Caracterizao do Estado Federal brasileiro.

Uma contribuio definio do limite material ao Poder de Reforma Constitucional

Joo Guilherme de Moura Rocha Parente MunizJoo Guilherme de Moura Rocha Parente Muniz

Publicado em 08/2013. Elaborado em 06/2013.Pgina 1 de 2

ASSUNTOS:FEDERALISMOMODELOS DE ESTADOTEORIA DO ESTADO

A essncia do federalismo est em sua unidade dialtica, pela qual coexistem a unio e a
diversidade. No poder haver apenas a unio, pois geraria um estado unitrio ou uma empresa
centralizada, do mesmo modo em que no poderia haver s diversidade, pois encontraramos uma
cooperao entre associaes civis ou estados soberanos confederados.

1) INTRODUO

A Constituio da Repblica Federativa do Brasil promulgada em 1988, seguindo uma tradio

republicana que teve como marco inicial a Carta Magna de 1891, adotou a forma federal de
organizao estatal, caracterizada, principalmente, por no possuir um nico foco de poder como
ocorre nos Estados Unitrios. No federalismo o que existe uma distribuio Constitucional de
competncias parcelas do poder entre dois plos: a Unio (Centro) e os Estados-Membros
(Periferia)[1].

A Assemblia Nacional Constituinte, meio pelo qual se manifestou o Poder Constituinte Originrio em
1988, reconhecendo a adequao da forma federal realidade do Estado Brasileiro, alm de adot-lo,
impossibilitou o Poder Constituinte Decorrente de tomar qualquer medida que tendesse a aboli-la,
conforme enunciado no art. 60, 4, I. O limite material imposto ao Poder de Reforma bastante
coerente com o intuito de uma Constituio que traz, em seu Prembulo, a inteno de instituir um
Estado Democrtico de Direito. de fcil percepo na histria constitucional brasileira, que os
perodos de maior autoritarismo se confundem com o predomnio da centralizao poltica e do
desrespeito a autonomia dos Estados-Membros, principalmente atravs de Intervenes Federais.

Sem embargo, embora a Constituio Brasileira tenha dado um valor elevado preservao do
Estado Federal, no novidade tanto no universo do Direito Constitucional como no campo da Cincia
Poltica, que o Estado Federal Brasileiro possui uma tendncia centrpeta, ou seja, uma vocao em
concentrar grande parte das competncias no mbito central, desta vocao no fugiu a Carta
Constitucional de 1988. Em comprovao, suficiente a leitura do inciso I do art. 22, que trata das
competncias privativas da Unio.

Esta inclinao centralizao resultado, dentre outros fatores, da imposio da forma federativa
desenvolvida nos Estados Unidos da Amrica como construo moldada pelas necessidades
especficas daquele Estado, tanto que o texto da Constituio de 1891 j foi caracterizado como a
cpia da Constituio Americana (SILVA, 1994, p. 80). Hodiernamente, continua sensvel a tendncia
centrpeta do Estado Brasileiro. Um exemplo a repartio manifestamente desigual de
competncias tributrias e a criao de rgos centralizadores como o Conselho Nacional de Justia,
rgo que exerce, dentre outras funes, o controle da atuao administrativa e financeira do Poder
Judicirio como um todo, incluindo os dos Estados-Membros, em claro desprestgio a sua autonomia.

De toda sorte, a vontade da Assemblia Constituinte foi clara: o Estado Brasileiro obedece ao
paradigma federal (art. 1) e no h a possibilidade de se tomar medida que tenda a abolir ou
enfraquecer este modelo, na vigncia da Carta de 1988. Desta forma, faz-se mister ao cumprimento
dos dispositivos constitucionais, o estabelecimento, por parte da doutrina, das caractersticas do
Estado Federal Brasileiro, com o propsito maior de informar aos aplicadores do Direito a forma como
a Federao foi estruturada pela Constituio para que, consequentemente, se identifique todos os
desdobramentos do Estado Federal, possibilitando assentar o alcance do limite material imposto no
art. 60, 4, I da Constituio da Repblica Federativa do Brasil.

