1

PLANEJAMENTO ORAMENTRIO NA ADMINISTRAO PBLICA.

Autor: Andr Luiz Trajano dos Santos
Orientador: Prof.: Eny Manso Luz

Resumo
Este artigo tem a finalidade de, atravs da pesquisa bibliogrfica, mostrar as diversas fases do
processo de elaborao de um oramento pblico, fazendo uma breve abordagem histrica de
seu surgimento e consolidao, identificando no mbito da administrao pblica as
ferramentas que o gestor pblico tem a seu dispor para auxili-lo no planejamento e controle
da execuo do oramento, como a falta delas afeta sua administrao e quais consequncias
podem acarretar. Esclarecer os conceitos de oramento, receitas e despesas, programas e
atividades, e como se d o ciclo oramentrio na gesto governamental, a fim de posicionar o
leitor sobre a realidade do administrador pblico no planejamento e controle do oramento
pblico, bem como seu preparo para enfrentar os desafios propostos pela Administrao
Pblica.

Palavras-chave: Oramento pblico, planejamento, controle.

Introduo

O planejamento oramentrio na administrao pblica se tornou o grande desafio do

gestor pblico num cenrio poltico cada vez mais de interesses, uma vez que a ele demanda
conhecer suas nuances e facetas para bem geri-lo, bem como todo o processo de sua
elaborao cuja participao quase mnima, contribuindo apenas com as informaes de
resultado de algo por outro planejado.
Com a finalidade de esclarecer as fases do processo de planejamento do oramento
pblico no Brasil, este artigo visa to somente tratar dos aspectos gerenciais dos quais est
envolvido o gestor, a execuo e controle do oramento, assim como se d a estrutura e a
formao de todo o ciclo oramentrio. Desta forma, ao administrador cabe conhec-lo desde
a sua formulao, compreendendo os conceitos de planejamento estratgico, ttico e
operacional a luz da gesto governamental, uma vez que sem tal conhecimento no h como
exercer um controle adequado em sua execuo.
Cabe aqui salientar que ao gestor compete o papel de supervisionar e mensurar a
execuo do processo oramentrio, buscando se adequar s metas e indicadores
estabelecidos, lanando mo de mtodos e ferramentas modernas de administrao para bem
gerir este processo.

Reviso de literatura
Para desenvolvimento deste artigo, cumpre ressaltar a importncia dos autores SILVA
(2004) e PISCITELLI (2004), que juntos aplicam uma abordagem sobre o funcionamento da
contabilidade pblica no Brasil e seu controle em diversos aspectos, refutando sobre os
conceitos de planejamento, programao e de oramento propriamente dito, considerando que
a elaborao de um oramento deve ser compreendida como o processo de orar a receita e
fixar as despesas.
Atravs de OLIVEIRA (2008), sero conhecidas as evolues histricas e a formao
do atual conceito de oramento pblico, que busca esclarecer, tambm, o processo de
formao do oramento segundo a legislao brasileira, bem como se d o chamado ciclo
oramentrio e qual a sua importncia para uma gesto eficaz na Administrao Pblica.
Contribuindo para fundamentar este artigo, CHIAVENATO (2004) atravs dos
conceitos modernos de administrao e as ferramentas administrativas de que dispe o gestor
pblico, j que a administrao precisa acompanhar as novas tendncias para bem gerir o
oramento, vem colaborar para o controle e execuo eficiente de todo o processo
oramentrio, dando, ao administrador, instrumentos capazes de mensurar seu desempenho e
corrigir possveis falhas em sua gesto, assim como MAXIMINIANO (2000) orienta a
respeito de uma administrao voltada para a tomada de decises e aes que utilizam
recursos para alcanar objetivos com maior eficincia e eficcia.
Logo, o conhecimento da atividade oramentria visa to somente agregar s
experincias anteriores, maiores informaes no que diz respeito ao tema proposto, uma vez
que o assunto de grande relevncia para uma boa gesto pblica.

A estrutura e o planejamento do oramento pblico no Brasil

Como esclarece OLIVEIRA (2008, p.328), a concepo de oramento advm desde a

poca colonial, pois j se realizavam clculos de receita e despesa, porm, no como nos dias
de hoje. No Governo Imperial, cobravam-se impostos para manuteno da nobreza e para
fazer frente aos investimentos de melhoria para a populao, tais como a construo de
portos, estradas, etc., ou seja, obtinha a receita e realizava a despesa.
Com a aprovao da Lei n 4320 em 17 de maro de 1964, a chamada Lei Geral do
Oramento, o oramento pblico se consolidou de uma vez por todas na administrao
pblica brasileira. Com o novo regramento, ficou clara a sua real funo que de demonstrar

a relao entre a receita e a despesa, ou seja, abordar o que se almeja arrecadar e o que se
pretende gastar em determinado perodo, seja num programa, seja numa atividade estatal,
dando maior transparncia ao oramento, vinculado aos princpios da unidade, sendo uma
pea nica onde continha todas as receitas e despesas, universalidade, que abrangesse a todos
de igual forma, e que fosse anual.

