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Viabilidade ambiental no licenciamento de empreendimentos perigosos

Artigo Tcnico

A viabilidade ambiental no licenciamento de


empreendimentos perigosos no Estado de So Paulo
Environmental viability at hazardous projects in
So Paulo State, Brazil
Marcelo Montao
Engenheiro Mecnico, Mestre e Doutor em Hidrulica e Saneamento pela EESC/USP. Professor no curso de Engenharia
Ambiental da UNICOC Ribeiro Preto

Marcelo Pereira de Souza


Professor Titular do Departamento de Hidrulica e Saneamento da EESC/USP
Recebido: 03/12/07

Aceito: 23/10/08

RESUMO

ABSTRACT

A verificao da viabilidade ambiental de empreendimentos


e atividades previamente sua implantao constitui a finalidade do licenciamento ambiental como instrumento de
poltica e gesto do meio ambiente, o que confere etapa de
licenciamento prvio uma posio de destaque na aplicao
deste instrumento. Tal pressuposto deve ser aplicado a todos
os tipos de empreendimentos potencialmente impactantes,
notadamente queles que oferecem risco populao. O
presente trabalho apresenta uma discusso dos principais
aspectos relacionados viabilidade ambiental de empreendimentos perigosos frente aos procedimentos de licenciamento
adotados no Estado de So Paulo. A partir da descrio de dois
processos distintos de licenciamento ambiental para sistemas
de distribuio de gs natural, questiona-se a eficcia deste
instrumento e da Avaliao de Risco Ambiental na anlise de
viabilidade ambiental deste tipo de empreendimento.

The environmental licensing is an instrument that holds


the analysis of environmental viability applied to projects
and activities. It must be applied, obviously, before their
implementation. This prerogative must be extended to all types of
projects, especially those which offer some kind of risk. The present
paper discuss some aspects of environmental viability related to
the environmental licensing of hazardous projects as it occurs
in Sao Paulo State, Brazil. Considering two different licensing
processes of natural gas distribution systems, the paper questions
the efficacy of this instrument and environmental risk assessment
as instruments of environmental viability analysis.

palavras-chave: Licenciamento ambiental, viabilidade


ambiental, avaliao de risco ambiental.

keywords: Environmental licensing, environmental


viability, environmental risk assessment.

INTRODUO
A natureza coletiva do meio ambiente impe ao Poder Pblico o dever
de orientar o uso dos recursos naturais
em nveis tais que seja mantida a capacidade produtiva dos diferentes sistemas e
compartimentos ambientais. Em outras
palavras, significa que o Estado tem
a prerrogativa de avaliar as propostas
de interveno no meio e estabelecer
as condies para que estas se tornem
ambientalmente viveis.
A capacidade dos pases em promover o crescimento econmico juntamente com a proteo ao meio ambiente comea pelo estabelecimento, por
parte de seus tomadores de deciso, de
prioridades e polticas compatveis entre
si. Conforme observa Hecht (1999),

a incorporao da sustentabilidade
ambiental como um paradigma a ser
observado pelos administradores durante o processo de tomada de deciso
no uma tarefa fcil, considerando a
urgncia por resultados de curto prazo
imposta por conflitos de natureza econmica, social e ambiental.
Por sua vez, incorporar a dimenso
da viabilidade ambiental nos processos
de tomada de deciso tem sido um grande desafio para planejadores e administradores pblicos e privados, uma vez
que demanda aes que incidem sobre
os horizontes espacial e temporal e, por
conseguinte, potencialmente conflitantes (especialmente considerando-se
interesses puramente econmicos).
A esse respeito, no mbito das polticas pblicas voltadas para as questes

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de meio ambiente e desenvolvimento,


tm sido criados e aprimorados diversos
instrumentos que podem contribuir
para a compatibilizao entre as atividades antrpicas e a capacidade do meio
em suport-las, maximizar a qualidade
de vida das populaes humanas e minimizar os impactos ambientais negativos,
observados os padres de qualidade
previamente estabelecidos.
Na perspectiva moderna de gesto,
desenvolvimento (em sentido amplo)
e meio ambiente so entendidos como
elementos indissociveis e, segundo
Sachs (2006), as estratgias de crescimento econmico devem ser reformuladas em torno de novos alicerces que
no os da externalizao dos custos
sociais e ambientais e da ampliao da
desigualdade social e econmica. Nas
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palavras do autor, enquanto couber


