Estudo comparado sobre polticas

educacionais na Amrica Latina

e a influncia dos organismos multilaterais
Comparative study on educational policies
in Latin America and the influence of multilateral agencies
Estudio comparativo sobre polticas educativas en Amrica
Latina y la influencia de los organismos multilaterales
ROSE MERI TROJAN

Resumo: As polticas educacionais na Amrica Latina decorrem, em parte, do recente

processo de globalizao, que traz em seu bojo a influncia das organizaes multilaterais que atuam em via de mo dupla: de um lado, estabelecem metas no campo poltico
e econmico e, de outro, oferecem linhas de financiamento. O propsito deste artigo
analisar as polticas de financiamento e de acesso educao, a partir de dados da
UNESCO, do BIRD e do BID; o processo de descentralizao da gesto e a melhoria
da qualidade da educao para todos, avaliados no relatrio da UNESCO de 2008.
Palavras-chave: educao comparada; polticas educacionais; polticas na Amrica
Latina; globalizao.
Abstract: Todays educational policies in Latin America result, in part, from the
recent process of globalization and, in this context, are influenced by the multilateral
organizations in two ways: on the one hand, they establish political and economic
goals and, on the other hand, offer financial assistance. The purpose of this article is
to analyze the financial policies and educational access, based on data published by
UNESCO, the World Bank and IDB; the process of managerial decentralization and
the improvement of quality education for all, as evaluated in UNESCOs 2008 report.
Key-Words: comparative education; educational politics; politics in Latin America;

globalization.

Resumen: Las polticas educativas en Amrica Latina derivan, en parte, del reciente

proceso de globalizacin y, en este contexto, son influenciadas por las organizaciones

multilaterales en su actuacin de doble va: por un lado, fijan objetivos polticos y econmicos y, por otro, ofrecen lneas de financiacin. En este artculo se analizan las polticas
de financiacin y acceso a la educacin, sobre la base de datos de la UNESCO, el Banco
Mundial y el BID; el proceso de descentralizacin de la gestin y el mejoramiento de la
calidad de la educacin para todos, evaluados en el informe de la UNESCO de 2008.
Palabras clave: educacin comparada; polticas educativas; polticas en Amrica
Latina; globalizacin.

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No mbito da avaliao de polticas, especialmente as educacionais, a comparao frequentemente utilizada para demarcar parmetros de qualidade e modelos
de eficincia. Sob a influncia dos modelos de avaliao adotados pelos organismos multilaterais, os resultados da avaliao dos alunos, das escolas e dos sistemas
educacionais apresentam um sistema de classificao que no permite conhecer os
mltiplos fatores que influram em todo o processo educativo e, muito menos, no
prprio processo de avaliao.
Assim, o princpio da hierarquizao tem se mantido, contemporaneamente, como fundamento e finalidade da comparao. Em que pese a importncia dos
estudos internacionais oferecidos para os pesquisadores, deve-se superar a anlise
classificatria como resultado da comparao. O reconhecimento dos avanos e dos
limites que se apresentam deve constituir o ponto de partida para a identificao dos
elementos que determinam processos desiguais de desenvolvimento que decorrem,
em ltima instncia, das estratgias de expanso do capitalismo global.
No percurso do atual processo de globalizao, a anlise das polticas educacionais no pode ignorar as influncias e os impactos que foram produzidos no mbito
da educao latino-americana. Nessa direo, muitos estudos tm sido apresentados,1
com o objetivo de analisar as reformas empreendidas. Casassus, entre outros, destacou
que as mudanas ocorridas so importantes e serviram para mostrar a complexidade
com que ocorrem as mudanas da educao. [...] Por isso, interessante destacar o
dinamismo do setor e recordar que tem sido o setor da educao que tem operado
como ponta-de-lana da reforma do Estado (CASASSUS, 2001, p. 28).
Para dar continuidade ao processo de avaliao dessa dinmica nos pases
da Amrica Latina, apresenta-se este estudo comparado com a finalidade de oferecer
um ponto de partida para uma avaliao mais cuidadosa no mbito de cada pas da
regio, que levantem os condicionantes particulares de cada um nos resultados obtidos.
Na educao, a reforma do Estado e a reduo dos gastos pblicos com
polticas sociais causaram impactos na gesto do sistema na maioria dos pases latinoamericanos, destacando-se a municipalizao da educao obrigatria, mudanas no
modelo de gesto e a instituio de sistemas nacionais de avaliao.
Com essa finalidade e essa demarcao contextual, so analisadas, nesse
artigo, as polticas de financiamento e de acesso educao, a partir dos dados
disponibilizados pela UNESCO, BIRD e BID; a situao do processo de descentralizao da gesto educacional e a melhoria dos nveis de qualidade da educao,
balizados pelos objetivos da ETP,2 avaliados, estatisticamente, no ltimo Relatrio
Ver, por exemplo, os trabalhos organizados por Nora Krawczyk, Maria Malta Campos e
Srgio Haddad (2000), Nora Krawczyk e Luiz Eduardo Wanderley (2003), Dalila Andrade
Oliveira (2003), Antnio Cabral Neto et al (2007), Antnio Teodoro (2008) e Nora Krawczyk
e Vera Lucia Vieira (2008), entre outros.
2
EPT: Educao para Todos; objetivos acordados pelos pases signatrios da UNESCO, em
Jomtiem (1990), ratificados em Dacar (2000).
1