De acordo com OLIVEIRA:

Por princpios entendemos as regras que defluem do todo sistematizado do
ordenamento jurdico e que dirigem a sociedade em determinado momento histrico.
So mais fortes que meras regras, que podem ser destrudas. Os denominados
princpios oramentrios so caractersticas especficas que tais leis tm e que as
tornam distintas das demais e dos outros atos praticados pelo governo. (2008, p363)

atravs dos princpios que o administrador direciona o seu planejamento, cumprindo

os quesitos necessrios para atender um oramento bem elaborado.
Contudo, para OLIVEIRA, (2008, p.342): era uma pea que continha a previso das
receitas e a autorizao das despesas, sem preocupao com planos governamentais e com
interesses efetivos da populao. Era mera pea contbil, de contedo financeiro, ou seja, o
oramento no pode ser visto apenas sob uma tica financeira, mas se faz necessrio indagar a
quantidade de recursos captados e os gastos em determinado perodo. Ele muito mais que
isso, pois no tem apenas um carter contbil, mas tambm, poltico e de interesses.

Para PISCITELLI:
A ao planejado do Estado, quer na manuteno de suas atividades, que na
execuo de seus projetos, materializa-se atravs do oramento pblico, que o
instrumento que dispe o Poder Pblico (em qualquer de suas esferas) para
expressar, em determinado perodo, seu programa de atuao, discriminando a
origem e o montante dos recursos a serem obtidos, bem como a natureza e o
montante dos dispndios a serem efetuados. (2004, p. 42.)

Segundo PISCITELLI (2004, p. 62), o oramento um instrumento que expressa a

alocao dos recursos pblicos, sendo operacionalizado por meio de diversos programas que
consistem a integrao do plano plurianual com o oramento. Logo, pode-se conceituar
oramento na esfera governamental como o instrumento de que dispe o Poder Pblico para
expressar, em determinado perodo de tempo, o seu programa de atuao, discriminando a
origem dos recursos e as despesas a serem efetuadas. a materializao da ao planejada do
Estado na manuteno de suas atividades e na execuo de seus projetos, objetivando

assegurar o cumprimento dos fins a que se propem, atendendo assim, diversos interesses.
Para que se entenda melhor como se d o oramento, necessrio traar o passo-apasso de sua elaborao: primeiro se estabelece a previso das receitas, ou seja, todos os
recursos que se pretende captar atravs de cobrana de impostos, taxas, contribuies e
emprstimos compulsrios. A partir da apresenta-se programas, projetos e atividades, de
acordo com o interesse proposto, e se estabelecem os gastos para atender a esses interesses.
Pois bem, e como se do os programas e as atividades dentro de um oramento? O programa
o instrumento de organizao da ao governamental, visando concretizao dos objetivos
pretendidos, sendo mensurado por indicadores estabelecidos num plano de longo prazo. J as
atividades, visam alcanar o objetivo de um programa ou projeto, envolvendo um conjunto de
operaes que se realizam de modo contnuo e permanente, das quais resulta um produto
necessrio manuteno da ao de governo. Logo, pode-se concluir que deveriam ser
estabelecidos primeiro quais so os programas e as atividades, uma vez que preciso que se
saibam quais so os insumos que sero necessrios para ento prever a captao de recursos.
Porm, para se chegar ao oramento propriamente dito preciso passar por trs fases
cada qual com as suas caractersticas e especificidades particular, a saber: o Plano Plurianual,
as Diretrizes Oramentrias e o Oramento Anual.
O Plano Plurianual aquele que busca determinar em quais programas ou projetos de
durao continuada o governo deve aplicar os recursos recolhidos, conforme o que preconiza
a Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988 em seu pargrafo 1 do artigo 165,
A lei que instituir o plano plurianual estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes,
objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas
decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada.
o planejamento de longo prazo, dentro da tica governamental, que dura quatro
anos. Ou seja, o gestor determina em que investir, como direcionar os recursos para as reas
que ele queria desenvolver durante os prximos quatro anos de governo, estabelecendo, de
forma regionalizada, diretrizes, objetivos e metas para a Administrao Pblica. como bem
diz OLIVEIRA (2008, p.367) O plano plurianual define o planejamento das atividades
governamentais.
As Diretrizes Oramentrias compreendem as metas e prioridades da Administrao
Pblica, bem como as despesas de capital para o prximo exerccio financeiro, tendo como
objetivos orientar a elaborao do Oramento Anual e a sua execuo, estabelecer a poltica
de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento, dispor sobre as alteraes
tributrias, equilbrio entre receitas e despesas, critrios e forma de limitao de empenho,

