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CURSO DE DOUTORADO DO IE/UFRJ

DESCENTRALIZAO E FEDERALISMO FISCAL:


UM ESTUDO DE CASO DOS MUNICPIOS DO RIO DE JANEIRO

PAULA ALEXANDRA CANAS DE PAIVA NAZARETH


Registro: 103008040

ORIENTADORA:
Professora MARIA LUCIA TEIXEIRA WERNECK VIANNA

Agosto de 2007

NDICE
RESUMO

INTRODUO

I.

ANLISE TERICA DA DESCENTRALIZAO E FEDERALISMO

FISCAL
I . 1.

II.

18

Reviso da Literatura

21

O ARRANJO FEDERATIVO BRASILEIRO

32

II . 1.

Breve histrico da montagem do arranjo federativo brasileiro

40

II . 2.

A Constituio de 1988 e a autonomia municipal

49

II . 3.

Caracterizao do atual sistema de gesto fiscal brasileiro

63

III.

MUDANAS INSTITUCIONAIS, LEGAIS E POLTICAS QUE MAIS

AFETARAM

GESTO

MUNICIPAL:

PROCESSO

MUNICIPALIZAO

DE
70

III . 1.

Municipalizao da sade

78

III . 2.

Municipalizao da educao

87

III . 3.

Mudanas no setor de petrleo

94

IV.

ECONOMIA

DO

RIO

DE

JANEIRO:

UMA

HISTRIA

TRANSFORMAES

DE
111

IV . 1.

A evoluo da economia fluminense

IV . 2.

A trajetria industrial no sculo XX: o Rio de Janeiro perde importncia frente

112

a So Paulo e Minas Gerais.

118

IV . 3.

A recuperao econmica

130

IV . 4.

Atual perfil demogrfico e econmico do Estado do Rio de Janeiro

133

IV.4.1

Distribuio da populao, por faixas de tamanho e regies

133

IV.4.1.1

A criao de novos municpios

136

IV.4.1.2

Evoluo da Populao residente, por regio geogrfica

145

IV.4.2

Produto Interno Bruto, por faixas de tamanho e regies

148

V.

IMPACTOS NAS FINANAS PBLICAS DOS MUNICPIOS DO RIO DE

JANEIRO
V . 1.

160

Anlise das Receitas dos municpios fluminenses

171

V.1.1

Panorama geral das receitas no perodo 1996/2004

171

V.1.2

Apresentao do Modelo Analtico utilizado no estudo das Receitas dos Municpios do RJ 177

V.1.2.1

Detalhamento das Categorias de Receita

180

V.1.2.2

Anlise da Receita dos Municpios do Rio de Janeiro - 2004

212

V . 2.

V.1.2.2.1

Da Receita Tributria de 2004

224

V.1.2.2.2

Da Evoluo da Receita Tributria no perodo 1996 a 2004

228

V.1.2.2.3

Da Distribuio do ICMS-RJ em 2004

236

V.1.2.2.4

Da comparao das receitas dos Municpios do RJ de 1996, 2000 e 2004,

por categorias

243

Despesa dos Municpios do Rio de Janeiro

254

V.2.1

Anlise das Despesas municipais por funo de governo - 2004

254

V.2.2

Evoluo das Despesas Municipais por Funo - 1996/2004

268

V.2.3

Anlise das Despesas municipais por categoria econmica - 2004

272

V.2.4

Evoluo das Despesas Municipais por Categoria econmica - 1996/2004

279

VI.

CONCLUSO

281

VII.

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

291

VIII.

ANEXO

301

VIII . 1.

Comentrios sobre a Padronizao das Contas Pblicas no RJ

VIII . 2.

Comentrios sobre a Classificao das Receitas do petrleo e do gs natural

301

306

INDICE DE TABELAS
Tabela 1. Brasil - Evoluo da Arrecadao Direta por Esfera de Governo: 1960-2004........... 59
Tabela 2. Brasil - Evoluo da Receita Disponvel por Esfera de Governo: 1960-2004............ 61
Tabela 3. Evoluo comparada de indicadores relacionados ao petrleo 1999/2005.......... 108
3

Tabela 4. Produto Interno Bruto (PIB) do Estado e do Municpio do RJ - 1949/2004............. 125


Tabela 5. Produto Interno Bruto (PIB) do Brasil e do Estado do Rio de Janeiro - 1939/2004 127
Tabela 6. Estimativas do Produto Interno Bruto (PIB) do Estado do RJ, por setor de atividade
1996/2004 ................................................................................................................ 131
Tabela 7. Densidade demogrfica em 2000 Brasil, Regies e Estado do Rio de Janeiro...... 134
Tabela 8. Municpios existentes em 2000, por faixa populacional Brasil, Regies e Estado do
Rio de Janeiro.......................................................................................................... 144
Tabela 9. Evoluo da Populao do Estado do RJ, por regio - 1996/2004.......................... 145
Tabela 10. Receitas dos Municpios do RJ, principais grupos - 1996/2000/2004.................... 171
Tabela 11. Composio do ndice de Participao dos Municpios (IPM) para a distribuio da
cota-parte do ICMS-RJ - 1996 ................................................................................. 197
Tabela 12. Distribuio Percentual dos 25% do ICMS-RJ, ndices Por Regio ...................... 199
Tabela 13. Participao das regies do RJ nos ndices da Lei 2.664/96 e peso de cada ndice
no total da parcela de 25% do ICMS-RJ ................................................................. 200
Tabela 14. Comparao do ndice de Valor Adicionado por regio Estado do Rio de Janeiro 1996 e 2004 ............................................................................................................. 201
Tabela 15. Receitas Tributrias, transferncias do ICMS e FPM e Royalties, per capita
Municpios do RJ por regies 2004 ...................................................................... 215
Tabela 16. Receitas Tributrias, transferncias do ICMS e FPM e Royalties per capita
Municpios do RJ por faixa populacional 2004 ..................................................... 216
Tabela 17. Receitas per capita dos Municpios do RJ, por categoria de receita e componentes
e por faixa populacional 2004............................................................................... 219
Tabela 18. Receita Tributria dos Municpios do RJ 2004.................................................... 224
Tabela 19. Receita tributria per capita dos Municpios do RJ, por regio 1996/2000/2004 233
Tabela 20. Receita tributria per capita dos Municpios do RJ, por faixa populacional
1996/2000/2004 ....................................................................................................... 234
Tabela 21. Indicadores do ICMS-RJ distribudo, em percentagem do total e per capita, por
regio - 2004............................................................................................................ 236
Tabela 22. Clculo da Disperso na Distribuio do ICMS-RJ per capita, por regio - 2004 239
Tabela 23. Indicadores do ICMS-RJ distribudo, em percentagem do total e per capita, por
faixa populacional - 2004 ......................................................................................... 241
Tabela 24. Receitas per capita dos Municpios do RJ, por categorias e por faixa populacional 2004 ......................................................................................................................... 246
Tabela 25. Receitas per capita dos Municpios do RJ, por categorias e por faixa populacional
2000 ......................................................................................................................... 246
Tabela 26. Receitas per capita dos Municpios do RJ, por categorias e por faixa populacional
1996 ......................................................................................................................... 246
4

Tabela 27. Receitas Municipais e disparidades horizontais, Municpios selecionados, por


principais rubricas e categorias de receita 2004 .................................................. 250
Tabela 28. Despesas per capita com as principais funes de governo,

Municpios

selecionados 2004 ................................................................................................ 251


Tabela 29. Despesa Empenhada por funo de governo Municpios do RJ - 2004 ............... 254
Tabela 30. Despesa empenhada com a Funo Sade, principais subfunes Municpios do
RJ - 2004.................................................................................................................. 258
Tabela 31. Despesa empenhada com a Funo Educao, principais subfunes Municpios
do RJ - 2004 ............................................................................................................ 261
Tabela 32. Despesa empenhada com a Funo Urbanismo, principais subfunes Municpios
do RJ - 2004 ............................................................................................................ 264
Tabela 33. Despesa empenhada com a Funo Assistncia Social, principais subfunes
Municpios do RJ - 2004 .......................................................................................... 266
Tabela 34. Despesa empenhada com a Funo Habitao, principais subfunes - Municpios
do RJ - 2004 ............................................................................................................ 267
Tabela 35. Comparativo das Despesas por funes selecionadas,

Municpios do RJ -

1996/2000/2004 (*) .................................................................................................. 268


Tabela 36. Despesa Empenhada por natureza da despesa e por regio - Municpios do RJ 2004 ......................................................................................................................... 272
Tabela 37. Relao investimentos/royalties, despesas totais e com investimentos, e royalties
per capita, por faixa populacional Municpios do RJ - 2004 ................................. 275
Tabela 38. Relao investimentos/royalties, despesas com investimentos, pessoal e Outras
correntes e royalties per capita, por regio - Municpios do RJ - 2004 ................... 276
Tabela 39. Clculo da Disperso na distribuio de royalties per capita

e nas principais

naturezas de despesa, por regio Municpios do RJ - 2004 ................................ 277


Tabela 40. Despesa por Categoria econmica, por regio - Municpios do RJ - 1996............ 280
Tabela 41. Despesa por Categoria econmica, por regio - Municpios do RJ - 2004............ 280

Resumo
Este trabalho apresenta um estudo de caso das finanas pblicas dos municpios do
Estado do Rio de Janeiro, com o objetivo de avaliar os impactos do processo de
descentralizao poltica e fiscal que vem ocorrendo no Brasil desde os anos 80,
entendido como um processo de municipalizao, sobre a composio e o perfil atual
das finanas municipais. A hiptese de trabalho que os impactos decorrentes das
alteraes no aparato legal e institucional em que se insere o arranjo federativo
brasileiro foram mais pronunciados no Estado do Rio de Janeiro do que no restante da
federao, em razo da importncia do petrleo e gs natural para a economia e para as
finanas pblicas dos entes federativos fluminenses.
As evidncias reunidas permitem comprovar a ocorrncia de um efetivo processo de
municipalizao no Estado do Rio de Janeiro, com significativas mudanas em termos
de aumento e modificao do perfil das receitas disponveis, crescentemente vinculadas
a finalidades especficas, com o correspondente aumento da responsabilidade municipal
sobre o provimento de bens e servios pblicos. Confirmam-se a ausncia de
mecanismos de cooperao e a ineficcia do sistema de partilha para redistribuir os
recursos horizontalmente e minimizar as desigualdades socioeconmicas que se
observam entre os municpios e as regies fluminenses - problemas comuns a toda a
federao, aqui agravados pela distribuio da cota-parte municipal do ICMS e dos
recursos provenientes do petrleo, que acarretam significativa disparidade entre as
receitas finais disponveis per capita para os governos locais.

Introduo

Objetivo e justificativa

Este trabalho apresenta um estudo de caso das finanas pblicas dos municpios do
Estado do Rio de Janeiro, cujo objetivo avaliar os impactos do processo de
descentralizao poltica e fiscal que vem ocorrendo no Brasil desde os anos 80 sobre a
composio e o perfil atual das finanas municipais.
Em vista das limitaes encontradas na reviso da literatura sobre o federalismo e a
descentralizao, que permitiram concluir pela inadequao do uso das teorias
hegemnicas da economia do setor pblico, em razo de seu carter normativo e da
ausncia de poder explicativo das experincias concretas do federalismo encontradas no
mundo real, na ausncia de um referencial terico que d conta da especificidade do
arranjo federativo brasileiro, buscou-se trabalhar com categorias analticas que
permitissem conhecer a soluo tcnica adotada no caso especfico e seus elementos
relevantes, e avaliar a sua adequao em face das recentes mudanas ocorridas.
A opo pelo estudo de caso justifica-se pela possibilidade que oferece de estudar o
fenmeno impactos de mudanas legais sobre as relaes intergovernamentais em um
contexto federativo em seu contexto, sob os seus vrios ngulos, aliando pesquisa
histrica e descrio dos fatos utilizao dos dados quantitativos e, na medida do
possvel, qualitativos, para auxiliar o conhecimento e compreenso do fenmeno.
Alguns fatores justificam a escolha do tema. Em primeiro lugar, a constatao da
importncia da produo de anlises da economia fluminense, j que a nossa produo
acadmica tem estado muito mais voltada aos temas de desenvolvimento nacional do
que aos temas do desenvolvimento regional e, principalmente, local, carentes de
maiores estudos. Creio que esta deficincia sentida por todos aqueles que trabalham
direta ou indiretamente com a economia do Estado e seus municpios e que a reflexo
acadmica e a produo de estudos sobre a economia fluminense so de grande valia
para embasar propostas e processos de avaliao das polticas pblicas em curso ou a
adotar, bem como fornecer elementos para o debate em torno do desenvolvimento
econmico local e dos instrumentos que podem ser utilizados para promov-lo.
7

Finalmente, mas no menos importante, a escolha se justifica pelo meu interesse pessoal
e profissional, por trabalhar como tcnica de controle externo e pela possibilidade de
aliar a curiosidade de ordem acadmica e o estudo das questes ligadas s finanas
pblicas prtica diria do trabalho que desenvolvo no Tribunal de Contas do Estado
do Rio de Janeiro.

Da importncia e atualidade do tema

O papel que o municpio ocupa na federao brasileira sofreu grandes modificaes no


passado recente. s significativas mudanas polticas que marcaram o fim de mais de
20 anos de ditadura militar, correspondem profundas mudanas na estrutura da
sociedade brasileira, com desdobramentos no sistema econmico e na organizao
federativa do pas.
O processo de redemocratizao provocou mudanas no sistema representativo, com o
aperfeioamento das instituies eleitorais e a ampliao dos direitos civis e polticos,
culminando com a instalao da Assemblia Nacional Constituinte e a promulgao da
Constituio Cidad em 1988.
Embalada pelo clima de euforia que acompanhou o movimento popular pelo retorno das
eleies diretas em todos os nveis de governo (diretas j), restauradas ao longo dos
anos 80, a nova Constituio props resgatar e fortalecer a autonomia municipal,
seriamente ameaada no perodo da ditadura, quando a centralizao do poder nas mos
do governo federal incluiu a extino das eleies locais, com a nomeao dos prefeitos.
Identificando a descentralizao como fundamental para assegurar a democracia e a
participao popular, a Constituio modificou o padro de distribuio de receitas e
competncias no sistema federativo brasileiro, favorecendo principalmente os
municpios.
No apenas ampliou a competncia tributria privativa da esfera municipal, como
tambm complementou a repartio da competncia tributria com o aprofundamento
do sistema de quotas de participao nas receitas estadual e federal, aumentando as
transferncias intergovernamentais de receitas com o objetivo de equalizar os recursos

disponveis para os municpios, considerados fundamentais para que pudessem


desempenhar o novo papel que lhes foi reservado na federao.
PRADO (2001) chama a ateno para a peculiar forma de montagem e desenvolvimento
do atual arranjo federativo brasileiro, desde os anos oitenta, que resultou, nas palavras
do autor, de uma inverso da relao de determinao do financiamento dos gastos
normalmente observada em federaes. No Brasil, no a estrutura de
responsabilidades atribudas aos governos locais que define as necessidades de
financiamento e a forma de viabiliz-los, mas a descentralizao financeirooramentria que conduz, em boa medida, descentralizao dos encargos, sem
qualquer orientao para o necessrio processo de adequao dos mecanismos de
financiamento federativo 1 .
Com efeito, como apontado pelo autor, ao contrrio do que ocorreu em outros pases
que tambm experimentaram processos de descentralizao no passado recente, a
Constituio Cidad assegurou aos governos subnacionais brasileiros, em primeiro
lugar, a redistribuio dos recursos ento existentes e competncias tributrias
privativas, enquanto definiu apenas precariamente a descentralizao de encargos, o que
foi ocorrendo de forma desordenada desde ento.
Por tudo isso, o processo brasileiro de descentralizao, que se originou dos conflitos
com a Unio em funo da centralizao do perodo anterior, assume, em grande
medida, o carter de um movimento de ampliao e autonomizao dos oramentos dos
GSN [governos subnacionais], acompanhado de algumas definies parciais de
descentralizao de encargos e de um movimento difuso e pouco organizado de
ampliao dos gastos dos governos subnacionais 2 .
Ao longo dos anos 90, a economia brasileira sofreu importantes modificaes em sua
estrutura, destacando-se a abertura comercial, o fim de monoplios e a privatizao de
empresas estatais, as reformas administrativa e previdenciria, o controle da inflao e a
estabilidade monetria.
Nesse contexto de mudanas das regras do jogo, em uma conjuntura domstica de
instabilidade poltica, agravada pelos problemas da inflao crnica e do endividamento

PRADO (2001:2, grifos originais do autor)

Idem. Este aspecto ser retomado no captulo V, na anlise das finanas dos municpios fluminenses,
onde se identificam alguns dos traos caractersticos desse movimento.

externo, consolidou-se a tendncia de aprofundamento da descentralizao poltica e


fiscal - que avanou sem retrocessos apesar de sucessivas crises econmicas e polticas
que abalaram o pas, e talvez mesmo por isso - na direo de conferir maior autonomia
financeira aos governos locais para atender s demandas crescentes de suas sociedades.
Passados 10 anos, j se contavam 20 emendas Constituio. 19 anos depois, 53
emendas constitucionais modificaram o arranjo federativo pactuado em 1988, e
terminam por colocar em risco a sua unidade e coerncia. Ainda assim, apesar das
inmeras mudanas constitucionais com reflexos sobre a organizao federativa e o
papel dos governos locais, os municpios lograram manter a autonomia poltica e para
tributar consagrada em 1988, fortalecendo-se enquanto entes federativos autnomos em
igualdade de status com os estados inclusive quanto s competncias impositivas. 3
O agravamento da crise fiscal e dificuldades crescentes de financiamento do setor
pblico conduziram aprovao da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) em 2000, que
instituiu novas regras e promoveu importantes alteraes na gesto dos recursos
pblicos no Brasil 4 .
Como desdobramento das alteraes institucionais promovidas pela Constituio e pelas
reformas constitucionais que se seguiram e, posteriormente, pela LRF, nova legislao
infraconstitucional modificou a estrutura, as formas de gesto e o funcionamento de
diversos setores e atividades, com implicaes sobre a organizao poltica e as
atribuies municipais, e reflexos nas finanas dos municpios, enquanto aumentou a
responsabilidade dessa esfera no gasto pblico principalmente nas reas sociais.
Se por um lado, como se analisar ao longo deste trabalho e em especial no captulo V,
os recursos postos disposio dos municpios aumentaram consideravelmente nos
ltimos anos, por outro lado foram sendo crescentemente vinculados a finalidades

SANTOS e MATTOS (2006) argumentam que, apesar da autonomia municipal, predomina o


centralismo da Unio nas tomadas de decises que afetam todos os entes: Diante de tudo isso, parece
correto dizer que o Municpio brasileiro, com a Constituio de 1988, adquiriu teoricamente o direito
de exercer a condio de ente federado. Na prtica, contudo, o exerccio pleno desse direito no lhe foi
garantido. O constituinte de 1988 parece ter imaginado que haveria uma adeso automtica dos
governantes aos seus propsitos descentralizadores, que, entretanto no ocorreu. SANTOS e MATTOS
(2006: 734;735).
4
Privilegiando o equilbrio entre receitas e despesas e a gerao de resultados primrios positivos, com
inspirao em leis similares em vigor em outros pases e contando com o apoio de organismos
multilaterais, a LRF estabeleceu limites para os gastos com pessoal e para o endividamento de todos os
entes da federao e dos trs Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio e criou restries criao
de despesas continuadas, alm de enfatizar a importncia do controle de gastos e a transparncia na
gesto, por meio da divulgao peridica obrigatria dos resultados fiscais e da execuo oramentria.

10

especficas, introduzindo limitaes gesto e autonomia dos governos locais,


ampliando os focos de tenses no equilbrio federativo alcanado em 88.
Na grande maioria dos estados, tal processo tem lugar em um contexto de severas
restries financeiras e de acesso ao crdito por parte das administraes municipais,
que resulta em insuficiente capacidade de gasto para as despesas previstas. Estas, por
outro lado, aumentam com o crescimento demogrfico, a urbanizao desordenada e os
problemas associados ao desenvolvimento desigual das diversas regies do pas, que
resultam em migrao de pessoas de outros estados, em busca de oportunidades de
trabalho.
A expressiva concentrao populacional no Estado do Rio de Janeiro, principalmente na
capital e na regio metropolitana, decorrente da histrica polarizao espacial das
atividades econmicas, a tendncia de metropolizao da pobreza e a marcada
desigualdade na distribuio de renda entre as regies so componentes essenciais a
pressionar a demanda pelo atendimento de necessidades ligadas urbanizao 5 .
Apesar de crescentes nos ltimos anos, existe uma percepo generalizada de que os
recursos transferidos aos municpios pelas demais esferas tm sido, de maneira geral,
insuficientes em face das demandas tambm crescentes - da populao, realidade que,
conjugada com a falta de mecanismos institucionais de cooperao e coordenao dos
esforos municipais, vem redundando em deteriorao das condies de vida em muitos
municpios, principalmente na regio metropolitana e na regio noroeste do Estado. O
resultado desse quadro tem sido, no Estado do Rio assim como no restante do pas, o
agravamento das tenses federativas, com o acirramento das disputas por mais recursos
e por redefinio de responsabilidades na federao.
O propsito deste trabalho avaliar os impactos do processo de descentralizao sobre a
composio e o perfil das finanas dos municpios do Rio de Janeiro. Para tanto, sero
analisadas as recentes modificaes institucionais e legais relativas ao processo de
municipalizao descrito e seus impactos sobre as finanas locais, com base na
evoluo recente dos padres de financiamento e da composio dos gastos dos
municpios fluminenses que se desenvolve no ltimo captulo.

Especialmente nas reas da sade, educao, assistncia social e saneamento bsico.

11

A anlise est concentrada em trs momentos distintos, os anos de 1996, 2000 e 2004.
Em 1996, as mudanas mais relevantes para os fins desta anlise, aquelas que
procuraram operacionalizar e aprofundar o processo de descentralizao foram
aprovadas: a Emenda Constitucional n 14/96 (da educao e criao do FUNDEF), a
aprovao da NOB-SUS 1/96 (Norma Operacional Bsica da Sade); a nova legislao
do ICMS, tanto federal (Lei Kandir) como estadual (a lei 2.664/96, que regula a
distribuio da cota-parte do imposto para os municpios); a emenda constitucional
n15/96, que limitou a criao dos novos municpios; a lei do petrleo. Esse seria um
marco zero, um ponto prvio no tempo, quando, sendo aprovadas, essas mudanas
ainda no haviam produzido qualquer efeito.
No ano de 2000, j em um novo contexto macroeconmico marcado pelo ajuste fiscal
em todos os nveis de governo, com renegociao das dvidas estaduais e progressiva
recentralizao de recursos na Unio, como se discutir no captulo II, foi aprovada a
Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), com importantes implicaes para as finanas
pblicas das trs esferas, a partir de ento. Tambm foi aprovada a Emenda
Constitucional n 29/00, que fixou limites mnimos para aplicao de recursos pblicos
pelos trs nveis de governo, na sade.
Naquele momento, j se faziam sentir alguns impactos das novas regras institudas em
1996, tendo em vista que o FUNDEF comeou efetivamente a operar em 1998, mesmo
ano em que se iniciaram os expressivos pagamentos de royalties do petrleo e que
entraram em efetivo funcionamento as regras da NOB01/96, que alteraram
expressivamente a gesto do SUS, com profundos reflexos nas contas municipais. Esse
seria um ponto intermedirio no tempo, onde j se faziam sentir alguns impactos das
mudanas mencionadas.
O ano de 2004 seria representativo da situao atual, em que as mudanas na sade, na
educao, no petrleo e nas regras da gesto fiscal encontram-se consolidadas, e em que
muito expressiva a participao dos recursos dos royalties nas finanas locais.
Um desdobramento da anlise testar a validade, para os municpios do Rio de Janeiro,
de algumas das teses mais frequentemente encontradas sobre o federalismo fiscal no
Brasil, procurando estabelecer semelhanas e diferenas entre os padres de
desenvolvimento das finanas locais brasileiras e fluminenses.

12

Uma importante distino observada no Estado do Rio de Janeiro que, alm dos
avanos institucionais mencionados que modificaram significativamente as receitas e as
despesas de seus municpios - assim como ocorreu em todos os demais municpios
brasileiros em virtude da simetria das regras constitucionais -, as fazendas estadual e dos
municpios registram adicionalmente ingresso expressivo e crescente de recursos de
royalties e participaes especiais relacionadas s atividades de produo e explorao
de petrleo e gs natural, em especial nos Municpios que integram a Zona Principal de
Produo de Petrleo da Bacia de Campos.
O crescimento do volume de pagamentos, com forte impacto sobre a estrutura da receita
como se ver, tambm coincide com as reformas constitucionais e modificaes legais
ocorridas a partir de 1997. Com a flexibilizao do monoplio de explorao pela
Petrobras e a mudana nas alquotas e formas de clculo das compensaes financeiras,
o aumento do volume de produo e de preos do petrleo que se seguiram,
repercutiram na elevao dos pagamentos de royalties, j que o Estado responsvel
por mais de 80% da produo nacional e 80% das reservas totais de petrleo do pas.
A ocorrncia de mudanas estruturais de tal magnitude em um contexto federativo
certamente introduz complexidade adicional ao sistema fiscal e poltico, tendo em vista
a complexidade da rede de relaes intergovernamentais estabelecidas entre os
diferentes nveis de governo, envolvendo inmeros e variados aspectos, e que, em razo
de sua natureza, podem obedecer a lgica especfica, que deve ser buscada.
O movimento de descentralizao que se analisar neste trabalho no um fenmeno
isolado, que acontece apenas no Brasil. Com efeito, registra-se, desde o incio dos anos
80, tendncia crescente no sentido da descentralizao, com a distribuio vertical de
recursos e poder poltico do centro para as unidades locais (governos subnacionais), que
acompanha e muitas vezes se confunde com o movimento de redemocratizao. Por
isso, ocorreu nos pases da Amrica Latina em paralelo ao fim das ditaduras militares e
nos pases do Leste Europeu em transio para a economia de mercado, e coincide com
o enfraquecimento do poder regulatrio dos Estados nacionais, que acompanha a
globalizao.
A reviso da literatura revela que, nas ltimas dcadas, a descentralizao de
competncias e responsabilidades nos pases da Amrica Latina resultou tanto da
presso dos governos subnacionais por maior autonomia, quanto, em muitos casos, da

13

incapacidade dos governos centrais de articular e implementar polticas pblicas,


especialmente nas chamadas reas sociais 6 .
A importncia do estudo, por outro lado, justificada pelo revigoramento do
federalismo em paralelo ao avano da descentralizao, constatado na afirmativa de
Affonso (2003) de que, hoje, aproximadamente 25 naes reivindicam o adjetivo
federal para seus Estados ou ostentam caractersticas tpicas de federaes,
respondendo por algo em torno de 40% da populao mundial 7 .
A atualidade do tema e a quantidade de estudos e pesquisas que vm sendo produzidos
nos ltimos anos, no entanto, contrastam com a ausncia de abordagens tericas que
dem conta das especificidades dos arranjos federativos e da complexidade das relaes
que se estabelecem entre o Estado, o mercado e as sociedades dos pases que adotam
esta forma de governo, por outro lado.

Da estrutura do trabalho

Com o objetivo de avaliar em que medida o estudo das modificaes dos mecanismos
de financiamento das aes governamentais, em contextos federativos, exige uma
abordagem terica especfica do federalismo fiscal, o primeiro captulo apresenta uma
reviso da literatura relativa s teorias do federalismo e procura avanar na discusso
das questes ligadas descentralizao, como forma de execuo e suprimento dos
servios pblicos, com intuito de identificar, nesse universo, modelos de relaes
federativas e de distribuio de poderes e competncias em federaes que possam
subsidiar a anlise do caso brasileiro e, em particular, do caso fluminense.
A anlise que ser desenvolvida permite confirmar que cada federao real adota uma
soluo prpria, nica, um arranjo institucional que foi tornado possvel pelas
circunstncias histricas, resultante da inter-relao das foras polticas e da evoluo
das relaes e preferncias sociais quanto ao papel do Estado e , dessa forma,

6
7

AFFONSO (2001); CARRERA (2006); SANTOS (2003).


AFFONSO, R. (2003: 3)

14

compatvel com suas especificidades. Mais ainda, por essas razes, existe em
permanente processo de evoluo e reforma 8 .
Em face da ausncia de um instrumental terico adequado, tendo em vista a
impossibilidade de reproduzir em pases regimes fiscal-federativos de outros, por serem
nicos e compatveis com condies sociais, histricas e polticas determinadas,
buscou-se trabalhar com categorias analticas que permitissem conhecer a
especificidade da soluo tcnica adotada no caso especfico e seus elementos
relevantes, e avaliar a sua adequao em face das mudanas ocorridas nas condies em
que opera, j resumidas, que modificaram tanto o contexto scio-poltico como a
estrutura econmica.
Assim, o captulo II revisa, com base nos estudos sobre o tema, a montagem do arranjo
federativo brasileiro e o recente processo de descentralizao com nfase no papel do
municpio e descreve, em linhas gerais, o estgio atual e as principais caractersticas e
limitaes - do sistema fiscal federativo em vigor.
O terceiro captulo resume as mudanas legais, institucionais e polticas promovidas
desde a dcada de 90 que mais impactos produziram sobre a autonomia e as finanas
dos municpios fluminenses, com destaque para o processo de municipalizao das
polticas sociais, mais especificamente nas reas da sade e educao, e as mudanas no
aparato legal e institucional que regula as atividades ligadas extrao e explorao do
petrleo e gs natural, em vista da abundncia das reservas desses recursos no territrio
estadual e na Plataforma Continental.
O quarto captulo revisita, em linhas gerais, as transformaes da economia do Estado
do Rio de Janeiro, de modo a fornecer subsdios para a anlise dos municpios. O
captulo inicia com um breve retrospecto dos principais fatos da histria e da economia
do Estado, com o intuito de contextualizar a anlise que se segue, abordando com mais
detalhe, por sua importncia para os fins deste trabalho, a trajetria de crise vivenciada
pela economia fluminense em boa parte do sculo XX e a inflexo dessa trajetria desde
a dcada de 90, viabilizada pelas mudanas no setor do petrleo e gs natural e ancorada
fortemente nas atividades dessa cadeia produtiva desde ento.

PRADO (2006:16)

15

Nas sees seguintes, so apresentados, em seus traos distintivos, os atuais perfis


demogrfico e econmico fluminenses, a partir da distribuio da populao residente e
das atividades econmicas, medidas pelo Produto Interno Bruto, por regio do Estado e
por faixas populacionais, segregando os municpios fluminenses por seu tamanho, com
uma descrio das mudanas ocorridas no perodo em que se desenvolve a anlise. Em
particular, so comentados o processo de criao de novos municpios no pas, que
resultou na instalao de 11 novos municpios fluminenses entre 1996 e 2004, e a
tendncia de desconcentrao espacial das atividades em curso, com breve descrio do
panorama atual.
O quinto captulo busca avaliar os impactos e desdobramentos do processo de
descentralizao poltica e fiscal, analisado nos captulos anteriores, sobre o perfil das
finanas pblicas dos municpios do Estado do Rio de Janeiro, analisando-se impactos
sobre os montantes, a composio e os padres de financiamento dos gastos pblicos
fluminenses com base nos dados relativos aos anos de 1996, 2000 e 2004.
Os dados de receitas e despesas dos municpios fluminenses utilizados foram coletados
em duas fontes primrias: o Tribunal de Contas do Estado do RJ (no SIGFIS, Sistema
Integrado de Gesto Fiscal, para os dados mais recentes, e nos processos de prestaes
de contas de administrao financeira dos municpios, para 1996) e a Secretaria do
Tesouro Nacional, do Ministrio da Fazenda 9 .
As receitas e despesas dos municpios, objetos do trabalho, so abordadas em sees
prprias. A primeira descreve o modelo analtico adotado, desenvolvido por Srgio
Prado (2001, 2003), que trabalha com categorias de apropriao da receita para anlise
do sistema de competncias tributrias e transferncias fiscais em federaes, que define
a capacidade de gasto efetiva de cada ente. Com base nesse modelo, conceituam-se as
categorias de receita utilizadas e seus respectivos componentes.
De posse desse instrumental, so avaliados o perfil e a composio atual das receitas
dos municpios do Rio de Janeiro, com base nos dados de 2004, e comparada a evoluo
9

Relatrios do FINBRA. Alm dessas, foram utilizadas informaes das seguintes fontes: IBGE e
IPEADATA (populao e PIB); Fundao CIDE do Rio de Janeiro, da ANP e do SIAFEM RJ (royalties),
STN e da AFE/BNDES (transferncias de recursos federais); Secretaria de Estado da Fazenda (ou
Receita) e do TCU (para clculo da distribuio do ICMS); Fundao Getlio Vargas (PIB do Estado do
RJ e IGP-DI para atualizao dos valores); Ministrio da Sade (SIOPS e DATASUS) para dados da
sade e Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil (PNUD, para o IDH-M). Agradeo a Marcos Ferreira
da Silva, do TCE-RJ, que me ajudou na difcil empreitada de construir e compatibilizar a base de dados,
ao longo de meses, a partir da qual desenvolvi a anlise apresentada no captulo 5.
(http://marcosfs2006.googlepages.com)

16

das receitas entre 1996 e 2004, agregadas e por habitante, por regio do Estado ou
tamanho dos municpios.
Procurou-se confrontar, na seo seguinte, a distribuio das prioridades de gastos das
administraes municipais em 1996, 2000 e 2004, refletidas na classificao das
despesas por funo de governo, e por categoria econmica, tambm por regio do
Estado, detalhando-se para esse ltimo ano, de acordo com a relevncia no total de
gastos, os dados referentes s chamadas reas sociais, que refletem o perfil atual das
despesas e o avano do processo de municipalizao descrito nos captulos anteriores.
Por fim, so resumidas as principais concluses alcanadas no trabalho, que permitiro
comprovar a ocorrncia de um efetivo processo de municipalizao no Estado do Rio de
Janeiro, com significativas mudanas em termos de aumento de recursos e
responsabilidades sobre o provimento de bens e servios pblicos, ao mesmo tempo em
que se confirmar, tambm para os municpios fluminenses, a adequao e a validade de
muitas das teses encontradas na literatura sobre o federalismo fiscal brasileiro.

17

I.

Anlise terica da descentralizao e federalismo fiscal

A questo terica central que se coloca para fins deste trabalho se a anlise das
mudanas constitucionais, legais e institucionais que afetaram a autonomia dos
municpios fluminenses e brasileiros de modo geral - no perodo recente, que
caracterizam o processo de descentralizao fiscal e poltica, pelo fato de ter ocorrido
em um Estado federal, em um contexto legal, poltico, institucional e jurdico prprio,
pressupe a delimitao de um marco terico especfico.
Identificou-se a necessidade de conhecer e entender o que diferencia o federalismo
como processo poltico distinto e a federao como forma de organizao do Estado
nacional e avaliar em que medida o processo de descentralizao assume contornos
prprios e especficos nessas circunstncias.
A questo relevante seria identificar, na reviso da literatura, modelos de relaes
federativas e de distribuio de poderes e competncias dentro de federaes, entre as
diferentes unidades que as compem, bem como da forma de organizao do Estado
federal e avaliar em que medida a federao brasileira e o Estado do Rio de Janeiro em
especfico se enquadram nesses modelos.
Adicionalmente, buscava-se identificar as implicaes e desdobramentos esperados de
mudanas institucionais e legais da magnitude das que foram empreendidas no Brasil
sobre as relaes intergovernamentais, em um contexto federativo, que sejam
especficas dessa forma de organizao do Estado - que permite preservar a unidade
com diversidade - e que pudessem orientar e subsidiar a construo de uma agenda de
pesquisa futura.
Foram esses objetivos que nortearam a busca do mapeamento do atual estado das
artes da teoria, em busca de instrumentos tericos para a anlise do federalismo
brasileiro e do caso fluminense. Como resultado, constatou-se a ausncia de abordagens
tericas que dem conta das especificidades dos arranjos federativos e por
conseqncia, do brasileiro - e da complexidade das relaes que se estabelecem entre o
Estado, o mercado e as sociedades dos pases com organizao federal de governo.
Observou-se, em primeiro lugar, grande dificuldade na precisa delimitao dos
conceitos de descentralizao e federalismo, dificuldade que vem sendo apontada em
18

diversos estudos 10 . De fato, estabelecer as diferenas entre descentralizao e


federalismo com base na literatura no tarefa simples. Estes conceitos esto
estreitamente relacionados entre si e com o movimento de democratizao - tendncia
de transferncia de poderes dos governos centrais para locais.
AFFONSO (2003) chama a ateno para o fato de que a confuso entre os conceitos na
literatura (teoria dominante) reduz o federalismo a seu aspecto fiscal, desconsiderando
as demais dimenses - social, poltica e histrica: para a welfare economics e, em
particular, para o federalismo fiscal, o federalismo entendido como
descentralizao 11
Na teoria econmica tradicional, o federalismo entendido como descentralizao,
com enfoque estritamente econmico (fiscal). A estrutura federativa, em seus aspectos
sociais, jurdicos e polticos, considerada dado exgeno do qual se parte 12 .
Nesse sentido, s interessa economia na medida em que afeta a capacidade de que a
proviso de bens e servios localmente corresponda s preferncias locais, enquanto que
do ponto de vista da cincia poltica, importaria a anlise da diviso e utilizao do
poder.
OATES (1990) v o federalismo fiscal como um spectrum de situaes de maior ou
menor centralizao (ou descentralizao), como um continuum centralizaodescentralizao, contexto em que desaparece a especificidade do estado federal 13 . A
descentralizao para OATES consiste na autntica deteno de poder decisrio por
unidades descentralizadas, por contraste com a desconcentrao, conceito que se
confunde com a delegao do controle administrativo para nveis inferiores da
hierarquia administrativa 14 .
As relaes fiscais intergovernamentais e os arranjos institucionais que regulam as
relaes entre os diferentes nveis de governo, em um estado federal com elevado nvel

10
11

AFFONSO (2003), ABRUCIO, (2004), ALMEIDA (1995)


AFFONSO (2003:24)

12

Para AFFONSO (2003), embora as definies dessa exogeneidade que utilizam no sejam
exatamente iguais, MUSGRAVE e MUSGRAVE (1980) e OATES (1990) compartilham o mesmo ponto de
vista terico com relao ao federalismo e s estruturas federativas (AFFONSO, 2003: 23).
13
Um exemplo dessa viso pode ser encontrado em WHEARE (1963), para quem o federalismo um
mtodo da diviso de poderes para que em determinada esfera os governos geral e regional sejam cada
qual coordenados e independentes.
14
AFFONSO (2003)

19

de descentralizao, como o caso do Brasil, so fundamentais para garantir que sejam


atingidos os objetivos e funes do governo, com vistas ao desenvolvimento do pas.
O estudo das relaes fiscais intergovernamentais envolve diferentes aspectos, que vo
desde a distribuio das responsabilidades sobre gastos e das competncias tributrias,
os tipos e naturezas distintas das transferncias intergovernamentais e seus impactos,
questes ligadas administrao tributria, ao oramento e gesto financeira em estados
federais (com mltiplas esferas de governo) e o controle do endividamento dos
governos subnacionais. A prxima seo apresenta uma reviso da literatura.

20

I . 1. Reviso da Literatura
Procurou-se, a princpio, analisar as principais abordagens tericas ou linhas de
pesquisa na rea do federalismo fiscal, com o intuito de reunir instrumentos suficientes
para proceder anlise do federalismo brasileiro e, mais especificamente, do caso
fluminense.
Uma reviso ainda superficial da literatura, entretanto, permitiu inferir as dificuldades
que seriam enfrentadas na busca de uma abordagem adequada para embasar o estudo
das finanas de governos locais.
Diversos autores dedicados ao estudo do tema 15 observaram, na maior parte dos
trabalhos dedicados ao federalismo, a ausncia de um instrumental terico que auxilie o
entendimento das questes que esto subjacentes ao conflito de interesses presente no
modelo federativo brasileiro 16 .
Constataram, ainda, a opo pelo recurso a teorias centradas nos problemas de
otimizao, seguindo a orientao neoclssica, ou que permanecem fiis aos preceitos
da teoria tradicional de finanas pblicas e que, por isso, pouco avanam na discusso
das questes federativas e das relaes do Estado com as respectivas sociedades 17 .
Para AGUIRRE e MORAES (1997), o problema bsico da teoria do federalismo fiscal
a descentralizao. O conceito de descentralizao, no entanto, abrange diversas
dimenses poltica, administrativa, fiscal, econmica.
No sentido amplo do termo, a descentralizao pode ser entendida como a transferncia
de poderes, autoridade e responsabilidades pelas funes pblicas, do governo central
para os governos subnacionais, organizaes governamentais subordinadas ou
independentes ou, ainda, para o setor privado. A descentralizao fiscal cuida dos graus
de autonomia fiscal e responsabilidade sobre gastos pblicos concedidos aos governos
subnacionais 18 .