2) A ESSNCIA DO FEDERALISMO

A utilizao do termo federalismo no universo dos manuais jurdicos e em alguns trabalhos cientficos
se faz de tal forma que o seu significado se restringe forma de estado adotada nos chamados
Estados Federais, ou para ser mais especfico, a doutrina do Estado Federal. Porm, como no
novidade entre os especialistas e estudiosos no tema, o vocbulo federalismo possui uma acepo
bem mais abrangente comparada expresso designativa da forma estatal complexa que seria
apenas um modo de realizao do federalismo, a mais importante, sem dvida, ao Direito.

O termo Federalismo decorre do latim foederale, derivada da palavra foedus, que significa unio ou
acordo. Este termo, em sua acepo de base, conforme ressaltou Sventomir Skaric, denota vrias
formas de livre associao de um vasto nmero de elementos de diferentes naturezas, assim como:
estados, regies, partidos polticos, sociedades econmicas e associaes civis (1998, p. 148,
traduo nossa).

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federativo

Esta acepo ampla que confunde federalismo com a unio de elementos claramente vista no modo
como se estrutura algumas instituies, por exemplo, nas sociedades empresrias onde existem o
estabelecimento central e as filiais regionais, que em alguns casos possuem uma autonomia
considervel com competncias prprias dispostas no estatuto. A diviso de competncias e a
descentralizao so caractersticas marcantes do modelo federal.

Nesta linha, que nitidamente transborda o tradicional corte kelseniano do direito, o federalismo seria
uma doutrina social, isto pela possibilidade de se aplicar dito plexo terico em vrias estruturas
sociais. Dentre as estruturas sociais que adotam a doutrina federalista, h o direito, e uma das formas
de associaes englobada no campo de estudo do federalismo em seu sentido amplo de doutrina
social a associao entre estados. Sem dvida, h um substrato social nas sociedades onde
observa-se o fenmeno do Estado Federal, neste caso o importante papel desta doutrina social
analisar, estudar, solidificar este substrato.

A existncia de um paradigma organizacional federalista em alguns setores nos Estados Federais

fator importantssimo, qui at imprescindvel para a solidificao desta forma de estado. Por
exemplo, a existncia de diretrios estaduais e municipais com competncias prprias, paralelamente
executiva nacional, na organizao dos partidos polticos. Caso os diretrios regionais ou estaduais
dos partidos polticos tivessem autonomia para indicar os candidatos a senadores dos EstadosMembros, o princpio federativo sairia fortalecido, pois o Senado o rgo que representa a vontade
dos Estados-Membros no poder central, segundo Baracho um elemento de uma unio
verdadeiramente federal (1986, p. 48). Em concluso, a indicao de um candidato a senador pela
executiva nacional de determinado partido, no chega a descaracterizar o Estado Federal, mas,
seguramente, o enfraqueceria em termos de realidade social.

Posto os significados do termo federalismo, cabe a seguinte pergunta: qual a essncia do

federalismo?

Entende-se por essncia os elementos fundamentais, no os acidentais ou passageiros, que

determinam a natureza do ser. So idias que ao serem constatadas na realidade de determinado
objeto definem a sua natureza, ou seja, o que ele .

O surgimento do primeiro Estado Federal se deu nos Estados Unidos da Amrica com a Constituio
de 1787, esta Carta Magna foi o marco de um movimento poltico iniciado com a independncia das
treze colnias britnicas na Amrica do Norte. Estes novos Estados Soberanos se viram obrigados a
estabelecer uma unio por diversos motivos, o principal: garantir a sua independncia recm
conquistada, defendendo-se das ameaas externas. Porm, a aceitao da Unio como centro de
poder paralelo aos Estados-Membros no seduziu as lideranas polticas regionais com tanta
facilidade, havendo bastante receio por parte de alguns antifederalistas sobre quais poderes
deveriam ser concedidos esfera federal, nesta situao havia o medo da perda de poderes pelas
elites locais e o medo de transformar o Estado em interventor na economia desrespeitando o dogma
liberal vigente poca (ARAJO, 2001, p. 43).

