Cincias Sociais Unisinos

42(1):19-26, jan/abr 2006

@ 2006 by Unisinos

Os sentidos e desafios da participao1

The meanings and challenges of participation

Lgia Helena Hahn Lchmann2

ligia@cfh.ufsc.br

Resumo
O trabalho tem como objetivo analisar algumas dificuldades e desafios das experincias
participativas no Brasil notadamente dos Conselhos Gestores e de Oramentos Participativos em se constiturem enquanto experincias de democracia deliberativa. Tendo em
vista o uso e o apelo generalizado idia de participao nos ltimos anos, pretende-se aqui
apresentar os diferentes sentidos da participao poltica, entendida enquanto processo
de participao nos espaos decisrios das polticas pblicas. Este apelo generalizado
participao parece esconder diferenas cruciais acerca dos sentidos da democracia. luz
do referencial terico da democracia deliberativa, e ancorada em vrios estudos que vm se
debruando sobre as experincias empricas, apresentam-se aqui alguns problemas, limites
e desafios dessas experincias participativas.
Palavras-chave: participao, democracia deliberativa, conselhos gestores, oramento
participativo.

Abstract
This article analyzes some challenges and difficulties of the participatory experiences in Brazil
particularly of the Managing Councils and the Participatory Budgeting in constituting
themselves as experiences of deliberative democracy. Having in mind the use and the widespread appeal to the idea of participation over the past years, the paper presents the different
meanings of political participation, which is understood as a process of participation in the
decision-making spaces of public policies. This widespread appeal to participation seems
to hide crucial differences about the meanings of democracy. In the light of the theory of
deliberative democracy and many studies that have been analyzing empirical experiences,
some problems, limits and challenges of these experiences are presented here.
Key words: participation, deliberative democracy, Managing Councils, Participatory
Budgeting.

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Trabalho apresentado no XII Congresso

Brasileiro de Sociologia, FAFICH/UFMG Belo
Horizonte/MG, junho de 2005.
Professora do Depto de Sociologia e Cincia
Poltica da Universidade Federal de Santa
Catarina UFSC. SC, Brasil.

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Introduo
Com a generalizao de experincias participativas
no pas, principalmente a partir da Constituio de 1988,
muitos estudos e reflexes vm se desdobrando no sentido
de compreender estes espaos como novas articulaes
polticas que carregam (em si) uma promessa de democratizao da sociedade. Poder-se-ia afirmar que, via de regra, a
institucionalizao e a ampliao de espaos participativos
notadamente os Conselhos Gestores e o Oramento Participativo (OP) so importantes mecanismos para fazer
cumprir as promessas no cumpridas da democracia, dentre
elas, a transparncia, a publicidade e o controle social sobre
a poltica institucional (Bobbio, 1987).
Com recortes variados, os estudos empricos vm
fornecendo pistas importantes para o desenvolvimento de
elaboraes tericas mais refinadas acerca da democracia.
Embora entrecortados por diferentes linhas conceituais, esses
estudos parecem indicar, de forma unssona e frente o crescente grau de complexidade societal, as compatibilidades entre a
democracia representativa e a democracia direta, ou seja, as
possibilidades de articulao entre diferentes espaos e nveis
de participao poltica, para alm da participao eleitoral.
Ampliam-se, portanto, os sentidos da participao3.
Alm dessa correlao entre representao e participao, discute-se o conceito de participao poltica a partir
de, pelo menos, outras duas importantes consideraes. Em
primeiro lugar, a crescente facilidade, diversidade e generalidade do uso deste termo nas diferentes falas, prticas e
projetos poltico-sociais. O mote da participao clamado
por todos os cantos do pas, obscurecendo e diluindo, como
analisado por Dagnino (2004), os diferentes sentidos que
lhes do sustentao. Em segundo lugar, o questionamento,
atravs da constatao da disposio em participar nestes
espaos (principalmente das experincias de OP), das
abordagens que reiteram a apatia e a indiferena poltica
generalizada da populao.
Tendo em vista, portanto, a polissemia de significados
e de prticas participativas e, fundamentalmente, a ntima
articulao entre participao e democracia, torna-se cada vez
mais necessrio no apenas decantar os diferentes sentidos
da participao que parecem acomodados em um axioma
que no problematiza uma suposta relao imediata entre
democracia e participao como analisar a participao para
alm de si mesma, incorporando os elementos e mecanismos
que operam para o fortalecimento (ou enfraquecimento) das
prticas democrticas.

