Direito Administrativo

O presente material constitui resumo elaborado por equipe de monitores a partir da aula
ministrada pelo professor em sala. Recomenda-se a complementao do estudo em livros
doutrinrios e na jurisprudncia dos Tribunais.

1. Sumrio
1. Improbidade Administrativa ....................................................................................... 2
1.1

Objeto jurdico tutelado.................................................................................... 2

1.1.1 Patrimnio pblico ...................................................................................... 2

1.1.2 Moralidade versus probidade ..................................................................... 3
1.2

Natureza da Lei 8.429/92.................................................................................. 3

1.2.1 Natureza jurdica das sanes de improbidade .......................................... 4

1.3

Sujeito ativo das condutas mprobas ................................................................ 5

1.3.1 Agente pblico ............................................................................................. 5

1.3.1.1 Agente Poltico ..................................................................................... 5
1.3.1.2 Casos concretos ................................................................................... 6
1.3.2 Particular...................................................................................................... 9
1.4

Sujeito passivo ................................................................................................ 10

1.5

Condutas mprobas ......................................................................................... 10

1.5.1 Dolo e culpa ............................................................................................... 13

1.5.1.1 Jurisprudncia dos Tribunais Superiores ........................................... 13
1.5.1.2 Artigo 21, I, da Lei de Improbidade ................................................... 14
1.5.1.3 Responsabilidade do parecerista e adequao lei .......................... 15
1.6

Sanes de improbidade................................................................................. 15

1.7

Independncia das esferas administrativa e de improbidade ....................... 17

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1. Improbidade Administrativa
1.1

Objeto jurdico tutelado

A tutela da improbidade administrativa se volta para a proteo da moralidade

administrativa e do patrimnio pblico.
Portanto, veja-se que proteo do patrimnio pblico se materializa na tutela de
um direito difuso. Por outro lado, a moralidade administrativa um princpio, cujo conceito
indeterminado. Dentro da moralidade, h vrios aspectos, como a tica, a justia, os bons
costumes.
Os princpios, como comandos de otimizao que precisam ser cumpridos na medida
do possvel, tem um amplo aspecto valorativo. Nesse sentido, no h como realizar um rol
fechado de condutas que ofendem o princpio da moralidade, ou seja, a tipicidade aberta.
O comando de condutas proibidas tem rol meramente exemplificativo. Isso vale para
quaisquer das leis que tratam do tema, como a Lei 8.429/92, o que ser visto adiante.
O prprio caput desses artigos demonstra que as aes notadamente descritas nos
artigos legais so as que so identificadas como lesionadoras dos bens jurdicos apontados:
errio pblico e os princpios da administrao, mormente o da moralidade. Assim, no h
necessidade de adequao total e imediata da conduta ao comando legal.

1.1.1 Patrimnio pblico

Est no art. 1, da Lei 8.429/92, caput e pargrafo nico, este com que se deve tomar
cuidado, porque o patrimnio de entidade privada tambm protegido, sempre que o
poder pblico concorrer com patrimnio de menos de 50%.
Art. 1 Os atos de improbidade praticados por qualquer agente pblico, servidor ou no,
contra a administrao direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da
Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municpios, de Territrio, de empresa
incorporada ao patrimnio pblico ou de entidade para cuja criao ou custeio o errio
haja concorrido ou concorra com mais de cinqenta por cento do patrimnio ou da
receita anual, sero punidos na forma desta lei.
Pargrafo nico. Esto tambm sujeitos s penalidades desta lei os atos de improbidade
praticados contra o patrimnio de entidade que receba subveno, benefcio ou
incentivo, fiscal ou creditcio, de rgo pblico bem como daquelas para cuja criao ou

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custeio o errio haja concorrido ou concorra com menos de cinqenta por cento do
patrimnio ou da receita anual, limitando-se, nestes casos, a sano patrimonial
repercusso do ilcito sobre a contribuio dos cofres pblicos.

Assim, a participao do poder pblico menor de 50%. Dessa forma, as sanes

patrimoniais de improbidade so limitadas ao percentual de participao do poder pblico
no patrimnio da empresa. Para a cobrana do restante da sano, deve-se promover nova
ao judicial, sendo cobradas normalmente.

1.1.2 Moralidade versus probidade

H quem defenda que so conceitos iguais. H autores que entendem que a
probidade trabalha com princpios gerais do direito, enquanto a moralidade envolve tica,
bons costumes e justia. Por outro lado, autores defendem a postura diametralmente
oposta.
Para fins de prova, independe a distino.