Esta primeira experincia federal denominada de Federalismo Dual e tem como principal
caracterstica o fato das competncias terem sido rigidamente distribudas entre centro e periferia,
sendo os poderes enumerados para a Unio (Centro) e reservados para os Estados-Membros
(Periferia). Era como se existisse uma barreira intransponvel entre as duas esferas de poder.

Este paradigma de Estado Federal j no o nico, pois existe o modelo do federalismo cooperativo,
onde h competncias privativas, comuns e concorrentes bastante til para se visualizar o
clssico conceito produzido por Manuel Garca-Pelayo que descreve a essncia do federalismo como
la unidad dialctica de las tendencias contradictorias: la tendencia a la unidad y la tendencia a la
diversidad (1984, p. 218).

Os debates ocorridos nas Convenes pr-constitucionais, em especial a da Filadlfia um fato que

expressa na prtica a dialtica das tendncias contraditrias. Da mesma forma que se queria garantir
um grande poder aos Estados-Membros para que cada um mantivesse a sua autonomia, se desejava
o estabelecimento de uma Unio, para a formao de um s estado.

A essncia do federalismo , ao nosso ver, a unidade dialtica que descreveu com perfeio GarcaPelayo. Porm, existem Estados criados ou reestruturados mais recentemente, onde a forma federal
foi utilizada ou onde se prope a utilizao desta no s com o intuito de unir o diverso, mas com
outros objetivos, por exemplo o federalismo como instrumento que, atravs da descentralizao de
um Estado Unitrio, objetivaria promover uma maior democratizao ou uma diviso de
responsabilidades entre os focos de poder, acomodando-os (ARAJO, 2001.).

Um exemplo da possibilidade de utilizao do federalismo como instrumento para a democratizao

do Estado o debate que ainda ocorre na Repblica da Macednia, estado reconhecido pela ONU com
o nome de Fyron, sobre qual forma de estado esta nao deveria moldar-se para acomodar uma
populao to diversa. As diversas minorias que compem a populao aproximadamente 30% da
populao total deste pas clamam pelo poder de reger o seu destino e a sua terra, porm o cenrio
mundial indica a inviabilidade de uma ruptura sustentvel e a necessidade da unio.

A discusso, ainda no nvel doutrinrio na Repblica da Macednia, tambm foi elaborada na Blgica
e teve por final a transformao deste Estado num Estado Federal em 1993, onde foi explicitamente
posta na Constituio a lealdade federal com a finalidade de prevenir e solucionar o choque de
interesses entre o governo federal de um lado e as comunidades lingsticas do outro (SKARIC, 1998,
p. 150).

No primeiro exemplo, nota-se que os partidrios da instaurao de um Estado Federal na Repblica da

Macednia objetivam com esta reestruturao uma maior democratizao daquele Estado,
observando-se as prerrogativas almejadas pelas minorias albaneses, turcos, etc. que hoje se
submetem ao poder da maioria.

No caso Belga, diferentemente, j se observa a existncia de um sentimento democrtico mais

amadurecido, portanto o federalismo neste Estado teria por escopo principal a diviso de
responsabilidades entre focos de poder do que uma forma de democratizar a sociedade belga. Esta
diviso de competncias foi mister para a manuteno da unidade do pas harmonizando as diversas
comunidades lingsticas que clamavam por mais autonomia.

Ento a pergunta volta tona: seria realmente o conceito dado pelo ilustre Professor Garca-Pelayo
adequado para descrever a essncia do federalismo?

Como j dito, a essncia algo fundamental que deve caracterizar o ser que se observa, portanto o
fato do federalismo ter sido utilizado por algumas sociedades como um instrumento objetivando a
democracia ou a repartio de responsabilidades no possui autoridade para alterar-lhe sua essncia,
mas apenas para acrescentar uma peculiaridade a um caso especfico. Tanto na experincia belga
como na especulao dos estudiosos da Repblica da Macednia o conceito aqui defendido se
enquadra com perfeio, pois em ambas existe um dilogo entre as duas tendncias: unidade e
diversidade.