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de Monitoramento Global da UNESCO (2008b). Cabe destacar que a agenda globalmente estruturada faz-se, sobretudo, tendo como ponto nevrlgico os grandes projetos
estatsticos internacionais, nos quais a questo determinante consiste na definio
dos indicadores (TEODORO, 2008, p. 27).
Nessa anlise, para verificar as mudanas ocorridas, adota-se uma metodologia de estudos comparados, qual seja: analisar os efeitos desse acordo e das orientaes
decorrentes, considerando o movimento global em direo a uma homogeneizao que se realiza de acordo com as especificidades de cada contexto nacional e
regional sem, com isso, estabelecer uma anlise classificatria em qualquer direo.
Uma anlise mais profunda exigiria considerar a especificidade histrica de cada pas,
pois: Una especificidad histrica es lo que resulta de una articulacin de mltiples
dimensiones en un momento y en un espacio. Lo que supone ms que clculos economtricos, algo ms que matrices (ZEMELMAN, 2003, p. 97).
Assim, no se pretende com esse estudo propor encaminhamentos para
atingir as metas de Dacar ou solues para resolver os problemas enfrentados pelos
pases latino-americanos, mas, to somente, indicar tendncias em curso.
Polticas de financiamento e aportes multilaterais
O financiamento o principal indicador do esforo de cada governo nacional
para ampliar a cobertura e a qualidade da educao. Por outro lado, os aportes das
agncias multilaterais revelam no s o esforo de cada pas, mas, tambm, as prioridades estabelecidas pelas agncias para facilitar o cumprimento da agenda global
fixada pelos acordos internacionais. Entre os pases da regio latino-americana com
dados disponveis, Cuba o pas que apresenta os maiores ndices percentuais de
gasto pblico em produto nacional bruto (PNB) e o Paraguai, os menores. Porm,
os relatrios da UNESCO pesquisados no discriminam o valor do custo unitrio
ou total investido por esses pases, o que no permite comparao, pois esse valor
est condicionado por diversos fatores, entre os quais os limites da economia de
cada pas e a posio da educao no conjunto das prioridades estabelecidas. Alm
disso, importante destacar, desde logo, que a anlise que se pode fazer tendo em
vista a Amrica Latina no pode ser conclusiva, dado que apenas alguns pases da
regio figuram no relatrio e nem todos os dados daqueles que so apresentados
esto completos, como se pode verificar, de modo geral, em todos os quadros e tabelas disponveis. O caso do Uruguai, por exemplo, que o que investe os menores
percentuais no perodo, entre 2,29% e 3,3% do PNB, no indica os valores de 1999
e 2004/05.
possvel, entretanto, perceber um aumento significativo nos gastos pblicos em quase todos os pases (indicados no Quadro 1) a partir da dcada de 1990,
demonstrando uma valorizao da educao, possivelmente decorrente dos acordos
internacionais firmados a partir do marco de ao da Educao para Todos, da UNESCO.
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Porm, ao analisar todo o percurso histrico de 1998 a 2005, pode-se observar que
os gastos no apresentam grande variao e, menos ainda, um aumento constante.
De um modo geral, confirma-se a tendncia, observada por Casassus (2001), de
destinao de um percentual similar do PNB, em torno dos 4%. Tomando o Brasil
como exemplo, percebe-se que houve um aumento significativo de 1980 (3,6%)
para 1990 (4,55%), 1995 (5,55%) e 1998 (5,3%); mas da em diante, o percentual se
reduziu e se mantm entre 4,4 e 4,5%. Essa tendncia, de investimento em torno
dos 4% do PNB, pode ser verificada de um modo geral em todos os pases da regio,
indicando uma possvel adeso ao ponto de vista do Banco Mundial, que entende
que j se investe o suficiente em educao e que o problema que: O gasto pblico
em educao costuma ser ineficiente e inequitativo (BANCO MUNDIAL, 1995).
Bolvia, Colmbia, Cuba e Mxico entre os pases citados so as excees, que
mantm um processo de aumento progressivo dos gastos.
Quadro 1
Total de gastos pblicos em educao em % do PNB (produto nacional bruto)
Pas/ Ano

1980

1990

1995/96

1998

1999

2002

2004/05

Argentina

2,67

1,12

3,50

4,1

4,6

4,3

4,0

Bolvia

4,42

5,39

5,58

5,6

6,5

Brasil

3,60

4,55*

5,55

5,3

4,4

4,4

4,5

Chile

4,63

2,67

3,11

3,8

4,0

4,3

3,8

Colmbia

2,38

2,61

4,43

4,0

4,5

5,4

5,0

Cuba

7,20

6,55

6,8

8,7

Mxico

4,73

3,73

4,87

4,3

4,5

5,4

5,5

Panam

4,90

4,98

5,3

4,6

Paraguai

1,51

1,12

3,94

4,5

4,4

Peru

3,09

2,94

3,3

3,5

3,1

3,5

Uruguai

2,29

3,08

3,33

2,6

2,6

* 1989
Fonte: 1980/1996 Global Education Data Base e UNESCO (CASASSUS, 2001)
1998/2005 Relatrio de Monitoramento Global UNESCO (2006 e 2008)

