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Despacho n.

4385/2015, de 30 de abril, Aprova a estratgia para o abastecimento de gua e o


saneamento de guas residuais, para Portugal continental no perodo 2014-2020, designada
por PENSAAR 2020 - Uma nova estratgia para o setor de abastecimento de guas e
saneamento de guas residuais
JusJornal, N. 2137, 30 de Abril de 2015
JusJornal, N. 2138, 4 de Maio de 2015
JusNet 649/2015
Link para o texto original no Jornal Oficial

(DR N. 84, Srie II, 30 Abril 2015; Data Disponibilizao 30 Abril 2015)

Emissor: Ministrio do Ambiente

Entrada em vigor: 30 Abril 2015

Texto em verso original

Reconhecendo o Governo a importncia que o setor do abastecimento de gua e saneamento de guas residuais tem
para a preservao do ambiente e para o desenvolvimento econmico e social do nosso pas, e no sentido de dar
continuidade s anteriores estratgias estabelecidas para o setor, foi criada em junho de 2013 uma comisso de
acompanhamento com vista elaborao do plano PENSAAR 2020 - Uma nova estratgia para o setor de
abastecimento de guas e saneamento de guas residuais, para Portugal continental e para o perodo 2014-2020.
Nos ltimos 20 anos Portugal realizou importantes e significativos investimentos no setor, com impactos francamente
positivos nas reas da sade, do ambiente, do desenvolvimento econmico e da qualidade de vida das populaes,
destacando-se a revitalizao e o desenvolvimento das atividades econmicas locais, a melhoria da qualidade da gua
para consumo pblico, a melhoria da qualidade das guas balneares, a valorizao e proteo dos recursos naturais e
a salvaguarda dos ecossistemas.
Apesar da maturidade atingida, o setor defronta-se com novos desafios que requerem uma estratgia voltada para um
novo paradigma, focalizada na gesto eficiente dos seus recursos. Esses novos desafios, sejam a resilincia e
segurana dos servios de gua e saneamento, reconhecidos como um direito humano, ou o seu apoio ao crescimento
verde, requerem a prestao de servios de qualidade de forma profissionalizada e sustentvel social, econmica e
financeiramente.
Considerando que os trabalhos de preparao do PENSAAR 2020 contaram com uma ampla participao e discusso
pblica, nomeadamente junto dos agentes do setor, num processo dinmico e aberto desde o incio, no qual se
incluem diversas interaes e consultas promovidas junto do Conselho Consultivo da ERSAR, das associaes
representativas do setor, da Associao Nacional de Municpios Portugueses, e do Conselho Nacional da gua.
Considerando a importncia que o PENSAAR 2020 assume no contexto do Acordo de Parceria - Portugal 2020,
designadamente no que se refere ao Programa Operacional Sustentabilidade e Eficincia no Uso de Recursos, o qual
prev financiamento comunitrio para projetos enquadrados nesta estratgia definida para o setor.
Considerando que o investimento alinhado com o crescimento inteligente, sustentvel e inclusivo promove o
desenvolvimento do setor numa ptica de eficincia e de sustentabilidade e permite o alcance dos objetivos nacionais
e comunitrios.
Considerando que se o PENSAAR 2020 um dos pilares da reestruturao do setor das guas, a qual visa
nomeadamente garantir a continuidade, universalidade, qualidade e sustentabilidade na prestao dos servios
pblicos de abastecimento de gua e saneamento de guas residuais.

