ESTUDO

(IM)POSSIBILIDADE JURDICA DE UMA

CONSTITUINTE EXCLUSIVA PARA
TRATAR DA REFORMA POLTICA
Manuella da Silva Non
Consultora Legislativa
Direito Constitucional, Eleitoral, Municipal, Direito
Administrativo, Processo Legislativo e Poder Judicirio
ESTUDO
NOVEMBRO/2014

Cmara dos Deputados

Praa dos Trs Poderes
Consultoria Legislativa
Anexo III - Trreo
Braslia - DF

SUMRIO

INTRODUO ........................................................................................................................................................3
PODER CONSTITUINTE ORIGINRIO E PODER CONSTITUINTE DERIVADO ..........................................4
LIMITAES AO PODER DE REFORMA CONSTITUCIONAL .......................................................................6
CONDIES PARA ELABORAO DE UMA NOVA CONSTITUIO ........................................................7
LEGITIMIDADE PARA CONVOCAO DE ASSEMBLEIA NACIONAL CONSTITUINTE .........................9
REVISES CONSTITUCIONAIS POR CONSTITUINTES EXCLUSIVAS NO DIREITO COMPARADO ....10
A (IN)CONSTITUCIONALIDADE DE UMA CONSTITUINTE EXCLUSIVA REVISIONAL EM FACE DA
CONSTITUIO DE 1988 ...................................................................................................................................13
O PROBLEMA DA DELIMITAO DA AMPLITUDE DA REFORMA..........................................................20
CONCLUSO ........................................................................................................................................................21

2014 Cmara dos Deputados.

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(IM)POSSIBILIDADE JURDICA DE UMA

CONSTITUINTE EXCLUSIVA PARA TRATAR DA
REFORMA POLTICA
Manuella da Silva Non

INTRODUO
J faz algum tempo vem sendo cogitada a realizao de uma constituinte
exclusiva para efetivar o que se convencionou chamar reforma poltica. Ainda h pouco,
durante a campanha eleitoral para as eleies gerais de 2014, foi amplamente discutida a matria,
que vem sendo cobrada por movimentos populares, como no ltimo dia 4 de novembro, na
Avenida Paulista, em So Paulo.
A grande motivao para tal discusso , na realidade, a dificuldade de
aprovar mudanas quando as pessoas que devem aprov-las com uma maioria qualificada de 3/5
em dois turnos nas duas Casas do Congresso Nacional foram escolhidas com base no sistema ora
vigente.
O presente texto procura abordar alguns aspectos da questo, transitando
desde uma breve noo de o que vem a ser o Poder Constituinte Original e Derivado, as
limitaes do Poder de Reforma Constitucional, a experincia das constituintes exclusivas
revisionais (ou seja, para revisar Constituio preexistente) no direito comparado e a prpria
constitucionalidade de uma tal assembleia perante a Constituio Federal de 1988.
Antes de mais nada, conceituaremos constituinte exclusiva como a
assembleia formada por pessoas eleitas com a incumbncia nica (exclusiva) de elaborar um texto
constitucional (parcial ou total) e que, uma vez alcanado o seu objetivo (ou transcorrido
predeterminado perodo de tempo), declarada dissolvida, com a extino dos mandatos dos seus
membros.
Cabe tambm consignar que, em tese, uma constituinte exclusiva pode
exercer suas atividades paralelamente ao Parlamento ou no (v.g. no caso de no haver casa
legislativa em funcionamento).
No caso da discusso ora existente no Pas, cogita-se da realizao de
uma constituinte exclusiva para efetuar reforma no sistema poltico do Pas, ou seja, para realizar
uma reviso parcial do texto constitucional. Em 2006, tal proposta adquiriu relevo com o
pronunciamento do ento Presidente da Repblica aps reunir-se com o Conselho Federal da
3

Ordem dos Advogados do Brasil no sentido de que, se a sociedade assim desejasse, poderia
encaminhar uma proposta de Emenda Constitucional com tal intento. Posteriormente foi
apresentada Cmara dos Deputados a Proposta de Emenda Constituio n 384, de 20091,
com esse objetivo, no pelo Presidente da Repblica, mas por parlamentares daquela Casa. Ela
est apensada Proposta de Emenda Constituio n 193, de 2007, que fixava a data das
eleies municipais de 2008 para a realizao de plebiscito sobre reviso constitucional que, em
caso de aprovao, deveria ter incio a partir de 1 de fevereiro de 2011. Ainda mais recentemente,
o Deputado LEONARDO GADELHA apresentou a PEC n 276, de 2013, que estabelece os
termos e as condies para convocao de uma Assembleia Nacional Constituinte Revisional
dedicada, exclusivamente, reviso dos dispositivos constitucionais que tratam das regras de
representao poltica.
Mas a matria no era nova. Parciais ou no, propostas de Assembleias
Constituintes Revisionais tm aparecido no Congresso desde 1997 e recebido, por vezes,
pareceres favorveis das Comisses, apenas no tendo chegado a serem votadas em Plenrio.
Nesse sentido, as Propostas de Emenda Constituio n 554, de 19972, 157, de 20033, e 447, de
20054.
A matria ressurgiu em 2013 aps uma srie de manifestaes populares
contra a corrupo e outros problemas governamentais. A Presidente DILMA ROUSSEF logo
sugeriu a realizao de um plebiscito sobre o assunto, depois retrocedeu, tendo em vista as duras
crticas que ouviu.
Outrossim, lideranas do Congresso Nacional e da sociedade civil tem-se
manifestado favoravelmente realizao de uma constituinte exclusiva para a reforma poltica, ao
passo que outros tantos lderes e doutrinadores se posicionam contrariamente proposta.
PODER CONSTITUINTE ORIGINRIO E PODER CONSTITUINTE DERIVADO
A formulao de Poder Constituinte Originrio e de Poder Constituinte
Constitudo ou Derivado coube primeiramente ao padre JOSEPH EMMANUEL SIEYS, um
dos inspiradores da Revoluo Francesa e autor do clebre Quest-ce que le tiers tat? .

A PEC n 384, de 2009 prev a realizao das eleies para a constituinte exclusiva juntamente com as eleies
ordinrias de outubro de 2010 e instalao no dia 15 de janeiro de 2011.
2 A PEC n 554, de 1997 convoca Assembleia Nacional Constituinte a partir de 1 de fevereiro de 1999,
estabelecendo que os membros da Cmara dos Deputados e do Senado Federal reunir-se-o unicameralmente, e os
trabalhos constituintes ficaro restritos aos artigos 14, 16, 17, 21 a 24, 30, 145 a 162 e as matrias conexas.
3 A PEC n 157, de 2003 convoca Assembleia de Reviso Constitucional, em 1 de fevereiro de 2007.
4 A PEC n 447, de 2005 convoca Assembleia Nacional para Reviso da Constituio, a ser instalada no dia 15 de
fevereiro de 2007.
4