Mas o problema desse tipo de anlise comparativa no levar em considerao as diferenas de cada contexto. Se compararmos, de modo linear, vemos
que Brasil e Argentina investem em torno de 4% do PNB, mas, ao analisar o valor
unitrio investido no ciclo inicial do ensino fundamental, percebe-se uma diferena
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significativa. Nessa mesma linha de entendimento, o Chile apresenta um valor superior ao brasileiro, apesar de investir um percentual menor, 3,8% em 1998 e 2005.
Quadro 2
Custo-aluno do ciclo inicial do ensino fundamental em PPC (valor em US$)
Pas

1998

1999

2002

2004/05

Argentina

551

1594

1173

1498

Brasil

855

663

1071

Chile

864

1026

1452

1421

906

1478

Mxico

1011

1054

1252

1442

Peru

136

355

134

403

Colmbia

Fonte: Relatrio de Monitoramento Global UNESCO (2006 e 2008)

Ainda assim, no se devem tirar concluses precipitadas, pois uma anlise

mais consistente deveria considerar, em primeiro lugar, outros dados de natureza
quantitativa, tais como o nmero total de matrculas, o valor total dos gastos e em
cada nvel de ensino. Em segundo lugar, considerar tambm as questes de ordem
poltica e cultural que condicionam a definio das polticas: as correlaes de poder
em disputa, a relao entre oferta pblica e privada de ensino, o valor atribudo
educao pela populao em questo, entre outros fatores.
Outro problema apresentado pelos relatrios da UNESCO refere-se utilizao do PNB (produto nacional bruto) e no do PIB (produto interno bruto), que
so tomados, s vezes, como sinnimos. Desse modo, os pases que recebem maiores remessas do exterior, normalmente tm o PIB menor que o PNB, porque suas
transaes internacionais so maiores que as nacionais. No Brasil ocorre o contrrio,
o PNB normalmente menor que o PIB, pois h maior sada de dinheiro do que
entrada, uma vez que as empresas transnacionais enviam parte de seus lucros para
seus pases de origem. Assim, sem um conhecimento mais apurado de economia,
fica difcil saber, exatamente, o quanto a opo por um ou por outro ndice interfere
no montante do investimento em educao e nas anlises comparativas que podem
ser realizadas.
A ttulo de exemplo, possvel confrontar alguns dados sobre os gastos em
educao em percentuais do PIB, mas como as fontes so distintas no possvel
tirar concluses. Utilizando os dados disponibilizados pelo Mercosul em 2005,
somente de modo preliminar, pode-se apenas identificar algumas diferenas entre
os ndices, mais nada alm disso. Ao comparar os dados de trs pases (Quadro 3),
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referentes s duas fontes, considerando os dados de 2005, percebe-se que no caso

da Argentina o percentual do PNB menor do que o do PIB, no que se refere aos
gastos pblicos em educao; o do Brasil maior; e do Chile, igual. Uma anlise
comparativa mais adequada deveria isolar essas distines, utilizando indicadores
que possam ser equiparveis. primeira vista, o melhor indicador para isso seria o
custo-aluno em cada etapa e nvel de ensino. Porm, se levarmos em considerao
o processo de descentralizao e municipalizao do ensino, realizado na maioria
dos pases, mesmo o valor unitrio investido no reflete uma condio homognea,
e sim uma mdia do pas. Tomando o Brasil e o Chile como exemplos, podem-se
constatar esses problemas. No caso brasileiro, mesmo contando com polticas de
equalizao como o FUNDEF3 ou o FUNDEB4, as diferenas persistem de
um estado federado para outro e de um municpio para outro. Assim, O processo
de municipalizao acabou resultando numa simples transferncia de encargos e
gastos do governo central para os municpios, cujos problemas se acentuaram em
face da diversidade de suas condies socioeconmicas (KRAWCZYK; VIEIRA,
2008, p. 53-54).
Quadro 3
Gasto Pblico em Educao em percentuais do PIB e do PNB 2005
Mercosul

Unesco

% em PIB

% em PNB

Argentina

4,3

4,0

Brasil

4,0

4,5

Chile

3,8

3,8

Pas/Fonte

Dados PIB: Fonte: MERCOSUL. Indicadores Estadsticos del Sistema Educativo del Mercosur 2005.

FUNDEF: Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de

Valorizao do Magistrio, criado pela emenda n 14/96 Constituio da Repblica e
regulamentado pela lei n 9.424, de 24 de dezembro de 1996. A sua finalidade seria reduzir
as diferenas regionais e locais, decorrentes de problemas de arrecadao, distribuio e execuo de recursos entre as esferas nacional, estadual e municipal, mediante a redistribuio
de recursos, balizada pela definio de um valor anual mnimo para o custo-aluno do ensino
fundamental.
4
FUNDEB: Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao
do Magistrio, criado pela emenda n 53/06 Constituio da Repblica e regulamentado
pela lei n 11.494, de 2 de junho de 2007, substitui o FUNDEF, ampliando a sua abrangncia
para toda a educao bsica. O fundo anterior deixava de fora o ensino mdio e a educao
infantil, gerando uma diminuio dos recursos destinados a essas duas etapas (KRAWCZYK
e VIEIRA, 2008).
3