OS SENTIDOS E DESAFIOS DA PARTICIPAO

certo que a agenda de discusso deste tema ampla

e complexa, cruzando elementos que perpassam a cultura
poltica, os recursos, as motivaes, as prticas e estruturas institucionais. Longe de pretender alcanar tamanha
magnitude, este trabalho pretende apresentar, de forma
breve e sucinta, alguns sentidos e desafios das experincias
participativas em nosso pas.
Ancorado em um conjunto de textos e estudos, o trabalho visa mais especificamente: a) apresentar os diferentes
sentidos da participao poltica (ou participao em processos de deciso) que preenchem os diferentes modelos de
democracia; e b) apresentar, luz das reflexes tericas e das
experincias empricas, alguns problemas, limites e desafios
dessas experincias participativas.

Os sentidos da participao e da
democracia
Em que pese toda a riqueza e complexidade da trajetria histrica do conceito de democracia, o objetivo aqui
apresentar, de forma breve e esquemtica, os principais tipos
de participao que caracterizam os diferentes modelos de
democracia contemporneos, alertando para as principais
diferenas na correlao entre democracia e participao.
Se, de maneira geral, democracia significa o governo
do povo, em detrimento da monarquia e da aristocracia, o
significado de povo e o sentido de sua participao apresentam
importantes variaes. Assim, temos os dois modelos que parecem reunir, cada qual e apesar de diferenas internas, algumas
caractersticas que conformam os paradigmas mais gerais da
teoria democrtica, quais sejam: o modelo da democracia direta
e o modelo da democracia representativa.
Inspirada no modelo ateniense, a democracia direta diz
respeito, de maneira geral, ao processo de discusso e deliberao poltica pautado nos princpios da igualdade, liberdade
e cidadania plena, caracterizada pela participao direta dos
cidados nos assuntos de Estado. Em que pesem todas as contradies do modelo ateniense (Held, 1987) e as dificuldades
de implementao da democracia direta nas sociedades complexas (Bobbio, 1987; Held, 1987), este modelo, em boa parte
revitalizado por Rousseau, pressupe o resgate da soberania
popular enquanto princpio central do autogoverno, voltado para
a formao da vontade geral, ou do bem comum publicamente
gerado. Radicaliza-se, aqui, a concepo de participao poltica,
na medida em que diz respeito extenso do exerccio do poder
poltico a todos os cidados, considerados aptos (e em condies
de igualdade) para definir os rumos da coletividade.