Remonta a essa obra a idia de ausncia de limitao jurdica do Poder

Constituinte, no sentido de que ele no sofre nenhuma restrio do direito positivo anterior,
existindo acima dele apenas o Direito Natural.
Isso porque as assembleias constituintes nascem de foras polticas
paralelas mais fortes que as foras polticas constituidas, foras que emergem de revolues
vitoriosas, que prenunciam novos propsitos de organizao poltica ou de dissenses
institucionais, que refletem reinclinaes parlamentares que se constroem dentro do prprio
poder constitudo contra as fraes dominantes hegemnicas.
Nesse sentido, afirma RICARDO ARNALDO MALHEIROS FIUZA
que o Poder Constituinte inicial, porque sempre cria uma nova ordem jurdica; autnomo,
porque no depende dos rgos do Poder (ou poderes constitudos) porventura j existentes; e
incondicionado ou ilimitado, porque no sofre restries do Direito Positivo, s podendo ser
influenciado pelo Direito Natural5.
Com o significado de soberania, o Poder Constituinte tem como titular o
povo, princpio consagrado na Constituio Federal: Todo poder emana do povo, que o exerce
por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio (par. nico do
art. 1o).
A Constituio obra do Poder Constituinte Originrio e guarda em si a
idia de perenidade, de permanncia, de estabilidade.
Na obra citada, salienta EMMANUEL JOSEPH SIEYS que o Poder
Constituinte no desaparece com sua obra realizada. Ele permanece depois dela. isso o que se
chama de permanncia do Poder Constituinte. A nao no fica submetida Constituio que ela
estabeleceu, pelo seu Poder Constituinte. S os poderes constitudos por ela que ficam
submetidos Constituio. Decorre disso que a nao pode mudar a Constituio sempre que
bem lhe parecer. O estabelecimento de uma Constituio no esgota o Poder Constituinte da
nao. Ele pode sempre refazer a Constituio, estabelecer uma nova Constituio6.
A Assembleia Constituinte constitui-se, pois, como um poder originrio
com fora normativa suificiente para reorganiozar o Estado, estabelecer sua forma de governo, as
relaes entre os cidados e os seus representantes na administrao da coisa pblica,
consagrando, tambm, novos campos (geraes) de direitos, recursos jurdicos para efetiv-los,
etc.

FIZA, Ricardo Arnaldo Malheiros. Poder Constituinte Originrio e Poder Constituinte Derivado. In: Revista do
Curso de Direito da Universidade Federal de Uberlndia, 22 (1,2) 239-254, 1993.
6 SIEYS, Emmanuel Joseph (1748-1836), in Quest-ce que le tiers tat?, apud FILHO, Manoel Gonalves Ferreira,
O Poder Constituinte. So Paulo: Saraiva, 1999, p.13.
5

A Constituio Federal de 1988 disciplina a emenda constitucional e

confere ao Congresso Nacional competncia para elabor-la. A emenda o instrumento normal e
permanente para a introduo de modificaes Carta Fundamental, a fim de coadun-la com a
dinmica da vida social. o art. 60 da Carta da Repblica que estabelece o procedimento para sua
apresentao, apreciao, turnos de votao, entre outros aspectos formais.
Para RAUL MACHADO HORTA, Reforma, emenda e reviso so
manifestaes do Poder Constituinte institudo, que podem receber tratamento diferenciado,
atribuindo a cada uma dessas formas objeto prprio de atividade, bem como tratamento
indiferenciado, sem distinguir uma da outra manifestao pela forma ou matria de sua atividade.
7
que, subjacente estrutura jurdica do Estado, encontra-se a soma de
fatores reais do poder, como assim denominou FERDINAND LASSALLE, em 1862, ou seja, a
realidade do Estado, sob os seus mais diversos aspectos: econmico, poltico, histrico e
religioso, entre outros.
Adotar a tese da imutabilidade absoluta da Constituio significaria
afastar a possibilidade de resoluo das crises por meios pacficos, abrindo-se, inexoravelmente, o
caminho para a revoluo e o golpe de Estado.
LIMITAES AO PODER DE REFORMA CONSTITUCIONAL
A doutrina costuma classificar as limitaes de reforma constitucional em
trs grupos: as temporais, as circunstanciais e as materiais, que podem ser explcitas ou implcitas.
As limitaes temporais no so comuns no direito constitucional
brasileiro. Constaram da Constituio do Imprio, a qual previu pudesse ser ela reformada to
somente aps quatro anos de sua vigncia (art. 174).
De sua parte, a reviso constitucional prevista no art. 3 das Disposies
Constitucionais Transitrias da Carta Magna de 1988 esgotou-se com a elaborao de apenas seis
modificaes ao texto constitucional as chamadas emendas de reviso.
A limitao circunstancial ao poder de reforma estabelece que nossa
Constituio no ser emendada na vigncia de interveno federal, de estado de defesa ou de
estado de stio (CF, art. 60, 1).
Por fim, a doutrina distingue entre limitaes materiais explcitas e
limitaes materiais implcitas. H certos dispositivos constitucionais que no podem ser objeto
de emenda ou reviso.

Apud GAMA, Guilherme Calmon Nogueira da, ob. cit. p.49.

6

A Constituio brasileira contm um ncleo imodificvel explicitamente

definido no art. 60, 4, segundo o qual no ser objeto de deliberao a proposta de emenda
tendente a abolir: a forma federativa de Estado; o voto direto, secreto, universal e peridico; a
separao de Poderes; e os direitos e garantias individuais. So as chamadas clusulas ptreas.
NELSON DE SOUZA SAMPAIO, citado por JOS AFONSO DA
SILVA, enumera as seguintes limitaes materias implcitas: as concernentes ao titular do poder
constituinte, pois uma reforma Constituio no pode mudar o titular do poder que cria o
prprio poder reformador; as concernentes ao titular do poder reformador, pois seria
inconcebvel mudar o titular de um poder derivado resultante da vontade do poder constituinte
originrio; e as concernentes ao processo da prpria emenda, admitindo-se quando se tratar de
tornar mais difcil o processo e no quando se pretenda atenu-lo.8
Em Comentrio Contextual Constituio, JOS AFONSO DA
SILVA diz:
PODER CONSTITUINTE REFORMADOR. A Constituio, como
se v, conferiu ao Congresso Nacional a competncia para emend-la. Deu-se, assim,
esse poder a um rgo constitudo. Por isso se lhe d a denominao de poder
constituinte institudo ou constitudo. Por outro lado, como esse seu poder no lhe
pertence por natureza, primariamente, mas, ao contrrio, deriva de outro (isto , do
poder constituinte originrio), que tambm se lhe reserva o nome de poder
constituinte derivado, embora parea mais acertado falar em competncia constituinte
derivada ou constituinte de segundo grau. Trata-se de um problema de tcnica
constitucional, j que seria muito complicado ter que convocar o constituinte originrio
todas as vezes em que fosse necessrio emendar a Constituio. Por isso, o prprio
poder constituinte originrio, ao estabelecer a Constituio, instituiu um poder
constituinte reformador, ou poder de reforma constitucional, ou poder de emenda
constitucional.
No fundo, contudo, o agente ou sujeito da reforma o poder constituinte
originrio, que, por esse mtodo, atua em segundo grau, de modo indireto, pela outorga
de competncia a um rgo constitudo para, em seu lugar, inserir na Constituio as
modificaes requeridas 9.
CONDIES PARA ELABORAO DE UMA NOVA CONSTITUIO
A Constituio concebida em seu sentido sociolgico, poltico e
jurdico. Ela a lei fundamental, que organiza os elementos constitutivos do Estado. Contm

