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Escolas de governo: tendncias

e desafios ENAP-Brasil
em perspectiva comparada1

RSP
Revista do
Servio
Pblico
Ano 51
Nmero 2
Abr-Jun 2000

Regina Silvia Pacheco2

1. Introduo
O presente texto discute as escolas de governo latino-americanas,
sua origem, evoluo recente e perspectivas. Para tanto, reconstri a histria
institucional da ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica/Brasil,
buscando levantar pistas de anlise a serem testadas nas demais escolas.
A fim de suscitar o debate, arrisca algumas generalizaes para o contexto
latino-americano como a tentativa de periodizao e a anlise dos anos
80. No tem por objetivo propor a convergncia dos modelos e orientaes
das vrias escolas de governo latino-americanas; apenas quer suscitar
uma reflexo de conjunto que aponte traos comuns, para ajudar a
contextualizar e ampliar o debate que se trava em cada pas sobre as
perspectivas destas escolas de governo.
O texto est organizado em sete partes. Inicia adotando uma definio para o termo escola de governo, para fins de anlise neste texto,
j que seu uso corrente vago e impreciso. A seguir, reconstri a trajetria
institucional da ENAP-Brasil, a fim de estabelecer alguns parmetros para
a anlise em perspectiva comparada. Na terceira parte, entra na anlise
comparada, arriscando uma periodizao para a histria recente das escolas
de governo (ps-80). Na quarta parte, analisa as escolas de governo latinoamericanas nos anos 80, discutindo a influncia do paradigma ENA.
Em seguida, apresenta e discute a tese de que, hoje, no cabe mais a
anlise em termos continentais (escolas latino-americanas x europias e
norte-americanas), pois surge um novo agrupamento de tipos de escola,
segundo a orientao que assumem frente a alguns temas centrais; para
tanto, expe e analisa a misso de nove escolas de governo. Na sexta

Regina Silvia
Pacheco
presidente da
ENAP Escola
Nacional de
Administrao
Pblica/Brasil.
Professora
doutora da
Fundao
Getlio Vargas,
So Paulo
(licenciada)

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parte, apresenta as atuais tendncias das escolas de governo dos pases


da Commonwealth, discutindo desafios e oportunidades para as instituies
latino-americanas. Finalmente, nas concluses, sintetiza e discute desafios,
estratgias e perspectivas para as escolas de governo.

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2. Escolas de governo:
um termo impreciso
O termo escola de governo admite vrias definies; vem sendo
usado indistintamente por organizaes pblicas, privadas ou no governamentais, destinadas formao de quadros, reciclagem de funcionrios
ou ainda fruns de debate, especialmente para os poderes Executivo e
Legislativo, nas trs esferas de governo. Assim, o termo abriga usualmente
instituies muito diversas; podemos identificar pelo menos as seguintes:
universidades com cursos de graduao e ps-graduao onde os
egressos buscam, por conta prpria, sua colocao no mercado de trabalho
pblico ou privado;
instituies estatais ou fortemente financiadas pelo Estado voltadas
seleo e formao inicial de quadros e/ou reciclagem de funcionrios;
instituies que fornecem cursos de especializao, mediante
pagamento, ou mesmo ciclo de atualizao e debate para candidatos e
quadros polticos.
Diante desta impreciso, fica vago o debate sobre evoluo e tendncias das escolas de governo. Assumimos como escolas de governo neste
texto, para fins de anlise, aquelas instituies destinadas ao desenvolvimento de funcionrios pblicos includas no aparato estatal central
(nacional ou federal) ou fortemente financiadas por recursos oramentrios
(INAP do Mxico, por exemplo). Isto porque sua insero no aparelho
estatal tem fortes implicaes para o debate em torno de sua misso,
finalidades e desafios.

3. Breve histrico da
ENAP-Brasil
Origens: a inspirao francesa
A ENAP foi criada em 1986, como uma Diretoria, dentro de uma
instituio j existente a FUNCEP, organizao de estatuto privado
sem fins lucrativos, financiada pelo Governo Federal, criada em 1980 e
dedicada ao treinamento de servidores pblicos federais. Em 1990, a
instituio se torna uma fundao pblica e passa a se chamar ENAP.

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A ENA cole Nationale dAdministration foi claramente a referncia para a criao da ENAP em 1986. Tendo por base um relatrio de
1982 (Relatrio Rouanet), que estudou os modelos francs e alemo, a
ENAP criada com a misso de preparar quadros de nvel superior, tendo
por modelo a ENA francesa. Durante seus primeiros 3 ou 4 anos, a ENAP
recebeu regularmente consultoria de diretores da ENA: vale observar
que a ENA velava, por assim dizer, para que sua congnere brasileira se
afastasse o mnimo possvel do modelo francs (ENAP, 1995: 97).
importante salientar que a viso predominante, quando da criao
da ENAP em 1986, via a constituio de corpos permanentes de carreira
como a principal estratgia de modernizao ou reforma do setor pblico.
No contexto de redemocratizao do pas, aps mais de duas dcadas de
ditadura militar, a transio democrtica no Brasil conviveu com o retorno
do clientelismo e com expresses de populismo; assim, no cenrio que
marcou os preparativos para a Assemblia Constituinte de 1987-88, imperou
a desconfiana generalizada nos administradores pblicos e a viso de
que face inoperncia do setor pblico, necessrio mais burocracia
(Pacheco, 1999: 100).
Este foi o sentido dado profissionalizao do setor pblico, o que
representou, concretamente, um retorno agenda dos anos 1930 e
primeira tentativa de criao de uma burocracia profissional e permanente.
No caso do Brasil, podemos claramente falar de um retorno ou retrocesso, posto que a administrao pblica brasileira havia experimentado
uma orientao para a flexibilizao a partir da reforma administrativa de
o
1967(odecreto-lein
200), que vigorou durante os anos 70 e a primeira
metade dos 80.
Poderamos dizer que a segunda metade dos anos 80 representou
portanto, para a agenda de reformas da administrao pblica, um grande
retrocesso. Referindo-se ao captulo da administrao pblica na Constituio (do Brasil) de 1988, Bresser Pereira (1996: 14-15) afirma que os
constituintes e, mais amplamente, a sociedade brasileira revelaram nesse
momento uma incrvel falta de capacidade de ver o novo. Perceberam
apenas que a administrao burocrtica clssica, que comeara a ser
implantada no pas nos anos 30, no havia sido plenamente instaurada.
E decidiram completar a revoluo burocrtica antes de pensar nos
princpios da moderna administrao pblica.