Em concluso, a essncia do federalismo no est no objetivo que justificou a sua instaurao em

determinado estado, no apenas um instrumento de defesa da unidade territorial, ou de
democratizao, ou de repartio de responsabilidades. Ele pode ser utilizado para estes e outros
escopos diversos, porm ser sempre necessrio existir a unidade dialtica, em que de um lado
estar a unio e do outro a diversidade. No poder haver apenas a unio, pois geraria um estado
unitrio ou uma empresa centralizada, do mesmo modo em que no poderia haver s diversidade,
pois encontraramos uma cooperao entre associaes civis ou estados soberanos confederados. Ao
cabo, a unio e a diversidade so essenciais ao Federalismo, cada uma em certa dosagem, a
depender da estrutura social e dos desgnios daquela sociedade.

3) CARACTERSTICAS DO ESTADO FEDERAL.

A doutrina, ao tratar das formas de estado, construiu uma classificao complexa que busca abraar
todas as formas adotadas pelos Estados existentes no orbe terrestre. Nos extremos desta
classificao esto: o Estado Unitrio, como o tipo estatal com maior grau possvel de centralizao, e
o Estado Federal, onde a descentralizao encontra-se no pice.

O Estado Unitrio pode ser encontrado em trs formas diferentes, classificadas pelo seu grau de
concentrao/desconcentrao: o Estado Unitrio Simples, onde todo o poder est em um s centro e
praticamente no h diviso de funes; o Estado Unitrio Desconcentrado, neste tipo estatal existe
uma diviso com finalidade meramente administrativa subordinada ao poder central; e o Estado
Unitrio Desconcentrado, onde o grau de descentralizao maior, havendo distribuio de
competncias, inclusive legislativas, mediante leis que sero exercidas sem a interveno, em regra,
do poder central.

No meio termo entre o Estado Unitrio e o Estado Federal se encontra o Estado Regional (Itlia) ou o
Estado Autonmico (Espanha). Como bem esclarece Svetomir Skaric, o Estado Regional ou
Autonmico so formados por regies onde h razes histricas, tnicas, lingsticas, geogrficas ou
econmicas para que seja reconhecida a estas uma condio mais descentralizada se comparada aos
Estados Unitrios e mais centralizada se comparada ao Estado-Membro no Federalismo. (1998, p.
153)

Como forma da mais ampla descentralizao est o Estado Federal. A conceituao desta formao
complexa de Estado j foi desenvolvida em vrias perspectivas, desde a que o confunde com uma
Confederao (Calhoun, Seydel), negando realidade jurdica ao Estado Federal, como a que afirma a
inexistncia de Estados-Membros afirmando ser o Estado Federal um Estado Unitrio Desconcentrado
(Zorn, Treitshke). (GARCA-PELAYO, 1984, p. 222)

Em verdade, nenhuma das teorias citadas conceitua satisfatoriamente o Estado Federal, pois este
difere claramente da Confederao pelo simples fato de existir como Estado nico e ser soberano; e
tambm no se trata de um Estado Unitrio, pois, dentre outros fatores, as competncias esto
distribudas na Constituio Federal, o que torna os Estados-Membros autnomos, capazes de se
auto-organizarem, inclusive possuindo uma Constituio prpria, no dependendo do poder central
no estabelecimento das suas prerrogativas.

Portanto, tem-se por Estado Federal a forma de organizao estatal onde existem, ao menos, duas
esferas de poder: uma nos Estados-Membros e a outra na Unio, cada uma dessas esferas com
competncias estabelecidas na Constituio Federal.

Constatada a existncia dessas diversas formas de estado, nota-se com facilidade a importncia de
se estabelecer uma caracterizao detalhada do Estado Federal para que desta forma se estabelea
um conceito analtico de Estado Federal, evitando que este se confunda com outras formas de
descentralizao. A simples adoo do nome de Estado Federal na Carta Constitucional de
determinado estado, embora importante na sua identificao, no ir, por si s, definir o modelo
efetivamente adotado por este.