8
9

SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 26 ed., Malheiros Editores, 2006, p.68
SILVA, Jos Afonso da. Comentrio Contextual Constituio. Malheiros Editores Ltda., 04-2005, p. 439
7

normas constitucionais de organizao, normas constitucionais definidoras de direitos e normas

programticas.
Subjacente estrutura jurdica do Estado, porm, encontra-se a soma de
fatores reais do poder, como assim denominou FERDINAND LASSALLE, em 1862, e que
podem ser entendidos como a realidade do Estado sob os seus mais diversos aspectos:
econmico, poltico, histrico e religioso, entre outros.
O constitucionalista e hoje Ministro do Supremo Tribunal Federal LUS
ROBERTO BARROSO afirma que
(...) o Direito Constitucional, mesmo em sua disposio positiva, expressa a
sntese da tenso entre a norma e a realidade com a qual se defronta. A conjugao da
face social face jurdica da Constituio gera um produto final, conceptualmente
unitrio, que a Constituio poltica.10
O desajustamento entre a Lei Maior e a realidade social compromete a
ordem jurdica. A soluo do conflito entre a ordem jurdica e a realidade social pode efetivar-se
mediante a reviso constitucional ou por mtodos violentos, mais freqentes nos Estados que
adotam as chamadas Constituies rgidas.11
Sob o ponto de vista sociolgico, a revoluo fato puro, ato de fora, ato
ajurdico, capaz de modificar ou substituir, por meios violentos, a ordem jurdica
preexiste.12
Se as condies poltico-sociais estiverem em conflito com a ordem
jurdica, acabaro por provocar o enfraquecimento e consequente modificao desta, seja parcial,
seja total. Se o desacordo for total, ser necessria uma nova ordem jurdica, um novo Estado, o
qual tem incio com uma nova Constituio.
As Constituintes devem, pois, ser convocadas em situaes de
emergncia absoluta, nos casos de insurreio ou movimentao poltica vitoriosa nos seus mais
diferentes tipos de manifestao, ou por convocao dos prprios poderes nos casos de
desagregao institucional ou de contradio legislativa que evite a funcionalidade do Estado ou
dos prprios poderes, com efeitos sociais graves.
Na histria brasileira, se por vezes no houve um rompimento
institucional, houve outras rupturas. A Constituio de 1988, elaborada logo aps a superao do
regime de exceo que vigorou no Pas, adviu da previso estabelecida pela Emenda
Constitucional n. 26/85 ao texto ento em vigor, a Constituio de 24 de janeiro de 1967, com a
10

BARROSO, Lus Roberto. ob. citada, p. 69.

VILELA, Maria Diogenilda de Almeida. Instaurao de Fato de um Ordenamento Jurdico. In: Revista do Superior
Tribunal Militar n 5, 1979, p.99.
12 VILELA, Maria Diogenilda de Almeida. ob.cit., p. 100.
8
11

redao dada pela Emenda Constitucional n. 1, de 17 de outubro de 1969, e as alteraes feitas

pelas Emendas Constitucionais n.os 2, de 1972 a 27, de 1985.
LEGITIMIDADE PARA CONVOCAO DE ASSEMBLEIA NACIONAL
CONSTITUINTE
Diante do inexorvel e contnuo desenvolvimento da sociedade, a
prpria ordem jurdica deve prever a possibilidade de sua alterao, a fim de adaptar-se s
exigncias das transformaes sociais.
A Constituio conceituada como base de todo o ordenamento jurdico
positivo. Sua eficcia est na razo direta de sua adequao realidade social em que se insere.
A Constituio de 1988 reflete uma reao ao autoritarismo militar que
dominou o Brasil at meados da dcada de 80, estando ela condicionada s circunstncias
concretas daquela poca.
Alm da reviso realizada nos termos do art. 3 do Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias, a Carta Fundamental prev somente a possibilidade de reforma
mediante proposta de emendas ao seu texto (art. 60, da C.F.).
Todavia, convm lembrar que sua elaborao decorreu da Emenda
Constitucional n 26, de 27 de novembro de 1985, de iniciativa do ento Presidente da Repblica,
que convocou uma Assembleia Nacional Constituinte, eleita em 15 de novembro do ano seguinte,
para elaborar uma nova Constituio para o Brasil.
Delegou-se ento poderes constituintes temporrios ao Congresso
Nacional, que contava inclusive com a participao dos chamados Senadores binicos.
O precedente poder servir de exemplo na hiptese de conflito entre a
ordem jurdica e a realidade social e de existirem condies scio-polticas que exijam a
elaborao de uma nova Constituio, ou mesmo de uma reforma parcial (se essa for considerada
possvel e legtima), como forma de salvaguardar sua positividade e eficcia da norma
fundamental ou primria.
com base na histria do constitucionalismo brasileiro, no reativo a
modelos conciliadores de convocao de constituintes nascidos do prprio poder, geralmente na
forma de emendas constitucionais mais ou menos amplas, que alguns autores, como por exemplo
AURLIO WANDER BASTOS, aceitam a possibilidade aqui cogitada de reformas
constitucionais amplas. Confira-se a opinio do autor citado13:
13

BASTOS, Aurlio Wander. Assembleia Constituinte Exclusiva o dilema entre a prxis histrica e o ideal racional.
In: Direito e Democracia. Debates sobre Reforma Poltica. Organizao: Marcio A. Mendes Costa. Rio de Janeiro.
Escola Judiciria Eleitoral, 2008, p. 21.
9

na forma da Constituio vigente, tanto o Presidente quanto o Congresso

podem convocar emendas de fora constituinte derivada, propondo, inclusive, alteraes
no quorum constitucional, sendo, todavia, que a emenda constitucional s pode ser
aprovada na forma do prprio texto constitucional. Mas, para tanto, mesmo nesta
percepo restritiva, este projeto deve ser debatido e eleitoralmente vitorioso como
proposta de candidatos presidenciais majoritrios ou de partidos ou de coligaes
partidrias, sendo, todavia, que esta proposio constitucional dependeria sempre da
aprovao da emenda por 3/5 da Cmara e do Senado, que poderiam fixar novo
quorum para a reforma constituinte. Esta emenda, muito embora possa alterar o
quorum constituinte para efeitos de votao dos (novos) dispositivos constitucionais, no
poder alterar as clusulas ptreas (vigentes na atual constituio), porque (neste caso)
o poder constituinte originrio nasce do poder constituinte derivado, o que no teria
qualquer relevncia se o movimento constituinte avanasse independentemente do poder
institudo.
O citado autor, ento, v a possibilidade de uma Assembleia Constituinte
exclusiva e soberana, desde que convocadas eleies ordinrias e retornando aps os trabalhos os
constituintes vida privada ou a outras campanhas. Mas reconhece que tal no foi a prtica
histrica das eleies brasileiras, que o modelo tem uma natureza ruptiva e a ideia de constituinte
exclusivista est vinculada noo de que ideias existem independentemente de interesses, ou
seja, ao pressuposto de que o interesse nacional prevalea sobre os interesses pessoais das fraes
de classe ou poder dentro do Estado, o que reconhece o autor no seria fcil.
REVISES CONSTITUCIONAIS POR CONSTITUINTES EXCLUSIVAS NO
DIREITO COMPARADO
A respeito da experincia internacional sobre constituintes exclusivas
para rever a Constituio, cabe citar, com referncia em estudo realizado pelo Centro de Estudos
da Consultoria do Senado14, o caso da Frana em 1958. Aps grave crise poltica e institucional
provocada pela guerra colonial na Arglia (ento colnia francesa que lutava pela sua
independncia) e como condio imposta pelo General De Gaulle para aceitar assumir a Chefia
do Governo francs , foi aprovada uma reviso da Constituio francesa de 1946, mediante
procedimento que no estava nela previsto.
Conforme relata o Professor MANOEL GONALVES FERREIRA
FILHO15, inicialmente uma lei constitucional aprovada de acordo com as regras constitucionais
presentes na Constituio de 1946 derrogou as disposies do seu art. 90, que tratava do processo
de emenda constitucional e estabeleceu procedimento distinto do original, em que a proposta de
14

TRINDADE, Fernando A. G. Constituinte Exclusiva para a Reforma Poltica?. www12.senado.gov.br/.../td-80constituinte-exclusiva-para-a-reforma-politica