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Dois conflitos iniciais:


escola de governo x universidade;
formao x capacitao
Quando da criao da ENAP-Brasil, houve conflito com universidades, que no concordavam com a criao de escolas de governo fora

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do sistema universitrio (ENAP, 1995: 97). De fato, o projeto adotado


para a ENAP visava se contrapor s universidades, pois considerava que
a formao de quadros para o Estado s podia ser realizada por uma
instituio que tivesse essa finalidade especfica, situada dentro do aparelho
do Estado, tendo por base a viso de que as universidades no cumpririam
este papel. Este aspecto demonstra mais uma vez a inspirao francesa
que orientou a criao da ENAP.
Por outro lado, a deciso de criar a ENAP como uma diretoria
(um enclave ENAP, 1995: 95-96) dentro de outra instituio pr-existente, voltada ao treinamento de servidores de nveis operacional e intermedirio, trouxe problemas de cultura organizacional que persistiram at os
anos 90: uma grande dicotomia entre formao (de quadros de alto nvel)
e treinamento ou capacitao (de servidores menos qualificados). Outro
problema decorreu da estratgia de contratao de equipe externa para a
Diretoria ENAP (profissionais de cincias humanas com mestrado), o que
contribuiu para o clima de duas culturas e o elitismo da ENAP.
Estes dois conflitos vo marcar a evoluo da ENAP. A oposio
entre formao e capacitao acabou levando ao desprestgio das atividades
de capacitao e mesmo ao imobilismo institucional quando, na primeira
metade dos anos 90, o Governo Federal deixou de realizar concursos de
ingresso para o setor pblico. Alm disso, disseminou-se um clima
organizacional pautado em duas culturas distintas, uma prestigiosa e de
elite, voltada formao de quadros para carreiras; outra desmotivada,
pouco atuante e parada no tempo (seus quadros no se desenvolveram
profissionalmente), voltada capacitao.

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Incio dos anos 90: imobilismo


Na primeira metade dos anos 90 a ENAP, assim como muitas outras
instituies pblicas federais, sofreu da falta de definio de um projeto
institucional claro, das alteraes freqentes de direo, convergindo para
um imobilismo e pequena expresso de suas atividades. No caso da ENAP,
estas caractersticas decorreram da ausncia de uma poltica clara para a
reforma da administrao pblica que s vai entrar na agenda do pas a
partir de 1995. No incio dos anos 90, o governo impulsionou a primeira onda
de reforma do Estado, baseada na privatizao, quebra de monoplios estatais
e desregulamentao; quanto ao aparelho de Estado, no entanto, no havia
uma proposta clara de reforma, e sim estratgias claras de desmonte (governo
Collor), seguidas de polticas salariais generosas e tentativa de angariar apoio
junto s camadas do funcionalismo (governo Itamar).
A no-realizao de concursos de ingresso para a administrao
pblica federal, neste perodo, frustrou o lado nobre das atividades da
ENAP (formao inicial para carreiras do Estado); por outro lado, as

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atividades de capacitao e reciclagem, desprestigiadas mesmo internamente na ENAP, reduziram-se a nveis pouco expressivos. Assim, frente
mdia histrica de cerca de 2.000 treinamentos/ano, a ENAP reduziu
sua realizao a 340 treinamentos em 1990 e 747 treinamentos em 1991.
Durante os anos 1993-94, a ENAP ensaiou adentrar em temas da
reforma poltica (por exemplo, promovendo eventos sobre o parlamentarismo e a reviso constitucional) e tentou defender a viso tradicional
(burocrtica) de profissionalismo no setor pblico baseado em um sistema
de carreiras e na tica da moralidade.

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ENAP e a reforma do Estado


a partir de 1995
Com o governo Fernando Henrique Cardoso, a partir de 1995, a
reforma da administrao pblica entra na agenda do pas. Cria-se o
MARE Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado,
tendo frente o Ministro Bresser Pereira, que formulou e difundiu as
propostas de reforma gerencial, realizando um verdadeiro aggiornamento
da agenda de reforma do aparelho de Estado.
Neste perodo, a ENAP, vinculada ao MARE, ajudou a formular e
difundir as novas proposies para a reforma do setor pblico. Adotou o
conceito de educao continuada e aplicou-o na capacitao de diversos
segmentos de funcionrios (das reas administrativas, gerentes operacionais e intermedirios), tendo capacitado, entre 1995 e 1999, mais de 72.000
servidores pblicos federais isto significa que em cinco anos, capacitou
quase 3 vezes mais funcionrios do que nos catorze anos anteriores.
Assumiu, em seus cursos, a orientao de preparao para a mudana.
A reforma adotada para o setor pblico visava ao mesmo tempo
promover a nova administrao pblica e fortalecer o ncleo estratgico
do Estado com a retomada de concursos pblicos para as carreiras que
compem este ncleo. Assim, a ENAP retomou suas atividades de
formao inicial para carreiras, tentando imprimir o sentido de agentes
de mudana tambm aos novos ingressantes em carreiras; entre 1995 e
1999, formou 393 especialistas em polticas pblicas e gesto governamental
(4 promoes) e 219 analistas de planejamento e oramento (3 promoes).
Na rea da pesquisa e difuso, reorientou suas atividades de
pesquisa para a pesquisa aplicada, distinta da realizada pelo sistema
acadmico, e focada em temas ligados melhoria da gesto pblica. Deu
o mesmo foco s suas publicaes e poltica de especializao do acervo
de sua biblioteca. Passou a realizar um concurso anual de inovaes na
gesto pblica federal, captando e divulgando experincias j implementadas, pautadas nos princpios da nova administrao pblica.