coletividade a responsabilidade pelas perdas e pela despoluio, nenhuma empresa
se preocupar com isso.
Na verdade, esse custo tem sido
repassado sociedade por conta de
uma deficincia alocativa do mercado,
conforme argumentaes oriundas da
teoria econmica neoclssica, estimuladas pela conivncia de um Estado
negligente quanto necessidade de ampliar o alcance de suas aes de proteo
ambiental a comear por uma maior
efetividade do licenciamento ambiental
enquanto instrumento de poltica e
gesto ambiental. (Jacobs, 1991).
Para Snchez (2001), o acmulo
de danos ambientais que devem ser
reparados a fim de que seja mantida a
qualidade ambiental de um determinado local est associado ao conceito
de passivo ambiental. Macedo (1994)
entende que os passivos ambientais
constituem-se, genericamente, nos processos e efeitos adversos, permanentes
ou temporrios, decorrentes do uso e da
ocupao do solo realizados de maneira
incorreta. Sob ambos os pontos de vista,
mais uma vez, destaca-se a figura do
licenciamento ambiental como papel
central na resoluo dessa questo.
Para os autores mencionados,
tanto a gesto de organizaes quanto
a gesto de territrios deveriam idealmente incorporar, em suas diretrizes de
aes e processos, a busca pela eliminao do passivo ambiental. Uma gesto
comprometida com tal objetivo deve
estar fundada sobre atitudes, princpios
e compromissos capazes de demonstrar
aos atores legitimamente interessados
(vizinhos, funcionrios, clientes, poder
pblico, sociedade, acionistas) os limites
e as expectativas da gesto com relao
ao uso, apropriao e transformao
dos fatores ambientais bsicos.
Com relao gesto voltada
para objetivos de natureza ambiental,
Souza (2000) indica que esta deve ser
prioritariamente focada na anlise de
viabilidade ambiental das aes humanas (instrumentalizadas por meio
de planos, programas ou atividades),
que por sua vez observa os seguintes
fundamentos (Figura 1):

determinada a partir da confrontao das caractersticas do meio que
ser afetado pela ao com as caractersticas das aes que sero realizadas,
considerando um horizonte temporal
amplo, procurando-se determinar a
intensidade dos efeitos sobre o meio;

com base em padres ambientais


de referncia, considera a necessidade
de adoo de medidas mitigadoras
como requisito para a manuteno da
viabilidade ambiental;
amparada

de modo contnuo
pelo monitoramento dos efeitos sobre
o meio, aps a realizao da ao proposta, para verificao das condies
reais de qualidade ambiental e aferio
da efetividade das medidas de mitigao
de efeitos.
Estendendo tais fundamentos
gesto ambiental realizada pelo Poder
Pblico, majoritariamente conduzida
por aes que incidem sobre o ordenamento das atividades sobre o territrio,
ou sobre o modo como estas podero ser
realizadas (a partir do estabelecimento
de requisitos de desempenho ambiental), a anlise de viabilidade ambiental
s encontra efetividade plena quando
empregada de forma preventiva (ou
seja, antes da implementao da ao)
e voltada para a avaliao de alternativas
(tecnolgicas e locacionais).
Dessa maneira, a anlise de viabilidade ambiental de um empreendimento deve envolver a indicao, por
parte do empreendedor, das melhores
alternativas tecnolgicas e locacionais
para a obra ou atividade, consideradas
as melhores tcnicas disponveis para
avaliar tais alternativas com relao
aos impactos ambientais que sero
causados, e considerada a opinio da
sociedade envolvida (Snchez, 2006;
Souza, 2000; Wood, 2002).
No contexto do desenvolvimento
sustentvel, as decises que envolvem a
utilizao de recursos ambientais devem
incorporar os pressupostos apontados
anteriormente, verificando-se a compatibilidade entre os efeitos decorrentes

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das aes sobre o meio ambiente e a


manuteno da produtividade dos diferentes sistemas ambientais, procurando-se identificar a existncia de limites
s solicitaes sobre o meio de modo
a garantir a disponibilidade de bens e
servios providos por tais sistemas.
O presente trabalho apresenta
uma discusso dos principais aspectos
relacionados viabilidade ambiental
de empreendimentos perigosos, para
posterior anlise e considerao frente
aos procedimentos do licenciamento
ambiental adotados no Estado de So
Paulo.
A partir da anlise dos procedimentos de licenciamento ambiental
aplicados a dois empreendimentos
distintos para implantao de sistemas
de distribuio de gs natural, cuja tramitao se deu no mbito da Secretaria
do Estado de Meio Ambiente de So
Paulo, procurou-se avaliar os principais
aspectos relacionados eficcia deste
instrumento (licenciamento ambiental) e da Avaliao de Risco Ambiental
como elementos determinantes para a
viabilidade ambiental de empreendimentos perigosos.