1.2

Natureza da Lei 8.429/92

Como se est trabalhando com a tutela de direito coletivo e difuso, essa lei tutela
ao civil de direito coletivo. O art. 81, do Cdigo de Defesa do Consumidor, cumpre papel
de diferenciar os direitos difusos dos coletivos e dos individuais homogneos.
Art. 81. A defesa dos interesses e direitos dos consumidores e das vtimas poder ser
exercida em juzo individualmente, ou a ttulo coletivo.
Pargrafo nico. A defesa coletiva ser exercida quando se tratar de:
I - interesses ou direitos difusos, assim entendidos, para efeitos deste cdigo, os
transindividuais, de natureza indivisvel, de que sejam titulares pessoas indeterminadas e
ligadas por circunstncias de fato;
II - interesses ou direitos coletivos, assim entendidos, para efeitos deste cdigo, os
transindividuais, de natureza indivisvel de que seja titular grupo, categoria ou classe de
pessoas ligadas entre si ou com a parte contrria por uma relao jurdica base;
III - interesses ou direitos individuais homogneos, assim entendidos os decorrentes de
origem comum.

Aqui, v-se que h tutela de direitos difusos, posto que indivisveis e de sujeitos
indeterminveis, com indivduos unidos por relao jurdica comum.
Contudo, a tutela da probidade tambm dada no Direito Penal e no Direito Civil. H
uma parte do Cdigo Penal voltada aos crimes cometidos por funcionrios pblicos contra a
Administrao Pblica, ou seja, tambm forma de tutela de probidade.
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J no Direito Civil, pode-se promover ao civil com o fim exclusivo de ressarcir o

errio, via Lei 7.347/85. Ademais, o processo administrativo disciplinar se volta para a tutela
da probidade quanto ao servidor improbo.

1.2.1 Natureza jurdica das sanes de improbidade

De acordo com o art. 12, da Lei 8.429/92, h diversos tipos de sano:
Art. 12. Independentemente das sanes penais, civis e administrativas previstas na
legislao especfica, est o responsvel pelo ato de improbidade sujeito s seguintes
cominaes, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a
gravidade do fato: (Redao dada pela Lei n 12.120, de 2009).
I - na hiptese do art. 9, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao
patrimnio, ressarcimento integral do dano, quando houver, perda da funo pblica,
suspenso dos direitos polticos de oito a dez anos, pagamento de multa civil de at trs
vezes o valor do acrscimo patrimonial e proibio de contratar com o Poder Pblico ou
receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda que
por intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio, pelo prazo de dez anos;
II - na hiptese do art. 10, ressarcimento integral do dano, perda dos bens ou valores
acrescidos ilicitamente ao patrimnio, se concorrer esta circunstncia, perda da funo
pblica, suspenso dos direitos polticos de cinco a oito anos, pagamento de multa civil
de at duas vezes o valor do dano e proibio de contratar com o Poder Pblico ou
receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda que
por intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio, pelo prazo de cinco
anos;
III - na hiptese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se houver, perda da funo
pblica, suspenso dos direitos polticos de trs a cinco anos, pagamento de multa civil
de at cem vezes o valor da remunerao percebida pelo agente e proibio de contratar
com o Poder Pblico ou receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios, direta ou
indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio
majoritrio, pelo prazo de trs anos.
Pargrafo nico. Na fixao das penas previstas nesta lei o juiz levar em conta a
extenso do dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente.

Assim, como ao civil, as sanes definidas nessa lei tem naturezas diversas: civis,
polticas e administrativas.
Observao: o STJ entende que, apesar de dispor sobre uma ao civil, ao
sancionatria, tem carter de aplicador de sano. Assim, s pode ser aplicada a fatos
supervenientes a partir de sua vigncia, nunca a fatos pretritos.

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1.3

Sujeito ativo das condutas mprobas

Os artigos 2 e 3, da Lei 8.429/92, esclarecem quem sero os sujeitos ativos das

aes de improbidade:
Art. 2 Reputa-se agente pblico, para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce, ainda
que transitoriamente ou sem remunerao, por eleio, nomeao, designao,
contratao ou qualquer outra forma de investidura ou vnculo, mandato, cargo,
emprego ou funo nas entidades mencionadas no artigo anterior.
Art. 3 As disposies desta lei so aplicveis, no que couber, quele que, mesmo no
sendo agente pblico, induza ou concorra para a prtica do ato de improbidade ou dele
se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta.

