EL RETO DE ARTICULAR LOS INSTRUMENTOS DE PLANIFICACIN Y

ORDENAMIENTO EN LAS ENTIDADES TERRITORIALES

Carlos Alberto Garzn Flrez

an

carecemos

de

una

aproximacin

comprensiva e integradora del proceso de

planificacin que defina las caractersticas
del proceso per se y nos demuestre la
interdependencia

que

existe

entre

planificacin econmica, fsica y social.

YEHEZKEL DROR

1. Introduccin
En general el Siglo XX fue un perodo en el cual se caracteriz el centralismo
en Colombia, que estaba institucionalizado en la Constitucin de 1886 con un
rgimen presidencialista y predominio de la Rama Ejecutiva (de Zubira 1994),
a pesar que se fortaleci el proceso de la planeacin y el ordenamiento
territorial, tanto jurdica como institucionalmente, especialmente con la
aceptacin de las recomendaciones en este sentido de la Comisin para
Amrica Latina y el Caribe, CEPAL.

Con la reforma constitucional de 1968; la aprobacin de la Ley 76 de 1985, que

estableci los consejos regionales de planificacin o mejor conocidos Corpes;
el Decreto 1333 de 1986 o Cdigo de Rgimen Municipal; y especialmente con

el Acto Legislativo No 1 de 1986, que permiti la eleccin popular de alcaldes,

el pas comenz su proceso hacia la descentralizacin, que qued ratificada y
ampliada, con la eleccin popular de gobernadores en la Constitucin de 1991.

La Ley 19 de 1958 haba definido una estructura jurdica e institucional de la

planeacin, incluyendo la creacin del Departamento Nacional de Planeacin y
los diferentes instrumentos de la planificacin del desarrollo, pero su visin
inicial era ante todo centralista y el papel de los territorios era mnimo en las
decisiones y en la gestin de su propio desarrollo. Algunos expertos (Garca
1953) consideraron que los procesos de planificacin anteriores a este perodo
nunca se lograron institucionalizar,

En 1960 comenzaron los planes de desarrollo como estrategia nacional y como

instrumento de la planificacin estatal, el primero concebido a largo plazo (plan
decenal), pero posteriormente ajustados a los perodos de gobierno y por lo
tanto expresin de las polticas pblicas de los presidentes de la Repblica. En
estos tambin se planificaba el territorio desde lo nacional, con la participacin
del Gobierno Nacional y el Congreso de la Repblica.

Con respecto a la planeacin, la Carta Poltica de 1991 le dio un giro

importante al ratificar su espritu descentralista y le imprimi un carcter ms
amplio e incluyente con la planeacin participativa, que fortalece la democracia
participativa, como complemento de la representativa.1

Del artculo 339 al 344 de la Constitucin Poltica de 1991 se define el proceso de la planeacin, con
una perspectiva territorial y un esquema de la planeacin participativa, buscando que la formulacin de
las polticas pblicas sea concertada y no un ejercicio simplemente tecnocrtico, adems de incorporar
las dimensiones sociales, econmicas y ambientales como elementos claves del desarrollo.

Conceptualmente y en la prctica la planeacin ha sufrido transformaciones

importantes, pues cada vez menos es una estrategia unidimensional, sino
multidimensional, en el cual no solamente se contempla el desarrollo
econmico, poltico, social y ambiental, sino que ante todo es un proceso que
se evidencia y aplica en el territorio, y el territorio no solamente visto como un
espacio fsico y geogrfico, sino ante todo de relaciones sociales en diferentes
planos y campos.

Solamente es analizar las diferentes concepciones de la planeacin y su

evolucin, como el de la Oficina de Planeacin de los Estados Unidos (Dror
1990) que en 1934 precisaba: La planificacin es un proceso continuo que
requiere de constante reexamen de direcciones, tendencias y cursos de accin
poltica,

buscando

adaptar

ajustar

los

cursos

de

accin

poltica,

gubernamentales con las menores prdidas y presiones posibles. La

planificacin no es un fin, sino un medio, un medio para la mejor utilizacin de
lo que tenemos, un medio para la emancipacin de millones de personalidades
hoy encadenadas, para el enriquecimiento de la vida humana. En esta misma
medida, en 1941, Charles E. Merriam defina la planificacin como un
esfuerzo ordenado, encaminado a utilizar la inteligencia social en la
determinacin de los cursos de accin poltica nacionales.