O licenciamento ambiental
e a viabilidade ambiental
No mbito das aes de Estado,
uma das maneiras de demonstrar a
incorporao dos limites relacionados
capacidade de suporte do meio e do desenvolvimento sustentvel remete avaliao prvia da viabilidade ambiental
das aes propostas, realizada no Brasil
eminentemente por meio do licenciamento ambiental de atividades.
O sistema de licenciamento ambiental brasileiro fundamentado

Figura 1 fundamentos da gesto ambiental


(modificado de Souza [2000])
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no exerccio do poder de polcia por


parte do Estado, em que se destacam
a legitimidade e a necessidade de se
restringir a ao do agente particular a
fim de resguardar o interesse coletivo
(Granziera, 2003; Machado, 1996).
Tal sistema prev a necessidade dos
empreendimentos terem seus projetos
submetidos avaliao do Poder Pblico, desde a sua concepo, a entrada
em operao, e continuamente aps
essa etapa.
A funcionalidade do licenciamento ambiental como instrumento
de gesto est vinculada existncia
de instrumentos que atuem de modo
complementar durante o processo de
tomada de deciso que garantam desde a fundamentao tcnica da deciso
propriamente dita at a sua sustentao
jurdico-institucional. A estruturao
de um sistema de licenciamento ambiental eficiente, amparado por tais
instrumentos, condio fundamental
para o desempenho satisfatrio das
aes do Estado relacionadas tutela
do meio ambiente (conforme estabelece a Constituio Federal de 1988),
associada necessria porm ainda
pouco instrumentalizada co-responsabilizao da sociedade no trato da
questo ambiental.
Com relao aos fundamentos do
licenciamento ambiental, cabe destacar
os seguintes conceitos:
o licenciamento ambiental
um instrumento de poltica e gesto
ambientais que se pauta pelos objetivos
da Poltica Nacional do Meio Ambiente
(Lei 6.938/81), com destaque para
a compatibilizao do crescimento
econmico com a manuteno da
qualidade ambiental;
trata-se de um instrumento de
tomada de deciso, fundamentada
pela aplicao de outros instrumentos
conforme o caso, como a avaliao de
impacto ambiental, os parmetros de
qualidade ambiental e outros instrumentos e requisitos legais.
Isso se reflete especialmente nas
normas que orientam o processo de
licenciamento ambiental atualmente
em vigor. O processo de licenciamento,
conforme institudo no Pas, se desenvolve a partir de trs etapas, cada qual
com a sua finalidade especfica, conforme dispe a Resoluo CONAMA
237/97 em seu artigo 8:

a Licena Prvia (LP), na qual se
atesta a viabilidade ambiental dos empreendimentos e atividades submetidas

ao licenciamento, aps aprovao de sua


localizao e concepo tecnolgica;
a Licena de Instalao (LI), que
aprova o detalhamento tecnolgico ao
nvel do projeto executivo, com especial ateno s medidas de controle
de poluio e mitigao de impactos
(inclusive as que eventualmente tiverem
sido acordadas a partir dos processos de
participao pblica); e
a
Licena de Operao (LO), que
concedida aps verificao da efetiva
implantao de todas as medidas de
controle e de mitigao de impactos
definidas nas etapas anteriores, inclusive
com a realizao de testes para aferio
de sua funcionalidade, se for o caso.
A viabilidade ambiental pode
ser entendida como uma propriedade
fundamental das aes exercidas sobre
o meio, que expressa a adequabilidade
das atividades antrpicas sobre o meio
ambiente frente aos padres de qualidade (estabelecidos formalmente ou
negociados com as partes interessadas),
levando-se em considerao a capacidade do meio em assimilar um certo nvel
de alteraes (impactos) provocadas por
estas atividades. Sendo assim, concorrem para a viabilidade ambiental de
modo pleno as caractersticas do meio
(fsico, bitico e antrpico) e as caractersticas (tecnolgicas) da atividade
ou empreendimento que se pretende
implantar, considerando o nvel de
qualidade ambiental estabelecido para
o momento da implantao e requerido
ao longo do tempo.
Verifica-se, portanto, que a estrutura adotada no Brasil promove uma
estreita ligao entre o licenciamento
ambiental de atividades e a anlise de
viabilidade ambiental. Assim, atestar a
viabilidade ambiental dos projetos de
empreendimentos e atividades previamente sua implantao constitui a
finalidade precpua do licenciamento
como instrumento de poltica e gesto
do meio ambiente, o que confere
etapa de licenciamento prvio toda a
responsabilidade pela efetividade da
aplicao deste instrumento. Afinal, no
h anlise de viabilidade ambiental sem
a considerao especfica do aspecto locacional, cuja discusso ocorre somente
ao longo da etapa de licenciamento
prvio.
As etapas posteriores (licenciamento de instalao e de operao)
apresentam, a rigor, uma relao diferenciada com a componente locacional
da viabilidade ambiental, vez que so

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focadas essencialmente nos aspectos tecnolgicos relacionados incorporao


pelos projetos de medidas de controle
de poluio e mitigao de efeitos ambientais estabelecidas inicialmente, em
funo da localizao do empreendimento em pauta.