15

AFONSO e LOBO (1996), AGUIRRE e MORAES (1997) e AFFONSO (2003)

16

A principal concluso que se extrair dessa anlise que a discusso do conflito federativo brasileiro
encontra-se desprovida de embasamento terico adaptado sua especificidade (AGUIRRE E
MORAES,1997:122)
17
AGUIRRE e MORAES (1997:122)
18

A descentralizao fiscal no se limita a pases organizados formalmente como federaes, mas pode
ser observada tambm em pases com sistemas polticos unitrios que possuem, em alguns casos,
estruturas fiscais at mais descentralizadas do que os demais (AFONSO E LOBO, 1996).

21

Estabelecer as diferenas entre a descentralizao (e a desconcentrao, conceito ainda


mais restrito) e o federalismo, com base na literatura, no uma tarefa simples. Embora
no tenham o mesmo significado, os conceitos esto estreitamente relacionados entre si
e com o movimento de democratizao, tendo em vista a tendncia crescente de
transferncia de poderes dos governos centrais para os governos locais.
Um exemplo de interpretao do conceito, que ilustra a confuso em seu emprego, pode
ser encontrada na pgina oficial do Ministrio do Planejamento na internet, na
explicao dos critrios de classificao das contas pblicas, adotados a partir de
2000 19 :
A descentralizao, alm de ser um princpio que preside a boa prtica
administrativa, assume maior importncia, ainda, quando se fala em cobrana de
resultados, que deve ocorrer, preferencialmente, no nvel onde a ao est sendo
realizada, prxima do cidado, que seu destinatrio final. Cabe sempre lembrar que
as pessoas moram nos municpios e que mesmo dentro de uma instituio as
intermediaes distantes do setor responsvel pela execuo da ao so causadoras
de ineficincia.
A tradio administrativa brasileira sempre foi de atribuies difusas de
responsabilidades, o que torna praticamente impossvel uma cobrana de resultados.
Assim, o que se est propondo que o administrador assuma, de uma forma
personalizada, a responsabilidade pelo desenvolvimento de um programa e
consequentemente, pela soluo ou encaminhamento de um problema.

(grifo meu)

AFFONSO (2003) aponta a grande confuso existente entre estes conceitos na


literatura, que acabaram por reduzir o federalismo, na teoria econmica dominante,
quase que exclusivamente a seu aspecto fiscal, desconsiderando as demais dimenses social, poltica e histrica - que lhe so inerentes.
Com efeito, a noo bsica do federalismo, envolvendo a combinao, em um nico
sistema poltico, de regras compartilhadas para fins especficos, por um lado, e de
unidades que o constituem, mas que so autnomas, por outro lado, sem que seja
constitucionalmente definida qualquer relao de subordinao de um dos nveis de
governo aos demais, tem sido aplicada a inmeros pases no perodo mais recente.
19

http://www.planejamento.gov.br/orcamento/conteudo/sistema_orcamentario/classificaoes_orcamentaria
s.htm

22

A descentralizao surgiria como forma de estruturao e organizao do Estado, pelos


impactos que promove nas relaes entre os governos e a sociedade, que veio a ser
recentemente adotada no s no Brasil, mas na maioria dos pases a partir da crise do
capitalismo mundial dos anos 70. A descentralizao como fenmeno e forma de
organizao, envolve a discusso de inmeros aspectos relacionados tais como a
autonomia local, formas de democracia participativa, racionalizao da proviso de
servios, maior liberdade e responsabilidade dos gestores pblicos, desigualdades
regionais, entre outros 20 .
AFFONSO (2003:4) resume as razes histricas para o fenmeno:
Como determinantes gerais do espraiamento dos movimentos de descentralizao e
federalizao, podemos citar: o desmoronamento do chamado socialismo real, a
desestruturao do nacional-desenvolvimentismo nos pases do terceiro mundo e a
crise do Welfare State nos pases desenvolvidos. Tambm como fator de difuso da
descentralizao e da federalizao, devemos considerar, ainda, a emergncia do
fenmeno da globalizao ou da mundializao do capital e o enfraquecimento
simultneo do poder regulatrio dos Estados nacionais; a emergncia dos region states
espaos econmicos que se conectam com a economia internacionalizada, acima
do controle do Estado-nao; e a ascenso do iderio neoliberal com a subseqente
reduo do papel do Estado na economia.

Uma interpretao para a manuteno da tendncia no perodo recente, na mesma linha


do ltimo dos determinantes apontados por AFFONSO, acima transcritos, proposta
por SCHMITTER (1999) quando observa que, interessados em promover a
consolidao das neo-democracias no mundo atual, atores externos tm procurado
forar esses pases a adotarem, seno o federalismo, pelo menos alguma forma de
descentralizao ou desconcentrao da autoridade pblica, como se estes fossem
requisitos universalmente desejveis a todos.
Os advogados e defensores da descentralizao, segundo o autor apoiados em suas
propostas pelas instituies internacionais como o Banco Mundial e o FMI,
recomendam a concesso de maior autoridade e autonomia poltica para as unidades
locais como soluo para todos os problemas.

20

ABRUCIO (2004).

23

Para SCHMITTER, no entanto, eles esto mais preocupados em garantir liberdade para
investimentos e lucros do que com a liberdade dos cidados para participar
politicamente e poder responsabilizar seus governantes. Prometem (implicitamente)
recompensar os pases que assim fizerem e asseguram-lhes (explicitamente) que dessa
forma garantiro a equidade, o crescimento econmico, a transparncia, a
responsabilizao e a probidade 21 , enquanto apenas raramente alertam para o fato de
que esses resultados podero demorar a chegar ou ainda para a possibilidade de que, no
curto e no mdio prazo, os resultados sejam opostos aos pretendidos 22 .
Embora os estudiosos do federalismo concordem que o federalismo bom,
especialmente para a democracia, so incapazes de chegar a um consenso quanto sua
definio. Com base nessa constatao, o autor preocupa-se em apresentar a sua prpria
definio do que um estado federal, como sendo aquele cujas subunidades polticas
definidas territorialmente apresentam as seguintes caractersticas:
existncia e autonomia decisria garantidas constitucionalmente;
participao nas decises tomadas pelo governo central formalmente
estabelecida, em geral como elementos constituintes representados em alguma
assemblia ou corpo legislativo em um sistema bicameral;
reas de ao poltica (competncias) estabelecidas e protegidas por estatuto e
no possam ser alteradas sem o seu consentimento voluntrio; e, finalmente,
diviso ou expulso do arranjo federativo no pode ser efetivada
unilateralmente.
Para ele, como se v, um estado federal muito mais que uma unidade poltica que
descentralizada em sua estrutura territorial ou desconcentrada na sua administrao, mas
cujas unidades subordinadas podem ser ignoradas, combinadas ou eliminadas de acordo
com a convenincia das autoridades centrais.
As unidades subnacionais que integram um estado federal, em sua definio, possuem
status jurdico diferenciado e poder e legitimidade para exercer coero em seus
21

SCHMITTER (1999) cita os relatrios Decentralization, Briefing Notes do Banco Mundial (que
considera a Bblia dos que advogam estas medidas) e Decentralized Governance Programme das
Naes Unidas.
22
A saber, aumento da corrupo, clientelismo, intolerncia, violao de direitos humanos,
irresponsabilidade fiscal e enfraquecimento da capacidade poltica do poder central para lidar com
questes da estabilizao, segurana e ajuste macroeconmico, apenas para citar os mais importantes
(SCHMITTER, 1999).

24

prprios domnios, no que se diferenciam da multiplicidade de unidades privadas ou


semi-pblicas da sociedade civil que tambm podem, eventualmente, desempenhar
importantes tarefas pblicas nas democracias modernas.
A maior parte dos trabalhos tericos sobre sistemas polticos com mltiplas esferas de
governo seguia, at recentemente, a tradio das abordagens normativas da teoria da
escolha pblica e do bem-estar social (welfare economics) na linha da teoria
neoclssica.
A partir do reconhecimento, por parte dos prprios representantes do pensamento
econmico dominante (mainstream), das limitaes dessas teorias para lidar com o
federalismo e do fraco ou quase inexistente poder explicativo do funcionamento dos
arranjos federativos, o desenvolvimento terico evoluiu no sentido de incorporar
anlise as instituies e a poltica - como se estas constitussem dimenses
separadas da realidade que os tericos se propem a explicar.
Estariam desta forma caminhando em direo ao que acreditam ser uma abordagem
com enfoque positivo, que estaria situada na interseo entre a economia e a cincia
poltica, com maior poder explicativo por ser baseada na observao do efetivo
funcionamento dos sistemas federativos de governo e nas diferentes formas que
assumem ao redor do mundo 23 .
A anlise que segue pretende resumir brevemente as principais contribuies tericas na
rea do federalismo fiscal e permite concluir que as novas teorias tambm no
conseguem avanar em direo a um maior poder explicativo e no do conta das
especificidades dos arranjos federativos reais.
Partindo da teoria tradicional das finanas pblicas neoclssica, a teoria do federalismo
fiscal ou do bem estar social procura definir a estrutura fiscal ideal como sendo aquela
que melhor atende ao critrio da eficincia econmica no que diz respeito ao
desempenho das funes do governo - alocativa, distributiva e estabilizadora.
Os principais trabalhos no mbito dessa teoria procuram avanar na definio de
critrios para a distribuio ideal, ou mais eficiente, das competncias (tributrias) e
encargos (responsabilidades) entre os diferentes nveis de governo, que permita atender
aos trs objetivos fiscais - melhor alocao de recursos, distribuio de renda mais justa

23

RODDEN (2005)

25

e estabilizao da economia - estabelecendo as vantagens e desvantagens da oferta de


bens pblicos das formas centralizada e descentralizada.
De acordo com AGUIRRE e MORAES (1997), os argumentos favorveis
descentralizao referem-se, em geral, funo fiscal bsica de alocao de recursos e
gastos e derivam, em ltima anlise, da identificao da existncia de diferenas entre
as preferncias (dos cidados-consumidores) e os nveis de renda dos indivduos em
cada localidade e, portanto, da maior possibilidade de adequao da oferta
descentralizada de bens e servios pblicos s necessidades de cada comunidade.
Haveria ainda, entre outras vantagens dessa forma de gesto apontadas na literatura,
maior incentivo participao poltica dos indivduos nas decises coletivas, e por
conseqncia, o fortalecimento da democracia.
Para as funes distributiva e estabilizadora, ao contrrio, os argumentos tradicionais
trabalhariam mais em favor da centralizao na rbita federal, considerando a existncia
de economias de escala e de preferncias e nveis de demanda - uniformemente
distribudos por todo o territrio, embora se possam tambm identificar argumentos em
favor da descentralizao para essas funes.
Independentemente do argumento invocado em favor da descentralizao critrio da
eficincia econmica ou de maior participao poltica os resultados esperados, nos
termos da teoria tradicional, so de que os servios prestados atendero melhor as
demandas especficas daquela comunidade, haver maior responsabilizao dos
servidores pblicos em relao qualidade dos servios prestados e a populao local
estar mais disposta a pagar pelos servios, j que suas preferncias foram atendidas.
Como se observa, a teoria tradicional do federalismo fiscal baseia-se nos pressupostos
da teoria tradicional das finanas pblicas, cuja lgica o ponto de vista da escolha
individual e a soberania das preferncias individuais que, desde que possam manifestarse livremente, garantiro a sua prpria satisfao por meio de estruturas polticas cujo
nico objetivo assegurar a mxima satisfao dos contribuintes-cidados, que so
por sua vez, livres e soberanos o suficiente para buscarem a satisfao em outra
jurisdio se no estiverem satisfeitos - como se fatores de ordem poltica, cultural,
social, familiar, enfim, no interferissem em suas decises, determinadas por critrios
puramente econmicos.

26

A teoria tradicional limita-se assim, por considerar a existncia de um contexto de


perfeita competio entre as unidades que integram qualquer federao e a lgica
racional das escolhas individuais, a definir critrios econmicos que maximizam a
eficincia a serem considerados na definio da estrutura fiscal ideal, envolvendo as
diferentes esferas e unidades de governo.
A questo mais relevante para a teoria tradicional definir o sistema mais eficiente de
proviso dos bens pblicos se centralizado em uma nica unidade fiscal ou se
estruturado em mltiplas unidades. Em virtude da limitao de seus pressupostos
bsicos e de seu carter normativo, ao no considerar a inter-relao entre os agentes a
teoria do federalismo fiscal no avana na discusso das estruturas fiscais efetivamente
existentes nos diversos pases e de como seria possvel alter-las, problemas que no
so de escolha individual, no esto situados na esfera da teoria do consumidor nem
podem ser por ela explicados, mas constituem problemas de escolha coletiva 24 .
desse ponto que parte a teoria da escolha pblica, apontando as limitaes da
teoria do bem estar social por no dar conta de explicar como uma determinada
coletividade atinge um consenso sobre que bens pblicos devem ser oferecidos, como e
por quem, ou seja, como o consumidor escolhe a estrutura fiscal que lhe permite
atingir o mximo de satisfao.
Na concepo da teoria da escolha pblica, tal como proposta por BUCHANAN,
formulador dessa abordagem, a definio da distribuio de competncias entre
instncias de governo depende muito mais do arranjo poltico-institucional de cada pas
do que de critrios de eficincia econmica: ao contrrio das decises quanto aos bens
privados, definidas no mercado pelo sistema de preos, as decises relativas aos bens
pblicos se do atravs do processo poltico organizado 25 .
Em que pese a tentativa dessa teoria de incorporar um enfoque poltico-institucional,
mais abrangente, AGUIRRE e MORAES enfatizam que a teoria da escolha pblica
permanece presa s prescries da tradicional Teoria das Finanas Pblicas, na
mesma armadilha normativa anterior 26 , estabelecendo mecanismos de definio de
estruturas fiscais a partir do comportamento racional de consumidores-eleitores

24
25
26

AGUIRRE e MORAES (1997).


Idem, p. 124-125.
Idem, p.125-126.

27

inseridos em um ambiente ideal representado por uma democracia representativa


plena, em que cada cidado tm mais ou menos o mesmo poder para influenciar o
processo poltico.
Posteriormente, OLSON (1982) vai criticar a idia de que somente a troca poltica e o
comportamento maximizador de utilidade garantem que o resultado poltico seja
positivo, ou que a poltica seja um jogo de soma positiva, isto que trar benefcios
para todos 27 . O autor parte da observao de que nos pases onde a democracia est
mais consolidada, observam-se barreiras maiores ao crescimento, o que, para ele, seria
conseqncia da organizao dos indivduos em grupos de presso, que agem no em
benefcio da coletividade, mas, movidos pela racionalidade econmica, em defesa de
seus prprios interesses.
A lgica da ao coletiva permitiria, em decorrncia da racionalidade econmica estrita
que move os indivduos, a emergncia de comportamentos perversos e contrrios ao
crescimento, como os monoplios e a concentrao de renda. Devem existir, portanto,
outras razes e motivaes que conduzam a ao coletiva a comportamentos mais
construtivos e cooperativos, embora OLSON no aprofunde a discusso nesse sentido 28 .
O resultado da ao dos grupos de presso tende a gerar conflitos, que dificultam o
desenvolvimento econmico.
A exemplo do que foi apontado para a teoria do bem estar social, o problema com esta
teoria deriva da premissa de que lgica que orienta a ao coletiva a racionalidade
econmica pura.
Os desenvolvimentos tericos posteriores, preocupados em superar essa limitao,
buscam incorporar a existncia de instituies economia, como instncias mediadoras
das transaes econmicas 29 . Os autores que integram a escola dos novos

27

idem

28

OLSON destaca a existncia dos chamados incentivos seletivos, que no entanto s funcionariam
para pequenos grupos e sob circunstncias especiais (ver AGUIRRE e MORAES, 1997).
29
Existem duas escolas com abordagens distintas: o Velho Institucionalismo (ou Institucionalismo Norteamericano) que conheceu o seu auge na virada do sculo XIX para o XX, sofrendo grande influncia da
Escola Histrica Alem, que negava a existncia de teoria que fosse vlida para toda e qualquer
sociedade com base no entendimento de que cada sociedade diferente, no cabendo falar em uma
teoria geral, uma lei econmica geral. Os principais nomes do velho institucionalismo so os de Thorstein
Veblen, John R. Commons, Wesley Mitchell, Richard T. Ely e Clarence Ayres. Embora tenham ajudado a
instituir o New Deal destacando a importncia das instituies americanas e promovendo inmeras
mudanas, a matematizao crescente da economia, a partir principalmente de Hicks-Hansen e da curva
IS-LM, acabou por destru-los. Os institucionalistas s voltam a aparecer, j sob a forma de novoinstitucionalismo, em 1976, com Williamson. Os autores aqui analisados pertencem a esta corrente.

28

institucionalistas vo procurar construir conceitos alternativos de racionalidade.


Destaca-se o trabalho de WILLIAMSON que trabalha a noo de racionalidade
limitada dos agentes, derivada de problemas de informao e do fato de que o
comportamento dos agentes pautado pelo oportunismo. Nesse contexto, as instituies
permitem economizar em custos de transao, por reduzirem a incerteza nas relaes
econmicas.
A crtica feita a esses autores, por aqueles que se denominam apenas
institucionalistas, herdeiros da tradio dos velhos institucionalistas, retoma a
questo da racionalidade: para os tericos da nova economia institucionalista o
comportamento individual (maximizador), em ltima instncia, que explica a existncia
das instituies.
Para os institucionalistas, o prprio comportamento dos indivduos j seria, ele mesmo,
resultante - porque influenciado da ao e funcionamento das instituies. A ao
coletiva, portanto, no seria determinada apenas pela busca da maior eficincia, mas
incluiria a forma como as instituies atuam e influenciam a ao individual.
A concluso da reviso da literatura feita por AGUIRRE e MORAES (1997) de que
uma anlise histrica mais abrangente que inclua as questes da organizao poltica
o caminho mais frutfero e a nica forma de verdadeiramente incluir uma anlise real
das instituies 30 .
Buscando estabelecer a relao do conceito de federalismo desenvolvido pelas teorias
econmicas hegemnicas com o contexto histrico do capitalismo contemporneo,
AFFONSO (2003) destaca que a teoria do bem-estar social, hegemnica do fim da
segunda Guerra Mundial at os anos 70, consistia na aplicao da welfare economics
aos contextos de estruturas estatais com vrios nveis de governo, e corresponde
racionalizao do Estado do Bem-Estar Social, que tem como caracterstica central a
derivao e delimitao da participao do Estado na economia a partir das falhas de
mercado 31 . Nesse contexto, o governo central assume as funes distributiva e
estabilizadora, enquanto reparte as tarefas de alocao de recursos com governos
subnacionais.

30
31

AGUIRRE e MORAES (1997:130).


AFFONSO,R. (2003, p. 7-8).

29

A partir da virada dos anos 60 para os 70, concomitantemente emergncia da crise


capitalista mundial e crtica teoria keynesiana, procede-se crtica dos pressupostos
da welfare economics e, com base na idia de que os governos no atuam de forma
eficiente na correo das falhas de mercado em funo de problemas em seus
mecanismos de funcionamento e no comportamento dos seus agentes (polticos,
burocratas), advoga-se a reduo drstica do papel do Estado na economia.
As falhas de mercado passam a ser substitudas pelas falhas de governo, contexto que
recomenda o aprofundamento do processo de descentralizao, ampliando a eficincia
alocativa atravs da concorrncia entre jurisdies, e para que se aproxime o Estado da
sociedade, de modo a facilitar seu controle.
Finalmente, em um terceiro momento, cujo incio o autor situa nos anos 80 e
consolidao nos anos 90, o pensamento hegemnico passa a se utilizar da temtica
institucional para reintroduzir a importncia do Estado como regulador do mercado,
aps duas dcadas de polticas de ajustamento macroeconmico e de reformas do
Estado de cunho neoliberal 32 . O neo-institucionalismo e a nova economia poltica
positiva tentam reconciliar a teoria econmica neoclssica com as demais cincias
sociais, subordinando-as. Em concluso, para AFFONSO (2003:9) essas teorias,
...ao contrrio do que alguns autores supem, no parecem, em nenhuma hiptese,
constituir base analtica adequada estruturao de uma teoria do fenmeno do
Estado federal e do federalismo. Na verdade, em vrios aspectos, os desdobramentos
recentes da mainstream parecem caminhar em direo oposta. Ao generalizarem as
hipteses de comportamento maximizador dos agentes econmicos para a esfera
pblica, as teorias hegemnicas da economia do setor pblico no conseguem
(re)construir, teoricamente, os sujeitos coletivos o que o federalismo pressupem.

Os aspectos at aqui discutidos permitem concluir pela dificuldade associada a uma


teoria do federalismo, uma vez que no existe um modelo nico de federalismo ou de
relaes fiscais federativas que possa ser aplicado universalmente, um padro ou uma
distribuio tima de responsabilidades entre os diferentes nveis de governo. O arranjo
difere de pas para pas e determinado, entre outros, por fatores histricos, econmicos
e culturais.

32

AFFONSO,R. (2003:8.)

30

A dificuldade no nova. AFONSO e LOBO (1996) identificam tendncia clara de


avano na descentralizao fiscal e financeira diretamente proporcional consolidao
do regime democrtico na Amrica Latina desde os anos 80, mas observam que,
...fatores econmicos, sociais, culturais e histricos moldam estruturas fiscais distintas
de um pas para outro. No h um modelo terico ideal nem um padro uniforme ditado
pela prtica, para a configurao do sistema tributrio, das atribuies de gasto e,
33

sobretudo, das relaes intergovernamentais .

Como ficou claro da reviso das teorias, a principal limitao encontrada na literatura
o carter normativo e sua inadequao s experincias concretas do federalismo, ao
mundo real.
Como a teoria no fornece elementos para a compreenso do fenmeno que se quer
estudar, em vista da inexistncia de uma abordagem terica e da inadequao uso de um
instrumental que objetive caracterizar teoricamente um modelo ideal de federalismo
contra o qual se possa avaliar a eficincia do arranjo brasileiro, buscou-se identificar
categorias analticas que permitissem avanar na direo de uma adequada compreenso
do fenmeno federativo em toda a sua complexidade, abrangendo os diferentes aspectos
envolvidos.
Em vista das limitaes encontradas nas teorias, em face da impossibilidade de
reproduzir em pases regimes fiscal-federativos de outros, por serem nicos e
compatveis com condies sociais, histricas e polticas determinadas, buscou-se
trabalhar com categorias analticas que permitissem conhecer a especificidade da
soluo tcnica adotada no caso especfico e seus elementos relevantes, e avaliar a sua
adequao em face das mudanas ocorridas nas condies em que opera, j resumidas,
que modificaram tanto o contexto scio-poltico como a estrutura econmica.

33

AFONSO e LOBO (1996:5)

31

II.

O arranjo federativo brasileiro

Da reviso da literatura terica sobre o tema possvel concluir pela dificuldade de


encontrar uma abordagem terica que no seja normativa, vale dizer, que no esteja
assentada em hipteses de comportamento maximizador que partem da lgica
individual racional para explicar a lgica das aes coletivas e das decises em sistemas
federativos.
Por ser especificamente constituda dentro de um espao nacional, cada federao
nica, formada por um sistema poltico e de relaes federativas prprio e um quadro
institucional a ele correspondente, construdos e modificados em conjunto ao longo do
tempo e, portanto, de uma maneira exclusiva, peculiar, que se confunde com a prpria
histria daquela sociedade. No h, nessas circunstncias, como estabelecer uma lei
geral que seja vlida para explicar fenmenos que so to distintos entre si 34 .
Por tudo isso, resta evidente que, ser no for com base em determinada ideologia, no
existe - e nem poderia existir - um instrumental capaz de caracterizar um modelo ideal
de federalismo, um esquema terico que permitisse avaliar a eficincia dos
diferentes arranjos federativos existentes e a direo das mudanas necessrias para
garantir o estabelecimento de um arranjo eficiente.
A prpria definio do que seria um arranjo eficiente pressupe um conceito
especfico de eficincia e a viso de mundo que cada conceito traz implcita. Esta
viso vai conformar a forma ideal de funcionamento das instituies e as reformas
necessrias para alcanar a eficincia pretendida, que atendero, necessariamente,
apenas a uma parte dos distintos interesses dos grupos sociais e refletiro, em uma
federao, os conflitos dos interesses distintos dos entes que a compem.
O exame dos estudos empricos sobre sistemas federais, pelo fato de se debruarem
sobre experincias concretas de funcionamento de sistemas existentes, tem confirmado
que cada federao adota uma soluo prpria, nica, que foi tornada possvel pelas

34

Como observou WATTS (2002) em sua interveno na Conference on Fiscal Equalization and
Economic Development Policy within Federations realizada naquele ano, The discussion at this
conference has already made it clear that there is no single model of federalism or of federal financial
relations that is universally applicable everywhere.

32

circunstncias histricas e que resultou da inter-relao das foras polticas e da


evoluo das relaes sociais e , dessa forma, compatvel com suas especificidades 35 .
Por ser especfica e no genrica, possvel observar distintas formas de distribuio
constitucional de poderes, responsabilidades e recursos em uma federao, que podem
ser uniforme ou simetricamente aplicados a todas as unidades que a compem ou
apresentar diferenas ou assimetrias com o intuito de lidar com as diferentes
circunstncias ou requisitos de suas unidades constituintes, carcaterizando, como se
observou, constituindo um arranjo fiscal-federativo em que se insere uma
determinada soluo tcnica especfica 36 .
A anlise que se desenvolveu no captulo anterior permitiu confirmar que cada
federao real adota uma soluo prpria, nica, um arranjo institucional que foi
tornado possvel pelas circunstncias histricas, resultante da inter-relao das foras
polticas e da evoluo das relaes e preferncias sociais quanto ao papel do Estado e
, dessa forma, compatvel com suas especificidades. Mais ainda, por essas razes,
existe em permanente processo de evoluo e reforma 37 .
A reforar o argumento, observa-se que, em muitas federaes - como nos Estados
Unidos, Sua, Austrlia e Alemanha - a distribuio constitucional da jurisdio
legislativa e executiva foi simetricamente aplicada a todos os estados constituintes
habilitados a exerc-las. Em outras, todavia, diferenas relevantes na composio social,
poltica, na situao econmica ou no tamanho do territrio e da populao das unidades
constituintes, alm de intensidades variveis das presses regionais por autonomia,
levaram proviso constitucional de assimetrias no grau de autonomia e de poderes
atribuda a cada uindade, caracterizando um federalismo assimtrico, diverso do
federalismo homogneo (ou simtrico) que associado igualdade dos subsistemas
autnomos (estados ou unidades constituintes) que compem o sistema federativo
(federao ou confederao).

35

RODDEN, Jonathan (2005) apresenta uma reviso abrangente dos estudos empricos sobre a
descentralizao, por correntes tericas, dentro de cada explicao para as causas da descentralizao
e do federalismo - se endgena ou exogenamente determinados e suas implicaes sobre o crescimento
econmico, dficit fiscal, inflao e estabilidade macroeconmica ou sobre a qualidade da governana
(relao com corrupo, accountability e bom governo) ou ainda, estudos mais antigos que examinam a
relao destes com o tamanho e o crescimento dos governos.
36
PRADO (2006:16).
37

Idem.

33

WATTS (2002) identifica cinco formas bsicas de estabelecimento de assimetria


constitucional na distribuio de poderes e competncias dentro dos sistemas
federativos, a saber, o aumento legal da autoridade federal nos estados para
determinadas funes (citando o exemplo da ndia); o fortalecimento legal da jurisdio
de alguns estados particulares (poderes diferenciados concedidos a provncias
especficas da Federao da Malsia, por exemplo); a iseno da aplicao da
autoridade central em reas especficas (como a liberao da aplicao do Tratado de
Maastrich na Inglaterra e na Dinamarca); a incluso de provises legais que permitam
s unidades, sob certas circunstncias, aderir ou no ao que lhes est designado de
forma simtrica pela constituio (permite acomodar uma assimetria de facto no
exerccio dos poderes e atribuies, caso da Espanha, que garante a cada Comunidade
Autnoma o seu prprio Estatuto de Autonomia adequado s suas circunstncias e
particularidades); e a assimetria constitucional que reside no apenas nas diferenas de
jurisdio entre as regies territoriais mas tambm na inter-relao entre outras
instncias de poder (exemplo do federalismo complexo da Blgica, com os Conselhos
Regionais e os Conselhos das Comunidades) 38 .
Independentemente das simetrias e assimetrias mais ou menos presentes na distribuio
de poderes e autonomia, os sistemas federativos caracterizam formas de federalismo
funcional no sentido de que as partes que constituem o sistema tm que ter, alm de
um sistema democrtico prprio, autonomia para exercer as atividades que lhes so
designadas as funes pblicas dentre as quais se incluem legislar, administrar e
controlar o territrio e os meios recursos financeiros - necessrios para financi-las.
Quanto a estes, tem sido observada em todos os sistemas federativos a introduo de
assimetrias na redistribuio dos recursos financeiros por meio das transferncias
intergovernamentais, de modo a tornar a capacidade fiscal de suas entidades
constituintes mais simtricas 39 .
A adoo destes mecanismos decorre da constatao de que, nos sistemas onde a
constituio estabeleceu uma alocao simtrica dos poderes para tributao, diferenas
entre a capacidade fiscal e de renda (riqueza) das unidades constituintes levaram a

38

WATTS (2002).

39

Evidncias da adoo generalizada de dispositivos assimtricos na distribuio de recursos nos


sistemas federativos esto relatadas na literatura que trata do federalismo fiscal (WATTS, 2002;
PERNTHALER, P., 2002).

34

diferenas expressivas nos servios que estavam aptas a oferecer aos seus cidados. A
necessidade de correo de desequilbrios horizontais e verticais induz, por essa via, ao
estabelecimento de regras assimtricas de transferncias de recursos entre as diferentes
entidades governamentais.
Por outro lado, a interdependncia e justaposio no exerccio das responsabilidades e
poderes, inevitvel nos arranjos federativos requer, na prtica, o desenvolvimento de
instituies e relaes intergovernamentais que assegurem a cooperao e coordenao
entre os governos que os constituem, que so fundamentais para resolver os conflitos
que emergem e para fornecer os meios necessrios adaptao a circunstncias
mutveis. Pode-se concluir que estas instituies so ainda mais necessrias em
sistemas assimtricos, em vista dos inmeros arranjos alternativos tantos quanto so
as federaes - e da complexidade de coorden-los.
O sistema federativo brasileiro no foge regra (vale dizer ausncia de uma regra) e
apresenta hoje peculiaridades que o diferenciam de outras experincias federativas e do
que pode ser considerado um sistema ideal de federalismo, baseado nos pressupostos
da teoria do federalismo fiscal.
O principal trao distintivo do regime federativo brasileiro exatamente a elevada
descentralizao das competncias tributrias, que se traduz na autonomia que os
governos subnacionais possuem para instituir alquotas e cobrar impostos que
representam parcela considervel do bolo tributrio nacional 40 .
No obstante as caractersticas peculiares, observa-se que a diviso de competncias
tributrias que hoje prevalece no Brasil segue, em larga medida, as prescries da teoria
tradicional, sendo a competncia do imposto sobre a renda do governo central e do
imposto sobre a propriedade dos governos locais, caracterizando-se a competncia do
imposto sobre o consumo estadual como importante exceo.
Quanto diviso de encargos hoje prevalecente no pas, possvel constatar que os
governos subnacionais tm responsabilidade predominante em relao aos gastos com
pessoal (ativo), compra de bens e servios de custeio e, principalmente, investimentos,
em consonncia com a estratgia descentralizadora. O governo federal responde pelo

40

Particularmente no caso dos estados, que tm a competncia sobre o principal imposto nacional o
Imposto sobre a Circulao de Mercadorias e Servios, responsvel por 22 % do bolo tributrio com
liberdade para fixar as alquotas, dentro de certos limites, resultando na situao de 27 diferentes
legislaes do imposto e 44 alquotas diferentes que hoje se observa no pas.

35

pagamento de juros e encargos da dvida pblica e benefcios assistenciais e


previdencirios 41 .
A diviso da despesa por funo, entre os trs nveis de governo - nacional, estadual e
municipal , presidida pela lgica da eficincia alocativa acompanhando em grande
medida, a exemplo do que ocorre com as competncias tributrias, as recomendaes da
teoria do federalismo fiscal e os arranjos prevalecentes em outros pases federativos, na
direo da descentralizao, como se depreende dos trechos a seguir transcritos: 42
...there is broad consensus in the literature that decentralization of spending
responsabilities can entail substantial welfare gains. According to this view, efficiency
in the allocation of resources is best served by assigning responsibility for each type of
public expenditure to the level of government that most closely represents the
beneficiaries of these outlays. In this perspective, a clear case for centralized provision
can be made at least on allocative grounds only for national public goods, that is
goods whose benefits extend nation-wide or whose provision is subject to substantial
economies of scale. Defense, foreign affairs, and infrastructures for interstate transport
and telecommunications are the categories of expenditure that most closely fit these
criteria
(...)
The central government is also generally responsible for the promotion of research
and development. State or provincial governments tend to share responsibility with the
central government in the areas of agriculture, forestry, fishing and environmental
protection. They are generally responsible for regional infrastructures, notably the road
network. Local governments tend to regulate locally based businesses.

Na rea do gasto social, a diviso de atribuies entre as esferas de governos apresenta


expressiva diversidade entre as experincias federativas, identificando-se tendncias de
concentrao das responsabilidades sobre a previdncia social e as polticas de emprego
(e desemprego) nos governos centrais, que desempenham tambm, em geral, papel
central na formulao e financiamento dos programas da rea de assistncia social,
ficando a execuo, em muitos pases, a cargo dos governos locais. Na educao e na

41
42

AFONSO (2001).
TER-MINASSIAN (1997:4 - 7)

36

sade, o padro predominante de responsabilidades concorrentes entre os nveis de


governo 43 .
Em sintonia com a lgica da teoria do federalismo fiscal e com as tendncias observadas
nos demais pases federais, ao governo federal do Brasil compete a maior
responsabilidade pelo ensino superior, defesa e segurana nacional, previdncia, parte
de transportes (rodovias maiores e interestaduais), administrao financeira e
desenvolvimento econmico. Os governos estaduais assumiram o ensino mdio, as
rodovias estaduais e a segurana pblica, enquanto os governos municipais respondem
pelo ensino fundamental, transporte urbano, habitao e urbanismo e limpeza pblica.
O saneamento dividido entre estados e municpios, assim como a sade, embora esta,
como se viu, dividida entre os trs nveis no mbito de um sistema articulado, com
comando nico em cada esfera.
Em alguns casos, porm, observam-se aqui, assim como em outros pases federais,
superposio e duplicidade de atribuies, ambigidades na distribuio de
responsabilidades ou, ainda, vcuos na prestao dos servios, que redundam na
ineficincia ou insuficincia na proviso de bens e servios e na execuo das polticas
pblicas, e permitem concluir pela ocorrncia de municipalizao por ausncia,
especialmente em algumas reas sociais 44 .
Como se observa, a distribuio de encargos na federao brasileira segue, de modo
geral, as recomendaes da teoria tradicional do federalismo fiscal. Dependendo da
natureza dos bens pblicos e de seus efeitos sobre o estoque de capital humano do
pas - e por conseqncia sobre as perspectivas de crescimento de longo prazo -, no
entanto, como advertem os prprios tericos do federalismo fiscal, as consideraes de
carter alocativo que recomendam a descentralizao da proviso dos bens com base
nos ganhos de eficincia esperados, podem conflitar com os objetivos das atribuies
distributiva e estabilizadora dos governos e, ainda, ser prejudicadas, na prtica, por
constrangimentos de ordem institucional 45 .

43

TER-MINASSIAN (1997)

44

A descentralizao na poltica habitacional do pas constituiria um caso exemplar de descentralizao


espontnea ou por ausncia, por meio do qual estados e municpios foram desenvolvendo polticas
prprias e assumindo responsabilidades por decises sobre programas e seu funcionamento na medida
em que o governo federal foi perdendo a capacidade de ao. (ALMEIDA, 1995)
45
Problemas com a capacidade administrativa dos governos locais (que pode ser fraca em muitos
casos) para a formulao e execuo das polticas, o que inclui deficincias de gesto e de controle, com

37

A capacidade dos governos subnacionais de ofertar bens e servios pblicos a seus


habitantes, efetivamente, e segundo reconhece a teoria, pode variar consideravelmente
entre as jurisdies, com resultados indesejados, como migraes internas e presses
polticas e sociais insustentveis, especialmente em grandes pases, caracterizados por
substanciais disparidades regionais de recursos produtivos e renda, como o Brasil46 .
No obstante, o estgio atual da descentralizao fiscal no Brasil indica que os
municpios foram os entes da federao mais beneficiados pelo processo de
descentralizao consagrado com a promulgao da Constituio de 1988 47 .
Com efeito, ao definir os municpios como entidades federativas autnomas 48 , a
Constituio de 1988 alterou substancialmente sua estrutura e funcionamento, com
destaque para os seguintes aspectos:
reconheceu as capacidades de auto-organizao dos governos municipais
(mediante carta prpria - a Lei Orgnica Municipal, uma espcie de constituio
do Municpio, elaborada e promulgada pela respectiva Cmara de Vereadores),
de autogoverno (exercida pelos agentes polticos locais, eleitos pelo voto direto
e secreto), de autolegislao (sobre assuntos de interesse local e outros, de forma
suplementar e concorrente) e de auto-administrao (para arrecadar os tributos
de sua competncia, aplicar suas receitas e prestar servios pblicos
comunidade local) 49 ;
ampliou a competncia tributria da esfera municipal de governo, conferindo-lhe
o poder exclusivo de instituir e cobrar os impostos sobre a propriedade territorial
e urbana - IPTU, sobre a transmisso inter vivos de bens imveis ITBI e sobre
servios de qualquer natureza - ISS, prevendo ainda a possibilidade de delegao

pouca transparncia e elevada incidncia de corrupo, alm de problemas de tamanho das localidades
que dificultam o sucesso na implementao de polticas descentralizadoras. (TER-MINASSIAN, 1997)
46
O que leva TER-MINASSIAN (1997) a concluir que, nesse caso, there can be even significant
efficiency costs from the decentralization of these types of expenditures.(p.5)
47
PRADO (2001), ao analisar a distribuio vertical de recursos na federao brasileira, evidencia que o
processo de descentralizao no Brasil corresponde, na realidade, a um processo de municipalizao,
enquanto a situao dos estados praticamente no se alterou desde a promulgao da Constituio de
1988.
48
Tal situao seria extremamente peculiar, no encontrada facilmente em outros pases com
organizao federativa nos quais, em sua maioria, so divises administrativas das unidades federadas
que delegam diferentes nveis de autonomia aos governos locais (TOMIO, 2002). O autor observou que
apesar de mencionado como organizao poltica autnoma em quase todas as constituies
republicanas, com exceo da de 1937, s na de 1988 o municpio conquistou autonomia plena, obtendo,
de fato, o status de ente federativo.
49
Santos e Mattos (2006).

38

de competncias da Unio e dos estados e a ampliao das chamadas


competncias concorrentes, conferidas em comum aos trs nveis de governo; e,
complementou a repartio da competncia tributria com o aprofundamento do
sistema

de

quotas

de

participao,

aumentando

as

transferncias

intergovernamentais de receitas com o objetivo de equalizar os recursos


disponveis para gastos dos municpios, fundamentais para o desempenho de
suas atribuies.

A montagem do atual sistema ser resumida na seqncia de forma a embasar a


discusso das caractersticas do atual sistema fiscal brasileiro, que consta da seo
seguinte.