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Novos desafios para 2000-2003


A partir de janeiro de 1999, houve a fuso entre o Ministrio da
Administrao Federal e Reforma do Estado e o Ministrio do Planejamento
e Oramento, resultando no novo Ministrio do Planejamento, Oramento
e Gesto, ao qual se vincula a ENAP. O governo adota a integrao entre
planejamento, oramento e gesto e formula o Plano Plurianual PPA 20002003, onde todas as atividades do governo federal so estruturadas em
programas.
O Plano Plurianual adota a gesto por programas para assegurar
maior transparncia e responsabilizao gerencial. Assim, o governo espera
atender s demandas da sociedade por melhores servios pblicos, com
custos reduzidos. A inteno realizar a alocao estratgica de recursos,
para promover o desenvolvimento sustentvel do pas, ao mesmo tempo
em que se confere melhor qualidade ao gasto pblico.
Cada programa tem um objetivo claro, metas anuais e recursos
estimados, bem como indicadores de resultado, tendo frente um gerente,
responsvel pelos resultados do programa e pela otimizao dos recursos
a ele alocados. Assim, todas as aes resultaram na definio de 380
programas, construdos a partir de orientaes estratgicas do governo.
Neste contexto, coube ENAP o programa Desenvolvimento de
Gerentes e Servidores Pblicos, trazendo como principal novo desafio
apoiar os dirigentes e os gerentes estratgicos dos 380 programas do PPA.
Este desafio se desdobra em novas orientaes para a ENAP:
trabalhar com um pblico-alvo novo, mais exigente e crtico, com
grandes constrangimentos de tempo a dedicar capacitao;
conhecer a nova clientela e identificar segmentos especficos quanto
s necessidades de desenvolvimento em gesto;
passar da oferta de cursos produo e difuso de conhecimento
e tecnologia gerencial (diversificar os produtos) e a programas de desenvolvimento gerencial (com atividades pr e ps-curso e novas metodologias
de aprendizagem);
prospectar o conhecimento de ponta em gesto (conceitos, tcnicas
e ferramentas; especialistas; instituies de excelncia), desenvolvido para
o setor privado, e adapt-lo para as especificidades do setor pblico;
buscar parcerias em novas bases com universidades, empresas de
consultoria e consultores nacionais, bem como com centros internacionais
de excelncia de desenvolvimento de dirigentes no setor pblico;
produzir informao sistemtica sobre o funcionamento da administrao pblica brasileira, e difundi-la junto a dirigentes, gerentes estratgicos,
pesquisadores e formadores de opinio;
antecipar tendncias e identificar melhores prticas em nvel internacional, para promover o benchmarking;

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buscar influir nas polticas de recursos humanos e desenvolvimento gerencial;


continuar a formar quadros para as carreiras de Estado, reforando
suas competncias como agentes de mudana;
difundir a metodologia do Plano Plurianual junto aos governos
estaduais;
desenvolver competncia interna em desenvolvimento gerencial,
aprendendo com os parceiros, ao mesmo tempo em que atende aos novos
pblicos-alvo;
promover a transio interna para os novos desafios, articulando
o desenvolvimento de dirigentes e gerentes estratgicos s atividades de
educao continuada de outros segmentos de servidores pblicos.

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4. Escolas de governo em perspectiva


comparada: tentativa de periodizao
Os perodos de criao das escolas de governo variaram, tanto nos
pases da Europa como na Amrica Latina 3 . No entanto, podemos falar
em trs perodos onde h convergncia de tendncias:
nas instituies latino-americanas, h uma coincidncia nos anos
80 em termos de reforma de programas e reorientao, a maioria das
quais tendo por inspirao o modelo francs da ENA cole Nationale
dAdministration;
nas instituies europias, uma reorientao no final dos anos 80,
em geral marcando um afastamento com relao ao paradigma francs
(a prpria ENA tem seu modelo bastante criticado a partir de meados dos
anos 80) e uma orientao para o New Public Management e as reformas
gerenciais 4 ;
no contexto da Amrica Latina, parece haver uma nova onda de
reorientao das escolas de governo, a partir da segunda metade ou do
fim dos anos 90, na mesma direo da reforma gerencial.
O que queremos discutir no o provvel descompasso, nos anos
80, entre as tendncias observadas nas escolas de governo da Europa e
Amrica Latina, e sim os contedos das mudanas, suas inspiraes e
desdobramentos, especialmente no mbito latino-americano.
Enquanto buscvamos, na Amrica Latina, construir maior solidez
burocrtica, os pases desenvolvidos reformavam suas instituies para
uma nova administrao pblica, marcada pela descentralizao,
flexibilizao, responsabilizao de gerentes e dirigentes, contratualizao
de resultados e meios, competio administrada, transparncia, novas
formas de controle de resultados a New Public Management.

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Respeitadas as trajetrias histricas, no cabe falar em descompasso


ou atraso dos pases latino-americanos; trata-se antes de compreender as
causas desta evoluo, e tirar as lies para os prximos passos.