Os empreendimentos
perigosos e a viabilidade
ambiental
O termo empreendimentos perigosos aplicado no presente trabalho
como referncia a instalaes e atividades consideradas perigosas, que podem
colocar em risco a sade e a segurana
da populao, conforme terminologia
adotada pelos rgos ambientais no estado de So Paulo (CETESB, 2003).
O tema do risco ambiental tem
sido abordado de diferentes modos,
segundo diferentes mtodos e por
diferentes disciplinas. Com relao
incluso do risco no campo da gesto
pblica, destacam-se pelo menos duas
abordagens complementares, associadas
aos domnios das cincias sociais e da
engenharia.
Do ponto de vista das cincias
sociais, o risco tem sido tratado como
um elemento presente no cotidiano
das sociedades modernas, que tm no
risco um elemento intrnseco ao processo de desenvolvimento tecnolgico
(Beck, 1992) e, portanto, reagem e se
adaptam conforme sua influncia. De
acordo com Veyret (2007), trata-se de
um objeto social inicialmente percebido
individualmente, associado a elementos
de ordem natural, bem como s diversas
atividades executadas pelo homem e
aos empreendimentos em geral. A esse
respeito, Jacobi (2004) destaca que a
categoria de riscos ambientais pode
englobar uma grande variedade de acidentes, com dimenses diversificadas,
especialmente no contexto urbano.
A gesto do risco passa por uma
fase de transio em que se verifica a
diminuio da influncia do campo
tcnico, que a partir dos anos de 1980
consolidou um posicionamento dos
gestores direcionado para a segurana
ambiental e para o perigo das instalaes industriais. No momento atual,
aquilo que Veyret (2007) chama de
fantasias cientficas do a entender
que o risco pode ser eliminado a ponto
de restar apenas um elemento residual,
a ser integrado s praticas de gesto.
O risco passaria, portanto, a ser
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algo que carece de uma construo a ser


compartilhada entre diferentes atores
sociais, especialistas e administradores.
Um dos principais problemas decorrentes desse entendimento remete como
em outras situaes relacionadas gesto do meio ambiente consolidao
de canais de participao eficientes que
permitam sociedade compartilhar o
processo decisrio.
Ocorre que, no campo da avaliao de risco ambiental, verifica-se um
amplo domnio do aspecto tcnico, o
que reduz o risco a um elemento de
origem essencialmente tecnolgica que,
de acordo com Sanchez (2006) pode ser
classificado como crnico (em que a
exposio ao risco ocorre de forma contnua ao longo do tempo, como o lanamento de um determinado poluente
atmosfrico) ou agudo (exposio
imediata ao fator de risco, ocasionada
por algum tipo de acidente).
Sob esse ponto de vista, sua materializao objetiva est sempre associada
ao humana, seja por conta de uma
falha de projeto (de um determinado
equipamento ou dispositivo de segurana) ou operacional (por impercia ou
pela inobservncia de um determinado
protocolo de segurana).
O risco tecnicamente definido
como o resultado do produto entre
a probabilidade de ocorrncia de um
evento considerado potencialmente
perigoso e a extenso dos danos provocados (que variam entre prejuzos
materiais, financeiros, danos sade
e aos ecossistemas ou, no limite, a
perda de vidas humanas). Segundo a
Society for Risk Analysis (SRA)1, risco
o potencial da realizao de uma
conseqncia adversa e indesejada
vida humana, sade, propriedade, ou
ao meio ambiente. Vista dessa forma,
a avaliao de risco proporciona uma
forma prtica de anlise do problema,
segundo regras estatsticas, que expressa
as probabilidades de todos os possveis
valores de cada parmetro avaliado.
Snchez (2001) destaca que,
metodologicamente, a avaliao de
risco tem incio com a identificao do
perigo ou definio do problema. Definidos os perigos, a prxima etapa a
identificao das populaes receptoras
potenciais e os locais de exposio. Posteriormente, na etapa de caracterizao
do risco, so caracterizadas a natureza e