15 FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. O Poder Constituinte. So Paulo: Saraiva, 5 edio, 2007, pp. 37 e 38.
10

novo texto seria apresentada pelo Governo, sendo que esse texto constitucional no seria
submetido ao pleno das Casas do Parlamento, mas a um Conselho do qual participariam
membros do Parlamento, sendo ao final do processo submetido a referendo popular.
Cumpre ressaltar que a reviso da Constituio francesa de 1946 efetuada
naquela ocasio implicou, na verdade, no fim da vigncia daquela Constituio e mesmo no fim
do perodo poltico-institucional iniciado no ps-Segunda Guerra e intitulado Quarta Repblica,
com o incio da Constituio de 1958 e da chamada Quinta Repblica, a qual permanece at os
dias atuais.
Desse modo, embora naquele momento no tenha havido na Frana
propriamente uma constituinte exclusiva no sentido de que hoje se cogita em nosso Pas, ocorreu
um processo de reviso constitucional que foi efetuado por outro sujeito poltico que no o
Parlamento, e que terminou por dar origem a uma nova Constituio.
Por outro lado, o ilustre constitucionalista portugus JORGE
MIRANDA registra uma espcie de tipologia das formas de reviso constitucional e, entre as oito
que arrola, consigna a Reviso por assembleia ad hoc, por assembleia eleita especificamente e s
para fazer reviso (a que se pode chamar conveno).16
Conforme o reconhecido autor, tal sistema de reviso convocado por
prvia deliberao do Parlamento, esgotando-se a sua funo revisional com o trmino dos seus
trabalhos17:
Tal o sistema, imperativamente, das Constituies francesas de 1793
(arts. 115 a 117) e 1848 (art. 111), argentina de 1860 (art. 30), srvia de 1889 (art. 201), bem como
a Constituio grega de 1864 (art. 107, com a particularidade de serem necessrias duas, e no
apenas uma deliberao, para que se convoque a assembleia de reviso) e ainda da nicaraguense
de 1986 (quanto reviso total). Tal o sistema facultativamente, da Constituio americana (art.
5, que concede ao Congresso o poder de convocar uma conveno, se dois teros das
assembleias legislativas dos Estados assim o requererem); e, em parte, das Constituies filipinas
de 1935 (art. 15) e de 1982 (art. 16).
O registro do constitucionalista portugus, em especial quanto
Constituio norte-americana18, que serviu de modelo para a nossa primeira Lei Maior
16

MIRANDA, Jorge. Manual de Direito Constitucional. Coimbra Editora, 3 edio, 1996, Tomo II, pp. 153/154
Idem, Ibidem, p. 156.
18 Constituio norte-americana:
Artigo V
Sempre que dois teros dos membros de ambas as Cmaras julgarem necessrio, o Congresso propor emendas a
esta Constituio, ou, se as legislaturas de dois teros dos Estados o pedirem, convocar uma conveno para
propor emendas, que, em um e outro caso, sero vlidas para todos os efeitos como parte desta
Constituio, se forem ratificadas pelas legislaturas de trs quartos dos Estados ou por convenes
11
17

republicana, parece pertinente. Leve-se em conta, ademais, toda a influncia suplementar que tem
tido o constitucionalismo norte-americano em nosso Pas.
Devemos, tambm, fazer referncia outra modalidade de reviso
registrada por JORGE MIRANDA.19 Trata-se da reviso pela assembleia ordinria, renovada
aps eleies gerais e que consiste em vincular a votao da reviso pelo Parlamento a uma
imediata eleio anterior, que, assim, condiciona e conforma o seu sentido. um sistema de
democracia representativa, mas que avulta mais patentemente o ingrediente democrtico.
Nesse sistema, distinguem-se dois momentos: o momento em que se
reconhece a necessidade de proceder reviso e o momento em que se faz a reviso. Comea-se
por elaborar uma proposta de alterao ou por definir os pontos ou os preceitos a alterar e cabe
depois assembleia resultante das eleies gerais seguintes (quer pelo termo da legislatura, quer
em consequncia de sua dissoluo) aprovar definitivamente as modificaes, por maioria
qualificada ou no.
A propsito, devemos recordar que a nossa Constituio imperial, bem
como a republicana de 1934, continham espcies desse gnero de reviso20.
reunidas para este fim em trs quartos deles, propondo o Congresso uma ou outra dessas maneiras de ratificao.
Nenhuma emenda poder, antes do ano de 1808, afetar de qualquer forma as clusulas primeira e quarta da Seo 9,
do Artigo I, e nenhum Estado poder ser privado, sem seu consentimento, de sua igualdade de sufrgio no Senado.
19 Idem, ibidem.
20 Constituio imperial de 1824
Art. 174. Se passados quatro anos, depois de jurada a Constituio do Brazil, se conhecer, que algum dos seus
artigos merece reforma, se far a proposio por escripto, a qual deve ter origem na Camara dos Deputados, e ser
apoiada pela tera parte delles.
Art. 175. A proposio ser lida por tres vezes com intervallos de seis dias de uma outra leitura; e depois da terceira,
deliberar a Camara dos Deputados, se poder ser admittida discusso, seguindo-se tudo o mais, que preciso
para formao de uma Lei.
Art. 176. Admittida a discusso, e vencida a necessidade da reforma do Artigo Constitucional, se expedir Lei, que
ser sanccionada, e promulgada pelo Imperador em frma ordinaria; e na qual se ordenar aos Eleitores dos
Deputados para a seguinte Legislatura, que nas Procuraes lhes confiram especial faculdade para a
pretendida alterao, ou reforma.
Art. 177. Na seguinte Legislatura, e na primeira Sesso ser a materia proposta, e discutida, e o que se
vencer, prevalecer para a mudana, ou addio Lei fundamental; e juntando-se Constituio ser
solemnemente promulgada.
Constituio republicana de 1934
Art. 178. A Constituio poder ser emendada, quando as alteraes propostas no modificarem a estrutura
poltica do Estado (arts. 1 a 14, 17 a 21); a organizao ou a competncia dos poderes da soberania (Captulos II
III e IV, do Ttulo I; o Captulo V, do Titulo I; o Ttulo II; o Ttulo III; e os arts. 175, 177, 181, este mesmo art.
178); e revista, no caso contrrio.
1 Na primeira hiptese, a proposta dever ser formulada de modo preciso, com indicao dos dispositivos a
emendar e ser de iniciativa:
a) de uma quarta parte, pelo menos, dos membros da Cmara dos Deputados ou do Senado Federal;
12