39

II . 1. Breve histrico da montagem do arranjo federativo brasileiro


Os fundamentos do sistema de federalismo fiscal em vigor no Brasil remontam
reforma tributria de 1966/67. A Constituio de 1988 promoveu alteraes em sua
estrutura, sem contudo reformul-lo em suas bases, e desde ento o sistema tem sofrido
alteraes pontuais, que contriburam para introduzir distores.
O modelo federativo institudo na dcada de 1960 foi desenhado para auxiliar o Estado
brasileiro na promoo do crescimento e do desenvolvimento econmico, em um
contexto especfico, de forte centralizao poltica e fiscal. Insere-se, portanto, no
modelo de desenvolvimento econmico ento adotado no pas, liderado pelo Estado, e
foi desenhado para financi-lo. Para isso, entre as vrias mudanas empreendidas
poca - recomposio da capacidade de financiamento do Estado, transformao do
instrumento tributrio num poderoso meio de acumulao de capital, criao de um
leque de incentivos econmicos destinados a setores considerados estratgicos no
processo, etc.

50

, buscou-se ajustar o modelo federativo para auxiliar nessa tarefa,

dando condies aos entes da federao para adotarem as medidas de poltica


necessrias ao desenvolvimento.
Pelo lado da receita, alm de fortalecer e estimular a explorao das bases tributrias
prprias de estados e municpios - criando o Imposto sobre Circulao de Mercadorias
(ICM) na competncia dos estados e do Imposto sobre Servios (ISS), na competncia
dos municpios - foram criados os fundos de participao - fundos redistributivos
destinados a compensar as desigualdades na capacidade de gasto dos entes, apesar de
terem destinao crescentemente definida pelo governo federal at o final dos anos 70,
reduzindo a liberdade oramentria dos entes 51 .
Alm desses, foram institudos fundos setoriais de infra-estrutura, com funes de
cooperao, e mantidos os fundos destinados a incentivar o desenvolvimento das
regies Norte e Nordeste, criados anteriormente (1961/63), por meio do apoio
realizao de investimentos privados com a finalidade de reduzir as diferenas de

50

REZENDE (2003), p. 13.

51

Para compensar a concentrao excessiva da arrecadao tributria no governo federal e nos estados,
as receitas dos impostos municipais, de produtividade limitada principalmente nos municpios pequenos,
foram complementadas pelo FPM e pela cota-parte do ICM (PRADO, 2003:51); Ver tambm PRADO
(2001), para uma discusso pormenorizada dos Fundos.

40

crescimento econmico entre as regies, financiados com renncia de receita do


Imposto de Renda.
Pelo lado da despesa, foram criados mecanismos para a cooperao intergovernamental
na implementao das polticas de modernizao da infra-estrutura necessria
industrializao do pas nas reas de transportes, comunicaes e energia - com
recursos provenientes dos impostos incidentes sobre esses setores. As vinculaes
estabelecidas buscavam promover o alcance da estratgia de desenvolvimento ento
priorizada, centrada, basicamente, na modernizao da infra-estrutura.
O modelo federativo acima descrito, ajustado aos objetivos do crescimento, foi-se
revelando inadequado nos anos 80, com o enfraquecimento poltico do governo militar e
o esgotamento do modelo de desenvolvimento brasileiro. A mudana no papel do
Estado, precipitada pela deteriorao da situao fiscal do governo federal
desencadeada com a crise da dvida externa, e a presso poltica na direo da
redemocratizao do pas, deram forte impulso ao movimento de descentralizao.
A aprovao da Constituio de 1988 marcou o fim do modelo anterior e instituiu novo
sistema fiscal em substituio s regras de cooperao intergovernamental at ento
vigentes. O equilbrio do regime de competncias e partilhas de recursos aprovado em
1967 foi alterado, mas os fundamentos em que se apoiava no foram reformulados.
As modificaes introduzidas em 1988 atenderam, principalmente, reivindicao de
maior autonomia e participao poltica dos governos subnacionais, em um contexto de
redemocratizao do pas, pela via tanto da ampliao das competncias tributrias
(demandada pelas unidades mais desenvolvidas) quanto pelo aumento das transferncias
sem a imposio de condicionalidades quanto ao seu uso (pelas unidades mais pobres).
O novo texto constitucional repartiu o poder tributrio entre as esferas governamentais,
de forma pormenorizada, conferindo-lhes competncia impositiva privativa (exclusivas)
quanto aos impostos e competncia impositiva comum quanto s taxas e s
contribuies de melhoria. Aos estados, foi concedida competncia para incorporar os
impostos federais sobre combustveis, energia e comunicaes ao seu principal imposto,
o ICM, que ganhou um S, de Servios, e passou a se denominar ICMS.
A Constituio atribuiu Unio competncia residual para impostos inominados e
extraordinrios, e competncia privativa para os emprstimos compulsrios e para as

41

contribuies especiais (de interveno no domnio econmico, de interesse das


categorias profissionais e as sociais).
O ordenamento constitucional ento aprovado atendeu as demandas de maior autonomia
dos municpios, e alm de reconhecer a capacidade de auto-organizao a ser exercida
por meio da Lei Orgnica Municipal, garantiu competncia tributria exclusiva aos
governos locais para instituir e cobrar impostos sobre a propriedade territorial e urbana
(IPTU), sobre a transmisso inter vivos de bens imveis (ITBI) e sobre a prestao de
servios de qualquer natureza (ISS), alm da competncia comum (aos trs nveis de
governo) para taxas e contribuio de melhoria.
Com a atribuio desses poderes, a autonomia financeira dos municpios contrasta com
o que se verifica na maior parte das demais federaes ao redor do mundo, e reserva aos
municpios brasileiros papel de destaque na Federao.
Em que pese a elevada autonomia impositiva assegurada constitucionalmente, a
arrecadao dos tributos municipais representava apenas 5,7% da carga tributria
nacional em 2004, apesar de ter sido registrado, nos ltimos anos, esforo considervel
por parte das esferas locais no sentido de crescimento da arrecadao dos impostos de
competncia municipal 52 .
Essa performance explicada pelas limitaes da base sobre a qual incidem os tributos
reservados aos municpios, cuja receita depende do desenvolvimento econmico e do
grau de urbanizao do municpio. Como conseqncia, a arrecadao mais elevada e
tende a se concentrar nas regies mais desenvolvidas do pas.
A Constituio prev, ainda, a possibilidade de delegao de competncias da Unio e
dos Estados aos municpios e a ampliao das chamadas competncias concorrentes,
conferidas em comum aos trs nveis de governo.
A repartio da competncia tributria, acima resumida, foi complementada pelo
aumento dos valores que integram o sistema de transferncias intergovernamentais de
receitas, com o objetivo de equalizar os recursos disponveis para os municpios, antes
mesmo destes assumirem maiores responsabilidades sobre os gastos sociais.

52

AFONSO e ARAJO (2001). A evoluo da receita arrecadada pelas trs esferas e da receita
disponvel ser analisada mais adiante.

42

Assim, foram aumentadas para 22,5% as parcelas da arrecadao dos impostos federais
destinadas a compor o Fundo de Participao dos Municpios FPM (o Imposto de
Renda IR e o Imposto sobre Produtos Industrializados IPI 53 ) e para 21,5% as
parcelas desses mesmos impostos destinadas ao Fundo de Participao dos Estados
FPE, recursos isentos de qualquer vinculao. Dessa forma, os fundos - que em 1967,
quando foram criados, eram compostos com parcelas de 10% cada, das mesmas receitas
federais - passaram a absorver quase a metade da arrecadao dos principais impostos
da Unio 54 .
Alm do aumento dos recursos do FPM, ampliaram-se as participaes municipais
sobre a arrecadao dos principais impostos de competncia da Unio e Estados 55 . A
Constituio assegurou aos municpios em 1988:
50% das receitas do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural - ITR
(federal), relativo aos imveis neles situados 56 ;
100% do Imposto de Renda Recolhido na Fonte - IRRF (federal) sobre
rendimentos pagos pelo prprio municpio, suas autarquias e pelas fundaes
que institurem e mantiverem (hoje diretamente retidos pelos Municpios);
50% do Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores IPVA
(estadual), licenciados em seus territrios;
25% da receita do Imposto sobre a Circulao de Mercadorias e Servios
ICMS (estadual).
A competncia tributria federal, como se deduz, foi parcialmente reduzida ao mesmo
tempo em que aumentaram as transferncias intergovernamentais, compensando-se em
parte o desequilbrio vertical na repartio das receitas tributrias entre os entes. Por
outro lado, a inadequao e rigidez dos critrios adotados pelo sistema de partilha das
53

As receitas do IR e do IPI so lquidas de incentivos fiscais (FINAM - Fundo de Investimentos da


Amaznia; FINOR - Fundo de Investimentos do Nordeste; e FUNRES- Fundo de Recuperao Econmica
do Estado do Esprito Santo) e de restituies (STN/MF, 2005).
54
Desde ento, os recursos transferidos foram sendo crescentemente vinculados a finalidades
especficas, o que se por um lado limita o exerccio da plena autonomia, por outro lado garante a proviso
de bens e servios localmente. Este ponto ser retomado adiante.
55
Em 2000, estima-se que os municpios tenham recebido cerca de 5% dos tributos do pas via
transferncias do FPM, e mais 5% pelas transferncias do ICMS, principal imposto estadual. (ARAJO,
2001).
56
Desde 2003, os municpios podem cobrar e fiscalizar o Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural ITR, desde que isso no implique reduo do imposto ou qualquer outra forma de renncia fiscal,
mediante lei (art. 153, 4, III da CF, acrescentado pela EC 42/03, regulamentado pela Instruo
Normativa SRF n 643/06).

43

receitas baseado nos fundos de participao, em lugar de compensar, agravam os


desequilbrios horizontais, isto , as disparidades entre estados e entre municpios.
Com efeito, a eficcia do sistema atual de transferncias intergovernamentais de
impostos federais e estaduais para a correo das disparidades das receitas dos
municpios e das desigualdades econmicas regionais, especialmente do FPM, tem sido
duramente criticada 57 .
Formado hoje, como se descreveu, por uma parcela de 22,5% dos principais impostos
federais - IR e IPI -, desde a dcada de 1970 os recursos disponveis a esse fundo vm
aumentando, como se verifica no quadro a seguir 58 :

1 At 4/10/1988, data da promulgao da Constituio Federal.


Fonte: STN/MF,2005

Como se depreende do exame do quadro, os valores destinados aos Fundos de


Participao variaram significativamente desde sua instituio pela Emenda
Constitucional n 18, de 1965, com 10% cada do IR e do IPI, associando-se

57

PRADO (2001 e 2003); REZENDE (2003); GOMES e MacDOWELL (2000 e 1999)

58

Por seu elevado montante, os fundos de participao constituem o ncleo do sistema de partilha de
recursos fiscais e principal fonte de recursos, em conjunto com a cota-parte do ICMS, para a maior parte
dos municpios brasileiros.

44

frequentemente a variao do volume destinado aos fundos ao momento poltico, de


modo inversamente proporcional s tendncias de maior (reduo dos percentuais) ou
menor (aumento) centralizao do poder no governo federal. Desde o incio, atribuiu-se
ao TCU a responsabilidade pelo clculo da aplicao dos fundos entregues mensalmente
aos beneficirios pelos estabelecimentos oficiais de crdito, sistemtica que perdura at
os dias atuais.
A Emenda disps ainda que os entes deveriam destinar obrigatoriamente pelo menos
50% do valor recebido ao respectivo oramento de capital. Apesar das posteriores
mudanas na legislao, a autonomia dos municpios para gastar os recursos do Fundo
nunca foi absoluta, mantendo-se sempre alguma forma de controle mais ou menos
rgida ao longo da histria dos Fundos em alguns momentos inclusive condicionando
a entrega de recursos - at 1988, quando a Constituio Federal ento aprovada, em seu
artigo 160, vedou a reteno ou qualquer restrio entrega e ao emprego dos
recursos atribudos aos estados, municpios e ao Distrito Federal, aumentando assim,
alm do volume de recursos destinados ao FPM, a autonomia de gastos dos
municpios 59 .
Originariamente, a legislao que regulamentou os fundos previa que os recursos do
FPM seriam divididos entre os municpios das capitais (10%) e os demais municpios
do pas (90%) 60 . Os primeiros seriam distribudos proporcionalmente a um fator
representativo da populao de cada capital em relao populao total do conjunto
das capitais, por faixas, e a um fator representativo do inverso da renda per capita do
respectivo estado, enquanto os 90% restantes deveriam ser distribudos atribuindo-se a
cada municpio um coeficiente individual de participao, que variava entre 0,2 e 4,0,
enquadrando-se os municpios em faixas, de acordo com a populao.
Em 1981, a mudana na legislao introduzida pelo Decreto-Lei n1.881, alterou os
coeficientes de participao, criando novas faixas (dezoito) que variavam, de acordo
com a populao dos municpios, entre 0,6 (para qualquer municpio com populao at
10.188 habitantes, o que elevou o volume de recursos repassados aos pequenos

59

At o final dos anos 1970, novas condicionalidades e vinculaes foram sendo atreladas aos recursos
transferidos pelos fundos, reduzindo dessa forma a liberdade oramentria dos governos receptores, e
desvirtuando o carter destes de mecanismos de equalizao oramentria strictu senso, ou seja, como
mecanismos que aportavam recursos livres aos oramentos dos GSN. (PRADO, 2003:51).
60
Ato Complementar n 35 de 1967 e Lei n 5.172 de 1966 (Cdigo Tributrio Nacional).

45

municpios, que constituem a maioria dos municpios brasileiros 61 ) e 4,0 (acima de


156.216 habitantes).
O Decreto criou ainda a Reserva do Fundo de Participao dos Municpios, constituda
por 4% dos recursos que eram divididos entre os municpios no capitais (90% do total),
destinada exclusivamente aos municpios que se enquadrassem no coeficiente individual
de participao 4,0, prevendo a distribuio de acordo com os mesmos critrios
definidos para a distribuio dos 10% das capitais (proporcionalmente populao e ao
inverso da renda per capita do respectivo estado) 62 .
Em 1988, foi aprovada nova alterao legal considerando, para fins da distribuio do
FPM, os municpios regularmente instalados e prevendo a reviso anual das quotas, a
partir de 1989, com base em dados oficiais de populao produzidos pelo IBGE 63 .
Em suma, os recursos do fundo, desde ento, so subdivididos em trs grupos: 10% do
total so destinados s capitais dos Estados (FPM-Capitais); 3,6% dos recursos formam
um fundo adicional para os municpios do interior com grande populao (mais de
156.216 habitantes, FPM-Reserva 64 ) e o restante, 86,4%, destinado a todos os
municpios do interior (FPM-Interior).
A criao da Reserva do FPM pretendeu compensar as distores das regras at ento
vigentes, que penalizavam os grandes municpios que j apresentavam, poca,
problemas de metropolizao. que, na realidade, a forma de distribuio do FPM,
enquadrando os municpios em faixas de acordo com o nmero de habitantes, com
coeficientes que crescem proporcionalmente menos que o crescimento da populao,
reduzindo a receita per capita daqueles com tamanho acima do mximo previsto,
embora justificada pela lgica redistributiva do Fundo - compensar as disparidades
econmicas e sociais que limitam a capacidade de arrecadao decorrente das reduzidas

61

Em 2000, 2.695 dos municpios brasileiros, ou 49% do total, tinham at 10 mil habitantes (dados do
Censo Demogrfico do IBGE).
62
Decreto-Lei n 1.881 de 1981. Com essa alterao, os municpios do interior com mais de 156.216
habitantes, alm do valor da cota do FPM interior a que tinham direito, tambm passaram a receber o
valor da cota estabelecida por esse Decreto.
63
Lei Complementar n 59 de 1988.
64

A incluso posterior dos municpios de coeficiente 3,8 nesse fundo de reserva, mencionada adiante,
reduziu para 142.632 habitantes a populao acima da qual os municpios passaram tambm a ter direito,
a partir de 1999, a receber recursos adicionais desta cota.

46

bases tributrias dos pequenos municpios introduzira significativa distoro em favor


destes ltimos 65 .
Estes eram os critrios existentes at 1990, os quais, apesar das distores mencionadas,
igualavam as transferncias das cotas do FPM para todos os municpios brasileiros de
uma mesma faixa populacional. O fato dos recursos serem distribudos unicamente em
funo da populao para a grande maioria dos municpios (a renda per capita s era
considerada como critrio no caso dos grandes municpios, que recebiam tambm
parcelas do FPM Reserva e FPM Capitais), sem levar em conta as disparidades de
renda, limitava a possibilidade concreta de que o fundo alcanasse o objetivo de reduzir
as desigualdades regionais, mas assegurava um carter minimamente dinmico aos
critrios.
Entretanto, possivelmente em funo do excesso de emancipaes e criao de novos
municpios, a legislao tornou a ser alterada, criando ndices de participao no FPM
fixos para cada unidade da federao, o que introduziu distores adicionais ao
sistema 66 .
Com efeito, a Lei Complementar n 62 de 1989 estabeleceu novos critrios de rateio,
fixando os coeficientes individuais do FPE e do FPM para cada estado, assim como a
participao de cada capital no FPM-Capitais, congelando, desde ento, as regras que
correspondiam aos critrios legais ento vigentes, prevendo, no entanto, uma reviso
dos percentuais em 1992, com base no Censo de 1990, que no foi realizado naquele
ano 67 .
Durante a dcada de 90, em funo de discordncias dos municpios com a populao
apurada no Censo Demogrfico de 1991, surgiram diversos dispositivos que congelaram
os coeficientes do FPM dos municpios que teriam seus coeficientes reduzidos.
Finalmente, em 1997, visando a solucionar estas distores, foi aprovada a Lei
Complementar n 91/97 que incluiu os municpios de coeficiente 3,8 no FPM-Reserva e

65

Por isso, o fundo teve sempre o carter de um certo tipo de renda mnima fiscal para compensar a
limitao das bases prprias das pequenas localidades. (PRADO (2003:65)
66
A mudana teria sido uma reao ao milagre da multiplicao dos pes, incentivo criao de
municpios representado pelas regras anteriores de rateio (VILLELLA, 1995, citado por PRADO, 2003:66).
Este ponto - a criao de municpios - ser retomado com mais detalhes no captulo IV.
67
Os coeficientes congelados sofreram um certo ajustamento poltico beneficiando as regies mais
atrasadas do pas. O atraso na realizao do Censo fez com que os critrios s fossem revistos, e ainda
assim apenas parcialmente, em 1994 (PRADO, 2003:66).

47

estabeleceu o enquadramento de todos os municpios de acordo com a populao


efetiva, fixando um prazo de 5 anos para o enquadramento nos novos ndices, com
redutores anuais de 10%. O prazo foi posteriormente ampliado at 2008, quando
finalmente todos os municpios devero estar enquadrados em coeficientes que
correspondero sua real situao em termos populacionais 68 .
A fixao dos coeficientes do FPM de cada estado e das capitais limitou drasticamente a
possibilidade dos fundos alcanarem seus objetivos redistributivos, mantendo alguma
capacidade de acompanhar, e dessa forma compensar, as mudanas nas condies
econmicas e sociais dos entes dentro de cada estado, apenas no que diz respeito
distribuio dos recursos entre municpios de cada estado.
A necessidade de reviso dos critrios de rateio para assegurar a redistributividade
dessas transferncias e devolver o dinamismo ao sistema, embora amplamente
reconhecida, esbarra na dificuldade poltica de alterar as regras de partilha das
transferncias de recursos de uma esfera de governo para outra e entre os governos de
uma mesma esfera, reforando o carter no-cooperativo do federalismo brasileiro.

68

Lei Complementar n 106/2001.

48

II . 2. A Constituio de 1988 e a autonomia municipal


Um retrospecto da descentralizao permite constatar que as novas disposies
descentralizadoras da CF88 foram, em grande medida, determinadas pela retomada do
poder dos governadores, em um contexto de prolongada crise do Estado nacional
desenvolvimentista, quando coincidiam as aspiraes de descentralizao fiscal dos
governos locais e a luta para recuperar a democracia. Foram eles os primeiros a ser
eleitos pelo voto direto, depois de mais de 20 anos sem eleies no pas, e ganharam
uma legitimidade que, no novo contexto de abertura poltica, o governo federal e os
militares j tinham perdido.
Iniciado no final dos anos 70, o processo de descentralizao no foi impulsionado pelo
Governo federal, por fora da crise fiscal, como ocorreu em outros pases da Amrica
Latina, como Mxico, Colmbia, Chile e Venezuela.
A luta de estados e municpios em favor da descentralizao tributria coincide com a
crise econmica de fins dos anos setenta e com o processo de restaurao da democracia
no pas, vista como agravante do problema hiperinflacionrio pelo Governo federal, que
reagiu, confrontado com o fim do padro de endividamento externo a que sempre
recorreu e tendo que lidar com o agravamento do endividamento em todas as esferas e
com a perda de recursos para estados e municpios.
Esse processo caracteriza, portanto, uma descentralizao a partir da demanda e no
descentralizao de oferta, como ocorreu naqueles pases 69 .
AFFONSO (2000) destaca que a simultaneidade dos processos de recuperao da
democracia e de abertura poltica por um lado e de descentralizao, por outro, resultou
em ausncia de coordenao suficiente da descentralizao pelo nvel federal, causada
pela prpria debilidade poltica do governo central. A coordenao foi desarticulada,
porque o governo era visto como entulho da ditadura, um governo fraco, em
decomposio e fim de mandato, em contraposio aos governos subnacionais j eleitos
pelo povo, que se destacavam como a nova institucionalidade democrtica do pas,
movimento que reforou o carter federal do Estado brasileiro. Este aspecto ser
retomado no prximo captulo, quando se discute o processo de descentralizao.

69

No sentido de que a presso para a descentralizao teria vindo de baixo para cima, de maneira
oposta dos demais pases. (AFFONSO, 2000)

49

A ausncia de uma poltica global de descentralizao e a extrema heterogeneidade


scio-econmica do pas contriburam para a existncia de lacunas e superposio de
atribuies em diversas reas e nveis de governo, resultando em aumento da
descentralizao de recursos fiscais, principalmente em favor dos municpios, e no
aumento de atribuies das esferas subnacionais, alm da descentralizao interregional, em favor das regies menos desenvolvidas. 70
ALMEIDA (1995), ao discutir os condicionantes e as caractersticas mais gerais do
processo de redesenho das competncias e atribuies entre esferas de governo na rea
social, desde os anos 80, constata o mesmo sentido inequvoco da descentralizao, com
o fortalecimento da capacidade decisria das instncias subnacionais de governo.
Para a autora, entretanto, os macrocondicionantes dessa transformao do sistema
federativo brasileiro teriam sido a democratizao e a crise fiscal - esta no incio da
dcada, embora suplantada em importncia a partir de 88, quando a crise econmica
ganha destaque 71 .
As poderosas correntes descentralizadoras, originadas da crise do regime
autoritrio e da transio democrtica, que lograram promover, na Constituio uma
verdadeira revoluo descentralizadora 72 operaram no seguinte sentido:
impulso pela redefinio descentralizadora do pacto federativo derivou da
importncia da poltica estadual e da liderana poltica dos governadores;
descentralizao se tornou, para as oposies, sinnimo de democracia e
devoluo cidadania da autonomia usurpada pelos governos militares;
na rea social, a proposta descentralizadora derivou da crtica s caractersticas
do modelo de proteo social construdo pelos governos autoritrios
(hipercentralizado, institucionalmente fragmentado e inquo do ponto de vista
dos servios e benefcios distribudos) e propunha corrigir as distores do
sistema para reduzir desigualdades sociais, pela universalizao do acesso da

70

Isso explicaria, para Affonso (2000), porque o Brasil hoje, em termos fiscais, um dos pases mais
descentralizados da Amrica Latina apesar da descoordenao geral do processo de descentralizao e
da falta de definies claras com relao s novas competncias.
71
ALMEIDA (1995) considera que estes seriam condicionantes da mudana do federalismo centralizado
para o descentralizado, interpretao diversa da que foi proposta por Affonso (2000), para quem a crise
fiscal no foi fator determinante do processo de descentralizao.
72
ALMEIDA (1995:92)

50

populao e aumento do controle dos beneficirios sobre os servios mais fcil


de ser exercido nos municpios.
Com o novo arranjo federativo pactuado em 1988, houve significativa transferncia de
capacidade decisria, funes e recursos do governo nacional para os estados e
especialmente para os municpios, por um lado, e por outro aumentou o poder de um
Legislativo onde as duas casas consagram naturalmente, em graus diversos a
representao desproporcional dos sistemas federais e so de fato arenas de embate e
negociao de conflitos federativos. 73
Em suma, a Constituio de 88 foi francamente descentralizadora, ao garantir
autonomia poltica a todos os entes federativos, fundamentada na idia de que a
descentralizao das aes e a participao popular nas decises eram o caminho para o
fortalecimento da democracia.
Para garantir o financiamento necessrio s aes governamentais em cada esfera de
governo, a Constituio tratou de definir com preciso a repartio das competncias
tributrias, exclusivas e comuns, alm de adequar o esquema de partilha
intergovernamental de recursos ento existente s novas orientaes do modelo
federativo pactuado.
Apesar de considerar a prestao dos servios de forma descentralizada essencial para
melhorar a proviso dos bens e servios pblicos, especialmente nas chamadas reas
sociais, com base no princpio da universalidade - definindo a educao, a sade e a
habitao, entre outros, como direitos dos cidados e sua garantia um dever do estado 74
- o texto constitucional no logrou definir, com a mesma preciso com que define as
receitas, a parcela de responsabilidade de cada ente federativo pelos encargos.
As dificuldades e as razes para essa indefinio na distribuio de encargos
interpretada por ARRETCHE (2004) nos seguintes termos:
Os constituintes de 1988 optaram pelo formato das competncias concorrentes para a
maior parte das polticas sociais brasileiras. Na verdade, as propostas para combinar
descentralizao fiscal com descentralizao de competncias foram estrategicamente
derrotadas na ANC 1987-88 (Souza, 1997). Assim, qualquer ente federativo estava

73

ALMEIDA (1995:92)

74

So direitos sociais a educao, a sade, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurana, a previdncia


social, a proteo maternidade e infncia, a assistncia aos desamparados. (CF,art. 6o ).

51

constitucionalmente autorizado a implementar programas nas reas de sade, educao,


assistncia social, habitao e saneamento. Simetricamente, nenhum ente federativo
estava constitucionalmente obrigado a implementar programas nestas reas. Decorre
deste fato a avaliao de que a Constituio de 1988 descentralizou receita, mas no
encargos (Almeida, 1995; Affonso; Silva, 1996; Affonso,1999; Willis et al., 1999).
Esta distribuio de competncias propcia para produzir os efeitos esperados pela
literatura sobre federalismo e polticas pblicas: superposio de aes; desigualdades
territoriais na proviso de servios; e mnimos denominadores comuns nas polticas
nacionais. Estes efeitos, por sua vez, so derivados dos limites coordenao nacional
das polticas.

75

Aos municpios, como se discutiu, a Constituio assegurou elevada autonomia poltica,


financeira e fiscal. Os recursos municipais aumentaram significativamente no s pela
ampliao das competncias tributrias exclusivas (e pela extino da possibilidade de
ingerncia das demais esferas) quanto pela elevao dos montantes das transferncias de
receitas

da Unio

dos

estados,

livres de

vinculao

(FPM

ICMS,

fundamentalmente).
Desde o incio da dcada de 90, no entanto, a autonomia municipal consagrada na CF88
foi sendo reduzida, entre outras, pelas seguintes razes:
Em reao perda relativa de recursos na federao, decorrente do aumento das
transferncias e da ampliao do pagamento de benefcios de carter social
definidos na Constituio, com a crescente rigidez introduzida em seu
oramento, a Unio passou a se financiar crescentemente por tributos no
partilhados com os demais entes - as contribuies sociais - reduzindo
relativamente a arrecadao dos Impostos de Renda e sobre Produtos
Industrializados, que compem os fundos de participao e, com isso, as
transferncias de recursos que poderiam ser livremente utilizados pelos governos
subnacionais (sem vinculao);
aumentaram as vinculaes das receitas, afetando a autonomia de gasto e o
estabelecimento de prioridades localmente: na educao, apesar da Constituio
j ter estabelecido a vinculao de 25% da receita de impostos e transferncias, a
criao do FUNDEF introduziu condicionalidades para transferncia de

75

ARRETCHE (2004:22).

52

recursos; na sade, com a Emenda 29/00; com a criao dos Fundos de Combate
Pobreza nos Estados (que reduzem os repasses de ICMS), entre outros;
a competncia tributria sobre o IPTU e sobre o ISS foi restringida por emendas
constitucionais que acabaram com a progressividade do IPTU (s recentemente
reintroduzida) e fixaram alquotas mximas e mnimas para a cobrana do
impostos sobre servios, principal imposto;
Se o processo de descentralizao, em um primeiro momento, foi efetivamente de
municipalizao, o controle das decises foi sendo gradualmente retomado pela Unio,
que passou a organizar e disciplinar a definio das diretrizes gerais das polticas,
introduzindo crescentemente restries e condicionantes para as transferncias de
recursos 76 . As transferncias livres foram sendo substitudas por transferncias
condicionadas, com objetivos setoriais. Em grande medida, assiste-se no perodo
recente a um processo de recentralizao, com a tendncia de retomada dos ganhos
dos municpios para a Unio, enquanto o papel dos estados pouco se alterou ao longo
desse perodo.
Dentre as emendas constitucionais que mais impactos produziram na autonomia dos
municpios 77 - seja por reduzirem competncias tributrias ou transferncias, seja por
restringirem a autonomia poltica e/ou sobre gastos - destacam-se:
a Emenda Constitucional (EC) n 3, de 18/03/1993, que extinguiu o IVVC
(impostos sobre vendas a varejo de combustveis lquidos e gasosos, exceto leo
diesel) a partir de 1996 e revogou o dispositivo que permitia a progressividade
do IPTU no tempo, que vinha sendo considerado bitributao, competncia que
foi posteriormente retomada pela Emenda Constitucional n 29, de 13/09/99
(principal impacto foi a limitao da competncia tributria municipal);
a EC de Reviso n 1, de 01/03/94, que instituiu o Fundo Social de Emergncia
(FSE) no oramento federal, restringindo dessa forma o volume das
76

Como o caso do SUS e os conselhos com mltipla representao, que tm logrado instituir normas
que organizam todo o sistema de sade pblica, em todos os nveis, mesmo sem a aprovao de leis ou
a discusso legislativa (apenas por Portarias Ministeriais).
77
Santos e Mattos (2006) avaliam, de uma maneira geral, as emendas promulgadas nesse perodo como
emendas anti-autonomia municipal por ferirem a autonomia municipal e trabalharem rumo
reconcentrao dos poderes distribudos em 1988 (p. 743), concluindo que o modelo de federao ento
pensado no corresponde ao que se desenha na Carta atual, reformada mais de 40 vezes O cenrio que
se desenha, na viso das autoras, de uma verdadeira queda de brao entre os entes federativos cujos atores principais tm sido o Municpio, de um lado, como perdedor e a Unio, de outro, como
recorrente ganhadora...(p.746).

53

transferncias vinculadas da Unio para Estados e Municpios, e revogou artigo


da EC 3/93 que destinava 20% do IPMF (Imposto provisrio sobre a
movimentao financeira) ao custeio de programas de habitao popular, de
interesse dos municpios (principal impacto foi a reduo das transferncias
discricionrias);
a EC n 10, de 04/03/1996 , que re-instituiu o FSE com o nome de Fundo de
Estabilizao Fiscal (FEF), mantendo e ampliando limitaes das transferncias,
e cuja vigncia foi posteriormente prorrogada pela Emenda 17, de 22/11/1997
(principal impacto foi a reduo das transferncias discricionrias);
a EC 12, de 15/08/1996, que permitiu Unio instituir a Contribuio Provisria
sobre a Movimentao Financeira (CPMF) a ser cobrada por dois anos (no
mximo) com alquota mxima de 0,25%, que seria integralmente destinada ao
Fundo Nacional de Sade (FNS), com prazo de cobrana prorrogado pela EC
21, de 18/03/1999 78 e pela EC n. 31, de 31/12/2000, que ainda aumentou o
percentual para 0,38% com o intuito de aplicao em um Programa de Combate
Pobreza (principal impacto foi a reduo da participao relativa dos
municpios no bolo tributrio, j que contribuio no partilhada);
a EC 14, de 12/09/1996, que estabeleceu novas obrigaes com ensino e
autorizou a criao do FUNDEF 79 , programa de maior capilaridade na
Federao, s comparvel ao SUS em abrangncia e volume de recursos
(principais impactos foram a reduo da autonomia de deciso sobre recursos
prprios e o aumento de encargos);
A EC 15, de 12/09/1996, que previu que Lei Complementar Federal
determinaria o perodo no qual lei estadual procederia criao, incorporao,
fuso e desmembramento de municpios, que dependeriam de consulta prvia
mediante plebiscito s populaes dos municpios envolvidos, aps a realizao

78

A EC n. 21 prorrogou o prazo para cobrana da CPMF por mais 36 meses e aumentou a alquota da
contribuio para 0,38% nos doze primeiros meses e 0,30% nos 24 meses seguintes.
79
Segundo a lgica municipalista, a EC 14 feriu a autonomia do Municpio, posto que fez evaporar, antes
mesmo de chegar em seus cofres, parte dos recursos que, pela Constituio, deveriam ser-lhe
integralmente destinados. (Santos e Mattos, 2006, p.742). Para as autoras, a lgica do Fundo
altamente complexa e beneficiou a Unio, ficando o Municpio com escolas de mais e recursos de
menos, sem saber se estavam, ou no e com certeza estavam - sendo atacados em sua autonomia
financeira. (p.740)

54

dos Estudos de Viabilidade Econmica, com o objetivo de conter a proliferao


de municpios 80 (principal impacto foi a reduo da autonomia poltica);
A EC 25, de 14/02/2000, que alterou o limite das despesas com o poder
legislativo municipal, incluindo os subsdios dos vereadores (principal impacto
foi a reduo da autonomia sobre gastos);
A EC 26, de 14/02/2000, tornou a moradia direito social, includa nos direitos
sociais fundamentais dos cidados, que passam a poder exigir sua prestao de
imediato, aumentando a responsabilidade do municpio (principal impacto foi o
aumento de encargos);
A EC 27, de 21/03/2000, que instituiu a Desvinculao das Receitas da Unio
(DRU) flexibilizando o oramento federal em 20% dos impostos e contribuies
sociais da Unio, sem reduzir a base de clculo das transferncias
constitucionais

(principal

impacto

foi

reduo

das

transferncias

81

discricionrias) ;
A EC 29, de 13/09/2000, que imps restries e condies para aplicao de
recursos para financiamento das aes e servios pblicos de sade por parte dos
estados e municpios, vinculou 15% das receitas correntes municipais
assistncia sade e retomou a progressividade do IPTU (impactos diversos, de
reduo da autonomia sobre recursos prprios e de aumento da competncia
tributria municipal);
A EC 31, de 14/12/2000, que instituiu o Fundo de Combate e Erradicao da
Pobreza, de mbito federal, para vigorar at 2010, reduzindo recursos da Unio
que iriam para estados e municpios, tambm obrigados a instituir seus prprios
fundos de combate pobreza com recursos do ICMS (at 2%) e do ISS (at
0,5%), respectivamente (principais impactos foram a reduo de transferncias e
de autonomia sobre recursos prprios, alm do aumento de encargos);

80

Apesar das crticas de que teria resultado em aumento de gastos - com instalao dos Poderes
executivo e legislativo, e com pessoal administrativo - e em perda de receita nos municpios j instalados,
o processo de criao de municpios no perodo ps-88 teria garantido redistribuio de recursos para
distritos no beneficiados pelos investimentos pblicos municipais antes da emancipao. (Santos e
Mattos, 2006)
81
A DRU foi aprovada com carter transitrio para vigorar at 2003, sucedendo o FEF, e destinava-se a
desvincular vinte por cento do produto da arrecadao de todos os impostos e contribuies da Unio,
excetuando da desvinculao a arrecadao da contribuio social do salrio-educao.

55

A EC 33, de 11/12/2001, que criou a Contribuio de Interveno no Domnio


Econmico (CIDE), incidente sobre a importao e a comercializao de
petrleo e seus derivados, gs natural e seus derivados, e lcool etlico
combustvel, para ser aplicada, obrigatoriamente por estados e municpios, no
financiamento de programas de infra-estrutura de transportes, tendo sido os
percentuais

de

distribuio

majorados

pela

EC

44,

de

30/06/2004,

estabelecendo-se que 29% do total vo para os para os Estados e o Distrito


Federal, sendo 25% para os respectivos municpios (principal impacto foi o
aumento de transferncias vinculadas);
A EC 37, de 12/06/2002, que prorrogou o prazo de cobrana da CPMF, cujos
recursos passam a financiar, alm da sade (recursos diminudos), a Previdncia
e o Fundo de Combate Pobreza e instituiu alquota mnima de 2% para o ISS,
com o objetivo de coibir a guerra fiscal entre os municpios82 (principais
impactos foram a reduo da participao relativa dos municpios no bolo
tributrio e a reduo da autonomia poltica pela limitao da competncia
tributria municipal);
A EC 39, de 19/12/2002, que facultou aos municpios e ao Distrito Federal
instituir contribuio para o custeio do servio de iluminao pblica (COSIP), e
efetuar a cobrana na fatura de consumo de energia eltrica 83 (principal impacto
foi o aumento da competncia tributria).
Do ponto de vista da autonomia financeira dos municpios, importante estabelecer
uma diferenciao entre os impactos das medidas que afetam as competncias
tributrias e, dessa forma, elevam a arrecadao prpria municipal (mais relevantes para
os municpios que tm base econmica mais significativa, em geral, cidades com mais
de 100 mil habitantes, e as maiores e capitais, que querem ampliao das competncias)
e os decorrentes de medidas que aumentam as transferncias de recursos de outras
esferas, sejam legais ou discricionrias, que tm mais impacto nas pequenas cidades,

82

O imposto, embora de competncia municipal, passou a ser regulado pela Lei Complementar federal n
116/03, que praticamente anulou as normas anteriores de arrecadao e tributao do imposto, gerando
reaes contrrias dos municpios. Como observaram Santos e Mattos (2006, p. 745), No obstante a
legitimidade dos objetivos perseguidos, trata-se de uma afronta autonomia municipal instituda na
Constituio Federal.
83
Essa foi a primeira Emenda Constitucional que atendeu apenas ao interesse dos Municpios,
ampliando sua competncia tributria, o que lhes propiciar maior autonomia financeira. Santos e Mattos
(2006:745).