Considerando que a elaborao do plano foi acompanhada do respetivo procedimento de avaliao ambiental
estratgica, nos termos do Decreto-Lei n. o 232/2007, de 15 de junho, alterado pelo Decreto-Lei n. o 58/2011, de 4 de
maio, que estabelece o regime a que fica sujeita a avaliao dos efeitos de determinados planos e programas no
ambiente, consagrando a participao do pblico na sua elaborao, designadamente no procedimento de avaliao
ambiental, e que as propostas e recomendaes do relatrio ambiental foram objeto de ponderao e consideradas na
verso final do PENSAAR 2020.
Por ltimo, e considerando ainda que os trabalhos de elaborao do PENSAAR 2020 se encontram concludos,
determino, ao abrigo da competncia que me foi delegada pelo Senhor Ministro do Ambiente, Ordenamento do
Territrio e Energia, constante no Despacho n.o 13322/2013, de 11 de outubro, o seguinte:
1 - Aprovo a estratgia para o abastecimento de gua e o saneamento de guas residuais, para Portugal continental no
perodo 2014-2020, designada por PENSAAR 2020 - Uma nova estratgia para o setor de abastecimento de guas e
saneamento de guas residuais, cujo sumrio executivo se encontra em anexo ao presente despacho, do qual faz
parte integrante, sendo que a verso integral do relatrio do PENSAAR 2020 encontra-se disponvel no stio da
internet da Agncia Portuguesa do Ambiente, I. P.
2 - No sentido de promover o acompanhamento e monitorizao da implementao do PENSAAR 2020, no prazo de
15 dias contados a partir da data de publicao deste despacho, o grupo de trabalho operacional do PENSAAR 2020
dever propor a definio da constituio, atribuies e funcionamento do Grupo de Apoio Gesto (GAG), de
acordo com as linhas orientadoras constantes no captulo 4 do volume do 2 do PENSAAR 2020.
3 - O presente despacho produz efeitos a partir da data da sua publicao.
22 de abril de 2014 O Secretrio de Estado do Ambiente, Paulo Guilherme da Silva Lemos.
ANEXO
Sumrio Executivo do PENSAAR 2020
1 - Por Despacho n.o 9304/2013, de 02 de julho, do Secretrio de Estado do Ambiente e do Ordenamento do
Territrio, foi criada a comisso de acompanhamento (CdA) dos trabalhos com vista elaborao do plano
PENSAAR 2020 - Uma nova estratgia para o setor de Abastecimento de gua e Saneamento de guas Residuais.
De acordo com o referido despacho, a comisso de acompanhamento (CdA) foi constituda por representantes das
seguintes entidades: Agncia Portuguesa do Ambiente, I. P. (APA), Comisses de Coordenao e Desenvolvimento
Regionais (CCDR), guas de Portugal, SGPS, SA (AdP), Instituto Financeiro para o Desenvolvimento Regional
(IFDR) (atual Agncia para o Desenvolvimento e Coeso), Associao das Empresas Portuguesas para o Setor do
Ambiente (AEPSA), Associao Portuguesa de Distribuio e Drenagem de guas (APDA) e Gabinetes do Ministro
do Ambiente, Ordenamento do Territrio e Energia (MAOTE) e do Secretrio de Estado do Ambiente (SEAmb). O
mencionado despacho constituiu ainda um grupo de trabalho (GdT) para a operacionalizao dos trabalhos a
desenvolver, dinamizado pelo coordenador da CdA (Engenheiro Jos Veiga Frade) e acompanhado pela Entidade
Reguladora dos Servios de guas e Resduos (ERSAR).
2 - O PENSAAR 2020 foi elaborado com base nas seguintes etapas:

Fase 1: Balano do PEAASAR II e diagnstico da situao atual (Situao de Referncia)

Fase 2: Viso, objetivos, indicadores, metas e cenrios (Quadro Estratgico)

Fase 3: Medidas, aes, investimentos e recursos financeiros, humanos e legais (Plano de Ao)

Fase 4: Gesto, monitorizao, atualizao do plano e avaliao do seu desempenho (Plano de


Gesto).
3 - O trabalho foi realizado com base nos seguintes pressupostos que se consideraram necessrios para assegurar o
sucesso do PENSAAR 2020:

Apoiar a estratgia nas bases slidas que foram criadas no passado, nomeadamente atravs dos
planos estratgicos anteriores construindo sobre aquilo que merece a aceitao geral dos
parceiros setoriais;

Identificar e clarificar de uma forma consistente e com base em dados concretos as causas dos
problemas que afetam o setor;

Definir a estratgia com base em objetivos de sustentabilidade em todas as suas vertentestcnica, ambiental, econmica, financeira e social, de modo a criar um contexto de aceitao
global a mdio (2014-2020) e a longo prazo (para alm de 2020);

Agregar essa estratgia de sustentabilidade a mdio e longo prazo a uma parceria ganhadora em
que todos os atores setoriais possam associar-se e obter ganhos partilhados, permitindo um
salto qualitativo do setor, semelhana do passado, quando foi possvel reunir esse consenso e
compromisso alargados;

Criar uma estratgia dinmica cuja implementao possa ser assegurada atravs de um Grupo
de Apoio Gesto (GAG), que garanta o apoio boa governana do setor de uma forma
contnua, formulada no Plano de Gesto proposto, incluindo a monitorizao e atualizao
anual do PENSAAR 2020 a partir de uma plataforma de informao setorial a nvel nacional
que integre os dados das entidades responsveis pelo planeamento e regulao do setor,
partilhada por todos os parceiros setoriais e acessvel aos utilizadores e cidados;

Contribuir para um setor de excelncia com desempenho elevado num contexto que exige
tambm solidariedade e equidade, permitindo conciliar foras potencialmente divergentes
intrnsecas a um setor que produz um bem econmico e social.
4 - Por ltimo, importante salientar que foi escolhido como lema do PENSAAR 2020 Uma estratgia ao servio da
populao: servios de qualidade a um preo sustentvel. Pretende-se com isso reforar a aceitao generalizada da
estratgia por parte de utilizadores e cidados em geral, reconhecendo o bom desempenho, qualidade do servio
prestado e preo justo, garantindo a perenidade da estratgia para alm de 2020.
Balano do PEAASAR II e diagnstico da situao atual