Todavia, a propsito dos casos acima relatados, diversamente do ora

cogitado em nosso Pas, em todos os demais (com exceo do ocorrido na Frana em 1958) a
reviso constitucional efetuada por outro rgo que no o Parlamento ordinrio est (ou estava
quanto s Constituies citadas j no mais em vigor) prevista no prprio texto constitucional. E,
no caso da Frana, cumpre reiterar que a reviso que acabou por dar origem a uma nova
Constituio, com a consequente revogao da ordem constitucional at ento vigente, ocorreu
no bojo de uma grave crise poltica, inclusive com a ameaa de ruptura institucional.
A (IN)CONSTITUCIONALIDADE DE UMA CONSTITUINTE EXCLUSIVA
REVISIONAL EM FACE DA CONSTITUIO DE 1988
Sem dvida que uma das questes discutidas quando se trata do tema da
constituinte exclusiva sobre a reforma poltica diz respeito sua prpria constitucionalidade.
E, quanto a essa questo primordial, parece-nos que a Lei Maior no
acolhe a possibilidade de realizao de uma constituinte exclusiva para rev-la.
Na jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, h pelo menos uma
deciso que trata da matria, embora de forma colateral, pois no encontramos jurisprudncia que
examine especificamente a constitucionalidade de eventual constituinte exclusiva para reformar a
Constituio.
Trata-se de deciso de 1997 que estabeleceu que o Poder Legislativo
seja o estadual ou o federal no pode introduzir o instituto da reviso constitucional, entendida
b) de mais de metade dos Estados, nos decurso de dois anos, manifestando-se cada uma das unidades federativas
pela maioria da Assembleia respectiva.
Dar-se- por aprovada a emenda que for aceita, em duas discusses, pela maioria absoluta da Cmara dos Deputados
e do Senado Federal, em dois anos consecutivos.
Se a emenda obtiver o voto de dois teros dos membros componentes de um desses rgos, dever ser
imediatamente submetida ao voto do outro, se estiver reunido, ou, em caso contrrio na primeira sesso legislativa,
entendendo-se aprovada, se lograr a mesma maioria.
2 Na segunda hiptese a proposta de reviso ser apresentada na Cmara dos Deputados ou no
Senado Federal, e apoiada, pelo menos, por dois quintos dos seus membros, ou submetida a qualquer
desses rgos por dois teros das Assembleias Legislativas, em virtude de deliberao da maioria
absoluta de cada uma destas. Se ambos por maioria de votos aceitarem a reviso, proceder-se- pela
forma que determinarem, elaborao do anteprojeto. Este ser submetido, na Legislatura seguinte, a
trs discusses e votaes em duas sesses legislativas, numa e noutra casa.
3 A reviso ou emenda ser promulgada pelas Mesas da Cmara dos Deputados e do Senado Federal. A
primeira ser incorporada e a segunda anexada com o respectivo nmero de ordem, ao texto constitucional que,
nesta conformidade, dever ser publicado com as assinaturas dos membros das duas Mesas.
4 No se proceder reforma da Constituio na vigncia do estado de stio.
5 No sero admitidos como objeto de deliberao, projetos tendentes a abolir a forma republicana federativa.
13

essa como uma reforma efetuada por outro meio que no o expressamente previsto no art. 60 da
Lei Maior21.
E, se vedado ao Poder Legislativo instituir processo de reviso
constitucional, a ser efetuada pelo prprio Parlamento, por decorrncia lgica, parece-nos certo
que com mais razo (a fortiori) tambm estaria vedada a instituio de constituinte exclusiva,
sobreposta ou paralela ao Congresso Nacional, para reformar a Constituio, ainda que
topicamente.
Cabe tambm consignar que diversos constitucionalistas tm-se
pronunciado pela inconstitucionalidade de reviso constitucional efetuada por outros
procedimentos que no o previsto no art. 60 da Constituio Federal, como caso dos ilustres
juristas Paulo Bonavides22, CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELLO, FLVIO
PANSIENRI23, PAULO LOPO SARAIVA24, DALMO DE ABREU DALLARI25, FBIO
KONDER COMPARATO26, LUIS ROBERTO BARROSO27, MARCELO CERQUEIRA28,

21

Ao primeiro exame concorrem o sinal do bom direito, o risco de manter-se com plena eficcia o ato normativo
estadual e a convenincia de suspenso no que, mediante emenda constitucional aprovada por assembleia
legislativa, previu-se a reviso da Carta local, estipulando-se mecanismo suficiente a torn-la flexvel, ou seja,
jungindo-se a aprovao de emendas votao em turno nico e por maioria absoluta. Ao Poder Legislativo,
federal ou estadual, no est aberta a via da introduo, no cenrio jurdico, do instituto da reviso
constitucional (ADI 1.722-MC, Rel. Min. Marco Aurlio, julgamento em 10-12-97, DJ de 19-9-03) - grifou-se 22 BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional, Ed. Malheiros, 23 edio, p. 209. Para ele, a convocao
seria um golpe de Estado congressual.
23 Para quem o poder constituinte se manifesta apenas em momentos de ruptura, de forma ilimitada e insubordinada,
no sendo o caso atual.
24 Plenamente contrrio convocao de qualquer convocao constituinte, porquanto tal prejudicaria a
concretizao do texto em vigor.
25 Segundo o qual o Pas no precisa de uma constituinte, e sim de mobilizao popular em torno de emendas
constitucionais.
26 Para quem qualquer deciso para mudar a Constituio sem considerar-se o processo de emenda constituiria um
golpe de Estado.
27. No possvel. A teoria constitucional no conseguiria explicar uma constituinte parcial. A ideia de
poder constituinte a de um poder soberano, um poder que no deve seu fundamento de legitimidade a
nenhuma outra fora que no a si prprio e soberania popular que o impulsionou. De modo que ningum
pode convocar um poder constituinte e estabelecer previamente qual a agenda desse poder constituinte.
Poder constituinte no tem agenda pr-fixada. (...) Mas s vezes a realidade derrota a teoria constitucional. Isso
no seria propriamente um problema. Mas a verdade que no h necessidade, porque voc precisaria de um Poder
Constituinte Originrio se houvesse na Constituio alguma coisa que impedisse a reforma poltica de que o Pas
precisa. No h absolutamente nada. A Constituio tem como clusulas ptreas a separao de poderes e a
Federao. Eu acho que ningum quer derrotar isso.(...) No h nenhuma clusula ptrea que impea de fazer a
reforma poltica que se queira. Voto distrital misto, no h impedimento na Constituio. Se quiser fazer s voto
distrital, portanto majoritrio puro, no h impedimento na Constituio. Se quiser instituir um modelo de fidelidade
partidria, no h impedimento na constituio. Se quiser impedir as coligaes nas eleies proporcionais, no h
impedimento. Eu no vi nenhuma ideia posta no debate sobre reforma poltica que no possa ser feita, concretizada
com a Constituio que ns temos ou no mximo com uma Emenda Constituio. Ento portanto eu acho que a
ideia de colocar um Poder Constituinte Originrio mais um fenmeno retrico do que uma necessidade jurdica.
14