56

que possuem menor capacidade tributria (que constituem 85% dos municpios
brasileiros) 84 .
Quanto aos estados, embora tenham sado fortalecidos politicamente com a
democratizao e o fortalecimento do poder regional ps-88, passaram a ser
crescentemente prisioneiros da armadilha financeira em que se envolveram, com a
perda das fontes tradicionais de financiamento e a deteriorao das condies do
endividamento em que se apoiavam, que se seguiu ao Plano Real 85 .
Naquele contexto de crise econmica, a adeso ao Programa de Reestruturao Fiscal e
Financeira dos Estados 86 , na segunda metade da dcada de 90, significou um alvio para
as finanas estaduais ao permitir a federalizao das dvidas, assumidas pela Unio,
firmando-se acordos, com regras iguais, com cada um dos Estados e o Distrito
Federal 87 , soluo que permitiu compatibilizar a capacidade de pagamento dos estados
com o estoque de dvida para reverter a trajetria explosiva do endividamento 88 .
Se por um lado essa adeso contribuiu para reduzir o saldo devedor da dvida financeira
por meio do alongamento do prazo de pagamento e, principalmente, pela reduo dos
encargos financeiros sobre ela incidentes, por outro, obrigou os entes beneficiados ao
pagamento das prestaes da dvida refinanciada, que devia ser garantido pelo
cumprimento de metas e compromissos pactuados com a Unio, que envolveram o
controle da dvida financeira em relao receita lquida real RLR; metas de resultado
primrio e de arrecadao de receitas prprias, para reverter o quadro deficitrio;
controle de despesas com o funcionalismo pblico; reforma administrativa e

84

No obstante a importncia da distino, SANTOS e MATTOS (2006) concluem que a medida de maior
impacto para a autonomia financeira dos municpios seria a retomada do crescimento, pois isso
significaria elevao da cota-parte do ICMS, principal fonte de receita municipal.
85
LOPREATO (2002) analisa com profundidade o colapso do padro de financiamento dos governos
estaduais na federao brasileira, desde a sua montagem falncia do sistema, que culminou com a
crise financeira e o acirramento dos conflitos federativos.
86
O programa deu continuidade ao esforo de equacionamento da dvida dos estados, iniciado ainda nos
anos 80, caracterizando uma terceira rodada de refinanciamento. Ver MORA (2002) para uma discusso
do papel do endividamento como relao intergovernamental no contexto federativo brasileiro e na
negociao da autonomia dos estados, e para a anlise do processo de endividamento e equacionamento
da dvida.
87
Os critrios para a consolidao, a assuno e o refinanciamento, pela Unio, da dvida pblica de
responsabilidade dos Estados e do Distrito Federal, foram estabelecidos pela lei n 9.496/97. As
condies dos acordos compreendem o refinanciamento pelo prazo de at 30 anos com juros de 6% ou
7,5% a.a., correo pelo IGP-DI, amortizao pela tabela Price de dvidas mobilirias, dvidas bancrias
contratuais, inclusive AROs e dvidas com a Caixa Econmica Federal, com um teto de comprometimento
de receita com encargos de no mximo 15%.
88
MORA (2002:22)

57

patrimonial, com a privatizao, permisso ou concesso de servios pblicos; e


despesas de investimento em relao RLR.
Os acordos firmados envolveram o pagamento imediato pelos estados de, no mnimo,
20% da dvida a ser refinanciada pela Unio - a chamada Conta Grfica, montante a
ser pago vista ou como garantia sobre o valor total - por meio da transferncia de
ativos ao governo federal, o que garantia uma taxa de juros menor, a serem includos
imediatamente no Plano Nacional de Desestatizao (PND). As dificuldades de
obteno dos recursos para o pagamento da Conta Grfica fizeram com que o Estado do
Rio fosse o ltimo estado da federao a renegociar a dvida, como se analisa no
captulo V.
A renegociao das dvidas estaduais, como se pode inferir, limitou a autonomia fiscal
dos estados, tanto do lado da receita como da autonomia sobre os gastos, contribuindo
decisivamente para o processo de enfraquecimento poltico e esvaziamento do papel
dos estados na federao.
Aps as conquistas alcanadas em 1988, os compromissos referentes s prestaes
reconduzem os estados situao anterior: subordinados s decises do governo central,
dependentes de negociao para obteno de recursos, na forma de operaes de
crdito, negociao de metas e compromissos, transferncias voluntrias.
Estabelece-se paralelamente, nesse vcuo, um padro de relacionamento direto da Unio
com os municpios, sem qualquer mediao, caracterstico do atual sistema fiscal
brasileiro. Assim que, ao longo da dcada de 90, os municpios foram sendo instados
a assumir novas responsabilidades. Enquanto transferia responsabilidades, como se
analisou, o governo federal dedicou-se a criar novos tributos capazes de garantir os
recursos necessrios para financiar as novas responsabilidades sociais criadas ou
ampliadas pela Constituio cidad. Aproveitando a competncia exclusiva dada
constitucionalmente, ampliou as contribuies sociais destinadas ao oramento da
seguridade social, apesar de as responsabilidades terem sido, em grande medida,
municipalizadas.
Com isso, as atribuies dos municpios foram se tornando mais complexas e
diversificadas, forando o equacionamento da questo do financiamento das aes
governamentais locais, cruciais para o desenvolvimento urbano, evidenciando a

58

importncia da capacidade tcnica, de gesto, para um adequado planejamento e efetiva


implementao das polticas pblicas.
Apesar do aumento dos volumes de recursos progressivamente incorporados aos
oramentos municipais, no contexto de crise fiscal, intensificou-se a necessidade de
recursos financeiros adicionais em todas as esferas de governo e, consequentemente,
alimentaram-se as disputas federativas.
A partir de 1995, a Unio passou a ampliar as transferncias voluntrias de recursos a
estados e municpios, vinculados ao financiamento de obras ou prestao de servios.
Os novos recursos transferidos com o objetivo de equalizar os recursos disponveis para
financiar o processo de municipalizao dos gastos sociais, em especial nas reas da
educao e da sade, foram sendo crescentemente vinculados a gastos associados
quelas funes, limitando, de certa forma, a autonomia e enfraquecendo a capacidade
de gesto municipal, restringindo a discricionariedade dos governos, e agravando as
tenses no equilbrio federativo.
Os dados abaixo mostram a evoluo da arrecadao direta pelas trs esferas de
governo, evidenciando a carga tributria desde 1960 e a participao de cada esfera no
total.
Brasil - Evoluo da Arrecadao Direta por Esfera de Governo: 1960-2004
ANO UNIO
1960
11,1
1970
17,3
1980
18,3
1983
20,7
1988
16,1
1996
19,6
2000
22,3
2004
25,1

(em % PIB)
ESTADOS MUNICPIOS TOTAL ANO UNIO
5,5
0,8
17,4 1960
64,0
8,0
0,7
26,0 1970
66,7
5,3
0,9
24,5 1980
74,7
5,6
0,8
27,0 1983
76,6
5,7
0,6
22,4 1988
71,7
8,1
1,5
29,1 1996
67,3
9,2
1,9
33,4 2000
66,7
9,8
2,1
37,0 2004
67,8

(em % total)
ESTADOS MUNICPIOS TOTAL
31,3
4,7
100,0
30,6
2,7
100,0
21,6
3,7
100,0
20,6
2,8
100,0
25,6
2,7
100,0
27,7
5,0
100,0
27,6
5,7
100,0
26,5
5,7
100,0

Fonte: AFONSO e MEIRELLES (2006).

O que se destaca na anlise do quadro, em primeiro lugar, a elevao da carga


tributria global nesses 40 anos: a arrecadao direta total dos trs nveis de governo,
medida em termos de participao no PIB, mais do que dobrou entre 1960 (17,4%) e
2004 (37%). A carga tributria total cresceu cerca de 15 pontos percentuais desde 1988,
evoluindo de 22,4% do PIB - percentual que se situava pouco abaixo da mdia de 25%,
observada desde o incio da dcada de 1970 para 37% em 2004, o percentual mais
elevado desde 1960.

59

A responsabilidade de cada esfera na carga tributria bastante diferenciada, como se


infere do exame das colunas direita, que apresentam a parcela de cada uma no total.
A Unio a que mais arrecada, respondendo por 67,8% do total arrecadado em 2004.
Observa-se, no quadro, que a Unio elevou sua participao no total da carga desde a
dcada de 60, at alcanar o ponto mximo no incio dos anos 80, quando o governo
federal chegou a responder por 76,6% de tudo que foi arrecadado no pas. Desde ento,
a parcela relativa da Unio na carga tributria nacional inicia trajetria de queda,
acentuada a partir de 1988, contrabalanada pela elevao da participao de estados e
municpios que se segue aprovao da Constituio, movimento que se observa at
meados da dcada de 90.
ntida, a partir de 2000, uma inflexo dessa trajetria, marcando a reao da Unio
perda de receita, por meio da elevao da arrecadao das contribuies sociais, nopartilhadas com os governos subnacionais, como j analisado.
Os estados, que j chegaram a responder por mais de 30% do total arrecadado na dcada
de 60, viram sua participao na carga total reduzir-se significativamente
principalmente desde o segundo choque do petrleo (1973) at a crise do incio dos
anos 80, chegando a 20,6% em 1983, a menor participao em todo o perodo analisado.
Desde 1988, registra-se tendncia de crescimento, observada at 2000, ano a partir do
qual a arrecadao dos estados volta a perder espao no bolo nacional.
Em 1996, aps o plano Real, observa-se aumento substancial da arrecadao em todos
os nveis de governo, apesar do grave desajuste fiscal e financeiro nos estados,
decorrente do crescimento da dvida mobiliria.
Quanto a este aspecto, destaca-se outra mudana marcante em 1996 - o Programa de
Apoio Reestruturao Fiscal e Financeira (lei n 9496/97) destinado a equacionar o
endividamento estadual, que permitiu aos Estados assinar contratos com a Unio para o
refinanciamento de suas dvidas, compatibilizando a capacidade de pagamento e o
estoque das dvidas, como se examinou.
Alm do crescimento das transferncias e apesar das dificuldades enfrentadas pelas
prefeituras para aumentar suas receitas prprias, derivadas da natureza dos tributos
locais, registra-se, desde 1988, um incremento significativo da arrecadao tributria
municipal no Brasil, que passou de 0,6% para 2,1% do PIB, e que resulta,
principalmente, de investimentos na melhoria da administrao tributria dos governos
60

locais e das exigncias introduzidas pela LRF, j que no houve mudana significativa
das disposies relativas aos tributos municipais (apenas a contabilizao da receita do
IRRF que passou a ser considerada, desde 2001, receita tributria e no mais
transferncia da Unio e a extino do IVVC).
No perodo mais recente, em que se centra a anlise aqui empreendida, observa-se que o
maior crescimento ocorreu entre 1996 e 2000, quando a arrecadao municipal cresceu
0,4% do PIB, desacelerando-se o crescimento at 2004, perodo em que a elevao foi
de 0,2% do PIB. Este comportamento ser confirmado tambm no estado do Rio, na
anlise desenvolvida no captulo V.
No quadro abaixo, esto apresentados, para os mesmos anos, os dados relativos
evoluo da receita disponvel de cada esfera de governo, que resulta da operao do
sistema de transferncias intergovernamentais.
Brasil - Evoluo da Receita Disponvel por Esfera de Governo: 1960-2004
(em % PIB)
ANO UNIO ESTADOS MUNICPIOS
1960 10,4
5,9
1,1
1970 15,8
7,6
2,6
1980 16,7
5,7
2,1
1988 13,5
6,0
3,0
1996 16,3
8,0
4,8
2000 18,6
8,8
6,0
2004 21,4
9,4
6,3

(em % total)
TOTAL ANO UNIO ESTADOS MUNICPIOS TOTAL
1960 59,5
17,4
34,1
6,4
100,0
1970 60,8
26,0
29,2
10,0
100,0
1980 68,2
24,5
23,3
8,6
100,0
1988 60,1
22,4
26,6
13,3
100,0
1996 56,0
29,1
27,6
16,3
100,0
2000 55,8
33,4
26,3
17,9
100,0
2004 57,8
37,0
25,3
17,0
100,0

Fonte: AFONSO e MEIRELLES (2006).

Chama a ateno, no quadro, a mudana no volume de recursos distribudo a cada esfera


depois das transferncias de receitas da Unio para estados e municpios, que permite
concluir que os municpios foram efetivamente os entes mais beneficiados pelo
processo de descentralizao.
A comparao entre os valores da receita disponvel e os valores da arrecadao direta
de 2004 revela que a Unio e os estados transferiram mais receitas do que receberam,
permitindo que a participao dos municpios no bolo tributrio crescesse de 2,1% do
PIB para 6,3% (ltima linha do quadro acima).
Quem mais transfere a Unio, o que fez com que a participao dessa esfera na receita
disponvel em 2004 (colunas direita) casse de 67,8% do total arrecadado para 57,8%.
A situao dos estados a que menos se altera: arrecadaram, em 2004, 26,5% do total
das receitas, permanecendo, depois de receber transferncias da Unio e repassar

61

recursos aos municpios, com 25,3% da receita disponvel. Os municpios, como se


observou, foram os que mais lucraram, j que apesar de terem arrecadado diretamente
apenas 5,7% do total das receitas, ficaram com 17% do bolo tributrio (receita
disponvel). Resta claro que o ganho da esfera municipal devido, principalmente, s
transferncias da Unio.
A tabela evidencia, no entanto, a tendncia de recentralizao das receitas no perodo
mais recente, com a perda da participao relativa dos municpios e dos estados na
receita disponvel, de cerca de 1% cada, em favor de um aumento de 2% na participao
da Unio entre 2000 e 2004.
Apesar disso, possvel constatar o ganho relativo dos municpios desde 1988, uma vez
que a participao da receita disponvel municipal no total evoluiu de 13,3% naquele
ano para 17% em 2004. O ganho dos municpios fica evidente quando se comparam tais
percentuais participao vigente em 1960, quando estes entes ficavam com apenas
6,4% da receita disponvel.
A seo a seguir analisa as caractersticas e o funcionamento do atual sistema de gesto
fiscal brasileiro, com nfase nas transferncias intergovernamentais.

62

II . 3. Caracterizao do atual sistema de gesto fiscal brasileiro


Os estudos e trabalhos dedicados anlise do arranjo federativo brasileiro so unnimes
em apontar as profundas desigualdades estruturais de natureza econmica, social,
poltica e administrativa, entre e intra-regionais, que caracterizam o pas.
Combinam-se, de um lado, a heterogeneidade geogrfica e territorial em um pas de
dimenses continentais, com distribuio muito irregular de uma populao numerosa,
altamente concentrada em poucos municpios de grande porte, mas dividida em um
grande nmero de municpios de pequeno porte, e, de outro, a heterogeneidade
socioeconmica, decorrente da expressiva concentrao da gerao de valor e renda em
espaos especficos do territrio.
Evidncias dessas disparidades, que tm sido to discutidas e divulgadas nos ltimos
anos, so encontradas no exame dos dados relativos ao produto interno bruto por estado,
municpio ou regio, e em diversos indicadores das condies de vida e
desenvolvimento, como o IDH, que comprovam a concentrao de riqueza nas regies
Sul e Sudeste, vis--vis a pobreza reinante nas demais regies, especialmente as do
Norte e Nordeste. As disparidades regionais e individuais repercutem em todos os
setores do pas, com reflexos no acesso diferenciado da populao a bens e produtos e a
servios pblicos.
De fato, a heterogeneidade se manifesta ainda nas diferentes capacidades polticas,
financeiras e administrativas de estados e municpios, que conformam as perspectivas
de implementao bem sucedida de polticas sociais voltadas para a incluso social, a
redistribuio da renda e a reduo das iniqidades estruturais.
A

este

quadro

de

profundas

desigualdades

corresponde

uma

significativa

heterogeneidade na capacidade de financiamento das aes governamentais. Como


discutido anteriormente, nas regies e municipalidades em que so maiores as
necessidades e demandas por bens e servios pblicos, onde a interveno
governamental para proviso desses servios fundamental para garantir condies
mnimas de bem estar social a populaes desprovidas de renda, a capacidade de
arrecadao de recursos dos governos locais muitas vezes limitada e
proporcionalmente muito menor do que das cidades mais desenvolvidas, em razo da
limitao das bases econmicas.

63

O desenho ideal de um sistema de financiamento, dentro da federao, impe adequar a


disponibilidade de recursos s demandas sociais de cada localidade, ou seja, promover
uma redistribuio dos recursos, entre os nveis de governo vertical - e dentro de cada
um horizontal -, que seja compatvel com a correspondente atribuio de
responsabilidades e encargos visando o atendimento das demandas sociais.
Embora no seja muito diferente da que se verifica em outros pases, especialmente
naqueles que tambm possuem grandes dimenses e contrastes, o atual desenho dos
sistemas brasileiros de competncias tributrias e de partilha de recursos, no favorece a
reduo das desigualdades no pas, mas, antes pelo contrrio, agrava-as, acirrando as
tenses federativas e prejudicando, dessa forma, a capacidade de alcance dos objetivos
maiores de crescimento e desenvolvimento econmico da nao, respeitado o princpio
da equidade fiscal.
A anlise do funcionamento do atual sistema fiscal brasileiro que se desenvolve neste
trabalho 89 , segue, em sua essncia, o modelo analtico formulado por Prado (2001,
2003) para anlise do sistema de transferncias fiscais em federaes, que parte da
receita arrecadada diretamente, derivada da atribuio de competncias tributrias, e vai
agregando, sucessivamente, categorias de transferncias, gerando diferentes perfis da
receita at chegar receita final disponvel, que define a capacidade de gasto efetiva de
cada ente. 90
O ponto de partida da anlise a constatao de que a apropriao final de recursos,
pelos diferentes nveis de governo, depende menos das competncias tributrias do que
do amplo e complexo sistema de transferncias governamentais em vigor no pas, que
se foi construindo da forma descrita na seo anterior. Hoje, o sistema de gesto fiscal
institudo no pas inclui:
Sistema de repartio de competncias tributrias (prprias, exclusivas e
comuns);
Sistema de partilhas de receitas (participao dos entes em competncias
tributrias alheias, transferncias que podem ser diretas, por participao nos
impostos, ou indiretas, por meio de fundos); e,

89

Este o modelo utilizado para a anlise das finanas dos municpios fluminenses desenvolvida no
captulo V.
90
Prado (2003), p.45.

64

Diviso de encargos e responsabilidades entre as trs esferas.

Da operao desses sistemas e de sua interao resulta a apropriao final de recursos


pelos diferentes nveis de governos. Como apontou Lobo (2006),
pois, enfim, sobre esses dois eixos fundamentais que se estrutura em grande medida
o Federalismo Fiscal como esboado originalmente na Constituio de 1988: a
discriminao horizontal de rendas (obteno direta de recursos prprios pelos entes
federativos, com a cobrana e arrecadao dos tributos de sua competncia impositiva)
e a distribuio vertical das receitas (obteno indireta de recursos pelos entes
federativos, com a transferncia de parcela do produto da arrecadao de tributos da
competncia impositiva alheia).

91

Com relao ao primeiro dos dois eixos fundamentais, cabe assinalar que a busca da
definio de uma distribuio ideal das competncias tributrias em federaes
constitui objeto de preocupao da teoria do federalismo fiscal, desde a segunda metade
do sculo XX.
Os principais trabalhos no mbito dessa teoria, como se analisou no captulo I,
procuraram avanar na definio de critrios para a distribuio ideal, ou mais
eficiente, das competncias (tributrias) e encargos (responsabilidades) entre os
diferentes nveis de governo, que permitem atender aos trs objetivos fiscais - melhor
alocao de recursos, distribuio de renda mais justa e estabilizao da economia estabelecendo as vantagens e desvantagens da oferta de bens pblicos das formas
centralizada e descentralizada.
O estudo das diversas correntes tericas que se sucederam, no tempo, na tentativa de
estabelecer tal modelo, permite concluir que no existe um modelo nico de relaes
fiscais federativas que possa ser aplicado universalmente, um padro timo de
distribuio de recursos ou uma distribuio tima de responsabilidades entre os
diferentes nveis de governo. O arranjo difere de pas para pas e determinado, entre
outros, por fatores histricos, econmicos e culturais 92 .

91

Lobo (2006), p.84, grifos do autor.

92

O captulo I resume a discusso crtica das teorias do federalismo e de sua evoluo, seguindo o
trabalho de AFFONSO (2003).

65

No obstante essas limitaes, por razes relacionadas principalmente eficincia e


facilidade de administrao e fiscalizao do sistema tributrio, a arrecadao, em
sistemas federativos, tende a se concentrar nos nveis mais altos de governo; em geral,
os principais impostos sobre a renda e o consumo so de competncia do governo
central.
No Brasil, como se observou, so os governos estaduais que detm a competncia para
fixar as alquotas do mais importante imposto nacional sobre consumo, o Imposto sobre
a Circulao de Mercadorias e Servios - ICMS, responsvel por 22 % do bolo
tributrio. Tal prerrogativa concedida a governos subnacionais pouco usual e, na
ausncia de instituies efetivamente capazes de solucionar conflitos e produzir a
cooperao, agrava o carter competitivo do federalismo brasileiro.
Com efeito, existem hoje 27 legislaes e 44 alquotas diferentes para o mesmo
imposto, alimentando a concorrncia para atrao de investimentos, a chamada guerra
fiscal entre os estados. Tal situao se repete, em menor escala, nos municpios, com a
competio por investimentos via manipulao de alquotas do ISS.
A Unio opera como arrecadadora substituta dos impostos federais para estados e
municpios, e os estados para seus respectivos municpios. Arretche (2005) destaca que
a partir da Constituio de 1946, a parte mais expressiva do embate federativo em
torno da questo tributria disse respeito fundamentalmente extenso em que a Unio
operaria como arrecadadora substituta dos estados e municpios. 93
Em razo da tendncia de concentrao da arrecadao no nvel central (superior) de
governo 94 , uma vez estabelecida a distribuio de competncias, dever ser definido um
conjunto de regras para a repartio das receitas tributrias entre os nveis de governo,
de maneira a garantir recursos suficientes e necessrios para que cada esfera possa
desincumbir-se, a contento, de suas atribuies.

93

ARRETCHE (2005). Para Prado, o papel do Governo federal, nessa funo, discreto (PRADO,
2001,p.16).
94
A inadequao crescente, nos nveis subnacionais, entre encargos (que aumentam com a
descentralizao) e arrecadao prpria de cada nvel de governo (em face da concentrao da
arrecadao no nvel central) tem razes histricas no modelo do Estado Keynesiano, que foram
reforadas com a globalizao. (PRADO,2003:46).

66

Seguindo a conceituao proposta por PRADO (2001,2003) 95 , a partilha das receitas


assume as seguintes formas:
a participao direta e incondicional de um nvel de governo na receita
arrecadada por outro, que constitui devoluo tributria, no sentido de
corresponder base tributria contida em seu territrio. Esta receita possui um
carter neutro, pois corresponde capacidade fiscal de cada ente, ou seja, o
prprio governo poderia arrecadar se no houvesse um arrecadador
substituto 96 ; classificam-se, nesta categoria, as transferncias da cota-parte
municipal do ICMS e do IPVA, pelos estados, e do IOF-Ouro e ITR, pelo
governo federal.
a redistribuio de parcelas, legalmente estabelecidas, de receitas de um dado
nvel de governo, de carter redistributivo geral, como so os Fundos de
Participao dos Estados e Municpios, FPM e FPE, de natureza redistributiva,
que tm o objetivo de reduzir as disparidades inter-regionais e no tm
vinculao de gastos 97 , e os mecanismos de compensao tributria decorrentes
da desonerao de exportaes;
recursos tambm legalmente definidos de modo a constiturem direitos de nveis
de governo inferiores perante os superiores (embora no constituam participao
em impostos ou fundos), o que seria o caso dos recursos do Sistema nico de
Sade, SUS.
No so consideradas, no modelo do autor, as chamadas transferncias voluntrias, uma
vez que por no constiturem obrigao legal so variveis, tipicamente conjunturais,
dependentes de decises de natureza oramentria (decorrem basicamente de convnios
e necessidades localizadas, negociadas politicamente).
Como se verifica, a definio do sistema de partilhas tal como formulada por PRADO
(2001), envolve a considerao de aspectos quantitativos (quanto dever caber a cada

95

O conceito de redistributividade adotado por Prado (2003) inclui todas as transferncias que no
constituem devoluo tributria, por meio das quais se entregam a governos recursos que estes no
teriam condies de arrecadar dado o sistema de distribuio de competncias tributrias vigente (no
guardam relao com as bases tributrias).
96
As transferncias devolutivas tm, portanto, total aderncia distribuio espacial das bases
tributrias. (PRADO, 2003:46)
97
Exceto as vinculaes genricas constitucionalmente definidas para os municpios, de aplicao de
25% da receita de impostos e transferncias na educao e de 15% na sade.

67

governo, partilha tanto vertical entre as diferentes esferas - como horizontal dentro
de cada esfera, entre governos de mesmo nvel) e do grau de condicionalidade associado
s transferncias (que remete discusso da autonomia de gesto dos recursos).
A repartio vertical relevante seria, ainda segundo PRADO (2001), aquela que
considera as transferncias necessrias para uma adequada distribuio horizontal, de
modo a equalizar a capacidade de gasto entre os governos estaduais e municipais.
Um ltimo aspecto que no pode deixar de ser considerado diz respeito ao acesso ao
crdito pelos municpios. Com efeito, no obstante o processo de municipalizao
mencionado nas sees precedentes e a reduo dos recursos disponveis por fora da
recomposio das perdas da Unio desde principalmente a segunda metade da dcada
de noventa, j analisada, constata-se o estabelecimento de dificuldades legais e
administrativas para a contratao de operaes de crdito, reduzindo a capacidade de
investimento local e a autonomia financeira.
Os municpios enfrentam hoje severas limitaes no que diz respeito s fontes de
financiamento para investimento, tanto em razo da autonomia limitada da poupana
corrente, comprometida com a contribuio a que esto obrigados a dar para a gerao
de supervits primrios (4,25% do PIB para o conjunto do setor pblico), quanto pelas
limitaes contratao de operaes de crdito, seja de ordem legal, impostas pelas
Resolues do Senado Federal n 40/2001 e 43/2001 e pela Lei de Responsabilidade
Fiscal, seja pela prpria oferta de recursos, em vista do contingenciamento imposto pelo
Conselho Monetrio Nacional para emprstimos ao setor pblico, alm de outros limites
para realizao de operaes de crdito entre agentes do setor pblico 98 .
Essas limitaes, como se depreende, se fazem sentir de forma mais contundente nas
grandes cidades e nas cidades metropolitanas onde so maiores as demandas pelos
gastos pblicos ligados urbanizao (com destaque para habitao, urbanismo,
transportes e saneamento).
Em suma, as principais caractersticas do sistema federativo em vigor, que acrescentam
dificuldades adicionais ao ordenamento eficiente das finanas federativas podem ser
assim resumidas:

98

MAC DOWELL (2005).

68

forte descentralizao das competncias tributrias, com reas de tributao


exclusiva de cada nvel de governo: na prtica, significa que os governos
subnacionais possuem autonomia para instituir alquotas e cobrar impostos
responsveis, hoje, por parcela considervel dos recursos tributrios nacionais
(30 % da arrecadao total do pas, em mdia).
autonomia municipal acentuada, status similar ao dos Estados, sendo o padro
de relacionamento predominante na federao da Unio com cada nvel local (e
no entre eles), sem articulao ou coordenao do nvel intermedirio
(governos estaduais);
competncias simtricas: iguais para todos os entes que integram cada nvel de
governo, definidas constitucionalmente, independentemente das caractersticas
de tamanho e/ou situao scio-econmica;
expressiva disparidade inter e intra-regional do ponto de vista fiscal: regies
mais atrasadas tm arrecadao efetiva per capita em mdia trs vezes menor
que a da regio sudeste, em funo dos diferenciais de produo e renda, e,
mesmo dentro das regies, observa-se significativa heterogeneidade e
diversidade de situaes entre os estados que as compem e entre os mais de
5.560 municpios brasileiros 99 ;
complexidade do sistema de transferncias fiscais.

A consolidao do modelo descentralizado de governo no Brasil, tendo em vista os


conflitos federativos envolvendo principalmente o acesso aos recursos fiscais, depende
ainda de uma srie de importantes ajustes, dentre os quais se destaca a necessidade de
uma maior cooperao e harmonizao entre as trs esferas de governo, com definio
mais precisa de suas respectivas responsabilidades.

99

A interveno da Unio para reduzir as disparidades na arrecadao prpria dos governos


subnacionais crucial, j que no existe mecanismo de redistribuio horizontal da receita dos governos
subnacionais (Prado, 2001, p.1).

69

III.

Mudanas institucionais, legais e polticas que mais


afetaram

gesto

municipal:

Processo

de

Municipalizao

Este captulo apresenta uma descrio das mudanas institucionais, legais e polticas
recentes com mais impactos na autonomia e na gesto fiscal dos municpios, com nfase
na descentralizao poltica e fiscal ps-redemocratizao e, principalmente, na
municipalizao das polticas sociais.
As reformas constitucionais dos anos 90 modificaram o perfil da interveno do Estado
na economia e foram orientadas pela busca de uma insero mais favorvel do Brasil
no cenrio internacional. Esse movimento de reformas na direo da desregulamentao
dos mercados e atividades e da reformulao do papel do Estado no se restringiu ao
Brasil, conforme j apontado, mas foi observado em diversos pases da Europa
Ocidental e da Amrica Latina, defendido e apoiado pelos organismos financeiros
multilaterais.
No Brasil, a urgncia da agenda de reformas era justificada por uma dupla necessidade,
econmica e poltica. No plano econmico, pela necessidade de superao da crise
fiscal do Estado, agravada com a crise da dvida deflagrada no incio dos anos 80 e do
padro de financiamento do setor pblico brasileiro, para a qual se recomendava,
seguindo as recomendaes dos organismos multilaterais, especialmente o Fundo
Monetrio Internacional, a modificao do modelo de desenvolvimento substitutivo de
importaes, que mostrava claros sinais de esgotamento.
Buscavam-se, naquele momento, novas formas de financiamento externo, capazes de
assegurar investimentos - principalmente em infraestrutura - que o Estado brasileiro, em
todos os nveis de governo, no tinha mais condies de garantir. A viabilizao de
mudanas

dessa

magnitude,

entretanto,

impunha

adequao

das

normas

constitucionais e das instituies que balizavam a ordem at ento vigente, de modo a


remover entraves maior abertura do mercado domstico e ao ingresso de capitais
estrangeiros.
No plano poltico, todos os esforos estavam voltados para a reconstruo e
consolidao das instituies democrticas, com vistas ao aumento da participao
70

poltica da sociedade civil e ao combate corrupo. Ao mesmo tempo em que se


manifestava a fraqueza do governo federal na conduo e definio de rumos do
acelerado processo de redemocratizao, crescia o poder dos governadores, que saram
fortalecidos da resistncia ditadura militar, e se revelaram a fora poltica
representativa das mudanas, com grande legitimidade adquirida em 1982, primeira
eleio direta desde a dcada de 60, em que se elegeram governadores de partidos de
oposio ao governo 100 .
Para ARRETCHE (2002), esse perodo da democratizao permitiu que se
recuperassem as bases do Estado federativo no Brasil, pela via do fortalecimento tanto
da autoridade poltica dos governos locais - com governadores e prefeitos retomando a
autoridade baseada no voto popular direto -, como tambm expandindo sua autoridade
sobre recursos fiscais, por fora da garantia de transferncias automticas de recursos
das demais esferas e pela maior autoridade tributria sobre impostos de significativa
importncia 101 .
A redefinio de responsabilidades sobre os gastos sociais dentro desse contexto, com
destaque para a sade e educao, teve um sentido claro e quase inevitvel de
descentralizao, transferindo-se decises, encargos e a prestao de servios essenciais
populao para estados e principalmente municpios - instncias mais adequadas, em
princpio e de acordo com as prescries da teoria tradicional das finanas pblicas j
resumidas, por estarem mais prximas, para lidar com as necessidades e especificidades
de cada comunidade e alocar de forma mais eficiente os recursos.
A definio do novo arranjo federativo pactuado na Constituio de 1988, em
consonncia com o esprito redemocratizador, envolveu significativa transferncia de
capacidade decisria, funes e principalmente recursos do governo nacional para os
governos subnacionais, movimento que foi sendo gestado ao longo dos anos 80, de
maneira mais ou menos articulada nos diferentes setores, e que viria a constituir um
novo padro de interveno estatal na rea social.

100

Melo (2005) argumenta que os governadores negociaram ativamente a transio com os militares, e
jogaram um papel central na elaborao da Constituio, fortemente influenciada pelos interesses
subnacionais, enquanto o Executivo no desempenhou efetivamente qualquer papel. A evoluo das
relaes intergovernamentais no governo de Fernando Henrique Cardoso refletiu a reao do governo
federal contra as implicaes fiscais da Constituio, s percebidas no incio dos anos 1990 (p.855)
101
ARRETCHE (2002: 29).

71

Com efeito, a Constituio representou um marco decisivo nesse processo, na medida


em que estabeleceu vrios princpios que modificaram o regime vigente, refletindo as
prioridades polticas daquele momento especfico. O novo modelo de proteo baseouse na universalizao do acesso seguridade, sade e educao bsica.
Esse objetivo de ampliao os direitos da cidadania ficou explicitado nas disposies
inseridas nos captulos que tratam da ordem social (captulo especfico da seguridade
social) e do sistema tributrio nacional, com vistas ao financiamento do novo modelo,
que resultaram no fortalecimento do federalismo no pas 102 . O modelo ento concebido
caracterizava um federalismo cooperativo, com significativa ampliao das
atribuies dos municpios e correspondente descentralizao fiscal 103 .
Mudana de tal magnitude, entretanto, no se opera de uma vez, mas supe um
demorado e complexo processo de trnsito 104 , envolvendo:
a promulgao de legislao complementar aos dispositivos da CF, que definiu
regras e instrumentos para a realocao, consolidao ou devoluo de funes
entre instncias de governo;
a negociao de conflitos resultantes das mudanas propostas;
a redefinio de objetivos e a reforma administrativa das mquinas
governamentais cujas atribuies se modificaram.
O processo de consolidao das mudanas constitucionais foi dificultado pela perda de
comando do governo federal, por fatores de ordem poltica e econmica, que limitaram
sua capacidade efetiva de atuao e negociao.
Quanto aos primeiros, registram-se as dificuldades polticas dos governos civis para
compor maiorias estveis e, dessa forma, definir os rumos para a ao do executivo.

102

Elas ampliaram a autonomia dos governos estaduais e municipais, promoveram considervel


redistribuio do bolo tributrio em prol dos estados e municpios e inverteram a equao da distribuio
das receitas caracterstica do regime militar. RESENDE (2006:263)
103
ALMEIDA (2005)
104

As correntes geradas na luta pela democratizao promoveram uma verdadeira revoluo


descentralizadora (ALMEIDA, 1995:92). A mesma viso compartilhada por REZENDE (2006), para
quem a Constituio catalisou o sentimento dominante das foras de oposio ao regime militar que
identificavam a descentralizao como redemocratizao, e acreditavam que descentralizar o poder e a
oferta de polticas pblicas fosse uma ao eficaz para responder aos anseios da sociedade por mais
direitos de cidadania. No entanto, o descasamento entre estes dois objetivos ampliao dos direitos
sociais e aumento das transferncias de recursos aos governos subnacionais - estaria na raiz das
dificuldades enfrentadas pelo Estado brasileiro a partir dos anos 90. REZENDE (2006:262)

72

As dificuldades econmicas prendiam-se questo do financiamento das aes do


governo, pressionado pela persistncia do ambiente inflacionrio e pelo crescimento e
elevada rigidez das despesas federais definidas constitucionalmente (aumento das
transferncias automticas s demais esferas, aumento de gastos na rea social, da
ampliao de benefcios previdencirios e do aumento de despesas com pessoal, entre
outros) vis--vis a perda de participao federal no bolo tributrio.
Assim, enquanto a rea econmica do governo tinha como objetivos centrais o controle
da inflao e o ajuste fiscal, procurando desonerar a Unio de gastos e atribuies
dentro de uma lgica voltada para o curto prazo, os segmentos da rea social,
comprometidos com a defesa da continuidade das polticas setoriais defendiam, com
capacidades de articulao variveis, as conquistas constitucionais, no que se
irmanaram no empenho comum de escapar s conseqncias do ajuste do setor
pblico 105 .
As dificuldades econmicas aliadas ausncia de coordenao no mbito do governo
federal fizeram prevalecer a lgica antiinflacionria e as vises setoriais, impedindo a
construo de um modelo de federalismo cooperativo, com uma estratgia mais
abrangente da atuao das trs esferas no domnio social, definindo atribuies e
formatos organizacionais mais adequados - seja pelo Executivo, seja pelo Congresso.
O contexto foi agravado pelo sistema de repartio de receitas institudo pela
Constituio, que limitou decisivamente a capacidade de gasto do governo federal e, por
conseqncia, sua capacidade de coordenao de polticas, j dificultada pela elevada
autonomia poltica assegurada a estados e municpios 106 .
Estados e municpios, por sua vez, no foram capazes de definir seus papis com clareza
onde as competncias so concorrentes e resistiram a assumir novas funes, apesar da
transferncia de recursos 107 . Os conflitos tendem, em um cenrio como esse, a se acirrar
inviabilizando a redefinio do pacto federativo em bases cooperativas.
Ao analisar as experincias de reforma nas reas sociais, Almeida (1995) chama a
ateno para um aspecto fundamental desse processo, que prejudicou a consolidao de

105
106

ALMEIDA (1995: 93).


ARRETCHE (2004: 17).

107

O que induziu concluso de que esses entes desejam a descentralizao sempre e quando ela for
financiada pelo governo federal (ALMEIDA, 1995: 94)

73

um carter mais cooperativo do federalismo brasileiro. Refere-se ao fato de que, embora


houvesse uma inclinao generalizada pela descentralizao, considerada pelas
foras de oposio ao autoritarismo, meio e condio para atingir a eficcia e a
equidade 108 , no existiu uma verdadeira poltica de descentralizao, por parte do
governo federal, que orientasse a reforma das diferentes polticas sociais (ou a
manuteno do status quo, em alguns casos), consideradas inquas e ineficazes.
A falta de um centro que comandasse o processo, como coloca a autora, constituiu
obstculo importante continuidade da redefinio de competncias e funes ps-88.
A importncia de uma deliberada ao descentralizadora do governo federal seria
fundamental por duas razes. Primeiro, a indefinio de atribuies, j que a
Constituio no definiu com clareza uma hierarquia de competncias na federao,
mas ao contrrio, estipulou cerca de trinta funes concorrentes entre Unio, estados
e municpios, boa parte delas na rea social - definio de atribuies especficas e de
reas de cooperao s pode resultar de polticas governamentais.
Segundo, a indefinio das formas de financiamento, tanto no que diz respeito ao grau
de envolvimento de cada esfera quanto s formas de repasse dos recursos geridos pela
Unio. Com exceo da Previdncia social, o financiamento de todas as demais reas
depende do envolvimento das trs esferas, em grande medida, com recursos das
contribuies sociais, transferidas sem regras de partilha preestabelecidas (voluntrias).
Por no serem compartilhadas, essas receitas tornaram-se cruciais para o governo
federal custear suas despesas e com isso atingir o equilbrio fiscal (e oramentrio)
perseguido pela poltica econmica.
O governo federal no foi capaz de formular estratgia de redefinio das funes dos
trs nveis de governo na rea social, contemplando especificidades dos setores e
diversidade das situaes regionais. A cooperao financeira das esferas subnacionais,
no entanto, era fundamental para viabilizar o novo modelo de seguridade social, em que
se ampliaram direitos individuais - via Previdncia Social - e coletivos - com a

108

..."a descentralizao se tornou, para as oposies, sinnimo de democracia, de devoluo


cidadania da autonomia usurpada pelos governos militares (ALMEIDA, 1995:91.)

74

universalizao da sade e assistncia - a serem financiados pelas trs esferas com o


oramento da seguridade social, cuja proposta no chegou a ser regulamentada 109 .
Com isso, a redistribuio de competncias e atribuies nas diferentes reas sade,
educao, habitao, assistncia social - foi conduzida por lgicas particulares, setoriais,
e subordinada s necessidades de ajuste fiscal e da poltica de curto prazo, em funo
das limitaes impostas pelas dificuldades econmicas e de controle da inflao.
A ausncia de uma viso estratgica, mais abrangente, da atuao das trs esferas no
domnio social, na viso da autora, impediu uma distribuio de atribuies adequada e
a redefinio do pacto federativo em bases cooperativas 110 , acirrando o conflito entre
os diferentes nveis de governo.
A anlise de como se deu o processo de mudana de poderes das instncias de governo
revelou que s na sade o ordenamento de funes foi desencadeado por uma poltica
deliberada e de amplitude nacional, apesar de, ainda assim, ter enfrentado inmeros
problemas econmicos e polticos em sua implementao que o transformaram em
processo catico. As demais experincias foram ocorrendo sem uma poltica nacional
orientadora e definidora das novas responsabilidades, acarretando conseqncias sociais
e polticas perversas.
De acordo com a anlise desenvolvida por ALMEIDA (1995), a reorganizao de
competncias e funes nas reas sociais colocava ento trs grandes questes 111 , a
saber:
Caractersticas do sistema em gestao;
grau de desigualdade social e regional presente no novo arranjo federativo;
durao e resultados provveis do processo de mudana em curso.
Quanto primeira questo, enquanto o processo de mudana ento em curso implicava
o desmantelamento do federalismo centralizado, no h indicao de gerao
espontnea das bases e mecanismos de funcionamento de um federalismo cooperativo 109

Isso explicaria o crescimento da carga tributria federal com base nas contribuies sociais previstas
no art. 195 par o financiamento da seguridade social, que representaram 45% do total arrecadado em
2003, prejudicando na qualidade do sistema tributrio. REZENDE (2006:266)
110
ALMEIDA (1995:94).
111

Naquelas condies, em 1995, o governo nacional, confrontado com propostas radicais de devoluo
de funes, propostas setoriais que desafiavam as exigncias do ajuste fiscal e resistncias setoriais
descentralizao, no dava conta de oferecer resposta adequada aos desafios da construo de um
novo federalismo (idem, p.104).