La concepcin cepalina de la planeacin ha contado con numerosos

defensores, especialmente en momento que los gobiernos latinoamericanos
requeran de institucionalizacin de sus procesos de gestin pblica, debido al
alto nmero de pases con formas y estilos dictatoriales. Sin embargo,

algunos analistas de estos planteamientos (Matus 1986) cuestionan que la

planeacin no es solamente un proceso tcnico poltico, sino que ante todo
se constituye

en una gestin social, presentndose una brecha entre los

planes y el proceso de toma de decisiones.2 El propio Carlos Matus relacionaba

la gobernabilidad con el impacto del plan, sealando que Cuanto ms
variables decisivas estn bajo su control, mayor ser su libertad de accin,
refirindose a los dirigentes.

Tal vez uno de los problemas de estos enfoques de la planeacin,

especialmente los orientados a los problemas del desarrollo, es que se
relacionan con las dimensiones econmicas, polticas, sociales y ambientales,
pero no estn articulados con los procesos de ordenamiento territorial y con el
desarrollo urbano o regional. En general, estos ltimos aspectos, hacen parte
de manera complementaria de la planeacin para el desarrollo. En ocasiones,
ni siquiera los temas estn conectados ni normativa ni institucionalmente.

Yehezkel Dror propone un Sistema General de Planificacin, diferenciando las

dimensiones del proceso mismo de la planeacin, en el cual se integra el
territorio, las organizaciones sociales o de sociedad civil y las decisiones de
gobierno, con un enfoque ms interdisciplinario y multidimensional, adems de
plantear una dimensin territorial demogrfica.

Carlos Matus, creador de la teora de la planeacin estratgica situacional planteaba que Una
explicacin situacional es una reconstruccin simplificada de los procesos que generan los problemas
destacados por el actor, de tal manera que los elementos constituyentes de dichos procesos aparecen
sistemticamente interconectados en la generacin de tales problemas y de sus caractersticas
particulares.. Su propuesta buscaba que la planeacin econmica, se convirtiera en planificacin
estratgica y de situacional de la accin del Gobierno.

2. La planificacin en Colombia a partir de la Constitucin Poltica de

1991 en las entidades territoriales

En materia de aplicacin de diferentes instrumentos de planificacin en las

entidades territoriales es evidente que en Colombia se presenta una clara
desarticulacin entre los mismos, debido a una proliferacin de normas con
perspectivas y enfoques diferentes, as como con dimensiones del desarrollo
social, econmico, poltico, fsico y ambiental, de naturaleza diversa.

En este sentido se requiere de la articulacin y armonizacin con muchas otras

normas, particularmente con la ley 99 de 1993 que aborda el ordenamiento
ambiental, la Ley 388 de 1997 que establece una perspectiva fsico- espacial y
demogrfica del ordenamiento en los municipios, la Ley 715 de 2001 sobre
distribucin de competencias y recursos, y obviamente la Ley 152 de 1994
sobre la planeacin nacional, local y regional.

Hasta el momento el tema del ordenamiento territorial en los municipios y

distritos se ha manejado a travs de la ley 388 de 1997, que es una norma
ordinaria producto de la reglamentacin de la Ley Orgnica de Planeacin
Nacional o Ley 152 de 1994, la cual permite que las entidades territoriales
definan Planes, Planes Bsicos o Esquemas de ordenamiento territorial,
particularmente para el uso y clasificacin del suelo, la definicin de zonas
urbanas y rurales, el proceso de urbanizacin de las poblaciones, el desarrollo
de infraestructura fsica, la determinacin de zonas de alto riesgo, las zonas de
reserva natural y de preservacin ecolgica.

Sin embargo, todava existe un desordenamiento territorial en municipios y

distritos, derivados de una multiplicidad de normas desarticuladas en lo local y
que no permiten la armonizacin de los POT o EOT, con los planes de
desarrollo territoriales y los planes forestales, entre otros.

Frente al tema de la planificacin se requiere una mayor articulacin y en este

sentido la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial definira tambin el tema
del ordenamiento fsico, geogrfico, demogrfico y ambiental del territorio, por
ahora reglamentado por la Ley 388 de 1997, de naturaleza ordinaria y que
permite la aprobacin en los municipios de los planes, planes bsicos y
esquemas de ordenamiento territorial.

