polticas p blicas co m o m ateria o cam po de investigacin ( 1.

3), y en ella se
estu d ia n los tipos, la ubicacin y las atividades de los analistas de polticas
(1.4). As com o hay diferentes tipos de analistas, hay una gran variedad de clases y tipo s de m arcos de anlisis. En la seccin 1.5 se revisan los principales
marcos o enfoques em pleados por los analistas de las poh'ticas pblicas. La seccin 1.6 trata los m arcos filosficos clave que han influido los enfoques norm ativ os, tico s y m etodolgicos para la teora y la pr lica de las polticas
pblicas. U n a de las grandes preocupaciones en el estudio de las polticas pblicas es el proceso de form ulacin de las propias polticas; la seccin 1.7 incluye
algunos de los principales enfoques para el estudio de la form ulacin y el anlisis de las polticas pblicas. A p a rtir de ah, se hace necesario ocuparse de
cuestiones m etodolgicas ms amplias. El uso de palabras com o marcos, m etforas y m odelos exige revisar ei significado de cada uno de estos conceptos y
la form a en que ocurren cambios y virajes entre diversos m arcos o paradigm as
(1.8). La p en ltim a seccin (1.9) aplica la idea de los virajes de paradigm a para
explicar el cam biante objetivo del anlisis de las polticas, pblicas a partir de la
dcada de 1950 hasta la fecha. La ltim a seccin (1.10) aborda la form a en que
el proceso de las polticas pblicas ha sido esquem atizado en etapas y ciclos,
y d e n e el enfoque que perm ea el resto del libro.

1.2/ Lo pblico y las polticas com o conceptos

' 1 p u nto de partida en el debate sobre las polticas pblicas debe ser el anlisis
vacerca de lo que se entiende por lo pblico y el recuento del desarrollo de
este concepto en la teora y en la prtSlica. Esto reviste particular im portancia ante
el hecho de que la idea de lo pblico ha sufrido cam bios considerables en aos
recientes, tanto en el m undo anglosajn com o en otros espacios.
Textos clave
La lectura de los siguientes textos puede ser til para analizar la idea de "lo pblico":

S.l. Benn y G.F. Gaus (editores), Publicand Prvate in Social Ufe, 1983: sobre las ideas de lo pblico
y lo privado.

J. Habermas, The Structural Transformation ofthe Public Sphere, 1989: sobre el desarrollo de la
esfera pblica.
J.A.W. Gunn, "Public Opinin", "Public Interest" 1989: sobre la "opinin pblica" y el "inters
pblico".

E m pecem os p o r algunos trm inos de uso com n:

36

Inters pblico
O p in i n pblica
Bienes pblicos
D erecho pblico

W ayne Parson s

Sector pblico
Salud pblica
T ransporte pblico
Educacin pblica
D ifusin de servicios pblicos
R endicin de cuentas pblicas
Sanitarios pblicos
O rd en pblico
D eu d a pblica

Se pued e decir q ue las polticas se ocupan de aquellas esferas consideradas

com o pblicas, a diferencia de una lista parecida que se podra elaborar con
expresiones que im plican la idea de lo privado. La idea de las polticas pblicas
presupon e la existencia de una esfera o m bito de la vida que no es privada o
p u ram en te individual, sino coletiva. Lo pblico com prende aquella d im en sin de la ad iv id a d h um ana que se cree que requiere la regulacin o intervencin
g u b ernam ental o social, o por lo m enos la adopcin de m edidas com unes. La
esfera de lo pblico, requiere una form a distinta de anlisis de la que se emplea
en relacin con lo privado o con el m u nd o empresarial? Cul es la relacin de
lo p blico con lo privado? Q u debera considerarse pblico y qu privado?
Estas preguntas no resultan ajenas a los estudiantes de la poltica m oderna; no
o b stan te, la relacin entre lo p blic o y lo privado con stituy e un asunto
inconcluso que data del principio de la civilizacin. En este apartado se resumen
algunas de las principales caradersticas del desarrollo de estos conceptos en la
sociedad occidental y se pretende m ostrar la form a en que la historia de las ideas
apo rta los antecedentes indispensables para los estudiantes de polticas pblicas.
C o m o se ver, siem pre ha habido cierta tensin o c o nflid o entre lo que se considera pblico y lo que se considera privado, y al estudiar las polticas pblicas
es fun da m en tal situar las posturas dentro del debate en un contexto histrico
ms am plio.
G recia y R om a antiguas constituyen un buen inicio. N uestro concepto de
lo p b lico y lo priv ado es parte del legado de los antiguos rom anos, quienes
dividan estos m bitos usando los trm inos res publica y res priva. La idea griega
de lo p b lico y lo privado se expresa con los trm inos K oinion {grosso modo,
lo pblico) e Idion {grosso modo, lo privado). El anlisis que hace Llannah A rendt
sobre la d ic o to m a griega de lo pblico y lo privado puede resum irse con la
siguiente serie de opuestos (cita tom ada de Saxonhouse, 1983; 380):
Pblico
Polis
Libertad
M asculino
Igualdad
In m o rta lid a d
A bierto