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No caso do Chile, o sistema de subvenes para escolas pblicas e privadas

que foi adotado produz novas diferenciaes que, por sua vez, reforam as desigualdades de origem social e econmica. O sistema gerido por empresrios ou por
entidades religiosas, embora cobrando mensalidades dos pais e pouco atendendo
clientela de mais baixo nvel socioeconmico, tem recebido financiamento oficial,
por aluno, praticamente idntico quele concedido s escolas municipais, sendo que
essas ltimas atendem aos filhos das famlias mais pobres e no contam, em geral,
com o aporte financeiro dos pais (ZIBAS, 2008, p. 202).
O financiamento da educao latino-americana conta, para atingir as metas acordadas na agenda da UNESCO, com aportes das agncias internacionais,
especialmente o Banco Mundial e o Banco Interamericano de Desenvolvimento.
Ainda que esses aportes, normalmente, sejam diferentes ano a ano, pode-se perceber que o montante de emprstimos verificado em 1994 e 1998 pelo Banco
Mundial nos quais se registraram os maiores valores no mais atingido de
2001 a 2006, obtendo o nvel mximo em 2003, com um total bastante inferior a
um bilho de dlares.
Tabela 1
Emprstimos do Banco Mundial para Amrica Latina e Caribe no setor educao
1994-1998 e 2001-2006 (em milhes de dlares)
1994
1083,3

1995

1996

1997

1998

2001

2002

2003

2004

2005

2006

747,1 493,1

61,5

1062,8

529,1

560,4

785,5

218,3

680,0

712,7

Fonte: BANCO MUNDIAL. Disponvel em: <http:// web.worldbank.org> (1994-1998: CASASSUS, 2001).

Tabela 2
Aportes do BID Banco Interamericano de Desenvolvimento
Investimento por Setor (em %)
Perodo

Desenvolvimento
Social

Reforma e
Modernizao
do Estado

Competitividade

Total
%

Mdia 1961-2007

33

16

51

100

2005

48

15

37

100

2007

32

63

100

Mdia 2005-2007

40

10

50

100

Fonte: Banco Interamericano de Desenvolvimento

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Evidentemente, essa diferena pode ser resultado de vrios motivos e avaliada a partir de distintos pontos de vista. Por exemplo, a constatao de aumento
dos gastos pblicos com educao, em valores reais, pode significar uma melhoria
na economia do pas; j a manuteno ou reduo pode significar uma mudana de
prioridades por parte do pas ou da prpria agncia financiadora. o que se pode
perceber com relao aos aportes do BID que, na mdia, tm priorizado a competitividade em relao ao setor de desenvolvimento social.
A mdia percentual, do perodo compreendido entre 1961 e 2007 no demonstra uma diferena significativa (3,7%); entretanto, tambm perde em prioridade,
ocupando a educao os ltimos lugares, juntamente com a sade (2,1%) e o meio
ambiente (2,2%), que fica em primeiro lugar em 2007.
Quadro 4
Emprstimos do BID no setor educao 1994, 1997, 1998 e 2007
(em milhes de dlares)
1994

1997

1998

2007

968,75

704,8

955

342

Fonte: BID (1994 a 1998: CASASSUS, 2001).

No que se refere aos valores emprestados, percebe-se que ocorreu uma reduo significativa, com corte nos aportes em mais de 50% de quase um bilho de
dlares em 1994, para 342 milhes em 2007. Ao contrrio do que ocorreu na dcada
de 1990, quando os aportes revelavam o atendimento ao postulado na reunio de
Jomtiem de 1990 (CASASSUS, 2001), os anos 2000 indicam uma mudana de rumos
na definio das polticas de emprstimos dos dois bancos.
Descentralizao da gesto educacional
No que se refere gesto, Casassus (2001) constatou a homogeneidade do
modelo adotado no que se refere centralizao das decises de poltica educacional, de regulamentao e de avaliao dos sistemas, bem como a descentralizao da
normatizao complementar e operacionalizao do processo pedaggico nas esferas
administrativas menores. Ao contrrio desse modelo, Cuba se apresenta como exceo,
por praticar um sistema nacional de educao centralizado, tanto no que se refere
tomada de decises e avaliao quanto na operacionalizao, garantindo condies
de igualdade para todas as unidades escolares (TROJAN, 2008). O Uruguai, pas que
tambm apresentava um sistema nacional unificado, est discutindo, desde junho de
2008, um novo projeto de lei geral para a educao, no qual, segundo o Ministrio
da Educao e Cultura, o sistema dever ser descentralizado (URUGUAY, 2008).
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A adeso descentralizao da gesto como uma das diretrizes da reforma