5 - O balano do PEAASAR II baseou-se na avaliao do progresso atingido para cada um dos 9 objetivos
operacionais e das 8 medidas definidos no Plano, luz da qual puderam ser reconhecidas lies a tirar para o futuro
e identificados os objetivos e medidas relevantes, justificando a sua incorporao na nova estratgia. Dessa avaliao
ressaltam os seguintes aspetos relativos aos objetivos operacionais, resultados alcanados e relevncia para o
PENSAAR 2020:
O sucesso no aumento da acessibilidade do servio de abastecimento de gua (AA) populao, que atingiu o
objetivo fixado de uma taxa de cobertura de 95 %. Ao atingir-se esse objetivo, ele deixa de ser relevante para o futuro
embora seja feita uma chamada de ateno s implicaes da declarao da Assembleia das Naes Unidas em 2010
sobre o direito humano ao AA, que no constitui um problema a curto prazo, mas que dever merecer a ateno do
setor e das entidades responsveis sobre a melhor forma de dar resposta ao objetivo sem pr em causa a
sustentabilidade financeira e social do servio prestado (ver pargrafo 218 do captulo 2.3.2 do Volume 1);
O cumprimento dos objetivos decorrentes do normativo nacional e comunitrio, apesar da ocorrncia de alguns casos
de incumprimento que tm vindo a ser resolvidos de forma satisfatria, e que se deve manter como um objetivo
operacional na nova estratgia;
A obteno de nveis adequados de qualidade do servio mensurveis atravs dos indicadores definidos pela ERSAR
e cuja relevncia se mantm para o futuro;
O objetivo de servir 90 % da populao com sistemas pblicos de saneamento de guas residuais (SAR) no foi
atingido e considera-se que ele no deve constituir no futuro um objetivo em si. O atendimento com sistemas pblicos
poder aumentar indiretamente atravs de outros objetivos, como por exemplo, o cumprimento do normativo e a
melhoria da qualidade das massas de gua, demonstrada por uma anlise causa-efeito, em que a sustentabilidade
econmico-financeira esteja assegurada. Para alm disso, o aumento do atendimento dever contar com solues
tcnicas individuais adequadas ou de baixo custo em zonas com uma densidade populacional muito baixa e que
tornem os investimentos economicamente e socialmente sustentveis;
Embora o objetivo da acessibilidade ao servio de SAR no tenha sido atingido, o investimento no tratamento de
guas residuais teve uma repercusso positiva na qualidade das guas balneares, com benefcios para o setor do
turismo e a qualidade de vida da populao em geral. O impacto positivo na qualidade das massas de gua tambm
foi notrio, embora de uma forma menos evidente, como atestam os valores apresentados, devido aos efeitos
contrrios da poluio no domstica originada noutros setores, aliado ao aumento da informao sobre a qualidade
das massas de gua, que veio evidenciar problemas no quantificados no passado.
Entre os objetivos operacionais que ficaram mais aqum do previsto est a dinamizao do tecido empresarial
privado atravs de concesses nos sistemas municipais e de subcontratao nos sistemas multimunicipais, a
otimizao da gesto operacional e a eliminao de custos de ineficincia, a recuperao integral dos gastos dos
servios e a abordagem integrada na preveno e controlo da poluio. Embora se tenham verificados progressos,
houve constrangimentos de vria ordem que afetaram esses objetivos e que se procurou identificar em benefcio da
nova estratgia, dado que a maioria desses objetivos continua a ser relevante para a sustentabilidade do setor.
6 - Os resultados satisfatrios devem-se a vrias causas, sobressaindo entre elas o esforo de infraestruturao e o
papel das entidades pblicas nacionais responsveis pela implementao das infraestruturas e pela regulao
ambiental, econmica e da qualidade dos servios. Os resultados insatisfatrios esto inter-relacionados e o balano
parece indicar que tm a sua gnese nas mesmas causas resultantes de uma estrutura organizacional de gesto dos
servios ainda deficiente e na questo tarifria, considerada no PEAASAR II como o problema fulcral e que ainda
no foi resolvido a contento, apesar dos progressos feitos ao longo dos ltimos anos.
7 - O PEAASAR II referia, em 2006, que na altura existia j um quadro legal que permitia uma gesto empresarial,
pblica e privada nos servios em baixa e, contudo, a sua presena no era expressiva. As solues ento propostas
com vista reorganizao no tiveram o consenso e compromisso de todos os parceiros setoriais necessrio para
assegurar a sua implementao e, como consequncia, objetivos como a eficincia, a otimizao da gesto
operacional, a recuperao dos gastos ou a dinamizao do tecido empresarial privado no foram alcanados. Esta
uma das ilaes mais importantes a tirar bem como, do lado positivo o alto nvel de qualidade da gua fornecida e o
seu controlo pelo universo das atuais Entidades Gestoras (EG).
8 - No que se refere s medidas propostas pelo PEAASAR II, a promoo na baixa da criao de sistemas
integrados articulados com as solues existentes na alta e o potenciar de economias de escala e de gama e mais-