1.3.1 Agente pblico

Em direito administrativo, agente pblico qualquer pessoa que exerce funes
pblicas, independentemente do vnculo que tenha com a Administrao. Aqui, fica
abrangido o particular em colaborao, que agente pblico se estiver abrangido no artigo
1 supracitado.
Contudo, h alguns casos nebulosos, para os quais se instaura polmica. Vejam-se:

1.3.1.1 Agente Poltico

O agente poltico pode cometer improbidade. Contudo, questiona-se se ele est
abrangido pela Lei 8.429/92. Nesse sentido, no se sabe a priori onde ser proposta a ao.
A Lei de Improbidade tutela uma ao civil. Assim, essa ao proposta no juzo de
primeira instncia, como regra geral.
Ateno: o STF declarou inconstitucional o art. 84, 2, do Cdigo de Processo Penal,
que estendia o foro privilegiado em relao a funo para determinadas autoridades com
prerrogativa funcional a algumas autoridades. Essa declarao se fundamentou no fato de as
competncias funcionais serem mormente constitucionalmente estabelecidas. Nesse
sentido, o STF entende isso como rol taxativo, seja o rol do art. 102, seja do 105, ambos da
Constituio. Assim, no se pode alterar por lei uma norma constitucional, que amplia a
competncia de um desses artigos por lei ordinria, pois o correto a edio de emenda
constitucional. vedada a extenso das competncias de tribunais superiores atravs de
normas infraconstitucionais.
Nessa linha de raciocnio, a autoridade que tem foro por prerrogativa de funo tem
ao penal que corre em primeiro grau. O mesmo se aplica ao de improbidade
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administrativa. Ou seja, a ao de improbidade tem como regra geral competente o juzo de

primeira instncia, por ser ao civil.

1.3.1.2 Casos concretos

a) Ao direcionada a Presidente, Procurador Geral da Repblica e Ministro de
Estado
O art. 85, da Constituio, traz o rol de crimes de responsabilidade do Presidente da
Repblica. De acordo com o inciso V desse artigo, o STF entendeu que essas autoridades
estariam sujeitas Lei 1.079/50, ou seja, no poderiam ter sobre si aplicadas as regras da Lei
8.429/92. Por isso, o Supremo entendeu que os crimes de improbidade por esses agentes
seriam crimes de responsabilidade. Nessa linha de raciocnio do Supremo, quando essas
autoridades cometem crime de responsabilidade, h autoridades voltadas para o julgamento
dessas condutas, de forma que no se sujeitariam s sanes da Lei 8.429/92.
Art. 85. So crimes de responsabilidade os atos do Presidente da Repblica que atentem
contra a Constituio Federal e, especialmente, contra:
V - a probidade na administrao;

Assim, o Senado julga os crimes de responsabilidade do Presidente, assim como do

Procurador Geral da Repblica, de acordo com os artigos 52, I e II, da Constituio. J os
Ministros de Estado so julgados pelo STF, de acordo com o art. 102, I, c, da Constituio; se
praticados os crimes conjuntamente com o Presidente, a competncia naturalmente
atrada para o Senado.
Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal:
I - processar e julgar o Presidente e o Vice-Presidente da Repblica nos crimes de
responsabilidade, bem como os Ministros de Estado e os Comandantes da Marinha, do
Exrcito e da Aeronutica nos crimes da mesma natureza conexos com aqueles;
(Redao dada pela Emenda Constitucional n 23, de 02/09/99)
II processar e julgar os Ministros do Supremo Tribunal Federal, os membros do Conselho
Nacional de Justia e do Conselho Nacional do Ministrio Pblico, o Procurador-Geral da
Repblica e o Advogado-Geral da Unio nos crimes de responsabilidade; (Redao dada
pela Emenda Constitucional n 45, de 2004)
Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da
Constituio, cabendo-lhe:
I - processar e julgar, originariamente:
c) nas infraes penais comuns e nos crimes de responsabilidade, os Ministros de Estado
e os Comandantes da Marinha, do Exrcito e da Aeronutica, ressalvado o disposto no
art. 52, I, os membros dos Tribunais Superiores, os do Tribunal de Contas da Unio e os

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chefes de misso diplomtica de carter permanente;(Redao dada pela Emenda

Constitucional n 23, de 1999)

Assim, pela possibilidade de violao do processo e da competncia

constitucionalmente delimitada, pela violao da prerrogativa de funo, no seria aplicada
a Lei 8.429/92. Ademais, ficaria configurado bis in idem em razo da existncia da Lei
1.079/50, que define crimes de responsabilidade para tais autoridades.
Contudo, essa uma linha de raciocnio que no garante a mxima tutela do direito
coletivo, pois o correto seria a ampliao do rol de legitimados. Ademais, a Lei 8.429/92
apresenta diversas sanes inexistentes na Lei 1.079/50, como a de multa.
H autores que admitam que somente os rgos constitucionalmente estabelecidos
poderiam determinar a perda do cargo. Por outro lado, para todas as demais sanes, a
proteo pode vir da Lei 8.429/92. Contudo, essa linha de raciocnio, de Jos de Carvalho dos
Santos Filho, no prevaleceu.
b) Ao de improbidade direcionada a Ministro do STF
Quando o Ministro do STF comete crime comum, sua ao processada no prprio
Supremo, como se v no art. 102, I, b, da Constituio. J quando comete crime de
responsabilidade, essa ao vai para o Senado, de acordo com o art. 52, II, da Constituio.
Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da
Constituio, cabendo-lhe:
I - processar e julgar, originariamente:
b) nas infraes penais comuns, o Presidente da Repblica, o Vice-Presidente, os
membros do Congresso Nacional, seus prprios Ministros e o Procurador-Geral da
Repblica;