Privado
U nidad dom stica
Necesidad
Fem enino
D esigualdad
M ortalidad
C errado

C ap tulo I: M eta-an lisis

37

Sin em bargo, tal com o seala Saxonhouse, se tra ta de una caraterizacin

un tan to sim plista de las fronteras o lneas de dem arcacin entre los dos m bitos. Esta relacin era ms com pleja en la teora y en la p r d ic a , y reflejaba la
trgica interdependencia entre lo pblico y lo privado. D e hecho, Saxonhouse
argu m enta la ausencia de una concepcin hom ognea de la relacin entre ambas
esteras. Por o tra parte, el anlisis de la literatura de la G recia antigua sugiere la
posibilidad de que hubiera por lo m enos siete conceptualizaciones claram ente
diferenciadas de la tensin entre las incom patibles dem andas de lo pblico y lo
privado. El prim er intento por encontrar algn tipo de solucin al conflido entre
lo pblico y lo privado en la idea de la polis com o form a superior de asociacin
h u m an a se en cuentra en la obra de Aristteles. Esta bsqueda de algn arreglo
que p erm ita resolver o m ediar la tensin entre lo pblico y lo privado habra
de perm ear la historia del pensam iento poltico hasta nuestros das. En el siglo
X IX , las ideas de los econom istas polticos ap ortaron un a slida frm ula para
resolver la divisin entre la esfera pblica y la esfera privada. Esa m anera de
problem atizar la relacin entre las esferas pblica y privada an es predom inante
en el debate co n tem p orneo en torno a la funcin de las polticas pblicas.
Segn los econom istas polticos, el secreto para resolver la tensin entre los
intereses pblicos y los privados se encontraba en el desarrollo de su idea de
los m ercados. C o m o apuntaba H aberm as, a principios del siglo xix, la esfera
pblica se desarroll en G ran Bretaa a partir de una clara diferenciacin entre
el po der pblico y el m bito de lo privado (H aberm as, 1989). Gracias a las
fuerzas del m ercad o , la m axim izacin del inters in d iv id u a l prom overa el
in ters p iib lico . El a rgu m en to sostena que el libre fu n c io n a m ie n to de la
eleccin y la libertad individuales sera capaz de fom entar tan to los intereses
de los individuos com o el bien y el bienestar pblicos. As, la funcin del Estado
y de la poltica consista en crear condiciones que coadyuvaran a garantizar el
inters pblico. Por ende, se consideraba que el gobierno se desem peara mejor
cu an to m enos ad iv o se m ostrara. Para los econom istas polticos esto no significaba que el Estado no deba participar en el sum inistro de servicios pblicos,
sino q u e la lnea crucial que m arcaba el lm ite era la libertad econm ica. En
este sentido, el inters pblico tendra ms probabilidades de ser satisfecho cuando
el Estado facilitara los intereses de la libertad econm ica y del m ercado, en vez
de constreirlos o regularlos. El orden sera, bsicam ente, el resultado espontneo de la sum a de elecciones privadas. La intervencin pblica sera deseable
en la medida en que asegurara un marco legal y de derechos, pero sin interferir en
el equilibrio natural que derivara de los intereses personales. Los intereses privados convergeran con el inters pblico.
y . Los arg um ento s clsicos de esta pe rsped iv a se en c ue n tran , por supuesto,
plasm ados en La riqueza de las naciones de A dam Sm ith (1776) y en las obras
de James M ili, Torrens, M cC ulloch y autores posteriores que las han divulgado
(Parsons, 1989). Esa nocin de lo pblico com o un espacio que, en esencia, no
im plica la interferencia en las adividades econm icas y em presariales, y en el
q ue existe u n a clara frontera entre la esfera pblica y la privada contrastaba,
com o lo dem uestra H aberm as, con la tradicin de la E uropa continental en la