normas relativas ao controle de custos e avaliao dos resultados dos programas financiados
com recursos dos oramentos e demais condies e exigncias para transferncias de recursos
a entidades pblicas e privadas.
Deve constar no projeto das Diretrizes Oramentrias, de acordo com o artigo 4 da
Lei Complementar n 101 de 04 de maio de 2000, o Anexo de Metas Fiscais, onde so
estabelecidas as metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas,
resultados nominal e primrio e montante da dvida pblica, para o exerccio seguinte.
Conter, tambm, o Anexo de Riscos Fiscais, onde sero avaliados os passivos contingentes e
outros riscos capazes de afetar as contas pblicas, informando as providncias a serem
tomadas, caso ocorram no decorrer da execuo oramentria.
O Oramento Anual o projeto elaborado seguindo o que foi estabelecido no Plano
Plurianual e nas Diretrizes Oramentrias. Nele compreende o Oramento Fiscal que
demonstra a ao governamental dos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, seus
fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta, excludo os investimentos das
empresas, os rgos, fundos e entidades vinculados ao sistema de seguridade social, o
oramento de investimento das empresas pblicas em que a Administrao detenha a maioria
do Capital Social com direito a voto. Detalha, tambm, as fontes de recursos e a programao
de suas aplicaes e investimentos, discriminando as receitas e despesas operacionais a fim de
evidenciar o dficit ou supervit resultante, e o oramento da seguridade social que
compreende as aes integradas dos poderes pblicos e destinadas a assegurar os direitos
relativos sade, previdncia e assistncia social de todos os contribuintes. (OLIVEIRA,
2008, p. 344)
No Brasil, a Lei do Plano Plurianual, a Lei das Diretrizes Oramentrias e a Lei do
Oramento Anual so de iniciativa do Poder Executivo, pois ele o poder competente que
est diretamente envolvido com a arrecadao e execuo de todo o oramento.
Dar-se ento inicio ao chamado ciclo oramentrio. Em resumo, com a elaborao da
proposta oramentria, ou seja, o estabelecimento dos planos e objetivos que se pretende
alcanar, atravs do Plano Plurianual, norteada pelas diretrizes, atravs da Lei de Diretrizes
Oramentria que define a forma de como o plano ser implementado. Segue-se ento para a
proposta oramentria anual que aps discusso, votao e aprovao, ser, pois, executada.
Ou seja, parte-se para a prtica. nesse momento que ser posto prova a capacidade do
Gestor Pblico em planejar suas metas e alcanar seus objetivos, que serviro de indicadores
para a continuidade do projeto e de futuros planos. nesse instante que entra a figura do

controle que vai mostrar se o oramento foi bem elaborado e se foi aplicado de acordo com o
que foi planejado, alcanando assim, a finalidade pra a qual foi proposta.

Formato do Ciclo integrado de planejamento oramentrio atual:

Fonte: o autor.

O ciclo oramentrio contnuo e deve ser assim, pois o que se entende de cclico
que o mesmo no para e est integrado por atividades que dependem de outras numa estreita
ligao.

Para SILVA:
O ciclo oramentrio corresponde ao perodo em que se processam as atividades
peculiares do processo oramentrio, definindo-se como uma srie de etapas que se
repetem em perodos prefixados, segundo os quais os oramentos so preparados,
votados, executados, os resultados avaliados e as contas finalmente aprovadas.
(2004, p. 90)

Contudo, o oramento no pode ser comparado a uma pea esttica. Ele precisa estar
em constante adequao realidade com vistas a atender as necessidades atuais e futuras.
Precisa ser revisto sempre para que sejam atendidas as mudanas e correes necessrias do
seu planejamento para melhor gesto por parte daquele que vai p-lo em execuo.

O planejamento na execuo e controle do oramento pblico

Qual a funo do planejamento para a execuo e controle do oramento pblico?