Muito alm de significar tomar parte nalguma coisa (Bobbio, 1987), o termo participao diz respeito aqui participao nos processos decisrios, apresentando uma perspectiva ativa e deliberativa.
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Dentre um conjunto de crticas a esse modelo, sobressai a desconfiana com relao idia de vontade geral
(ou bem comum)4 ou de qualquer concepo que reduza e
homogeneze a idia de povo, desconsiderando a pluralidade
e heterogeneidade de interesses, valores, necessidades e
identidades sociais. Como corolrio, desmistifica-se, em funo
das diferentes interpretaes, a concepo de bem comum ou
a possibilidade de obteno de um consenso racional como
base da ao e da deciso coletiva. Alm disso, questiona-se
acerca do carter manufaturado da vontade geral, atravs de
diferentes mecanismos de manipulao e controle, a exemplo
da propaganda poltica (Held, 1987).
No que diz respeito democracia representativa, a
relao entre democracia e participao est ancorada em
uma concepo de participao e de poltica que transfere o
processo decisrio para os representantes eleitos atravs do
sufrgio eleitoral. De maneira geral, constitui-se como um conjunto de regras (que dizem respeito a quem est autorizado a
tomar decises coletivas e com quais procedimentos) (Bobbio,
1987) que reduzem o espao da poltica e da participao. Em
uma vertente realista ou elitista, a democracia representativa
se reveste em um modelo ou mecanismo de escolha de lderes
polticos pautado na competio entre os partidos atravs do
voto, equiparando a dinmica poltica ao jogo do mercado.
Esta concepo mercadolgica da poltica (MacPherson, 1978)
pautada na relao de oferta e procura que se estabelece entre
os polticos-empresrios e os cidados-consumidores reduz a
democracia a um mecanismo de escolha dos representantes
polticos que definiro os rumos, as aes e os programas
pblicos. A legitimidade do governo assegurada, aqui, pelo
resultado do processo eleitoral.
O carter instrumental, individualista e competitivo
deste modelo de democracia tem sido alvo de inmeras crticas. Alm da comparao da democracia ao jogo do mercado,
cuja farsa de seu suposto equilbrio j foi exaustivamente
demonstrada, ressalta-se o desprezo aos cidados, relegados
apatia e manipulao. Seguindo anlise de MacPherson
(1978), neste modelo, o equilbrio o da desigualdade, e a
soberania uma iluso.
exatamente tendo em vista a recuperao da dimenso normativa da democracia, caracterizada pelo questionamento da reduo da poltica a uma lgica individualista e
competitiva e pela retomada da articulao entre o conceito
de cidadania e de soberania popular, que se desenvolve, a
partir dos anos de 1960, uma concepo participativa ou
republicana de democracia, pautada na idia da ampla partici-

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pao dos cidados nos assuntos de interesse da coletividade.
luz de tericos clssicos como Rousseau e J.S.Mill, este
referencial enfatiza o carter de autodeterminao da cidadania, por um lado, e o carter pedaggico e transformador
da participao poltica, por outro.
De acordo com Held, este modelo de democracia
participativa procura se constituir como alternativa tanto s
heranas da teoria poltica liberal (com nfase no papel do
mercado), quanto da teoria marxista (com nfase no papel do
Estado), incorporando a necessidade de combinar a ampliao
da participao direta com os mecanismos da democracia
representativa (eleies, garantias das liberdades, etc.). A
proposta da democracia participativa pressupe no apenas o
aumento do senso de eficcia poltica como o desenvolvimento
humano atravs dos processos participativos.
Para Pateman (1992), a participao educativa e promove,
atravs de um processo de capacitao e conscientizao (individual e coletiva), o desenvolvimento da cidadania, cujo exerccio
se configura como requisito central na ruptura com o ciclo de
subordinao e de injustias sociais. A participao confere um
outro ciclo, caracterizado pela relao direta que se estabelece
entre a participao cidad, a mudana da conscincia poltica e
a diminuio das desigualdades sociais (MacPherson, 1978).
Aqui, se h alguma correspondncia entre baixo nvel
de participao e apatia poltica, est relacionada com as desigualdades sociais. Alm da carncia (ou ausncia) de recursos
materiais que impedem processos participativos, alerta-se para
as condies e oportunidades poltico-institucionais: Se as
pessoas sabem que existem oportunidades para a participao
efetiva no processo de tomada de decises, elas provavelmente
acreditaro que a participao vale a pena, tornando-se mais
ativos e confiantes (Held, 1987, p. 234).
Novas influncias vo se agregar e, em certo sentido,
redirecionar estes pressupostos da democracia participativa, a
exemplo das formulaes5 acerca da democracia deliberativa.
De maneira geral, e em que pesem as diferenas e variaes
tericas, as principais caractersticas da democracia participativa ou deliberativa so estas: a) o resgate da idia de soberania
popular, no sentido de um reconhecimento de que cabe aos
cidados no apenas influenciar, como decidir acerca
das questes de interesse pblico: a outorga de autoridade
para o exerccio do poder do Estado deve emergir das decises coletivas de seus membros (Cohen, 2000, p. 24); b) a
nfase no carter dialgico dos espaos pblicos enquanto
formadores da opinio e da vontade. Aqui, diferentemente
da perspectiva agregativa da democracia6, as preferncias so

Essas crticas so advindas, principalmente, da vertente da democracia realista ou elitista (Held, 1987).
Referenciadas pela concepo desenvolvida por Habermas (1995; 1997).
Caracteriza-se por conceber a poltica como resultado da agregao das preferncias ou dos interesses dos indivduos, sendo que estes so considerados
como exgenos ao modelo.