A caracterizao pretendida neste item no tem por fim caracterizar a Repblica Federativa do Brasil,
nem nenhum outro Estado Federal em particular, o objetivo que aqui se busca descrever as
caractersticas sem as quais um estado no poderia ser chamado de federal, ou seja, os critrios
fundamentais desta classificao.

O primeiro elemento de um Estado Federal a existncia de uma repartio das competncias

estatais em, ao menos, duas espcies de rgos superpostos: uns situam-se em nvel de EstadoMembro e os outros a nvel de Federao. (JEANNEAU apud BARACHO, 1986, p. 46).

Esta diviso de competncias em duas esferas a principal caracterstica do modelo federal, desta
separao se fundamenta a idia de que o Estado Federal um modelo complexo de organizao
estatal que se diferencia de qualquer outra forma de estado, pois na prpria Constituio Federal
estar previsto esta repartio, com poderes, em regra, enumerados atribudos Unio e os
remanescentes ficando a cargo dos Estados-Membros.

Alm desta diviso constitucional de competncias, a capacidade dos Estados-Membros de produzir

suas prprias normas, possuindo os seus governantes, eleitos por sua populao, ou seja, a
autonomia dos Estados-Membros tambm caracterstica fundamental do Estado Federal (HORTA
apud BARACHO, 1986, p.49).

Uma terceira caracterstica essencial para um verdadeiro Estado Federal a participao das
vontades parciais na vontade central. Esta participao pode ocorrer atravs da existncia de uma
Cmara que represente a vontade coletiva nas decises tomadas pelos rgos centrais, com
igualdade numrica entre todos os membros, independente da populao do Estado-Membro.
Tambm se observa a participao perifrica no centro no fato das Assemblias Estaduais
participarem no processo de Emenda Constituio Federal (EUA, Brasil) ou questionar a
Constitucionalidade de lei frente ao rgo competente (Brasil).

Por fim, a simetria que as Constituies locais devem ter frente Constituio Federal, tambm
trao marcante na forma complexa de estado, j que no momento em que uma Constituio Estadual
contradisser a Constituio Federal, a ltima predominar.

Estas caractersticas, a saber: a diviso constitucional de competncia, a autonomia dos EstadosMembros, a participao das vontades parciais na vontade geral e a simetria das Constituies
Estaduais frente Constituio Federal so as caractersticas fundamentais de um verdadeiro Estado
Federal.

4) O ESTADO FEDERAL BRASILEIRO.

Os caracteres descritos no item anterior so os fundamentais a um Estado Federal, ou seja, aqueles

sem o qual um estado no poderia ser declarado de fato um Estado Federal. Porm, os elementos
desta forma de organizao estatal no so os mesmos em todos os estados que vivem ou viveram a
forma Federal, cada um desses possui, alm dos elementos essenciais, peculiaridades em sua
organizao, um exemplo claro a autonomia poltico-constitucional concedida ao Municpio no
federalismo brasileiro, o que no acontece em vrias Federaes. Portanto, devido a essa variao de
elementos entre os diversos Estados Federais, no h como se contentar, em um estudo especfico
sobre a Repblica Federativa do Brasil, com os caracteres fundamentais, faz-se mister um
detalhamento da estrutura organizacional do Estado Federal Brasileiro.

O primeiro ponto que deve-se trazer baila a nomenclatura utilizada na Constituio Brasileira em
seu artigo primeiro: Repblica Federativa do Brasil. O prprio nome j traz em si a forma como o
Estado Brasileiro dever se organizar, portanto a primeira caracterstica do Estado Federal Brasileiro
a previso formal da forma federativa. Ao comentar sobre o tema, o Prof. Dr. Marcelo Labanca de
Arajo, aps afirmar a necessidade de uma previso constitucional e a impossibilidade de uma
regulamentao infraconstitucional quanto forma estatal, ele ressalta a necessidade de uma

clusula constitucional intocvel que impossibilite a revogao do dispositivo pelo Poder Constituinte
Derivado. (2001, p. 31). Na satisfao desta necessidade se encontra a segunda caracterstica do
Estado Federal Brasileiro, no art. 60, 4, I, da Carta Magna brasileira encontra-se a proibio ao
Poder Constituinte Derivado de abolir ou ameaar a forma estatal federalista.