38

W ayiie P arson s

que lo pblico abarca lo empresarial y com ercial y la vida privada en m ucho

m ayor m ed ida qu e en G ran Bretaa y en Estados U nidos. En Francia y Alem ania, p o r ejem plo , la relacin del Estado y las em presas con el com ercio sera
n o to riam en te distin ta de la establecida en Estados U nidos y en G ran Bretaa.
Sin em bargo, la idea (y el ideal) liberal de una clara distincin entre lo pblico
y lo privado em pez a derrum barse a partir de fines del siglo xix. Las polticas
pblicas p en etraro n en^prVicamente todos los aspedos de la vida social', en
espacios que los econorristas polticos hubieran considerado privados. C uestiones relativas a la educacin, la salud, el bienestar social, la vivienda y la planeacin
urb ana acabaron por quedar sujetas a regulacin y/o intervencin estatal (vase
H eid en h eim er et al., 1990: passim). Este proceso de coIel:ivizacin dentro del
espacio pblico tuvo lugar en diversos m om entos en varias naciones industrializadas,
pero siem pre debido a que determ inados problem as dejaron de ser considerados
p u ra m en te priv ado s. A m ediados del siglo xix, J.S. M ili haba a po rtado el
criterio esencial para explicar sem ejante viraje en el establecim iento de la frontera: el perjuicio. A la esfera de lo privado perteneca aquello en lo que no se
perjudicaba a otros (M ili, 1968). Evidentem ente, el problem a era que la nocin
de lo que se consideraba perjuicio cam biaba y se am pliaba a m edida que surga ms y ms info rm acin acerca de problem as sociales y de otra ndole que
legitim aban las preocupaciones acerca de las consecuencias que podran tener
en lo pblico las acciones realizadas en lo privado. D e esta m anera se apoyaban
los argu m en to s que propu gnaban una reform a. A dem s, el utilitarism o de Mil!
y B entham ap o rt o tra im po rtante prueba para decidir las polticas pblicas:
la m ayor felicidad del m ayor nm ero de individuos (vase la seccin 1.6). H acia
p rin cip io s del siglo xx, la concepcin liberal de lo p b lic o y lo privado
sufrira u n cam b io m u y profundo. El nuevo liberalism o, representado por
D ewey en Estados U nidos, y H obhouse y Keynes en G ran Bretaa, discrepaba
de la idea de que el m ercado era capaz de hacer converger los intereses pblicos
y privados, o que, de dejarlo en libertad, fom entara un orden espontneo.
D ew ey y Keynes coincidan en que el conocim iento (la inteligencia organizada,
segn el trm ino em pleado por Dewey) era el falor capaz de aportar los medios
para equ ilibrar y prom over las esferas y los intereses pblicos y privados: era el
fin del laissezfaire. Segn el nuevo liberalism o, la clave para resolver el co nflid o
en tre las d em an d a s de lo privado y lo pblico era c o n ta r con un a form a de
g o b ern an za m s eru d ita. C laro que no se trataba de una idea nueva: m ucho
tiem p o atrs, P latn ya haba llegado a la conclusin de que los filsofos seran
los m ejores reyes.
El en fo q u e d e las polticas pblicas se desarrollara precisam ente en el
contexto de aquel nuevo liberalismo form ulado por Dew ey y Keynes (y otros
autores), que encontr su expresin prdica en el N ew Deal de Rooseveit y la adm inistracin y la reform a en tiem pos de guerra. C om o seala Lasswell, la form a
en q u e ev o lu cion la ciencia de las polticas pblicas despus de la segunda
g u erra m u n d ia l n o fue sino un a adap ta ci n del en foq ue general de p o lticas p blicas reco m en d ad o po r D ew ey y sus colaboradores (Lasswell, 1971:
xiii-xiv). D u ra n te la posguerra se predicaban ideas liberales acerca del propsito