valias ambientais, atravs de uma maior integrao territorial e funcional de sistemas plurimunicipais vizinhos, ficou
bastante aqum do expectvel. As causas para este insucesso podero ser as mesmas indicadas acima, fruto de uma
inconstncia no consenso e compromisso poltico alargado a todos os nveis sobre a restruturao organizacional dos
servios de AA e SAR e da falta de incentivos que levassem as entidades titulares dos servios em baixa a
profissionalizar os seus servios.
9 - Considera-se que as economias de escala e de gama e mais-valias ambientais so relevantes para o PENSAAR
2020 como instrumentos que visam atingir objetivos como ganhos de eficincia ou a sustentabilidade econmicofinanceira e social, mas no como objetivos a atingir per si. O mesmo se pode dizer sobre a dinamizao do setor
privado, um instrumento relevante para atingir os mesmos objetivos de eficincia, desempenho e sustentabilidade dos
servios mas sem que constitua um objetivo em si quando no potencia valor acrescentado. Outras medidas que se
mantm relevantes so a definio dos critrios de elegibilidade e de prioridade no acesso aos fundos comunitrios, o
reforo dos mecanismos de regulao, o uso eficiente da gua e o alargamento do leque de solues institucionais de
gesto empresarial.
10 - No mbito do diagnstico da situao atual, destacam-se os seguintes constrangimentos mais importantes, que
devem ser resolvidos atravs da estratgia setorial para 2014-2020:

a) O desconhecimento das infraestruturas de AA e de SAR por parte de um grande nmero de


EG, nomeadamente para a distribuio de gua e drenagem de guas residuais (sistemas em
baixa);

b) O grau de utilizao de algumas infraestruturas, a adeso dos utilizadores ao servio em


baixa e a ligao dos sistemas municipais aos multimunicipais, com valores abaixo do que
seria desejvel;

c) O ritmo de reabilitao dos ativos, claramente insuficiente e estimado em cerca de 50 % do


recomendado pelas boas prticas, com riscos para a qualidade dos ativos e repercusses
negativas no desempenho do setor, nomeadamente nas perdas fsicas de gua distribuda e nas
afluncias indevidas s redes de coletores de SAR atravs de infiltraes;

d) A existncia de volumes de gua no faturada ainda bastante elevados;

e) O desconhecimento dos gastos na prestao dos servios de AA e de SAR por parte de um


grande nmero de EG, sobretudo nos sistemas em baixa;

f) A recuperao de gastos aqum de nveis que garantam a sustentabilidade econmica e


financeira das EG e do setor em geral;

g) As tarifas atualmente praticadas so suficientemente baixas para permitir uma acessibilidade


econmica da quase totalidade dos utilizadores ao servio, mas com repercusses negativas na
sustentabilidade econmico-financeira de algumas EG e existindo grandes assimetrias;

h) Os problemas atuais de disponibilidade de recursos financeiros, nomeadamente o acesso ao


endividamento das EG.
11 - O diagnstico, bem como o balano do PEAASAR II, foram feitos a partir de dados obtidos pela ERSAR,
nomeadamente no RASARP 2012 que reporta os dados auditados relativos ao ano de 2011 e complementados por
dados fornecidos pela APA e pela AdP. A informao est disponibilizada por EG e foi agregada por regio, tipologia
da rea de interveno, modelo de gesto e dimenso da EG. Esta agregao foi feita para identificar a relao
daquelas variveis com o desempenho das EG. No documento final foram s includos os resultados, atravs de
figuras e quadros, que mostram uma correlao, permitindo tirar concluses.
12 - O diagnstico mostra que embora os valores mdios dos indicadores de avaliao da qualidade do servio do
setor possam ser satisfatrios para muitos desses indicadores, eles escondem uma realidade bastante mais negativa
quando a anlise se estende ao universo das EG que prestam os servios. Isto significa que embora a maioria da
populao em Portugal Continental esteja servida por EG com qualidade do servio mediana ou boa, quando o
desempenho medido em termos de nmero de EG, a maioria tem um desempenho insatisfatrio. Esta concluso
determinante na definio da estratgia feita na Fase 2 da preparao do PENSAAR 2020.
13 - Uma das lies a tirar da Fase 1 a situao atual de estagnao no que se refere reorganizao operacional do
setor, nomeadamente dos servios em baixa e a falta de consenso sobre o caminho a trilhar apesar da sua
importncia realada em anteriores planos estratgicos e confirmada no diagnstico da situao atual. Apesar dessa
importncia e necessidade de resolver o problema com urgncia, a falta de consenso no passado e ainda visvel no
contexto atual, levou deciso por parte do GdT que o PENSAAR 2020 no deveria propor solues concretas, at
porque elas existem e h um quadro legal que as suporta, mas apenas objetivos estratgicos nesse domnio, que
permitam apoiar o dilogo poltico e a concertao, assegurando que as opes retidas so sustentveis em todas as
vertentes e contribuem para os objetivos estratgicos do PENSAAR 2020.
14 - A mesma abordagem proposta para a participao do setor privado na explorao de sistemas. Reconhece-se
essa participao no como um objetivo estratgico em si mas como um instrumento que pode contribuir para
objetivos de vria ordem, nomeadamente ganhos de eficincia, otimizao de custos, capacitao de recursos
humanos, internacionalizao do setor e criao de emprego no setor privado. A sua promoo depender em grande
parte do reconhecimento desse mrito e vantagens por parte das EG, pressionadas por exigncias de eficincia e custo
otimizado por parte do regulador e pelos titulares do servio e atores privados. Se houver um consenso por parte da
maioria das EG que essa promoo dever ser feita de uma forma alargada, dever-se- encontrar o modelo de
participao do setor privado mais adequado e com maior contribuio para os objetivos estratgicos e para os
utilizadores enquanto beneficirios finais. O PENSAAR 2020 recomenda os objetivos estratgicos mas no o modelo,
cujas opes so sobejamente conhecidas, o qual dever resultar do dilogo poltico.
15 - Outro aspeto importante para a definio da estratgia baseia-se na estimativa inicial feita no decurso do
diagnstico dos custos do investimento necessrios para o perodo 2014-2020 onde se evidencia a importncia do
investimento ainda por realizar nos sistemas de distribuio de gua e nas redes de coletores (baixa) - cerca de 60
% do total e aproximadamente 2,5 vezes o custo de investimento necessrio para os sistemas multimunicipais de
captao, tratamento e aduo (alta). Para ambos, os investimentos mais importantes sero na renovao das redes,
controle de afluncias e aumento da fiabilidade dos sistemas existentes, representando a expanso menos de 10 %
para o AA e 25 % para o SAR do total.
16 - Os resultados do diagnstico da situao atual levam assim a um novo paradigma que norteou as fases seguintes
do PENSAAR 2020, baseado numa estratgia menos centrada na realizao de infraestruturas para aumento da
cobertura e focalizando-se mais na gesto dos ativos, seu funcionamento e na qualidade dos servios prestados com
uma sustentabilidade abrangente. Para alm disso, necessrio dar uma ateno particular ao grande nmero de EG
de pequena dimenso e/ou com um modelo de gesto no empresarial ou profissionalizado com desempenho
insatisfatrio, e que esto na base dos problemas setoriais identificados no diagnstico. A questo tarifria,