De acordo com essa leitura, percebe-se que no existe lei de crime de

responsabilidade voltada para Ministros do Supremo. Portanto, o Supremo se viu diante da
possibilidade de seus ministros responderem pela Lei 8.429/92. Como essa lei tem natureza
cvel, essa ao correria no juzo de primeiro grau. Isso seria um problema.
Para Carvalho Filho, essa ao deveria ser fracionada, de forma que a perda da
vitaliciedade no poderia ser decidida pelo juzo da primeira instncia, de forma a se
respeitar o sistema de hierarquia jurisdicional, mas sim pelo STF.
O STF entendeu que a ao no ser fracionada, mas sim correr completamente no
STF, pois seria inadmissvel um Ministro do STF perder seu cargo por deciso de um Juiz de
primeira instncia. O agente pblico s pode perder sua funo por rgo prprio da
Constituio, o que extrado por interpretao sistemtica do Direito Constitucional.
Ateno: no aplicar a essa situao o art. 84, 2, do CPP, pois no o caso. Esse
modelo considera a vitaliciedade dos magistrados como argumento central.
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c) Ao de improbidade direcionada a membro do Poder Legislativo

O caso solucionado tratou de conduta de improbidade por parte de Senador Federal.
Quando um Senador ou um Deputado Federal comete crime de responsabilidade, no se
sabe quem ser o rgo julgador, pois a Constituio Federal foi silente. Assim, no criou
processo prprio de crime de responsabilidade, ou seja, no h que se falar nesse tipo de
crime para os legisladores federais.
Assim, de acordo com o STF, h aplicao ampla da Lei 8.429/92 para julgamento
dessas pessoas, alm de a ao ser distribuda ao juzo de primeira instncia. O mesmo vale
para os legislativos locais.
d) Ao de improbidade direcionada ao Prefeito
O Decreto 201/67 apresenta crimes prprios e imprprios de responsabilidade para
os Prefeitos. Essa ao corre em primeira instncia.
e) Ao de improbidade direcionada aos governadores
O art. 74, da Lei 1.079/50 fala do caso dos Governadores, e determina que o
Governador e seus funcionrios esto sujeitos a essa lei, quando cometerem crimes de
responsabilidade:
Art. 74. Constituem crimes de responsabilidade dos governadores dos Estados ou dos
seus Secretrios, quando por eles praticados, os atos definidos como crimes nesta lei.

A discusso, novamente, se trata de aplicar ou no a Lei 8.429/92, ou de aplicar o

raciocnio do bis in idem.
Situao 1: na forma da Lei 1.079/50, a competncia para processar e julgar tais
agentes por crimes de responsabilidade deve ser definida na Constituio Estadual. Em caso
de omisso, a competncia vai para um rgo misto, formado por deputados estaduais e
desembargadores do estado correspondente. H divergncia sobre a recepo ou no desse
dispositivo, considerando o princpio da simetria equivalncia das competncias
constitucionais, e a necessidade de definio da competncia para as assembleias
legislativas. O Supremo ainda no decidiu esse caso, de forma que ainda est em vigor isso.
Situao 2: seria o mesmo raciocnio aplicvel ao Presidente da Repblica? Se for
entendido que aplicvel essa interpretao fornecida pelo Supremo ao Presidente, tais
agentes no se sujeitariam s sanes da Lei 8.429/92, mas sim s da Lei 1.079/50. Nesse
caso, a ao tramitaria na assembleia legislativa.
O entendimento do STJ: o Superior Tribunal de Justia veiculou dois informativos
importantes sobre o tema. Primeiramente, analisa-se o Informativo 527 do STJ:
DIREITO ADMINISTRATIVO, CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. FORO POR
PRERROGATIVA DEFUNO NAS AES DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.

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Os Conselheiros dos Tribunais de Contas dos Estados no possuem foro por prerrogativa
de funo nasaes de improbidade administrativa. Isso porque, ainda que o agente
poltico tenha prerrogativa de foroprevisto na CF quanto s aes penais ou decorrentes
da prtica de crime de responsabilidade, essaprerrogativa no se estende s aes de
improbidade administrativa.AgRg na Rcl 12.514-MT, Rel. Min. AriPargendler, julgado em
16/9/2013.

