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no Brasil
Newton de Castro*
S U M R I O : 1. Introduo; 2. O desafio da regulao porturia; 3. A regulao ferroviria; 4. A regulao da infra-estrutura rodoviria; 5. Concluso.
P A L A V R A S - C H A V E : transportes; Brasil; regulao econmica..
Este artigo busca identificar alguns dos principais desafios da regulao do
setor de transporte no Brasil, uma vez completada a primeira fase de privatizao, com vistas a analisar as implicaes para o desempenho econmico deste
setor e da atividade econmica do pas. Destaca-se a complexidade dos aspectos institucionais e regulatrios, na medida em que contemplam (ou deixam de
contemplar) a harmonizao de elementos de complementaridade e de competio entre empresas, segmentos e/ou subsetores do sistema de transportes.
O foco da anlise nos subsetores porturio, ferrovirio e de infra-estrutura
rodoviria, nos quais esses aspectos adquirem notvel relevncia.
Challenges for the regulation of the transportation sector in Brazil
This paper identifies the main challenges regarding the regulation of the
transportation sector in Brazil after its recent privatization phase. The complexities of the regulatory and institutional aspects of the transportation sector are emphasized with respect to the complementary and competitive elements that exist among suppliers, links, and subsystems. The analysis focuses
on the port, railway and highway subsectors.
1. Introduo
Internacionalmente, a organizao da indstria de servios de transporte
vem-se alterando de maneira profunda, no sentido de reduzir os entraves ao
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fluxo de pessoas e mercadorias, principalmente atravs da integrao de operadores. Isto se d por intermdio da fuso de empresas, bem como por alianas estratgicas e investimentos em terminais e equipamentos especializados
em agilizar as mudanas de modo e/ou veculo, nas interfaces dos diferentes
sistemas de transporte. Ferrovias, portos, empresas areas, rodovirias e de
navegao esto abandonando suas prticas modais tradicionais para se integrarem a sistemas de prestao de servios multimodais, com uso intensivo
dos recursos modernos de comunicao. Essas mudanas, contudo, s foram
possveis aps a eliminao de uma srie de restries regulatrias fuso de
empresas do mesmo modal e de modais diferentes, bem como livre competio por novos mercados, principalmente por meio da redefinio de servios logsticos de acordo com os melhores interesses dos usurios.
No caso brasileiro, este processo acontece impulsionado pelo movimento recente de ampliao do papel da iniciativa privada na proviso de servios tanto de operao quanto de infra-estrutura de transporte. De fato, toda a
rede de transporte ferrovirio de longa distncia j operada e mantida por
empresas privadas, assim como o so os sistemas de transporte de passageiros sobre trilhos suburbano e metrovirio do Rio de Janeiro. Os programas de
concesso rodoviria avanam, nos nveis federal, estadual e municipal, atingindo a marca de mais de 9 mil quilmetros de estradas, com investimentos
totais executados de R$2 bilhes e programados de mais R$12 bilhes. A operao porturia quase inteiramente privada e j se encontra consolidado o arrendamento, a operadores porturios, das principais reas nos portos pblicos.
Nesse ambiente, as decises de expanso de capacidade, oferta de servios e estabelecimento de preos passam a ser determinadas por uma lgica
privada e pelos fatores individuais de cada empresa. No obstante, as caractersticas econmicas do setor de transporte, que deve buscar a operao de sua
rede de servios de forma integrada, o tornam um alvo natural para a interveno governamental, seja atravs da propriedade e operao direta, como
no passado recente, seja por meio da regulao da atividade privada no setor, que agora se amplia. Esta regulao deve-se voltar principalmente para
os segmentos com caractersticas monopolistas dessa rede de servios e ser
entendida no s no sentido clssico de controles sobre a estrutura de propriedade, a entrada de novas empresas e as condies de oferta e preos, mas
tambm no sentido mais amplo de atenuao de falhas de mercado, principalmente as oriundas de externalidades de rede e as ambientais.
