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A IMPORTÂNCIA DAS ÁREAS AMBIENTALMENTE PROTEGIDAS NAS CIDADES 1. INTRODUÇÃO Liza Maria Souza de Andrade

A IMPORTÂNCIA DAS ÁREAS AMBIENTALMENTE PROTEGIDAS NAS CIDADES

1.

INTRODUÇÃO

Liza Maria Souza de Andrade 1

Marta Adriana Bustos Romero 2

A proteção dos mananciais é uma preocupação constante nas questões de

sustentabilidade que visa não só a sobrevivência dos assentamentos urbanos como também a possibilidade de expansão urbana. A política estratégica de criação de novas áreas protegidas como as Unidades de Conservação nada mais é que reconhecer a presença de padrões urbanos não sustentáveis, uma vez que nem mesmo os princípios básicos de sustentabilidade ambiental como o respeito aos limites impostos pelo Código Florestal para a ocupação urbana nas margens de rios - as Áreas de Preservação Permanentes (APPs), não tem sido respeitados pela lógica imobiliária.

Na maioria das cidades brasileiras, as margens dos rios são ocupadas por populações de

baixa renda representada por assentamentos informais em função de sua exclusão de áreas urbanizadas. Isto ocorre não por falta de normas ou critérios que disciplinem o meio ambiente ecologicamente equilibrado, pois a Legislação Ambiental brasileira é bastante rigorosa em suas normas. Entretanto, na maioria dos casos permanece inaplicável pela capacidade precária de fiscalização dos agentes públicos, pela omissão desses agentes, às vezes por atitudes corruptíveis, e pela inviabilidade de ações diante de situações sociais incontroláveis.

As iniciativas de regularização urbanística geram um procedimento administrativo de

1 Mestranda do Programa de Pós-graduação da FAU da Universidade de Brasília: lizaandrade@uol.com.br

2 Prof. Doutora do Programa de Pós-graduação da FAU da Universidade de Brasília: romero@unb.br

licenciamento ambiental, incluindo a aprovação de estudo prévio de impacto ambiental - EIA- RIMA. No entanto, esses estudos não possuem soluções alternativas para tais intervenções urbanísticas como idéias práticas ou padrões e princípios de desenho que respeitem a legislação ambiental para a reurbanização desses assentamentos em áreas ambientalmente protegidas. Para fins desta pesquisa, que se insere na disciplina de Desenho Urbano, será abordada a seguir um pouco da estrutura da legislação ambiental brasileira e seus instrumentos no âmbito da gestão ambiental urbana para entendimento dos conflitos que são gerados entre os órgãos de planejamento urbano e ambiental em função da má utilização das leis e de seus instrumentos. Em seguida será analisada a importância das Áreas de Proteção Permanente nas cidades para a drenagem urbana sob a ótica da gestão ecológica do ciclo da água.

2. ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO AMBIENTAL URBANA

No âmbito da gestão ambiental urbana, as leis federais 3 que disciplinam a proteção e o uso do meio ambiente que interessam diretamente aos planejadores e desenhistas urbanos são representadas pelo Código Florestal (Lei 4771/65), pela Lei de Parcelamento Territorial Urbano (Lei 6766/79), pela Lei da Política Nacional do Meio Ambiente - PNMA (Lei 6938/81), pela Lei da Política Nacional dos Recursos Hídricos (Lei 9433/97), pela Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservação – SNUC (Lei 9985/2000) e pelo Estatuto das Cidades (Lei 10257/01). Contudo todas essas leis estão hierarquicamente disciplinadas pela Constituição Federal (CF) que funciona como base para todas as normas. No parágrafo primeiro do artigo 225 da CF de 1988 que trata do meio ambiente ecologicamente equilibrado, vem especificado o que exatamente deve fazer o Poder Público para tornar esse direito realidade. Determina que uma vez definido os espaços territoriais especialmente protegidos, a alteração e a supressão só serão permitidas através de lei, sendo vetada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção. Além disso, esse artigo exige o Estudo Prévio de Impacto Ambiental para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente.

3 A Legislação Ambiental brasileira é o conjunto de normas jurídicas produzidas pelos poderes representativos (executivo, legislativo e judiciário), e constituem a base para a determinação do contexto legal que permite o adequado manejo do meio ambiente e a utilização criteriosa de seus recursos.

De acordo com Santos (2004), A Lei 6938/81 que representa a Política Nacional do Meio Ambiente funciona como a espinha dorsal do art. 225 da CF do que fazer, quem vai fazer e quais os instrumentos utilizados para fazê-lo. Nos seus artigos 2 o e 4 o cabe aqui ressaltar os princípios a serem seguidos na concretização de seus objetivos que são: “o uso racional do solo, do subsolo, do ar e da água, o planejamento e fiscalização do uso dos recursos ambientais, controle e zoneamento das atividades potencial ou efetivamente poluidoras e acompanhamento do estado da qualidade ambiental.” Por meio dessas normas torna-se possível estabelecer os limites e a legitimidade das ações de proteção e de conservação ambiental e da avaliação dos impactos provocados pelas atividades humanas, aplicando-se os instrumentos destinados ao seu controle. No artigo 9 o são estabelecidos esses instrumentos que terão de ser utilizados pelo Poder Público e pela sociedade para a realização prática da PNMA 4 : Zoneamento Ambiental ou Ecológico- Econômico, Plano de Manejo, AIA (EIA-RIMA), Licenciamento Ambiental, Monitoramento Ambiental, Auditoria Ambiental e a criação de espaços territoriais especialmente protegidos pelo Poder Público Federal, Estadual e Municipal.