C ap tu lo I: M eta-an lisis

39

de la form ulacin de polticas a partir de la creencia en el Estado com o entidad

adm inistrad o ra de lo pblico y sus problem as, a fin de ocuparse de aquellos
asp ed o s de la vida econm ica y social que el m ercado no era capaz de resolver.
En este audaz m u n d o nuevo, la clave era el desarrollo del proceso de las polticas pblicas y la to m a de decisiones de polticas pblicas con ms inorm acin
y eru d ici n que en tiem pos pasados.
El viejo liberalism o no haba m uerto, pero sus signos vitales fueron dbiles hasta la dcada de 1970. La afirm acin de que el gobierno erudito era capaz
de resolver o m ediar m ejor la relacin entre los intereses pblicos y los privados em pez a arruinarse en el perodo de estanflacin. La adm inistracin econ m ica y las reform as al sistem a de bienestar inspiradas en el keynesianism o
parecan h aber creado ms problem as de los que haban resuelto. Entonces, la
m an o invisible del m ercado de la que hablaba A dam S m ith cerr el p u o y
asest su p rim er golpe. Los cam peones de la nueva [sic] derecha eran H ayek
y Friedm an. Su arg um ento, bastante exitoso, sostena que el intento de usar las
polticas pblicas para prom over el inters pblico era un error, puesto que,
co m o los eco n o m istas polticos del siglo x ix ha b a n d e m ostrad o , el inters
pblico slo poda fom entarse dando libertad a los intereses privados. Para estos
y otro s autores pertenecientes a la nueva derecha, la respuesta consista en
con traer el s e d o r pblico y expandir el uso del m ecanism o del m ercado para
asegurar la existencia de un se d o r pblico que funcionara de m anera consistente
con los principios de gestin del m ercado y del s e d o r privado.
U n a d e las consecuencias del c rec im ie nto del E stad o c o m o m edio para
reconciliar los intereses pblicos y privados haba sido el desarrollo de la buro cracia co m o u n a fo rm a de organizacin ms racional (vase W eber, 1991:
196-252). La adm inistracin pblica evolucion com o un m edio que perm ita asegurar el inters pblico gracias a una clase neutral de servidores pblicos, cuya tarea consista en llevar a cabo la voluntad de aquellos elegidos por el
pueblo. As, la burocracia pblica se diferenciaba de la burocracia del se d o r privado (em presas, com ercios e industrias) porque su m otivacin era asegurar el
inters n a cio n al y no algn inters privado. Por eso, m ientras que para los
econom istas polticos (y la nueva derecha) slo el m ercado era capaz de equilib ra r los intereses privados y pblicos, el nuevo liberalism o se basaba en la
creencia de que la ad m inistracin pblica era un m edio ms racional de fom entar el inters pblico.
En la dcada de 1880, cuando W oodrow W ilson form ul la teora esencial
para su con ceptualizacin de la burocracia com o entid ad defensora del inters
pblico, postul la necesidad de establecer una clara distincin entre la poltica
y la a d m in istraci n (W ilson, 1887). La a dm inistracin pblica com o m arco
para el anlisis de la burocracia en los sistemas polticos dem ocrticos liberales
tuvo auge en el perodo en que el servidor pblico era visto com o un funcionario im plicado en la consecucin racional de los intereses pblicos definidos
p o r el proceso poltico. La idea de una form a de adm inistracin apoltica, racional y jerrquica era fundam ental para la idea de dem ocracia liberal (vase, por
ejem plo, M ili, 1968). La divisin del Estado en un m bito poltico y un m bito

40

Wayne Parsons

racional o burocrtico era paralela a la dem arcacin entre las esferas de lo pblico y lo privado. A m edida que la divisin entre lo pblico y lo privado pareca desdibujarse, el Estado reclam legitim idad sobre la base de su capacidad
para am inorar un a creciente gama de problem as definidos com o pblicos. En
ese perodo (aproxim adam ente entre la dcada de 1950 y la de 1970), el enfocjue
de las polticas pblicas empez a tom ar vuelo y el de la adm inistracin pblica
com enz a ser desplazado y tuvo un franco declive durante la dcada de 1980.
Parte central de este cam bio de orientacin era la nocin de racionalidad.
W eber haba m o strado que el crecim iento de la burocracia se deba al proceso
de racionalizacin en la sociedad industrial. El burcrata era el funcionario
racional que serva al inters pblico. El argum ento del inters pblico racional
em pez a p e rd e r fuerzas a p a rtir de fines de la dcada de 194 0 y to m tres
orientaciones bsicas:

Estudios que postulaban la racionalidad burocrtica (propuesta por W eber)

com o u n a teora que necesitaba ser revisada. T anto la teora com o la prctica
hab an d em ostrad o que las burocracias exhiban un grado considerable de
irracionalidad o, por lo menos, una racionalidad lim itada (vanse Simn,
1945 y L ind blom , 1959).
E studios qu e sostenan que, en la prctica, los burcratas no trabajaban en
funcin del inters pblico, sino que hacan uso de su capacidad de tener
objetivos propios (vase Mueller, 1989).
U na investigacin que cuestionaba la distincin entre polticas pblicas y
ad m in istracin (vase Appleby, 1949).

H acia fines de la dcada de 1970, las fronteras entre lo pblico y lo privado,

as com o las polticas pblicas y la adm inistracin lucan cada vez ms borrosas.
Por ende, com o sea-laba un estudio com parativo precursor acerca de la buro cracia: Los ltim os veinticinco aos de este siglo son testigos de la casi desaparicin de la d istin cin de W eber entre las funciones del poltico y el burcrata,
que ha pro d u cid o lo que podra denom inarse com o un hbrido puro (Aberbach et al., 1981: 16). La nueva solucin liberal para m anejar la relacin
entre los intereses pblicos y los privados a travs del Estado era m enos fcil de
defend er a la luz de las fallas de las polticas pblicas en num erosas reas.
Se cu estio naro n dos ideas de lo pblico: la m otivacin de burcratas y profesionales en el servicio pblico en relacin con el inters pblico, y la relacin
en tre las esferas de lo pblico {qua Estado) y lo privado {qua m ercado).
Sin du da, la nueva derecha (los antiguos liberales) haba definido gran
p arte de la ag en da en to rn o a este debate. V olviendo a las posturas de A dam
Sm ith y los econom istas polticos del siglo xix, H ayek, Friedm an y otros auto res afirm aro n q u e la relacin entre lo pblico y lo privado se defina m ejor
m ediante el m ercado y la libre eleccin, y no con el Estado aluando en funcin
del inters p b lico . En las dcadas de 1980 y 1990, el argum ento de que la
fron tera entre las esferas pblica y privada deba quedar en m anos del m ercado
constituy el m arco d om inante para la teora y la prd ic a de las polticas pblicas.
El viraje del nuevo liberalismo a la nueva derecha en polticas pblicas adquiere