Em relao estrutura de propriedade da rede de transporte, observa-se
que o processo de privatizao aumentou seu fracionamento, transformando-a
num mosaico de participaes e interesses cuja resultante decisria ainda desconhecida. Com efeito, no h garantia de que as foras de mercado e os interesses individuais das empresas possam coordenar, de forma eficiente e efetiva,
a entrada e a sada de ofertantes, bem como suas decises de investimento e
preos. Esse novo ambiente multifirma cria, de fato, um novo portflio de in-
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certezas, em especial relacionadas com o timing dos investimentos das diferentes unidades de deciso, que agem no sentido de deter ou adiar as decises de
expanso de capacidade que dependem de mais de um agente. Essa incerteza
tanto maior quanto mais forem as ligaes de competitividade e complementaridade dos diversos segmentos que caracterizam os sistemas de transporte.
Assim, a funo pblica de regulao adquire importncia ampliada ao
incorporar essa misso de monitoramento da dinmica do mercado de transportes, com o intuito de buscar elementos de induo dos agentes privados a
decises mais prximas do interesse pblico. Nesse aspecto, identifica-se que
o planejamento multimodal indicativo e o estabelecimento de mecanismos de
apoio ao financiamento privado so fundamentais para que se possa atenuar
os riscos de interdependncia associados aos novos projetos de investimento.
Sem esses mecanismos, dificilmente assistiremos a uma participao privada
significativa na expanso da capacidade da infra-estrutura de transportes, assim como no reforo aos elos mais frgeis dos segmentos da infra-estrutura
viria.
Por outro lado, a aglutinao de interesses que se formou com a integrao vertical de empresas industriais, principalmente nos subsistemas ferrovirio e porturio com caractersticas mais monopolistas , impe ao
rgo de regulao uma ateno especial questo do controle do acesso a
servios adequados, por parte de eventuais concorrentes nos mercados de
produtos dessas empresas. Somente a criao de uma instncia de regulao
forte, independente e transparente poder almejar indicar condutas empresariais mais afinadas com o interesse pblico.
Outro aspecto fundamental da atuao pblica estabelecer condies
adequadas, transparentes e estveis para a atuao privada, visando a atrair novos agentes e recursos financeiros para a expanso da capacidade do setor. Passada a atual fase de privatizaes de ativos existentes, em que os riscos de
mercado so relativamente menores e os riscos das fases de implantao ou
construo quase inexistentes, o sucesso de novos projetos (greenfield projects)
vai depender essencialmente do correto desempenho pblico. Em particular, os
novos projetos em transportes parecem exigir condies de atratividade diferenciadas, vis--vis outros setores de infra-estrutura, tais como os de energia e
telecomunicaes. Isto, por seu turno, coloca um nus adicional para a estruturao dos projetos, principalmente no tocante ao estabelecimento de garantias
adequadas aos investidores. Estas podem reduzir substancialmente o retorno
exigido pelos investidores para novos projetos e, conseqentemente, o preo
dos servios a serem ofertados.
a partir dessas motivaes que este artigo busca identificar alguns dos
principais desafios da regulao do setor de transporte no Brasil, com vistas a
analisar suas implicaes para o desempenho econmico do setor e da atividade econmica do pas. Esses desafios so magnificados pela complexidade
dos aspectos institucionais e regulatrios, na medida em que contemplam (ou
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W a descentralizao das funes de planejamento e investimento nas instalaes de uso comum (canais de acesso, quebra-mar etc.) para unidades
polticas subnacionais (estados e municpios);
W a criao de um marco regulatrio com nova definio de papis dos setores pblico e privado na atividade porturia.
No mbito do sistema porturio nacional, observa-se que o sistema
formado por portos e instalaes porturias sob diversos regimes de administrao. Os portos pblicos, sob administrao federal, estadual, municipal e
privada, so responsveis por cerca de 29% da carga movimentada, enquanto os terminais de uso privativo respondem por mais de 2/3 do volume total,
estimado em 420 milhes de toneladas em 1998.
A reforma porturia brasileira foi deslanchada pela Lei no 8.630, de fevereiro de 1993 (Castro, 1999b). A partir do novo arcabouo institucional estabelecido por essa legislao e atos posteriores, esta anlise dedica-se a identificar
os riscos oriundos das indefinies institucionais e regulatrias desse subsetor.