a magnitude das conseqncias de tal


exposio.
Kirchhoff (2004) ressalta ainda
que a caracterizao do risco a etapa
em que os riscos so determinados e
estimados. Para tal, os resultados das
anlises de probabilidade e de conseqncias so integrados. A estimativa
do risco geralmente desenvolvida
para ambos os riscos individuais e
sociais (ou populacionais), sendo que
o risco individual a probabilidade de
ferimento, fatalidade ou doena no caso
de indivduos expostos a um evento
intenso, dentro de uma populao. O
risco social, por sua vez, est relacionado
a uma estimativa da incidncia dentro
de uma populao total potencialmente
exposta.
Em termos prticos, diversos
pases adotam o estabelecimento de
critrios de aceitabilidade das diferentes modalidades de risco (individual e
social) como parmetro indicativo do
que se convencionou como o limite
entre o risco aceitvel, gerencivel (ou
negocivel) e inaceitvel.
O Brasil adota como referncia os
critrios estabelecidos pela Companhia
Estadual de Tecnologia de Saneamento
Ambiental CETESB, rgo ambien-

tal vinculado Secretaria de Estado


do Meio Ambiente de So Paulo
(SMA-SP). De acordo com as orientaes deste rgo (CETESB, 2003),
o critrio de aceitabilidade empregado
para a avaliao do risco individual
expressa o nmero de fatalidades por
ano considerado aceitvel para empreendimentos perigosos.
Observando-se os critrios de aceitabilidade de risco individual em vigor
em diferentes pases, verifica-se que os
limites adotados no Brasil para atividades
industriais so idnticos aos utilizados
no Reino Unido (para instalaes de
pequeno porte) e Austrlia com relao
aos patamares para risco aceitvel, gerencivel e inaceitvel (Figura 2).
Os critrios brasileiros para instalaes fixas so, ainda, similares aos
critrios em vigor na Holanda (considerando instalaes j existentes
poca de seu estabelecimento) e Hong
Kong, com relao ao limite de risco
inaceitvel, e ficam muito aqum dos
limites adotados no Reino Unido (para
empreendimentos de grande porte), na
Holanda (para novas instalaes) e na
Venezuela (que tem tradio na avaliao de risco para refinarias de petrleo e
dutos de combustvel).

Fonte: modificado de Kirchhoff (2004)

Figura 2 critrios de aceitabilidade de risco individual


(no de fatalidades por ano) aplicados em diversos pases

Trata-se de uma instituio profissional interdisciplinar, fundada em 1981 nos EUA, voltada anlise, gerenciamento e comunicao dos riscos.

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Diferentemente dos pases apontados, que no fazem distino entre


os critrios adotados para instalaes
fixas ou empreendimentos lineares, os
tcnicos brasileiros optaram por trabalhar com valores diferenciados para
o risco individual aplicados a dutos,
assumindo que esse tipo de empreendimento apresenta um risco inferior s
instalaes fixas.
A anlise do documento tcnico
que orienta a realizao de anlises
de risco ambiental no Estado de So
Paulo (CETESB, 2003), no deixa claro
quais foram os fundamentos cientficos para este tratamento diferenciado
entre dutos e instalaes fixas, o que
d margem a uma srie de questionamentos. Vale lembrar que a cena
poltica poca ainda se mostrava
fortemente influenciada pela polmica
possibilidade do apago, em funo
do risco de colapso no fornecimento
de energia eltrica no pas chamando
a ateno para o fato da soluo apontada pelo governo brasileiro indicar um
aporte significativo de gs natural na
matriz energtica do pas.
A partir de informaes obtidas
junto CETESB foi constatado que,
poca da determinao de tais critrios,
no havia consenso em torno do melhor
valor a ser adotado e, temendo inviabilizar a instalao de dutos no Estado
de So Paulo, foi adotado o critrio
com uma ordem de grandeza menor
que para outras atividades industriais.
Nas palavras de Xavier (2003) apud
Kirchhoff (2004):
Na elaborao do Termo de Referncia, acordou-se entre os membros do
grupo tcnico que o elaborou, a reduo
do valor de Risco Individual (RI) em uma
ordem de grandeza. Naquele momento
no havia experincia concreta na estimativa do RI para dutos, mesmo fora do
pas. Receava-se que a adoo dos mesmos
valores de RI para instalaes fixas pudesse
ser altamente restritivo, inviabilizando
esse tipo de empreendimento. Passados trs
anos do uso do termo de referncia, e aps
diversos licenciamentos de dutos ocorridos
no estado de So Paulo, o que se observa
que os novos dutos atendem ao critrio
vigente com folga.
De fato, os critrios brasileiros para dutos so os mais permissivos dentre todos os pases apontados
anteriormente (dentre os quais no
se verifica a distino realizada pela
CETESB entre instalaes industriais
e dutos).