confirmada pela pesquisa de Krawczyk e Vieira (2008), envolvendo Argentina,
Brasil, Chile e Mxico. Nessa investigao evidenciam que a descentralizao do
sistema educacional para as diferentes instncias governamentais, que minimizou a
responsabilidade do Estado pela educao, comum a todos os pases. No entanto,
observam-se diferenas significativas na regulao desse processo, que vai desde a
mera transferncia do servio educacional at a forte regulamentao do financiamento da educao (KRAWCZYK e VIEIRA, 2008, p. 130-131).
Assim, para avaliar a condio atual desse processo, para alm da constatao
da adeso poltica de descentralizao, seria necessrio um aprofundamento, considerando as mudanas empreendidas por meio das novas leis e polticas especficas
implantadas nos ltimos anos, como o caso da Argentina e do Chile, que reformularam sua legislao geral em 2006 e 2007. A maior dificuldade para realizar tal
empreendimento, no mbito da Amrica Latina, decorre das diferenas, de um ano
para outro, na metodologia, parmetros, procedimentos, fatores e ndices adotados
pelos diferentes pases para avaliar os impactos dessas medidas nos resultados obtidos.
Por essa razo, entende-se que a melhor maneira de compreender tal diversidade seja
por meio de estudos de caso.5
Sistemas de Avaliao da Qualidade da Educao
Os sistemas nacionais de medio e avaliao do rendimento escolar foram
criados em todos os pases da regio, com exceo de Cuba, como pea-chave da
nova gesto e do novo papel do Estado. O grau de generalizao foi tal que, em 1995,
foi criado o Instituto Latino Americano de Avaliao da Qualidade da Educao, o LLECE,
coordenado pela UNESCO. Seu primeiro estudo comparativo foi publicado em 1998,
envolvendo 14 pases, o qual, atravs de uma mesma prova, semelhante ao sistema
adotado pelo PISA,6 demonstra que nos sistemas educacionais da regio, exceto
as particularidades nacionais, existe um currculo comum regional (CASASSUS,
2001, p. 23).
Em 2008, o instituto apresentou os resultados de uma nova pesquisa que
avaliou a realidade de quase 200 mil estudantes de 3.000 escolas, agora envolvendo
16 pases: Chile, Argentina, Brasil, Colmbia, Costa Rica, Equador, El Salvador,
Guatemala, Mxico, Nicargua, Panam, Paraguai, Peru, Repblica Dominicana,
Uruguai e, inclusive, Cuba. O Segundo Estudo Regional Comparativo e Explicativo voltou a
assinalar as enormes desigualdades que se registram no continente. Brasil, Colmbia,
Peru e Argentina acham-se dentro da mdia regional latino-americana. Cuba foi o
pas que obteve os melhores resultados.
5
6

Ver, por exemplo: TEODORO (2008); KRAWCZYK e VIEIRA (2008); e ZIBAS (2008).
PISA: Program International of Student Avaliation, realizado pela OCDE.
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63

Segundo Delano (2008), a influncia exercida pelas condies existentes no

interior da escola demonstra a importncia dessa instituio para diminuir as desigualdades relacionadas s diferenas sociais. A igualdade ainda est longe de ser conquistada, a pesquisa indica que quanto maior a desigualdade na distribuio da renda
menor o rendimento mdio dos estudantes da Amrica Latina e do Caribe. Ainda
segundo o estudo, o fator que tem maior incidncia no aprendizado a qualidade
das escolas, que explica entre 40% e 49% dos resultados, ao lado das disparidades
econmicas, que explicam entre 12% e 49% da variao no rendimento. Tambm
influi sobre os resultados a localizao da escola verifica-se que os centros rurais
obtm em quase todas as provas resultados inferiores aos urbanos nos mesmos pases. no Peru que tais diferenas entre as zonas urbanas e rurais so mais agudas.
A confirmao dos bons resultados cubanos chama a ateno para os diferenciais da poltica educacional adotada pelo pas: sistema nacional de educao,
igualdade na distribuio dos recursos e nas condies de trabalho garantidas aos
professores. Nesse aspecto, pode-se afirmar que o fato de ser garantida a relao
de um professor para cada 15 alunos contribui para criar um ambiente acolhedor
(TROJAN, 2008).
Assuno (2003), afirma que ms condies de trabalho, como salas aglomeradas de alunos, so incompatveis com as caractersticas e as necessidades humanas
e que, apesar de serem consideradas inevitveis, o conforto das condies reais de
trabalho no pode ser negligenciado sob pena de desfavorecer a qualidade do ensino e provocar a angstia individual de cada trabalhador diante do fracasso dos seus
objetivos (ASSUNO, 2003, p. 100).
Avaliao do Marco de Ao da Educao para Todos
No ano 2000, em Dacar, reuniram-se governos de 164 pases para avaliar
os progressos realizados desde a Conferncia Mundial de Educao para Todos,
organizada pela UNESCO em Jomtiem, no ano de 1990, quando foi assinado um
acordo para expandir significativamente as oportunidades educacionais para crianas,
jovens e adultos, at 2015, reconhecendo que as desigualdades educacionais eram
inaceitveis (UNESCO, 2008, p. 7). Para isso, foram fixadas metas em torno de seis
objetivos: ampliar e aperfeioar os cuidados e a educao para a primeira infncia;
assegurar que, at 2005, todas as crianas tenham acesso ao ensino primrio gratuito, obrigatrio e de boa qualidade; assegurar que sejam atendidas as necessidades
de aprendizagem de todos os jovens e adultos; alcanar, at 2015, uma melhoria de
50% nos nveis de alfabetizao de adultos; eliminar, at 2005, as disparidades de
gnero no ensino primrio e secundrio, alcanando, em 2015, a igualdade de gneros na educao; melhorar todos os aspectos da qualidade da educao e assegurar
a excelncia de todos, especialmente em alfabetizao lingustica e matemtica e na
capacitao essencial para a vida (UNESCO, 2008, p. 11-17).
64

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Em relao ao primeiro objetivo (Quadro 5), constata-se uma melhoria nos

ndices de atendimento criana da pr-escola, situando-se o ndice da Amrica Latina
(61%) acima da mdia mundial (40%) e dos pases em desenvolvimento (34%), mas
abaixo dos pases desenvolvidos (78%).
Quadro 5
Taxa Bruta de Escolarizao (TBE) na educao pr-primria (%)
Pas ou territrio/ano

1991

1999

2007

Brasil

48

58

63

Mxico

18

24

34

Argentina

49

57

64

Chile

72

77

54

Colmbia

13

36

39

Peru

30

55

62

Venezuela

40

45

58

Mundo

33

40

Pases desenvolvidos

73

78

Pases em desenvolvimento

28

34

Amrica Latina

55

61

Mdia Ponderada

Fonte: UNESCO, 2008.