Nesse sentido, ressalta-se que o subsetor ainda no dispe de um modelo institucional claramente definido. Entre essas indefinies incluem-se:
W o escopo de atuao do governo federal nas reas de planejamento, regulao e financiamento do subsetor;
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Ambigidade ressaltada antes mesmo da promulgao da Lei n 8.630 (Castro & Lamy,
1992:42-3).
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longo tempo (Paranagu e Antonina, pelo Paran; Pelotas, Rio Grande e Porto Alegre, pelo Rio Grande do Sul), no h diferena fundamental que possa
ser notada. Com efeito, algumas funes reguladoras podem ser mais bem desempenhadas no nvel estadual. Igualmente, algumas decises administrativas setoriais tambm podem ser transferidas para o mbito do estado. Uma
reviso de situaes comparveis em outros pases mostra claramente que h
uma forte tendncia de se descentralizar a administrao porturia para os
nveis regionais e locais. Assim, polticas de desenvolvimento de portos, uma
vez aprovadas em seus princpios bsicos pelo governo central, so executadas sob a responsabilidade direta de governos locais e regionais.
Quanto implementao das polticas de fomento concorrncia e regulao tcnica da atividade porturia a partir do que estabelece a Lei dos
Portos, tambm permanecem indefinies e lacunas. A lei s se refere ao assunto dentro das competncias do CAP ao estabelecer como sua atribuio
estimular a competitividade. No que se refere s competncias da administrao porturia, o assunto no mencionado. A lei no d exclusividade de
instalaes para uso de um determinado operador, mas, nos contratos de arrendamento firmados pelas administraes porturias, isto estabelecido
para o arrendatrio.
Dessa forma, um importante fator para a concorrncia intraporto no
Brasil o da definio do papel da administrao porturia. A clara separao das obrigaes legais e regulatrias pblicas das operaes comerciais
deve ser a linha mestra na criao de um ambiente equilibrado de concorrncia. Isto significa explicitamente que a autoridade porturia no deveria se
engajar em quaisquer atividades comerciais que normalmente poderiam ser
exercidas pelo setor privado. Nesse sentido, a poltica que o governo parece
adotar, de forma no-transparente e no-explcita, de tirar a administrao
porturia do ramo de operaes, est na direo certa. Uma maneira de tornar essa regra explcita poderia ser a sugesto, apresentada anteriormente, de
consolidar o CAP e a AP em um nico rgo de autoridade porturia, no papel de landlord e fora das operaes porturias.
J a misso regulatria das autoridades pblicas inclui o monitoramento do desenvolvimento tcnico e da concorrncia entre portos. A regulao do
subsetor, no plano federal, funcionaria tanto como agente de desenvolvimento de polticas setoriais, decretando e impondo regulamentaes nacionais,
quanto como recurso para operadores privados que questionem as decises
locais de regulamentao, principalmente quanto a tarifas e acesso, tomadas
pelas autoridades porturias.
Quanto poltica de concorrncia, sua importncia, no caso brasileiro,
pode ser destacada pelas grandes distncias envolvidas nos fluxos de comrcio tanto externo quanto interno. Esse quadro se agrava no segmento de carga geral, em face da concentrao de movimentao no porto de Santos.
Alm dessas restries concorrncia entre portos, existem ainda as barrei-
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Ver, a respeito, a seguinte matria publicada na Gazeta Mercantil: Ganhos ainda no chegaram aos preos, 6-8-1998.
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Atualmente, o monoplio dos sindicatos de trabalhadores avulsos na escalao da mo-de-obra ainda no foi quebrado. O tomador do servio ainda
no pode escolher livremente quais os empregados e o nmero destes que deseja contratar para executar determinada operao, isto porque a escalao dos
trabalhadores continua sendo realizada pelos sindicatos de trabalhadores na
grande maioria dos portos pblicos do pas. Apesar da celebrao, em alguns
portos, de acordos trabalhistas visando operao de cargas durante 24 horas e
vinculando o reajuste salarial da data-base com a reduo gradual do nmero
de trabalhadores, as equipes de trabalho continuam superdimensionadas, bem
acima das reais necessidades para a movimentao das mercadorias.