2.1 Os Instrumentos da Gestão Ambiental Urbana no âmbito do planejamento e desenho urbano

2.1.1 Zoneamentos e Planos

Conforme a área que se pretende gerir, há vários tipos de Zoneamento que podem ser

combinados de acordo com as necessidades práticas e as exigências legais. Santos (2004, p.18)

define o zoneamento na legislação ambiental como:

território, elaborado por técnicos e cientistas especializados, provenientes do Estado ou de organizações da sociedade civil, sob a coordenação do mesmo Estado na figura dos órgãos responsáveis pela gestão do território e dos recursos naturais”. Tem como função definir os usos possíveis de zonas territoriais específicas nas esferas urbanas, rurais e especialmente protegidas do ponto de vista ambiental, artístico, cultural e paisagístico a partir de critérios técnicos e legais e da participação ativa e organizada da comunidade que habita o espaço a que ele se destina. Portanto, é um instrumento norteador

um instrumento de gestão do

preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental

propícia à vida, visando assegurar, no País, condições ao desenvolvimento sócio-econômico, aos interesses da segurança

nacional e à proteção da dignidade da vida humana.” (Lei 6938/81).

4 A Política Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo: “

a

para os planos ou pelo menos deveria ser.

Na visão deste mesmo autor a política de ocupação urbana funciona como um tripé

formado pelo Zoneamento que integrará um Plano de Uso do Espaço que por sua vez será

gerido por um Conselho formado por membros da sociedade civil, Poder Público e

empreendedores com fins econômicos ou não.

ZONEAMENTO

CONSELHO GESTOR OU COMITÊ

econômicos ou não. ZONEAMENTO CONSELHO GESTOR OU COMITÊ PLANO DE USO DO ESPAÇO No âmbito da

PLANO DE USO DO ESPAÇO

No âmbito da gestão ambiental urbana deve-se atentar para três tipos de zoneamentos:

urbano (incluindo o industrial), ambiental ou ecológico-econômico e hídrico (diagnóstico do

regime hídrico das bacias).

O primeiro, o zoneamento urbano 5 tem como finalidade estipular regras quanto à

ordenação do espaço territorial urbano incluindo o zoneamento industrial, priorizando a

segurança sanitária de suas populações (como os planos higienistas após a Revolução

Industrial), mas que hoje podem ser utilizados para disciplinar outras atuações humanas no

desenvolvimento urbano. Uma vez mapeado o zoneamento urbano este integrará o Plano que

por sua vez reproduz as potencialidades e restrições ao uso de ocupação do solo e não se

vincula necessariamente aos condicionantes ambientais do território.

Caso se trate de um macro-zoneamento um município deve se integrar ao Plano Diretor

Local, sendo gerido por um Conselho de Planejamento Urbano. Os Planos Diretores Locais

vem como uma decorrência da aprovação do macro-zoneamento e do Plano Diretor de

Ordenamento Territorial para produzir o seu próprio Plano Diretor Local, onde deverão ser

indicados os pontos mais importantes relativos ao processo de ocupação do solo naquela

região. No entanto, somente a partir da aprovação do Estatuto das Cidades 6 é que esses

5 O zoneamento e o plano definido pelo urbanismo moderno na Carta de Atenas de 1933 estabelece quatro categorias de uso:

trabalho, residencial, lazer e circulação.

6 O Estatuto das Cidades (Lei Federal no. 10.257/2001) estabelece para o meio urbano instrumentos de gestão do espaço que integram programas e normas de planejamento do território (por exemplo, zoneamento ambiental e plano de manejo de uma APA ou o plano de Bacia Hidrográfica) tendo como ponto de partida o Plano Diretor do Município para a aplicação dos

zoneamentos e planos locais começaram a ser desenvolvidos, portanto, não funcionam como instrumento norteador para o desenho urbano após várias intervenções urbanas. O segundo, o zoneamento ambiental hoje tratado como zoneamento ecológico- econômico tem como objetivo orientar as políticas públicas para a execução das diretrizes constitucionais no que tange o desenvolvimento sócio-econômico-ambiental. Divide o território em zonas de acordo com a necessidade de proteção, conservação e recuperação dos recursos naturais e do desenvolvimento sustentável. No que se refere à Unidade de Conservação 7 , o zoneamento determina os setores ou zonas com objetivos de manejo e normas específicas para proporcionar o equilíbrio harmônico de seus objetivos. Por meio de um diagnóstico extrai-se as potencialidade e fragilidade, tanto físico-bióticas quanto sócio-econômicas que servem de base para discussão com os vários agentes sociais envolvidos e para a definição do Plano de Manejo que disciplinará as leis do espaço a ser gerido. Ele engloba tanto a unidade a ser especialmente protegida, como também seus corredores ecológicos 8 , zonas de amortecimento 9 e áreas urbanas e rurais influentes nessa unidade além de determinar a forma de participação decisória e normatização das ações. As Unidades de Conservação de Uso Sustentável como uma Área de Proteção Ambiental – APA 10 são instituídas, seja no âmbito federal, estadual ou municipal, com objetivo de proteger valores ambientais significativos, assegurando o bem estar das populações humanas e melhorar as condições ecológicas locais. Não impede o desenvolvimento

demais instrumentos previstos pelo Estatuto das Cidades. O Plano Diretor já era previsto na CF, mas agora ganha novo valor com possibilidades institucionais concretas. (Santos, 2004)

7 A Lei 9985/2000 institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação – SNUC - que disciplina as Unidades de Conservação (UC) em seu artigo 2 o como sendo: “espaço territorial e seus recursos ambientais, incluindo as águas jurisdicionais, com características naturais relevantes, legalmente instituídos pelo poder público, com objetivos de conservação e seus limites definidos sob regime especial de administração, ao qual se aplicam garantias especiais de

proteção”. O SNUC as agrupou em duas classes cada uma com categorias específicas: a primeira, as Unidades de Proteção Integral 7 e a segunda, as de Uso Sustentável. Para fins desta pesquisa interessa a segunda que admitem o uso direto dos seus

recursos e visam:

compatibilizar

a conservação da natureza com o uso sustentável de parcela de seus recursos naturais”.

8 Corredores Ecológicos – “porções de ecossistemas naturais ou seminaturais, ligando unidades de conservação, que possibilitam entre elas o fluxo de genes e o movimento da biota, facilitando a dispersão de espécies e a recolonização de áreas degradadas, bem como a manutenção de populações que demandam para sua sobrevivência áreas com extensão maior do que aquela das unidades individuais”. Ver Lei do SNUC - 9985/2000.