Si bien, para algunos expertos y lderes regionales como los promotores de

Regin Caribe,

la Ley 1454 de 2011, qued con algunas deficiencias

especialmente en la posibilidad de crear nuevas entidades territoriales,

particularmente regionales, la norma es especfica en la posibilidad de crear
sistemas regionales de planificacin o en la asociatividad de las entidades
territoriales como estrategia del desarrollo. En un estudio de la Secretara de
Planeacin Distrital de Bogot (Maldonado 2008) se planteaba en su momento
que el proceso de integracin de Bogot con Cundinamarca requera de una
figura administrativa y una institucionalizacin para la gestin de proyectos y
servicios de manera conjunta.
3

En el documento elaborado por Alberto Maldonado para la Secretara de Planeacin de Bogot, el

autor recuerda aspectos de la Mesa de Planificacin Regional Bogot Cundinamarca, segn los cuales
Resulta estratgico para el desarrollo econmico, social y ambiental del pas que las autoridades
nacionales, seccionales y locales pertinentes asuman una visin integral, concertada y prospectiva sobre

Un proceso de regionalizacin tambin requiere la integracin o por lo menos

articulacin de los planes de desarrollo y de los instrumentos de ordenamiento
territorial, definidos a partir de los planes, planes bsicos y esquemas, debido a
que cualquier programa o proyecto requiere una concepcin conjunta e integral
de municipios, distritos o departamentos vinculados a los mismos.

Es usual que los alcaldes, privilegiando que los planes de desarrollo

municipales son derivados de una norma de carcter orgnico (Ley 152 de
1994) desconozcan de entrada los instrumentos de planificacin de largo plazo
del territorio definidos en los planes y esquemas de ordenamiento territorial. El
alcalde tiene la facultad de revisar el Plan o Esquema de Ordenamiento
Territorial con el fin de actualizar o armonizar algunos aspectos del
ordenamiento con las polticas, programas y proyectos del Plan de Desarrollo.
Sin embargo es normal, en muchos casos, que los mandatarios locales
desconozcan en la formulacin de los planes de desarrollo lo establecido en los
planes y esquemas de ordenamiento territorial, a pesar que los segundos son
instrumentos de ms largo plazo que los primeros y privilegian la observancia
de normas urbansticas o ambientales del territorio, especialmente en el uso del
suelo.

La propia estructura de la Ley Orgnica de Planeacin Nacional definitivamente

no permite un verdadero proceso de autonoma de las entidades territoriales en
materia de formulacin de los planes de desarrollo y por lo tanto tampoco es
una norma concebida para fortalecer la descentralizacin, teniendo en cuenta
el territorio de esta regin, y que sus diferentes mbitos territoriales y los sectoriales de gobierno
acten de manera coordinada, concurrente y subsidiaria, en la bsqueda de sus objetivos de
desarrollo.

que en trminos de tiempo y procedimiento, primero se aprueba el Plan

Nacional de Desarrollo y posteriormente los departamentales, municipales y
distritales, quedando supeditadas las entidades territoriales a la orientacin de
las polticas pblicas nacionales.

Adicionalmente,

en

trminos

institucionales,

las

entidades

nacionales

encargadas del seguimiento y evaluacin de estos instrumentos a nivel

territorial son diferentes y no logran coordinacin entre ellas mismas, por lo que
los planes de desarrollo le corresponden por armonizacin al Departamento
Nacional de Planeacin, mientras que los planes y esquemas de ordenamiento,
as como los planes ambientales, le corresponder en su vigilancia a los
recientemente reestructurados Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible o
al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.

En este sentido, los criterios de la planeacin para el desarrollo difieren de los

del ordenamiento territorial y de preservacin ambiental. Este desorden es
aprovechado por las autoridades locales para aplicar con arbitrariedad los
instrumentos de regulacin del uso del suelo y el otorgamiento de licencias
ambientales o de urbanizacin.

3. Sntesis

de

las

reflexiones

durante

el

evento:

Propuestas

estratgicas territoriales. Agenda para el desarrollo de la ley

Orgnica de ordenamiento territorial -Ley 1454 de 2011

Durante el evento acadmico realizado en las instalaciones del Instituto

Geogrfico Agustn Codazzi, varios de los expertos coincidieron en la
oportunidad que representa la Ley 1454 de 2011 o Ley Orgnica de
Ordenamiento Territorial en relacin con la definicin de polticas y estrategias
que permitan desarrollar y armonizar los instrumentos de planificacin que se
utilizan en el territorio, concibiendo nuevas categoras y bajo el actual contexto
global e internacional.

De esta manera, Francisco Jos Londoo Marulanda, asesor de la Direccin

del Instituto Geogrfico Agustn Codazzi plante la posibilidad de estructurar en
Colombia un Sistema de Planeacin Multiescalar, que permita consolidar un
sistema articulado y congruente entre los diversos sectores y niveles
territoriales en los que se ejecutan las polticas nacionales y locales de
ordenamiento territorial.