Licenciamento de
empreendimentos
perigosos no Estado de So
Paulo
A despeito das tcnicas desenvolvidas para o estabelecimento do risco
ambiental, sua definio envolta em
aspectos bastante polmicos, levando
em conta, inclusive, o grau de subjetividade relacionado ao estabelecimento de
patamares de risco. Contudo, associado ao risco h uma parcela objetiva de
modificao das condies ambientais
no entorno dos empreendimentos que,
independentemente de parmetros probabilsticos, provocam restries quanto
ao uso do solo. So, portanto, impactos
ambientais contemplados pela definio
formalmente adotada no Brasil, dada
pela Resoluo CONAMA 01/86, e devem ser avaliados de modo prvio implantao de empreendimentos. Sendo
assim, a anlise de viabilidade ambiental
de empreendimentos perigosos envolve,
necessariamente, a realizao de uma
avaliao de risco ambiental.
Tal instrumento deve cumprir
uma dupla funo: alm de fornecer
subsdios para que os tomadores de
deciso definam quais medidas de mitigao iro adotar com relao ao risco
do empreendimento, deve ser empregado na definio de sua localizao o
que, no Estado de So Paulo, no tem
sido praticado, conforme observado em
diferentes casos prticos de licenciamento ambiental de empreendimentos
perigosos.

No mbito do licenciamento
ambiental, empreendimentos potencialmente causadores de degradao
ambiental so sujeitos ao processo de
avaliao de impacto ambiental, conforme dispem as Resolues CONAMA
01/86 e 237/97 (federal) e SMA 54/04
(para o Estado de So Paulo). Sendo
assim, tm sua viabilidade ambiental
avaliada com base em estudos tcnicos,
elaborados a partir das orientaes legais de carter geral e pelas orientaes
especficas formalizadas pelo rgo
ambiental competente, dependendo
do caso.
Pela legislao em vigor no Estado
de So Paulo, tais estudos compreendem
o Estudo Prvio de Impacto Ambiental
EIA/RIMA, o Relatrio Ambiental
Preliminar RAP e os Estudos Ambientais Simplificados EAS, em ordem
decrescente de complexidade e detalhamento, que podem ser fundamentados
por outros estudos especficos, como a
prpria Avaliao de Risco Ambiental,
entre outros.
Portanto, para que a avaliao do
risco ambiental seja empregada como
subsdio para a anlise de viabilidade ambiental de empreendimentos perigosos,
deve ser vinculada ao processo de Avaliao de Impacto Ambiental instruindo o
licenciamento prvio, a fim de orientar
a discusso de alternativas locacionais.
Nesse caso, os critrios de aceitabilidade
de riscos devem ser empregados, em
conjunto com os padres de qualidade
ambiental, como referncia para a verificao da viabilidade ambiental das
propostas (Figura 3).

Figura 3 insero dos critrios de aceitabilidade de risco na anlise


de viabilidade ambiental e licenciamento.

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Caso determinado efeito (ou impacto) sobre o meio seja causador de


uma desconformidade ambiental, levase em considerao a possibilidade de
adoo de medidas para sua mitigao.
No sendo possvel, deve-se considerar
uma nova alternativa na concepo
do projeto, procurando-se eliminar
tal efeito, ou uma nova alternativa
locacional, em direo a um local que
apresente capacidade de assimilao
dos impactos.
No Estado de So Paulo, a opo pelo emprego indiscriminado de
licenciamentos simplificados e a falta
de regulamentao definitiva quanto
aplicao da avaliao de risco tm
provocado uma situao bastante desconfortvel para as partes interessadas,
com a realizao dos estudos de risco
num momento posterior anlise de
viabilidade ambiental dos empreendimentos, ou seja, aps a definio de
sua localizao.
De fato, a norma que regulamenta
a elaborao de anlises de risco no
estado de So Paulo (CETESB, 2003)
apenas menciona que, para sistemas de
dutos, externos a instalaes industriais,
destinados ao transporte de petrleo e seus
derivados, gases ou outras substncias
qumicas, sempre dever ser solicitada
a elaborao de estudos de anlise de riscos
durante o processo de licenciamento ambiental, sem esclarecer em que fase do
licenciamento tal procedimento deve
ser realizado.
Assim, nos casos em que os estudos de anlise de risco ambiental so
solicitados aps a emisso da licena
prvia, esse instrumento tem sido
empregado apenas para a identificao
de medidas de mitigao de efeitos
ambientais, sem que o risco associado
aos empreendimentos exera qualquer
influncia na definio de sua localizao, posto que j est definida.
Tal postura, associada extrema
permissividade dos critrios de aceitabilidade de risco adotados no Estado
(acompanhados pelo restante do pas),
tem gerado situaes que se mostram
em desacordo com os fundamentos da
viabilidade ambiental descritos anteriormente o que ser ilustrado a partir
dos casos apresentados a seguir.

