen funcionando a la fecha de expedicin de esta
norma, debern registrarse ante la autoridad ambiental, en un plazo de noventa das.
Los establecimientos nuevos que deseen instalarse y funcionar en el cantn, a partir de la fecha en que entre en
vigencia esta ordenanza, deben presentar a la autoridad ambiental un estudio de impacto ambiental y Plan de
Contingencia, en base a lo establecido en el instructivo que para este efecto elaborar dicha autoridad. Los
establecimientos artesanales nuevos, debern presentar un informe de impacto ambiental, adems de los requisitos
establecidos en esta ordenanza.
CUARTA.- DEL FONDO AMBIENTAL.- De darse las condiciones ambientales y financieras, el Concejo
Municipal podr resolver la constitucin del Fondo Ambiental creado mediante esta ordenanza, como persona jurdica
adscrita a este rgano.
QUINTA.- REAJUSTE DEL VALOR DE LAS SANCIONES, MULTAS Y PERMISOS.- El
Concejo Municipal podr
hacer una revisin de los valores establecidos en esta ordenanza para los permisos y multas, a fin de hacer los
reajustes que considere pertinentes, previo informes tcnico, econmico y jurdico que lo respalden.
SEXTA.- PROCEDIMIENTOS EN TRMITE.- Todo procedimiento de juzgamiento que se halle en trmite al
momento en que se expide esta ordenanza y que tenga relacin con su objeto de control, continuar sustancindose al
tenor de las disposiciones competentes al momento en que se inicio.
SEPTIMA.- DE LOS CONVENIOS NECESARIOS.- El Municipio coordinar la aplicacin de esta ordenanza con las
dems autoridades competentes del Sistema Descentralizado de Gestin Ambiental. Para el efecto deber celebrar lo
antes posible un convenio de cooperacin que precise las obligaciones de cada una de las partes.
Sin perjuicio de lo anterior, el Municipio celebrar otros convenios interinstitucionales que fueren necesarios para la
adecuada aplicacin de este cuerpo normativo.
OCTAVA.- Con el fin de realizar su difusin y capacitacin a los sectores involucrados, esta ordenanza empezar a
regir cumplido el plazo de noventa das, contados desde el da siguiente a la fecha de su publicacin en el Registro
Oficial.

ANEXO 2

ORDENANZA QUE IMPONE LA TASA DE BASURA EN CUENCA Y UN

AMBIENTALES

FONDO POR SERVICIOS

Se Publica la Ordenanza Que Establece los Criterios para la Determinacin y recaudacin de la Tasa De recoleccin de
Basuras y aseo Pblico.
Art. 1.- Objeto de la tasa: El objeto de la tasa es retribuir a la Empresa Municipal de Aseo de Cuenca EMAC, los costos
que demanden los servicios de barrido de calles, recoleccin de basuras, tratamiento y, disposicin final de las mismas que
se generen en el cantn Cuenca.
Se excluyen de esta tasa los siguientes costos: los e almacenamiento de los desechos, los de la limpieza de los mercados,
as como tambin los costos de tratamiento y disposicin final de los desechos peligrosos, y, los ocasionados por el manejo
de escombros y materiales de construccin, los cuales se sujetarn a las normas que se emitan para el efecto.
2.- Hecho generador: Constituye La prestacin de servicios de barrido de las calles, recoleccin de basuras, tratamiento y
disposicin final de las mismas que brinda la Empresa Municipal de Aseo de Cuenca- EMAC- de manera directa o a travs
de contratos.
3.- Sujeto activo: Constituye la Empresa Municipal de Aseo de
Cuenca.
4.- Sujeto pasivo: Son sujetos pasivos de esta tasa las personas naturales o jurdicas, pblicas o privadas que reciban los
servicios que presta la Empresa Municipal de Aseo de Cuenca.
5.- Exigibilidad: Los sujetos pasivos de esta tasa debern satisfacer la misma
mensualmente.
6.- De la Recaudacin: La recaudacin de la tasa ser mensual y se har directamente o por medio de agentes de
percepcin que se establezcan para el efecto. En razn del vnculo de la tasa de recoleccin de basuras y aseo pblico con
el consumo de energa elctrica, se constituye en agente de percepcin a la Empresa Elctrica Regional centro sur C.A. o a
las empresas que presten servicio en el cantn Cuenca. El agente de percepcin retendr mensualmente por su gestin, un
porcentaje del monto recaudado, que se fijar de comn acuerdo entre las aportes.
Art. 7.- Clasificacin de los usuarios: Para efectos del establecimiento de las tarifas, se clasifica a los sujetos pasivos en
las siguientes categoras.
a.

generadores comunes: son aquellos usuarios que generen hasta un peso de 100 kg. De desechos slidos por

b.

Generadores Especiales: Son aquellos usuarios que generen ms de 100 kg. De desechos slidos por mes o los

mes.
que generen desechos slidos que por su naturaleza, ameriten un manejo especial, segn el criterio tcnico de
EMAC.
c.

Generadores de desechos Peligrosos: Son las clnicas, hospitales, centros de salud, laboratorios clnicos, clnicas
veterinarias, boticas y dems establecimientos de salud; as como tambin los comercios, industrias y otros
usuarios que, por su naturaleza y actividad, generen residuos peligrosos calificados como tales por la EMAC, de
acuerdo a la clasificacin que la Empresa publicar peridicamente.