Para el efecto de esta propuesta, Londoo define el sistema de ordenamiento

territorial como el conjunto de instrumentos de una poltica de ordenamiento
territorial
directrices,

que desarrollados
orientaciones

en el territorio mediante, legislacin, normas,

conceptuales

metodolgicas,

posibilitan

la

implementacin de las propuestas de desarrollo y ordenacin de los usos del

suelo en el territorio.4

Es importante tener en cuenta que los procesos de planeacin y ordenamiento

se consolidan en espacios geogrficos determinados, particularmente en los
niveles nacionales, regionales, departamentales, provinciales y municipales, as
como en las asociaciones de estos ltimos, tal y como lo permite la nueva
LOOT.

Propone Londoo en su esquema, que en estos territorios opere un sistema

articulado e interactivo, en el cual a travs de los planes se definan las
polticas y objetivos del desarrollo y el ordenamiento territorial.

Record que en un estudio sobre el Sistema de Planificacin de Reino Unido

se

demuestra

que

este

es

dinmico

cambiante,

planteando

las

transformaciones que se presentaron en el 2004, de polticas a estrategias

regionales y de las instituciones al frente de los procesos de planeacin.

Este Sistema de Planeacin Multiescalar garantiza una articulacin de las

herramientas, las instituciones y las polticas, desde el nivel nacional hasta el
municipal, en el cual del nivel intermedio, representado en regiones,
subregiones y el departamento, juegue un papel clave promoviendo procesos
de asociatividad.

Ver la presentacin de Francisco Londoo durante el Encuentro: Propuestas estratgicas territoriales.

Agenda para el desarrollo de la ley Orgnica de ordenamiento territorial -Ley 1454 de 2011

El asesor del IGAC considera que las nuevas figuras definidas en la LOOT
como las Regiones Administrativas y de Planificacin (RAP), las asociaciones
de Departamentos y/o Municipios, las Regiones de Planeacin y Gestin
(RPG), puedan estar definidas en los planes estratgicos regionales,
contemplando los diferentes determinantes ambientales, de riesgo, de
biodiversidad y de cambio climtico, inclusive.

Londoo adems valora que se planteen nuevos espacios de la territorialidad

desde una perspectiva de la complejidad, como lo present el docente del
CIDER de la Universidad de los Andes Carlos Zorro Snchez

En su presentacin Zorro Snchez se cuestiona el porqu y para qu del

ordenamiento territorial en la actual realidad, teniendo en cuenta que existe
una nueva espacialidad en el mundo contemporneo, y como se articula esta a
la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial recientemente aprobada en
Colombia.

Agrega que el ordenamiento territorial debe garantizar ante todo el desarrollo

humano en un espacio geogrfico determinado, definiendo sus modalidades y
valorando su funcionamiento en trminos de los objetivos del desarrollo
establecidos en el territorio.

Segn Zorro existe una nueva realidad espacio temporal, en el cual se pasa de
la territorialidad contigua a la espacialidad compleja, del territorio al espacio
y de los procesos vinculados al desarrollo a las

dinmicas de redes

discontinuas, de lgicas internas en pequeas unidades territoriales y con

base en la globalizacin.

Inclusive las lgicas de la asociatividad no necesariamente estn basadas en la

continuidad o vecindad, sino mediante nodos que se articulan desde
diferentes canales y flujos, como capitales, mercancas e intereses, por
ejemplo, con impactos positivos o negativos.

A pesar que la recin aprobada LOOT desconoce las nuevas expresiones

territoriales de los procesos sociales, esta norma permitira ratificar la
descentralizacin en los municipios, fortalecer la escalaridad en los niveles
intermedios y flexibiliza la asociatividad.

De otra parte, Zorro Snchez destaca del actual Plan Nacional de Desarrollo,
especialmente del captulo sobre Convergencia y Desarrollo Regional, la
reduccin de los desequilibrios sociales y la promocin del desarrollo endgeno
en las reas de menor desarrollo relativo, para lo cual se requiere una poltica
territorial especfica dentro de estos nuevos propsitos, que es un principio, as
no sea suficiente.

Finalmente, como elementos para el debate, el experto manifiesta que en lo

rural

se

debe

considerar

una

nueva

Institucionalidad

territorial,

la

racionalizacin de los usos y la promocin social, mientras que en lo urbano se

discuta la formacin, la elevacin capacidades endgenas para construir

ciudad y la insercin en contextos nacionales y globales, dentro de la nueva

espacialidad.