3. A regulao ferroviria
poca da criao da RFFSA, em 1957, as ferrovias brasileiras chegaram a responder por cerca de 90% do dficit pblico brasileiro (Baer, 1962). O esforo de
saneamento do subsetor efetuado nos 40 anos que se seguiram logrou resultados amplamente positivos, entre outros, a multiplicao da produo, a reduo
de pessoal a 1/10 do efetivo daquela poca, decuplicando a produtividade, uma
malha e equipamentos de transporte razoavelmente uniformes e dficits operacionais razoavelmente suportveis, em comparao ao verificado em outros pases (inferiores a US$100 milhes por ano, a partir de 1994).
Em contrapartida, pela insuficincia de investimentos apropriados e/ou
pelo modelo de gesto pblica empregado, as ferrovias brasileiras (RFFSA e
Fepasa) encerraram-se em cmodos nichos comerciais, alheias a qualquer atividade de mercado que implicasse uma extrapolao da fronteira fsica de
suas fronteiras regionais. Mesmo a EFVM, ferrovia da CVRD, no constitua
exceo (Castro, 1993).
O quadro atual de movimentao entre as ferrovias existentes est ainda concentrado nas ferrovias dos estados da regio Sudeste (FCA, Vale/
EFVM, MRS e Ferroban) e em distncias muito limitadas (de interpenetrao
dos fluxos). Existe uma movimentao relativamente pequena entre a regio
Sul (FSA) e as demais ferrovias, em particular a Ferroban. Em geral, observava-se uma predominncia de fluxos somente quando estes so mais dependentes do transporte ferrovirio: minrios, insumos siderrgicos, derivados
de petrleo e lcool.
Basicamente por esta razo, o Brasil, at o presente, um dos poucos
pases continentais que, apesar de ser dotado de uma expressiva atividade industrial, mineral e agrcola, tem nos caminhes o meio de transporte esmagador de seus fluxos de longa distncia. Assinale-se que a participao das
ferrovias brasileiras em transportes de mercadorias que impliquem distncias
superiores a 600km ainda incipiente.
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O processo de desestatizao das ferrovias brasileiras, recentemente finalizado, manteve essa regionalizao (Castro, 1999b). O marco regulatrio
de tal processo recente, e ainda se encontra em fase de ajustes diante da desestatizao empreendida; ainda no claro se esse marco ser suficiente
para induzir os novos atores privados , a romperem a aludida balcanizao ferroviria brasileira.
Do ponto de vista pblico, prevalecendo tal cenrio, no absolutamente cmoda a sustentabilidade do modelo empregado para desestatizar as
ferrovias brasileiras. De uma perspectiva privada, as novas empresas ferrovirias provavelmente viro a manter fluxos de caixa positivos, com razovel retorno sobre os preos pagos pelas concesses. Entretanto, improvvel que
tal folga constitua lastro suficiente para qualquer tipo de investimento de capacidade ou mesmo, em alguns casos, para manter uma conservao apropriada do sistema.
Ainda nesse cenrio, seria tambm provvel que ganhos marginais sejam obtidos mediante uma atuao comercialmente mais agressiva e operacionalmente mais competente. Entretanto, o mercado mais rentvel para a
ferrovia o de transporte de longa distncia acima de 1.000km, onde os
custos ferrovirios representam menos do que a metade dos custos rodovirios, propiciando margens comerciais compatveis com os altos custos fixos de
explorao desse segmento.
Com efeito, o transporte de cargas que percorre longas distncias no
Brasil, por rodovias, tem um custo da ordem de R$35 a R$45 por mil toneladas-quilmetro. As ferrovias brasileiras apresentam, por outro lado, custos da
ordem de R$26 a R$15 por mil toneladas-quilmetro para fluxos dessa mesma natureza. Apesar dessa vantagem, o market share ferrovirio no Brasil
praticamente nulo para fluxos cuja distncia mdia ultrapasse os 800km, tendendo a zero para distncias maiores. Apenas para efeito de comparao, nos
EUA, na faixa dos 500km o market share ferrovirio de 40%, chegando a
praticamente 60% para distncias superiores a 1.000km.