considerada no PEAASAR II como a questo fulcral, mantm-se num contexto de recuperao sustentvel de gastos
atravs dos 3T assegurando a sustentabilidade nas suas vertentes econmica, financeira e social conforme proposto no
novo paradigma.
Quadro estratgico
17 - A partir do balano do PEAASAR II e do diagnstico da situao atual, foram definidos 5 objetivos estratgicos,
tambm designados por Eixos, que sustentam a viso para o setor expressa abaixo:
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18 - Para cada um dos 5 Eixos foram definidos os seguintes 19 objetivos operacionais:
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19 - A estratgia teve em conta o quadro legal comunitrio e nacional em vigor e prope alteraes que evitem
constrangimentos de ordem legal implementao da estratgia. A viso da Comisso Europeia sobre o apoio
comunitrio e expressa no documento Position of the Commission Services on the development of the partnership
agreement and programes in Portugal for the period 2014-20 foi tambm importante da definio da estratgia bem
como a poltica europeia em inovao para o setor.
20 - A estratgia para 2014-2020 teve em conta os problemas, resultados e propostas feitas noutros planos nacionais
relevantes para o setor, caso do PNUEA e da ENEAPAI, mas o atraso na implementao destes planos no permitiu
ainda coordenar e criar abordagens comuns. Por isso, incluiu-se na anlise e definio da estratgia o estado atual de
conhecimento na definio de objetivos referentes ao uso eficiente da gua para consumo domstico no quadro do
PENSAAR 2020, bem como da gesto de efluentes no domsticos, nomeadamente agropecurios e agroindustriais.
Ambos temas esto contemplados nos objetivos operacionais atrs definidos. Ainda relativamente aos documentos
estratgicos com relevncia para o setor de referir o Plano Nacional da gua, atualmente em fase avanada de
formulao. Foi feita tambm a articulao com o PERSU 2020, tendo sido decidido que o tema das lamas, no
obstante ser um resduo, seria tratado no PENSAAR 2020.
21 - Refere-se ainda a importncia de promover a articulao entre a presente estratgia setorial e o Programa
Nacional de Poltica de Ordenamento do Territrio (PNPOT) e restantes Instrumentos de Gesto Territorial.
22 - Para cada um dos objetivos operacionais foram propostos vrios indicadores de avaliao da qualidade do
servio que serviro para gerir o Plano e avaliar o seu progresso atravs da monitorizao anual ao longo do perodo
de vigncia do PENSAAR 2020. Para cada um dos indicadores esto definidos valores de referncia e foram
propostas metas a atingir em 2020 que esto listadas no Anexo A do Volume 2. A atualizao anual dos dados e a
avaliao poder justificar ajustamentos nas metas de modo a torn-las compatveis com os dados de base-a estratgia
dever ser dinmica.
Plano de Ao
23 - O Plano de Ao foi concebido atravs de um conjunto de 48 medidas suportadas por 135 aes que pretendem
concretizar os objetivos operacionais. As aes foram definidas com base na experincia das diversas entidades que
compuseram o GdT bem como de outros parceiros setoriais que foram consultados no processo de preparao do
Plano. Resultou, assim, um quadro de ao bastante mais detalhado que o patente em anteriores planos estratgicos,
criando condies para avanar mais rapidamente na sua execuo.
24 - Para alm disso, importante que os fundos comunitrios possam ser mobilizados logo que estejam disponveis,
o que no ser possvel sem a existncia de aes e projetos prioritrios, bem concebidos e justificveis luz da
estratgia definida no PENSAAR 2020. importante que esses projetos tenham o mrito suficiente para poderem ser
aprovados com facilidade e mostrar o caminho para outros projetos do mesmo cariz. A mudana de paradigma com
menos projetos de infraestruturao para aumento da capacidade instalada e mais centrados na melhoria dos sistemas
ir criar algumas dificuldades iniciais na sua definio e conceo por parte das EG.
25 - Para evitar um hiato grande entre a concluso da estratgia e a preparao de projetos por parte das EG, e
tambm para assegurar que esses projetos contribuem efetivamente para os objetivos estratgicos, definiram-se