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endgenas ao modelo; c) o reconhecimento do pluralismo
cultural, das desigualdades sociais e da complexidade social
(Bohman, 2000) reclama para a importncia dos impactos
dos processos deliberativos no contexto sociocultural subjacente; d) o papel do Estado e dos atores polticos para a
criao de esferas pblicas deliberativas e a implementao
das medidas advindas de processos deliberativos; e) e por
ltimo, e frente s dificuldades e riscos da democracia
deliberativa, ressalta-se a importncia do formato e da
dinmica institucional.
Um ponto central dos defensores da idia da democracia deliberativa enquanto modelo de soberania dos
cidados diz respeito ao ideal de justificao do exerccio
do poder poltico de carter coletivo a partir da discusso
pblica entre indivduos livres e iguais. Constitui-se, portanto, como processo de institucionalizao de espaos e
mecanismos de discusso coletiva e pblica tendo em vista
decidir o interesse da coletividade, cabendo aos cidados
reunidos em espaos pblicos a legitimidade para decidir, a
partir de um processo cooperativo e dialgico, as prioridades
e as resolues levadas a cabo pelas arenas institucionais do
sistema estatal. Para alm, portanto, da influncia ou de uma
orientao informal, compete aos cidados a definio e/ou
a co-gesto das polticas pblicas.
De acordo com Bohman (2000, p. 57), a razo pblica
exercida no pelo Estado, mas na esfera pblica de cidados livres e iguais. A nfase nas condies de liberdade e
igualdade dos sujeitos deliberativos tambm encontrada
em Cohen (1999, p. 73), que concebe os resultados como
sendo democraticamente legtimos apenas quando forem
objeto de um acordo argumentativo estabelecido entre
indivduos livres e iguais.
O autor prope trs princpios bsicos para o estabelecimento de condies para a livre discusso racional entre
cidados iguais, tendo em vista a autorizao para o exerccio
do poder poltico, quais sejam: a) o princpio de incluso deliberativa, caracterizado pela idia de que todos so cidados
com os mesmos direitos, independentemente de sua insero
social, poltica, religiosa, econmica e cultural. De acordo com
Cohen, as restries s liberdades (religiosas, de expresso)
configuram-se como uma negao da condio igualitria
enquanto membros de um povo soberano, o que significaria
a excluso e o empobrecimento de um ideal de exerccio do
poder mediante um processo de argumentao entre cidados
livres e iguais (Cohen, 1999). Trata-se, portanto, do respeito
ao princpio do pluralismo; b) o princpio do bem comum, que
diz respeito possibilidade de um acordo pblico a respeito
das prioridades sociais, tendo em vista a promoo de maior
justia social; e c) o princpio da participao, caracterizado

OS SENTIDOS E DESAFIOS DA PARTICIPAO

pela garantia de direitos iguais de participao, incluindo os

direitos de votar, de associao, de expresso poltica, de
ser eleito para um posto pblico, de garantias de igualdade
de oportunidades para o exerccio de uma influncia eficaz,
sendo que este ltimo requerimento condena a desigualdade
de oportunidades para ser eleito e o exerccio da influncia
poltica, que resultam do desenho da estrutura das decises
coletivas (Cohen, 1999, p. 38).
A combinao desses trs princpios permite, segundo
Cohen, uma concepo de democracia deliberativa que articule
processos com resultados e que faa valer de fato as expresses
pelo povo e para o povo, que so prprias do ideal de democracia. Entre o conjunto de sujeitos deliberativos, o autor
destaca o papel das associaes secundrias7, na medida em
que representam os interesses de uma ampla base social que,
de outra forma, encontra-se sub-representada. A atuao desse
associativismo fundamental para corrigir as desigualdades
econmicas subjacentes e garantir a competncia regulatria
requerida para a promoo do bem comum (Cohen, 1999).
Menos preocupado com a exigncia de uma racionalidade discursiva pautada na idia do consenso luz do melhor
argumento, Bohman defende a idia de um processo de
justificao pautado na cooperao, no dilogo e no comprometimento dos cidados para com os resultados ou respostas
advindas de uma interlocuo pblica de carter aberto, plural
e inclusivo. A justificativa das opinies e decises d-se a
partir da construo do interesse comum democraticamente
acordado (Bohman, 1996).