Entre os pases avaliados pelo relatrio de Monitoramento Global da

UNESCO (2008), a Argentina, o Brasil e o Peru so os pases que mais avanaram na
ampliao do atendimento desse nvel. Entretanto, o acesso educao no condio
suficiente para analisar este objetivo, pois, em termos de tendncia, a priorizao do
investimento na educao obrigatria, associada ao processo de municipalizao do
ensino primrio, indica a possibilidade de reduo de gastos pblicos. Tal reduo
interfere, inequivocamente, na qualidade do atendimento prestado. No Brasil, por
exemplo, em decorrncia da concentrao dos recursos disponveis para esse nvel
de ensino nos municpios, em contrapartida, foi constatada a diminuio de recursos
para a educao infantil (creche e pr-escola) (KRAWCZYK e VIEIRA, 2008, p. 55).
No que se refere educao primria, em primeiro lugar deve-se identificar
o que deve ser considerado como tal. O ensino obrigatrio (Quadro 6), na maioria
dos pases, inclui o ensino primrio e secundrio bsico que corresponde, em geral,
de 8 a 11 anos de estudo.
RBPAE v.26, n.1, p. 55-74, jan./abr. 2010

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Quadro 6
Faixa etria do ensino obrigatrio
Faixa etria

Durao

Brasil

6 a 14

9 anos

Mxico

6 a 15

10 anos

Argentina

5 a 15

11 anos

Chile

6 a 14

10 anos

Colmbia

5 a 15

11 anos

Peru

6 a 16

11 anos

Venezuela

6 a 15

10 anos

Fonte: UNESCO, 2008.

Na Argentina, por exemplo, o ensino obrigatrio de 10 anos de estudo,

incluindo o ltimo nvel da educao pr-primria, a educao primria com 6 anos
de estudo e o ensino secundrio de 3 anos, compreendendo a faixa etria dos 5 aos
14 anos; no Brasil, o ensino obrigatrio de 9 anos, o qual corresponde ao ensino
fundamental que ainda reflete, na prtica, a antiga organizao que tambm era
denominada de primrio (1 ao 5 ano), hoje 1 etapa ou sries iniciais, e secundrio
ginasial (6 ao 9 ano), ou 2 etapa, as sries finais do ensino fundamental.
Assim, como o citado relatrio no discrimina o nmero de anos de estudo
ou faixa etria correspondente, pode-se inferir que se trata das sries iniciais do ensino
fundamental que compreende cinco anos no Brasil e seis anos na Argentina. Mesmo
que a variao no seja muito grande em geral uma durao de 4 a 6 anos, deve-se
levar em considerao que existem diferenas de um pas para outro e que um ano
a mais ou a menos de estudo implica em diferena em termos de gastos.
De acordo com o relatrio, a mdia de cobertura do ensino primrio nos
pases latino-americanos (95%) est muito prxima do nvel dos pases desenvolvidos (96%) e consequentemente, da universalizao. Esses ndices, em que pesem as
diferenas regionais, comprovam o alinhamento s proposies da agenda global, que
propem a universalizao desse nvel de ensino, apresentando boas possibilidades
de atingir a meta proposta para 2015.
Ao se considerar a 2 etapa da escolaridade obrigatria na maioria dos pases,
que corresponde ao ensino secundrio ou, no Brasil, s sries finais do ensino fundamental, os ndices de concluso da etapa obrigatria (93,7%) esto abaixo do nvel
dos pases desenvolvidos (99,3%) que, basicamente, j conquistaram a universalizao.
A matrcula no ensino superior (Quadro 9) aumentou significativamente em todos
os pases latino-americanos, superando a mdia de crescimento dos pases desenvolvidos.
66

RBPAE v.26, n.1, p. 55-74, jan./abr. 2010

Quadro 7
Taxa lquida de escolarizao (TLE) da educao primria universal
1991, 1999 e 2007
Pas/Ano

1991

1999

2007

Brasil

85

91

95

Mxico

98

98

98

Argentina

99

99

Chile

89

90

Colmbia

69

88

87

Peru

98

96

87

86

91

Mundo

81

83

87

Pases desenvolvidos

96

97

96

Pases em desenvolvimento

79

81

86

Amrica Latina

87

93

95

Venezuela
Mdia Ponderada

Fonte: UNESCO, 2008.

Quadro 8
Matrcula na Educao Secundria*

Brasil

Transio p/
Secundria
(%)

Grupo etrio

1999
(milhares)

2005
(milhares)

80,5

11 a 17

24.983

25.128

Mxico

93,7

12 a 17

8.722

10.564

Argentina

94,6

12 a 17

3.722

3.516

Chile

96,7

12 a 17

1.305

1.630

Colmbia

100,0

11 a 16

3.589

4.297

Peru

94,7

12 a 16

2.278

2.691

Venezuela

98,7

12 a 16

1.439

2.028

Mdia Ponderada
Mundo

91,8

438.570

511.936

Pases Desenvolvidos

99,3

84.659

85.280

Pases em Desenvolvimento

87,5

321.911

398.529

Amrica Latina

93,7

51.802

57.231

* Includas 5 a 8 sries do ensino fundamental e trs sries do ensino mdio, no Brasil.