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5. Escolas de governo latino-americanas:


os anos 80 e o modelo ENA
O estudo realizado pela ENAP em 1994 e publicado em 1995 apontava que os INAPs da Argentina e Mxico (e da Espanha) e a ENAP do
Brasil, em seus programas dos anos 80 (perodo enfocado pelo estudo),
adotaram, pelo menos inicialmente, o modelo de formao da cole
Nationale dAdministration ENA (ENAP, 1995: 11). Ao longo do texto,
ficam explicitadas as inspiraes para tanto:
superar a tradio de recrutamento poltico e clientelista que marcou
as administraes pblicas latino-americanas (op.cit: 227);
suprir deficincias resultantes de um funcionalismo que no se
encontra pautado num sistema de carreiras e tampouco num sistema de
mrito (op.cit: 58);
assegurar menor descontinuidade administrativa (op.cit: 227).
Tratava-se, em sntese, de profissionalizar a administrao pblica
nacional (op.cit: 38). No fundo, este era o contedo dado ao termo profissionalizao no setor pblico nos anos 80, na Amrica Latina: a constituio
de corpos permanentes, compostos por servidores estveis, organizados
em carreiras, recrutados por concurso pblico e promovidos por mrito e
antigidade. Esta viso era predominante tanto no debate poltico, como
no ambiente acadmico e tambm junto s escolas de governo.
Com esta inspirao, o sistema francs figurou como o principal
referencial, ao ter as seguintes caractersticas, segundo a viso dominante
poca: corrige o uso clientelista da administrao pblica, prepara competncias e evita descontinuidades administrativas em transies polticas
(op.cit: 17), alm de formar generalistas com mobilidade horizontal, evitando,
assim, o estancamento entre os ministrios e a formao de castas profissionais (op.cit: 17).
Como se observou no perodo que se seguiu, a transposio do
modelo francs foi frustrada. Em parte, porque o modelo no era to
virtuoso como imaginado e propalado, como demonstram os ltimos 10 ou
15 anos de crticas ENA e as tentativas de reformulao deste modelo.
E mais profundamente porque os Estados e as sociedades latino-americanas
tm caractersticas e problemas distintos, colocando limites transposio
de modelos.
Como j apontado para o caso brasileiro, tais tentativas de importao
do modelo ENA representaram a busca de construo de uma burocracia

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tradicional slida, enquanto vrios pases j se lanavam na reforma das


burocracias. Tambm extempornea era a idia de ntida separao entre
poltica e administrao, entre polticos e burocratas, em contextos cada
vez mais democrticos 5 .

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6. Situao atual: nova convergncia


entre escolas de governo?
De qualquer forma, arriscamos afirmar que h hoje uma convergncia em termos de misso e finalidades de algumas escolas de governo,
tanto nos pases norte-americanos e europeus como no contexto latinoamericano. Podemos agrupar as diferentes escolas de governo segundo
esta convergncia de misses, e veremos que no mais possvel falar
em tendncias continentais (latino-americanas x europias e norte-americanas); as diferenas referem-se hoje a alguns dos temas centrais para
as escolas de governo:
autonomia ou alinhamento s estratgias de governo;
preparao de quadros para a continuidade ou para a mudana;
contedo dado aos termos modernizao e profissionalizao
do setor pblico: nfase em carreiras ou em gerentes e lderes;
abordagem acadmica ou profissionalizante;
atividades exclusivas de formao/capacitao ou combinadas
com pesquisa aplicada e difuso.
Isto pode ser observado a partir da misso afirmada pelas diferentes
instituies.
possvel identificar um grupo de instituies que renem as
seguintes caractersticas:
afirmam seu alinhamento s estratgias do governo ou colocamse como apoio s mudanas que se quer produzir no setor pblico;
desempenham, ao mesmo tempo, uma funo de antena e antecipao de tendncias;
especificam o contedo dos termos modernizao e profissionalizao com os princpios da nova gesto pblica, explicitando, inclusive,
ser o cidado o destinatrio final da modernizao do setor pblico;
do nfase ao desenvolvimento gerencial e liderana como
alavancas da mudana e da inovao;
e buscam metodologias aplicadas ao desenvolvimento profissional,
afastando-se da abordagem acadmica.
Inclumos neste grupo: CCMD Canad, CSC Gr-Bretanha,
ENAP-Brasil e SIFOM Frana. Vejamos a misso de cada uma destas
instituies:

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CCMD Canadian Centre for


Management Development, Canad

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Apoiar as necessidades de desenvolvimento gerencial dos gerentes


do servio pblico por meio de programas de aprendizagem e cursos, eventos
de aprendizagem, pesquisa estratgica e outras atividades de desenvolvimento de liderana para que, como uma comunidade, os servidores pblicos
sejam capazes de enfrentar os desafios de seu tempo no cumprimento da
sua misso de servir o Canad e os canadenses. (Catlogo 2000).
CSC Civil Service College,
Gr Bretanha
O Civil Service College tem um papel crucial na implementao
de partes importantes da viso e estratgia do Centro para Estudos de
Gerenciamento e Poltica (CMPS)6 .
Em apoio ao Programa de Modernizao do Governo, o CMPS
possui dois objetivos principais:
Criar um novo conjunto de recursos para fortalecer a elaborao de polticas pblicas; e
Desenvolver uma nova gerao de servidores pblicos com o
necessrio conhecimento, habilidades e comportamento requeridos
pela moderna elaborao de polticas pblicas e oferta de servios.
O Civil Service College possui reconhecida experincia de treinamento, desenvolvimento e consultoria (nacional e internacionalmente) para
colaborar na consecuo desses objetivos. (Internet).
ENAP Escola Nacional de
Administrao Pblica, Brasil
A ENAP tem por finalidade buscar e difundir conhecimento e
tecnologia gerencial para o desenvolvimento de dirigentes, gerentes e
demais servidores pblicos, em direo gesto pblica gil, eficiente e
com foco no cidado.
Vinculada ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, a
ENAP busca traduzir, em seus programas, as orientaes de governo para
a inovao na gesto pblica. Para tanto, investe em conhecimento e
tecnologia gerencial de ponta, buscando adapt-los melhoria da gesto
pblica. (Catlogo 2000-2001).
SIFOM Secteur Interministriel de Formation
lOrganisation et au Management, Frana
Acompanhar, antecipar e promover a modernizao dos servios
de Estado por meio de atividades de formao e de consultoria.