ESTUDOS DE CASO
Discute-se a seguir em que medida a viabilidade ambiental de dois
empreendimentos para transporte de

gs natural foi devidamente avaliada


no processo de licenciamento ambiental
para dois trechos implantados recentemente no Estado de So Paulo.
Destaca-se que os dois empreendimentos, implementados entre So Carlos e Porto Ferreira, e entre Araraquara e
Ribeiro Preto, foram licenciados com
base no Relatrio Ambiental Preliminar,
uma modalidade de estudo ambiental
significativamente mais simplificada
em comparao com os requisitos para
elaborao de EIA/RIMA, e cujo procedimento apresenta srias limitaes
participao da sociedade no processo
decisrio.
Alm disso, em ambos os casos,
a avaliao do risco ambiental foi exigida apenas para instruir a solicitao
da Licena de Instalao (LI), em que
a sociedade praticamente no tem
oportunidade de se manifestar, aps a
aprovao (na LP) da localizao (no
caso, o traado do duto) e da concepo
tecnolgica do empreendimento.
Trata-se de empreendimentos bastante similares em termos de concepo
tecnolgica e porte, e que adotaram
critrios muito parecidos para a definio de seu traado. Sinteticamente,
ambos os trechos foram implantados
ao longo de rodovias estaduais e municipais, admitindo um afastamento
apenas para uma adequao do rumo
do duto, em direo s localidades de
maior demanda pelo gs. Alm disso,
em determinadas situaes, houve um
ajuste no traado para evitar a travessia
de fragmentos de vegetao nativa, a
partir da manifestao do Departamento Estadual de Proteo aos Recursos
Naturais DEPRN, rgo ambiental
estadual que autoriza as solicitaes
de supresso de vegetao nativa e
interferncia em reas de preservao
permanente e em reservas legais.
Sem a realizao da avaliao de
risco ambiental para a instruo da
solicitao de Licena Prvia, a viabilidade ambiental do empreendimento foi
determinada quase que exclusivamente
a partir da anlise dos impactos provocados sobre os meios fsico e bitico. Os
empreendimentos foram tratados como
obras convencionais de engenharia, com
solues consagradas para a mitigao de
seus efeitos que no envolvem, necessariamente, uma alterao no traado
(travessias de corpos hdricos com furo
dirigido, adoo de elementos de conteno de eroso, compensao para as reas
de vegetao nativa desmatada etc.).

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A no incluso de uma avaliao


referente ao risco induzido pelo empreendimento implica em negligenciar, na
anlise de viabilidade ambiental, os impactos potenciais causados ao longo de
sua etapa de operao especialmente
os impactos relacionados materializao dos riscos ambientais, fruto de
condies anormais de operao.
At esse momento, os impactos
sobre o meio scio-econmico foram
avaliados por uma abordagem que tambm se mostrou bastante simplificada
desapropriao de uma faixa nas reas
particulares atravessadas pelo duto,
estabelecimento de uma faixa de servido para acesso e manuteno, adoo
de medidas de gerenciamento de risco
como sinalizao vertical, programas de
orientao da populao etc.
Tal abordagem permitiu a aprovao dos traados propostos pelo empreendedor sem a considerao dos riscos
associados aos empreendimentos, o que
culminou em situaes incongruentes
com sua viabilidade ambiental. Em
ambos os casos, possvel identificar
trechos crticos em funo do risco
associado ao empreendimento que deveriam ser revistos pelo rgo ambiental
antes da emisso da licena prvia, que
ignoram as zonas de perigo associadas
ao duto.
O traado implementado sujeita
a sociedade a um fator de risco que
seria evitado com a adoo de critrios
de localizao relacionados ao risco,
conforme apresentado por Kirchhoff
et al (2004) e Souza, Montao &
Oliveira (2007). Ambos os trabalhos
apresentam traados diferenciados
para os empreendimentos discutidos
no presente trabalho, considerados
economicamente viveis, definidos a
partir do estabelecimento de critrios
para os meios fsico, bitico e antrpico,
com afastamento das regies de aglomerao de pessoas e de reas consideradas
ambientalmente sensveis passagem
do duto.
Para ilustrar a situao encontrada,
a Figura 4 apresenta um dos trechos
considerados crticos entre So Carlos
e Porto Ferreira. Nota-se que a zona de
perigo calculada para o caso de rompimento do gasoduto neste trecho envolve
boa parte de rea residencial, sujeita a
um adensamento futuro e no considerado pela avaliao de risco elaborada
pelo empreendedor. Para este trecho
em especfico, a soluo apontada pelo
empreendedor e acatada pelo rgo
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Artigo Tcnico