A democracia participativa e a realidade

brasileira
No Brasil, a discusso e o debate acerca da democracia
desejvel (e possvel) vm percorrendo um caminho sinuoso
e atravessado por disputas sobre os sentidos da participao.
O processo de redemocratizao testemunhou a emergncia
de novas concepes acerca da democracia, na medida em que
diferentes setores da sociedade passam a questionar os limites
da democracia representativa ou o potencial das instituies
formais da democracia em sua capacidade de produzir respostas adequadas aos problemas de excluso e de desigualdades
sociais, que vm, ao contrrio, se acentuando (Dagnino, 2000),
e requerendo a ativao da cidadania, no sentido de romper
com uma noo de poltica enquanto atividade exclusiva de
aparatos partidrios oligarquizados e de polticos profissionais
com vocao pblica discutvel (Fontana, 2000).
Durante as ltimas dcadas, vem tomando flego, no
pas, uma demanda por participao que, partindo do campo

Enquanto grupos organizados que so intermedirios entre o mercado e o Estado (Cohen, 2000).
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movimentalista8, dos partidos polticos de esquerda, dos

setores acadmicos e de vrias entidades profissionais e
representativas9, aposta em uma efetiva partilha de poder
entre o Estado e a sociedade civil na formulao e deciso
do interesse pblico. De acordo com o GECD (1999, p. 88),
nesta concepo no cabe sociedade civil ser mera executora das aes polticas do Estado, pois h o pressuposto
de partilha de poder e responsabilidades entre eles, atravs
de um processo onde seja possvel a construo coletiva
de regras em todos os nveis: elaborao, implementao e
controle das aes.
neste contexto que uma srie de experincias de
gesto de polticas pblicas de carter participativo vm
sendo implementadas no Brasil, principalmente no mbito
do governo local ou municipal, com destaque para os Conselhos Gestores de Polticas Pblicas (Sade, Assistncia
Social, Criana e Adolescente, e outros) e as experincias
de Oramento Participativo (OP). No caso dos Conselhos
Gestores, apesar de bastante recentes na trajetria poltica
do pas, estas experincias vm apresentando uma importante capacidade de generalizao, seja nas diferentes
esferas de governo (municipal, estadual e federal), seja nas
diferentes reas de interveno governamental (Trabalho,
Meio Ambiente, Educao, Sade, etc.). No caso do Oramento Participativo, embora seja uma prtica marcante das
administraes do Partido dos Trabalhadores (PT), tambm
vem sendo adotada, com diferentes verses, por outras
agremiaes partidrias10.
Visando democratizao do Estado atravs da ampla
participao social junto s instncias decisrias das polticas
pblicas, estas experincias vm apresentando uma srie de
problemas e contradies, no apenas em funo do peso
da herana poltica institucional e cultural tradicional,
como tambm, e fundamentalmente, pela despolitizao da
questo social ditada pela perspectiva neoliberal. Ergue-se,
junto bandeira do mercado, uma bandeira com as insgnias
da filantropia e da solidariedade, com um clamor participao limitada execuo das aes de enfrentamento da
pobreza, atravs da construo de alternativas privatistas
que ocorrem por fora do mundo pblico e dos fruns de
discusso e negociao (Yazbek, 2000).
O Dossi Movimentos Sociais e a Construo Democrtica11, ao analisar os desafios da participao social na
construo de uma gesto pblica democrtica, explicita as
principais caractersticas dessa vertente que busca purificar
a ineficincia e as disfunes burocrticas do Estado atravs