Nesse caso, a 2 Turma do STJ entendeu que o governador estaria sujeito s sanes
da Lei 8.429/92. O entendimento foi de que, se o STF entendeu que competiria ao prprio
Supremo julgaria seus ministros, ou seja, em caso similar, competiria ao prprio STJ
processar e julgar essa ao contra o governador. Essa deciso de 2013 alterou todo o
entendimento j aplicado e essa questo no foi totalmente decidida. Contudo, de acordo
com essa linha de raciocnio, os secretrios dos governadores seriam julgados pelo juzo de
primeira instncia, posto que no foram abrangidos pela deciso.
J em Informativo de 2012, o STJ julgou improbidade cometida por desembargador
do TRT. Nesse caso, o STJ aplicou simetricamente o entendimento do STF sobre a
vitaliciedade, aplicando a Lei 8.429/92. Assim, o juzo de primeira instncia no poderia
julgar a perda da funo pblica somente, o que deveria ser avaliado pelo STJ, tendo-se em
mente as competncias constitucionais para determinar a perda da vitaliciedade desses
agentes.
f) Ao de improbidade direcionada a membro do TCE
Esse caso foi tratado pela Corte Especial do STJ, pois tem relevncia maior. Ficou
entendido que estariam sujeitos ao da Lei 8.429/92 e que esta dever correr no juzo de
primeira instncia. Considerando-se ser uma ao civil em que no devem ser aplicadas
competncias constitucionais para crimes de responsabilidade.
O ministro do TCU tem as mesmas garantias constitucionais do TJ, inclusive a
vitaliciedade. Como, simetricamente, isso se aplica ao TCE, isso implica na impossibilidade de
a questo da vitaliciedade ser decidida na primeira instncia, o que seria impossvel a
princpio. O STF deve se manifestar esse ano sobre o tema.
g) Particular em colaborao
Ser considerado agente pblico e julgado pela Lei 8.429/92. Isso depende de seu
enquadramento como agente pblico ou no, para fins de improbidade administrativa.

1.3.2 Particular
Aqui, trata-se do particular que no tem funo pblica, mas que se beneficia do ato
como indivduo que concorre ao ato. Pode ter se beneficiado direta ou diretamente.
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1.4

Sujeito passivo

A doutrina entende que correspondem s entidades do art. 1, da Lei 8.429/92:

Art. 1 Os atos de improbidade praticados por qualquer agente pblico, servidor ou no,
contra a administrao direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da
Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municpios, de Territrio, de empresa
incorporada ao patrimnio pblico ou de entidade para cuja criao ou custeio o errio
haja concorrido ou concorra com mais de cinqenta por cento do patrimnio ou da
receita anual, sero punidos na forma desta lei.
Pargrafo nico. Esto tambm sujeitos s penalidades desta lei os atos de improbidade
praticados contra o patrimnio de entidade que receba subveno, benefcio ou
incentivo, fiscal ou creditcio, de rgo pblico bem como daquelas para cuja criao ou
custeio o errio haja concorrido ou concorra com menos de cinqenta por cento do
patrimnio ou da receita anual, limitando-se, nestes casos, a sano patrimonial
repercusso do ilcito sobre a contribuio dos cofres pblicos.

Em teoria, o sujeito passivo seria o prprio Estado, no s as entidades desse artigo.

Contudo, para provas, deve-se responder que seriam as entidades do art. 1.

1.5

Condutas mprobas

Esto nos artigos 9, 10 e 11, da Lei 8.429/92:

Art. 9 Constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento ilcito
auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razo do exerccio de cargo,
mandato, funo, emprego ou atividade nas entidades mencionadas no art. 1 desta lei,
e notadamente:
I - receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem mvel ou imvel, ou qualquer outra
vantagem econmica, direta ou indireta, a ttulo de comisso, percentagem, gratificao
ou presente de quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa ser atingido ou
amparado por ao ou omisso decorrente das atribuies do agente pblico;
II - perceber vantagem econmica, direta ou indireta, para facilitar a aquisio, permuta
ou locao de bem mvel ou imvel, ou a contratao de servios pelas entidades
referidas no art. 1 por preo superior ao valor de mercado;
III - perceber vantagem econmica, direta ou indireta, para facilitar a alienao,
permuta ou locao de bem pblico ou o fornecimento de servio por ente estatal por
preo inferior ao valor de mercado;
IV - utilizar, em obra ou servio particular, veculos, mquinas, equipamentos ou material
de qualquer natureza, de propriedade ou disposio de qualquer das entidades