MIGUEL REALE Jr.29, BERNARDO CABRAL30, EDER WILSON GOMES31, RONALDO

REBELLO DE BRITTO POLETTI32, CARLOS MRIO DA SILVA VELLOSO33,
MAURCIO GENTIL34 35, RAFAEL BALIARDO E RODRIGO HAIDAR36, GUSTAVO
http://www.osconstitucionalistas.com.br/nao-e-possivel-diz-barroso-sobre-constituinte-exclusiva-para-reformapolitica
28 Segundo o qual no necessitamos de uma constituinte para promover a reforma poltica, porquanto a constituinte
s tem lugar quando h ruptura, no sendo o caso no momento.
29 REALE JNIOR, Miguel. Uma Constituinte a sada para a reforma poltica? In: O Estado de So Paulo, So
Paulo, 04/08/ 2006.
30 CABRAL, Bernardo J. Constituinte exclusiva?! Em: Justia & cidadania, n. 155, p. 8, jul. 2013. De logo, se insurge
contra a convocao de um plebiscito para fazer uma reforma poltica ampla e profunda via constituinte exclusiva,
eis que no vive o pas sob o signo de uma ruptura poltico institucional.
31 GOMES, Eder Wilson. Uma constituinte parcial, o joio e o trigo. In: Consulex : revista jurdica, v. 17, n. 396, p. 3839, jul. 2013:
A direo maior do Pas, reunida ento, veio com a soluo para os males, mais ou menos um novo
conceito de roda: a convocao de plebiscito para uma constituinte especfica, supostamente, to
somente direcionada para a Reforma Poltica.
O problema que o Poder Constituinte, de verve originria iklimitado. A cada Constituio, cria-se
um novo Estado, com todas as suas feies. Uma vez convocado, sabe-se l o que pode ser criado.
No existe Constituinte especfica, porque sequer h compromisso de tal poder com a populao,
porque ele cria uma nova estrutura de Estado!
...
H emendas constitucionais e projetos de lei que podem ser imoplementados para se instalar reformas
necessrias dinamicidade do Estado.
32 POLETTI, Ronaldo. As lies da rua. In: Consulex : revista jurdica, v. 17, n. 399, p. 10, set. 2013. Para o autor, a
reao do Gioverno s ruas foi a pior possvel. O plebiscito pode ser realizado para importantes questes
infraconstitucionais. Para questes fundamentais, disciplinadas na Constituio, relacionadas a uma eventual reforma,
exigiria duas emendas constitucionais: uma para permiti-lo para matria da Lei Maior, outra para aplicar o seu
resultado. Ademais, a proposta de uma Constituinte exclusiva para a reforma pretendida representaria um absurdo
indito na histria do constitucionalismo, afinal, o Poder Constituinte originrio supremo, uno e indivisvel, e
incondicionado. Por outro lado, o Congresso Nacional j possui o Poder Constituinte Derivado Reformador.
33 VELLOSO, Carlos Mrio da Silva, 'O plebiscito uma forma de enganar o povo' [entrevistado por:] Helena Mader
e Tereza Rodrigues. Em: Pastas dos Ministros, n. CV. Ministro Carlos Velloso. Em: Encontro, v. 1, n. 10, jul. 2013.
O Ministro aposentado do STF chamou de absurda a iniciativa da presidente Dilma Roussef de defender a realizao
de um plebiscito para a realizao da reforma poltica, uma forma de distrair, de enganar o povo, uma vez que no
tem apoio na ordem jurdica. Ressaltou que a reforma poltica deve ser debatida pelos representantes e o povo deve ir
para a porta do Congresso.
34 www.infonet.com/mauriciomonteiro/ler.asp?id=161841. Reforma Poltica sim, Constituinte no! - Parte I
Todavia, o sistema proposto para chegar a esse resultado, reivindicar a convocao de uma
assembleia constituinte exclusiva e soberana do sistema poltico, , em nosso entendimento, alm de
juridicamente invivel, politicamente inconsistente, isso para no mencionar o flanco que abre para
enormes retrocessos na nossa evoluo democrtica.
35 http://www.infonet.com.br/mauriciomonteiro/ler.asp?id=162115&titulo=mauriciomonteiro Reforma Poltica
sim, Constituinte no! - Final
36 http://www.conjur.com.br/2013-jun-24/constituinte-reforma-politica-desnecessaria-perigosa: A ideia lanada
nesta segunda-feira (24/6/13) pela presidente da Repblica Dilma Rousseff de convocar um plebiscito que decidir
sobre a instalao de uma Assembleia Constituinte para tratar exclusivamente de reforma poltica desnecessria,
juridicamente duvidosa e perigosa. Essa a opinio da maioria dos advogados e ministros, aposentados e em
atividade, do Supremo Tribunal Federal ouvidos pela revista Consultor Jurdico.
15

BINENBOJM37, MARCUS VINCIUS FURTADO COELHO38 e MANUEL GONALVES

FERREIRA FILHO39, para quem:
Assim, somente resta hoje, no direito positivo, um caminho para a alterao
da Constituio: a aprovao de emendas constitucionais, de acordo com o
procedimento estabelecido no art. 60 e respeitadas as clusulas ptreas inscritas no
seu 4. Por exigir 3/5 dos votos dos deputados e outro tanto dos senadores, em dois
turnos, considera-se muito difcil, at invivel, levar a cabo as mudanas mais
polmicas. ( verdade que a emenda da reeleio desmente a dificuldade nos casos em
que h real empenho do Governo...).
Em sentido contrrio, em uma perspectiva de defesa da adequao Lei
Maior de uma constituinte exclusiva para a reforma poltica, devemos fazer referncia ao
posicionamento do Instituto dos Advogados do Brasil (IAB), WLTER MAIEROVITCH40 e do
no menos ilustre constitucionalista IVES GANDRA DA SILVA MARTINS.
O IAB entende a iniciativa como indispensvel para suprir a apatia e a
omisso do Congresso em fecundar leis aptas a conceder maior legitimidade ao poder, bloquear
as fontes de corrupo pblica e punir agentes da representao poltica alcanados em prticas
criminosas, o que no seria alcanado pelo prprio Parlamento, uma vez que os parlamentares
Desnecessria porque perfeitamente possvel fazer a to esperada reforma poltica dentro dos marcos legtimos
fixados pela Constituio Federal de 1988. Ou seja, por meio de projetos de lei e propostas de emenda
Constituio.
Juridicamente duvidosa porque no possvel se convocar uma Assembleia Constituinte para tratar de um assunto
especfico. O poder constituinte originrio ilimitado. Logo, poderia avanar para muito alm da reforma poltica. E
perigosa porque constituinte no tm compromissos com a ordem jurdica vigente. Logo, possvel romper com a
ordem vigente hoje no pas e que garantiu, at hoje, 25 anos de estabilidade institucional.
Sob a roupagem da reforma poltica, pode-se reestruturar o pas. Pode-se diminuir o tempo de mandato do presidente da Repblica, por
exemplo. Alterar a forma de escolha dos ministros do Supremo ou fixar mandatos. Na prtica, a criao de um quarto poder que
poder mais do que os outros trs poderes, afirmou ConJur um ministro do Supremo Tribunal Federal que criticou a
ideia. Para ele, reforma poltica se faz por meio de leis e emendas Constituio.
37 Questionou a necessidade poltica da convocao de uma Assembleia Constituinte diante da histria recente do
pas, com 73 emendas em 25 anos provando possvel o trabalho do constituinte derivado; lembrou os riscou da
ilimitao de um poder constituinte originrio; ressaltou a ausncia de ruptura institucional a justificar a necessidade
de convocao de uma assembleia constituinte; e pediu a canalizao da energia popular para o Congresso Nacional,
nos seguintes termos: Sopesando bem os prs e contras, acho que essa energia popular presente nas manifestaes nas ruas poderia ser
canalizada para um processo de reforma construdo dentro dos marcos da Constituio Federal de 1988, com a salvaguarda de que os
direitos das minorias e os direitos e garantias fundamentais sero preservados.
38 Afirmou que, do ponto de vista tcnico, a proposta da presidente Dilma Rousseff invivel no apenas pelos riscos
inerentes dessa iniciativa, como tambm em face do poder ilimitado que lhe permite reformar ou fazer o que bem entender. Em resumo, no
possvel convocar uma Constituinte para discutir matria a ou b, pois ela prpria quem define.
39 FERREIRA FILHO, Manuel Gonalves. O Poder Constituinte. So Paulo: Saraiva, 1999. p. 185
40 MAIEROVITCH, Walter Fanganiello. Dilma e o plebiscito. In: Carta Capital, v. 18, n. 755, p. 39, jul. 2013. Para
ele, o indefinido e vago plebiscito, bem como tudo o que fique para o Congresso definir, uma falcia. A nica
soluo seria partir de um projeto concreto e escrito de convocao de Assembleia Nacional Constituinte Exclusiva,
clausulada com a impossibilidade de o constituinte eleito poder concorrer, por dez anos, a cargos eletivos, e sujeita a
referendo popular.
16