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de um modelo que, tomando a organizao empresarial como
referncia bsica, defende, no caso das polticas pblicas
e sociais, a transferncia de atribuies do Estado para as
instituies privadas. Enquanto entidades executoras, as
organizaes da sociedade civil assumem paulatinamente
a responsabilidade das aes voltadas para a rea social,
num processo de desresponsabilizao do Estado que vem
resultando em uma fragilizao da cidadania, seja pelo lado
do aumento da pobreza e das desigualdades sociais, seja
pela participao restrita e instrumental da sociedade civil
na formao e concretizao do interesse pblico (GECD,
1999).
O conceito de democracia gerencial parece bastante
pertinente para caracterizar as novas investidas participacionistas que, a partir da absoro (e neutralizao) dos
pressupostos da democracia participativa, procuram atualizar
e refinar os mecanismos de reestruturao poltico-institucional. Tatagiba (2003) analisa as novidades deste modelo
gerencial:
A principal inovao diz respeito participao dos setores
privados lucrativos e no-lucrativos na produo e distribuio
de servios pblicos, a partir da distino entre as agncias que
realizam atividades exclusivas do Estado, e rgos que realizam
atividades no-exclusivas, caso das organizaes sociais que integram o setor pblico no-estatal. Quanto dimenso cultural, o
que estava em jogo era a passagem da cultura burocrtica para
a cultura gerencial, possvel a partir do uso de instrumentos
de gesto do setor privado no setor pblico, com a adoo dos
programas de qualidade, reengenharia organizacional, terceirizao, planejamento estratgico, etc. (p. 59).

Neste modelo, ocorre uma incorporao seletiva da dimenso participacionista centrada em uma noo de partilha
que diz respeito responsabilizao das questes sociais com
especial nfase no papel do voluntariado.
Em que pesem as combinaes empricas destes
diferentes modelos de democracia (Tatagiba, 2003; Frey,
2004), h que se resgatar os diferentes sentidos de participao, diferenas essas em grande parte esfumaadas por
um processo de confluncia perversa (Dagnino, 2004)
ou de uma crise discursiva que homogeneza vocabulrios
e obscurece as diferenas de sentido e de projetos acerca
da participao e da democracia. buscando reafirmar o
sentido de participao poltica desenvolvido pela teoria da
democracia deliberativa que se busca avaliar os processos
participativos em curso no pas.

Fazem parte deste campo os movimentos populares e sociais, o movimento sindical, as pastorais sociais, as ONGs, entre outros (GECD, 1999).
Como a Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), a Associao Brasileira de Imprensa (ABI) e a Sociedade Brasileira para o Progresso da Cincia (SBPC).
De acordo com o Instituto Polis, O Brasil conta com mais de 100 (cem) municpios que esto adotando, de formas variadas, o OP. Na esfera estadual, ressaltase o caso do Rio Grande do Sul, que implementou o OP na gesto do PT (1998-2002).
Produzido pelo Grupo de Estudos sobre a Construo Democrtica (GECD, 1999).

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Limites e desafios da participao poltica