A terceira caracterstica encontra-se na existncia do Supremo Tribunal Federal como rgo

competente para interpretar e proteger a Constituio Federal, e dirimir litgios ou conflitos entre a
Unio, os Estados, outras pessoas jurdicas de direito interno, e as questes relativas aplicao ou
vigncia de lei federal. (HORTA, 1995, p.348) O controle de constitucionalidade e a resoluo dos
conflitos entre os entes federativos so elementos essenciais no Estado Federal brasileiro e esto
previstos como competncia do STF no artigo 102, I, a e f.

O quarto ponto a ser suscitado merece referncia ao Prof. Dr. Raul Machado Horta que descreve a
autonomia dos Estados-Membros como essencial ao Estado Federal em profundo estudo. Tem-se,
portanto, como autonomia para este professor, a revelao de capacidade para expedir as normas
que organizam, preenchem e desenvolvem o ordenamento jurdico dos entes pblicos (HORTA apud
BARACHO, 1986, p.49). Esta autonomia est presente no ordenamento brasileiro como pode ser visto
no artigo 25 da Carta Poltica, a saber:

Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituies e leis que adotarem, observados os
princpios desta Constituio.

Assim como observamos a previso da autonomia dos Estados-Membros, este dispositivo tambm
trata da simetria necessria entre as Constituies das partes para com a Constituio Federal, outra
caracterstica.

A sexta caracterstica do modelo federal brasileiro, que se trata de uma das caractersticas
fundamentais de um Estado Federal, a existncia de uma Cmara de representantes dos EstadosMembros no poder central, no Brasil denominada Senado Federal. Anota o Professor Dr. Jos Alfredo
Baracho que o Senado o responsvel pela igualdade entre os entes federados, independentemente
do seu territrio e da sua populao. (BARACHO, 1996, p.48).

Outro ponto na organizao estatal brasileira, que do mesmo modo do Senado Federal forma de
participao no poder central pelos Estados-Membros, a possibilidade prevista na Constituio
Brasileira das Assemblias Legislativas proporem emendas Constituio Federal, conforme o artigo
60, III da Carta Magna nacional. Da mesma forma, a Mesa de Assemblia Legislativa e o Governador
possuem legitimidade, respeitando a pertinncia temtica, para a proposio de Ao Direta de
Inconstitucionalidade e Ao Declaratria de Constitucionalidade, atacando lei que afronte a
Constituio Federal.

Ao contrrio das ltimas caractersticas mencionadas que se referem s formas de influncia da

vontade das partes no poder central, a seguinte e ltima caracterstica possibilita Unio interferir
nos Estados-Membros, trata-se da Interveno Federal. Este instituto, previsto nos artigos 34 e 36 da
Carta Constitucional Brasileira, uma exceo, inerente a um estigma de autoritarismo decorrente da
sua utilizao na histria brasileira, s podendo ocorrer se preenchidos os requisitos tanto materiais,
quanto formais estabelecidos nos artigos citados. No estado de interveno, a autonomia do EstadoMembro fica suspensa at que seja sanado o fato gerador desta. Trata-se de um remdio necessrio
para a manuteno equilibrada da dialtica federativa, obrigando s partes a observarem a tendncia
centralizadora, do mesmo modo em que existem vrias caractersticas que exigem da Unio a
observao da tendncia diversidade.

Por ser o princpio ordenador da organizao estatal brasileira possvel verificar a influncia do
federalismo, normalmente desdobramentos das caractersticas indicadas, em vrios outros institutos
presentes no sistema normativo nacional. A grande questo levantada no momento em que
determinado ato normativo fere este princpio, se isto ocorrer ela deve ser, rapidamente, expurgada
do ordenamento, com o objetivo de garantir o Estado Democrtico de Direito, pois a experincia nos
mostra que o desequilbrio centrpeto das tendncias no Brasil gera o autoritarismo e ameaa
constante a democracia.

Leia mais: http://jus.com.br/artigos/25065/caracterizacao-do-estado-federalbrasileiro#ixzz3ToWWZmgF