no abririam mo de seu privilgio de foro, sua imunidade processual, seu troca-troca de partidos,
suas legendas de aluguel etc. Para a entidade, tal Assembleia deveria ser constituda sem a
participao de portadores de mandatos e margem da interferncia de partidos. Mas mesmo os
que admitem a possibilidade, como JOSEMAR DANTAS, pensam que talvez no valha pena o
custo-benefcio, tendo em vista que poderia ser convocado plebiscito prvio para impor
condies e vontades algo fcil de alcanar mediante o aliciamento das massas menos
politizadas, hoje manipuladas pelas polticas clientelistas do governo41.
Comentando o tema, diz IVES GANDRA MARTINS que no enxerga
inconstitucionalidade na realizao de uma assembleia especfica para reformar topicamente a Lei
Maior,
desde que alicerada em dois pr-requisitos, a saber: 1) a aprovao por
emenda constitucional da convocao com previso de um plebiscito (no caso de tratarse apenas da autorizao para convocao) ou de um referendo (se os termos da
convocao j constarem da prpria Emenda Constitucional); 2) que a Constituinte
seja exclusiva, podendo concorrer para comp-la, em eleies livres, qualquer cidado
brasileiro, sem necessidade de filiar-se a partido poltico, exceo feita queles que
pretendam disputar as eleies seguintes ou estejam no exerccio de mandato eletivo.42
No entender do Professor IVES GANDRA, a realizao de um
plebiscito ou referendo equacionaria o problema do vcio de legitimidade ou de
inconstitucionalidade.
Neste ponto, devemos registrar a nossa convico pessoal: com a devida
vnia dos que tm entendimento diverso, entendemos, com o nosso colega do Senado Federal
FERNANDO TRINDADE e tantos outros constitucionalistas, que no se conforma com a
Constituio de 1988 a convocao e a realizao de uma constituinte exclusiva para rever o texto
constitucional, ainda que limitada a tema especfico e mesmo que tal assembleia seja aprovada por
emenda Constituio aps plebiscito favorvel ou receba a chancela popular em referendo
aprovado aps a sua concluso.
Conforme pensamos, o nico rgo competente para reformar a
Constituio de 1988 o Congresso Nacional, com a tramitao da proposta ocorrendo
separadamente em cada uma das suas Casas e com a necessidade de sua aprovao em dois
turnos, por trs quintos dos Deputados e dos Senadores, de acordo com o procedimento previsto
no art. 60 da Lei Maior.
A nosso ver, uma reviso unicameral por maioria absoluta dos votos s
teria legitimidade se prevista pelo constituinte originrio, como foi o caso do processo de reviso
estabelecido no art. 3 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ou se tivesse sido
41
42

DANTAS, Josemar. Riscos da constituinte. In: Correio braziliense, n. 16367, 10/03/ 2008. Direito & justia, p. 2
Revista Jus Vigilantibus (eletrnica), 10 de agosto de 2006 http://jusvi.com/artigos/22198
17

aprovada pelo prprio congresso revisional que se realizou em 1993/1994). Mas todos sabemos
que no foi isso o que aconteceu.
De outra parte, h que refletir se uma nova reviso unicameral no iria de
encontro clusula ptrea da federao constante do 4 do art. 60 do Estatuto Magno. A
unicameralidade dilui os votos dos Senadores, em prejuzo da representao dos Estados.
Recordemos que o texto do dispositivo logo acima citado veda a deliberao de proposta de
emenda tendente a abolir tal clusula ptrea (art. 60, 4, I). A propsito desse dispositivo
constitucional escreve o douto constitucionalista Jos Afonso da Silva43:
claro que o texto no probe apenas emendas que expressamente declarem:
fica abolida a Federao ou a forma federativa de Estado, fica abolido o voto
direto... (...) A vedao atinge a pretenso de modificar qualquer elemento conceitual
da Federao, ou do voto direto (...); basta que a proposta de emenda se encaminhe
ainda que remotamente, tenda (emendas tendentes, diz o texto), para a sua
abolio.
Cumpre tambm recordar a deciso do Supremo Tribunal Federal j
acima referida.
Ademais, sempre com a devida vnia ao Professor IVES GANDRA,
dissentimos do seu entendimento no sentido de que a realizao de plebiscito ou referendo
equacionaria o problema do vcio de legitimidade ou de inconstitucionalidade de uma constituinte
revisora.
A maioria dos eleitores, mesmo mediante plebiscito ou referendo, no
pode sanar o vcio de inconstitucionalidade de uma constituinte revisora, no pode fazer letra
morta dos limites sua reforma, que a prpria Constituio impe no art. 60, 4. Recordamos
que uma das razes ontolgicas para a prpria existncia das Constituies est na necessidade de
se impor limites ao exerccio do poder, ainda que respaldado pela maioria do eleitorado.
Nesse sentido, WANDERLEY GUILHERME DOS SANTOS44
considera que plebiscitos e referendos proporcionam o indispensvel esclarecimento quanto inclinao
majoritria da populao vigente, mas convm considerar que substituir permanentemente as
instituies representativas por consultas plebiscitrias populao uma tese atraente, mas
equivocada. De fato, o parlamento vem a ser precisamente o lugar em que so expostos argumentos
contraditrios, em que se processa a persuaso de uns, a reconsiderao de outros e a deliberao que, afinal,
raramente corresponde imaculadamente a alguma das opinies originrias. E, quanto s grandes
expectativas a propsito dos mecanismos complementares de democracia direta, conclui que so,
essencialmente, omnifuncionais, tanto servem democracia como podem beneficiar tiranias.
43

SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. Ed. Revista dos Tribunais, 5 edio, p. 59.
SANTOS, Wanderley Guilherme. O paradoxo de Rousseau: uma interpretao democrtica da vontade geral. Rio
de Janeiro: Rocco, 2007. pp. 7, 8 e 10.
18
44

Obviamente isso no afasta por si s a possibilidade de o fenmeno do

poder enquanto tal (apoiado na maioria popular ou no) desconsiderar as regras constitucionais,
como ocorreu no Pas em 1964 e caracterizou o golpe de Estado ento efetuado. Mas nessa
hiptese no teramos mais a Constituio de 5 de outubro de 1988, entendida como um pacto de
convivncia poltica firmado e legitimado naquele momento histrico pela assembleia
constituinte.
Ainda, sobre tais mecanismos de participao popular, adverte o ministro
aposentado do Supremo Tribunal Federal AYRES BRITTO que a Constituio Federal no d ao
Congresso o poder de convocar um plebiscito para tratar da matria especfica: O Congresso
Nacional pode, por motivos de convenincia e oportunidade, repassar para o povo, convocado plebiscitariamente, seu
poder normativo. Ou seja, s pode convocar o povo a decidir sobre os temas que ele prprio, Congresso, tem
legitimidade para decidir. No o caso de convocao de plebiscito para decidir a instalao de uma Assembleia
Constituinte, mas sim o desarmamento. O Congresso no poderia, por exemplo, convocar um
plebiscito para decidir sobre a fixao da pena de morte no Brasil, pois no tem o poder de
legislar em relao ao tema. Logo, se no cabe ao Congresso decidir sobre a instalao de uma
Assembleia Constituinte, no tem o poder de convocar um plebiscito para decidir sobre a matria.
Nenhuma Constituio tem vocao para o suicdio. Por isso, no prev
a possibilidade de se convocar uma Assembleia Constituinte. Toda Constituinte a sentena de
morte da Constituio anterior e, neste caso, o Congresso Nacional no pode convocar o povo
para agir como o coveiro da Constituio de 1988, que agora que comea a dar seus belos
frutos, afirmou o Ministro.
De toda sorte, no vivemos em um perodo de instabilidade, nem mesmo
sob os auspcios de uma inarredvel circunstncia poltica a impor uma mudana substancial no
texto constitucional nem estaramos diante de uma iminente quebra da ordem constitucional ou
jurdica, em uma fase intermediria entre uma ordem jurdica jacente e dbil e uma ruptura
poltica iminente. No h sequer aquele indutor moral, como foi o fim do regime militar. Na
verdade, a motivao dos defensores da Constituinte (exclusiva), quando no desviar a
ateno popular de assuntos polmicos que esto chamando muita ateno, reside, j se disse, nas
dificuldades para se aprovar matrias que exigem maioria slida, dificuldades de superar conflitos
e divergncias, prprias de qualquer ambiente democrtico.
Por outro lado, sem embargo do precedente acima lembrado, no nos
arriscamos a predizer o que o Supremo Tribunal Federal decidiria a respeito da matria, pois a
composio do Tribunal hoje bem diversa daquela de 1997, quando ocorreu a deciso j
referida. De qualquer forma, parece-nos certo que uma deciso do Congresso Nacional
aprovando a realizao de uma constituinte exclusiva acabaria questionada na Suprema Corte.