C ap tulo I: M eta-anli.sis

41

matices m ucho ms claros ante el auge del enfoque de la gestin del sector pblico
y la desaparicin del enfoque de la adm inistracin pblica '.

El nuevo liberalismo y los mbitos de lo pblico y lo privado

Diversos textos clave aportan los antecedentes para el nuevo enfoque acerca de la funcin del
Estado como entidad que se ocupa de los problemas e Intereses pblicos:
J.M. Keynes, "The End of Laissez-faire", en Essays in Persuasin^, 1926; y The Cenerai Theory of
Employment^, 1936.
J. Dewey, The Public and its Problems*, 1927.
W.H. Beveridge, Full Employment in a Free Society, 19441
Tal vez el ensayo de Keynes sobre el fin del laissez-faire constituya la expresin ms concisa
de la afirmacin de que el Estado (armado con los nuevos conocimientos y la "sabidura") debe
ra perseguir un papel ms Intervencionista en los problemas sociales y econmicos. En ese en
sayo, Keynes detalla la evolucin del liberalismo a partir del siglo xvii y sostiene que fueron los
economistas quienes aportaron el"pretexto cientfico segn el cual el hombre prctico poda re
solver la contradiccin entre egosmo y socialismo derivada de la filosofa del siglo xvm" (Keynes,
1926: 277). En el siglo xx, Keynes pensaba que los economistas volveran a asumir un papel de
liderazgo, pero que sus teoras apuntaran hacia un nuevo tipo de equilibrio de intereses. Afirma
ba que el progreso yaca en el camino que conduca al reconocimiento de las entidades semiautnomas dentro del Estado"cuyo nico criterio de accin en su propio mbito es el bien pblico
segn lo entienden, y de cuyas deliberaciones se excluyen los motivos de las ventajas privadas"
(Ke/nes, 1926: 288). La principaftarea, afirmaba, era distinguir aquellos servicios que son "tcnicaliente sociales" de aquellos que son "tcnicamente individuales". El gobierno no debdocupansa
de asuntos que los individuos ya podan atender, s i ^ de aquellos aspectos sociales y econmi
co i que no pueden ser"tcncamente"resueltDspor4os.indvidu_Qs.
"
La semilla del anlisis moderno de las polticas pblicas se encuentra en la nocin de que la
sociedad debejaejorar las "tcnicas" para conducir un sistema capitalista con eJ fin dg_hacerlo
'^ s eficiente" medianteJa"gestJnlnteligente". Mientras que Dewey (1927) sostena que los ex
perimentos podan conducir al descubrimiento de dichas tcnicas novedosas, Keynes crea que
ese descubrimiento deba ser resultado del "pensamiento" o la "elucidacin de nuestros senti
mientos" un "cndido anlisis de nuestro fuero interno en relacin con los hechos externos"
(Keynes, 1926: 294).
Al respecto, la idea de "anlisis de las polticas pblicas" de Keynes se acerca ms al pensa
miento de Lasswell y Vickers que a la tradicin del experimentalismo y el cientificismo, escuelas
que tienen sus orgenes en Dewey.

El caso de "N u ev a Escuela A rg en tin a para el Siglo X X I de Ins A g u erro n d o (v ase CapU ilo V: C aso s lalin o am erican o s) es un e x c e len te e je m p lo de la ap lic a ci n del en fo q u e g e re n c ia l en la p o ltic a c d u c a ti\ a en
A rgentina. El pro gram a "B ib lio teca s de A u la " co m o un caso ex ito so de in no vaci n y calid ad g u bernam en tal
en M xico, que presen tan Pedro L angre y .1. V elasco, m u estra la aplicaci n de la n u ev a g estin p b lica d u ran te el g ob ierno del Presidente Fox de 2 0 00 -2 00 6. V ase C ap itu lo V: Ca,sos latin o am erican o s.
I,a edicin en castellan o es K eynes. .I.M.. E nsayos de p e rsu a si n
La edicin en castellan o es K eynes. ,I.M.. Teora g e n e ra l de la ocu pa cin , el in ters i' e l din ero ( I98_i).
La edicin en c astellan o es De\ve>'. .1.. La o p in i n p b lica y su s p ro b le m a s (2004).
La ed icin en castellan o es B everidge, W ., La ocup a ci n p le n a : su s req u isito s v co n se cu en cia s ( 19 4 7 ).