algumas aes de carter transversal e projetos ncora que se justificam pela sua prioridade, urgncia, relevncia ou
servindo de exemplo a projetos semelhantes. As aes tm por objetivo servir um grande nmero de EG em torno de
um objetivo operacional e medidas associadas, nomeadamente as de desempenho mais fraco, enquanto os projetos
ncora pretendem o mesmo mas abrangendo tambm o maior nmero de objetivos operacionais e ou medidas.
26 - Na atribuio de apoios financeiros devem assim privilegiar-se intervenes que garantam a prossecuo de um
nmero alargado de objetivos estratgicos e de objetivos operacionais, com metas precisas e verificveis definidas em
linha com o PENSAAR 2020 e beneficiando o maior nmero possvel de EG, sendo a maior urgncia para aquelas
cujo fraco desempenho possa melhorar com essas aes e constituem uma fase inicial necessria para a realizao de
outros investimentos por parte dessas EG. Isso permitir que essas EG possam ir realizando os seus investimentos e
submeter candidaturas, quando enquadradas nos objetivos estratgicos, de uma forma faseada evitando projetos no
justificveis e mal preparados com o objetivo primrio de captura de apoios financeiros, como ocorreu no passado,
com efeitos negativos na gesto e absoro desses apoios.
27 - Sendo reconhecido que a mudana de paradigma acarreta um tempo de maturao, foi decidido propor desde j
no Plano de Ao dois tipos de iniciativas: i) As aes prioritrias, que visam capacitar as EG em reas onde as
fragilidades so reconhecidamente generalizadas, tendo por objetivo catalisar a evoluo do desempenho no sentido
preconizado pelo PENSAAR 2020; ii) Os projetos ncora, que podem ser equiparados a projetos demonstradores
permitindo, per si, maximizar o nmero de objetivos do PENSAAR 2020 atingidos pela sua execuo e acelerar a
utilizao de apoios financeiros.
28 - Os custos de investimento necessrios para assegurar os objetivos operacionais foram estimados, tendo-se obtido
os seguintes valores:
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29 - Os investimentos por objetivo ou tipo de obra para os sistemas em baixa esto indicados na Figura seguinte.
Os montantes previstos evidenciam a mudana de paradigma e a maior nfase dada no PENSAAR 2020 na melhoria
da qualidade do servio atravs da renovao de redes, controle de afluncias indevidas e aumento da fiabilidade das
infraestruturas, e menor investimento na expanso das redes, com maior evidncia no AA onde a atual acessibilidade
fsica maior.
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30 - Uma anlise financeira foi feita tendo como objetivos principais: i) medir a sustentabilidade dos investimentos
previstos no PENSAAR 2020 em termos econmicos, financeiros e sociais; ii) avaliar a contribuio de cada um dos
recursos financeiros disponveis (3T); iii) estimar a capacidade de gerao de recursos prprios no setor que
assegurem o seu auto financiamento e o consequente endividamento necessrio para assegurar a realizao dos
investimentos previstos. Os resultados devem ser interpretados de uma forma relativa e indicando uma tendncia
atendendo forma simplificada como os parmetros de base foram estimados. Pela mesma razo, so aplicveis
apenas ao setor na sua globalidade e correspondem por isso, a valores mdios para o setor, no se podendo extrapolar
para a situao de cada uma das EG.
31 - Os resultados evidenciam o impacto limitado de apoios a fundo perdido em termos macro medido atravs do
encargo mensal, cuja reduo marginal se os apoios a fundo perdido forem extensveis totalidade do investimento
no setor. Isso confirma a importncia de dedicar esse apoio apenas a investimentos onde tenha uma mais-valia
importante, seja como elemento catalisador de criao de incentivos ou de suporte ao aumento do desempenho de um
grande nmero de EG como o caso de aes prioritrias, como apoio acessibilidade econmica dos utilizadores
com rendimentos mais baixos ou para investimentos com objetivos da poltica comunitria para o setor e que no
sejam geradores de receitas.
32 - Apesar da abordagem simplificada, eles demonstram a sustentabilidade social do setor, em termos mdios, num
cenrio de recuperao integral dos gastos e realizao dos investimentos previstos no plano estratgico. Por outro
lado, confirmam a necessidade de, mesmo para tarifas prximas dos valores mdios obtidos para o setor considerado
como um todo, aplicar uma poltica social de preos para as famlias mais carenciados. Esse problema de
insustentabilidade social ser tambm relevante para EG com eficincia reduzida, insustentabilidade econmicofinanceira e/ou custos elevados resultantes das caractersticas da rea de servio, quando estiverem obrigadas ao
cumprimento da lei relativa recuperao dos seus gastos. No PENSAAR 2020 esto propostas medidas que visam a
resoluo desse problema a fim de assegurar a sustentabilidade social do servio.