Dado que as despesas do transporte interestadual rodovirio de carga
no Brasil atingem R$26 bilhes/ano, acrescidos dos respectivos custos de manuteno da malha, um clculo grosseiro indicaria que as concessionrias, em
conjunto, poderiam vir a faturar mais de R$4 bilhes por ano nesse mercado,
cifra que poderia vir a lastrear solidamente investimentos adicionais de capacidade.
Conseqentemente, no Brasil, um salto quantitativo na sustentabilidade
do subsetor depende fortemente da efetiva conectividade entre as empresas ferrovirias. H questes bsicas a serem respondidas. A partir da desestatizao
das ferrovias, agora com a participao de mltiplos concessionrios com objetivos comerciais explcitos, como fica a conectividade do sistema ferrovirio brasileiro? Os atuais concessionrios tm condies de conquistar esse mercado de
longa distncia? O contexto regulatrio (e dos reguladores), a pulverizao de
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acionistas nas sociedades que se formaram, a heterogeneidade dos atores, as estruturas societrias instveis e a existncia de acordos societrios no-transparentes constituem um ambiente favorvel a essa mudana desejada?
Deve-se observar que, no Brasil, os atuais contratos de concesso ferroviria tm carter de exclusividade da explorao e do desenvolvimento do transporte ferrovirio de carga pelo concessionrio na sua faixa de domnio. Por
outro lado, este se obriga a garantir trfego mtuo ou, no caso de sua impossibilidade, permitir o direito de passagem a outros operadores ferrovirios, mediante contrato, sujeitando-se, ainda, s exigncias do poder concedente referentes
ao controle do abuso econmico e segurana de trfego. Portanto, a possibilidade de regulao do subsetor no constitui entrave criao de mecanismos
que permitam ou, se possvel, promovam a explorao do mercado de longa distncia, criando condies para incrementar a conectividade e esse volume de
trfego ferrovirio.
Visa-se, portanto, a um trato apropriado das questes referentes acessibilidade e ao trfego mtuo, respeitando, de um lado, o modelo de desestatizao j definido e, de outro, os contratos de concesso ferroviria em vigor.
Ou seja, deve-se buscar o detalhamento de uma estrutura legal j existente
poca do incio do processo de privatizao da RFFSA: a Lei n 8.884, de 11
de junho de 1994, que dispe sobre a preveno e represso s infraes contra a ordem econmica, portanto aplicvel a todas as concesses ferrovirias,
originadas da RFFSA ou controladas pela CVRD, em vigor atualmente. Essa
ao regulatria deve ir alm da regulao de carter reativo (mas importante elemento forjador da conduta das empresas), revelando tambm a inteno do poder concedente de estabelecer um conjunto de mecanismos de
incentivo s administraes ferrovirias, no sentido de incrementar a conectividade do sistema ferrovirio e multimodal do pas.
Nesse sentido, cabe destacar que as limitaes contratuais de concesso
no so terminais, uma vez que prerrogativa do poder concedente alterar unilateralmente o contrato, desde que preservado seu equilbrio econmico-financeiro. Nesse sentido, vale frisar que essa competncia deve ser exercida de
maneira a enfatizar a boa execuo do objeto da concesso e seu aperfeioamento. Note-se, contudo, que dificilmente essa linha de conduta seria seguida
pelo poder concedente, dado o carter negocial e gradativo que caracteriza o
desenvolvimento da administrao pblica brasileira.
No obstante, pelo menos duas motivaes existem para que se insista
em fomentar algum tipo de intercmbio entre os subsistemas ferrovirios. A
primeira possibilitar a competio entre as prprias empresas ferrovirias.
Assim, essas empresas poderiam disputar clientes dentro e fora dos seus limites geogrficos, caso tivessem algum controle das condies em que se daria a
operao fora do limite de suas linhas. A outra motivao promover a oferta de servios ferrovirios nos casos em que os pontos de origem e destino se
situem dentro dos limites de mais de uma empresa. O envolvimento de mais
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de uma empresa ferroviria para o desenvolvimento desses mercados condio sine qua non.