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Dadas suas aes interministeriais, o SIFOM ocupa uma posio


privilegiada de observatrio das evolues do setor pblico. O SIFOM
ligado ao CFPP, que depende da Direo de Pessoal, da Modernizao e
da Administrao do Ministrio da Economia, Finanas e Indstria.
Os servios do SIFOM tm por objetivos melhorar as prticas,
permitir a cada um se interrogar sobre o sentido de suas aes, transferir
seus novos conhecimentos s situaes de trabalho, e favorecer uma
reflexo de alto nvel articulada ao contexto profissional de seus clientes.
(Catlogo 2000).
As demais instituies merecem comentrios especficos.

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As escolas de governo de Portugal e Espanha fazem referncia


ao compromisso com a modernizao da administrao pblica, sem no
entanto explicitar que sentido conferem a esta modernizao. Com relao
aos demais aspectos, cabe ressaltar que o INA Portugal destaca, em
sua misso, sua autonomia (cientfica, administrativa e financeira), o
que pode indicar um desejo de distanciamento com relao s polticas de
governo; j o INAP Espanha afirma ser o centro da administrao
geral do Estado, o que talvez denote uma maior proximidade com as
polticas de governo (ainda que conceitualmente no se possa confundir
Estado e governo):
INA Instituto Nacional de
Administrao, Portugal
O INA um instituto pblico, com autonomia cientfica, administrativa e financeira, que possui o objetivo de contribuir para o esforo de modernizao da administrao pblica atravs da Formao, da Investigao e da Assessoria Tcnica. (Internet).
INAP Instituto Nacional de
Administracin Pblica, Espanha
O Instituto Nacional de Administrao Pblica (INAP) o centro da Administrao Geral do Estado responsvel pela seleo e
formao de dirigentes e servidores pblicos, e que realiza ainda
tarefas de pesquisa e estudos a servio do processo de modernizao da Administrao Pblica. (Internet).
A instituio mexicana coloca a sociedade como seu cliente direto,
e o Estado como cliente derivado; uma proposio arrojada, que no
entanto deve implicar srias dificuldades para a avaliao dos resultados
de suas aes. Destaca o compromisso com a promoo da tica, da
moralidade, e adota os propsitos de eficincia e eficcia para o Estado;
deixa, porm, de explicitar o contedo dado profissionalizao no setor
pblico:

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INAP Instituto Nacional de


Administracin Pblica, Mxico

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Servir sociedade contribuindo para que o Estado que a


representa seja eficaz e eficiente e conte com uma administrao
pblica moderna, honesta e profissional. (Internet).
O INAP da Argentina amplia sua clientela para dirigentes polticos
e sociais, adotando o pluralismo ideolgico (para marcar distncia dos
governos?) e a abordagem acadmica (como se situa no mundo
universitrio?); quanto administrao pblica, afirma trabalhar pelo
fortalecimento democrtico (como medir o impacto?), e deixa de explicitar
o contedo dado profissionalizao:
INAP Instituto Nacional de
Administracin Pblica, Argentina
Formar e capacitar em um ambiente de pluralismo ideolgico e
excelncia acadmica os dirigentes polticos e sociais.
Melhorar e aprofundar o fortalecimento institucional democrtico
mediante uma gesto profissional das questes de Estado.
(Internet).
Finalmente, a ENA Frana ocupa um lugar parte, ao afirmar
seu compromisso com a preparao da futura elite do setor pblico:
ENA Ecole Nationale
dAdministration, Frana
Formar altos funcionrios e preparar seus alunos de carreiras
para ocupar altos postos da administrao francesa. (Catlogo
1998).
Embora no exaustiva, a anlise das diferentes escolas de governo
a partir de suas misses aponta pistas para repensar as tendncias e desafios
destas instituies. A tentativa de novo agrupamento das escolas de
governo, em funo de seus posicionamento e orientao estratgicos,
indica algumas convergncias e possibilidades de cooperao a serem
exploradas.

7. Tendncias e desafios
para as escolas de governo
Borins (2000) publicou recentemente uma sntese de um seminrio
realizado em abril de 1999, reunindo representantes de dez pases7
integrantes da Commonwealth Association for Public Administration and

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Management, onde foram discutidos tendncias e desafios na capacitao