75

arranjo que pressupe definio clara tanto das responsabilidades exclusivas quanto das
compartilhadas pelas trs esferas, na deciso, financiamento e implementao das
iniciativas governamentais, ou seja, a substituio de competncias concorrentes por
meio de ao concertada e de colaborao entre os trs nveis para a utilizao mais
racional das capacidades e dos recursos disponveis.
Quanto segunda, a forma pela qual se processou a descentralizao, especialmente nos
casos em que se deu por ausncia, em lugar de reduzir, corre o risco de confirmar,
quando no de agravar, as disparidades intra e inter-regionais geradas sob o
federalismo centralizado, pervertendo assim o objetivo de equidade social inerente a
toda a poltica social. 112
Finalmente, quanto terceira, a reordenao das relaes intergovernamentais nas reas
sociais necessariamente, na viso da autora, um processo de longa durao e que
ocorre a diferentes velocidades nos diversos estados e regies, no resultando, ainda que
orientado por polticas nacionais coerentes, em distribuio uniforme entre estados de
competncias e responsabilidades. Para enfrentar essas questes seria necessrio discutir
o modelo de federalismo cooperativo que se deseja e as polticas mais adequadas
deliberadas e contnuas, em lugar de processo desordenado - para implant-lo.
A questo central seria a de encontrar formas institucionais capazes de compatibilizar
igualdade jurdica com as enormes assimetrias econmicas e sociais, que se projetam
em desigualdades regionais. Nas reas sociais, a redistribuio de competncias tem que
ser flexvel, levar em conta a capacidade efetiva das unidades subnacionais para assumir
cada uma das funes e redefinir o que compete ao governo federal, que deve ter papel
ativo na compensao das desigualdades regionais.
Em que pesem as dificuldades enfrentadas ao longo desse processo, a partir da segunda
metade da dcada de 90 o governo federal intensificou a poltica descentralizadora de
suas aes, passando a transferir um volume crescente de recursos financeiros
vinculados aos gastos sociais para os demais nveis de governo, principalmente os
municpios.

112

Nessa medida, tende a alimentar as tenses que atravessam a federao, reavivam as disputas
regionais e minam a estabilidade de seu pacto constitutivo. idem (p.105)

76

Como conseqncia, entre 1995 e 1999, os gastos nacionais com sade totalizaram em
mdia 3,6% do PIB, sendo mais de 1/3 financiados por transferncias da Unio. Os
repasses do Sistema nico de Sade (SUS) foram preponderantemente efetuados em
benefcio dos municpios, que recebem cerca de 70% do total transferido, anualmente.
J no ano de 2000, 83% dos R$ 8,2 bilhes do SUS foram entregues aos municpios 113 .
Os governos municipais tambm foram responsveis pelo aumento das despesas
educacionais no pas. Entre 1995 e 1997, as despesas apresentaram uma taxa anual de
crescimento real da ordem de 0,8%: enquanto as federais caram 5,7% em mdia, as
estaduais e municipais aumentaram em 3,9% e 3,3%, respectivamente, no mesmo
perodo. A anlise dos indicadores fsicos (de expanso das redes municipais) e
financeiros (de aumento dos gastos dos municpios nas reas sociais) sugeria, no incio
deste sculo, que a taxa de expanso dos servios prestados pelos municpios j
superava a do gasto 114 .
Em 2005, o gasto social nacional consolidado j chegava a 22% do PIB. No entanto,
com a sade, os gastos pblicos somaram R$ 69 bilhes, valor equivalente aos mesmos
3,6% do PIB e a apenas 16% do gasto social amplo115 , dos quais 37% foram executados
pelos estados e 44% pelos municpios, ficando a Unio responsvel por 19%. Com a
educao, foram gastos R$ 88 bilhes, ou 4,5% do PIB, ficando 48% a cargo dos
estados, 38% dos municpios e 14% com a Unio.

113

A Emenda Constitucional n 29/2000 estabeleceu que, at 2004, os estados e municpios devero


aplicar 12% e 15% de suas receitas prprias e transferncias constitucionais, respectivamente,
aumentando significativamente o aporte de recursos para a sade (Araujo e Garson, 2001)
114
Para ARAUJO e GARSON (2001) essas evidncias quantitativas seriam suficientes para afirmar que a
municipalizao do ensino e da sade provocaram melhoria da racionalizao e eficincia do gasto
pblico.
115
Que considera toda a Ordem Social estabelecida na Constituio, incluindo a previdncia social
(52%), educao (21%), assistncia social (20%), trabalho (14%), saneamento (6%), organizao agrria
(3%) e habitao (3%). (AFONSO, 2006).

77

III . 1. Municipalizao da sade


A partir de 1988, com a promulgao da Constituio Federal, a sade passa a ser
reconhecida como direito social e dever do Estado, garantido mediante polticas sociais
e econmicas que visem reduo do risco de doena e de outros agravos e ao acesso
universal e igualitrio s aes e servios para sua promoo, proteo e recuperao
(art. 196, grifos meus).
A reorganizao do sistema brasileiro de sade pblica, desencadeada a partir de ento,
partiu das diretrizes estabelecidas no artigo 198 da Constituio: a descentralizao,
com direo nica em cada esfera de governo; o atendimento integral, com prioridade
para as atividades preventivas e a participao da comunidade, para garantir o controle
social 116 .
A montagem do novo modelo - um sistema nico que integra em uma rede
regionalizada e hierarquizada as aes e servios pblicos de sade - exigiu mudanas
na organizao de todo o setor da sade, de modo a viabilizar a implantao do Sistema
nico de Sade SUS, que viria a ser regulamentado dois anos depois da promulgao
do texto constitucional, por meio da Lei Orgnica da Sade 117 .
Integrando as aes curativas (at ento financiadas pelo sistema previdencirio, por
intermdio do INPS) s preventivas, o SUS passa a ser financiado, conforme a previso
constitucional, com recursos do oramento da Seguridade Social da Unio, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municpios, alm de outras fontes 118 , prevendo-se, de acordo
com o princpio do comando nico em cada esfera, responsabilidades e prerrogativas
para o Ministrio da Sade e para as secretarias estaduais e municipais de sade, ou
rgo equivalente, na formulao da poltica setorial da respectiva esfera.

116

Substitua-se o conceito de seguro at ento prevalecente, assegurado ao contribuinte direto nas


reas da sade, previdncia e assistncia social, pelo conceito de seguridade social, assegurando
cobertura ao cidado.
117

Formada pelas Leis n 8.080, de 19 de setembro de 1990 e 8.142, de 28 de dezembro de 1990,


dispondo sobre a participao da comunidade na gesto do SUS e sobre as transferncias
intergovernamentais de recursos financeiros na rea da sade, constitui o arcabouo jurdico-legal bsico
para a implementao do Sistema nico de Sade ( LUCCHESE, 1996)
118
art. 198.

78

Embora a Constituio estabelecesse que cuidar da sade e da assistncia pblica


compete s trs esferas de governo, caracterizando uma competncia comum119 , apenas
o municpio recebeu a misso especfica de prestar, com a cooperao tcnica e
financeira da Unio e do Estado, servios de atendimento sade da populao120 .
Um primeiro marco importante no movimento de municipalizao das aes de sade
foi a aprovao, em 1993, da Norma Operacional Bsica SUS 01/93, que iniciou a
transferncia da gesto das aes de sade para estados e municpios 121 , implantando
progressivas formas de gesto municipalizada das aes de sade. Da forma incipiente,
passando pela parcial at a semiplena, os municpios habilitados passaram a dispor de
tetos financeiros definidos, a serem repassados pelo governo federal, e autonomia de
gesto de todas unidades de abrangncia municipal ou regional (dependendo do porte do
municpio).
Adicionalmente, essa norma institucionalizou a Comisso Intergestores Tripartite e as
Comisses Intergestores Bipartite que, juntamente com o Conselho Nacional de Sade,
so fruns de pactuao da poltica nacional de sade. Apesar dos avanos, no entanto,
a NOB/SUS 01/93 no conseguiu superar vrios obstculos na descentralizao,
obtendo resultados que ficaram muito aqum dos esperados - tanto em termos do ritmo
da descentralizao e alcance de municpios e de aes de sade abrangidas pela
transferncia fundo a fundo (restrita rea da assistncia, permanecendo a sistemtica
de convnios nas demais reas), como de avaliao do desempenho dos recursos
descentralizados (que continuou sendo feita apenas em cima do quantitativo de
procedimentos em sade, sem incorporar componentes de avaliao de resultados ou de
qualidade) e de estabelecimento de novo padro de relacionamento com o setor privado
complementar.
Em 1996, outra Norma Operacional, a NOB 01/96, foi editada com o objetivo de
superar as dificuldades encontradas no processo de descentralizao, estabelecendo

119
120

art. 23, II.


art. 30, VII.

121

At 1993, as aes de sade de carter curativo, individual, produzidas pelos estados e municpios
eram compradas pelo governo federal, atravs do Instituto Nacional de Assistncia Mdica da
Previdncia Social INAMPS.

79

novos procedimentos para a gesto e o financiamento do sistema nico de sade, com


vistas ao aumento da autonomia de estados e municpios 122 .
Com as normas para o financiamento das aes e servios e os requisitos para a
habilitao dos entes s condies de gesto da sade contidas na NOB-SUS 01/96, a
municipalizao foi aprofundada, definindo-se o municpio como o gestor dos servios
de sade, responsvel pelo controle, avaliao e auditoria dos prestadores de servios
situados em seu territrio.
O grande avano da NOB 01/96 residiu na proposio de duas condies de gesto: a
Gesto Plena da Ateno Bsica, condio que buscava que os municpios, sobretudo os
de pequeno porte, pudessem assumir com autonomia a gesto da assistncia bsica de
seu territrio, incluindo a assistncia mdica curativa e a promoo da sade, e a Gesto
Plena do Sistema Municipal, que alm de conter os mesmos propsitos, permitisse
principalmente aos grandes municpios, responsveis pela referncia micro-regional ou
regional, organizar de forma integrada e pactuada os vrios nveis da assistncia
sade.
O estabelecimento de um Piso Assistencial Bsico (PAB), montante de recursos
financeiros destinado ao custeio de procedimentos e aes de assistncia bsica, de
responsabilidade tipicamente municipal, foi uma importante inovao introduzida pela
NOB 1/96. Este piso definido pela multiplicao de um valor per capita nacional pela
populao de cada municpio (fornecida pelo IBGE), e transferido regular e
automaticamente ao fundo municipal de sade ou conta especial dos municpios e,
transitoriamente, ao fundo estadual, at a habilitao municipal.
Os procedimentos financiados pelo PAB e o valor per capita nacional nico so
propostos pela CIT (Comisso Intergestora Tripartite) e votados no CNS (Conselho
Nacional de Sade) 123 , com base no perfil de servios disponveis na maioria dos

122

Portaria n. 2.203 de 05 de novembro de 1996. Embora as NOBs sejam portarias ministeriais, se


distinguem pela forma compartilhada que tem sido adotada para a definio de seus contedos. A NOB
01/96 resultou de intenso processo de negociao conduzido pelo Ministrio da Sade, com a
participao de representantes do Conselho Nacional de Secretrios de Sade CONASS e do Conselho
Nacional de Secretrios Municipais de Sade CONASEMS e pactuadas na Comisso Intergestores
Tripartite CIT.
123

Comisso formada por representantes do Ministrio da Sade, do CONASS (Conselho Nacional dos
Secretrios Estaduais de Sade) e do CONASEMS (Conselho Nacional dos Secretrios Municipais de
Sade). O valor do PAB foi fixado em R$ 10,00/habitante/ano em 1998. Em 2006, o Ministrio da Sade
elevou, em 15%, o valor fixo do Piso de Ateno Bsica (PAB-fixo) para R$ 15 por habitante a cada ano.

80

municpios, objetivando o progressivo incremento desses servios at que a ateno


integral sade esteja plenamente organizada, em todo Pas 124 .
Os incentivos do PAB significaram melhoria do modelo assistencial ao romper com a
lgica do pagamento por produo de servios, estimulando os municpios a
construrem sistemas de sade voltados promoo, preveno, tratamento e
reabilitao do conjunto de seus cidados.
Na prtica, a NOB entrou em vigor em 1998, com grande resposta dos municpios. De
maro a outubro daquele ano, 90,85% dos municpios habilitaram-se a alguma das
modalidades de gesto, sendo 4.553 na gesto plena da ateno bsica e 449 na gesto
plena do sistema municipal de sade. Deste modo, em outubro de 1998 apenas 504
municpios no estavam habilitados a alguma modalidade de gesto na NOB 01/96. Dos
91 municpios do Estado do RJ instalados em 1998, 84 pleitos haviam sido aprovados,
sendo que 72 haviam se habilitado na condio de gesto plena da ateno bsica e 12
na gesto plena do sistema municipal.
Em 2000, foi aprovado novo conjunto de normas legais relativas sade, consolidadas
na Emenda Constitucional n 29, que modificou diversos artigos da Constituio
Federal e acrescentou artigo ao Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, para
assegurar que os entes destinem um percentual de recursos para o financiamento das
aes e servios pblicos de sade 125 .
Pela EC 29/00, os percentuais de vinculao estabelecidos para os municpios foram de
15% da receita de impostos e transferncias, a serem alcanados no prazo de 5 anos percentuais que foram de 12% para os Estados. Para a Unio, estabeleceu-se que o
montante empenhado em aes e servios pblicos de sade no ano 2000 seria igual ao
montante de 1999 acrescido de, no mnimo, cinco por cento e, nos anos de 2001 a 2004,
seria equivalente ao valor apurado no ano anterior corrigido pela variao nominal do

124

A assistncia ambulatorial bsica custeada pelo PAB consiste nos procedimentos AVEIANM (vacinas,
curativos, inspeo sanitria, visita domiciliar, etc.), as consultas em especialidades mdicas bsicas
(clnica mdica, pediatria, gineco-obstetrcia e pequena cirurgia ambulatorial) e os procedimentos
preventivos de odontologia. Alm da parte fixa do PAB, existe outra, varivel, composta por incentivos
para o Programa de Sade da Famlia - PSF e Programa de Agentes Comunitrios - PACS, para a
aquisio de medicamentos bsicos, vigilncia sanitria, combate a endemias e aes sobre o ambiente,
sob responsabilidade da Fundao Nacional de Sade.
125
Os novos dispositivos buscavam assegurar recursos para a sade, em face do sistemtico
descumprimento do art.55 do ADCT da Constituio, que previa que 30%, no mnimo, do oramento da
seguridade social seriam destinados sade.

81

Produto Interno Bruto (PIB). O estabelecimento de percentuais mnimos das receitas


resultou no aumento dos recursos destinados rea da sade em todo pas.
Em janeiro de 2001, o Ministrio da Sade editou a Norma Operacional da Assistncia
Sade (NOAS), que obedeceu aos mesmos moldes de negociao das NOB, revogou
algumas das disposies da NOB 01/96 e adotou a estratgia de regionalizao da
assistncia como reorientadora do processo de descentralizao do sistema, induzindo
a organizao de sistemas ou redes funcionais, para facilitar e garantir o acesso dos
cidados integralidade da assistncia, bem como a fomentar comportamentos
cooperativos entre os gestores. Em fevereiro de 2002, foi publicada a NOAS-SUS
01/2002, que procedeu a reviso da norma anterior, em razo de resistncias dos
gestores estaduais e municipais transferncia do comando de unidades assistenciais e a
dificuldades na definio de municpios-sede de mdulo e plos regionais, mas, por
outro lado, possibilitou a persistncia do comando sobre os servios de mdia e alta
complexidade pelo gestor estadual, dela decorrendo os demais ajustes.
A essa estratgia de regionalizao da assistncia, consubstanciada em Planos Diretores
de Regionalizao coordenados pelos estados, correspondem mudanas significativas
no financiamento da assistncia envolvendo a ampliao do escopo da Ateno Bsica,
com acrscimo de atividades a serem realizadas pelos municpios 126 e a criao do
Primeiro nvel de Referncia Intermunicipal, o EPM-1, estratgia de ampla
disponibilidade de servios de mdia complexidade viveis em menor escala que
devero ser garantidos tanto para os cidados do municpio-sede do mdulo assistencial
ou do plo microrregional, quanto dos municpios que compem aqueles recortes
territoriais.
A NOAS-SUS se distingue das demais normas operacionais do SUS pela proposio de
um padro de descentralizao que buscou superar as situaes de excessiva autonomia
de alguns municpios, viabilizadas pela radicalizao nas transferncias de recursos e
responsabilidades, decorrentes da expanso dos municpios habilitados em gesto plena
do sistema municipal 127 . Nesta nova norma, podem ser encontradas estratgias e
instrumentos voltados para a pactuao e articulao intermunicipal que, ao serem

126

Tais como o controle da tuberculose, a eliminao da hansenase, controle da hipertenso, controle


do diabetes mellitus, sade bucal, sade da criana e sade da mulher, os quais sero custeados com
um Piso de Ateno Bsica Ampliado, o PABA, que no substituiu ou modificou qualquer um dos
componentes do chamado PAB varivel, ficando mantidas as sistemticas de seu clculo.
127
QUEIROZ (2004).

82

implantados, aportariam avanos qualitativos de relevncia para abordagens


regionalizadas dos problemas e necessidades assistenciais da populao.
Em que pese o avano proposto, principalmente por representar a busca de maior
coordenao e articulao das aes entre as esferas de governo, foram identificadas
dificuldades em sua implementao, que se refletiram na lentido das habilitaes
municipais nas duas modalidades de gesto vigentes, e na definio de regies
assistenciais qualificadas, atrasando o aumento das transferncias de recursos referentes
garantia de acesso ao primeiro nvel da referncia assistencial, previsto para ser
oferecido pelos servios localizados nos municpios sedes de mdulo assistencial.
Finalmente, em 2006, foi institudo o Pacto pela Sade que estabeleceu trs
componentes para a transformao e o fortalecimento do SUS, pela gesto
compartilhada e solidria do sistema: o Pacto pela Vida, o Pacto em Defesa do SUS e o
Pacto de Gesto do SUS, que estabelece nova forma de transferncias de recursos entre
o Fundo Nacional de Sade e os fundos estaduais e municipais, em cinco blocos de
financiamento, para vigorar a partir de maro de 2007128 . Pela nova sistemtica, os
gestores tero maior autonomia na aplicao dos recursos, com base no plano de sade
aprovado pelo respectivo conselho, alm de mais recursos para uma melhor qualificao
da gesto, condicionados a metas e compromissos sanitrios pactuados pelos gestores.
Como se depreende da anlise acima, a implantao do Sistema nico de Sade SUS
representou uma profunda transformao do sistema at ento vigente, modificando
desde o modelo de ateno sade, at as prticas sanitrias e a organizao
institucional, e permanece em constante evoluo, com a discusso e aperfeioamento
das normas em busca de melhoria da qualidade das aes e servios de sade.
A experincia da descentralizao da sade foi condicionada por uma srie de
determinantes prprios, que foram apontados por ALMEIDA (1995) em anlise das
formas e ritmos dos processos da descentralizao ocorrida nas reas sociais, e que
merecem ser mencionados.
Segundo aquela autora, a descentralizao contida no modelo SUS foi radical, no
sentido de que implicou realocao de capacidade decisria, de recursos e funes nos

128

Ateno Bsica, Ateno de mdia e alta complexidade ambulatorial e hospitalar, Vigilncia em


sade, Assistncia farmacutica e Gesto do SUS.

83

municpios, mas no ocorreu de uma s vez fato que restou claro na anlise feita, que
evidencia que o processo esteve em permanente evoluo desde a criao do SUS.
Basicamente, como se discutiu, a reforma no setor da sade promoveu a racionalizao
dos servios por meio de integrao das redes de sade (federal, estadual e municipal),
pela municipalizao do atendimento primrio, contando com a definio das fontes de
financiamento, estabelecimento de funes para as instncias de governo e criao de
mecanismos automticos de transferncias de recursos no interior da rede pblica e no
setor privado 129 .
A profunda transformao do sistema pblico de sade teria sido tornada possvel pela
existncia de uma poltica nacional de reforma, resultante em grande medida da
presena de uma coalizo reformadora, importante fator condicionante da reforma na
sade, que conseguiu inscrever suas propostas na agenda poltica e na opinio pblica.
Esta, alis, teria sido a nica rea social que contou com uma poltica deliberada de
descentralizao nacional, estruturada e definida no mbito federal, envolvendo
Executivo e Legislativo.
O ncleo da coalizo reformadora era composto de uma elite profissional, um grupo
coeso quanto ao diagnstico e aos objetivos gerais da reforma - com capacidade de
formulao de polticas, liderana e capacidade de organizao, ligao com
associaes profissionais da rea e entidades internacionais e conhecimento da mquina
pblica e experincia de governo. Prefeitos, governadores, secretrios e parlamentares
contriburam com a reforma, em funo da importncia dos servios de sade para o
eleitorado.
Um outro fator determinante para a reforma do setor, que facilitou a descentralizao,
refere-se estrutura anterior da rea da sade, marcada por forte centralizao decisria
e financeira federal e pela presena nos estados e municpios de redes prprias (e
experincia de oper-los), alm de competncias definidas e exclusivas.
Se por um lado a descentralizao na sade foi, naquele momento, uma poltica
deliberada, no deu ateno dimenso federativa do Estado brasileiro, permanecendo
grande o papel do centro como motor, financiador e coordenador de um sistema

129

ALMEIDA (1995)

84

municipalizado, sem levar em conta o poder e a iniciativa de estados e municpios no


naquele contexto modificado, nem prever um papel ativo para os estados.
A partir dos anos 90, no entanto, o governo federal perdeu a capacidade de orientar a
implementao do sistema de sade descentralizado, por fora do agravamento dos
desequilbrios fiscais, comprometendo a capacidade de ao coordenadora e
financiadora do processo de descentralizao 130 .
Onde a municipalizao avanou, aumentou a demanda e os municpios enfrentaram
dificuldades com as mudanas na escala dos servios de sade, seja na forma de presso
sobre os gastos seja na falta de capacidade gerencial para operar sistema complexo seja
na carncia de recursos humanos qualificados.
Os principais problemas na implantao do sistema, enfrentados nos primeiros anos,
derivaram do fato de que o ritmo e as formas de implantao do SUS variaram muito
entre os estados e a autonomia poltica dos entes federativos, principalmente dos
municpios, dificultou a racionalizao, especialmente das aes que supem
coordenao regional.
A falta de rumos polticos, nos anos 90, resultou no aumento das resistncias
burocrticas e corporativas descentralizao. A reduo dos recursos federais e a
irregularidade das transferncias federais para estados e municpios aumentaram a
incerteza quanto aos rumos do SUS. Como resultado, diminuiu, na mesma proporo, a
disposio dos estados em desenvolver polticas ativas de descentralizao e a dos
municpios em assumir plenamente as responsabilidades de gesto dos equipamentos e
de prestao de servios.
Em concluso, possvel afirmar que o desenho do sistema descentralizado institudo se
por um lado apresentava vantagens identificadas, em teoria, com o aumento da
eficincia alocativa, de qualidade e de transparncia na prestao de servios, que
decorreriam da maior proximidade entre os responsveis pelas tomadas de decises e os
cidados usurios dos servios, por outro lado, dada a complexidade do processo,

130

A avaliao do andamento do processo, em 1995, foi assim resumida por Almeida: A perda de rumos
polticos e, sobretudo, a crise financeira do governo federal esto transformando a poltica
descentralizadora em descentralizao catica. (ALMEIDA, 1995:97) A previso, naquele momento, era
de que se acentuassem as diferenas de nvel e qualidade de atendimento no interior do SUS, j que a
descentralizao progredia ao sabor da demanda da clientela, da disponibilidade de recursos e do
engajamento poltico (e jogo de alianas e oposies) dos executivos municipais e estaduais.

85

apresentou inmeras dificuldades para sua implementao, associadas cooperao


tcnica entre as esferas e coordenao das polticas e aes, alm dos problemas de
gesto, apontados como ineficincias por perdas de escopo e de escala, resultantes da
fragmentao dos servios de sade.

86

III . 2. Municipalizao da educao


O processo de municipalizao do ensino fundamental, que compreende oito anos da
vida do estudante, remonta ao incio da dcada de 70, quando a Lei n 5.692, de
11/08/1971, Lei de Diretrizes e Bases para o ensino de 1 e 2 graus, props a
progressiva transferncia dos encargos com a prestao de servios educacionais de
primeiro grau para os municpios. De acordo com aquela lei, caberia Unio
estabelecer as diretrizes nacionais para o setor e prestar assistncia financeira aos
Estados (aos quais se garantiu o direito de legislar supletivamente) e municpios para a
execuo dos servios.
A Constituio de 88 estabeleceu as competncias privativas, comuns e concorrentes da
Unio, dos Estados e dos Municpios com relao educao 131 .
A partir da dcada de 1990, intensificou-se o processo de municipalizao do ensino
fundamental com o objetivo de aumentar a participao dos cidados na elaborao,
implementao e avaliao do processo de ensino-aprendizagem. Um dos principais
argumentos em defesa da municipalizao que tanto professores como diretores, alm
dos prprios pais e alunos, tinham uma relao distante com o governo estadual e, ao
tornar o municpio responsvel pela educao, eles estariam mais prximos da
administrao.
Mas, assim como j se observou para a sade, a implementao da descentralizao das
aes da educao apresentou tambm dificuldades. A anlise desenvolvida por
ALMEIDA (1995), j mencionada na anlise da sade, aponta que a rea da educao
caracterizou-se por numerosas e variadas experincias de descentralizao, apesar de
escassas mudanas no plano institucional-legal.
Entre os anos 1930 e 1970, observou-se forte tendncia centralizadora na educao, com
fortalecimento do governo federal e forte poder decisrio nos estados. As caractersticas
estruturais prvias, que desde a origem do sistema pblico compreendiam competncias
diferenciadas (embora no exclusivas, permitindo que as trs esferas atuassem em todos
os nveis de ensino) e descentralizao (a oferta pblica de formao bsica e
secundria esteve sempre a cargo dos estados) definiram como a educao sofreu os
impactos da descentralizao.

131

Artigos 22, XXIV e nico, 23,V, 24, IX e 30, VI da C.F.

87

O impulso descentralizador dos anos 80, acompanhando as tendncias de


redemocratizao e descentralizao de polticas analisadas nos captulos precedentes,
atuou com dois objetivos. Em primeiro lugar, a reduo da centralizao no plano
federal - transferindo funes do Ministrio da Educao (gesto da merenda e da rede
de escolas tcnicas) e estabelecendo mecanismos automticos de repasse de recursos,
com vistas a limitar o poder de gasto da parcela federal do salrio educao. Em
segundo lugar, perseguiu-se a realocao das capacidades decisria e administrativa,
concentradas nos estados, por meio da municipalizao do ensino e/ou autonomia da
escola.
O primeiro objetivo no foi alcanado: no houve poltica ou esforo de
descentralizao consciente do governo federal, que permaneceu com as funes e o
poder decisrio em virtude da instabilidade poltica dos anos 80 que, pela permanente
troca de ministros e equipes, fortaleceu as resistncias e o poder de ao da burocracia,
interessada em manter competncias, atribuies e recursos no Ministrio da Educao.
Em compensao, o segundo objetivo, de municipalizao do ensino, registrou avanos
apesar de caracterizar poltica de mbito estadual e no objeto de poltica nacional,
assumindo, portanto, diferentes rumos e ritmos em cada estado.
Com efeito, por terem sido decididas e empreendidas majoritariamente pelos governos
estaduais em suas redes prprias, as experincias de descentralizao da rede escolar
variaram muito quanto natureza, ritmo, intensidade e continuidade do processo de
descentralizao, em conseqncia da extrema variedade de orientaes polticas, da
disponibilidade de recursos humanos e financeiros e da forma como os sistemas de
ensino estavam estruturados em cada unidade subnacional. 132 .
A reforma seguiu, a partir de ento, dois caminhos de reforma deliberada133 : o da
municipalizao (com transferncia de competncias, atribuies, instalaes e
equipamentos dos estados para os municpios) e o da desconcentrao (delegao
limitada de atribuies, dentro do mesmo nvel de governo, para unidades
administrativas, escolas ou at para instituies privadas).

132
133

ALMEIDA (1995:103)
idem

88

Em que pese a definio de rumos mencionada, at 1995 a reforma da educao no


havia conseguido se transformar em poltica de estado, com continuidade assegurada 134 .
No existiu, efetivamente, uma poltica nacional de descentralizao das funes da
rea federal, apesar do consenso acerca dos efeitos perversos da centralizao de
recursos do FNDE, da operao da Fundao de Apoio ao Estudante e da atuao do
Ministrio, o processo foi lento e emperrado pela resistncia da burocracia e pelos
interesses de utilizao poltico-eleitoral dos recursos do FNDE.
As foras favorveis reduo das funes federais formaram uma coalizo instvel,
formada essencialmente pelos secretrios estaduais de educao, alm de intelectuais e
profissionais da rea, secretrios municipais, parlamentares. Aliado ausncia de um
projeto reformista e de fora de presso, estas foras no foram capazes de desencadear
e sustentar um processo de descentralizao das competncias e das funes de
governo, um dos objetivos da agenda de reformas. Mais importante que a
descentralizao foi a defesa do ensino pblico gratuito e o estabelecimento de
percentuais fixos dos oramentos das trs esferas para os gastos com a educao 135 .
Podem ser apontados alguns obstculos municipalizao136 que tornaram a realocao
de responsabilidades pelo ensino bsico, um processo lento, sinuoso e desigual em
termos nacionais:
institucionais falta de delimitao clara de competncias e atribuies para os
diferentes nveis de governo dificultou reforma: a maior dificuldade decorreu da
atribuio de competncias concorrentes em todos os nveis de ensino, s trs
esferas (vincula constitucionalmente recursos, limitando raio de ao, enquanto
a alocao e reforma permaneceram dependentes da vontade dos governos);
administrativos e financeiros residiam na distribuio desigual dos recursos
entre os municpios, tanto de capacidade de gasto como da capacidade tcnica
para a gesto e operao de rede escolar;

134

Possivelmente por isso identificou-se que teria ocorrido tambm uma municipalizao por ausncia
nessa rea, tal como ocorreu na rea da habitao, uma vez que a demanda por novas vagas, no
ofertadas pelo governo estadual, passou a ser atendida pelas administraes municipais, mais prximas
das presses da clientela ALMEIDA (1995).
135
Idem. O que leva a autora a concluir que A descentralizao da educao pblica tem se revelado,
simultaneamente, um objetivo consensual e uma poltica de difcil implementao.
136
Embora possa coexistir com a desconcentrao tem lgica distinta, j que apenas a primeira tem
impacto sobre o funcionamento da Federao, acarretando reorganizao de competncias e funes
entre nveis de governo. (ALMEIDA, op. cit.)

89

polticos de muitas ordens: resistncias das burocracias estaduais (medo de


perder prestgio e poder), de associaes sindicais estaduais da rea (professores,
diretores, etc.), incerteza quanto continuidade do processo de municipalizao
e da complexidade dos acordos polticos entre autoridades das trs esferas.
Em 1996, registra-se mudana significativa nos rumos do processo de descentralizao
do ensino, com a aprovao de um conjunto importante de normas legais,
consubstanciado na Lei de Diretrizes e Bases da Educao e na Emenda Constitucional
n 14/96.
Baseada no princpio do direito universal educao para todos, a LDB de 1996 trouxe
diversas mudanas em relao s leis anteriores, como a incluso da educao infantil
(creches e pr-escolas) como primeira etapa da educao bsica, a gesto democrtica
do ensino pblico e progressiva autonomia pedaggica e administrativa das unidades
escolares, o ensino fundamental obrigatrio e gratuito, dentre outras.
A Emenda Constitucional n 14/96, por outro lado, modificou diversos artigos da
Constituio Federal, destacando-se, por sua importncia, a defesa da universalizao
do ensino mdio e fundamental gratuitos, reforada pela possibilidade de interveno no
estado que no aplicar os recursos mnimos exigidos nas aes de educao 137 , e o
reforo do financiamento ao ensino fundamental, tanto pela destinao da contribuio
social do salrio-educao recolhida pelas empresas, como pela determinao de que,
at 2006, os estados, o Distrito Federal e os municpios deveriam destinar no menos de
sessenta por cento dos recursos definidos no art. 212 manuteno e ao
desenvolvimento desse nvel de ensino.
A Emenda previu ainda a criao de um fundo especfico, de natureza contbil, no
mbito de cada estado e do Distrito Federal, o Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundef),
constitudo por 15% dos recursos de impostos e transferncias, sendo os recursos
distribudos entre o estado e seus municpios proporcionalmente ao nmero de alunos
matriculados nas respectivas redes de ensino fundamental. A Unio complementaria os
recursos dos fundos estaduais quando o valor por aluno no alcanasse o mnimo
definido nacionalmente.

137

A Emenda n 29/00 estendeu essa disposio tambm sade.

90

Com as modificaes introduzidas pela EC 14/96, a Constituio estabeleceu que os


municpios atuariam prioritariamente na oferta do ensino fundamental e da educao
infantil, enquanto os Estados e o Distrito Federal deveriam atuar prioritariamente no
ensino fundamental e no ensino mdio, cabendo Unio funo redistributiva e
supletiva, de forma a garantir equalizao de oportunidades educacionais e padro
mnimo de qualidade do ensino mediante assistncia tcnica e financeira aos demais
entes 138 . A Unio passa a ter papel de coordenadora das atividades conduzidas na esfera
subnacional, alm da responsabilidade de promover a equalizao do ensino oferecido
no pas 139 .
Ainda que a Constituio tenha previsto que as duas esferas devam definir formas de
articulao para assegurar a universalizao do ensino obrigatrio, atribuiu
simultaneamente a prioridade para a oferta do ensino fundamental aos governos
estaduais e municipais, permitindo uma superposio que tornou mais complexos os
processos de proviso dos servios e de responsabilizao por problemas na oferta.
Nesse contexto foi institudo o FUNDEF, que comeou a vigorar nacionalmente em
1998, trazendo como maior inovao a nova estrutura de financiamento do ensino
fundamental, que subvincula a esse nvel de ensino uma parcela dos recursos
destinados, pela Constituio Federal, educao 140 . Apesar de ser uma medida
constitucional transitria, aprovada para vigorar at 2006, tinha como principal objetivo
universalizar a cobertura da educao fundamental, induzindo os municpios a assumir
uma parte cada vez maior da rede pblica141 .
Desde ento, apesar de no definidos os encargos de forma precisa na Constituio,
registra-se, por fora da operao e da prpria dinmica do FUNDEF, tendncia de
ntida especializao dos governos estaduais na oferta do ensino mdio, ao mesmo
tempo em que as redes municipais tenderam a se especializar na oferta do ensino

138

CF, art. 211.

139

Segundo estudo da FGV-RJ em parceria com o TCE-RJ, existem estudos que mostram que desde a
implementao do FUNDEF, a atuao da Unio no sentido de complementar recursos que garantam o
mnimo de equidade no ensino pblico oferecido no pas tem sido limitada (Mendes, 2001; Sobreira e
Campos, 2005). Cria-se, assim, um embarao na autonomia federativa brasileira: de um lado, o Governo
Federal age como agente de estruturao do ensino pblico no Brasil sem observar, contudo, o rigor nas
responsabilidades a ele atribudas. (TCE-RJ e FGV-RJ, 2006:6)
140
O Fundef foi institudo pela Emenda Constitucional n. 14, de setembro de 1996, e regulamentado pela
Lei n. 9.424, de 24 de dezembro do mesmo ano, e pelo Decreto n 2.264, de junho de 1997 e
implantado, nacionalmente, em 1 de janeiro de 1998.
141
AFONSO (2007).

91

fundamental e da educao infantil. Os municpios, responsveis pela maior parte das


matrculas de ensino fundamental, passaram a absorver, de maneira geral, um volume
de recursos superior sua contribuio tornando-se receptores lquidos do Fundo, que
funciona redistribuindo e equalizando os recursos no mbito de cada estado. Os
governos estaduais acabam, na maior parte dos casos, assumindo o papel de
transferidores lquidos de recursos, recebendo uma quantia inferior sua contribuio
e registrando perda lquida de recursos com a operao do Fundo.
Desde 1999, em decorrncia do incentivo dado pelo FUNDEF para que as prefeituras
assumissem uma maior fatia do ensino fundamental, a participao da rede municipal na
proporo de matrculas pblicas nesse nvel de ensino em todo o pas aumentou em
torno de 10 pontos percentuais, passando de 49,4% naquele ano para 59,7% em 2005 142 .
No Rio de Janeiro, o fenmeno da municipalizao se deu de forma menos intensa que
em outros estados, mas possivelmente em razo de haver uma maior participao da
rede municipal na oferta do ensino fundamental pblico do Estado antes mesmo do
FUNDEF. O fato que em 2005, os municpios fluminenses respondiam por 72,8% do
total de alunos da rede pblica de ensino fundamental, uma proporo
consideravelmente superior proporo brasileira no mesmo ano (59,7%), como se
observa no grfico a seguir, que compara a evoluo da distribuio das matrculas
estaduais e municipais no pas e no Estado.

142

TCE-RJ e FGV-RJ (2006)

92

Em dezembro de 2006, tendo em vista a extino do fundo criado em 1996, foi


aprovada nova emenda constitucional, de n 53, criando o Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao FUNDEB, com o objetivo de dar continuidade ao processo de descentralizao, desta
vez ampliando-se o escopo. O novo Fundo dever vigorar por 14 anos e comparado ao
Fundef, proporcionar a elevao dos investimentos em educao, com novas regras de
distribuio, decorrentes de mudanas relacionadas s fontes financeiras, ao percentual
e ao montante de recursos que o compem, alm do maior alcance 143 . Com efeito, de
acordo com as modificaes introduzidas, o Fundo pretende atender no s o ensino
fundamental, como tambm a educao infantil, o ensino mdio e a educao de jovens
e adultos, garantindo a educao bsica a todos os brasileiros, da creche ao final do
ensino mdio, inclusive queles que no tiveram acesso educao em sua infncia.

143

As fontes de recursos incluem contribuio crescente de estados, DF e municpios, de 16,66 % no 1


ano,18,33 % no 2 ano; e 20% a partir do 3 ano, das receitas de FPE, FPM, ICMS, IPIexp, Desonerao
de Exportaes (LC 87/96) e contribuio de 6,66 no 1 ano, 13,33 % no 2 ano e 20% a partir do 3 ano ,
sobre ITCMD, IPVA e ITR, alm de previso de complementao da Unio, estimando-se recursos totais
que podem chegar a R$ 55,2 bilhes no terceiro ano.

93

III . 3. Mudanas no setor de petrleo


Outro conjunto de mudanas legais com importantes reflexos nas finanas pblicas
fluminenses teve incio tambm na dcada de 90. Por fora das mudanas na legislao,
do aumento da produo nacional e da evoluo favorvel dos preos do petrleo no
mercado internacional, os pagamentos ao Estado e aos municpios fluminenses, a ttulo
de royalties e participaes especiais decorrentes das atividades petrolferas, cresceram
de forma espetacular, com forte impacto positivo nas receitas dos entes. A magnitude
do impacto deriva das modificaes na legislao resumidas a seguir, j que o Estado
responsvel por mais de 80% da produo nacional e 80% das reservas totais de
petrleo do pas.
Com efeito, o aparato legal e institucional que regula as atividades ligadas ao petrleo e
gs natural no Brasil foi sensivelmente alterado nas ltimas dcadas. Tais modificaes
operaram no seguinte sentido: a progressiva ampliao da rea e das atividades sobre as
quais incide o pagamento das compensaes financeiras; o aumento nos percentuais a
elas correspondentes; e a reduo do prazo de recolhimento dos pagamentos devidos,
resultando em expressivo aumento do volume total das participaes governamentais
pagas aos beneficirios.
O conjunto de normas legais referentes ao pagamento de royalties tem origem na Lei n
2.004, de 3 de outubro de 1953, que, entre outras disposies relevantes, criou a
Petrobras e a obrigatoriedade de que a empresa e suas subsidirias pagassem,
trimestralmente, aos estados e territrios brasileiros onde estivessem localizadas a lavra
de petrleo e xisto betuminoso e a extrao de gs, indenizao correspondente a 5%
sobre o valor do leo, do xisto ou do gs extrados; cabendo 20% do que recebessem
aos municpios, ou seja, 1% do total dos royalties, segundo a produo de leo de cada
um. Cuidou ainda de estabelecer que os recursos recebidos pelos entes beneficiados
deveriam ser aplicados, preferencialmente, na produo de energia eltrica e na
pavimentao de rodovias 144 .
As normas ento definidas vigoraram por mais de 40 anos, j que a Lei 2.004/53 s foi
revogada em 1997. O fato de ter regulado as atividades do setor por tantos anos, apesar
das mudanas estruturais na indstria do petrleo ocorridas ao longo desse perodo,

144

Art. 27, 1 a 4 da Lei n 2004/53.