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mencionadas no art. 1 desta lei, bem como o trabalho de servidores pblicos,

empregados ou terceiros contratados por essas entidades;
V - receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta ou indireta, para tolerar a
explorao ou a prtica de jogos de azar, de lenocnio, de narcotrfico, de contrabando,
de usura ou de qualquer outra atividade ilcita, ou aceitar promessa de tal vantagem;
VI - receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta ou indireta, para fazer
declarao falsa sobre medio ou avaliao em obras pblicas ou qualquer outro
servio, ou sobre quantidade, peso, medida, qualidade ou caracterstica de mercadorias
ou bens fornecidos a qualquer das entidades mencionadas no art. 1 desta lei;
VII - adquirir, para si ou para outrem, no exerccio de mandato, cargo, emprego ou
funo pblica, bens de qualquer natureza cujo valor seja desproporcional evoluo do
patrimnio ou renda do agente pblico;
VIII - aceitar emprego, comisso ou exercer atividade de consultoria ou assessoramento
para pessoa fsica ou jurdica que tenha interesse suscetvel de ser atingido ou amparado
por ao ou omisso decorrente das atribuies do agente pblico, durante a atividade;
IX - perceber vantagem econmica para intermediar a liberao ou aplicao de verba
pblica de qualquer natureza;
X - receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta ou indiretamente, para
omitir ato de ofcio, providncia ou declarao a que esteja obrigado;
XI - incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimnio bens, rendas, verbas ou valores
integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1 desta lei;
XII - usar, em proveito prprio, bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo
patrimonial das entidades mencionadas no art. 1 desta lei.
Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa leso ao errio qualquer
ao ou omisso, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriao,
malbaratamento ou dilapidao dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1
desta lei, e notadamente:
I - facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorporao ao patrimnio
particular, de pessoa fsica ou jurdica, de bens, rendas, verbas ou valores integrantes do
acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1 desta lei;
II - permitir ou concorrer para que pessoa fsica ou jurdica privada utilize bens, rendas,
verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art.
1 desta lei, sem a observncia das formalidades legais ou regulamentares aplicveis
espcie;
III - doar pessoa fsica ou jurdica bem como ao ente despersonalizado, ainda que de
fins educativos ou assistncias, bens, rendas, verbas ou valores do patrimnio de
qualquer das entidades mencionadas no art. 1 desta lei, sem observncia das
formalidades legais e regulamentares aplicveis espcie;
IV - permitir ou facilitar a alienao, permuta ou locao de bem integrante do
patrimnio de qualquer das entidades referidas no art. 1 desta lei, ou ainda a prestao
de servio por parte delas, por preo inferior ao de mercado;

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V - permitir ou facilitar a aquisio, permuta ou locao de bem ou servio por preo

superior ao de mercado;
VI - realizar operao financeira sem observncia das normas legais e regulamentares ou
aceitar garantia insuficiente ou inidnea;
VII - conceder benefcio administrativo ou fiscal sem a observncia das formalidades
legais ou regulamentares aplicveis espcie;
VIII - frustrar a licitude de processo licitatrio ou dispens-lo indevidamente;
IX - ordenar ou permitir a realizao de despesas no autorizadas em lei ou
regulamento;
X - agir negligentemente na arrecadao de tributo ou renda, bem como no que diz
respeito conservao do patrimnio pblico;
XI - liberar verba pblica sem a estrita observncia das normas pertinentes ou influir de
qualquer forma para a sua aplicao irregular;
XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriquea ilicitamente;
XIII - permitir que se utilize, em obra ou servio particular, veculos, mquinas,
equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou disposio de
qualquer das entidades mencionadas no art. 1 desta lei, bem como o trabalho de
servidor pblico, empregados ou terceiros contratados por essas entidades.
XIV celebrar contrato ou outro instrumento que tenha por objeto a prestao de
servios pblicos por meio da gesto associada sem observar as formalidades previstas
na lei; (Includo pela Lei n 11.107, de 2005)
XV celebrar contrato de rateio de consrcio pblico sem suficiente e prvia dotao
oramentria, ou sem observar as formalidades previstas na lei. (Includo pela Lei n
11.107, de 2005)
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princpios da
administrao pblica qualquer ao ou omisso que viole os deveres de honestidade,
imparcialidade, legalidade, e lealdade s instituies, e notadamente:
I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto,
na regra de competncia;
II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofcio;
III - revelar fato ou circunstncia de que tem cincia em razo das atribuies e que deva
permanecer em segredo;
IV - negar publicidade aos atos oficiais;
V - frustrar a licitude de concurso pblico;
VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a faz-lo;
VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva
divulgao oficial, teor de medida poltica ou econmica capaz de afetar o preo de
mercadoria, bem ou servio.

As atitudes mprobas podem ou no ser cumulativas, podendo o agente realizar

enriquecimento ilcito, leso ao errio e, ao mesmo tempo, violao dos princpios
administrativos.
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Diante da gravidade das condutas, deve-se aplicar o princpio da consuno, pelo

qual a conduta mais grave absorve a menos grave, de forma que o agente responde
somente pela mais grave. A no ser que haja condutas diferentes com objetivos distintos,
podem ser aplicadas todas as sanes de forma cumulativa.
Todo o rol desses artigos exemplificativo, como j visto, no s porque utiliza a
palavra notadamente, mas mormente pela defesa do princpio da moralidade. Assim, rol
numerusapertus.
Ademais, veja-se que essa ao tem carter cvel, de forma que deveria ser
obedecida a adequao ftica feita pelo legitimado. Apesar disso, tem prevalecido que o juiz
est adstrito no ao pedido, mas sim causa de pedir. Isso importante ao fim, quando for
condenado.