33 - As tarifas so determinantes para assegurar rcios de autofinanciamento e endividamento bancrio satisfatrios


para a cobertura dos custos de investimento. O recurso a endividamento ser sempre necessrio para todos os
cenrios analisados, sendo esse financiamento fulcral para o desenvolvimento do setor e para o sucesso da estratgia.
Por isso, o problema do endividamento dever ser resolvido de uma forma global atendendo s dificuldades no acesso
ao financiamento bancrio, limites de endividamento e importncia em conseguir condies adequadas ao setor como
sejam maturidades longas, equivalentes aos perodos de vida til dos ativos, e juros baixos para um setor que fornece
um bem social. necessrio que o risco do setor seja baixo, nomeadamente no que se refere recuperao
sustentvel dos gastos, atravs de receitas que garantam o servio da dvida. O acesso ao financiamento e a oferta de
condies mais favorveis, por exemplo atravs da bonificao das taxas de juro, teria um impacto importante na
sustentabilidade financeira das EG e apoiaria simultaneamente a melhoria do desempenho, facilitando tambm a
sustentabilidade social das tarifas aplicadas na recuperao dos gastos.
34 - Uma das lies a tirar do balano do PEAASAR II que explica parte do insucesso de alguns objetivos e medidas
propostas tem a ver com a sua relao com o Programa Operacional atravs do qual so canalizados os fundos
comunitrios bem como a efetividade dos critrios de elegibilidade. Para que a nova estratgia setorial venha a ser
aplicada com sucesso necessrio que os novos critrios, bem como os instrumentos financeiros de suporte aos
fundos comunitrios, sejam concebidos de uma forma que garanta que os investimentos contribuiro para os
objetivos definidos no PENSAAR 2020. Enquanto o PEAASAR II propunha que a elegibilidade estivesse relacionada
com o mrito do projeto, o novo paradigma e o insucesso de alguns objetivos e medidas obriga a que no mbito do
PENSAAR 2020 seja dada maior importncia sustentabilidade dos projetos resultante do desempenho das EG que
os propem. A falta de garantia de um bom desempenho por em causa essa sustentabilidade e a consequente
justificao do investimento feito com apoios em condies mais favorveis.
35 - Algumas propostas foram feitas no mbito do Plano relativas a critrios de elegibilidade e prioridade que
devero ser consideradas na gesto do novo Programa Operacional de Sustentabilidade e Eficincia no Uso de
Recursos.
36 - Outros processos-chave atualmente em curso devem tambm apoiar-se na estratgia como indicado abaixo.
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Plano de Gesto
37 - O Plano Estratgico pretende guiar uma mudana no setor conducente a um novo paradigma que necessita de
uma liderana clara e de um comportamento proativo dos parceiros setoriais, nomeadamente das entidades pblicas
que tm a responsabilidade de criar as condies para que essa mudana se concretize. Est-se perante um perodo de
transio que dever ser conduzido a partir de uma estratgia aceite por todas as partes, que evite decises tomadas e
negociadas fora do quadro estratgico e sem sustentabilidade tcnica, ambiental, econmico-financeira e social, com
repercusses negativas a mdio e longo prazos no setor. H um conjunto muito importante de decises e desenho do
quadro de ao que ainda esto por definir e que esto apresentadas na figura anterior, em particular a restruturao
do setor, a aplicao do Acordo de Parceria e do Programa Operacional Sustentabilidade e Eficincia no Uso dos
Recursos incluindo os critrios de elegibilidade e instrumentos financeiros. Esse quadro de ao setorial obriga a
gerir as diversas componentes de uma forma integrada de modo a que a sua conceo e desenho, decises e aes
sejam coerentes, otimizadas num processo interativo que vai evoluindo e sendo ajustado medida que
implementado.
38 - A necessidade de uma gesto integrada do processo tambm proporcional ao carter inovador da maioria das
aes. Pretende-se fazer uma restruturao do setor em que as solues no esto totalmente definidas e as escolhas
tero que se basear fundamentalmente nos objetivos da nova estratgia. O Acordo de Parceria baseia-se tambm em
novos objetivos de poltica comunitria e nacional que obrigam a novas abordagens e prticas ainda no apropriadas
pelo conjunto dos parceiros setoriais. O mesmo se aplica aos critrios de elegibilidade, aos instrumentos financeiros
de apoio comunitrio e aos processos de aprovao. necessrio uma liderana da tutela que assegure a gesto
integrada do quadro de ao numa parceria ganhadora com participao ativa dos parceiros setoriais que potencie
todas as sinergias possveis e minimize conflitos e riscos. Para se conseguirem estes objetivos, pode-se utilizar o
PENSAAR 2020 como roadmap nomeadamente quando o carter inovador do processo e das aes a implementar
motivar dvidas sobre o melhor caminho a tomar.