94

talvez encontre explicao nas dificuldades polticas que cercaram a sua aprovao e
que podem ser reveladoras da complexidade envolvida na mudana do marco legal e
institucional que regula uma das indstrias de maior sensibilidade poltica do
capitalismo. Com efeito, a lei foi aprovada, em 1953, depois de intensa campanha e
debates acalorados que se arrastaram por vrios anos.
A questo petrolfera ganhou grande importncia a partir da crise de 1929. Com a
deteriorao do poder de compra das exportaes brasileiras que se seguiu crise
mundial, a poltica de importaes ganhou um papel estratgico, no qual se destacavam
o petrleo e seus derivados, pelo peso na pauta de importaes que tendia a crescer
medida que a industrializao avanava.
Iniciou-se, ento, amplo debate sobre as possibilidades de produo e refino de petrleo
no pas e sobre o modelo de organizao do setor, a partir de propostas e iniciativas que
surgiam. A polmica avanou nos anos que se seguiram, ganhando status de questo
nacional, diante do agravamento do problema da importao com o crescimento do
consumo de derivados do petrleo 145 .
O fortalecimento do poder poltico do governo federal permitiu aumentar o controle
sobre o conjunto da indstria do petrleo, registrando-se a criao do Conselho
Nacional de Petrleo (CNP) em 1938, com poder de fixar preos dos derivados,
demarcar concesses para explorao e impedir o refino por firmas estrangeiras,
ferindo dessa forma os interesses das companhias petrolferas, reservando um papel
marginal aos capitais privados nacionais na indstria 146 .
No ps-guerra, consolidada a hegemonia americana, os empresrios nacionais passaram
a defender e buscar uma associao com o cartel do petrleo para desenvolver a
indstria petrolfera brasileira, posio que dividiu os militares, opondo de um lado os
defensores da tendncia nacionalista, liderados pelo general Horta Barbosa, e do outro
lado, os que defendiam a participao do capital internacional no setor, tendncia
liderada pelo general Juarez Tvora 147 .

145

ARAJO (2001) mostra que, entre 1934 e 1940, as importaes de petrleo e seus derivados
aumentaram de 846 para 1.256 mil toneladas, enquanto o valor mais que dobrou, passando de MCr$
213,4 para MCr$ 506,4, em funo do aumento dos preos mdios. (ARAJO, 2001, p. 525)
146
ARAJO (2001: 253).
147

Segundo ARAJO (2001), o carter estratgico do problema petrolfero provocou a tomada de


posio dos militares (p.253).

95

Em meio a essa disputa, em 1948, o governo enviou ao Congresso Nacional um


anteprojeto de lei para regulamentar o setor. O Estatuto do Petrleo permitia a
participao dos capitais internacionais na indstria brasileira ainda que restrita a 40%
no transporte e no refino - e impunha controles sobre a exportao, com o intuito de
garantir o abastecimento interno. Arajo (2001:254) descreve as reaes populares ao
anteprojeto e o ambiente em que a polmica se intensificou:
Militares, tcnicos, estudantes e jornalistas que lideravam a tendncia nacionalista
qualificavam como entreguista o Estatuto do Petrleo. A palavra de ordem dos
nacionalistas era o petrleo nosso, um lema cunhado no movimento estudantil que
ganhou a boca do povo. Manifestaes se multiplicaram pelo Brasil afora e o Estatuto
do Petrleo permanecia sem aprovao no Congresso Nacional. As companhias
petrolferas tambm boicotavam o projeto porque desconfiavam da ingerncia do CNP
na regulamentao do setor e sobretudo temiam no ter o controle do mercado
nacional de refino e transporte. Essa participao do povo numa discusso de cunho
estritamente de poltica econmica foi algo mpar na histria do Brasil. O movimento
popular cresceu e difundiu-se pelo Brasil afora. (p.254)

O impasse e a campanha do petrleo nosso prosseguiram, com os nimos acirrados,


at 1951, quando Getlio Vargas, eleito em 1950, substituiu o anteprojeto do Estatuto
enviado ao Congresso Nacional por outro, que propunha a criao da Petrobras,
Petrleo Brasileiro S.A., mas tratando de forma muito cautelosa a questo do
monoplio, refletindo a prpria diviso existente na sociedade e o peso dos
conservadores 148 , fixando a propriedade estatal de 51% das aes da companhia.
Aps longas discusses e negociaes que envolveram a apresentao de emendas e
mudanas no projeto, por presso das foras nacionalistas favorveis ao monoplio
estatal, o projeto foi finalmente aprovado em 21 de setembro de 1953 e sancionado pelo
Presidente em 3 de outubro do mesmo ano.
A lei aprovada dispunha sobre a Poltica Nacional do Petrleo, estabelecia o monoplio
da Unio sobre as atividades integrantes da indstria do petrleo explorao, extrao,
refino e transporte de leo bruto 149 - e definia as atribuies do Conselho Nacional do
Petrleo (CNP) como rgo de orientao, fiscalizao e controle da poltica nacional

148
149

ARAJO (2001:255).
ARAJO (2001:259)

96

do petrleo, alm de autorizar a Unio a constituir empresa estatal para execuo do


monoplio a Petrobras -, incluindo a execuo de quaisquer atividades correlatas ou
afins quelas monopolizadas.
Foi a racionalidade econmica, na avaliao de Arajo (2001), que imps a soluo
do monoplio estatal: alm de reduzir os riscos polticos e de mercado, o monoplio
diminua os riscos econmicos e financeiros, porque permitia concentrar os recursos
financeiros e tcnicos que o pas possua (p. 257).
Diante da presso crescente sobre a balana de pagamentos, decorrente das importaes
de petrleo e derivados, essenciais para suprir a industrializao e o desenvolvimento do
transporte ferrovirio, era preciso construir uma indstria nacional de petrleo eficiente,
que no limitasse o crescimento da economia brasileira.
Nessas condies, o monoplio permitia racionalizar e programar os recursos escassos
para a explorao das bacias, reduzindo riscos de todas as ordens econmicos,
geolgicos e polticos - e assegurando a explorao de economias de escala, que de
outra forma no seriam possveis. Quanto ao financiamento dos investimentos
necessrios, a enorme lucratividade da atividade petrolfera se encarregaria de tornar
a empresa autofinancivel, apesar de seus objetivos ambiciosos

150

, que consistiam

em encontrar leo bruto no territrio nacional que conduzisse o pas, no longo prazo,
auto-suficincia e, no mdio prazo, ampliar o parque de refino, imprescindvel
industrializao.
Apesar do enorme esforo de investimento em prospeco e refino empreendido na
dcada de 50 e incio dos anos 60, perodo em que construiu diversas refinarias, a
Petrobras s assumiu a condio de indstria integral em 1963, quando o monoplio
de importao de leo bruto pela Petrobras foi instaurado, permitindo obter preos de
compra mais favorveis e desenvolver o setor de transporte de leo.
Desde 1961, a empresa tinha sido autorizada pelo CNP a fazer a distribuio dos
derivados aos consumidores, concorrendo com as empresas do cartel internacional do
petrleo que controlavam at ento as operaes a montante (abastecimento do leo
bruto) e a jusante (valorizao final no mercado nacional). Com isto, a empresa logrou a

150

Idem, p.258.

97

integrao total de suas atividades, extremamente importante, tendo em vista que at


ento s ficava com as fases de maior risco da cadeia produtiva.
O choque dos preos do petrleo em 1973 obrigou a reorientao dos investimentos da
Petrobras para a explorao, com vistas a aumentar a produo interna para reduzir a
dependncia e os impactos da importao de leo e gs natural sobre a balana
comercial.
A histria da explorao da Bacia de Campos, no litoral do Rio de Janeiro, comeou
ainda antes do choque, em 1968, quando foi perfurado o primeiro poo submarino 151 .
Os esforos da Petrobras para a prospeco de hidrocarbonetos na regio foram
intensificados nos anos 70, como parte dessa estratgia poltica de investimentos
voltados para aumentar a produo interna de petrleo e gs natural 152 .
O primeiro sucesso na Bacia de Campos foi obtido em 1974, com a descoberta do poo
1-RJS-9-A, que deu origem ao campo de Garoupa, situado em lmina dgua de 100
metros. A produo comercial, no entanto, s teve incio em agosto de 1977, no poo 3EM-1-RJS, situado no campo de Enchova, com vazo de 10 mil barris/dia. Em 1984,
foi descoberto o primeiro campo gigante do pas Albacora , em regio de guas
profundas.
Posteriormente, foram localizados os tambm gigantes campos de Marlim (em 1985) e
Roncador (em 1996), levando a Petrobras a investir em pesquisas pioneiras para o
desenvolvimento de tecnologia de explorao nessas condies que a tornariam
empresa lder mundial em exploraes martimas de grandes profundidades 153 .
Com o incio da explorao e produo de petrleo no mar, a Lei n 7.453, de 27 de
dezembro de 1985, sujeitou tambm esse tipo de atividade ao pagamento de royalties,
mantendo o mesmo percentual de 5%, assim distribudos: 1,5% da arrecadao aos
estados confrontantes com poos produtores; 1,5% aos municpios confrontantes com
poos produtores e queles pertencentes s reas geoeconmicas dos municpios

151

Esta seo baseia-se no artigo publicado na Revista Sntese, Revista do Tribunal de Contas do
Estado do Rio de Janeiro, TCE-RJ, em co-autoria com MURTA, CONCEIO e MELLO, n 1, novembro
de
2006
.(disponvel
em
http://ecgsigaprod.fgv.br/upload_arquivos/L0017496%20%20Petr%C3%B3leo%20e%2g%C3%A1s.pdf)
152
Em 1973, na poca do primeiro choque do petrleo, o Brasil importava cerca de 80% do petrleo
consumido.
153
Essa posio viria a ser conquistada em 2000 quando iniciou a produo em Roncador, com lmina
dgua de 1.877 metros de profundidade (NAZARETH, MURTA, CONCEIO e MELLO, 2006)

98

confrontantes; 1% ao Ministrio da Marinha; e 1% para constituir um Fundo Especial, a


ser repartido entre todos os estados e municpios da Federao.
Acompanhando as mudanas na distribuio dos recursos, com ampliao dos
beneficirios, essa lei estabeleceu que os valores da indenizao recebidos pelos
estados, territrios e municpios passariam a ser aplicados, preferencialmente, em
energia, pavimentao de rodovias, abastecimento e tratamento de gua, irrigao,
proteo ao meio ambiente e saneamento bsico 154 .
Nova legislao veio a estabelecer normas complementares s ento vigentes,
introduzindo os conceitos de regio geoeconmica e de extenso dos limites territoriais
dos estados e municpios litorneos na plataforma continental, conceitos estes aplicados
at hoje na distribuio dos royalties decorrentes da produo martima de petrleo e
gs natural 155 .
Para fins de clculo dos valores indenizatrios, a lei atribuiu Fundao Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE a responsabilidade pelo traado das linhas
de projeo dos limites territoriais dos estados, territrios e municpios confrontantes.
Os critrios utilizados foram: a linha geodsica ortogonal costa para indicao dos
estados onde se localizam os municpios confrontantes; ou o paralelo at o ponto de sua
interseo com os limites da plataforma continental, isto , seqncia da projeo alm
da linha geodsica ortogonal costa, segundo o paralelo para a definio dos
municpios confrontantes no territrio de cada estado. O Decreto 93.189, de 29 de
agosto de 1986, regulamentou o traado de linhas de projeo dos limites territoriais dos
estados, territrios e municpios a ser utilizado pelo IBGE para a definio de poos
confrontantes.
O IBGE ainda ficou responsvel, com base nas informaes sobre a explorao de
novos poos e instalaes e reativao ou desativao de reas de produo fornecidas
pela Petrobras (que detinha o monoplio dessas atividades poca), pela definio da
abrangncia das reas geoeconmicas, bem como dos municpios includos nas zonas de
produo principal e secundria 156 .

154
155
156

Lei n 2004/53, art. 27, 3, alterado pela Lei n 7.453, de 27 de dezembro de 1985.
Lei n 7.525, de 22 de julho de 1986; GUTMAN e LEITE (2003).
Arts. 9 e 10 da referida Lei.

99

Em 1988, a Constituio Federal 157 assegurou aos estados, Distrito Federal, municpios
e rgos da Administrao Direta da Unio participao no resultado da explorao do
petrleo ou gs natural, de recursos hdricos para fins de gerao de energia eltrica e
outros recursos minerais no respectivo territrio, plataforma continental, mar territorial
ou zona econmica exclusiva, ou, ento, compensao financeira por essa
explorao 158 .
A alquota de 1,5% devida aos municpios confrontantes e suas respectivas reas
geoeconmicas 159 passou a ser repartida entre os municpios integrantes da Zona de
Produo Principal (60%) 160 , os integrantes da Zona de Produo Secundria (10%) 161 ,
e aqueles integrantes da Zona Limtrofe (30%) 162 .
A aprovao dessas normas alterou a distribuio dos royalties, incluindo entre os
beneficirios os municpios onde se localizassem instalaes de embarque e
desembarque de petrleo ou de gs natural. Para acomodar essa mudana, reduziu-se de
1% para 0,5% o percentual relativo ao Fundo Especial, destinando-se os demais 0,5%
aos municpios com instalaes martimas ou terrestres de embarque ou desembarque.
Complementando essa regulamentao, a Lei Federal n 8.001, de 13 de maro de 1990,
alterou a periodicidade dos pagamentos da indenizao, de trimestral para mensal,
vedando aos entes a aplicao desses recursos em pagamento de dvidas ou no quadro
permanente de pessoal, mas sem especificar em que reas deveriam ser aplicados.
Como se pode constatar, at 1995, o mercado brasileiro de explorao de petrleo era
exclusivamente estatal 163 . O pas estava fechado ao fluxo de investimento privado para
os setores de explorao, produo, refino, comercializao, transporte, importao de
petrleo e seus derivados, bem como no segmento de gs natural, com elevada
dependncia do petrleo importado.

157

Arts. 20, 1, e 21, inc. XIX.

158

A compensao financeira viria a ser posteriormente instituda pela Lei Federal n 7.990, de 28 de
dezembro de 1989, e regulamentada pelo Decreto n 01, de 11 de janeiro de 1991.
159
Art. 5 da Lei 7525/86.
160

Rateados entre todos, na razo direta da populao de cada um, assegurando-se ao municpio que
concentrasse as instalaes industriais para processamento, tratamento, armazenamento e escoamento
de petrleo e gs natural 1/3 (um tero) da cota desse item.
161
Rateados entre eles, na razo direta da populao dos distritos cortados por dutos.
162

Rateados entre eles, na razo direta da populao de cada um, excludos os municpios integrantes
da Zona de Produo Secundria.
163
A Petrobras - Sociedade por Aes Petrleo Brasileiro PETROBRS - empresa de economia mista,
integrada, foi instituda pela Lei n 2.004, de 03 de outubro de 1953, e aprovada por Decreto do Poder
Executivo Federal n 35.308, de 02 de abril de 1954.

100

Com o objetivo anunciado de incentivar a entrada de novos investimentos, aumentar a


concorrncia e acabar com distores nas polticas de preos e subsdios, tem incio a
abertura do mercado brasileiro de petrleo, a partir da flexibilizao dada pela Emenda
Constitucional n 09, de 09/11/95.
Ao contrrio do que frequentemente e equivocadamente - entendido, a Emenda
Constitucional n 9/95 no acabou com o monoplio estatal do petrleo. A Unio
continua sendo proprietria dos "depsitos de petrleo, gs natural e outros
hidrocarbonetos fluidos existentes no territrio nacional, nele compreendidos a parte
terrestre, o mar territorial, a plataforma continental e a zona econmica exclusiva". O
que mudou foi a forma pela qual esse monoplio exercido. A Emenda inovou ao
permitir que a Unio pudesse contratar com empresas estatais ou privadas a realizao
das atividades ligadas ao petrleo e ao gs acima descritas.
Em suma, as disposies constitucionais em vigor, j com as alteraes dadas pelas
Emendas n 6/95 e 9/95, reafirmam que os recursos minerais existentes pertencem
Unio. No interesse nacional, porm, a explorao desses recursos poder ser efetuada
por outras empresas e no mais exclusivamente a Petrobras, que passa a contar com
concorrentes no pas, inclusive empresas estrangeiras, desde que constitudas sob as leis
brasileiras, com sede e administrao no pas, mediante concesso (atividades de
explorao, desenvolvimento e produo de petrleo e de gs natural) ou autorizao
(atividades de refino de petrleo, processamento de gs natural, transporte e importao
e exportao de petrleo, seus derivados e gs natural).
Finalmente, a Lei n 9.478, de 6 de agosto de 1997, aumentou de 5% para 10% a
alquota bsica dos royalties 164 , mantendo inalterados os critrios de distribuio para a
parcela do valor dos royalties prevista no contrato de concesso que representam os
5% estipulados pela Lei n 7.990/89, acima resumidos, e introduziu uma forma
diferenciada de distribuio para a parcela que excede os 5%, dependendo se a lavra
ocorre em terra ou na plataforma continental.
As regras introduzidas pela Lei n 9.478/97 e atualmente em vigor incluem a indicao
dos pagamentos a serem feitos pelas empresas exploradoras aos entes da federao a
ttulo de compensao financeira pelo resultado da explorao, desenvolvimento e

164

A lei prev que esta alquota poder ser reduzida pela ANP at um limite de 5%, tendo em conta os
riscos geolgicos, as expectativas de produo e outros fatores.

101

produo de petrleo e gs natural , as chamadas participaes governamentais 165 ,


quais sejam:
bnus de assinatura pagamento ofertado na proposta para obteno da
concesso, pago na assinatura do contrato (art. 46);
royalties incidentes sobre a produo comercial de cada campo de petrleo e
gs natural, em montante correspondente a um mnimo de 5% e um mximo de
10% da produo, calculado em funo dos preos de mercado do petrleo, gs
natural ou condensado, das especificaes do produto e da localizao do campo
(arts. 47 a 49);
participao especial calculada sobre os lucros dos campos de grande volume
de produo ou grande rentabilidade (art. 50); e,
pagamento pela ocupao ou reteno de rea fixado por quilmetro quadrado
ou frao da superfcie do bloco, a ser pago anualmente, podendo ser aumentado
pela ANP no caso de prorrogao do prazo de explorao.
Alm dessas, a Lei estabeleceu o pagamento, aos proprietrios de bloco localizado em
terra, de participao equivalente a um percentual varivel entre cinco dcimos por
cento e um por cento da produo de petrleo ou gs natural, a critrio da ANP (art. 52).
Como j foi comentado, embora tenha estabelecido a alquota bsica dos royalties em
10%, a Lei do Petrleo manteve os mesmos critrios de distribuio da parcela at 5%
anteriormente definidos pela Lei n 7.990/89. Por outro lado, para a parcela do valor dos
royalties que excede a cinco por cento da produo, a Lei estabeleceu, no seu art. 49,
que quando a lavra ocorre no mar caso do estado do Rio de Janeiro , devero ser
pagos, desse valor, 22,5% aos estados e 22,5% aos municpios, todos eles produtores
confrontantes; 15% ao Ministrio da Marinha, para atender aos encargos de fiscalizao
e proteo das reas de produo; 7,5% aos municpios afetados pelas operaes de
embarque e desembarque de petrleo e gs natural; 7,5% para a constituio de um
Fundo Especial, a ser distribudo entre todos os estados, territrios e municpios; e, por
fim, 25% ao Ministrio da Cincia e Tecnologia.

165

O regime de participaes governamentais foi regulamentado pelo Decreto n 2.705/98, que definiu os
critrios para o seu clculo e sua cobrana.

102

Os municpios produtores e os confrontantes com campos petrolferos de elevada


produo e alta rentabilidade passaram a fazer jus, ainda, s participaes especiais,
caso de alguns dos municpios confrontantes com a Bacia de Campos o que tende a
acentuar a concentrao na distribuio dos recursos do petrleo entre os municpios
beneficirios desta regio.
Em contraste com a forma como so calculados e pagos os royalties, a participao
especial aplicada sobre a receita lquida da produo trimestral de cada campo, ou
seja, o lucro do campo, que apurado deduzindo-se da receita bruta da produo os
royalties, os investimentos na explorao, os custos operacionais, a depreciao e os
tributos previstos na legislao em vigor. Os recursos das participaes especiais so
calculados por campo, utilizando alquotas progressivas, que variam de zero a 40%, em
razo do tempo e da localizao da lavra 166 .
De acordo com o art. 50 da Lei, 40% dos recursos das participaes especiais vo para o
estado onde ocorrer a produo em terra ou que seja confrontante com a plataforma
continental onde se realizar a produo e 10% vo para o municpio com aquelas
mesmas caractersticas. Os 50% restantes vo para a Unio, sendo 40% ao Ministrio de
Minas e Energia e 10% ao Ministrio do Meio Ambiente, dos Recursos Hdricos e da
Amaznia Legal 167 .
Alm dessas disposies, a Constituio de 1988 assegurou ao conjunto dos municpios
brasileiros (no s os produtores) a transferncia de 25% da parcela do valor dos
royalties at 5% recebida pelos respectivos estados, mediante os mesmos critrios
vigentes de repartio do ICMS, dispositivo regulamentado pelo art. 9 da Lei Federal n
7.990/89.
Em suma, as mudanas na legislao elevaram o valor dos royalties recolhidos para as
trs esferas governamentais beneficiando mais os municpios, nessa repartio , alm
de terem contribudo para reduzir o lapso temporal entre o fato gerador e o pagamento
das compensaes financeiras e promover um processo rpido de correo dos royalties
em funo da variao dos preos internacionais do petrleo e gs natural.

166

Decreto 2.705/98, art. 21. Os procedimentos so detalhados nas Portarias da ANP (GUTMAN e
LEITE, 2003)
167
Pela Lei, os recursos do Ministrio de Minas e Energia destinam-se ao financiamento de estudos e
servios de geologia e geofsica aplicados prospeco de petrleo e gs natural e os do Ministrio do
Meio Ambiente, ao desenvolvimento de estudos e projetos relacionados com a preservao do meio
ambiente e recuperao de danos ambientais causados pelas atividades da indstria do petrleo.

103

Em conseqncia desse processo, desde 1998, depois da entrada em vigor da Lei do


Petrleo, os recursos das chamadas Participaes Governamentais Obrigatrias
provenientes do petrleo, que englobam royalties e as participaes especiais, recebidos
pelo Governo estadual cresceram mais de 26 vezes, em termos reais, passando de
R$ 126,5 milhes naquele ano para R$ 3,2 bilhes em 2004 168 , um crescimento
espetacular, como se observa no grfico a seguir:

(valores em milhes de reais de dez/2004)

Evoluo da Receita de Participaes


Governamentais Obrigatrias recebida pelo
Estado do Rio de Janeiro - 1995/2004
4.000
3.289,5

3.235,7

3.000

1.829,61.936,0

2.000
1.381,4

1.000
381,7
58,7

77,6

94,9

126,5

0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Os repasses de valores do petrleo distribudos aos municpios fluminenses pela Unio


e pelo Estado tambm registraram um aumento expressivo entre 1998 e 2004, evoluindo
de R$ 83,3 milhes para R$ 1,9 bilho no perodo, montante que cresceu 22 vezes em
apenas 6 anos, j descontada a inflao acumulada no perodo 169 . Os impactos nas
finanas estaduais e municipais, como natural, so significativos, merecendo anlise
mais detida nos captulos que se seguem.
O aumento da produo de petrleo no pas, em razo da abertura do mercado e dos
investimentos que se seguiram, aliado escalada de preos no mercado internacional
nos ltimos anos explicam esse crescimento dos valores recebidos pelo Estado e

168

Em reais de dezembro de 2004 (atualizados pelo IGP-DI mdio ponderado da FGV/RJ). Dados
disponveis em www.tce.rj.gov.br, servios sociedade, Contas de Gesto do Governo do Estado do
RJ, exerccio de 2005, Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro.)
169
Valores atualizados pelo IGP-DI da Fundao Getlio Vargas-RJ, para reais de dezembro de 2004.

104

municpios fluminenses, que correspondem hoje a cerca de 50% do total distribudo a


ttulo de Participaes Governamentais no Brasil 170 .
Considerada a maior reserva petrolfera da Plataforma Continental brasileira, a Bacia de
Campos tem cerca de 100 mil quilmetros quadrados e se estende do estado do Esprito
Santo at Arraial do Cabo, no litoral norte do estado do Rio de Janeiro. Em 2005, j
estavam em operao mais de 400 poos de leo e gs, 30 plataformas de produo e
3.900 quilmetros de dutos submarinos 171 .
Com o incio das operaes da plataforma P-50 no campo de Albacora Leste que
possui capacidade de produzir cerca de 180 mil barris/dia de petrleo e seis milhes de
metros cbicos de gs natural/dia , em 21 de abril de 2006, atingiu-se o objetivo da
auto-suficincia nacional na produo de petrleo, ou seja, a partir dessa data, o Brasil
passa a produzir tanto petrleo quanto consome.
Apesar dessa conquista, a necessidade de importao de petrleo leve permanece, em
virtude da maior parte do leo produzido no pas ser pesado ou ultrapesado e a
capacidade nacional de refino instalada na dcada de 70, quando a maior parte dos
investimentos da Petrobras ainda se concentrava na garantia do abastecimento dos
derivados, e antes de ser conhecido o potencial da Bacia de Campos ter sido projetada
para o processamento de leos mais leves, tais como os que eram importados poca
e considerados de qualidade superior.
O crescimento, nos ltimos anos, da produo brasileira de petrleo do tipo pesado,
tal como o encontrado no campo de Marlim, na Bacia de Campos, agravou ainda mais a
situao de insuficincia da capacidade de refino nacional frente a uma demanda
crescente por derivados de petrleo. Tal se deve, em grande medida, ao fato de que,
depois do segundo choque do petrleo, no final dos anos 1970, a composio dos
investimentos da Petrobras passou a priorizar os investimentos nas atividades de
explorao e produo, principalmente offshore, que permitem a reduo da
dependncia energtica externa brasileira 172 .

170
171

Dados de 2005 (NAZARETH, MURTA, CONCEIO e MELLO, 2006)


Informe da Petrobras, 2006

172

Em 1983, no auge desse processo, os investimentos da Petrobras nesse segmento chegaram a


representar 93% do total, ao passo que, em 1971, 74% do total dos investimentos da Petrobras foram
direcionados para as atividades de refino e demais atividades ligadas ao abastecimento de derivados
(ARAGO, 2005).

105

Em razo de suas caractersticas de densidade no serem compatveis com a capacidade


tcnica (limitada) das refinarias nacionais, os crescentes volumes de petrleo
produzidos na Bacia de Campos no podem ser inteiramente processados no pas,
tornando-se ainda necessria a exportao de parte da produo domstica, de menor
valor, e a importao de um leo mais leve, de maior valor agregado, para ser misturado
ao produzido internamente, adequando este ltimo capacidade de refino nacional.
O novo desafio que se coloca para o Brasil, portanto, o domnio de tecnologias
relativas a outras etapas importantes do processo, como o refino e o transporte, para
garantir o abastecimento nacional de petrleo e seus derivados e reduzir a dependncia
externa com relao a estes ltimos. Nesse sentido, a Petrobras, em parceria com o
grupo Ultra e o BNDES, deu incio implantao de uma refinaria conjugada a um plo
petroqumico em Itabora, na regio Metropolitana, que dever refinar diariamente mais
de 150 mil barris de petrleo pesado, ampliando o consumo interno do leo de baixo
grau API produzido no pas e, conseqentemente, diminuindo os excedentes dos
hidrocarbonetos exportados atualmente.
O projeto, denominado Complexo Petroqumico do Rio de Janeiro, demandar
investimentos de US$3,5 bilhes na primeira etapa, quando est prevista a implantao
de uma central de matrias-primas que produzir 1,3 milho de toneladas/ano de eteno e
900 mil toneladas/ano de propeno 173 . Alm dos empregos que dever gerar, o
empreendimento dever resultar em mais receitas de impostos para o governo estadual,
na medida em que, ao contrrio do que ocorre com o petrleo e os combustveis dele
derivados, a tributao do ICMS sobre os produtos petroqumicos segue a dos demais
produtos (incidncia na origem).
A Petrobras pretende, nos prximos anos, investir pesadamente em explorao e
produo, tanto no Brasil como no exterior, para dobrar a atividade exploratria o que
significa buscar novas reas para sustentar, no longo prazo, o crescimento da produo e
antecipar, o mximo possvel, a produo de leo leve e de gs natural, alm de obter a
recuperao de campos maduros, evitando o declnio da produo. A concretizao dos
planos de investimentos programados pela Petrobras ser de especial relevncia para a
economia fluminense, como se deduz da anlise dos dados relativos elevada
participao da produo estadual de petrleo e gs natural no total produzido pelo pas.

173

http://www.arefinariaenossa.com.br/noticias_interno.asp?ID=244

106

De fato, em 2005, o Brasil produziu 617,2 milhes de barris de leo equivalentes (boe)
de petrleo, dos quais 519,4 milhes s no Rio de Janeiro volume significativamente
superior aos 262 milhes de barris produzidos neste estado em 1998, primeiro ano de
vigncia da nova legislao. Alm de responder por 84,2% da produo nacional de
petrleo em 2005, o estado do Rio de Janeiro (leia-se a Bacia de Campos) tambm foi
responsvel por 48,7% da produo de lquido de gs natural (LGN) e 45% da de gs
natural 174 .
A concentrao da produo no RJ deriva diretamente da concentrao das reservas: ao
final de 2004, 79,4% das reservas provadas 175 de leo, condensado e gs natural
estavam situadas na Bacia de Campos 176 , em virtude tanto de novas descobertas em
blocos exploratrios e em reas de concesso de campos de produo como de revises
em campos existentes em 2005.
A partir do incio da explorao comercial em 1977, a produo na Bacia de Campos
expandiu-se continuamente apesar da relativa estagnao no perodo 1985-1993 ,
atingindo 1,4 milho de barris por dia em 2005, ao passo que as demais regies
produtoras, somadas, mantiveram o mesmo patamar de produo nos ltimos vinte
anos, produzindo, em mdia, 250 mil barris de petrleo por dia, desde 1985.
A elevao de preo do petrleo no mercado internacional nos ltimos anos tambm
constituiu fator determinante em conjunto com as mudanas na legislao, o aumento
da produo e a desvalorizao cambial para o significativo crescimento das
participaes governamentais recebidas pelos governos do estado e dos municpios do
Rio de Janeiro.
A frmula adotada para a fixao do preo mnimo do petrleo, base para a apurao
dos royalties e participaes especiais, leva em considerao, dentre outros fatores, a

174

http://www.anp.gov.br

175

Reservas de petrleo e gs natural que, com base na anlise de dados geolgicos e de engenharia,
se estima recuperar comercialmente de reservatrios descobertos e avaliados, com elevado grau de
certeza; e cuja estimativa considere as condies econmicas vigentes, os mtodos operacionais
usualmente viveis e os regulamentos institudos pelas legislaes petrolfera e tributria brasileiras
(conceito ANP).
176
Em 2005, as reservas provadas nos campos da Petrobras no Brasil atingiram 13,232 bilhes de barris
de leo equivalente (boe), dos quais 86% de leo e condensado e 14% de gs natural (critrio SPE,
Society of Petroleum Engineers, adotado pela ANP). Para cada barril de leo equivalente extrado no ano
de 2005, foram apropriados 1,311 barris de leo equivalente, resultando em um ndice de Reposio de
Reservas (IRR) de 131,1%. Por esse critrio, a relao Reserva-Produo (R/P) ficou em 19,7 anos.

107

cotao do Petrleo Brent 177 no mercado internacional e a qualidade do leo bruto,


classificado quanto ao grau de densidade API 178 . O preo do gs natural, por outro
lado, apurado com base na Portaria ANP n 45/00 a partir do valor estabelecido nos
contratos de venda do produto, ou, no caso de sua inexistncia, no preo referencial do
gs natural na entrada do gasoduto de transporte, estabelecido por Portaria
Interministerial dos Ministrios de Minas e Energia e da Fazenda.
A tendncia de crescente elevao da cotao internacional do petrleo aumentou a
rentabilidade apurada para fins de participaes especiais nos campos da Bacia de
Campos que recebem participaes governamentais sobre o lucro da explorao,
principalmente em Albacora, Marlim e, mais recentemente, Roncador, contribuindo
decisivamente para as consecutivas elevaes dos valores de participaes
governamentais recebidos pelo estado do Rio de Janeiro no perodo de 1999-2005 179 .
A tabela abaixo apresenta a evoluo comparada, para o perodo 1999/2005, de
indicadores selecionados de cmbio, volume de produo e cotao do petrleo no
mercado internacional , determinantes do valor das participaes governamentais
recebido pelo governo estadual, indicado na ltima linha.
Evoluo comparada de indicadores relacionados ao petrleo 1999/2005
DESCRIO

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Taxa de cmbio mdia do ano


R$ X US$ (1)
1,81
1,83
2,35
2,92
3,19
2,95
Preo (referncia ANP) do
barril de petrleo US$ (1)
15,12 22,54
19,06
21,12
23,86
29,13
Produo de petrleo e LGN,
Bacia
de
Campos,
mil
barris/dia (2)
858,0 992,0 1.053,0 1.214,7 1.252,4 1.203,7
Participaes governamentais
recebidas pelo ERJ (R$ 190,04 783,30 1.144,40 1.667,29 2.689,04 3.086,34
milhes correntes) (1)

2005

% 2005/
1999

2,52

39,2%

40,08

165,1%

1.404,7

63,7%

4.017,90

2.014,2%

Fonte: (1) http://www.anp.gov.br/participacao_gov/index.asp;


(2)http://www2.petrobras.com.br/portal/frame.asp?pagina=/ri/port/DestaquesOperacionais/ExploracaoProducao/Ex
ploracaoProducao.asp.

A comparao da evoluo dos valores entre 1999 e 2005 permite constatar a


espetacular elevao do valor das participaes governamentais pagas ao governo do

177

Mistura de petrleos produzidos no Mar do Norte e oriundos dos sistemas petrolferos Brent e Ninian,
com grau API de 39,4 e teor de enxofre de 0,34%.
178
Escala hidromtrica idealizada pelo American Petroleum Institute API, juntamente com a National
Bureau of Standards, e utilizada para medir a densidade relativa de lquidos no teor. Petrleo leve = grau
API>31; petrleo mediano = 31>grau API>22; petrleo pesado = 21>grau API>10 e petrleo
extrapesado = grau API<10.
179
Com isso, as participaes especiais pagas em 2005 ao RJ (R$2,7 bilhes), representaram mais que
o dobro de receita auferida com royalties e royalties excedentes (R$1,3 bilho).

108

Estado. A ltima coluna da tabela mostra que, no mesmo perodo, o real depreciou-se
39,2% em relao moeda norte-americana no obstante a apreciao observada
desde 2003 , enquanto o preo mdio do barril do petrleo no mercado internacional
aumentou 165,1%.
As mudanas na legislao, com a abertura do mercado e o aumento dos investimentos,
e a evoluo dos indicadores analisados certamente contribuem para esclarecer a
elevao de 63,7% no volume produzido na Bacia de Campos. O crescimento dos
fatores que influenciam o clculo dos royalties e das participaes especiais exceto
pela apurao de rentabilidade dos campos para fins de clculo das participaes
especiais , explica a expanso de 2.014,2% nos valores recebidos.
Em que pese a evoluo extremamente favorvel dos indicadores no passado recente, h
que ter em mente as incertezas associadas percepo dessas receitas, uma vez que
muitos so os fatores que podem influenciar o regime de participaes governamentais,
a comear pela prpria possibilidade de esgotamento das reservas, passando pelo risco
geolgico, os custos de operao, novas alteraes na legislao que regula o setor e a
estabilidade macroeconmica, que proporciona estabilidade de preos e cmbio e d
segurana produo. Alm desses, outros fatores de ordem poltica e econmica, que
tm lugar no resto do mundo influenciam os preos do petrleo no mercado
internacional, com destaque para a instabilidade poltica e insegurana militar no
Oriente Mdio, principal regio produtora mundial, bem como o comportamento da
demanda mundial de petrleo e seus derivados, com reflexos no preo referncia para o
clculo dos royalties no Brasil.
A certeza do esgotamento de recursos naturais que so finitos e no renovveis, apesar
de no ser possvel antecipar quando ocorrer, aliada s incertezas que cercam o
recebimento dos valores correspondentes sua explorao, acima descritas, devem
inspirar cautela e prudncia por parte das administraes pblicas fluminenses
beneficiadas pelas receitas do petrleo e gs natural, que devem estar preparadas para
redues abruptas ou mesmo interrupo dos pagamentos a qualquer tempo, sob pena
de sofrerem posteriormente com conseqncias indesejadas, tanto sobre as finanas
pblicas quanto sobre o desenvolvimento local que da podem advir 180 . A importncia

180

No limite, a regio poderia vir a sofrer a sndrome da maldio dos recursos naturais" expresso que
tem sido utilizada para descrever a situao de pases que, apesar da abundncia de recursos naturais,

109

do petrleo para a economia e as finanas pblicas do Estado e dos municpios do Rio


de Janeiro ser analisada nos captulos IV e V, que evidenciaro a centralidade desses
recursos na trajetria recente de recuperao econmica.

no conseguem converter essa riqueza em dinamismo econmico e desenvolvimento para a sua


populao.

110

IV.

A economia do Rio de Janeiro: uma histria de


transformaes

Este captulo apresenta, em linhas gerais, a evoluo histrica da economia fluminense


de maneira a permitir uma melhor compreenso da situao atual do Estado e de seus
municpios. A proposta fornecer elementos para subsidiar e contextualizar a anlise da
economia e das finanas municipais que se desenvolve no captulo V.
Para tanto, a primeira seo apresenta, com uma perspectiva histrica, alguns dos
principais movimentos da histria da constituio do espao territorial que hoje
constitui o Rio de Janeiro, destacando a posio poltica e econmica privilegiada que
esse espao ocupou na Colnia, no Imprio e na Repblica.
A histria de capitalidade 181 que durou 200 anos conferiu um trao muito especfico
identidade local, distinguindo o Rio de Janeiro dos demais estados e tornando mais
complexo o processo da fuso do antigo Estado do Rio de Janeiro com o novo Estado
da Guanabara, nico na histria de desmembramento e criao de novos estados e
municpios da federao brasileira, da qual se discute mais adiante neste captulo o
movimento mais recente.
As prximas sees resumem os principais fatos da histria econmica fluminense,
desde o perodo de regio mais rica do Imprio, passando pela perda de dinamismo e
crise no sculo XX, recuperao centrada no petrleo.
Na seqncia, apresentado o atual perfil demogrfico e econmico do Rio de Janeiro,
a partir da distribuio da populao e das atividades econmicas no territrio estadual,
por regies e por tamanho dos municpios, agregados em faixas populacionais, de
maneira a permitir a anlise da evoluo comparada no perodo 1996/2004 e embasar o
estudo que se desenvolver.
Tpico especfico dedicado ao processo de criao de novos municpios, que resultou
na instalao de 11 novos municpios no Rio de Janeiro desde 1996, com reflexos nas
finanas pblicas analisadas no captulo V.

181

SILVA (2006) identifica a histria de capitalidade, utilizando conceito trabalhado por MOTTA (2001),
como fonte do dinamismo econmico dos territrios carioca e fluminense. Ao analisar as diferenas entre
a cultura e o campo polticos da capital e do resto do estado no processo de fuso, MOTTA (2001:21)
resume a essncia do argumento nos seguintes termos: Cidade-Capital do Imprio e da Repblica, o Rio
de Janeiro construiu sua identidade como espao-sntese da nao e da nacionalidade.