9 Zonas de Amortecimento ou Zona Tampão – “o entorno de uma unidade de conservação, onde as atividades humanas estão sujeitas a normas e restrições específicas, com o propósito de minimizar os impactos negativos sobre a unidade.” Ver Lei do SNUC - 9985/2000.

uma área em geral extensa, com um certo grau de ocupação

humana, dotada de atributos abióticos, bióticos, estéticos ou culturais especialmente importantes para a qualidade de vida e o bem-estar das populações humanas, e tem como objetivos básicos proteger a diversidade biológica, disciplinar o processo

10 Uma APA é definida pelo SNUC (Lei 9985/2000) como:

de ocupação e assegurar a sustentabilidade do uso dos recursos naturais”.

econômico da região, portanto, não são necessárias desapropriações de terras que é abrangida pela APA, mas disciplina o uso racional dos recursos naturais.

O Conselho Gestor de uma APA 11 estabelece normas específicas regulamentando o uso

dos recursos naturais e a ocupação. Contudo, a gestão das APAs é um pouco complexa pois são constituídas de terras públicas e privadas sendo que as privadas devem se submeter às restrições legais e às do Plano de Manejo, ressalvados os limites constitucionais. Por fim, o terceiro tipo de zoneamento trata de um espaço ainda pouco utilizado pelos arquitetos e urbanistas que é o zoneamento de uma unidade hidrográfica. Este zoneamento ou diagnóstico do regime hídrico será integrado ao Plano de Bacia e será gerido pelo Comitê de Bacia Hidrográfica.

A Lei no. 9433/97 institui a Política Nacional dos Recursos Hídricos e traz princípios

que devem nortear a atuação dos entes da Federação em termos de recursos hídricos tais como: o da adoção da bacia hidrográfica 12 como unidade de planejamento com o Plano de Recursos Hídricos, o dos usos múltiplos da água, segundo o qual põe todas as categorias que usam água em igualdade de acesso, o reconhecimento do valor econômico da água e o da gestão descentralizada e participativa. Os Planos de Recursos Hídricos nada mais são que planos diretores. Visam fundamentar e orientar a implementação da PNRH e o gerenciamento dos recursos hídricos, a partir de um diagnóstico da situação atual desses recursos, da análise de alternativas de crescimento demográfico, de evolução de atividades produtivas e de modificações dos padrões de uso e ocupação do solo. Além disso, também faz um balanço entre disponibilidade futuras dos recursos hídricos em quantidade e qualidade com identificação de conflitos potenciais. Na visão de Tucci (2003), os Planos de Recursos Hídricos deveriam estabelecer metas às cidades para que os cursos d’água de uma bacia atinjam níveis ambientalmente adequados.

No entanto, essa nova Política dos Recursos Hídricos necessita ainda ser discutida pela

11 O Conselho Gestor da APA é composto pelos órgãos ambientais competentes, outros órgãos e instituições oficiais de pesquisa responsáveis ou com projetos nas áreas, por membros representantes da comunidade que vivam na APA, por representantes de organizações da sociedade civil com objeto estatutário e experiência na gestão ou pesquisas ambientais. As Unidades de Conservação que tiverem sobrepostas, a gestão deverá ser feita com os Conselhos Gestores das unidades que os tenham, com o órgão competente pela administração da unidade (caso não possuam Conselho Gestor) e pelas instituições de pesquisa que atuem nas áreas. Respeitados os objetivos de cada unidade e seus Planos de Manejo, pode-se elaborar um plano conjunto para todo o mosaico de unidades.

12 Bacia Hidrográfica entendida como unidade natural geográfica e hidrológica de um rio. “É definida pela área de captação da água de precipitação, demarcada por divisores topográficos onde toda água captada converge para um único ponto de saída, a foz.” (ANA, 2004).

sociedade e os centros de pesquisa, pois a lei em muitos pontos ainda é obscura no que se refere principalmente a sua compatibilização com o zoneamento urbano, pois em um plano diretor a ênfase ainda é dada ao tipo de uso do espaço e suas malhas viárias e não na capacidade de suporte do regime hídrico de cada região. Além disso, as ações de saneamento ambiental têm sido realizadas de forma desintegrada, atuando sempre sobre problemas pontuais e nunca desenvolvendo um planejamento preventivo ou sugestões de mudanças. Numa tentativa de compatibilizar as ações integradas de desenvolvimento urbano, o Ministério das Cidades - Programa de Modernização do Saneamento Ambiental - propõe uma Política Nacional de Drenagem Urbana que tem como objetivo geral promover a sustentabilidade ambiental e a melhoria da saúde e da qualidade de vida das populações urbanas brasileiras. Essas ações 13 seriam integradas por meio da elaboração de um Plano Diretor de Drenagem Urbana, como componente de uma Estratégia de Desenvolvimento Urbano. A Política Nacional de Drenagem Urbana teria como principais princípios: promover a visão integrada das ações de esgotamento sanitário, drenagem urbana e gestão de resíduos sólidos no ambiente urbano; maior participação no pagamento dos custos das soluções de drenagem por parte dos responsáveis pelos impactos; a participação da sociedade no controle da gestão da drenagem urbana; e adoção de critérios ambientais na definição das soluções de drenagem. Conforme foi analisado, os vários tipos de zoneamentos e seus planos respectivos são importantes para os quais se destinam, entretanto teriam que estar interligados e cada um tem seu conselho ou comitê gestor responsável. Torna-se importante estabelecer princípios que possam ser aplicados simultaneamente entre o planejamento e o desenho urbano que sejam capazes de integrar os diferentes tipos de zoneamento de forma sistêmica valorizando o bom funcionamento destes na política ambiental urbana. Neste caso, torna-se fundamental entrar em vigor a Política Nacional de Drenagem Urbana que visa uma gestão integrada dos recursos hídricos.