Dessa maneira, a questo de regulao do acesso mtuo entre ferrovias
no Brasil poderia enfatizar mais a questo de estmulo integrao intramodal
do que a de promoo da competio intramodal. Assim, caberia ao regulador
do transporte ferrovirio ir alm de simplesmente estatuir a obrigao de os concessionrios praticarem o trfego mtuo, e desenvolver mecanismos que incentivassem acordos mais abrangentes de interpenetrao e de trfego recproco.
Dessa forma, o poder concedente pode servir como uma instncia de regulao
proativa desses acordos, sob certas condies mnimas. Uma delas a de que as
ferrovias poderiam cancelar tais acordos quando puderem demonstrar que so
prejudiciais aos seus respectivos desempenhos financeiros. De outro lado, um
transportador ferrovirio interessado no trfego mtuo poderia requerer ao poder concedente que estabelea nveis mnimos de servio e mximos de tarifa
(trackage rights), caso fracassem as negociaes privadas para o desenvolvimento de um mercado que requeira o envolvimento de mais de uma ferrovia.
Por outro lado, h circunstncias em que as ferrovias guardam entre si
uma relao predominantemente concorrente que, como tal, deveria ser preservada. Por exemplo, atravs de arranjos alternativos, essas duas operadoras poderiam servir as mesmas cargas (por exemplo, gros, fertilizantes, ou
minrio de ferro) de/para as mesmas origens, para/de portos distintos. Nesses casos, a integrao entre concorrentes, ou horizontal, deveria ser inibida.
A experincia regulatria americana, nesse subsetor, mostra que a agncia reguladora, mesmo limitada em seu poder de interferir nas opes operacionais e comerciais das ferrovias daquele pas (mais limitada legalmente do que
a equivalente brasileira o ), pode e deve interferir no sentido de incorporar
clusulas de abertura ao trfego de outros operadores, em diversas situaes
que dependem de aprovao administrativa. No caso brasileiro, isso se pode
dar nas negociaes para erradicao de ramais, venda de posies acionrias, relaxamento de metas de produo e segurana etc. De fato, a questo
de acesso competitivo to relevante para os usurios quanto a questo da
erradicao ou do controle acionrio o para as concesses ferrovirias.
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1967-76, caram para menos de 0,5% no perodo 1980-96, acarretando o crtico estado atual de conservao em que se encontra essa malha.
No incio da dcada de 1990, o modelo brasileiro de financiamento rodovirio buscou recursos complementares na iniciativa privada, atravs de concesses de rodovias com cobrana de pedgio, visando a reverter o mau estado
de conservao da malha rodoviria nacional. Isso levou, progressivamente,
descentralizao, para os estados, das responsabilidades pelas rodovias de interesse local ou regional e transferncia dos encargos de novos investimentos,
operao e manuteno de rodovias para concessionrias privadas, as quais cobririam seus custos atravs da cobrana de pedgio.
O programa brasileiro de concesses abrange uma extenso de mais de
23 mil quilmetros de rodovias, dos quais 9 mil j esto em operao (includas rodovias federais, 865km, e estaduais).
Quanto s tarifas praticadas, o valor atual da unidade bsica de pedgio
cobrada pelas concessionrias , em alguns casos, superior ao valor constante
de suas propostas originais, quando corrigido pela frmula contratual, refletindo a necessidade de alguns ajustes no vulto das obras, principalmente no que
diz respeito a melhorias para a segurana dos usurios. Como na maioria dos
pases, a tabela de pedgio no Brasil baseada no nmero de eixos de cada
veculo. O valor mdio bsico por quilmetro cobrado pelas concessionrias
(R$0,03-R$0,04) continua bem abaixo dos nveis internacionais (R$0,06), embora o multiplicador por eixo utilizado nos programas brasileiros tenda a ser
maior, aparentemente beneficiando os usurios de veculos individuais, em detrimento dos transportadores de passageiros e de bens.