111

IV . 1. A evoluo da economia fluminense


O territrio fluminense 182 se distingue das demais regies brasileiras por ter abrigado
durante quase 200 anos a capital da Colnia, do Imprio e da Repblica, concentrando
riquezas e acumulando uma importncia poltica e cultural que se confunde com a
prpria histria do pas 183 .
Usufruindo das excelentes condies porturias da baa do Rio de Janeiro (atualmente
Guanabara), no meio da rota para a regio platina do sul do continente, na vrzea
existente entre os Morros do Po de Acar e Cara de Co, foi fundada em 1565 a
Cidade de So Sebastio do Rio de Janeiro. Como posto militar e comercial, fazia a
defesa do sul da Amrica portuguesa e traou o destino da regio que viria a se tornar
em breve a mais rica do pas 184 .
A disseminao da cultura canavieira nas cercanias da baa do Rio de Janeiro 185 e o
comrcio de pau-brasil, ao lado da produo de sal, de farinha de mandioca e
aguardente promoveram o povoamento da Cidade e da Capitania do Rio de Janeiro. O
crescimento econmico, no entanto, foi lento at que a descoberta de ouro no interior de
Minas Gerais, em 1690, transformou a vida do povoado e do seu porto186 .
Com efeito, o sculo XVIII inicia-se com a grande corrida para o interior na busca das
riquezas das Minas Gerais. A grande febre do ouro contagiou a populao,
registrando-se a importao de negros em grandes quantidades e a chegada de colonos e
aventureiros de Portugal. A abertura do Caminho Novo pelos bandeirantes, transpondo
a Serra do Mar e a Serra da Mantiqueira, estabelece uma ligao direta entre o Rio de
Janeiro e os distritos mineiros, transformando-se em rotas comerciais significativas.
A exportao do ouro obriga a adaptao do antigo porto do Rio de Janeiro, agora
visitado por linhas regulares de navegao. O Rio de Janeiro torna-se uma cidade
mundialmente conhecida como ponto de partida e entreposto de fornecimento das

182

O territrio que hoje ocupado pelo Rio de Janeiro pertenceu aos donatrios da Capitania de
S.Vicente (doada a Martim Afonso de Souza em 1534) e de S.Tom (doada a Pero Gis da Silveira em
1536, vizinha do Esprito Santo).
183
MELO (2001).
184

Idem, p.220.

185

Na segunda metade do sculo XVIII, mesmo sendo o momento de maior declnio do preo do acar
no exterior, houve ampliao das reas de cultivo da cana e produo do acar, iniciando-se a atividade
aucareira de grande porte para exportao, no Norte Fluminense.
186
MELO (2001:220)

112

Minas Gerais: o principal centro exportador de ouro e metais preciosos e abastecedor


da zona mineradora, recebendo alimentos, escravos, carne-seca, peles, aguardente, e
variados artigos europeus, redistribuindo-os por via martima e terrestre, integrando a
regio com o centro-sul da Colnia. 187
Em 1763, apesar do ouro comear a ficar escasso, a necessidade de controlar o comrcio
intenso na regio Centro Sul levou a Coroa Portuguesa a transferir a Capital da Colnia
(sede do Vice-reino do Brasil) de Salvador para o Rio de Janeiro, que j contava,
poca, com 50 mil habitantes, populao que ainda era metade da de Salvador, regio
opulenta de acar e tabaco.
No final do sculo XVIII, a decadncia da minerao provoca srias alteraes no
panorama social e econmico da capitania do Rio de Janeiro, retornando grande
contingente populacional s suas terras: na regio de Campos, os canaviais tornam-se
mais numerosos; o caf comea a ser plantado (matrizes vindas do Par, onde era
plantado desde 1727); h produo de sal marinho em Cabo Frio; Parati fabrica
aguardente, trocada por escravos no litoral africano.
Assim como o setor exportador, fortemente dependente do trabalho escravo, a
agricultura para o mercado interno tambm tinha na mo-de-obra escrava sua base de
sustentao 188 . No Rio de Janeiro, registra-se no campo e no meio urbano, a supremacia
do trabalho escravo: os escravos eram mais da metade da populao da capitania em
1789, que chegava a 170 mil habitantes, e concentravam-se na rea rural, nas grandes
unidades agrcolas aucareiras.
O carter exportador e escravista da economia fluminense resta evidenciado na anlise
do lugar ocupado pela regio no quadro geral do comrcio do imprio colonial
portugus. Na virada do sculo XVIII para XIX, aproveitando uma poca de grande
crescimento econmico mundial e do comrcio exterior, o porto do Rio era o principal
plo importador e exportador da colnia, por onde passavam 38% das importaes e
34% das exportaes totais brasileiras, enquanto a Bahia, segundo porto mais

187

A cidade firma-se a como porto de escoamento de produtos tropicais e de entrada e redistribuio de


escravos africanos e de importao de manufaturados europeus; Estava selado seu destino de
entreposto comercial, com uma burguesia mercantil urbana de origem portuguesa intermediando o
comrcio com Lisboa. (MELO, 2001:221).
188
No norte do Rio de Janeiro, em 1785, 98% dos 217 engenhos possuam escravos, embora em
nmero reduzido. Dentre os lavradores de cana, de mandioca e aqueles que se dedicavam pecuria no
mesmo ano, 83%, 58% e 42%, respectivamente, tambm tinham cativos (FRAGOSO et al.,1998:56).

113

importante, registrava, respectivamente, 27% e 26%, destacando-se o trfico de


escravos, trazidos em navios negreiros, e vendidos aos fazendeiros e comerciantes 189 .
O Rio de Janeiro formava rea de ponta voltada para o mercado internacional, cujo
abastecimento, por outro lado, implicou a criao de uma ampla rede intracolonial, com
economia associada a outras formas de trabalho que no exclusivamente o do escravo.
Internamente, havia um verdadeiro mosaico de ncleos de produo para o
abastecimento da praa do Rio de Janeiro: o Rio Grande do Sul (trigo, charque), So
Paulo (alm da cana, alimentos como farinha e feijo e comrcio de mulas e bovinos) e
Minas Gerais (gneros alimentcios) 190 .
Em maro de 1808, mudou-se para o Rio de Janeiro a famlia real portuguesa,
acompanhada por mais de 10 mil pessoas, fugindo das tropas de Napoleo, que invadira
Portugal. A chegada da Corte e sua instalao na cidade, transformada na Capital do
Imprio Portugus, tiveram um enorme impacto na vida econmica e social local: a
cidade do Rio de Janeiro e as terras vizinhas passaram a se desenvolver
extraordinariamente, com a transferncia de instituies e vultosos gastos pblicos que
redundaram em inmeros melhoramentos urbanos 191 .
A abertura de estradas em direo ao sul de Minas Gerais desenvolveu o intercmbio
regional, com o comrcio martimo interno e externo e o comrcio terrestre do interior
convergindo para o porto do Rio, enquanto o Prncipe Regente D.Joo decretou a
abertura dos portos do Brasil s naes amigas, cujas embarcaes haviam sido
proibidas de aportar no Brasil em 1711. Com tudo isso, em 1820, o Rio j era a maior
cidade brasileira, com a populao crescendo duas vezes mais rpido que a do pas.
Em 1821, as Capitanias do Brasil passam a chamar-se Provncias, sendo a mais
importante a Provncia do Rio de Janeiro onde estava localizada a sede do Reino Unido
de Portugal, Brasil e Algarves desde 1815 192 .

189

Entre 1796 e 1811 saam do porto carioca 36% das exportaes de acar branco (FRAGOSO et al.,
1998:97).
190
Essa proposio coloca em xeque a viso amplamente difundida de que as unidades exportadoras
eram autnomas e no se relacionavam entre si, apenas com a metrpole. (FRAGOSO et al., 1998:62)
191
Transferem-se para o Brasil rgos da Administrao Pblica e da Justia, criam-se academias,
hospitais, quartis, tornando-se a capital, o destino de estudiosos e artistas europeus e ponto de partida
de inmeras expedies cientficas.
192
Nessa poca, a Capitania do Rio de Janeiro j tinha 330 mil habitantes, dos quais 170 mil escravos.

114

Com a proclamao da Independncia em 7 de setembro de 1822, o Rio de Janeiro, no


centro do processo, permanece como a Capital do pas. Em 12 de agosto de 1834, o Ato
Adicional separa da Provncia a cidade do Rio de Janeiro, agora denominada Municpio
Neutro 193 .
Inicialmente cultivados nos arredores da cidade do Rio de Janeiro, os cafezais atingem,
nessa poca, Angra dos Reis e Parati evoluindo na direo do vale do Rio Paraba do
Sul at as encostas da serra fluminense, concorrendo com as lavouras tradicionais do
acar, algodo e tabaco. Rapidamente o caf se tornaria a principal atividade
agroexportadora brasileira, beneficiando particularmente as trs provncias do sudeste:
Rio de Janeiro, So Paulo e Minas Gerais, fortalecendo a aristocracia rural da regio.
A projeo poltica dessas trs provncias, as mais ricas e poderosas do Brasil, j se
fazia sentir desde a transferncia da Corte, em 1808. Representadas agora pelos "bares
do caf", elas fortaleceram ainda mais as suas posies relativas, com poder de impor
nacionalmente a sua poltica. Como segmento mais rico e prximo do poder central, os
bares do caf estavam em condies de submeter sua liderana, na direo do
centralismo poltico e na defesa de seus interesses, a aristocracia rural das demais
provncias.
Por causa de sua situao geogrfica junto Capital do Brasil e, principalmente, por ser
a maior produtora de caf de todo o Pas, a Provncia do Rio de Janeiro - cuja primeira
Capital foi a cidade de Niteri 194 - teve uma fase de grande prosperidade durante o II
Reinado 195 .
O sucesso da cafeicultura no interior da Provncia fluminense atenuou a repercusso
negativa da separao da Capital. A efervescncia comercial propiciada pela abertura
dos portos e consolidada pela independncia teve na expanso cafeeira, e na riqueza
gerada pelas exportaes de caf a partir do porto do Rio, sua maior expresso 196 .

193

O Ato Adicional Constituio de 1824, primeira constituio brasileira, criou a Regncia Una que
vigoraria at 1840 e alterou a organizao poltica e administrativa do Imprio.
194
A Vila Real da Praia Grande, fundada em 1819 em terrenos da sesmaria concedida em 1568 a
Araribia como recompensa pelos servios prestados na luta contra os franceses, deu origem Cidade
de Niteri, elevada a esta categoria em 28 de maro de 1835.
195
O Segundo Reinado iniciou-se a 23 de julho de 1840, com a declarao de maioridade de D. Pedro II,
e terminou em 15 de Novembro de 1889, quando o Imprio foi derrubado pela Proclamao da Repblica.
196
Nos ltimos 40 anos do Imprio o Rio era responsvel por mais da metade de todo o comrcio exterior
brasileiro e, na dcada de 1870, por um quarto de todo o comrcio entre as provncias. (MELO, 2001:221222).

115

Os cafezais ocupavam ento extensas reas dos municpios de Barra Mansa, Barra do
Pira, Resende, Vassouras, Valena, Paraba do Sul, Sapucaia, Carmo, Cantagalo, Nova
Friburgo, Santo Antonio de Pdua, Miracema, Itaperuna e Bom Jesus de Itabapoana.
Mesmo no litoral, havia plantaes nas zonas de So Pedro da Aldeia, Barra de So
Joo, Maca, S.Gonalo e perto de Niteri.
A ilustrar a importncia da Provncia na federao, cabe assinalar que foi com a
finalidade de facilitar o escoamento da produo cafeeira, por iniciativa do Baro de
Mau, que se construiu em 1854 a primeira estrada de ferro do pas, ligando o Porto de
Mau (hoje Mag) Raiz da Serra da Estrela, no caminho de Petrpolis.
O crescente consumo de acar no exterior provocou tambm a expanso da produo
aucareira fluminense. Os engenhos primitivos deram lugar a grandes usinas,
principalmente ao norte da Provncia, sendo Campos de Goytacazes o maior produtor.
A abolio da escravatura, decretada em 13 de maio de 1888 pela Princesa Isabel,
atingiu fortemente a produo fluminense concentrada nas fazendas de caf e de
acar 197 , atingindo mais duramente Campos, Valena, Cantagalo e Vassouras, que
detinham a maior quantidade de escravos.
A produo nacional de caf migra ento para o Oeste Paulista e a Mata Mineira,
movimento que assinala a perda de dinamismo da economia fluminense, que inicia uma
trajetria declinante, acentuada com a exploso industrial da capital paulista. Apesar
disso, a cidade do Rio continuava a ser a rea mais rica do pas, dona do principal
parque manufatureiro e do mais importante mercado, dotada de uma malha ferroviria
por onde eram exportados o acar e o caf do interior fluminense e de Minas.
As curtas distncias entre o interior e a Capital foram decisivas para concentrar o
comrcio nesta ltima, o que tolheu o surgimento de centros urbanos intermedirios
que permitissem compor uma melhor distribuio das atividades econmicas no espao
regional 198 , explicando a concentrao espacial das atividades no entorno da cidade,
que se estenderia por muitos anos.

197

Ao contrrio do que ocorreu nas fazendas paulistas, cujos proprietrios tinham contratado milhares de
imigrantes italianos para substituir os escravos. Em 1873, a populao escrava da Provncia do Rio de
Janeiro contava com mais de 300 mil indivduos alm dos 47 mil que viviam na Corte.
198
MELO (2001:222).

116

Com a proclamao da Repblica, em 15 de novembro de 1889, o Governo Provisrio,


com o Marechal Deodoro da Fonseca frente, decretou o regime republicano e
federalista e a transformao das antigas provncias em estados da federao, com a
mudana do nome do Imprio do Brasil para Estados Unidos do Brasil.
A Provncia do Rio de Janeiro passou ento a se chamar Estado do Rio de Janeiro e o
Municpio Neutro foi transformado em Distrito Federal, continuando a ser a Capital do
Brasil 199 . J estava prevista, porm, naquela primeira Constituio da Repblica, a
mudana da Capital Federal para o interior do pas 200 e a transformao do ento
Distrito Federal em Estado 201 , tendo sido nomeada uma comisso para realizar um
levantamento da regio do Planalto Central e elaborar o projeto, embora a construo de
Braslia s tenha sido concretizada no Governo de Juscelino Kubitscheck (1956-61).

199

Artigo 2 da Constituio de 24 de fevereiro de 1891.

200

Art 3 - Fica pertencendo Unio, no planalto central da Repblica, uma zona de 14.400 quilmetros
quadrados, que ser oportunamente demarcada para nela estabeIecer-se a futura Capital federal.
201
Artigo 3, pargrafo nico, da Constituio de 1891. A Constituio de 1946, no artigo 4 do Ato das
Disposies Transitrias, tambm determinou a transferncia da Capital para o planalto central, enquanto
o pargrafo 4 estabeleceu que efetuada a transferncia, o atual Distrito Federal passar a constituir o
Estado da Guanabara."

117

IV . 2. A trajetria industrial no sculo XX: o Rio de Janeiro perde


importncia frente a So Paulo e Minas Gerais.
No antigo Estado do Rio de Janeiro, acentua-se, no perodo da Repblica Velha 202 , a
crise iniciada no Imprio: lavouras tradicionais, caf e acar esto em decadncia;
destacam-se ncleos artesanais e manufatureiros pequenos e restritos ao consumo local
e desenvolvem-se atividades extrativas, como a de pesca em Cabo Frio e a salineira em
Araruama, alm da explorao de florestas em escala predatria para o fornecimento de
lenha e carvo 203 .
A produo de caf concentra-se em Itaperuna, Muria e Itabapoana. reas
cafeicultoras tradicionais em Cantagalo, Vassouras e Valena so substitudas pela
pecuria, ocupando os solos esgotados. Outros cultivos tambm se desenvolvem em
maior escala inclusive para mercados externos, como a laranja e a banana na baixada
fluminense. A indstria de laticnios atinge algum desenvolvimento, apesar do baixo
nvel tecnolgico.
A Cidade do Rio de Janeiro, por outro lado, concentrava no incio do sculo XX a maior
parte da produo industrial regional e nacional, situao proporcionada pela riqueza
acumulada com o caf e pelos investimentos federais em infra-estrutura e na instalao
do aparato administrativo na cidade que havia sido Capital da Colnia e do Imprio, o
que lhe garantiu tambm o lugar de importante centro comercial e financeiro 204 .
A interrupo do comrcio internacional, em funo da Primeira Guerra Mundial, aliada
crise da produo cafeeira afetou o movimento do porto do Rio e a acumulao local,
reduzindo os investimentos na indstria de transformao, reduzindo consequentemente
o dinamismo da indstria carioca frente paulista 205 .
A dcada de 1930 foi marcada por profundas transformaes na economia brasileira,
decorrentes da crise mundial de 1929 e de seus efeitos adversos sobre a economia
cafeeira, e no cenrio poltico, com a Revoluo de 1930, motivada pela insatisfao de

202
203

1889 a 1930.
Em 1903, a Capital do Estado, que havia sido transferida em 1894 para Petrpolis, volta a ser Niteri.

204

No incio do sculo XX, o Distrito Federal detinha dois teros dos ativos dos bancos brasileiros,
sediava a nica Bolsa de Valores do pas e a renda per capita era muito superior dos estados do Rio,
So Paulo e Minas Gerais que formavam o epicentro da riqueza brasileira (MELO, 2001:224-225).
205
Apesar disso, o eixo Rio/So Paulo continua desde ento e at hoje formando a mais significativa
mancha industrial do pas (MELO, 2001:223).

118

diversos setores sociais com a Repblica Velha e que culminou com a chegada ao poder
de Getlio Vargas. Sucederam-se a partir de ento, na chefia do Estado do Rio, vrios
interventores federais, sendo nomeado em 1937 com a implantao do Estado Novo,
Ernni do Amaral Peixoto, que viria a se tornar genro de Vargas em 1939.
At a transferncia da capital para Braslia em 1960, o Estado do Rio e o Distrito
Federal vivem o final do perodo ureo da metrpole tropical 206 . a poca da
arrancada da industrializao no Brasil, impulsionada pelo processo de substituio de
importaes dentro do modelo de desenvolvimento liderado pelo Estado, que beneficiou
o municpio do Rio de Janeiro, ainda Distrito Federal.
Acompanhando o significativo crescimento econmico ento registrado, decorrente em
grande medida do transbordamento do processo industrial paulista 207 e do
desenvolvimento local de atividades de servios, a populao da cidade e,
principalmente, do Estado do Rio de Janeiro praticamente dobram no perodo, passando
de pouco mais de 5 milhes em 1940 para quase 10 milhes em 1960.
A grande concentrao dos investimentos na cidade e seu entorno impulsionou a
expanso metropolitana, com expressivo adensamento populacional nas cercanias da
Baa da Guanabara, o que estimulou a gerao de empregos, caracterizando um crculo
virtuoso. A diversificao das atividades econmicas que acompanhou essa expanso
possibilitou que o Rio de Janeiro se destacasse como uma regio muito rica, responsvel
por cerca de 20% do PIB nacional em 1939 208 . No mesmo ano, a produo industrial no
eixo Rio/So Paulo representava 67% da produo industrial do pas, sendo o Rio ainda
responsvel por 22% 209 .
A anlise dos indicadores econmicos do Brasil do sculo XX, contudo, permite
constatar a progressiva perda de participao da economia do Rio de Janeiro que se
seguiu e a correspondente apropriao por So Paulo do espao at ento ocupado pelo
Rio na economia brasileira, questo que ser retomada adiante.

206
207

MELO (2001:226)
Idem, p. 223.

208

O Produto Interno Bruto (PIB) do Rio de Janeiro (a preos constantes de 2000), em 1939, primeiro
ano da srie calculada pelo IBGE, ultrapassou R$ 8,7 bilhes, valor equivalente a 20,3% do PIB nacional
daquele ano (R$ 43 bilhes). Em 1960, essa participao j havia sido reduzida para 17% e continuou
caindo da em diante, como se ver (http://www.ipeadata.gov.br/ipeaweb.dll/ipeadata?90679828).
209
Apesar da perda de importncia relativa observada desde o incio do sculo, quando respondia por
40% do total (MELO, 2001:225).

119

Em que pese o lento declnio da participao do Estado na renda nacional, que


explicita o relativo processo de empobrecimento regional 210 , com a perda da
liderana no processo de industrializao, a economia fluminense continuou como a
segunda maior do pas, com a estrutura industrial do Rio de Janeiro avanando na
direo da produo de insumos bsicos, mesmo sentido de diversificao e ampliao
experimentado pela indstria nacional.
Em 1941, tm incio as atividades da Companhia Siderrgica Nacional em Volta
Redonda, primeira aciaria a coque da Amrica Latina, estrategicamente localizada entre
Rio de Janeiro e So Paulo, os dois maiores centros de consumo e distribuio dos
produtos de siderurgia.
MELO (2001:226) observa que os investimentos da CSN, com os respectivos efeitos de
encadeamento que se fizeram sentir na regio a partir de ento, fomentaram um plo
metal-mecnico que, acoplado ao setor de construo naval (esta uma tradio
colonial), consolidou esse complexo industrial na capital e no estado, aumentando, ao
longo da dcada de 50, a participao da indstria metalrgica fluminense no pas,
enquanto So Paulo perdia participao relativa nesse setor no mesmo perodo.
Com o crescimento econmico registrado no perodo 1940/1960, outros segmentos da
indstria fluminense que se consolidariam nas dcadas seguintes como fundamentais
para o desenvolvimento econmico do Estado, tambm receberam forte impulso.
Destacam-se a indstria de minerais no-metlicos na regio de Cordeiro e Cantagalo,
que se beneficiou do desenvolvimento da construo civil, fomentado pela febre de
construes desencadeada desde o Estado Novo, pela abundncia de cimento,
indstria j desenvolvida no Estado desde 1933, e o setor qumico-farmacutico, com a
inaugurao das Refinarias de Manguinhos, na cidade do Rio de Janeiro em 1957, e
Duque de Caxias (REDUC) da Petrobras, no municpio de mesmo nome, em 1961 211 ,
alm da continuidade da concentrao dos investimentos dos grandes laboratrios
farmacuticos, instalados h dcadas no eixo Rio-So Paulo 212 .

210

MELO (2001:226).

211

MELO (2001) observa que a construo da REDUC teve grande impacto nas atividades econmicas
regionais, com efeito multiplicador em toda a cadeia produtiva do setor metal-mecnico, semelhana do
que ocorrera na instalao da CSN (idem, p.227).
212
Levantamento realizado pelo Sindicato da Indstria de Produtos Farmacuticos indica a concentrao
da produo de medicamentos no eixo Rio-So Paulo em 1947 quando, das 611 empresas registradas,
apenas 42 ficavam fora deste eixo. Devido guerra, naquele perodo, as exportaes aumentaram e

120

Foram tambm criadas no perodo a Fbrica Nacional de Motores FNM, em 1942,


em Duque de Caxias, na Baixada Fluminense, e a Companhia Nacional de lcalis,
produtora de barrilha e sal, instalada em 1943 no municpio de Arraial do Cabo, mas
que s entraria em funcionamento nos anos 50.
Em 21 de abril de 1960, em virtude da transferncia da Capital da Repblica para a
recm-criada cidade de Braslia, e conforme previsto na Constituio de 1946, como se
viu, o antigo Distrito Federal passou a constituir uma nova unidade da federao: o
Estado da Guanabara 213 .
A dcada de 60 foi marcada por grande interveno urbanstica na cidade do Rio de
Janeiro, considerada uma verdadeira cirurgia urbana

214

. Grandes obras foram

realizadas, como o alargamento da praia de Copacabana, o elevado sobre a Avenida


Paulo de Frontin e os Tneis Rebouas, Dois Irmos e do Jo, a primeira etapa da autoestrada Lagoa Barra, o incio da construo da ponte Rio-Niteri, a via Expressa do
Aterro do Flamengo, para citar as mais conhecidas. A renovao da estrutura viria e
urbanstica da cidade contou tambm com obras de infra-estrutura urbanstica,
destacando-se a Adutora do Guandu.
A principal motivao do conjunto dos investimentos urbansticos era a incorporao
cidade de novas reas geogrficas at ento de difcil acesso basicamente na direo
da baixada de Jacarepagu - que permitissem intensificar o processo de industrializao
da Guanabara e retomar, por essa via, a sua participao no PIB industrial brasileiro 215 .
De acordo com SILVA (2006), a oferta de terrenos e infra-estrutura ento empreendida
era parte da poltica de fomento focada na indstria, particularmente na organizao
de distritos industriais, que resultou em rotundo fracasso por estar fundamentada em
diagnsticos e dados equivocados, que no correspondiam histria e potencialidades
da regio e que consideravam que estaria ocorrendo um derramamento do processo de

apenas
10,75%
dos
produtos
consumidos
internamente
eram
importados.
(http://sincamesp.com.br/pg.asp?txt=HIFB)
213
A Lei n 3.273, de 21 de outubro de 1957, fixou a data da transferncia da Capital para Braslia 21 de
abril, mesma data em que se constituiria o Estado da Guanabara, conforme determinado na Lei n.3.752,
de 14 de abril de 1960.
214
SANTOS (2003).
215

A hiptese subjacente era de que os investidores industriais tendem a evitar as deseconomias de


aglomerao dos espaos metropolitanos, o que seria o caso da cidade do Rio de Janeiro (SANTOS,
2003).

121

industrializao do ncleo central para a periferia, a exemplo do que ocorria em So


Paulo 216 .
No obstante os pesados investimentos realizados na cidade no perodo - para a
viabilizao dos quais teria concorrido, alm de investimento externo, a percepo
simultnea de recursos estaduais e municipais que integravam o oramento do Estado da
Guanabara em razo da peculiaridade de sua situao federativa - a mudana da capital
para Braslia marcou a perda da centralidade da metrpole carioca 217 . O trecho a seguir
resume o impacto da mudana:
A partir de 1960, no entanto, com a transferncia da Capital para Braslia, a cidade
do Rio de Janeiro, organizada desde a origem como porto e eixo de logstica nacional e
que a partir da vinda da Famlia Real consolida-se como centro de articulao
nacional do ponto de vista poltico, cultural, econmico e social, sofre um processo de
fratura em sua dinmica institucional, o mesmo ocorrendo com a Velha Provncia, que
deriva sua lgica econmica ps-ciclo cafeeiro do dinamismo existente em seu ncleo
econmico central, a cidade do Rio de Janeiro, e dos investimentos federais nela
realizados at 1960.

218

A mudana da Capital foi acompanhada do deslocamento dos centros de negociao e


de deciso e provocou, em vrios casos, uma relocalizao das sedes de diversas
empresas do Rio de Janeiro em direo nova Capital ou, mais freqentemente para
So Paulo (como a Bolsa de Valores, as sedes dos bancos, etc.), alm da perda
significativa de mercado consumidor 219 .
Em 15 de maro de 1975, fundiram-se o Estado da Guanabara e o Estado do Rio de
Janeiro, com o nome de Estado do Rio de Janeiro, assumindo o governo o Almirante
Faria Lima. A fuso dos dois estados, determinada pelo presidente Ernesto Geisel

216

SILVA, Mauro (2006:10). O texto analisa as estratgias (ou a ausncia delas) de desenvolvimento
econmico para a cidade e o Estado do Rio de Janeiro desde a transferncia da Capital para Braslia.
217
DOMINGUEZ PEREZ, Maurcio (2007) discute as diferentes verses que tentaram, poca, em meio
ao radicalizado campo de luta poltica da Guanabara explicar a origem dos recursos empregados por
Carlos Lacerda para o imenso canteiro de obras em que se transformou a cidade, que iam desde a
ajuda financeira dos EUA com motivao poltica contra o governo de Jango; a dupla tributao estadual
e municipal mencionada acima; a ajuda do governo militar no perodo final do governo, quando foram
concludas as obras mais conhecidas; o aumento de impostos; e, finalmente, a contratao de
emprstimos que teria comprometido financeiramente as geraes futuras, concluindo como nica
alternativa lgica que o financiamento se deu por meio de aumento da receita em torno de 30%
(basicamente por elevao da alquota do IVC, antecessor do ICMS, e pela recuperao da taxa de
gua). (p. 118 a 145)
218
SILVA, Mauro (2006:2)
219

HASENCLEVER e FAURE, (2004:18).

122

constitui caso nico no quadro federativo brasileiro caracterizando a juno de


duas unidades que, apesar de prximas geograficamente, guardavam e ainda
guardam profundas diferenas entre si 220 . A extino do Estado da Guanabara foi
uma

das

ltimas

territorialista

221

manifestaes

da

interveno

do

Estado

na

poltica

Existem diferentes verses do que teria conduzido fuso, como a que garante ter sido
esta uma deciso unilateral da ditadura, um ato de fora cujo nico propsito era
diminuir o espao poltico do MDB, partido de oposio ao governo federal em
ascenso em 1974 - verso que prope que seja ignorado o fato de que, nos anos que a
precederam, houve grande discusso e debates acerca da proposta.
Da reviso da literatura, podem ser apontadas trs ordens de fatores que teriam infludo
conjuntamente para a fuso. O primeiro seria o fator econmico, j que enquanto a
Guanabara apresentava quadro de maior prosperidade, o Rio de Janeiro estava
esvaziado economicamente. A Guanabara era mais rica, arrecadava mais, dispunha de
mais infra-estrutura do que o Estado do Rio, gerando expectativa de melhor distribuio
dos recursos.
O segundo fator seria de ordem poltica, mencionado anteriormente, com o intuito de
esvaziar politicamente a Guanabara, tradicional reduto oposicionista, j que o Rio
sempre fora polarizador de opinies, muitas delas contrrias ao regime militar em vigor.
O terceiro fator seria de ordem estratgica e militar, com o novo Estado pensado como
um ponto de partida para um projeto nacional, que constituiria um novo centro
econmico dinmico, capaz de contrabalanar o predomnio econmico paulista na
federao e constituir um complexo industrial-militar no novo estado 222 .
Independentemente das motivaes, possivelmente por uma conjugao dos fatores
acima, o fato que a fuso do estado da Guanabara com o estado do Rio de Janeiro
atrasou o processo poltico interno, que passou a ser fortemente controlado pelo governo

220

MOTTA (in Santos, 2003: 9). A fuso foi estabelecida pela Lei Complementar n 20, de 1 de julho de
1974.
221
SANTOS (2003:11)
222

MOTTA (2001:29)

123

federal atravs de intervenes, at os anos 1980, retardando a tomada de conscincia


da nova unidade estadual denominada estado do Rio de Janeiro 223 .
Cabe destacar ainda a complexidade do processo poltico e da institucionalidade
construda no territrio carioca, no qual coexistiram, durante muitos anos, duas lgicas
polticas diversas: a nacional, derivada do fato de ser Capital da Repblica, e a local,
prejudicada pela ausncia de eleies diretas locais e pelo foco permanente nas questes
nacionais 224 .
O desalinhamento das foras polticas estaduais e federais, observado ao longo de toda a
histria fluminense recente, contribuiu para o declnio econmico e prejudicou a
alavancagem do desenvolvimento do Estado, em razo das dificuldades de comunicao
e de afinidades, com efeitos adversos sobre o indispensvel apoio federal para os
grandes projetos de desenvolvimento local, viabilizado pelas agncias federais de
financiamento 225 .
Nos anos 80, o Estado do Rio continuou sua trajetria de perda de participao na
produo nacional, explicada em grande medida pela prpria crise da economia
brasileira, na que ficou conhecida como a dcada perdida.
Na Capital, o movimento de queda relativa do PIB carioca, j em andamento, acentuouse com a fuso em 1975 e foi mais acelerado na dcada de 80. Como a cidade do Rio
de Janeiro j tinha sido o plo mais rico do pas, enfrentar essa situao tornou-se o
pesadelo dos cariocas/fluminenses. 226
A crise seria mais aguda nessa do que a experimentada por outras grandes cidades
brasileiras pelo fato de ter passado por trs mudanas poltico-administrativas em 15
anos - a mudana da capital para Braslia e a criao da Guanabara, ambas em 1960, e
sua fuso com o antigo Estado do Rio, em 1975.
Paradoxalmente, foram essas mudanas poltico-institucionais peculiares vividas pela
economia regional que serviram para amortecer e retardar, por algum tempo, a crise dos
anos 80. Alm de se beneficiar da conjuntura econmica favorvel do pas nas dcadas
de 60 e 70, que permitiu que a estrutura produtiva se consolidasse como complementar

223
224
225
226

HASENCLEVER e FAURE, (2004:18).


SILVA, Mauro (2006:7).
HASENCLEVER e FAURE, (2004:18).
MELO, Hildete (2001:227)

124

indstria paulista, os impactos negativos da transferncia da Capital, dados


principalmente pela reduo do gasto pblico e, consequentemente, da renda, foram de
certa forma atenuados pela elevao da cidade condio de estado, como se viu, com a
qual passou a usufruir vantagens tributrias de sua peculiar condio: ser
simultaneamente estado e municpio da federao. 227
O quadro abaixo compara o PIB do Municpio do Rio de Janeiro ao PIB do Estado,
destacando na ltima coluna a perda da importncia da Capital na economia estadual.
Depois de ter sido responsvel por mais de 90% do produto fluminense na dcada de 50
e por trs quartos da riqueza gerada poca da fuso, a queda da participao da
Capital, em andamento desde os anos 1980, se acentua a partir de 1996, quando a
variao negativa do produto carioca, em termos reais, coincide com a emergncia do
petrleo na regio Norte, novo fator dinmico da economia fluminense.

Produto Interno Bruto (PIB) do Estado


e do Municpio do RJ - 1949/2004

Ano

PIB do
Estado
RJ

variao
% no
perodo

(R$ milhes de 2000)


variao % PIB
PIB da
% no
Capital/
Capital
perodo PIB-RJ

1949
12.650
11.581
1960
21.331
69%
n.d.
1975
68.214
220%
50.951
1985
97.364
43%
62.321
22%
1996
112.781
16%
78.039
25%
2000
137.877
22%
57.754
-26%
2004
151.161
10%
50.242
-13%
Fonte: IpeaData
Obs: PIB a custo de fatores, a preos constantes de 2000;
deflacionado pelo Deflator Implcito do PIB nacional

92%
75%
64%
69%
42%
33%

O exame dos dados sugere que o interior do Estado resistiu melhor s dificuldades
econmicas enfrentadas no sculo passado do que a Capital, fenmeno que no
exclusivo do Rio de Janeiro e que, em certa medida, independe do petrleo, j que se
observa uma tendncia generalizada de perda relativa de espao das atividades
econmicas nas grandes metrpoles em favor do interior, em razo principalmente das
deseconomias de aglomerao das grandes cidades, em especial a falta de segurana 228 .

227
228

SILVA, Robson (2004:89)


HASENCLEVER e FAURE, (2004:20). Este ponto ser explorado na prxima seo.

125

Em 1982, pela primeira vez desde 1964, houve eleies diretas para governadores. O
primeiro governador do Estado do Rio de Janeiro no novo contexto de abertura poltica
foi Leonel Brizola (1983/1987), eleito pelo voto direto em meio crise estadual
longeva, complexa e profunda, caracterizada pela decadncia e perda de
competitividade industrial, reduo do gasto pblico federal no estado e agravamento
da questo social e dos conflitos de natureza federativa 229 que se prolongaria pelos
anos 90.
No perodo 1970/2000, como resultado desse processo, a regio do atual estado do Rio
de Janeiro apresentou uma variao do PIB significativamente menor que as observadas
nos demais estados e uma perda de empregos formais na indstria de 37%, ao mesmo
tempo em que se registrava no pas crescimento de 13%.
A perda de empregos na indstria no foi compensada pelo aumento da oferta de
trabalho em outros setores, o que comprovado por uma menor ampliao de empregos
no setor servios, de 29%, em contraste com um crescimento nacional no setor, no
mesmo perodo, de 66% 230 .
Com a perda de posio relativa na federao em finais da dcada de 80, foi identificado
o risco do Estado do Rio perder para Minas Gerais a posio de segunda para terceira
economia regional do pas, o que no chegou a ser confirmado. Este seria o segundo
desafio da fuso perdido, depois da falta de integrao entre a Capital e o Estado: em
lugar da prometida transformao do Rio de Janeiro em um plo econmico capaz de
rivalizar com So Paulo na disputa pela hegemonia nacional, o que lhe restou foi
concorrer com Minas Gerais pelo lugar de segundo estado mais desenvolvido da
federao 231 .
Na comparao com Minas, no entanto, o Rio conseguiu crescer mais ao longo da
dcada, passando sua participao relativa de 10,9% em 1990 para 12,1% em 2004. A
recuperao inequvoca 232 da economia fluminense est retratada no quadro abaixo,
que compara o PIB do Estado ao PIB do Brasil no perodo de 1939 a 2004 e onde se
confirma que o PIB estadual cresceu sistematicamente abaixo do PIB do pas at a
dcada de 1990, resultando na perda de espao do produto fluminense na federao.
229
230
231
232

NATAL, Jorge (2004), citado em SILVA, Robson (2005).


SILVA, Mauro (2006: 15).
MOTTA, Marly, (2001:53)
SILVA, Robson (2005)

126

Produto Interno Bruto (PIB) do Brasil e do Estado


do Rio de Janeiro - 1939/2004
Estado

PIB do
ERJ

variao %
no perodo

(R$ milhes de 2000)


variao
% PIB-ERJ/
% no
PIB Brasil
PIB-BR
perodo

1939
8.734
-42.948
-1949
12.650
45%
77.121
80%
1960
21.331
69%
125.217
62%
1970
43.729
105%
296.026
136%
1975
68.214
56%
496.829
68%
1980
95.956
41%
766.490
54%
1985
97.364
1%
829.172
8%
1990
92.068
-5%
847.945
2%
1996
112.781
22%
1.090.551
29%
2000
137.877
22%
1.159.008
6%
2004
151.161
10%
1.250.096
8%
Fonte: IpeaData
Obs: PIB a custo de fatores, a preos constantes de 2000;
deflacionado pelo Deflator Implcito do PIB nacional

20%
16%
17%
15%
14%
13%
12%
11%
10%
12%
12%

O baixo crescimento observado desde o final dos anos 70, relativamente ao restante do
pas, continuou na primeira metade da dcada de 90 considerada representativa da
dinmica observada no perodo anterior, embora j estivessem em andamento as
transformaes que culminariam na alterao da trajetria de esvaziamento relativo
regional no perodo ps-1995 233 .
As taxas de variao do PIB do Rio de Janeiro e do Brasil mostram, efetivamente, que
desde 1996 o produto fluminense passou a crescer acima do produto nacional,
desempenho que deve ser creditado indstria extrativa e mais especificamente ao
petrleo, como se analisar. Acumuladamente, entre 1995 e 2000, a renda industrial
fluminense cresceu cerca de 70%, enquanto a mdia nacional foi de 20%.
O grfico abaixo apresenta a evoluo da participao relativa do PIB dos estados do
Rio de Janeiro, So Paulo e Minas Gerais no PIB nacional, calculado a preos
constantes, e evidencia a progressiva perda de participao do produto estadual no
produto nacional ao longo do sculo XX j analisada.

233

SILVA, Robson (2005).

127

Participao relativa do PIB dos estados no PIB


Brasil - 1939/2004
100%

Demais estados
Minas Gerais

50%

So Paulo
Rio de Janeiro

0%
1939

1970

1980

1990

1996

2000

2004

Fonte: IPEADATA (dados do IBGE); calculado a preos constantes (R$ de 2000).

Depois de responder por 20% da produo da riqueza nacional em 1939 (quase o dobro
da participao do PIB de Minas Gerais), o PIB fluminense perdeu metade da sua
participao relativa, crescendo mais lentamente que os demais, at chegar a
representar, em 1996, apenas 10% do PIB brasileiro - menos de um ponto percentual
superior participao de Minas Gerais. A anlise da composio setorial do produto
mostra que o acentuado declnio fluminense desde a dcada de 80 foi generalizado, com
perdas significativas em quase todos os setores de atividade 234 .
A partir de 1996, como se detalhar na seo seguinte, a participao fluminense no PIB
brasileiro cresce, ultrapassando 12% em 2004, alcanando o mesmo nvel que ocupava
antes da crise dos anos 80. Dois setores tiveram crescimento espetacular, a indstria
extrativa e comunicaes, constatando-se declnio da indstria de transformao,
acompanhando a queda da indstria nacional, entre 1985 e 2000, como se analisar.
Vale observar que o PIB mineiro, depois de perder participao no PIB nacional at
1970, apresentou uma recuperao que lhe garantiu retornar a um patamar bem prximo
ao de 1939, mantendo-se em torno de 9% desde o incio dos anos 90. O estado de So
Paulo, que desde o incio do sculo XX disputava com o Rio de Janeiro a liderana do

234

Na agropecuria, servios industriais de utilidade pblica (eletricidade, gs, gua), construo civil,
atividades de alojamento e alimentao, transportes e armazenagem, comunicaes, intermediao
financeira, imobiliria e prestaes de servios s empresas. HASENCLEVER e FAURE (2004).