Quais ferramentas o administrador possui a seu dispor? Inicialmente, preciso definir o
conceito de planejamento que para CHIAVENATO (2005, p. 622) a funo administrativa
que define os objetivos e decide sobre os recursos e tarefas necessrios para alcan-los
adequadamente. Para MAXIMIANO (2000, p. 175), O processo de planejamento a
ferramenta que as pessoas e organizaes usam para administrar suas relaes com o futuro.
Como de observar, o conceito de planejamento tem relao direta com a definio dos
objetivos futuros de uma organizao, integrando-se com a misso e alinhando com a sua
viso estratgica. Quando se trata de planejamento na administrao pblica, necessrio
ressaltar as reas de interesses envolvidas nas definies dos objetivos a alcanar, tais como:
poltica, sociedade, organizaes, classes sindicais, etc. Como planejar significa olhar para
frente, deve o administrador observar as tendncias ao se redor, implementando aes
necessrias para melhor enfrentar os desafios do amanh.

Como diz CHIAVENATO:

O planejamento feito atravs de planos. O administrador deve saber lidar com
diferentes tipos de planos. Estes podem incluir perodos de longo a curto prazo,
como podem envolver a organizao inteira, uma diviso ou departamento ou ainda
uma tarefa. (2005, p. 201)

No oramento pblico, quando se fala de planejamento estratgico, est se falando da

elaborao do Plano Plurianual, que define as aes da gesto pblica, polticas de governo,
para os prximos quatro anos. Como nos diz CHIAVENATO (2005, p. 203) O resultado do
processo um plano que serve para guiar a ao organizacional por um prazo de trs a cinco
anos. J o planejamento ttico que tem durao de um ano, na gesto pblica classificado
pela Lei de Diretrizes Oramentrias, que visa estabelecer as diretrizes para a elaborao do
oramento anual. A Lei Oramentria anual classificada como o planejamento operacional,
uma vez que ela vai tratar das aes de execuo do oramento e no tem durao superior a
um exerccio fiscal. Logo, pode-se observar que as trs fases do planejamento reflete
diretamente na execuo ou nas implantaes do oramento pblico, uma vez que elas
orientam o gestor para alcanar seus objetivos.
No processo de planejamento, o gestor pode se deparar com duas atitudes quando da
execuo de qualquer atividade: a atitude proativa ou a atitude reativa que segundo

MAXIMIANO (2000, p. 177), atitude proativa representada pelas foras que desejam e
impulsionam as mudanas nos objetivos e na mobilizao dos recursos. Ou seja, com a
proatividade o gestor evita o retrabalho de todo um processo. Ele se torna capaz de avaliar o
processo em execuo e visualizar, de forma antecipada, as mudanas necessrias para ajustar
seu planejamento a alcanar o objetivo determinado, fazendo-se valer das informaes obtidas
no ambiente externo e interno da organizao sobre o seu comando. Diferente da atitude
reativa, que espera os acontecimentos para se tomar alguma atitude paliativa na tentativa de
corrigir o que saiu fora do planejado. o chamado apagar incndios. Diferente daquela
atitude, nessa o administrador perde tempo preocupado em colocar o trem nos trilhos do que
conduzi-lo propriamente.
Por isso, a importncia do planejamento na execuo do oramento. Atravs dele o
gestor ser capaz de antecipar os fatos e determinar as aes mais apropriadas para as
incertezas que vierem a surgir no seu caminho, bem como atender de forma eficiente s
necessidades e interesses propostos pelo plano de governo.
Contudo, se no houver uma forma de controle adequada de nada vai adiantar a
energia empregada na execuo oramentria.

Como cita MAXIMIANO:

Para controlar, preciso saber o que se deve ser controlado. A definio e o
conhecimento de padres de controle permitem avaliar eficazmente o desempenho e
tomar decises corretas. Padres de controle podem ser objetivos ou padres de
acompanhamento, que fornecem os critrios para avaliao do desempenho. (2000,
p. 458)

no processo de controle do oramento pblico que o gestor vai ter a capacidade de

avaliar como as metas esto sendo alcanadas, porm, para isso, ele precisa ter claros os
indicadores definidos na fase do planejamento. Da a importncia de um planejamento claro
em seus objetivos que venha possibilitar um controle mais efetivo. Controle este que, segundo
CHIAVENATO (2005, p.512) consiste basicamente em um processo que guia a atividade
exercida para um fim previamente determinado. A essncia do controle reside em verificar se
a atividade controlada est ou no alcanando o resultado esperado. Para isso que se
propem a funo de controlar, visando garantir que o que se foi planejado ser executado
para alcanar os fins para que foi determinado.
Preocupado com a responsabilidade, ou at mesmo de buscar uma atitude mais
gerencial do administrador, criou-se a Lei Complementar n 101 de 04 de maio de 2000, cuja

finalidade principal buscar o equilbrio entre as receitas e as despesas, impondo ao gestor

limitaes e condies mnimas para controlar a execuo do oramento, exigindo a
apresentao de relatrios que demonstram seu desempenho, retratando como um espelho a
sua administrao oramentria.