4. Conclusiones

Recomendaciones

para

la

Comisin

de

Ordenamiento Territorial:

Teniendo en cuenta que el artculo 6 de la Ley Orgnica de Ordenamiento

Territorial establece las funciones de la COOT, entre las cuales se cuenta la
asesora a las diferentes instancias gubernamentales, legislativas y territoriales
en los temas y polticas de descentralizacin y ordenamiento territorial, as
como en los procesos de integracin y asociatividad territorial, se plantean una
serie de recomendaciones, a partir del Encuentro: Propuestas Estratgicas
Territoriales organizado por el Instituto Geogrfico Agustn Codazzi.

En este sentido, las recomendaciones para la COT con del fin de solucionar la
problemtica de la desarticulacin en las normas de ordenamiento territorial
con las de planificacin del territorio se encaminaran a:

1. Proponer los lineamientos generales para la formulacin y aprobacin de

una ley derivada de la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial, (ley
1454 de 2011) que sustituya la Ley 388 de 1997. En este sentido, vale la
pena realizar una evaluacin de los impactos de esta norma en
municipios y distritos.

2. Establecer las competencias entre las diferentes normas e instrumentos

de planificacin del desarrollo y del ordenamiento territorial, para
garantizar una verdadera armonizacin. Es fundamental tambin unificar
los criterios, conceptos y los propios principios establecidos en las leyes
orgnicas de planeacin, presupuesto y ordenamiento territorial, con las
normas ambientales y de competencias.
3. Determinar

las

articulaciones

complementariedades

entre

los

diferentes sistemas y subsistemas creados por las normas (Sistema

Nacional

Ambiental,

Sistema

Nacional

de

Planeacin,

Sistema

Presupuestal, Sistema General de Participaciones, etc..)

4. Garantizar que en los instrumentos de planificacin del desarrollo y el
ordenamiento territorial sea prioritario el uso de informacin geogrfica,
agrolgica, ambiental y catastral suministrada por el IGAC
5. Promover en los procesos de asociatividad municipal, departamental o
regional la articulacin de instrumentos conjuntos de planeacin y
ordenamiento territorial, incluyendo planes de ordenamiento y de
desarrollo regionales.
6. Promover

la

coordinacin

interinstitucional

para

garantizar

la

armonizacin normativa en materia de planeacin del desarrollo y

ordenamiento territorial.
7. Establecer los lineamientos para una planeacin multiescalar del
territorio.
8. Proponer la formulacin, discusin y aprobacin de un CONPES de
Ordenamiento Territorial, con el cual se puedan articular las polticas y
coordinar las instituciones pblicas del orden nacional y regional en

relacin con la descentralizacin y el ordenamiento territorial, que

vincule polticas pblicas, estructuras normativas, responsabilidades
institucionales y recursos fsicos, econmicos y humanos para la
implementacin de la Ley 1454 de 2011.

5. Matriz de algunas estructuras normativas, polticas e institucionales

relacionadas con la planeacin y el ordenamiento territorial
Constitucin Poltica de 1991

Definicin

del

proceso

de

la

planeacin

del

desarrollo,

orientaciones

del

ordenamiento

territorial

encargadas

instituciones

de

los

Competencias,

procesos.

derechos

servicios pblicos.
Ley 99 de 1993

Creacin del Sistema Nacional

Ambiental

instrumentos

de

carcter ambiental
Ley 152 de 1994

Ley Orgnica de Planeacin, que

incluye los procesos, tiempos y las
instituciones

nacionales

territoriales
Decreto 111 de 1996

Compilacin

de

normas

que

conforman el Estatuto Orgnico de

Presupuesto,

procesos

instituciones a nivel nacional y

territorial
Ley 388 de 1997

Ley

ordinaria

que

define

el

ordenamiento del territorio, el uso

del

suelo

la

preservacin

ambiental, mediante instrumentos

de planeacin especialmente de
carcter

municipal

distrital.

(POTs, PBOTs, EOTs)

Ley 617 de 2000

Norma sobre racionalizacin

del

gasto pblico, finanzas territoriales

y

categorizacin

departamentos,

de

municipios

recursos

distritos
Ley 715 de 2001

Norma

sobre

competencias en la prestacin de
servicios de salud y educacin, a
travs

del

establecimiento

Sistema

General

del
de

Participaciones
Ley 1454 de 2011

Ley Orgnica de Ordenamiento

Territorial que establece niveles de
coordinacin territorial y promueve
nuevos

esquemas

regionales.

asociativos

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