2.1.2 Estudos de Impactos Ambientais

Os Estudos de Impactos Ambientais - EIAs-RIMAs funcionam como um instrumento

13 Abastecimento de água, esgotamento sanitário, limpeza urbana, gestão do resíduo sólido, drenagem urbana, controle de inundação ribeirinha, transporte e conservação ambiental com a ocupação e aproveitamento do solo urbano.

da gestão ambiental urbana que integra em seus estudos os diagnósticos ambientais, dos recursos hídricos e de uso e ocupação do solo (zoneamentos e planos existentes). Funcionam como um elo entre o componente político social de execução das políticas ambientais e o componente técnico, científico e legal desses instrumentos. Segundo Luiz Beltrão do Ministério Público do DF, o EIA-RIMA tem como finalidade ter uma abordagem prévia e preventiva dos impactos ambientais, apresentar e analisar alternativas, ter fidelidade ao Termo de Referência 14 (termo adquirido pelo empreendedor no órgão ambiental com os itens necessários a serem diagnosticados no EIA) e aos conteúdos da Resolução CONAMA 001/86 15 e, por fim, obter a participação social. Entretanto, de acordo com Absy (1995), o processo de elaboração dos EIA-RIMAs não tem atendido a Resolução CONAMA 001/86. Os métodos utilizados não têm possibilitado a elaboração de estudos com objetividade e coerência entre suas diversas fases – do dimensionamento do problema a ser estudado à proposição de medidas de controle e mitigação de impactos. Em primeiro lugar, tem uma inserção tardia da variável ambiental no processo decisório

e quando tem como prevenir danos há uma carência de propostas alternativas passando por justificador do empreendimento proposto por meio de um rol de medidas compensatórias ao invés de medidas que evitem ou minimizem os impactos. Isso evidencia um comprometimento da equipe multidisciplinar com a proposta do contratante. Em segundo lugar são trabalhadas escalas que são incapazes de diagnosticar com precisão o meio e há uma carência de dados primários. As equipes multidisciplinares encontram dificuldades em delimitar áreas de influência direta e indiretamente com base nos efeitos ambientais potenciais do projeto e de suas alternativas. Por fim, há uma falta de profissionais com competência analítica do órgão licenciador e

a sua dependência política. Há um despreparo das equipes técnicas, restringindo-se na maioria

14 O Termo de Referência tem como roteiro básico para EIA/RIMA e outros documentos técnicos exigidos para o licenciamento ambiental os seguintes itens: identificação do empreendedor, caracterização do empreendimento; métodos e técnicas utilizados para a realização dos estudos ambientais (EIA-RIMA no caso), delimitação da área de influência 14 ; espacialização da análise e da apresentação dos resultados; diagnóstico ambiental da área de influência; prognóstico dos impactos ambientais do projeto; plano ou programa proposto e de suas alternativas; e por fim, controle ambiental do empreendimento (alternativas econômicas e tecnológicas para a mitigação dos danos potenciais sobre o ambiente). (Absy et al, 1995)

15 A Resolução CONAMA 001/86 fornece orientação básica para a elaboração do EIA-RIMA, estabelecendo definições, responsabilidades, critérios básicos e diretrizes gerais para uso e implementação da Avaliação de Impacto Ambiental como um dos instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente. (Absy et al, 1995)

das vezes a verificar se os estudos apresentados atendem às especificações do Termo de Referência e da legislação pertinente. As equipes têm dificuldades para analisar os resultados obtidos nos métodos e técnicas utilizadas na elaboração de EIA-RIMA, em especial quanto aos seus aspectos ecológicos, não levando em conta as inter-relações dos processos ambientais e o sinergismo dos efeitos das atividades humanas sobre o ambiente. Mesmo quando o projeto urbanístico tem a chance de ser desenvolvido em regiões que já foram estudadas por meio de EIA-RIMA, não se leva em consideração as informações obtidas para a formulação do desenho dos assentamentos, justamente por haver uma lacuna na análise desses dados e a incorporação de soluções alternativas. Era de se esperar que da interface de informações do meio físico, biótico e antrópicos obtidas na etapa do diagnóstico ambiental do EIA-RIMA surgissem estratégias sustentáveis de uso e ocupação do solo urbano, ou melhor, surgissem soluções alternativas para o espaço urbano em áreas protegidas. No entanto, o que se pode observar são proposições de tecnologias imediatistas tradicionais e restrições de uso. Conseqüentemente, não contribui para acelerar o processo de licenciamento ambiental de assentamentos urbanos ou diminuir os conflitos de interesses de profissionais da área de arquitetura e urbanismo ligados ao órgão municipal e de profissionais da área ambiental ligados ao órgão ambiental, principalmente se for no âmbito federal.

2.1.3 Licenciamento Ambiental

De acordo com Santos (2004), a licença ambiental também é um ato administrativo com finalidade específica de permitir sob certas regras legais e acordos entre comunidade, governo, comunidade científica e empreendedor o exercício de atividades que de algum modo modifiquem ou alterem o meio ambiente nos termos do art. 225 da CF, entre outros. O licenciamento ambiental é composto de três licenças 16 : Licença Prévia (LP), Licença de Instalação (LI) e Licença de Operação (LO). A LP só poderia ser concedida caso fosse uma continuação do EIA-RIMA, possibilitando testar os impactos do empreendimento e obter as informações complementares para a derradeira concessão ou não da licença ambiental, a instalação e operacionalização do empreendimento quando não suscitar impactos irreversíveis ao meio ambiente. No entanto, muitos projetos danosos ao meio ambiente são viabilizados por

16 O Decreto 99.274/90 em seu art. 19 cria as licenças ambientais, mas é impreciso quanto às circunstâncias e objetivos de sua emissão. (Santos, 2004)

meio desta licença e os princípios ecológicos são totalmente violados.

A LI autoriza o início da implantação em empreendimento urbanos de acordo com as

restrições legais, as determinações do Zoneamento e Plano de Manejo da área, e de acordo com outros instrumentos de gestão do espaço como o zoneamento urbano. Entretanto, como já foi descrito anteriormente, se há uma ausência de integração dos zoneamentos, como firmar os acordos necessários entre a comunidade, instituição de pesquisa, governo e empreendedor e as determinações da AIA? Daí a necessidade de se estabelecer princípios de sustentabilidade ambiental que facilite a integração dos diferentes atores envolvidos e dos diferentes zoneamentos desenvolvidos em áreas ambientalmente protegidas no espaço urbano.