Fonte: UNESCO, 2008.

RBPAE v.26, n.1, p. 55-74, jan./abr. 2010

67

Quadro 9
Nmero de alunos matriculados na Educao Superior 1999 e 2005 (em milhares)
1999

2005

Brasil

2.457

4.275

Mxico

1.838

2.385

Argentina

1.605

2.127

Chile

451

664

Colmbia

878

1.224

Peru

908

Venezuela

1.050

Mundo

92.863

137.769

Pases desenvolvidos

9.272

14.208

Pases em Desenvolvimento

3.6365

43.411

Amrica Latina

10.583

15.189

Mdia Ponderada

Fonte: UNESCO, 2008.

No se deve considerar, contudo, que haja neste quesito uma condio superior para os pases da regio, pois a matrcula no revela o percentual da demanda
atendida, no evidencia melhoria da qualidade de ensino e nem garantia de concluso
do curso por esses alunos. Alm disso, a pesquisa inclui todas as matrculas do sistema
pblico e privado, o que no permite avaliar o investimento pblico no setor. Os
resultados de escolarizao de jovens e adultos apresentados esto restritos taxa
de escolarizao para a faixa de 15 a 24 anos. Segundo a UNESCO (2008, p. 16),
no acompanhamento das metas de EPT realizado em 1999-2000 evidenciou-se
que, de cerca de 113 milhes de crianas que no tinham acesso escola primria,
60% eram meninas, o que motivou explicitar no Compromisso de Dacar o objetivo
de paridade e igualdade de gnero na educao primria e secundria. Entretanto,
segundo o Relatrio de Monitoramento Global, essa realidade no se aplica aos pases da Amrica Latina ao menos aqueles que possuem dados que, desde 1999,
j atingiram o objetivo de paridade de gnero nos ensinos primrio e secundrio
ou esto perto de faz-lo. O problema se evidencia nos pases africanos avaliados
(UNESCO, 2008, p. 16).
Considerando dados do prprio relatrio, do processo histrico de excluso,
evaso, repetncia e os ndices renitentes de analfabetismo, alm dos percentuais de
68

RBPAE v.26, n.1, p. 55-74, jan./abr. 2010

matrcula referentes educao primria, que variam de 87 a 99%, conclui-se que

existam jovens com menos de 15 anos e adultos com mais de 24 anos que podem
no estar sendo atendidos em suas necessidades de aprendizagem. Nesse caso, o
excelente ndice de 97% de taxa de escolarizao no revela a realidade da cobertura
da educao de jovens e adultos.
Quadro 10
Taxa de Escolarizao de Jovens de 15 a 24 anos 1985-1994 e 1995-2004
1985-1994

1995-2004

Brasil

97

Mxico

95

98

Argentina

98

99

Chile

98

99

Colmbia

91

98

Peru

95

97

Venezuela

95

97

Mundo

83

88

Pases Desenvolvidos

99

99

Pases em Desenvolvimento

80

85

Amrica Latina

94

97

Mdia Ponderada

Fonte: UNESCO, 2008.

Em relao melhoria de todos os aspectos da qualidade da educao,

destaca-se, nesse artigo, a relao do nmero de alunos por professor que, salvo
melhor juzo, um dos fatores mais relevantes para a qualidade do ensino (Quadro
11). Exemplo disso pode ser verificado em Cuba, que apresenta os melhores resultados da regio, e que garante a relao de 15 alunos por professor em toda a educao primria e secundria. Com exceo da Argentina (17) e da Venezuela que
apresentou uma reduo significativa (19), todos os demais pases (23 alunos, em
mdia) esto aqum dos 15 alunos por professor, que a regra em Cuba e a mdia
dos pases desenvolvidos (TROJAN, 2008).

RBPAE v.26, n.1, p. 55-74, jan./abr. 2010

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Quadro 11
Nmero de alunos por professor na educao primria* 1991, 1999 e 2005
1991

1999

2005

Brasil

23

26

21

Mxico

31

27

28

22

17

Chile

25

32

26

Colmbia

30

24

28

Peru

29

23

Venezuela

26

19

Mundo

26

25

25

Pases Desenvolvidos

17

16

15

Pases em Desenvolvimento

29

27

28

Amrica Latina

25

26

23

Argentina

Mdia Ponderada

*Baseado na contagem do nmero de alunos e professores.

Fonte: UNESCO, 2008.

Para concluir o estudo, que no esgota os dados estatsticos apresentados

pelo relatrio de 2008 e, muito menos, a totalidade das questes que envolvem a
qualidade da educao e o cumprimento do direito universal educao, apresentase o IDE ndice de Desenvolvimento de EPT de 2005, proposto pela UNESCO.
Os indicadores do IDE compem-se de quatro fatores: educao primria universal; alfabetizao de adultos; qualidade da educao (sobrevivncia at a 5 srie) e
eliminao das desigualdades de gnero, cujo valor de cada um corresponde a .
Ainda que se concorde com a relevncia dos fatores definidos, estes no
permitem uma avaliao satisfatria. Em primeiro lugar, como j evidenciado anteriormente, os dados obtidos no permitem avaliar os nveis de desigualdade interna
de cada pas, dado a condio da descentralizao administrativa. Em segundo lugar,
as diferenas entre a situao de cada fator variam de acordo com a condio poltica,
econmica e social de cada regio. Como o valor de cada fator igual, a variao
para mais ou para menos de um ou outro interfere na avaliao geral. A concluso da
UNESCO (2008, p. 22) simples: os pases que mais avanaram na universalizao
da educao primria foram os que mantiveram ou aumentaram os recursos para a
educao em relao ao PNB; e que o alcance dos objetivos de Dacar depender do
crescimento econmico e dos recursos governamentais, bem como da sua destinao
70