Informada pelo referencial terico da democracia deliberativa que, como vimos, implica um conjunto de pressupostos
e princpios pautados na idia de que a legitimidade das
decises polticas advm de processos de discusso pblica
plural e coletiva, buscar-se-, brevemente, analisar alguns
elementos das experincias participativas que suscitam uma
maior problematizao acerca das exigncias terico-normativas deste modelo.
Em primeiro lugar, cabe resgatar a pertinncia de um
conjunto de crticas s propostas da democracia deliberativa
em sua nfase s condies de igualdade, liberdade e pluralidade participativa na construo de consensos polticos
coletivos: os riscos de populismo, elitismo caracterizado
pelo predomnio e/ou o favorecimento dos grupos mais
organizados e com maior poder e recursos ; o risco de coero da maioria; a fora dos interesses privados ou egostas
(Elster, 1997); a manipulao das preferncias por grupos
com maior poder poltico e econmico (Przeworski, 1998;
Stokes, 1998), entre outras.
Na tentativa de resumir estas crticas, levantam-se aqui
pelo menos duas importantes consideraes. Em primeiro
lugar, a importncia do resgate dos elementos estruturais da
poltica, a saber, os interesses e o poder (Silva, 2004). Em
segundo lugar, a necessidade de resgatar com profundidade
os constrangimentos sociais da participao, haja vista a magnitude de nossas desigualdades sociais (Miguel, 2001).
De fato, muitas experincias parecem corroborar estas
crticas, na medida em que so atravessadas por conflitos, por
diferenas de interesses, de correlao de foras polticas e
de recursos simblicos e materiais.
No que diz respeito s experincias conselhistas, as diferenas de interesses e de recursos portanto, de poder vm
se constituindo em fato recorrente. Em um balano da literatura
sobre os Conselhos Gestores de Polticas Pblicas, Tatagiba
(2003) ressalta, entre vrios limites, a resistncia do Estado para
com estes espaos, utilizando-se de uma srie de mecanismos
de controle sobre o processo participativo. Parece que a palavrachave para os sucessos (parciais) de vrias experincias no o
dilogo ou a cooperao, e sim a estratgia. De acordo com a
autora, a compreenso do Estado como um ator no monoltico
tem sido fundamental para a adoo de procedimentos ou estratgias que visam a estabelecer alianas e parcerias pontuais
com diferentes setores (da sociedade e do Estado) tendo em
vista a concretizao de objetivos voltados para a promoo
dos direitos sociais. Embora se observem algumas conquistas
mais pontuais, de maneira geral os conselhos apresentam, no
cenrio atual, uma baixa capacidade propositiva, executando um
reduzido poder de influncia sobre o processo de definio das
polticas pblicas (Tatagiba, 2003, p. 98).

OS SENTIDOS E DESAFIOS DA PARTICIPAO

Interessa aqui chamar a ateno para os conflitos

inconciliveis. Este parece ser o n ou o desafio central das
propostas deliberativas. Ou seja, se os conflitos conciliveis
so passveis de soluo atravs de espaos pblicos dialgicos
e plurais, os conflitos inconciliveis pedem o acionamento
de mecanismos estratgicos que tendem a fazer aumentar
as vantagens do poder governamental, na medida em que se
constitui em esfera especializada na adoo desta lgica.
No que se refere aos recursos, os estudos de Fuks et
al. (2004) indicam uma importante correlao entre as desigualdades de recursos (renda, escolaridade, organizacional,
etc.) e desigualdades no poder de influncia dos processos
decisrios. De maneira geral, as deliberaes so conduzidas
pelos gestores pblicos que, alm de apresentarem maior nvel
de renda e escolaridade, contam com uma maior quantidade
de outros recursos, a exemplo da competncia tcnica, da
capacidade de obter maior informao e maior penetrao
nos aparatos institucionais.
Essa dimenso dos recursos fundamental para a avaliao
do carter deliberativo das experincias, na medida em que as
desigualdades se reproduzem no interior dos espaos participativos e na medida em que no h uma correlao imediata entre
deciso e publicizao, ou seja, uma experincia participativa
pode ser uma instncia decisria sem se constituir em arena
pblica de debate (Perissinotto, 2004). E exatamente o carter de publicidade, pluralismo e igualdade participativa que vai
demarcar as diferenas com a poltica tradicional.
Quanto s experincias do Oramento Participativo
(OP), convm resgatar algumas consideraes levantadas por
Navarro (2003) acerca do modelo de Porto Alegre. Considerado
um caso exemplar, este modelo, em que pesem todos os seus
avanos sociopolticos, suscita algumas dvidas relacionadas
dimenso da esfera pblica, na medida em que foi sendo
apropriado por uma deformao do poder poltico, com a qual
tal esfera pblica se relaciona, qual seja, o governo municipal
e o bloco poltico que lhe oferece sustentao (p. 119). E
ainda, a mecnica de funcionamento, as formas de recrutamento de operadores comunitrios, as escolhas realizadas nas
reunies, com inquietante freqncia, expressa menos uma
potencialidade universal inscrita nas regras e procedimentos,
e mais os interesses polticos em jogo (p. 121).
Aqui, diferentemente de muitas experincias conselhistas, os interesses entre os atores que participam do OP
vm apresentando maior grau de conciliao. Em minha tese
sobre o OP de Porto Alegre (Lchmann, 2002a), destaco que
a participao e a adeso ao processo do Oramento Participativo revelam uma coincidncia de interesses com os objetivos
e resultados do OP, na medida em que vem se mostrando
como alternativa confivel de resoluo das demandas sociais.
Trata-se, portanto, de uma poltica de soma positiva: o Estado
mantm e aumenta sua capacidade de implementao de
polticas atravs do aumento de legitimidade, e a populao
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LGIA HELENA HAHN LCHMANN