Para CHIAVENATO:
O processo de controle apresenta quatro etapas ou fases, a saber: 1. Estabelecimento
de objetivos ou padres de desempenho. 2. Avaliao ou mensurao do
desempenho atual. 3. Comparao do desempenho atual com os objetivos ou
padres estabelecidos. 4. Tomada de ao corretiva para corrigir possveis desvios
ou anormalidades. (2005, p.515)

Sem um padro de desempenho pr-estabelecido, seja de qualidade, de quantidade, de

tempo e de custos, no h como o administrador se orientar na conduo de um controle mais
efetivo, bem como saber ser o atual desempenho est ou no dentro do previsto. Sem poder
estabelecer comparaes para orientar suas decises na hora da tomada de uma ao corretiva,
visando manter a busca dos objetivos determinados.
Contudo, controlar a execuo do oramento pblico se torna um grande desafio para
o gestor quando ele no consegue perceber ou at mesmo entender todo o processo de
planejamento estratgico elaborado pela gesto pblica, assim como o plano ttico e
operacional, e quais fins ela pretende alcanar.

Consideraes finais

Embora toda essa explicao possa parecer suprflua, a verdade que o

planejamento continua sendo um dos aspectos mais descuidados do trabalho administrativo.
Sabemos que os sintomas mais frequentes da patologia administrativa so, entre outros: a falta
de clareza sobre os propsitos principais, a rotina que faz perder o rumo, subordinando os fins
primordiais s tcnicas e mtodos e o afobamento, que caracteriza a urgncia implacvel da
prtica e incapacita os administradores para o estudo e para a meditao.
O que se pode apreender de todo o processo de planejamento, execuo e controle do
oramento pblico que ele de vital importncia para uma gesto eficiente e eficaz dos
recursos pblico, atendendo aos projetos propostos bem como aos interesses diversos que se
convergem para um fim proposto.
O processo de planejamento governamental retratado financeiramente em trs

10

instrumentos: o Plano Plurianual, as Diretrizes Oramentrias e o Oramento Anual. Na

elaborao desses instrumentos, desenvolvem-se esforos para identificar e ordenar
prioridades, compondo um esquema integrado, vivel e cclico, que busca o equilbrio na
distribuio de recursos para o atendimento das carncias apontadas pelos programas e
projetos, j que ao sistema de planejamento, execuo e controle oramentrio-financeiro
cabe a tarefa de formulao de programas de governo, a sua execuo e controle. A esse
sistema compete tambm a tarefa de avaliar a execuo dos planos e realizar os ajustes
necessrios com fim do cumprimento do que foi planejado.
Porm, ao administrador cumpre a tarefa de acompanhar a formulao, a execuo do
oramento, utilizando mecanismos de controle efetivo e de estabelecendo objetivos claros
para direcionamento das tomadas de deciso, visando s correes necessrias.
Contudo, o desafio da eficiente gesto do oramento pblico est ligado capacidade
do gestor em participar e entender do processo de planejamento do oramento como um todo,
para to somente poder bem execut-lo e desenvolver melhores mecanismos de controle.

Referncias
BRASIL, Constituio da Republica Federativa do Brasil de 1988.
BRASIL, Lei Complementar n 101 de 04 de maio de 2000. Estabelece normas de finanas
pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal e d outras providncias.
BRASIL, Lei n 4320 de 17 de maro de 1964. Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro
para elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos Estados, dos Municpios
e do Distrito Federal.
CHIAVENATO , Idalberto, Administrao nos Novos Tempos. 2 ed. So Paulo: Editora
Elsevier, 2004 3 reimpresso.
MAXIMIANO, Antnio Cesar Amaru, Introduo Administrao. 5 ed. So Paulo:
Editora Atlas, 2000.
OLIVEIRA, Regis Fernandes de, Curso de Direito Financeiro. 2 ed. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 2008.
PISCITELLI,

Roberto

Bocaccio,

Contabilidade

Pblica:

Uma

Abordagem

da

Administrao Financeira Pblica. 8 ed. So Paulo: Atlas, 2004.

SILVIA, Lino Martins da. Contabilidade Governamental: Um Enfoque Administrativo. 7
ed. So Paulo: Atlas, 2004.