42

W ayne Parson s

 Cules son las diferencias entre el sector pblico y el sector privado?

Las lneas que separan ambas esferas, siguen siendo claras?
W.F. Baber (citado en Massey, 1993:15) sostiene que el sector pblico tiene diez diferencias clave
en relacin con el sector privado:
Asume tareas ms complejas y ambiguas.
Enfrenta ms problemas al poner en prctica sus decisiones.
Emplea a ms personas que tienen una amplia gama de motivaciones.

Se p reocu pa m s por a segu rar o p o rtu n id a d es o habilidades.

Se interesa ms por compensar las fallas del mercado.

Participa en actividades de mayor importancia simblica.
Est sujeto a normas de compromiso y legalidad ms estrictas.
Tiene ms oportunidades de responder a problemas relacionados con la justicia.
Debe funcionar o aparentar funcionar en nombre del inters pblico.
Debe mantener niveles mnimos de apoyo pblico superiores a los requeridos en el sector
privado.

Esta perspectiva se concentra en las caractersticas de"lucro"del sector pblico y el sector"no

lucrativo", como las escuelas, las universidades, las organizaciones fij^trpicas, los hospitales, et
ctera, y lleva a Anthony y Herziinger a sealar la siguiente distincin:"En las organizaciones no lucrativas^las decisiones de la adnlnistracin estn diseadas para proporcionar los mejores servicios
posibles con los recursos disponibles,y_su xito se mide bsicamente a partir del servicio que brindanycSmTo hacen llegar a la gentj^(Anthony y Herziinger, 1980: 31). As, los sectores "no l u ^
tivor-;pTTrlFri~ms~p^^^^^
bienestar social que por ganancias financiera^. Estos autores
identifican las siguientes caractersticas en las organizaciones del sector no lucrativo:

Ausencia de una medicin de utilidades.

Tendencia a ser organizaciones que brindan servicios.
Mayores limitaciones a las metas y estrategias que pueden desarrollar.
IVlayor dependencia de sus clientes para obtener recursos financieros.
Estar ms dominadas por profesionales,
Tener formas de rendicin de cuentas distintas de las de organizaciones privadas/lucrativas,
Contar con personal de alto nivel que no tiene las mismas responsabilidades ni la misma
remuneracin econmica.
Deber una rendicin de cuentas, como organizaciones del sector pblico, al electorado y al
proceso poltico.
Falta de una tradicin de controles gerenciales.
Sin embargo', como se ver en la seccin 1,5 y en el Captulo IV, la distincin entre las organi
zaciones pblicas y privadas, as como entre las lucrativas y no lucrativas, ha cambiado conside
rablemente debido a las reformas de los sectores pblico/no lucrativo con el fin de hacerlas ms
parecidas a las de los sectores privado/lucrativo.
En contraposicin a esta perspectiva de convergencia gradual entre los sectores se encuentra el
siguiente recordatorio, proporcionado por el Cabinet Ofce (1988, prrafo 1.5):
Es necesario ser cautelosos ante la comparacin con el sector privado. En el sector priva
do hay una relacin directa entre el xito comercial [,..] y la norma del servicio al cliente.
La posicin del sector pblico es ms complicada y, en muchos casos, notoriamente dis
tinta, En general y para empezar, las razones que subyacen al suministro del servicio, la
naturaleza de dicho servicio y la forma en la que se presta no estn definidas por el mer
cado. En tales circunstancias, el equilibriq entre las expectativas de[pbjco_y eLniyel
del servicio que ser pro_gorciq^adaie_decid^oBre la base de criterios polticos a partir

C ap tulo I: M eta-an lisis

43

de prioridades econmicas y sociales. Dicho lo anterior, los servidores pblicos tienen la

responsabilidad profesional de desrripearse de manera acorde a los ms altos estndares
de servicio que sea posible, dentro del contexto de los recursos de que disponen; se debe
ser el objetivo de todo servidor pblico.