A LO que tem como finalidade autorizar o início da atividade licenciada, por sua vez,

não se aplica à dinâmica urbana, conforme analisada por Ribas (2003), uma vez que, ao implantar o loteamento (desmatamento, abertura de vias, implantação de infra-estrutura), já está se iniciando sua operação. Após a concessão das licenças exigidas para o empreendimento, instala-se um processo constante de acompanhamento pelo órgão ambiental e pelos demais agentes sociais que participaram da Avaliação de Impacto Ambiental do empreendimento denominado de Monitoramento Ambiental. No caso de ocupações urbanas torna-se obscuro esse monitoramento para impactos que só poderão ser medidos a longo prazo como o caso de projetos urbanísticos aprovados pelo órgão ambiental que não respeitam os princípios básicos de sustentabilidade para a ocupação de margens de rios, Áreas de Preservação Permanente – APPs, impostos pelo Código Florestal.

2.2 As Áreas de Proteção Permanente – APPs nas cidades

O regime de proteção das APPs 17 é bastante rígido tendo como regra a intocabilidade,

admitida excepcionalmente a retirada da vegetação apenas nos casos de utilidade pública ou

interesse social legalmente previstos (Código Florestal e Medida Provisória no. 2166-

67/2001).

Estas áreas tiveram seus parâmetros e limites definidos pela Resolução CONAMA 18 no.

17 Área de Preservação Permanente – APP - definida pelo Código Florestal – “

vegetação nativa, com função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica, a biodiversidade, o fluxo gênico da fauna e da flora, proteger o solo e assegurar o bem estr das populações humanas.

18 Resoluções CONAMA 302 e 303.

área protegida coberta ou não por

303/2002 nos artigos 2 o e 3 o , como o caso das faixas de proteção ao longo dos cursos d’água. As larguras predeterminadas dependem das dimensões dos cursos d’água que prevêem o mínimo de 30m para aqueles até 10m de largura e o máximo de 500m para aqueles com mais de 600m de largura. Ao redor de nascentes ou olho d’água, ainda que intermitente, a lei prevê um raio mínimo de 50m de limite para a ocupação com a finalidade de proteger a bacia hidrográfica contribuinte e para o bom manejo do impacto da urbanização. No entanto, os empreendedores urbanos ocupam as APPs, com quadras urbanas ou áreas públicas diversas como uso institucional, sistemas de recreação e vias públicas. Argumentam como se na cidade não existissem mais florestas e, portanto, essa regulamentação não se aplicaria. De acordo com Araújo (2002), alguns autores afirmam que nas normas que regulam as APPs estão as interfaces mais mal trabalhadas entre a legislação ambiental federal e a questão urbana, visto que as falhas presentes na legislação são apontadas como um dos fatores que mais contribuem para o descumprimento dessas normas em áreas urbanas. Essa lei tem gerado algumas controvérsias para APPs em áreas urbanas em relação ao termo limites definidos por leis municipais que serão observadas nos respectivos planos diretores e leis de uso do solo as quais não poderão conter as mesmas quantidades numéricas contidas na lei federal, tratados como redundantes. Há quem sustente que os limites são limites máximos e na verdade são limites mínimos. Essa controvérsia se estende pelo entendimento da Lei 6766 de 1979 que disciplina a maneira possível e como deve se dar o parcelamento do solo urbano, desde que respeitados os limites e princípios estabelecidos pelo Código Florestal, ou seja, pode-se ampliar os limites, mas não reduzi-los. O grande problema se encontra no artigo 4 o desta Lei que prevê uma faixa non edificante de 15 metros ao longo dos cursos d’água correntes e dormentes e no Código Florestal, prevê 30 metros. É importante ressaltar que a Lei 6766/79 diz, “salvo maiores exigências” que devem ser estabelecidas sobre legislação específica que é o caso da legislação das APPs. 19 Ora é curiosa esta discussão para áreas urbanas, pois se as cidades nascem e crescem a partir dos rios que dão suporte aos serviços essenciais, que incluem o abastecimento de água

19 Para Register (2002), as distâncias entre as áreas edificadas e os córregos deveriam ser mais largas em áreas distantes do centro e mais estreitas nos centros, onde o custo da terra é de maior valor econômico. Quem sabe assim, os córregos não fossem enterrados e canalizados.

potável e eliminação dos efluentes sanitários e industriais, era de se esperar que ao longo desses rios ou lagos todas essas normas devessem ser observadas e os limites das APPs para cursos d’água devessem ser ainda mais importantes, mesmo existindo a dificuldade de aplicação dessas dimensões estabelecidas. De acordo com Francisco (2003) são fronteiras d’água, isto é, são espaços dinâmicos de terra e água demarcados hidro-geomorfologicamente e ricos em vegetação, com concentração arbórea quase sempre significativa, configurando lugares notáveis com rica configuração paisagística. As matas ciliares, por exemplo, têm como função, entre outras, manter o equilíbrio hidrológico por meio: da estabilização das ribanceiras do rio através da manutenção do emaranhado de raízes; do controle do aporte de nutrientes e de produtos químicos aos cursos d'água; da filtragem e do controle da alteração da temperatura para o ecossistema aquático; da formação de barreiras para o carreamento de sedimentos para os cursos d’água evitando o assoreamento das micro-bacias hidrográficas. São fundamentais para garantir a quantidade e qualidade da água em nossos rios, represas e lagos, além de proporcionar alimentação para os peixes e outros organismos vivos aquáticos. No entanto, têm sido ignoradas e se a legislação não for cumprida, a retirada da vegetação nesses limites comprometerão os corpos d’água o que implica em graves prejuízos ambientais como o assoreamento destes e tragédias para as populações humanas como enchentes e deslizamentos de encostas. Deveria, então, prevalecer o bom senso, principalmente após um diagnóstico da região como sua biota, seu regime hídrico, sua hidrologia e sua situação socioeconômica, partir de um plano de ocupação de bacia hidrográfica que incorporasse o papel e o potencial paisagístico das APPs como elemento fundamental para um desenho urbano mais sustentável. Segundo Santos (2004) e conforme foi analisado anteriormente o Código Florestal é peça fundamental na política dos recursos hídricos uma vez que define a APP como várias áreas próximas a fontes aqüíferas, rios, lagos, lagoas e a sua supressão ou alteração fica a cargo da autorização do órgão ambiental competente.