1.5.1 Dolo e culpa

Deve-se atentar ao elemento subjetivo dolo ou culpa. Veja-se o art. 5, da Lei
8.429/92:
Art. 5 Ocorrendo leso ao patrimnio pblico por ao ou omisso, dolosa ou culposa,
do agente ou de terceiro, dar-se- o integral ressarcimento do dano.

1.5.1.1 Jurisprudncia dos Tribunais Superiores

possvel a condenao por conduta culposa caso tenha ocorrido leso ao errio, no
caso de ao que causa resultado no resultado, porm previsvel, por desrespeito a uma
norma de cuidado. Isso tambm est no art. 10, da Lei de Improbidade Administrativa, j
citado acima.
Contudo, de acordo com o STJ, a conduta que tenha levado ao enriquecimento ilcito
e violao dos princpios necessariamente deve ser dolosa.

Em que consiste o dolo de improbidade administrativa?

O dolo da improbidade no simplesmente aquele do Direito Penal. J no Direito
Civil, a conduta dolosa se classifica pela violao do dever de boa-f, originando atos de mf. O dolo civil implica em um indivduo levar outrem a erro. Existem duas correntes que
respondem a essa questo:
- Dolo do Direito Penal: considerando a distino do art. 5, j citado, entre conduta
dolosa e culposa, o dolo da Lei de Improbidade seria penal, apesar de a ao ser civil. Isso
porque o legislador expressamente teria adotado o dolo penal.
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- STJ: tem entendido que necessria a comprovao de m-f para adequao das
condutas lei, para o enriquecimento ilcito e para a violao dos princpios, para os quais
essa discusso tem mais valor, pela possibilidade nica de condenao por dolo.

1.5.1.2 Artigo 21, I, da Lei de Improbidade

Art. 21. A aplicao das sanes previstas nesta lei independe:
I - da efetiva ocorrncia de dano ao patrimnio pblico, salvo quanto pena de
ressarcimento; (Redao dada pela Lei n 12.120, de 2009).
II - da aprovao ou rejeio das contas pelo rgo de controle interno ou pelo Tribunal
ou Conselho de Contas.

Deve-se ter cuidado com o inciso I.

Caso: o prefeito de uma cidade pede um parecer de rgo pblico para contratao
de 100 agentes temporrios, sem a realizao de concurso pblico. O prazo de contratao
de 1 ano, com prorrogao por mais um ano. Posteriormente, o Tribunal de Contas
entendeu pela ilegitimidade da contratao, por inexistir a necessidade temporria para
contratao, mas sim permanente. O MP promove ao de improbidade contra o prefeito.
Na defesa do Prefeito, houve a prestao de servio pelo valor de mercado. Para o
STJ, necessria a comprovao da efetiva leso ao errio, sob pena de enriquecimento sem
causa por parte do errio. Portanto, h necessidade de resultado naturalstico.
Ou seja, para o art. 10, no se pode aplicar o inciso I do art. 21, pois a leso ao errio
depende de comprovao do resultado naturalstico. Assim, para o enriquecimento ilcito e
para a violao dos princpios, independe a ocorrncia de dano pblico.
Consequentemente, deve-se ter cuidado com o crime previsto no art. 89, da Lei
8.666/93:
Art. 89. Dispensar ou inexigir licitao fora das hipteses previstas em lei, ou deixar de
observar as formalidades pertinentes dispensa ou inexigibilidade:
Pena - deteno, de 3 (trs) a 5 (cinco) anos, e multa.
Pargrafo nico. Na mesma pena incorre aquele que, tendo comprovadamente
concorrido para a consumao da ilegalidade, beneficiou-se da dispensa ou
inexigibilidade ilegal, para celebrar contrato com o Poder Pblico.

Essa a mesma conduta prevista no art. 10, VIII, da Lei de Improbidade

Administrativa. primeira vista, esse crime do art. 89, da Lei 8.666/93, seria de mera
conduta. Contudo, o STJ entendeu que no se pode fazer essa inverso da ordem jurdica:
no se pode entender uma conduta como penalmente relevante e administrativa e
civilmente irrelevante. Assim, pelo princpio da fragmentariedade penal e da ultima ratio,

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sob pena de violao dos sistemas de responsabilidade e do ordenamento jurdico,

necessrio considerar o crime da Lei 8.666/93 aqui citado como material.
Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa leso ao errio qualquer
ao ou omisso, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriao,
malbaratamento ou dilapidao dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1
desta lei, e notadamente:
VIII - frustrar a licitude de processo licitatrio ou dispens-lo indevidamente;

A despeito desse entendimento, uma deciso da Ministra Carmen Lcia,

monocraticamente, entendeu que os crimes da Lei 8.666/93 seriam de mera conduta, no
necessitando ser demonstrado o resultado, diante do bem jurdico tutelado.