Los economistas aportan uno de los principales marcos para responder a esta pregunta, ya que
so^ienen la posibilidad de analizar lo pblico y lo privado como "bienes".
Qjn bien pblico es un "bien"o servicio que est disponible para todos. Los bienes pblicos puros
son aquellos que son fabricados por el Estado y no por el m e rc a d lo s bienes privados puros son
aqueles que se consumen por eleccin y slo quienes pagan por ellos tienen acceso a su consumo|Samuelson (1954) sugiere que la principalcaracterstica de los bienes pbHcps es su indi
visibilidad, es decir que todas las personas tienen acceso a^ePosyque ho admiten la posibilidad
de exclusin, a diferencia de los bienes privados que son, por definicin, excjusivos. Los bienes
pblicos se p a g a n j:^ cecursos pblicos provenientes dejmpuestos o etT^deudmento. y su pre
cio puede expresarse en el nivel de impuestos necesarios^para finadaTsTrprodijccin.J^^
nes^privados se pagan mediante el sistema de precios que operae^el mefcado.
En trminos generales, se puede decir qeTas elecciones pblicas s implican decisiones acer
ca de "bienes pblicos" o "privados". Por ejemplo, en algunos pases'ia poltica de salud pert'iHece a un mbito pBTico y proporciona atencin mdica a todos los ciudadanos; en otros pases
predomina la consulta privada y los seguros personales de gastos mdicos. En algunos pases, el
transporte pblico est considerablemente subsidiado; en otros, el transporte pblico es casi
inexistente o implica un alto costo para los usuarios.

As, la dicotoma bien pblico/bien privado es til, hasta cierto lmite, para responder a la pre
gunta sobre la definicin del sector pblico. No obstante,Ja propia definicin de;kepi43iCQ4ia
sido (desde la dcada de 1960) tema de controversia entre los econom istas.^chanan ( 1 9 6 ^
por ejemplo, cuestion la pureza de los bienes pblicos segn la concepcin de Samuelson ce
1954 y sugiri la existencia de numerosos bienes que no podan clasificarse de manera tan tajan
te. Algunos bienesjDbiicqspedan tener beneficios que admitan la posibilidad de exclusin.
Buchanan sugiri la existencia de"clubes"que excluyen a ciertos miembros del pblico median
te un mecanismo determinado, como una cuota o tarifa. La teora sobre los bienes club surgi
como un importante aspecto del debate pblico-privado y puso de manifiesto el hecho de que
tanto en la teora como en la prctica, el bien pblico "puro" est sujeto a (crecientes) impurezas!
Desde el punto de vista de la pureza de los bienes pblicos, Igs poJiticas pbiicasJratan de defi
nir quepuedfi considerarse pblico,_guin lo suministra, quin y cmo lo paga y a quin seo
pag^ Esto no significa que, al admitir que determinado servicio es "pblico", su suministro de
penda del Estado ni deba estar abierto a todas las personas. Por ejemplo, en el rgimen socialis
ta chino los camaradas pagan por diversos servicios de salud y educacin. Es posible que un bien
p ^ s e a iu n n in i^
yque su consurrio tenga un r o s T I ^ ^ t r a ^ u l S P
/Po r citar otro ejemplo, el ejrcito puede solicitar un tanque, pero su manufactura depende de
una empresa privada. Adems, un bien "pblico" podra cumplir con el tipo de criterios estable
cidos por Samuelson, pero el acceso a sus beneficios podra depender de otros criterios contempla
dos en una poltica pblica: beneficios que slo pueden distribuirse entre determinados grupos
o tipos de personas. Los llamados bienes"preferentes"excluyen a ciertos sectores del pblico que
determinadas caractersticas o no estn en determinada situacin (Musgrave,
959 )^En oyas palabras, los sectores pblico y privado, analizados desde la perspectiva de la
teora de los bienes, se revelan como partes que se intersectan e interactan, y no como categoras
6

44

La ed icin c-n ca.stellano es M usgrav e. R .A ., Teora de la h a cien d a p b lic a (1 9 6 8 ),

W ayne Parson s

claramente definidas. El sector pblico es una connbinacin de lo pblico, lo privado yJos bienes
^p^os que se racionan ndrrTfTJrT cuota o
uacriterio preferencia).
Qu determina la combinacin de bienes pblicos y privados? El argumento de Frey (1978)
seala la existencia de un ciclo en la demanda de bienes pblicos, es decir, que el sector pbli
co/privado, con el tiempo cambiar en respuesta a la interaccin de los votantes, el gobierno, los
servidores pblicos y los productores (Diagrama 1.1).

D iagram a 1.1

E l ciclo en la demanda de bienes pblicos y privados

A u m en to cel desequilibrio

Insatisfaccin con la o ferta actual

de bienes p b lico s/p riv ad o s

O ferta de bienes
U na nutvii m e z c la d e b ie n e s

A rticula cin de ia d em a n da
D em an d as de u na
n u e v a d i s r r b u c i n

R eaccin a las dem an das

FJ g o b i e r n o r e a c c io n a a las d e m a n d a s

F iic n w . t o m a d o d e F r e y y a d a p t a d o ( 1 9 7 8 : 1 1 6 '1 2 1 )

En ciertos perodos habr insatisfaccin por la manera en que se suministra un bien pblico
opor su precio. El gobierno responder cambiando la forma en que suministra dicho bien, o las di
mensiones o escala del suministro; esta nueva combinacin se convertir en fuente de futuras
insatisfacciones. Es eso lo que ocurri en la dcada de 1980: una demanda (de votantes/capita
listas) de ms bienes "privados" en detrimento de los bienes "pblicos" una nueva oferta (ms
bienes "exclusivos", la reduccin de bienes pblicos "puros")? La dcada de 1990, habr estado
dedicada a redefinir la combinacin pblico/privado?