Viabilidade ambiental no licenciamento de empreendimentos perigosos

licenciador implicou no revestimento do duto com material reforado


(conhecido como tubo-camisa) a
fim de minimizar a possibilidade de
rompimento do duto e suas eventuais
conseqncias.
No outro caso, no municpio de
Ribeiro Preto, nota-se uma incompatibilidade locacional do traado e o uso
do solo com agricultura intensiva, em
que os implementos agrcolas empregados oferecem risco permanente ao
duto, alm da proximidade com reas
residenciais (Figura 5). Vale reforar
que todos os trechos identificados como
crticos apresentavam alternativas de
traado economicamente viveis ao
empreendimento.

CONCLUSES
Empreendimentos perigosos,
como os gasodutos, devem levar em
considerao as condies de ocupao
do territrio durante o processo de definio de seu traado. To importante
quanto avaliar os impactos sobre o meio
fsico, nesses casos, a avaliao das
modificaes impostas aos usos consolidados e s restries aos usos planejados,
a fim de procurar minimizar tambm os
conflitos decorrentes de incompatibilidades associadas implantao destes
empreendimentos.
H que se considerar, ainda, a
questo dos riscos associados ao empreendimento. Em funo da grande

Fonte: Kirchhoff (2004)

Figura 4 incompatibilidades entre a zona de perigo e o


uso do solo nas proximidades do duto, para um trecho do
empreendimento implantado entre So Carlos e Porto Ferreira

Uso agrcola intensivo - equipamentos de


irrigao - e incompatibildiade do uso do
solo e risco ao duto.

Em processo de
urbanizao.

Fonte: Souza, Montao & Oliveira (2007), modificado de UMAH (2001)


Figura 5 incompatibilidades com o uso do solo nas proximidades do duto, para um trecho do
empreendimento implantado em Ribeiro Preto

Eng. sanit. ambient.

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Montao, M. & Souza, M. P.

permissividade dos critrios adotados no


Brasil para a aceitao de riscos oriundos de gasodutos, qualquer que seja o
traado proposto, este risco dificilmente
ser inaceitvel. No mximo se apresentar como negocivel e o empreendedor
ir afirmar em todos os casos sem
exceo e por mais que exponha a populao ao risco que est atuando confor-me
os padres que lhe foram fornecidos.
Quanto ao processo de licenciamento ambiental adotado no estado
de So Paulo, a simplificao de seus
procedimentos no pode desconsiderar
os fundamentos tcnicos relacionados
viabilidade ambiental, especialmente no
caso de empreendimentos que possam
ocasionar significativo impacto (como
o caso de gasodutos), sob risco de desconformidade ambiental das propostas e
desconformidade jurdica dos processos
de licenciamento.
Sendo assim, fundamental que
os estudos de anlise de risco ambiental sejam realizados durante a etapa
de avaliao da solicitao de licena
prvia para que suas constataes sejam
adotadas como critrios orientadores do
traado. Evidentemente, no se trata
de ignorar o significado das avaliaes
de risco, mas sim de entender suas
limitaes conceituais e aplic-las com
bom senso o que envolve, na prtica,
o reconhecimento do risco como fator
objetivo de impacto ambiental, acompanhado por uma reviso dos critrios
de aceitabilidade e uma adequao dos
parmetros empregados para o clculo
dos riscos individual e social.
Os casos apresentados e discutidos
no presente trabalho indicam que a
localizao de atividades perigosas no
tem sido discutida com base no risco
associado a estes empreendimentos.
Trata-se de um desvio significativo dos
fundamentos conceituais que orientam
a anlise de viabilidade ambiental de
empreendimentos, que por sua vez
constitui a finalidade precpua do licenciamento ambiental, em sua primeira
etapa LP. Discutir o risco nas etapas
posteriores do licenciamento (LI ou
LO), como tem sido praticado, implica
em admitir que esse aspecto no constitui um fator associado viabilidade
ambiental, o que restringe sobremaneira
o carter preventivo do licenciamento
ambiental, seu alcance e eficcia.

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Marcelo Montao
Centro Universitrio UNICOC
Ribeiro Preto
Av. Abraho Issa Hallack, 980
Ribeirnea
14096-160
Ribeiro Preto - SP
- Brasil
Tel: (16) 3603-9998
Fax: (16) 3603-9999
E-mail: marcelo_montano@coc.com.br

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