de gerentes pblicos. As principais tendncias identificadas foram:
uma competio crescente entre escolas de governo (civil service
colleges) e fornecedores de capacitao externos;
mudana de perfil das instituies universitrias que competem
neste mercado: antes baseadas em departamentos de cincia poltica, agora
baseadas em escolas de negcios;
convergncia, entre fornecedores de capacitao, no uso de
metodologias aplicadas educao de adultos;
maior abrangncia dos programas de desenvolvimento gerencial,
antes voltados ao desenvolvimento de dirigentes e gerentes estratgicos
(elite programs), agora abrangendo o conjunto do setor pblico em seus
vrios nveis gerenciais;
algumas escolas de governo (na definio por ns adotada) atuando
de forma mais integrada com prioridades estratgicas de governo e ao
mesmo tempo desenvolvendo uma importante atividade de pesquisa,
ocupando um papel comparvel ao das universidades neste campo.
No conjunto, estas tendncias refletem o alinhamento das escolas
de governo aos princpios do New Public Management, ao mesmo tempo
em que indicam a relevncia atual do NPM para a capacitao. De fato,
a busca de maior autonomia e responsabilizao dos gerentes pblicos,
no contexto das reformas gerenciais, tornou a capacitao uma ferramenta essencial (Borins, 2000: 309). Na ltima dcada, cresceram os
investimentos pblicos em capacitao, ao mesmo tempo em que a avaliao concreta de resultados destes investimentos, para saber se a capacitao est realmente agregando valor. A competio entre
fornecedores estatais e externos favorece uma maior capacidade de
resposta s necessidades, tanto por parte das escolas de governo como
pelos fornecedores externos.
A partir destas observaes, poderamos agregar que o monoplio
de escolas de governo na capacitao de agentes pblicos, tantas vezes
defendido nos anos 80, deixa de ser desejvel ou salutar. Isto implica que
as escolas de governo aceitem e pratiquem um dos princpios da nova
administrao pblica, a competio, abrindo-se ao benchmarking e
comparao de resultados, bem como introduzindo mtodos de
gerenciamento de custos e de avaliao de impacto ou mensurao da
satisfao das organizaes clientes novos temas para uma comunidade
de psiclogos e pedagogos que constituem em geral a fora de trabalho
destas instituies.
A mudana de perfil das instituies universitrias que competem
neste mercado (dos departamentos de cincia poltica para as escolas
de negcios) pode representar uma nova oportunidade de interao para

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as escolas de governo com a universidade. Isto porque no possvel


transpor, simplesmente, os conceitos e ferramentas aplicveis s empresas
privadas, para alavancar o melhor desempenho das organizaes pblicas.
Assim, pode-se imaginar que caiba s escolas de governo prospectar o
que h de melhor em conhecimento e tecnologia gerencial, sabidamente
desenvolvidos com antecedncia para o setor privado, e contextualizar
este know-how s especificidades das organizaes pblicas.
Quanto s novas metodologias para educao de adultos, cabe
destacar a liderana do CCMD Canadian Centre for Management
Development neste campo. O CCMD vem usando com sucesso o
coaching e o mentorato, inseridos em programas de desenvolvimento
gerencial, que abrangem atividades de pr e ps-curso, concebidos como
programas de aprendizagem.
A quarta tendncia indicada top-down no desenvolvimento de
gerentes parece apresentar-se inversamente para o contexto latinoamericano. Escolas de governo como a ENAP, que nos ltimos cinco
anos promoveram a capacitao macia de vrios segmentos de servidores
pblicos, devem agora fazer o caminho bottom-up: o novo desafio apoiar
o desenvolvimento de dirigentes e gerentes estratgicos.
Este novo desafio implica rever vrias das concepes que marcaram as escolas de governo latino-americanas durante os anos 80: revisar
seu mito de fundao e repensar a relao entre escolas de governo e
governo. Podemos desdobrar este desafio nos seguintes aspectos:
por um lado, significa adotar um novo conceito de profissionalizao no setor pblico, baseado na importncia da liderana e na
efetividade gerencial, e no mais centrado apenas na idia de servidores
estveis de carreira;
significa ainda uma mudana de timing: antes as escolas de
governo pretendiam formar as futuras elites administrativas; agora, devem
apoiar os atuais dirigentes e gerentes estratgicos, e agregar valor imediato
melhoria de desempenho das organizaes pblicas;
por ltimo, para cumprir seu novo papel, as escolas de governo
tm de ter maior integrao aos desafios estratgicos do governo, ao mesmo
tempo em que devem antecipar tendncias no setor pblico.
Este ltimo aspecto j foi apontado como uma das tendncias por
Borins. Ainda aqui, h uma nova oportunidade para as escolas de governo,
por comparao s universidades. Isto porque, como afirma Borins (2000:
303), enquanto a universidade tradicional procura se manter distncia
do poder, de maneira que seus professores possam falar francamente ao
poder, CCMD Canad e CMPS UK esto tentando maior
proximidade com o poder, associando-se com agncias centrais e com as
prioridades estratgicas do governo.

RSP

48

8. Concluses: estratgias
e perspectivas
A reforma da administrao pblica, em direo a maior compromisso com resultados, eficincia e eficcia das aes de governo, abre
grandes oportunidades para as escolas de governo. Um Estado gil,
eficiente e voltado para os cidados, necessita de gerentes, que
compartilhem a tica, os valores e as competncias gerenciais especficas
para o setor pblico. Em muitos pases, este conhecimento e tecnologia
gerencial no esto desenvolvidos para o contexto das organizaes
pblicas; assim, pode caber s escolas de governo promover a gesto do
conhecimento em gesto pblica, incentivando as parcerias, as comunidades
de aprendizagem e o benchmarking.
Para aproveitar esta oportunidade, as escolas de governo devem
posicionar-se frente a algumas questes centrais, como apontadas anteriormente: revisar seu mito de fundao, ancorado na construo de corpos
burocrticos; repensar sua relao com o governo ao mesmo tempo em
que antecipam tendncias e influenciam as polticas pblicas para a administrao; assumir uma ao afirmativa quanto necessidade de desenvolvimento gerencial no setor pblico; engajar-se na promoo de mudanas;
adotar metodologias prprias, voltadas aprendizagem permanente de
adultos profissionais, sem querer confundir-se com as instituies
acadmicas; competir com as universidades na produo do saber aplicado,
na prospeco do conhecimento e tecnologia gerenciais adaptados s
especificidades do setor pblico; esforar-se para agregar valor imediato
para o melhor desempenho das organizaes pblicas, e no apenas apostar
na formao de futuras elites.
Novos temas devem ser abordados, referentes gesto. Nos anos
80, as escolas de governo trabalhavam com temas de administrao
(recursos humanos, compras, oramento e finanas, ...) ou de polticas
pblicas (sade, educao, previdncia...); devem agora se voltar para o
ciclo da gesto, que abrange planejamento / formulao, implementao /
monitoramento, e avaliao de processo, de resultados (outputs) e de
impacto (outcomes).
Para tanto, algumas estratgias mostram-se adequadas. Ferramentas
como o balanced scorecard e o plano gerencial permitem articular os
novos desafios e promover as vrias transies necessrias a transio
das competncias internas (dos profissionais das escolas de governo), a
transio do produto (da capacitao informao e conhecimento em
gesto e aos programas de aprendizagem). Uma anlise cuidadosa dos
stakeholders necessria, assim como a anlise dos riscos e a gesto de
riscos. preciso desenvolver e aplicar ferramentas de marketing, especficas para o ambiente das organizaes pblicas, tais como segmentao