Art.8.- Estructura y forma de clculo de

tasa.
a)

El monto mensual de la tasa por los usuarios clasificados como generadores comunes ser igual a la suma del
costo operativo ms el costo fijo correspondiente al sistema de recoleccin de basuras y aseo pblico. >Su
actualizacin se regular por la siguiente formula:

TGC= ( 1,92Fr+1,10FiKs)
TGC: TARIFA PARA GENERADORES COMUNES (USD /mes)
Fr0 Factor de reajuste por variacin de la tasa de inters.
Ks= Factor de subsidio.
El factor de reajuste de costos operativos y el factor de subsidio sern determinados por la Empresa Municipal de Aseo de
Cuenca-EMACreglamento.
b)

mediante

El monto mensual de la tasa para los usuarios clasificados como generadores especiales ser igual a la suma del
costo operativo unitario por tonelada ms el cargo fijo. SU actualizacin se regular por la siguiente frmula:

TGE0 (70,09(N)(1)Fr+1,10Fi Js
TGE: Tarifa para generadores especiales . (USD por mes)
Fr: Factor de reajuste de costos operativos.
Fi=Factor de reajuste por variacin de la tasa de inters.
Ks=Factor de subsidio
N= Nmero de contenedores recolectados por mes
D= Peso especfico
recolectada.

promedio

de

la

basura

El factor de reajuste de costos operativos y el factor de subsidio sern determinados por la Empresa municipal de Aseo de
Cuenca.
Art.9.- De la forma de pago de la Tasa: Los generadores comunes que tengan acceso al servicio de energa elctrica,
pagarn la tasa conjuntamente con la planilla emitida por dicho consumo.
Para el caso de generadores comunes que no tengan acceso al servicio de energa elctrica, generadores especiales y
generadores de desechos peligrosos, la EMAC emitir las planillas a base de la calidad y peso de los desechos
recolectados en cada establecimiento. Las planillas emitidas por la EMA sern canceladas por los usuarios directamente en
la Empresa, dentro de un plazo mximo de 30 das contados a partir de la fecha de emisin, luego de lo cual se cobrar la
misma con los recargos establecidos por al ley.
ART.10.- FONDO DE SERVICIOS AMBIENTALES POR LA DIPOSICION FINAL DE DESECHOS: Con el objeto de
propiciar el desarrollo integral de la parroquia en donde se encuentre emplazado y operando el relleno sanitario de
la ciudad, la EMAC entregar a la Junta Parroquial respectiva el 4% de los valores recaudados por concepto de la
tasa, valor que ser entregado por la EMAC en desembolsos mensuales mediante fideicomiso a la Junta Parroquial
, quien administrar estos recursos con sujecin a su propio reglamento y dems normas de la administracin de
fondos pblicos. En caso de que el emplazamiento y operacin de relleno sanitario abarque terrenos de ms de
una parroquia, el porcentaje referido, se distribuir proporcionalmente de acuerdo a la extensin de las
reas
ocupadas.
Art.11.- Exencin: No existe de esta tasa exencin a factor de persona natural o jurdica alguna.
Art.12.- Normas aplicables.- Son aplicables para la recaudacin de tasa las disposiciones pertienetes de la ley de Rgimen Municipal y
Cdigo Tributario.

Art. 13.- Manejo y Destino de fondos: Los dineros recaudados por la aplicacin de la presente ordenanza sern
manejados por la aplicacin de la presente ordenanza sern manejados por la Empresa y se destinarn para financiar todo
gasto de la cobertura, ampliacin y mejoramiento de los servicios que presta.
Art.14.- Derogatoria.- En virtud de la actual reforma y codificacin, derogase la reforma y codificacin de la ordenanza de
determinacin y recaudacin de la tasa de recoleccin de basuras y aseo pblico, publicada en el registro Oficial No. 277
del mircoles 15 de sep.1999.
Art.15.- La presente ordenanza entrar en vigencia desde la publicacin respectiva en el registro
Oficial.

ANEXO 3

3.1.-

3.2.-

ANEXO 4

ANEXO 5
FOTOGRAFIAS DEL BOTADERO DE ZAMBIZA

1. Casa ubicada dentro del botadero de Zmbiza. Est habitada por 5 miembros, incluidos dos menores de edad.

2. Ganado de una familia que habita en el basurero de Zmbiza. El ganado se alimenta en la basura.

3. Botadero de Zmbiza. Se puede apreciar los barrios cercanos al mismo, generalmente afectados por el mal olor.

4.- Minadores del botadero de Zmbiza. Incluido un nio y un beb.

ANEXO 6
FOTOGRAFIAS DEL RELLENO SANITARIO DE CUENCA-PARROQUIA SANTA ANA. ECUADOR

1. Santa Ana de Cuenca. Relleno Sanitario. La basura es tapada con tierra inmediatamente despus de su llegada.

2. Maqueta del relleno sanitario de Cuenca. Se observa el manejo de la basura en terrazas.

3. Muros de contencin de piedra para las terrazas del relleno sanitario.

4. Ex Botadero de basura de Cuenca. Tubos de desfogue de gas almacenado en el suelo.

5. Ex botadero de basura de Cuenca. Regeneracin de la vegetacin.