3. QUESTÕES DE ORDEM PRÁTICA PARA O DESENHO

URBANO

3.1 A importância das APPs nas cidades para a drenagem urbana

A devastação ambiental ocorrida ao longo do século passado, a contaminação e o uso

indiscriminado da água provocaram a contaminação e a redução dos mananciais. Neste sentido

a escassez da água 20 aponta para um dos mais graves e ameaçadores indicadores dos impactos da atividade humana sobre os recursos naturais e sua relação com os sistemas de produção.

A água doce representa 0,01% da água do planeta e se encontra em circulação contínua:

a chuva, a evaporação e o deslocamento de vapor. As águas residuais se integram a esse ciclo

hidrológico por infiltração ou por retenção superficial e podem contaminar os receptores, destruir a vida aquática e converter-se em perigo para o homem por contato ou por contaminação da água potável. Esse ciclo é interrompido drasticamente pela impermeabilização dos solos aumentando o escoamento da água superficial, aumentando a poluição e o assoreamento dos rios e lagos causados pelo carreamento de detritos lançados nas ruas e ainda encurtando o seu tempo de concentração com graves reflexos nos cursos de drenagem natural. Conseqüentemente há uma redução nos aqüíferos que acentuam o contraste dos períodos chuvosos e os de estiagem. Convive-se ao mesmo tempo com enchentes e estiagem, abundância e racionamento de água. De acordo com Rueda (1999), os impactos causados pela ocupação urbana no ciclo da água são: aumento da velocidade da água, devido à impermeabilização de uma parte significante da bacia e a canalização dos leitos dos rios; redução de áreas de infiltração; distorções no movimento por gravidade da água, expansão urbana de baixas densidades (cidade dispersa) com jardins e piscinas supõem uma demanda de consumo de água significantemente maior que as tipologias de altas densidades (cidade compacta). Um dos grandes desafios para os planejadores do espaço urbano está em como conciliar

a questão das densidades urbanas relacionadas com a questão do ciclo hidrológico, uma vez que áreas com altas densidade, modelo de cidade compacta, têm taxa de permeabilidade menor, menor capacidade de infiltração e menor porcentagem de evaporação de acordo com a figura da página seguinte.

20 A expansão demográfica no planeta é maior do que o crescimento da oferta de água potável. Atualmente um terço da população mundial sofre com a carência de água; dois terços da população terão dificuldades em obter água no ano 2025. (PNUMA, apud Braun, 2003)

Entretanto, o modelo de cidade dispersa impermeabiliza uma parte significativa da unidade hidrográfica na qual está inserida, causando as distorções no movimento dos fluxos de água da bacia e a construção massiva de habitações unifamiliares com muito jardins e piscinas caracteriza um consumo maior do que as habitações coletivas. No Brasil, ainda temos que considerar a ocupação urbana desordenada em APPs como fundos de vale que implica no confinamento dos rios e aterros que por sua vez aumentam o desmatamento causando erosão das margens e redução do espaço natural destinado ao escoamento de vazões de enchentes 21 . A cada período de chuvas, os eventos críticos causados pela ocupação em áreas de risco se sucedem com vales inundáveis e encostas erodíveis, com o reinício de novos processos de ocupação e adensamento nessas mesmas áreas, agravando ainda mais o problema. De acordo com Tucci (2003), os custos de manutenção de medidas estruturadoras 22 pela defesa civil acabam se tornando dispendiosas para as finanças municipais, portanto, não prioritárias. Os problemas ainda podem ser aumentados pela implementação de projetos de drenagem urbana inadequados como a adoção do princípio do escoamento da água precipitada o mais rápido possível da área em que ocorre a chuva aumentando a vazão máxima de escoamento, da freqüência e do nível de inundações a jusante, conseqüentemente, aumentando os impactos à medida que a cidade amplia e adensa sua área urbanizada. Continuando na visão de Tucci, há uma tendência da urbanização no sentido de jusante (foz) para montante (nascentes), exigindo-se apenas que o sistema de drenagem pluvial seja apenas eficiente no sentido de escoamento e não visando a ampliação da capacidade da macrodrenagem a jusante. A solução adotada, geralmente, de “canalização dos trechos críticos” é uma visão segmentada de um trecho da bacia, não se leva em conta as conseqüências para o restante da bacia, ou seja, transfere-se a inundação de um lugar para outro da bacia. A expansão da ocupação irregular ocorre muitas vezes, também, sobre as áreas de mananciais de abastecimento de água dentro de Unidades de Conservação que compromete a

21 Segundo os dados da Pesquisa Nacional de Saneamento Básico (PNSB – IBGE, 2000), dos 1.235 municípios ou 28% daqueles com rede de drenagem sofreram enchentes durante o período de 1998 a 2000. A pesquisa mostrou que 60,5% dos municípios apresentam problemas de assoreamento e 70,5% apresentam mais de 60% de ruas pavimentadas.