39 - O setor dispe das entidades pblicas necessrias para concretizar a estratgia traada no PENSAAR 2020.
Algumas alteraes esto atualmente em estudo ou em curso, como o caso da restruturao do Grupo AdP. Neste
contexto, proposta a criao de um Grupo de Apoio Gesto do PENSAAR 2020 que no implica qualquer criao
de um novo organismo e que se apoia na contribuio de cada entidade num ambiente de trabalho conjunto e de
parceria, semelhana do que foi feito na elaborao do PENSAAR 2020. Este processo tem a vantagem de garantir
a efetividade e perenidade do Plano ao servio do setor. Para alm disso, permite uma maior transparncia no
processo decisrio.
40 - Para que a estratgia possa atingir os seus objetivos, necessrio proceder sua atualizao, nomeadamente da
sua base de dados, e monitorizao do desempenho e resultados alcanados ao longo do seu percurso. A
monitorizao ser um instrumento de apoio gesto do plano permitindo confirmar a validade dos objetivos
estratgicos e operacionais bem como os seus indicadores ou corrigi-los em funo da realidade. O Plano de Ao e
as suas medidas podero tambm ser ajustados de modo que os objetivos possam ser atingidos. Os recursos
financeiros, humanos e legais podero tambm ser reavaliados e mobilizados em funo das necessidades.
41 - A gesto do PENSAAR 2020 basear-se- no quadro estratgico e plano de ao e dever centrar-se nos seguintes
temas indicados na figura anterior:

i) Restruturao do setor;
ii) Recursos financeiros a mobilizar;
iii) Implementao do PO SEUR;
iv) Medidas, aes e projetos implementados com base na estratgia definida;
v) Resultados da monitorizao e reviso do Plano.
Concluses. Prximos passos
42 - O setor confronta-se atualmente com um conjunto de problemas que condicionam o seu desenvolvimento e a
implementao da nova estratgia e que devem ser resolvidos com urgncia atravs de uma ao concertada dos
principais parceiros setoriais e entidades pblicas em particular, num contexto de consenso e compromisso poltico
alargado que sustente uma parceria ganhadora para o setor. Os aspetos mais crticos foram identificados na Fase 1 da
preparao da estratgia e as solues, bem como os recursos disponveis ou necessrios, esto enunciadas nas Fases
2 e 3.
43 - Os aspetos mais crticos so os seguintes:
O fraco desempenho de um grande nmero de EG, tendo-se constatado que mais de 50 % das EG tem avaliaes
insatisfatrias em 4 de 6 indicadores de desempenho ERSAR, importantes tanto no servio de AA como no de SAR.
A maioria dessas EG de pequena dimenso e com um modelo de gesto no profissionalizado;
Uma capacidade de realizao insuficiente na maioria dos SM e que se agravar com o aumento do investimento
previsto para o perodo 2014-2020;
A insustentabilidade econmico-financeira de um grande nmero de EG com as mesmas caractersticas e refletida nos
valores insatisfatrios de cobertura de gastos e gua no faturada;
A dependncia do setor de recursos financeiros, nomeadamente o acesso a endividamento para poder realizar
investimentos. A disponibilidade desses recursos est na sua quase totalidade dependente da gerao de fluxos
financeiros atravs de tarifas cobradas aos utilizadores e da reduo do risco financeiro associado garantia de tarifas
que assegurem, juntamente com os outros 2T, a recuperao sustentvel dos gastos;

Apesar da sustentabilidade social dessas tarifas ser satisfatria em termos mdios e continue a s-lo mesmo com o
aumento necessrio para atingir a recuperao dos gastos com os investimentos previstos no PENSAAR 2020, haver
EG que pelo sua ineficincia, pequena dimenso e/ou com reas de servio com custos elevados tero que aplicar
tarifas que podem ultrapassar o limiar aceitvel da sustentabilidade social para parte ou a totalidade da populao
servida pela EG.
44 - Estes aspetos esto interligados bem como as solues que esto previstas e propostas na estratgia. Por isso, e
tendo em conta a sua importncia, dever-se- realizar o Plano de Ao com uma prioridade e enfoque especial nos
objetivos operacionais, medidas e aes propostas que visam a resoluo dos aspetos mais crticos acima enunciados.
No captulo 3.7 do Plano de Ao apresentam-se as recomendaes consideradas mais pertinentes relativas a cada um
desses aspetos.