1.5.1.3 Responsabilidade do parecerista e adequao lei

Deve-se aplicar a posio do Supremo Tribunal Federal, pela qual foram distinguidos
trs tipos de pareceres:
- facultativo: no necessrio para a deciso final; o agente pblico solicita o parecer
para ter maior critrio tcnico em sua deciso. No obrigatrio em seu cumprimento, ou
seja, o parecer meramente opinativo.
- obrigatrio: aquele imprescindvel para a tomada de deciso posterior e tambm
opinativo. Assim, a autoridade administrativa no fica vinculada ao seu teor.
- vinculante: aquele que vincula a deciso do agente pblico. o caso do parecer
normativo da AGU homologado pelo Presidente da Repblica, que vincula toda a
Administrao Direta e Indireta. Nesse caso, o parecerista diretamente responsvel, assim
como o agente pblico que adotou seu entendimento. Na situao da AGU, o responsvel
pela homologao responder por ter tornado o parecer vinculante.
Para os casos do parecer facultativo e do parecer obrigatrio, a responsabilidade do
agente pblico, salvo prova de dolo ou fraude do parecerista.

1.6

Sanes de improbidade

As sanes da Lei 8.429/92 tm carter civil, administrativo e poltico. As sanes de

natureza penal esto previstas em outras leis.

As sanes do art. 12 da Lei 8.429/92 so aplicadas cumulativamente?

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Antigamente, havia divergncia doutrinria a respeito desse tema, pois se dizia que,
assim como no Direito Penal, as sanes determinadas deveriam ser aplicadas
cumulativamente.
Contudo, contemporaneamente, o STJ considerou que as sanes no precisam ser
aplicadas cumulativamente, bastando a aplicao de sano razovel. Observando isso, foi
alterada a Lei, de forma que esse entendimento est expresso na letra do art. 12:
Art. 12. Independentemente das sanes penais, civis e administrativas previstas na
legislao especfica, est o responsvel pelo ato de improbidade sujeito s seguintes
cominaes, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a
gravidade do fato: (Redao dada pela Lei n 12.120, de 2009).
I - na hiptese do art. 9, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao
patrimnio, ressarcimento integral do dano, quando houver, perda da funo pblica,
suspenso dos direitos polticos de oito a dez anos, pagamento de multa civil de at trs
vezes o valor do acrscimo patrimonial e proibio de contratar com o Poder Pblico ou
receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda que
por intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio, pelo prazo de dez anos;
II - na hiptese do art. 10, ressarcimento integral do dano, perda dos bens ou valores
acrescidos ilicitamente ao patrimnio, se concorrer esta circunstncia, perda da funo
pblica, suspenso dos direitos polticos de cinco a oito anos, pagamento de multa civil
de at duas vezes o valor do dano e proibio de contratar com o Poder Pblico ou
receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda que
por intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio, pelo prazo de cinco
anos;
III - na hiptese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se houver, perda da funo
pblica, suspenso dos direitos polticos de trs a cinco anos, pagamento de multa civil
de at cem vezes o valor da remunerao percebida pelo agente e proibio de contratar
com o Poder Pblico ou receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios, direta ou
indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio
majoritrio, pelo prazo de trs anos.
Pargrafo nico. Na fixao das penas previstas nesta lei o juiz levar em conta a
extenso do dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente.

Assim, as sanes podem ser aplicadas de forma isolada ou cumulativa,

considerando-se o proveito pessoal e a extenso do dano como os critrios legais para a
anlise da pena. Ademais, h os critrios judiciais de aplicao da sano, que so a
razoabilidade e a proporcionalidade, que tambm sero considerados no caso concreto.
No se pode esquecer que, no caso da ao de improbidade, o juiz pode condenar
alm do que foi pedido, pois o STJ entende que no existe sentena ultra petita nas
situaes de improbidade. Portanto, inexiste violao do princpio da adstrio, pois o juiz
est vinculado apenas causa de pedir, no ao pedido.
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1.7

Independncia das esferas administrativa e de improbidade

Exemplo: o delegado recebe dinheiro para travar o andamento de um inqurito

policial. Por conta dessa ao, o delegado responde a um processo administrativo disciplinar,
e ainda uma condenao por demisso ao fim.
Supondo-se que a demisso ocorra, isso no obstar o andamento do processo de
improbidade. Isso porque a Lei 8.429/92 prev ainda outras sanes, diferentes da
demisso. Assim, as aes tem naturezas distintas, sendo essa de natureza civil e com
andamento e sanes prprias.
Observao: o professor recomenda aos alunos que terminem de ler em casa os
seguintes temas: sanes, medidas cautelares e processo administrativo.

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