22 No controle preventivo da drenagem urbana, a relação entre o planejamento não-estrutural dos controles com relação às obras estruturais futuras de contenção é de 1 para 500. (Tucci, 2003)

sustentabilidade hídrica das cidades e provoca prejuízos econômicos tais como: aumento nos custos de tratamento de água, busca de novas e distantes fontes para abastecimento. Entretanto, infelizmente, no que tange a legislação ambiental para áreas urbanas, as APPs ainda são vistas como um entrave ao desenvolvimento urbano. O Código Florestal é tido como um limitador na produção imobiliária 23 nas incorporações do parcelamento do solo pelos empresários e políticos ligados ao ramo da construção civil. As áreas verdes urbanas dentro dos limites das APPs são áreas permeáveis que apresentam potenciais capazes de proporcionar um microclima no ambiente urbano em relação a temperatura, a luminosidade, a manutenção de mananciais e outros parâmetros ao bem estar humano, mas além disso desempenha um papel ecológico importante como a estabilidade geomorfológica, a amenização da poluição e a manutenção das espécies nativas e da fauna existente como verdadeiros corredores ecológicos. A cobertura vegetal funciona como suporte para as cadeias tróficas e inúmeras interações entre os organismos vivos Não se leva em consideração que o está em jogo não é só a proteção das florestas, mas a manutenção da qualidade ambiental e da vida da população no meio urbano, principalmente quando se trata da proteção de mananciais de abastecimento público. 24 A grande questão é que o saneamento ambiental é uma tecnologia desconhecida para os arquitetos e urbanistas e não é incorporada nas estratégias de desenho urbano. De acordo com Andrade (2004), os indicadores ambientais existentes no Brasil estão relacionados ao sistema de abastecimento de água e ao sistema de esgotamento sanitário das populações atendidas e de quantidade e qualidade da água, não levam em consideração a capacidade de suporte da bacia. Na visão de Rueda (1999) os indicadores relacionados à água devem levar em consideração a intenção de diminuir a pressão sobre os ecossistemas que também demandam água por meio da redução da extração desse recurso e da diminuição da carga poluidora desprendida na bacia e da diminuição dos espaços impermeabilizados. Se esses indicadores

23 Esse problema foi recentemente enfrentado pelas entidades ambientais e o Ministério do Meio Ambiente no polêmico projeto de lei (PL 2109 de 1999), artigo 64 do deputado federal de São Paulo Ricardo Izar para revogar a aplicação do Código Florestal em áreas urbanas. Com isto deixaria de existir a obrigação de se preservar as áreas situadas às margens dos rios, no entorno de represas e lagos, em declividades superiores a 45 graus, as dunas, as restingas, dentre outras, de alta relevância ambiental. Em função dos prejuízos concretos que a revogação do Código Florestal traria a qualidade de vida nas cidades e da pressão cidadã exercida pela sociedade brasileira, o Presidente da República Luis Inácio Lula da Silva vetou o citado artigo dia 02/08/04.

24 Dentro dessa visão, de acordo Suzana Alipaz, Assessora Técnica da Superintendência de Conservação da Água e Solo da ANA em trabalho apresentado no FOREST 2004, O Papel das Florestas na Conservação das Águas, as regiões do Brasil mais propensas a falta de água estão em locais onde a cobertura vegetal foi quase totalmente destruída, como a região Sudeste, por exemplo, com a extinção da Mata Atlântica.

fossem mensurados de acordo com princípios da gestão ecológica da água, fatalmente as APPs desempenhariam um grande papel no espaço urbano para manter o equilíbrio de uma unidade hidrográfica.

3.2 A Gestão Ecológica do Ciclo da Água: definição de princípios

O novo paradigma para a concepção de sistema de drenagem é justamente o inverso do

que se tem feito no Brasil: tentar reter o maior tempo possível a água, onde ocorre a precipitação, retardando a liberação para as áreas mais baixas ou favorecendo a infiltração no solo das águas da chuva. Neste sentido, a preservação dos limites para ocupações próximas aos cursos d’água torna-se imprescindível.

A gestão ecológica do ciclo da água nas escalas urbanas requer um equilíbrio entre os

espaços pavimentados e os espaços ajardinados. Nas cidades onde as superfícies pavimentadas ocupam a maior parte do solo é indispensável favorecer a evaporação das águas pluviais e sua infiltração natural. Nesta nova visão, o projeto dos espaços públicos (ruas, praças ou parques) deveria fazer parte de uma estratégia abrangente para melhorar a qualidade do ar, reaproveitar a água das chuvas, e conseqüentemente aumentar o conforto térmico de toda a cidade. De acordo com Spirn (1995), é tentar compreender as várias maneiras de como a água se move atrás da cidade, ou seja, entender seu ciclo hidrológico. Existem cidades que já trabalham com esta estratégia de drenagem da água, como por exemplo, a cidade nova de Woodlands no Texas onde bosques, lagoas e parques recreativos transformaram por completo a técnica de sistemas de drenagem tradicionais e abriram perspectivas de drenagem natural através de várzeas florestadas. Os ecossistemas foram estudados e agenciados por investigadores ecologistas que permitiram a purificação das águas dos rios e a recarga de águas subterrâneas. Sistemas alternativos, como drenagem natural, nada mais são do que uma forma de restabelecer o elo no ciclo hidrológico, retendo as águas pluviais e permitindo a infiltração no solo. A drenagem da água da terra é um processo intrínseco e uma parte integral do ecossistema e, em comunidades ecológicas, está relacionada ao princípio de convivência entre pessoas, além de melhorar o microclima do local. Este sistema permite, ainda, que sejam implantados condomínios com densidades maiores que o sistema tradicional, uma vez que os espaços públicos são valorizados. Além

disso, os empreendimentos com moradias agrupadas reduzem a quantidade de pavimentos e lugares antropizados comparados a empreendimentos com planejamento tradicional. Em alguns países desenvolvidos como a Alemanha que, já trabalha nesta direção. A gestão ecológica do ciclo da água é assegurada por leis e normas locais e federais tais como:

uso econômico da água potável reservando-a para o estritamente necessário, gestão descentralizada da água da chuva, construção de poços e instalações, que favoreçam a infiltração da água por meio de projetos de ocupação do solo nos municípios, e reaproveitamento das águas pluviais em algumas normas para edificações. Segundo Gauzin-Müller (2002), os princípios que regem a gestão ecológica do ciclo da água são: proteger o lençol freático e as águas superficiais; reduzir o consumo de água potável e garantir sua qualidade; minimizar o volume de água residual para limitar os custos relacionados com seu tratamento, com o redimensionamento das redes existentes saturadas e, com a construção de novas estações de tratamento, garantir um tratamento ecológico das águas residuais, limitar a impermeabilização das superfícies para reduzir os riscos de inundações; criar bacias de captação integradas com os espaços verdes que melhorem simultaneamente a qualidade do ar e o clima social. Um bom exemplo da aplicação direta dessas normas ou princípios da gestão da água no espaço urbano é o projeto de revitalização de Potstamer Platz 25 em Berlim de Renzo Piano, com o sistema de aproveitamento de águas da chuva para os espaços públicos desenvolvido por Herbert Dreiseitl. O sistema de manejo integrado da água tem como funções: armazenar a água com o objetivo de proteção contra inundações, reduzir os poluentes no canal circunvizinho (Landwehrkanal), serve de regulador de temperatura e ao mesmo tempo funciona como uma fonte de deleite urbano. No Brasil, os futuros Planos Diretores de Drenagem Urbana – PDDUs, estabelece alguns critérios para a proposição de mediadas estruturais tais como: analisar levantamentos planialtimétricos e dados geotécnicos das diversas bacias e sub-bacias; aferir o desempenho existente de todo o sistema de drenagem; priorizar a instalação de pavimentos drenantes e de pequenas estruturas hidráulicas; priorizar a condução das águas pluviais em sistemas de escoamento a céu aberto; priorizar a construção de bacias de retenção distribuídas em toda a

25 Potsdamer Platz está situada no centro de Berlim unificado, que há 8 anos não passava de uma porção de terra vazia na ex- Berlim Oriental. O local era estratégico para unir uma zona cultural histórica da cidade com o novo centro comercial de Potsdamer Platz e de Leipziger Platz. (Holden, 2003)

extensão do sistema de drenagem associando a outros usos urbanos; formular metas p/ o desempenho dos sistemas para evitar problemas crônicos de situações de risco e por fim, discutir o PDDU em audiências públicas para futuramente obter a aprovação no Legislativo Municipal Os PDDUs têm que ser coerentes com todas as normas urbanísticas em vigor – zoneamento do uso e ocupação do solo, código de obras e principalmente com os instrumentos de política urbana como os Planos Diretores Locais que podem viabilizar medidas não- estruturais para o sistema de drenagem. As águas pluviais devem se consideradas, também, como fonte de contaminação da natureza uma vez que concentram produtos contaminantes atmosféricos como resíduos de óleos, hidrocarburetos e materiais em suspensão conduzidos através de canalizações. Volumes consideráveis de água não tratada pelas estações de tratamento caem direto sobre os cursos d’água produzindo uma contaminação a longo prazo.

4. CONSIDERAÇÕES FINAIS

A expansão da ocupação urbana irregular ocorre, muitas vezes, sobre as áreas de

mananciais de abastecimento de água ou nas margens de córregos que funcionam como drenos, comprometendo a sustentabilidade hídrica das cidades com a poluição dos corpos d’água, o confinamento e assoreamento dos rios com a retirada da vegetação e conseqüentemente, a redução do escoamento para as vazões de enchentes.

Os problemas relacionados à gestão dos recursos hídricos aumentam com a interrupção

do ciclo hidrológico e a implementação de projetos de drenagem urbana inadequados como a adoção do princípio do escoamento da água precipitada o mais rápido possível da área em que ocorre a chuva aumentando a vazão máxima de escoamento.

Numa tentativa de se evitar a ocupação urbana em áreas ambientalmente sensíveis, novas áreas protegidas são criadas na forma de Unidades de Conservação, uma vez que a lógica imobiliária não respeita nem mesmo os limites impostos pelo Código Florestal para a ocupação urbana nas margens de rios - as Áreas de Preservação Permanentes (APPs). O Código Florestal é peça fundamental na política dos recursos hídricos uma vez que define a APP como várias áreas próximas a fontes aqüíferas, rios, lagos, lagoas e a sua supressão ou alteração fica a cargo da autorização do órgão ambiental competente. Mesmo com a criação de Áreas de Proteção Ambiental – APA, delimitadas no ambiente

urbano, os instrumentos de gestão ambiental urbana como os zoneamentos (urbano,

econômico-ecológico ou ambiental e do regime hídrico), que funcionam como instrumento

norteador de gestão ambiental para os planos (diretores, de manejo e de recursos hídricos) que

serão elaborados, seja no âmbito do espaço urbano, de uma Unidade de Conservação ou de

uma bacia hidrográfica, não conseguem promover uma gestão integrada dos recursos hídricos.

Cada um tem seu zoneamento e planos específicos coordenados por Conselhos Gestores

ou Comitês, com informações desconectadas e escalas diferenciadas. No que tange a gestão

dos recursos hídricos, as ações de saneamento ambiental, por sua vez, têm sido realizadas de

forma pouco integradora, com um foco muito limitado sobre o conjunto da cidade. Torna-se

importante estabelecer princípios que possam tangenciar os diferentes tipos de zoneamento de

forma sistêmica.

A Política Nacional de Drenagem Urbana, torna-se uma boa solução para a gestão

integrada dos recursos hídricos com a implantação dos futuros Plano de Drenagem Urbana –

PDDU para os municípios com ações integradas para drenagem, abastecimento de água,

esgotamento sanitário, limpeza urbana, gestão de resíduos sólidos, transporte e legislação

ambiental.

Conforme foi analisado, o novo paradigma para a concepção de sistema de drenagem,

como se tem feito com sucesso nos países desenvolvidos como a Alemanha, é tentar reter o

maior tempo possível a água, mantendo o ciclo hidrológico com sistemas de drenagem natural.

Neste sentido as Áreas de Proteção Permanente – APPs desempenham um papel fundamental

para a política dos recursos hídricos, uma vez que são áreas permeáveis ricas em vegetação

que apresentam potenciais capazes de proteger os mananciais como as matas ciliares que

funcionam com verdadeiras áreas de drenagem naturais.

5.

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