Cabe comentar a este respeito que:
W a porcentagem de caminhes no volume mdio dirio de trfego nas rodovias brasileiras bem superior quela da maioria dos pases e qualquer
ajuste para baixo deste multiplicador implicaria um aumento da tarifa bsica para veculos leves;
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da matriz de distribuio intermodal do transporte nacional que acarretem perdas de participao para o modal rodovirio. No caso do trfego, a assuno do
risco de sua alterao ante o previsto constitui condio inerente ao regime jurdico da concesso a ser outorgada, no sendo admitida qualquer alterao de
seus encargos ou, ainda, reviso do equilbrio econmico-financeiro do contrato, definido na proposta comercial da concessionria.
O alto grau de imprevisibilidade que poderia ser atribudo s estimativas do trfego futuro minimizado pelo fato de o programa brasileiro ser baseado em rodovias existentes e sem concorrncia de vias paralelas gratuitas,
reduzindo muito o grau de imprevisibilidade das receitas. Esta caracterstica
elimina, por exemplo, uma das causas apontadas pelo fracasso financeiro da
experincia mexicana, qual seja, a subestimao do trfego nas vias gratuitas. Por outro lado, os custos de recuperao ou restaurao de uma estrada
existente so menores e mais previsveis do que os de construo de uma rodovia nova, o que tenderia, em condies equivalentes, a deixar os valores
das tarifas do programa brasileiro mais baixas, facilitando a aceitao do regime de pedgio e reduzindo a perspectiva de fuga de trfego.
Destaca-se, ainda, que o programa federal e os programas estaduais de
concesso rodoviria vo tornar a proporo de rodovias pavimentadas com
cobrana de pedgio no Brasil significativamente maior do que a proporo
geralmente observada no exterior. Isso, obviamente, vai onerar bastante os
usurios, especialmente os das regies mais densamente habitadas. Em conseqncia, a resistncia por parte dos usurios em assumir o nus dos pedgios e tambm grande parte dos riscos das concesses, por via das revises de
tarifas, provavelmente deve escalar medida que os programas avancem em
suas metas.
A potencialidade do risco poltico-regulatrio j foi demonstrada na implantao dos programas de concesso dos estados do Paran e do Rio Grande do Sul. A resistncia em pagar pedgios em uma malha extensa de
rodovias no partiu dos usurios de carro de passeio, mas sim dos transportadores de carga. Isto levou o governo paranaense, s vsperas de uma eleio
estadual, a reduzir pela metade as tarifas e as obras de recuperao e melhoramento das rodovias.4 Esse risco poltico, que tambm inclui mudanas na
poltica de transportes em virtude de troca de governo, muito significativo e
magnificado pela ausncia de agncias reguladoras dos contratos de concesso que detenham de fato autonomia em suas decises, exalem transparncia
nos processos e ritos administrativos e sejam submetidas a regras detalhadas
e claras.
Ver, a respeito, as seguintes matrias publicadas na Gazeta Mercantil: Lerner reduz em 50% a
tarifa nos pedgios, 20-7-1998; Transportadoras reclamam do preo dos pedgios, 30-6-1998.
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W o ganho de eficincia proporcionado pela gesto privada das rodovias, minimizando os custos requeridos para prover um padro de servio especificado no edital;
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5. Concluso
Este artigo procurou identificar e analisar alguns dos principais desafios regulatrios do setor de transporte no Brasil. No momento atual, a privatizao
dos servios de transporte j permite usufruir os benefcios oriundos da reduo das despesas pblicas direcionadas para manuteno de estruturas empresariais antiquadas e onerosas que existiam na operao e administrao
do sistema. A finalizao deste processo, ainda esperada, prev novas oportunidades que viro com a abertura do subsetor aeroporturio gesto e ao investimento privados.
Pode-se afirmar que j se inicia um segundo movimento da atuao pblica, em que predomina a tentativa de formular um projeto estratgico para
o setor. Discute-se atualmente no Congresso um novo projeto institucional
para o setor, que inclui a criao de uma ou mais agncias de regulao, amparadas por instituies e recursos apropriados. Neste projeto, duas questes
sero fundamentais: a regulao econmica adequada e o equacionamento
do financiamento, principalmente dos novos projetos.
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R e vi st a d e Ad m in is tra o P b l ic a 5 / 20 00
D e s af io s d a Re g ul a o d o S e to r d e Tra ns p o rt e no B ras il
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