v atendidas as reivindicaes que foram por ela demandadas.

Apresenta forte capacidade de formao de consensos, haja
vista no apenas este compartilhamento de interesses, como
tambm um maior grau de incorporao de lideranas sociais
que, compartilhando do mesmo projeto poltico, passam a
atuar no interior da estrutura governamental.
A maior capacidade mobilizatria do OP parece estar diretamente relacionada com esse carter conciliatrio. Convm
ressaltar as caractersticas do programa que trata de questes
mais concretas da vida social. Vrios tericos da democracia
participativa h muito vm alertando para as evidncias de que
as pessoas esto mais interessadas nos problemas e questes
que tocam suas vidas de forma mais imediata e que melhor
compreendem (Held, 1987). No toa, portanto, que o tipo
de associativismo mais participativo nas instncias do OP o
do tipo comunitrio (associaes de moradores, etc.), e que
o perfil dos participantes indica maior presena dos setores
pobres (porm, no os mais pobres), diferentemente do perfil
dos participantes nas esferas conselhistas, geralmente constitudas por setores com maior renda e escolaridade.
Cabe, portanto, proceder a algumas consideraes gerais
acerca da participao nos espaos de deciso poltica (OP e
Conselhos) guisa de concluso.
Em primeiro lugar, ressaltar que as instncias participativas
esto inseridas em um ambiente poltico competitivo que envolve
diferentes atores, rgos, setores (pblicos e privados), entidades,
etc. (Tatagiba, 2005), fortemente enraizados em uma cultura
clientelista e patrimonialista. Nesta perspectiva, h que se avaliar
as possibilidades deliberativas a partir de diferentes correlaes
de fora e interesses. Ou seja, dependendo do quadro scio-poltico-institucional, a experincia participativa est assentada em
um campo minado que requer o desenvolvimento de diferentes
estratgias para fazer valer o carter pblico e democrtico.
Em segundo lugar, h as desigualdades sociais que subjazem s experincias institucionais. As diferenas de recursos
(individuais, organizacionais, etc.) poluem os ambientes deliberativos que reproduzem, em grande parte, as vantagens e
desvantagens dos diferentes setores polticos e sociais.
Parece pertinente resgatar alguns fatores que vm sendo
apontados como relevantes para a implementao e sustentao
(bem-sucedida) de experincias participativas, notadamente
as experincias de OP, quais sejam: o empenho, vontade e
compromisso poltico-governamental; a capacidade e o grau
de organizao e articulao da sociedade civil; e o desenho
institucional (Lchmann, 2002a; 2002b). Enquanto conjunto
de regras e espaos participativos, o desenho institucional
constitui-se, combinado com as outras variveis, em mecanismo
importante na ampliao da participao e na busca de efetivao
dos princpios de pluralidade, igualdade e publicidade.
Porm, como vimos, a experincia de Porto Alegre,
que parece apresentar uma combinao positiva entre estes
fatores, est atravessada por problemas e limites que parecem

desafiar o sentido da participao deliberativa. Dentre estes

desafios, ressaltam-se (novamente) as diferenas de interesses
e as desigualdades sociais. Interesses inconciliveis impedem,
ou obstruem, o dilogo e a busca de consensos; interesses
conciliveis podem levar constituio de novas relaes de
controle e manipulao.

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