19

O PROBLEMA DA DELIMITAO DA AMPLITUDE DA REFORMA

Ademais, uma vez instalada tal assembleia, no seria fcil estabelecer
entendimento consensual sobre que matrias seriam objeto de sua apreciao e quais no seriam.
A expresso reforma poltica pode ter vrias interpretaes, mais amplas ou mais restritas, e as
alteraes eventualmente promovidas podem levar a incongruncias e contradies em outros
tpicos da Constituio.
No por acaso, dispositivos das PECs citadas preceituam que os artigos
da Constituio Federal que no estejam ali especificados no podero ser alterados, exceto com
o fim de eliminar incongruncias eventualmente criadas pelas alteraes neles introduzidas. E
ocorre que localizar essas incongruncias e, uma vez localizadas, san-las, no seria tarefa de fcil
deslinde tcnico e muito menos de fcil entendimento poltico.
A respeito da inoportunidade da realizao da constituinte exclusiva
cogitada, e mesmo das dificuldades de sua realizao, trazemos algumas das ponderaes do VicePresidente da Repblica e constitucionalista MICHEL TEMER45:
(...) uma constituinte s pode ser convocada para abrigar situaes
excepcionais. Somente a excepcionalidade poltico-constitucional a autoriza. Foi assim
com a Constituinte de 87/88. (...)
Sob essa configurao, inaceitvel a instalao de uma constituinte exclusiva
para propor a reforma poltica. No vivemos um clima de exceo e no podemos
banalizar a ideia da constituinte, seja exclusiva ou no.
Seu pressuposto ancora-se em certo elitismo, porquanto somente pessoas
supostamente mais preparadas e com maior vocao pblica poderiam dela participar.
O que, na verdade, constitui a negao do sistema representativo. Numa sociedade
multifacetada como a nossa, multiforme h de ser a representao popular.
Com todos os defeitos, o Congresso representa as vrias classes sociais e os mais
diversos segmentos produtivos do pas. Para realizar a reforma poltica, no preciso
invocar uma representao exclusiva. Basta mexer com os brios dos atuais
representantes, que se animaro a realiz-la.
.......................................................................................................................
(...) h questes complexas a serem equacionadas: como realizar uma
constituinte exclusiva? Os atuais parlamentares poderiam dela participar? Se
participassem, teriam dois mandatos, um constituinte e um ordinrio? Quem participa
da constituinte exclusiva pode ver cerceado seu direito de cidado para participar de
uma legislatura ordinria? No seria uma restrio cidadania? Como funcionariam
45

TEMER, Michel. No constituinte exclusiva. In: Folha de S. Paulo, n. 28643, p. A3, 04/09/2007.
20

a constituinte exclusiva e a legislatura ordinria? Haveria concomitncia de

atividades? grifou-se
Mais recentemente, tambm reiterou seu posicionamento contrrio
constituinte exclusiva, o j aqui citado JOS AFONSO DA SILVA46, um dos decanos do
constitucionalismo ptrio e dos que mais contriburam para o texto da Constituio de 1988, que
alertou nos termos abaixo:
Sem uma ruptura da ordenao constitucional existente, no h o pressuposto
essencial para a convocao de Constituinte alguma, exclusiva ou no. Quando existe
uma Constituio legtima, como a Constituio de 1988, a ideia de convocar
Constituinte no passa de jogo dos interesses contrariados por ela e do desejo de
destru-la.
O poder constituinte originrio inseriu na Constituio os modos pelos quais
ela poderia ser modificada: o processo de reviso (no art. 3 do Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias), realizado e esgotado, e o processo de emendas (art. 60
da Constituio).
Este, hoje, o nico meio legtimo para reformar a Constituio. Fora dele
fraude, porque a se prev simples competncia para modificar a Constituio existente,
competncia delegada exclusivamente ao Congresso Nacional pelo poder constituinte
originrio, que no o autorizou a transferi-la a outra entidade. Se o fizer, comete
inconstitucionalidade insanvel. grifou-se
CONCLUSO
Uma vez que uma Assembleia Constituinte , por definio,
constituidora de um novo Estado, uma Assembleia Constituinte Exclusiva para tratar
exclusivamente da reforma poltica (ou qualquer outro tema) nos parece juridicamente invivel.
Qualquer alterao na Constituio de 1988 deve ser necessariamente
efetuada com a formao de uma ampla maioria poltica no Congresso Nacional, qualificada no
prprio Texto Magno em trs quintos de votos favorveis dos componentes de cada uma das
duas Casas requeridos para que seja aprovada proposta de emenda Constituio (art. 60, 2).
Tais regras resultaram de um pacto democrtico, firmado em 5 de
outubro de 1988 e resultado de um longo processo de luta contra um regime arbitrrio que se
alongou por mais de vinte anos e surgiu exatamente da usurpao de uma outra Constituio. a
legitimidade da Carta Magna que demarca o campo legal de disputa pelo poder institucional que
travam as diversas e mesmo contraditrias foras polticas e sociais que existem no Pas, para
alm de suas divergncias e diferenas.
46

Folha de So Paulo, 4/9/2010.

21

Desse modo, qualquer alterao do texto constitucional deve ser efetuada

por meio dos procedimentos nele previstos, os quais garantem e avalizam o consenso majoritrio
necessrio manuteno da legitimidade que limita os marcos institucionais da disputa poltica.
Pois, uma vez ferida tal legitimidade, corre-se o risco de a disputa poltica ultrapassar tais marcos,
e no saber-se aonde vai chegar (eis que, em regra, o poder constituinte autnomo e ilimitado).
As presses populares podem e devem existir, mas um plebiscito ou
referendo jamais legitimar uma inconstitucionalidade. A Constituio em vigor no deu aos
mecanismos de participao popular este poder e a nossa democracia no (nem poderia ser)
direta, tendo em vista nossas dimenses continentais. As presses s podero ser de fato efetivas
se efetivamente exercidas, com cobranas aos representantes.
De toda sorte, caso se impusesse uma reforma Constituio por meio
de uma dita Constituinte exclusiva, ela s poderia ser convocada por meio de uma Emenda
especfica Constituio, com esse fim explcito, estabelecendo exatamente quais matrias seriam
examinadas, como se dariam as deliberaes e, em qualquer caso, o que viesse a ser aprovado no
poderia, em nenhuma hiptese, desrespeitar as reservas que a Constituio em vigor prev para a
sua modificao.
O que diria o Supremo Tribunal Federal de uma tal Emenda, quem viver
ver.

2014_15761

22