RSP

49

dos pblicos-alvo, fidelizao dos colaboradores eventuais (muitas escolas


de governo no dispem de um corpo permanente de professores),
benchmarking, atendimento customizado e resposta a demandas, avaliao
da satisfao das organizaes clientes e dos stakeholders. O trabalho
em rede com pessoas e centros de excelncia e as parcerias internacionais
podem tambm ajudar a enfrentar os novos desafios.
A fim de garantir efetividade a suas aes, as escolas de governo,
em perspectiva, devem buscar integrao permanente com seus
stakeholders. Devem ainda buscar atrair, para seus quadros, novos perfis
profissionais, que aliem conhecimento slido e experincia gerencial os
arquitetos da aprendizagem gerencial. E lutar por maior flexibilidade no
uso de recursos, assumindo em contrapartida compromissos com metas e
resultados. Talvez caminhem para o desenvolvimento de poucos programas,
voltados ao desenvolvimento gerencial, mas que sejam aplicados a grandes
contingentes e vrios nveis gerenciais, a fim de promover maior impacto
de suas aes.
Quaisquer que sejam as estratgias adotadas, sabem hoje as escolas
de governo que precisam provar que agregam valor modernizao da
administrao pblica, requisito dos governos e crescentemente das
sociedades.

RSP

Notas

1 Texto apresentado ao V Congresso Internacional do CLAD, no mbito do painel

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5
6
7

Evaluacin comparada de los desafios, estrategias y perspectivas de desarrollo de los


institutos nacionales de administracin pblica en Iberoamerica. Agosto de 2000.
Presidente da ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica/Brasil. Professora
doutora da Fundao Getlio Vargas, So Paulo (licenciada). Para comentrios:
regina.pacheco@enap.gov.br
Na Europa, com exceo das precoces ENA Frana (1945) e Speyer Alemanha
(1947, criada pelo Comando de Ocupao Francesa), os anos 60 parecem ter marcado a
origem da maioria das escolas de governo (Blgica 1961, Dinamarca 1963, Espanha
1961, Irlanda comeo dos anos 60, Itlia 1957, Inglaterra 1970), outra
exceo, tardia, foi Portugal 1979. Ver Zanghi, 1994. Na Amrica Latina, as datas de
criao so mais variadas: Mxico/INAP 1955, Argentina/INAP 1973, Brasil/
ENAP 1981. Ver ENAP, 1995.
O conceito de New Public Management foi longamente discutido pela literatura internacional. Ver, entre outros: Barzelay, 1992; Bresser Pereira, 1996.
A respeito das relaes entre polticos e burocratas nas democracias ocidentais, ver
Aberbach, Putnam e Rockman (1981).
No governo Blair, o Civil Service College foi incorporado ao CMPS.
Pases presentes ao seminrio: Austrlia, Canad, Gr-Bretanha, Singapura, Camares,
India, frica do Sul, Uganda, Barbados e Malta.

50

Referncias bibliogrficas

RSP

ABERBACH , J.D., PUTNAM, R.D., ROCKMAN, B.A. (1981), Bureaucrats and politicians in
Western Democracies. Mass: Harvard University Press.
BARZELAY, Michael. (1992), Breaking Through Bureaucracy: A New Vision for Managing
in Government. Berkeley: University of California Press.
BORINS, Sandford. (2000), Trends in training public managers: a report on a Commonwealth
Seminar, International Public Management Journal, 2(2(A)), p. 299-314
BRESSER PEREIRA , Luiz Carlos. (1996), Da administrao pblica burocrtica gerencial,
Revista do Servio Pblico 120(1), p. 7-39.
DELLA CANANEA, Giacinto. (1998), Lexprience de la Haute cole dAdministration
Publique en Italie, Revue Franaise dAdministration Publique, 87, p. 433-442.
ENAP. (1995), Escolas de Governo e profissionalizao do funcionalismo. Relatrio de
Pesquisa. Braslia: ENAP, 253 p.
PACHECO , Regina Silvia. (1999), Proposta de reforma do aparelho de Estado no Brasil:
novas idias esto no lugar in PETRUCCI ; SCHWARZ (orgs), Administrao Pblica
Gerencial: a Reforma de 1995. Braslia: Editora da Universidade de Braslia e ENAP,
p. 97-122.
Z ANGHI , Claudio. (1994), Comparative Analysis of Civil Service Training Schools.
Maastricht: EIPA European Institutr of Public Administration.