RBPAE v.26, n.1, p. 55-74, jan./abr. 2010

 educao bsica. Isso verdade, porm, a soluo no to simples. Considerando

que os estudos sempre se baseiam na mdia tanto dos resultados do ensino quanto
do financiamento, a desigualdade decorrente do processo de municipalizao do
ensino adotado pela maioria dos pases da regio dificulta, ainda mais, a conquista
da universalizao da educao bsica e da igualdade no acesso escola.
Quadro 12
IDE ndice de Desenvolvimento de EPT (educao para todos)
e seus componentes 2005
IDE

Posio

TLE

TAA

Gnero

Sobrevivncia
at a 5 srie

Argentina

0,979

27

0,995

0,974

0,976

0,9

Chile

0,969

37

0,941

0,963

0,981

0,9

Mxico

0,953

48

0,998

0,916

0,961

0,9

Venezuela

0,931

64

0,928

0,930

0,953

0,9

Peru

0,931

65

0,992

0,879

0,954

0,9

Brasil

0,901

76

0,964

0,892

0,943

0,9

Colmbia

0,899

78

0,899

0,928

0,961

0,9

TLE = taxa de escolarizao ensino primrio

TAA = taxa de alfabetizao de adultos
negrito: disparidades em favor dos homens observadas particularmente no ensino secundrio
Fonte: UNESCO, 2008.

Concluses: tendncias em curso

A partir da anlise dos dados disponveis sobre o financiamento da educao,
a situao do processo de descentralizao da gesto educacional e a melhoria dos
nveis de qualidade da educao, avaliados, estatisticamente, pela UNESCO (2008),
possvel constatar que, de modo geral, permanecem em curso as mesmas tendncias
em termos de polticas educacionais. Porm, o destaque dado educao, apontado
por Casassus (2000), perdeu fora ao menos no que se refere aos aportes internacionais. No mbito do financiamento, o percentual do PNB investido permanece
relativamente homogneo em torno dos 4%, sem indicao de aumento no percentual a exceo da Colmbia e do Mxico. Porm, sem dados sobre a relao entre os
valores do PNB e do custo por aluno com a demanda existente, no se pode avaliar
se houve ou no algum avano em termos de qualidade. Os sistemas internacionais
de avaliao no identificam as desigualdades internas de cada pas para isso seria
necessrio realizar estudos especficos sobre os efeitos da descentralizao, especialmente da municipalizao da educao.
RBPAE v.26, n.1, p. 55-74, jan./abr. 2010

71

Em contrapartida, a participao das agncias financiadoras internacionais

para a Amrica Latina no mantm a prioridade dada educao, constatada por
Casassus (2000). Nos ltimos anos, houve reduo dos aportes concedidos para a
rea. A prioridade dos aportes concentrou-se na economia (competitividade) em
detrimento das polticas sociais e, entre as polticas sociais, a prioridade foi dada
para o meio ambiente em detrimento da educao e tambm da sade. Em relao
universalizao da educao, tomando como referncia os estudos da UNESCO,
podem-se observar avanos significativos em relao ao aumento das matrculas em
todos os nveis de ensino, mas no que concerne melhoria da qualidade do ensino,
no possvel avaliar com segurana, dada a diversidade interna na distribuio dos
recursos financeiros. Assim, ainda que a partir de dados limitados, pode-se concluir
que a tendncia predominante em curso mantm a direo das reformas efetuadas
na esteira dos acordos firmados pela agenda da UNESCO. Tais reformas apresentam
uma matriz comum que, conforme Krawczyk e Vieira (2008), demonstra graus e
formas distintas de concretizao, dependendo das particularidades dos governos e
suas alianas, da presena de ruptura ou continuidade frente a projetos anteriores e
da existncia de mobilizao ou de resistncia de diferentes segmentos da sociedade.
No obstante, podemos afirmar que o binmio pretendido, equidade com qualidade,
comum em todos os discursos legitimadores da reforma, no se concretizou em
nenhum dos pases da regio, e os problemas de financiamento, participao social e
incluso social continuam nas agendas de estudiosos e da sociedade (KRAWCZYK
e VIEIRA, 2008, p. 135).
Porm, considerando que as propostas de gesto tm a democratizao e
a participao como categorias fundamentais, que a educao seja parte integrante
dos discursos e objeto de avaliao internacional e nacional, e que a divulgao dos
resultados mesmo que limitados seja constante e pblica, abre-se um espao para
avaliar e discutir as desigualdades, aprofundadas pelas polticas, decorrentes da nova
configurao da ordem mundial.
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Rose Meri Trojan possui mestrado e doutorado em Educao pela

Universidade Federal do Paran (UFPR). Atualmente professora de Educao
Comparada no curso de Pedagogia e de Metodologia da Pesquisa no Programa
de Ps-Graduao em Educao, na UFPR. E-mail: rosetrojan@uol.com.br
Recebido em maio de 2009.
Aprovado em outubro de 2009.

74

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