Son los varones quienes han definido la esfera de lo "pblico"?

A partir de las dcadas de 1970 y 1980 las crticas feministas a las polticas pblicas han sea
lado que la formulacin de polticas pblicas ha estado circunscrita a aquello que los hombres
consideran como dominio pblico.
Carde Pateman, Feminist Critiques ofthe Public/Private Dichotomy, 1983
La dicotoma entre lo privado y lo pblico es uno de los temas centrales a lo largo de casi
dos siglos de bibliografa y lucha poltica feministas; en realidad, es el tema primordial del
movimiento feminista [...] El feminismo liberal tiene implicaciones radicales, mxime al mo
mento de desafiar la separacin y la oposicin entre las esferas pblica y privada, que son
fundamentales para la teora y la prctica liberales. El contraste liberal entre lo privado y
lo pblico es ms que una mera distincin entre dos tipos de actividades sociales. La es
fera pblica y los principios que la rigen son vistos como entidades separadas o indepen
dientes de las relaciones que tienen lugar en la esfera privada [...] El feminismo argumenta

C ap tulo I: M eta-anlisi.s

45

que el liberalismo est estructurado a partir de relaciones patriarcales y de clase, y que la

dicotoma entre lo privado y lo pblico oculta la sumisin de las mujeres a los hombres
dentro de un orden aparentemente universal e individualista de igualdad.
{pp. 281-283)
Kristie Beuret, "Women and Transport", en Mavis Maclean y Dulcie Groves (editoras), Women's
Issues in Social Policy, 1991
A partir de datos sobre mtodos de transporte, la edad y el sexo de las personas que se des
plazan, la propiedad y el uso de automviles, la autora argumenta que la falta de un buen siste
ma de transporte pblico representa una desventaja considerable para las mujeres en cuanto a
oportunidades de empleo, as como un factor que limita en gran medida sus actividades fami
liares y de ocio. Su conclusin es que las mujeres necesitan definir las agendas y las polticas de
transporte pblico para mejorar sus oportunidades econmicas y sociales. Para ello, Beuret abo
ga por diversas polticas, entre las que destacan las siguientes: polticas para mejorar la seguridad
del transporte pblico, mejor acceso a la propiedad de automviles, esquemas de transporte p
blico que abaraten el servicio y lo adapten a las necesidades de las mujeres, y ms estrategias
radicales para reducir la necesidad de que las mujeres se desplacen.
Los autores incluidos en el libro editado por Maclean y Groves sealan que las fronteras de la
esfera pblica se han construido de tal manera que los problemas privados que enfrentan las
mujeres en general en relacin con el transporte y otras reas de la vida social y econmica han
sido excluidos de las consideraciones pertinentes a los"asuntos pblicos". De esta manera, aque
llas reas en las que las mujeres se ven ms afectadas que los hombres cuentan con pocos recur
sos y no gozan de visibilidad en la esfera pblica.
Jan Pahl (editor), Prvate Violence and Public Policy, 1985
Este libro analiza cmo las.polticas "pblicas"enjas sociedades occidentales harvexckiido a
Ja familia de la esfera pblica. As, la violencia domstica ejercida contra las mujerei.es UDiema
poco atendido al formular las polticas pblicas. La cstioTi'tListra ei problema de definir el do
minio de lo pblico y el dominio de lo privado, as como la relacin entre las polticas pblicas y
la privacidad individual. La conclusin de Pahl es que la forma en que (los varones) definen la
privacidad da mucha informacin acerca del poder y la indefensin en la sociedad.
E. Meehan y S. Svenhuljsen (editores), Equallty Politics and Gender, 1991
Se trata de una excelente seleccin de textos sobre el debate poltico y las polticas pblicas
de equidad de gnero en varios pases europeos. Diversos autores comentan el impacto de la
dicotoma esfera pblica/privada sobre el tema^

1.2.1/ La idea de las p olticas

Los significado s de las palabras c am b ia n . Al igual qu e la n o c i n de lo
pblico, laJ d e a de jas_poljticas no es. com o seala H eclo (1972), un trm ino
preciso ni evidente:

46

G isela Z aren b e rg , en el C ap tulo V: C asos latin oam erican os, m u estra los estilo s de g esti n p b lica de dos o rg a n iza c io n e s de m u jere s - u n a arg en tin a y o tra c h i le n a - d ed ic ad a s a la fo rm a ci n de p o litica s so c iale s de
gnero.

W ayne Parsons