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Resumo
Resumen
Abstract
Escolas de governo: tendncias e desafios ENAP-Brasil em
perspectiva comparada

RSP
Revista do
Servio
Pblico
Ano 51
Nmero 2
Abr-Jun 2000

Regina Silvia Pacheco


O presente texto discute as escolas de governo latino-americanas, sua origem, evoluo
recente e perspectivas. Para tanto, parte da histria institucional da ENAP-Brasil, buscando
levantar pistas de anlise a serem testadas nas demais escolas. A fim de suscitar o debate,
arrisca algumas generalizaes para o contexto latino-americano como a tentativa de
periodizao e a anlise dos anos 80. No tem por objetivo propor a convergncia dos
modelos e orientaes das vrias escolas de governo latino-americanas; apenas quer suscitar
uma reflexo de conjunto que aponte traos comuns, para ajudar a situar e ampliar o debate
que se trava em cada pas sobre as perspectivas destas escolas de governo.
O texto est organizado em sete partes. Inicia adotando uma definio para o termo
escola de governo, para fins de anlise neste texto, j que seu uso corrente vago e
impreciso. A seguir, reconstri a trajetria institucional da ENAP - Brasil, a fim de estabelecer
alguns parmetros para a anlise em perspectiva comparada. Na terceira parte, entra na
anlise comparada, arriscando uma periodizao para a histria recente das escolas de
governo (ps-80). Na quarta parte, analisa as escolas de governo latino-americanas nos
anos 80, discutindo a influncia do paradigma ENA. Em seguida, apresenta e discute a
tese de que, hoje, no cabe mais a anlise em termos continentais (escolas latino-americanas
x europias e norte-americanas), pois surge um novo agrupamento de tipos de escola,
segundo a orientao que assumem frente a alguns temas centrais; para tanto, expe e
analisa a misso de nove escolas de governo. Na sexta parte, apresenta as atuais tendncias
das escolas de governo dos pases da Commonwealth, discutindo desafios e oportunidades
para as instituies latino-americanas. Finalmente, nas concluses, sintetiza e discute
desafios, estratgias e perspectivas para as escolas de governo.

Escuelas de gobierno: tendencias y desafos ENAP- Brasil en perspectiva


comparada

Regina Silvia
Pacheco
presidente da
ENAP Escola
Nacional de
Administrao
Pblica/Brasil.
Professora
doutora da
Fundao
Getlio Vargas,
So Paulo
(licenciada)

Regina Silvia Pacheco


El presente texto discute las escuelas de gobierno latinoamericanas, su origen, evolucin
reciente y perspectivas. Para hacerlo, toma como punto de partido la historia institucional
de la ENAP-Brasil, buscando descubrir pistas de anlisis que sean probadas en las dems
escuelas. Con el objetivo de suscitar el debate, formula algunas generalizaciones para el
contexto latinoamericano tales como la propuesta de periodizacin y el anlisis de los
aos 80. Su objetivo no es proponer la convergencia de los modelos y orientaciones de
varias escuelas de gobierno latinoamericanas; busca apenas suscitar una reflexin de conjunto
que seale rasgos comunes, para ayudar a situar y ampliar el debate que se produce en cada
pas sobre las perspectivas de estas escuelas de gobierno.
El texto est organizado en siete partes. Comienza adoptando una definicin para el
trmino "escuela de gobierno", para fines de anlisis en este texto, ya que su uso corriente
es impreciso. A continuacin, reconstruye la trayectoria institucional de la ENAP - Brasil,
buscando establecer algunos parmetros para el anlisis dentro de una perspectiva
comparada. En la tercera parte, hace un anlisis comparado, proponiendo una periodizacin
para la historia reciente de las escuelas de gobierno (post 80). En la cuarta parte, analiza las
escuelas de gobierno latinoamericanas en los aos 80, discutiendo la influencia del "paradigma
ENA". A continuacin, presenta y discute la tesis de que, actualmente, no corresponde
hacer un anlisis en trminos continentales (escuelas latinoamericanas x europeas y

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norteamericanas), ya que aparece un nuevo agrupamiento de tipos de escuela, de acuerdo


con su orientacin en lo que se refiere a algunos temas centrales; con este objetivo, expone
y analiza la misin de nueve escuelas de gobierno. En la sexta parte, presenta las actuales
tendencias de las escuelas de gobierno de los pases del Commonwealth, discutiendo desafos
y oportunidades para las instituciones latinoamericanas. Finalmente, en las conclusiones,
sintetiza y discute desafos, estrategias y perspectivas de las escuelas de gobierno.

RSP

Civil Service Colleges: trends and challenges ENAP - Brazil in a compared


perspective
Regina Silvia Pacheco
This paper presents Latin American civil service colleges, their origin, recent evolution
and prospects. For this purpose, it reconstructs the institutional history of ENAP-Brazil,
so as to identify analysis clues to be tested in other civil service colleges. In order to stir
debate, it makes some generalizations for the Latin American colleges such as the
attempt to identify periods and analyze the 1980s. It is not intended to propose the
convergence of models and guidelines to all Latin American civil service colleges, but rather
to provoke a joint reflection on common traits, so as to provide an appropriate basis for
and expand the debate taking place in each country on the prospects for these civil service
colleges.
The paper is organized in seven sections. It begins by adopting a definition for the term
"civil service college" for analysis purposes, since it is vague and imprecise as currently
used. Next, it reconstructs the institutional history of ENAP - Brazil, so as to establish a
few parameters for a comparative analysis. In the third section, the comparative analysis
is carried out and an attempt is made to divide the recent history of civil service colleges
(post-1980) into periods. In the fourth section, the paper analyses Latin American civil
service colleges in the 1980s, discussing the influence of the "ENA paradigm." Next, it
presents and discusses the idea that the analysis attempted herein should not to be carried
out in continental terms (Latin American civil service colleges versus European and American
colleges) any longer, since different types of colleges are now being grouped according to
their posture in relation to some core topics, and, for this purpose, it indicates and analyses
the mission of nine civil service colleges. In the sixth section, current trends of civil service
colleges in Commonwealth countries are presented and challenges and opportunities for
Latin American institutions are discussed. Finally, challenges, strategies and prospects for
public management colleges are summarized and discussed.

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