128

processo de industrializao - posio que alcanou com a crise cafeeira e o declnio da


produo industrial fluminense - j respondia por 31% do PIB nacional em 1939.
A participao relativa do produto paulista no PIB do pas manteve-se praticamente
estvel at 1950, e ao contrrio do que ocorreu com o Rio, o PIB de So Paulo voltou a
crescer chegando a representar mais de um tero do produto nacional em 1975. Depois
de tambm perder participao na crise dos anos 1980, So Paulo voltou a responder
por 37% do PIB do Brasil em 1990 e, desde ento, enquanto a economia fluminense
voltou a crescer, invertendo a trajetria de queda, a participao de So Paulo vem
caindo at chegar a menos de 30% em 2004.

129

IV . 3. A recuperao econmica
A inflexo da trajetria de declnio da produo fluminense foi fortemente induzida pela
expanso da atividade petrolfera, apesar de alguns importantes investimentos realizados
na indstria de transformao fluminense ao longo dos anos 90, mais especificamente
no interior.

Esta expanso possibilitou economia estadual recuperar parte da

participao relativa que havia perdido e apresentar um movimento de desconcentrao


espacial das atividades at ento sediadas na Capital.
No obstante, enquanto a indstria extrativa apresentou ao longo do perodo uma
expanso de tal ordem que permite consider-la, hoje, como base da economia
fluminense, a indstria de transformao s mais recentemente, desde o ano de 2000,
passou a apresentar sinais de recuperao (especialmente nos gneros de material de
transporte e metalurgia, responsveis por 15% e 25%, respectivamente, do valor da
produo da indstria de transformao em 2004 235 ).
O quadro abaixo permite visualizar como evoluiu a participao dos principais setores
de atividade no PIB estadual, nos anos selecionados. Os dados so da Fundao CIDE e,
por questes metodolgicas, os valores so diferentes dos valores do IBGE. Tais
diferenas, no entanto, no invalidam o objetivo que aqui se prope: evidenciar a
mudana significativa da composio do produto estadual nos anos enfocados neste
trabalho, que permite afirmar que as mudanas analisadas nos captulos anteriores, em
virtude do petrleo, impactaram de forma mais expressiva os entes federativos
fluminenses do que os demais, resultando na recuperao da participao do Rio de
Janeiro no produto nacional j analisada.
Optou-se, por essa razo, por analisar a evoluo das participaes dos diferentes
setores no PIB, a cada ano, evidenciadas nas colunas que detalham a participao
percentual de cada setor no total.

235

Possivelmente em funo do prazo de maturao de grandes investimentos realizados. Dados da


Fundao CIDE para 2004 (Estimativas do Produto Interno Bruto - PIB das indstrias extrativa e de
transformao, a preos bsicos, segundo os gneros, http://200.156.34.70/cide/secao.php?secao=3.1).

130

Estimativas do Produto Interno Bruto (PIB) do Estado do RJ,


por setor de atividade 1996/2004
(em milhes de Reais correntes )

953
113.001
90.398

% do
total
0%
45%
36%

13%

45.544

18%

13%

45.410

18%

108

0%

134

0%

15%

19.976

14%

44.854

18%

7.145
2.390

7%
2%

8.998
4.121

6%
3%

13.074
9.528

5%
4%

1.408

1%

2.703

2%

6.971

3%

934

1%

1.234

1%

1.975

1%

47

0%

184

0%

582

0%

SERVIOS

63.956

65%

84.739

58%

125.533

50%

Comrcio

6.665

7%

6.827

5%

15.803

6%

Transportes

4.151

4%

4.936

3%

9.973

4%

2.892

3%

3.497

2%

6.984

3%

SETORES DE ATIVIDADE
AGROPECURIA
INDSTRIA
Indstria Extrativa e de Transformao
Indstria extrativa
Extrao de petrleo e gs
Extrao de outros minerais
Indstria de transformao
Construo Civil
SIUP
Produo e Distr. de Energia Eltrica
gua e Esgoto
Distribuio de Gs

Transporte Rodovirio

437
27.763
18.228

% do
total
0%
28%
18%

483
51.605
38.486

% do
total
0%
35%
26%

3.213
3.093

3%

18.510

3%

18.402

120

0%

15.015

1996

2000

2004

Transporte Ferrovirio

62

0%

29

0%

1.142

0%

Transporte Hidrovirio

404

0%

577

0%

1.574

1%

Transporte Areo

793

1%

833

1%

273

0%

Comunicaes

2.456

2%

7.549

5%

8.040

3%

Instituies Financeiras

3.972

4%

4.969

3%

7.846

3%

Aluguel de Imveis

13.627

14%

18.616

13%

19.895

8%

Administrao Pblica

10.118

10%

12.482

9%

19.208

8%

Outros servios

TOTAL
Imputao Financeira

PIB a preo bsico


Impostos sobre produtos

PIB a preos de mercado

22.967

23%

29.358

20%

44.767

18%

92.156

93%

136.826

94%

239.486

95%

(2.398)

-2%

(3.707)

-3%

(5.781)

-2%

89.758

91%

133.119

91%

233.705

92%

9.386

9%

12.962

9%

19.241

8%

99.144

100%

146.081

100%

252.946

100%

Fonte: Fundao Centro de Informaes e Dados do Rio de Janeiro - CIDE. (2004: dados preliminares)
Obs: PIB a preo bsico, em milhes de reais correntes.

Como se observa na tabela, h menos de dez anos, a indstria extrativa representava 3%


do PIB do Rio de Janeiro (percentual menor do que o que setor ocupa, no momento, no
plano nacional), e em 2004 esse percentual j chegava a 18%.
A recuperao do setor industrial desde 1996, expressa no aumento da participao
relativa no PIB (de 28% em 1996 para 45% em 2004) est calcada, como fica evidente,
na dinmica expansiva da extrativa mineral. Vale observar no quadro que o valor da
produo da extrativa mineral naquele primeiro ano equivalia a apenas um quinto do
valor da indstria de transformao; em 2004, oito anos depois, j o havia ultrapassado.

131

Pelos dados da Fundao CIDE, contidos na tabela, possvel verificar que, entre 1996
e 2004, os setores da agropecuria e servios apresentaram quedas em suas
participaes relativas no PIB a preos de mercado, de 15% e 23%, respectivamente,
enquanto a participao da indstria cresceu 60% na mesma base de comparao. O
setor de servios, tradicionalmente o principal responsvel pelo PIB estadual, viu sua
participao encolher de 65% para 50%.
Se comparadas as contribuies dos diferentes subsetores e gneros para o total da
produo, fica constatado o espetacular crescimento de 476% da participao do setor
de extrao de petrleo e gs na indstria extrativa mineral entre 1996 e 2004, contra o
modesto aumento de 17% observado na participao percentual da indstria de
transformao.
De fato, a participao da indstria de extrao de petrleo (R$ 45 bilhes) no PIB da
indstria extrativa e de transformao fluminense (que somou R$ 90 bilhes em valores
correntes de 2004) saltou de 17 % para 50% entre 1996 e 2004, enquanto a importncia
relativa da indstria de transformao caiu de 82% para 50% (R$ 15 bilhes em R$ 18
bilhes em 1996 para R$ 45 bilhes em R$ 90 bilhes em 2004) 236 .
Confirma-se que o impulso dado pelas atividades ligadas extrao de petrleo e gs
natural efetivamente modificou a composio da economia fluminense no perodo sob
exame. A participao do setor de servios recuou de 65% para 50%, espao ocupado
pela indstria extrativa mineral, que responde atualmente por 18% do PIB, mesmo peso
da indstria de transformao e muito superior aos pesos da agricultura (nulo),
construo civil (5%), dos servios industriais de utilidade pblica (4%) e da
administrao pblica (8%), setor que, apesar de ter perdido participao no perodo,
pela histria e tradio de capital da Repblica sempre teve mais peso no Rio de Janeiro
que no resto do pas, seja atravs do pagamento de salrios, seja por meio das empresas
estatais sediadas no territrio fluminense e principalmente carioca.

236

Enquanto no perodo de 1990 a 1997, o valor agregado do setor petrleo se manteve em mdia em
torno de R$ 41 bilhes, aumentou significativamente da em diante, chegando a uma mdia de R$ 73,3
bilhes no perodo 1998 a 2003. Em 2003, somou R$ 104 bilhes (6,9% do PIB nacional), em virtude do
forte crescimento no valor agregado das atividades de explorao e produo de petrleo e da queda
gradual no segmento de comrcio de combustveis. (ARAGO; MACHADO e SCHAEFFER,2005:5).

132

IV . 4. Atual perfil demogrfico e econmico do Estado do Rio de


Janeiro
IV.4.1 Distribuio da populao, por faixas de tamanho e regies
Com 189 milhes de habitantes, o Brasil hoje o quinto pas mais populoso do mundo,
atrs da China, ndia, Estados Unidos e Indonsia, mas o que apresenta menor
densidade demogrfica dentre estes (20 moradores por quilmetro quadrado contra mais
de 300 hab./km2 na ndia) 237 .
A ocupao do territrio, todavia, no homognea: o porte demogrfico das cidades
varia de menos de mil habitantes at 10 milhes de habitantes, e esto localizadas tanto
em zonas de pobreza absoluta como de grande pujana econmica, passando por todas
as variaes na escala do desenvolvimento econmico e social. O ltimo censo do
IBGE registra desde enormes vazios territoriais at pontos de extrema concentrao
populacional 238 . As disparidades existentes entre os Municpios no apenas quanto ao
porte demogrfico, como tambm no grau de urbanizao, desenvolvimento das
atividades econmicas e na dimenso territorial, fazem com que as diferenas sejam
acentuadas e dificultam generalizaes.
Assim como a concentrao de renda caracterstica do perfil econmico nacional, a
concentrao populacional a caracterstica mais marcante do perfil demogrfico
brasileiro: apesar de o Brasil possuir 5.561 municpios em 2000, ano em que foi
realizado o ltimo Censo Demogrfico, 225 municpios concentravam metade da
populao (97 milhes de pessoas), observando-se forte concentrao nos seguintes
estados, por ordem: So Paulo, Minas Gerais, Rio de Janeiro, Bahia e Rio Grande do
Sul.
A desigual distribuio da populao no territrio tambm se observa entre regies. A
concentrao populacional nas regies Nordeste e Sudeste do pas e na regio Sul,
medida pela densidade demogrfica, resta evidenciada no quadro a seguir, que destaca

237

Dados disponveis em http://www.sidra.ibge.gov.br/bda/tabela/protabl.asp?z=cd&o=3&i=P e


http://www.indianembassy.org/dydemo/indiaprofile/profile.htm
238 No Amazonas, existem municpios com mdia de ocupao de menos de um habitante por
quilmetro quadrado, enquanto em So Joo do Meriti, na regio metropolitana do Rio de Janeiro, vivem
12.897,8 pessoas por km2. (NAZARETH e PORTO, 2002)

133

ainda a elevada densidade demogrfica no Estado do Rio de Janeiro, comparada aos


indicadores apurados no restante do pas.
Densidade demogrfica em 2000
Brasil, Regies e Estado do Rio de Janeiro
(habitante por quilmetro quadrado)
REGIO
Sudeste
Sul
Nordeste
Centro-Oeste
Norte

Brasil

DENSIDADE
78,2
43,5
30,7
7,2
3,4

19,92
Rio de Janeiro

328,03

Fonte:IBGE (Sinopse Preliminar do Censo Demogrfico 2000 Brasil)

Com uma rea total de 43,7 mil km2, que corresponde a apenas 0,51% da rea total do
pas (8.514,2 mil km2), o Estado do Rio de Janeiro concentrava 8,47% da populao
brasileira em 2000 (14.367 mil habitantes de um total de 169.590 residentes no pas) 239 .
Por isso, sem considerar o Distrito Federal 240 , o Rio de Janeiro era, em 2000, o estado
da federao que possua a densidade demogrfica mais elevada, de 328,03 hab/km2,
como se v na ltima linha do quadro acima, contra uma densidade de 19,92 hab/km2
para o Brasil como um todo e de 1,45 hab/km2 em Roraima, a mais baixa do pas.
O Estado do Rio tambm registrava em 2000 o maior percentual de populao urbana
do pas, com 96,04% da populao vivendo em cidades. Esse percentual era, no mesmo
ano, de 81,23% para o Brasil evidenciando a significativa concentrao populacional
nas cidades fluminenses.
Apesar de possuir apenas 91 municpios em 2000, o detalhamento da distribuio da
populao dentro do Estado permite constatar tambm no Rio a elevada
heterogeneidade existente no pas, com a densidade demogrfica variando de um
mnimo de 12,67 hab/km2 em Santa Maria Madalena (municpio de 815,6 km2 com
pouco mais de 10 mil habitantes, dos quais apenas cerca da metade vive em regio
urbana) a um mximo de 12.897,81 hab/km2 em So Joo de Meriti, na regio
Metropolitana (com mais de 450 mil habitantes residindo em uma rea de 34,8 km2, a
maior densidade demogrfica do pas).

239

Dados da Sinopse Preliminar do Censo Demogrfico 2000 BRASIL, IBGE.

240

Por suas caractersticas peculiares, o Distrito Federal s possui um municpio, o da Capital, e tem a
densidade demogrfica mais elevada de 352,16 hab/km2 em 2000.

134

O Estado do Rio de Janeiro foi dividido em 8 regies, seguindo a classificao oficial


que vigorava em 1996 e que, apesar de ter sofrido alteraes posteriores, ser mantida
neste trabalho, tendo em vista os objetivos de estabelecer comparaes dos valores
relativos aos diferentes anos selecionados para esse fim: Metropolitana, Noroeste,
Norte, Serrana, Baixadas Litorneas, Mdio Paraba, Centro Sul e Litoral Sul
Fluminense 241 .
Desde os anos 80, acompanhando as transformaes na ordem econmica, j
mencionadas nos captulos precedentes, observa-se no Brasil uma tendncia de
crescimento sustentado dos municpios de porte mdio, com populao entre 100 mil e
at um milho de habitantes 242 .
A anlise da distribuio da populao residente no Estado no perodo 1996/2004
demonstrou que essa tendncia tambm foi observada no Rio de Janeiro, onde a taxa de
crescimento da populao residente na Capital e nos municpios considerados muito
grandes, que possuem entre 300 mil e um milho e meio de habitantes, foi de cerca de
9%, pouco mais de um tero da taxa apurada nas faixas que concentram os municpios
mdios e grandes, que apresentaram o maior crescimento demogrfico nesse perodo, de
24,7% e 25,3%, respectivamente.
O crescimento, como se ver, foi mais expressivo nos municpios localizados nas
regies do litoral fluminense, com destaque para Rio das Ostras, cuja populao cresceu
61% no perodo, seguido de Maric, Angra dos Reis, Araruama e Mangaratiba, todos
com crescimento superior a 40% 243 . O grfico seguinte ilustra as tendncias de maior
crescimento relativo, no perodo da anlise, da populao residente nos municpios
grandes e mdios, por contraste com os muito grandes e a Capital, que concentram a
maior parte da populao fluminense.

241

Anexo II da Lei 2.664/96. A diviso regional foi adotada pela Lei 1.227, de 1987, e alterada
posteriormente pelas LC n 64/90, 97/01 e 105/02 (www.cide.rj.gov.br).
242
Neste trabalho, so considerados como Grandes e Muito Grandes (os municpios mdios possuem
entre 20 mil e 300 mil habitantes). SANTOS (2003) atribui papel determinante reduo da capacitao
do Estado em implementar polticas que enfrentem os desequilbrios espaciais na tendncia de
descentralizao espacial das atividades produtivas com o conseqente crescimento das cidades de
porte mdio (p.45).
243
Entre outros relevantes aspectos da nova dinmica demogrfica do Rio de Janeiro, SANTOS (2003)
constata a simultaneidade de um movimento tendente despolarizao espacial, com a emergncia de
novos centros de porte mdio no interior do estado e, de outro, em sentido inverso, de consolidao dos
centros urbanos metropolitanos. (SANTOS, 2003:108).

135

Distribuio da populao residente no Estado do RJ,


por faixas de tamanho dos municpios, em 1996 e 2004
50%

40%

30%

20%

10%

0%

Capital

Muito Grandes

Grandes

Mdios

Pequenos

1996

41%

32%

13%

11%

2%

2004

40%

31%

15%

12%

3%

interessante observar a mudana no perfil dos municpios brasileiros ao longo das


ltimas dcadas do sculo XX. Enquanto em 1940, 55% dos municpios brasileiros
possuam menos de 20 mil habitantes, em 2000 os municpios pequenos correspondiam
a 73% do total, sendo que 25% no tinham mais do que 5 mil habitantes 244 . Deve ser
ressaltado, contudo, que em 1940 o Brasil possua 1.574 municpios e at 2000 surgiram
mais 3.987, a maioria de pequeno porte, como se deduz.

IV.4.1.1 A criao de novos municpios


A intensa criao de municpios registrada no pas no perodo recente, em especial nas
duas ltimas dcadas do sculo passado, tem sido apontada como uma das mais
importantes conseqncias do movimento de descentralizao poltica e fiscal descrito
nos captulos II e III 245 . Embora anterior a 1988, essa tendncia ganhou forte impulso
com as mudanas introduzidas pela Constituio, transferindo da Unio para os Estados
o poder de regulamentar as emancipaes e/ou fuses de territrios. Este teria sido um

244
245

Dados do IBGE (Censo Demogrfico de 2000).


TOMIO (2002); GOMES e MAC DOWELL (2000).

136

fator fundamental para o ritmo diferenciado na criao de novos municpios, j que


antes de 1988 a legislao era mais restritiva 246 .
A diminuio das exigncias emancipao municipal de distritos pelas legislaes
estaduais desencadeou um movimento acelerado de emancipaes por todo o pas,
possibilitado pela presena de componentes institucionais que influenciaram o processo
de diferentes formas: as instituies delimitadoras (que definiram o estoque de
localidades emancipveis), as estimuladoras (por ampliarem o interesse das lideranas
polticas e do eleitorado local com vistas ao aumento das transferncias de recursos para
os municpios, basicamente a legislao do FPM e do ICMS), e as de ordem processual
(que determinam a forma do processo legislativo at a promulgao da lei e a
possibilidade de interferncia dos atores polticos, a Constituio e as leis estaduais) 247 .
A importncia das mudanas institucionais e legais para o processo emancipacionista
resta evidenciada no fato de que cerca de 75% dos novos municpios criados no
poderiam existir dentro do quadro legal anterior, por no atenderem os requisitos at
ento vigentes 248 .
Perspectivas favorveis de acesso a recursos considerveis do Fundo de Participao
dos Municpios FPM e do ICMS constituem fator determinante, funcionando como
importante mecanismo de estmulo s emancipaes, j que em muitos casos, esses

246

TOMIO (2002) argumenta que, apesar disso, muitos municpios j tinham sido criados na dcada de
1980 desrespeitando a legislao anterior - a Lei Complementar 01/67 -, fato que credita a uma provvel
crise de legitimidade das instituies geradas no governo militar (p.65).
247
Esta classificao foi proposta por TOMIO (2002), em sua anlise dos mecanismos polticoinstitucionais relevantes para o processo emancipacionista (p.69).
248
Estimativa apresentada por TOMIO (2002). A LC 01/67 estabelecia requisitos mnimos de populao e
renda, alm de dispor sobre a forma de consulta prvia s populaes locais, para a criao de novos
municpios, nos seguintes termos:
Art. 1 - A criao de Municpio depende de lei estadual que ser precedida de comprovao dos requisitos
estabelecidos nesta Lei e de consulta s populaes interessadas.
Pargrafo nico - O processo de criao de Municpio ter incio mediante representao dirigida Assemblia
Legislativa, assinada, no mnimo, por 100 (cem) eleitores, residentes ou domiciliados na rea que se deseja
desmembrar, com as respectivas firmas reconhecidas.
Art. 2 - Nenhum Municpio ser criado sem a verificao da existncia, na respectiva rea territorial, dos
seguintes requisitos:
I - populao estimada, superior a 10.000 (dez mil) habitantes ou no inferior a 5 (cinco) milsimos da existente no
Estado;
II - eleitorado no inferior a 10% (dez por cento) da populao;
III - centro urbano j constitudo, com nmero de casas superior a 200 (duzentas);
IV - arrecadao, no ltimo exerccio, de 5 (cinco) milsimos da receita estadual de impostos.
1 - No ser permitida a criao de Municpio, desde que esta medida importe, para o Municpio ou Municpios
de origem, na perda dos requisitos exigidos nesta Lei.

137

recursos so mais do que suficientes para manter toda a mquina municipal, sem
necessidade de qualquer contrapartida do novo ente 249 .
Como resultado dessa febre emancipacionista 250 , o Brasil registrou um aumento de
36% no nmero de municpios existentes entre 1984 (4.102) e 2000 (5.561 Municpios).
Nesses 17 anos, foram criados nada menos que 1.459 municpios no pas, sendo a
maioria esmagadora de pequenos municpios, com menos de 20 mil habitantes 251 .
O grfico a seguir ilustra a mudana ocorrida e permite visualizar o crescimento de
quase 200% no nmero de municpios no pas. Na regio Sudeste, registrou-se o menor
crescimento dentre todas as regies. Embora o nmero de localidades tenha quase
dobrado naqueles 50 anos, com aumento de 97%, o movimento foi menos pronunciado
quando comparado aos percentuais de aumento do nmero de municpios na regio Sul
(431%) e nas regies Norte e Centro-Oeste (mais de 300% cada).
Nmero de Municpios - 1950/2001
Brasil e Regio Sudeste
6.000
5.000
4.000
Brasil

3.000

Sudeste

2.000
1.000
0
Brasil
Sudeste

1950

1960

1970

1980

1990

1997

2001

1.889

2.766

3.952

3.974

4.491

5.507

5.653

845

1.085

1.410

1.410

1.432

1.666

1.668

Fonte: IBGE (Territrio); acesso em 21/07/2006

No Estado do Rio de Janeiro, desde 1988 foram criados 26 novos municpios, sendo 11
desde 1996, perodo em que se centra a presente anlise. Embora as leis de criao dos

249

Segundo AFONSO e ARAUJO (2001), o Brasil seria um caso raro de federao que no adota nas
formas de partilha qualquer mecanismo de prmio ao esforo prprio de arrecadao municipal. A
distribuio da parcela dos 25% do ICMS-RJ pertencente aos municpios fluminenses, no entanto,
contempla um indicador da receita prpria com o objetivo de compensar este esforo, como se analisar.
250
SANTOS (2003:103); TOMIO (2002) usa o termo onda emancipacionista ao analisar o fenmeno.
251

A Regio Sul foi a campe na criao de novos municpios: 435 criados desde 1984. S no ano de
2001, 30 novas cidades foram criadas no Rio Grande do Sul. (NAZARETH e PORTO, 2002)

138

novos municpios fluminenses sejam de 1995, estes s vieram a ser instalados, ou seja,
comearam efetivamente a funcionar, elegendo-se o primeiro prefeito, em 1997, com
exceo de Mesquita, desmembrado do municpio de Nova Iguau em 1999 e instalado
em 2001 252 . Os novos municpios instalados em 1997 pelo desmembramento de
distritos dos municpios de origem so 253 :
So Francisco de Itabapoana (desmembrado de So Joo da Barra pela Lei n.
2.379, de 18 de janeiro de 1995);
Iguaba Grande (desmembrado de So Pedro DAldeia pela Lei n. 2.407, de
07/06/95);
Pinheiral (desmembrado de Pira pela Lei n. 2.408, de 13/06/95);
Carapebus (desmembrado de Maca pela Lei n. 2.417, de 19/07/95);
Seropdica (desmembrado de Itagua pela Lei n. 2.446, de 12/10/95);
Porto Real (desmembrado de Resende pela Lei n. 2.494, de 28/12/95);
So Jos de Ub (desmembrado de Cambuci pela Lei n. 2.495, de 28/12/95);
Tangu (desmembrado de Itabora pela Lei n. 2.496, de 28/12/95);
Macuco (desmembrado de Cordeiro pela Lei n. 2.497, de 28/12/95); e
Armao de Bzios (desmembrado de Cabo Frio pela Lei n. 2.498, de
28/12/95).
A tendncia de acelerao do aumento do nmero de municpios desde os anos 80 fica
evidenciada no grfico a seguir, que mostra que nos 30 anos que separaram 1950 e 1980
surgiram 7 novos municpios no Estado, enquanto nos 20 anos seguintes, at 2001,
foram criados mais 28 (ou 4 vezes mais).

252

Lei n 3253, de 25 de setembro de 1999. Desde a aprovao das leis de criao, as parcelas
resultantes da aplicao dos ndices de Participao dos Municpios foram repassadas aos respectivos
Municpios de origem, at a instalao dos novos Municpios.
253
Ver NAZARETH e PORTO (1999) para uma anlise do processo e dos novos municpios instalados
em 1997. Em 1997 foram instalados 533 novos municpios no pas, 34% do total de municpios instalados
entre 1980 e 2001. (BREMAEKER, 2001)

139

Nmero de Municpios instalados - Rio de Janeiro


1950/2001
100

80

60
92
81

40
57

62

64

64

1950

1960

1970

1980

70

20

0
1990

1997

2001

Cabe destacar tambm que dos 11 novos municpios instalados desde 1996, 7 (ou 64%)
possuam menos de 20 mil habitantes em 2000 (muito embora em 2004 apenas 5 ainda
pudessem ser considerados pequenos).
O fato da maioria dos novos municpios ter menos de 20 mil habitantes confirma, no
Estado do Rio, a tese de que os critrios de repartio do FPM incentivaram, desde
1988, a criao de pequenos municpios, principalmente por garantirem a atribuio de
uma cota mnima do Fundo para quaisquer municpios com menos de 10.188 habitantes.
De fato, para os municpios, a emancipao de distritos, facilitada pelas regras legais
menos restritivas, passou a ser vantajosa, uma vez que aumentava a probabilidade de os
ganhos por habitante para o novo municpio serem proporcionalmente maiores para a
populao do que a perda para o municpio que foi desmembrado, assegurando um
ganho lquido para a populao do municpio de origem, agora convertido em dois.
O nus, por outro lado, diludo, distribuindo-se por todos os municpios do estado, j
que como os percentuais dos estados no FPM so fixos desde 1989, as perdas ficam
restritas ao mbito estadual; apenas reduzem-se proporcionalmente os valores
distribudos aos demais municpios 254 .

254

TOMIO (2002); PRADO (2001). At 1989, quando a LC 62/89 definiu coeficientes fixos para a dotao
do FPM para cada estado, como se analisou no captulo II, o desdobramento de um municpio em dois
pequenos, aumentava o volume total de recursos recebidos pela mesma populao, o que era um
incentivo multiplicao de micro municpios em todo o pas, sendo o impacto rateado entre todos os
municpios do pas, problema chamado de milagre da multiplicao dos pes, j mencionado
(VILLELLA, L.A.(1995), citado em PRADO (2001:21).

140

Entre os resultados negativos desse processo de proliferao de municpios tm sido


apontados o desestmulo ao aumento das atividades produtivas geradoras de riqueza, em
funo do aumento do volume das transferncias de receitas entre municpios (dos
grandes para os pequenos) e entre regies (do Sudeste para o resto do pas); o fato de
terem beneficiado desproporcionalmente a parcela da populao que vive nos pequenos
municpios, e que no necessariamente a mais pobre, em prejuzo da parcela da
populao que vive nos grandes municpios; e o aumento das despesas administrativas
(inclusive com o poder legislativo), paralelamente reduo dos recursos disponveis
para os gastos sociais e investimentos 255 .
A preocupao crescente com as conseqncias da fragmentao territorial acelerada,
em vista das propores que assumiu, deu origem Emenda Constitucional n 15, que
em 1996 limitou a criao de municpios, impondo uma srie de novas exigncias, mais
restritivas, para a emancipao dos distritos.
At ento, como se observou, a criao, incorporao, fuso e o desmembramento de
Municpios eram feitas por lei estadual, obedecidos os requisitos previstos em lei
complementar, e dependiam de consulta prvia, mediante plebiscito, s populaes
diretamente interessadas. Resta clara a competncia exclusivamente estadual, atribuda
pela Constituio em 1988, para as alteraes na diviso territorial, respeitada a vontade
das populaes locais diretamente interessadas (no caso do desmembramento de
distritos, da populao do municpio de origem e do distrito que pleiteava a
emancipao).
Quanto a este aspecto, TOMIO (2002:69) observa que :
O papel mais extenso e substancial sobre a regulamentao das emancipaes coube,
at 1996, esfera estadual. A capacidade de legislar sobre a regulamentao das
emancipaes, por meio de leis complementares, foi um dos principais mecanismos que
gerou as condies propcias para a recente onda emancipacionista e, em grande
parte, determinou o seu ritmo diferenciado por Estado, sobretudo porque o carter
permissivo da maioria das regulamentaes estaduais, quando comparadas
delimitao imposta pela LC federal 01/67, ampliou o estoque de localidades
emancipveis.

255

GOMES e MAC DOWELL (2000). Ver tambm NAZARETH e PORTO (2002) e ASSIS (2006).

141

Do ponto de vista dos interesses municipais, a emancipao simbolizava, sem custos, a


perspectiva de acesso da comunidade a uma maior oferta de servios pblicos e a
expectativa de maior autonomia na gesto dos recursos e no atendimento das demandas
locais, facilitadas por regras mais permissivas, como se depreende do trecho a seguir 256 :
Bem ou mal a comunidade passa a gerir seus destinos quanto educao, sade e
assistncia social. Alm disso, passa a construir e depois a conservar as vias urbanas,
as estradas e caminhos vicinais, a cuidar da limpeza pblica e, de alguma forma,
prover o saneamento bsico. Alm do mais, a comunidade passa a ter acesso a uma
srie de servios de competncia da Unio e dos Estados, nas reas da sade,
educao, assistncia social, administrao fazendria, agricultura, comunicaes,
judicirio, segurana pblica, trabalho, previdncia, transporte e trnsito.

Esses dispositivos foram alterados em 1996, quando passou para lei federal o controle
do processo, prevendo-se como condio adicional de criao de municpios, aps a
consulta popular, a necessidade de ser demonstrada a viabilidade de sua sustentao, por
meio de Estudo de Viabilidade Municipal. Desde ento, qualquer alterao em
municpios "constitucionalmente proibida" at que seja editada lei complementar
federal que fixe critrios gerais 257 .
Conclui-se que a mudana representou uma retomada do controle da Unio sobre o
processo de reorganizao do territrio e uma limitao autonomia legislativa dos
estados 258 .
No Estado do Rio de Janeiro, a criao de municpios estava prevista no art. 357 da
Constituio Estadual de 1989, regulamentada pela Lei Complementar n 59/90 259 .
Em 2001, Emenda Constituio do Estado, n 23 de 09 de agosto, revogou a legislao
anterior e alterou o artigo 357, introduzindo restries criao, incorporao, fuso e

256

A idia da inviabilidade financeira da grande maioria desses novos Municpios e do custo que
representam para o Pas... uma quase unanimidade nos meios tcnico, acadmico, poltico e da mdia
contra o processo de emancipao de novos Municpios, seria a alegao para a Emenda Constitucional.
(BREMAEKER, 2001:9).
257
Artigo 18, pargrafo 4 da Constituio. Jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal entende como
inconstitucionais as leis estaduais que prevem a criao, incorporao, fuso ou desmembramento de
municpios sem a devida regulamentao por norma geral da Unio (o STF j decidiu pela
inconstitucionalidade de lei sobre desmembramento e anexao de municpios em Santa Catarina, ADI
3524 contra a Lei estadual 11.607/00, de Santa Catarina, alterada pela Lei 12.852/03).
258
Com exceo dos perodos do regime militar (1967 a 1988) e aps 1996, os Estados sempre foram o
nvel de governo responsvel pela regulamentao das emancipaes municipais (BARRETO, 1971,
citado por TOMIO, 2002:86).
259
Com as alteraes introduzidas pelas Leis Complementares n 61/90, n 70/90 e n 78/90.

142

desmembramento de municpios, seguindo a legislao federal. Embora continuem a ser


feitos por lei estadual, dependendo de consulta prvia, mediante plebiscito, s
populaes dos municpios envolvidos, esses procedimentos foram limitados ao perodo
que seria determinado pela Lei Complementar Federal e somente aps divulgao dos
Estudos de Viabilidade Municipal, que deveriam ser apresentados.
Diversos fatores influenciaram o processo de emancipaes nos estados, contribuindo
para os diferentes ritmos e intensidades de criao de municpios observados, tais como
o estoque de localidades emancipveis (ainda no constitudas em municpios e se so
distritos urbanos ou rurais), a legislao estadual que regulamenta o processo e a
dinmica do processo poltico, dada pela interao entre os poderes executivo e
legislativo e entre os interesses polticos locais 260 .
O Estado do Rio de Janeiro apresentou o menor crescimento no nmero de
emancipaes dentre todos os estados, desde 1950, muito embora desde 1988 o ritmo
tenha se acelerado, aproximando-se da mdia nacional. Apesar de possuir uma
significativa quantidade de localidades passveis de emancipao (distritos, em sua
maioria, urbanos), no se verificou uma intensidade de criao de municpios
correspondente, o que pode sugerir que no houve interesse na emancipao - ou
capacidade de articulao nesse sentido - por parte das foras polticas locais ou que as
decises polticas no plano estadual no foram favorveis aos pleitos de emancipao ou
ainda a atuao de outros fatores - histricos, sociais e institucionais -, hipteses cuja
comprovao foge ao escopo do presente trabalho 261 .
De qualquer modo, como resultado desse ritmo diferenciado, em contraste com o que se
verifica para o Brasil, apenas 37% das cidades do Estado do Rio tinham at 20 mil
habitantes em 2000 e s uma tinha menos de 5 mil, enquanto dos 63% restantes, 24%
eram cidades consideradas grandes ou muito grandes 262 , com mais de 100 mil
habitantes. O quadro a seguir detalha a distribuio nacional dos municpios de acordo
com a faixa populacional, por regio.

260

TOMIO (2002).

261

TOMIO (2002) testa a validade das diferentes hipteses explicativas dos ritmos diferenciados de
criao de municpios para uma amostra de cinco estados, com base nos fatores indicados, mas o Rio de
Janeiro infelizmente no est entre eles.
262
Na relao dos 100 Municpios mais populosos do Brasil em 2000, contavam-se nada menos que 10
Municpios do Estado; os 6 maiores, depois da Capital, pertencem todos regio Metropolitana.
(NAZARETH e PORTO, 2002)

143

Municpios existentes em 2000, por faixa populacional Brasil, Regies e


Estado do Rio de Janeiro
Populao
(1000 hab.)
At 20 mil

Sul

Sudeste

Brasil

302

Centro
Oeste
375

965

1.181

491

133

76

185

De 100 mil a 500 mil

37

12

mais de 500 mil

TOTAL

1.792

449

463

Nordeste

Norte

1.255

De 20 mil a 100 mil

4.078

% do
Total
73%

Rio de
Janeiro
34

% do
total
37%

373

1.258

23%

36

39%

37

99

194

3%

18

20%

15

31

1%

4%

1.189

1.668

5.561

100%

92

100%

Fonte: IBGE (Sinopse Preliminar do Censo Demogrfico 2000 Brasil)

Municpios em 2000, por tamanho


Brasil X RJ
100%

80%
73%
60%

63%

Pequenas (at 20 mil hab)


Grandes (mais de 20 mil hab)

40%
37%
27%

20%

0%
Brasil

RJ

Alm do Rio de Janeiro registrar um menor nmero de cidades pequenas do que a


mdia dos demais estados, os dados confirmam que a concentrao da populao nos
grandes municpios fluminenses, tendncia observada nacionalmente, mais
pronunciada que na mdia do pas e que apenas uma pequena parcela da populao vive
nos pequenos municpios.
De fato, a populao residente nos 34 municpios que tm menos de 20 mil habitantes
(37% do total) representa apenas 3% da populao total do Estado, enquanto 97% dos
habitantes residem nas demais cidades, como se analisa na seqncia. No conjunto do
pas, a distribuio da populao no to concentrada, com 20% residindo nas
pequenas cidades.

144

IV.4.1.2 Evoluo da Populao residente, por regio geogrfica


Dentre os estados da Regio Sudeste, o Estado do Rio foi o que apresentou a menor taxa
de crescimento populacional na dcada de 90: o contingente populacional cresceu taxa
mdia geomtrica de 1,30% ao ano, incremento ainda superior ao registrado na dcada
de 80, de 1,15% ao ano 263 .
Na segunda metade da dcada de 90, a populao residente no Estado do Rio de Janeiro
cresceu em ritmo mais acelerado, ultrapassando a marca dos 14 milhes em 2000, at
alcanar 15,2 milhes em 2004, equivalente a 8,3% da populao brasileira.
O quadro abaixo apresenta a distribuio da populao fluminense em 1996 e 2004, por
regio, destacando a participao de cada uma no total do Estado e deste no total do
pas, bem como a taxa mdia de crescimento observada nos diferentes perodos. A
populao residente no Estado aumentou 13% no perodo, crescimento inferior aos
15,6% registrados para a populao brasileira, que evoluiu de 157 milhes para 181
milhes de pessoas.

Evoluo da Populao do Estado do RJ,


por regio - 1996/2004
(em mil habitantes)
REGIO

Populao
2004

Baixadas Litorneas
643
Capital
6.040
Centro-Sul
267
Litoral Sul Fluminense
196
Mdio Paraba
829
Metropolitana
5.347
Noroeste
310
Norte
741
Serrana
784
TOTAL RJ
15.157
BRASIL
181.581
% Populao RJ/Brasil
8,30%
Fonte: SIDRA/IBGE e Fundao CIDE

% no total
2004

Populao
1996

4,2%
39,8%
1,8%
1,3%
5,5%
35,3%
2,0%
4,9%
5,2%
100,00%

470
5.552
234
140
741
4.621
284
654
712
13.408
157.070
8,50%

% no
total
1996
3,5%
41,4%
1,7%
1,0%
5,5%
34,5%
2,1%
4,9%
5,3%
100,00%

%2004/
1996
36,8%
8,8%
14,1%
40,0%
11,9%
15,7%
9,2%
13,3%
10,1%
13,0%
15,6%
-2,4%

As taxas de crescimento da populao residente no estado variaram muito entre as


regies nos anos de 1996 a 2004. A ltima coluna da tabela mostra as variaes

263

Estimativas do IBGE.

145

ocorridas e evidenciam o maior crescimento populacional nos municpios da regio do


Litoral Sul Fluminense e das Baixadas Litorneas quando se considera todo o intervalo
(ltima coluna): 40% e 37%, respectivamente, comportamentos que so visualizados
com o auxlio do grfico a seguir, que mostra que o incremento foi superior ao
crescimento da populao estadual no mesmo perodo.
Crescimento da populao residente no Estado do RJ, por regio
variao % entre 1996 e 2004
Capital

8,8%

Noroeste

9,2%

Serrana

Capital

10,1%

Noroeste
Mdio Paraba

11,9%

Serrana
Mdio Paraba

TOTAL RJ

13,0%

Norte

13,3%

TOTAL RJ
Norte
Centro-Sul

Centro-Sul

14,1%

Metropolitana
Baixadas Litorneas

Metropolitana

15,7%

Litoral Sul Fluminense

Baixadas Litorneas

36,8%

Litoral Sul Fluminense


0%

40,0%
10%

20%

30%

40%

50%

Destaque-se que as regies que mais cresceram esto situadas no litoral e possuem
elevado potencial turstico, que vem sendo crescentemente explorado, sendo que alguns
dos municpios da regio das Baixadas Litorneas, pela confrontao geogrfica com a
Bacia de Campos, esto tambm entre os maiores beneficirios dos recursos recebidos
da explorao do petrleo e gs.
As regies do Mdio Paraba, com 12%, Serrana, com 10%, e Noroeste e Capital, com
cerca de 9% cada, apresentaram crescimento bem mais modesto.
Uma anlise mais detalhada, por municpio, permite constatar que est efetivamente
ocorrendo um movimento de atrao da populao na direo dos que mais recebem
recursos provenientes de royalties do petrleo, situados nas regies Norte e das
Baixadas Litorneas. Dentre estes, Maca, Armao dos Bzios, Cabo Frio e Rio das
Ostras apresentaram elevado crescimento no nmero de habitantes no perodo. Os trs
ltimos esto entre os 10 municpios do Estado que mais receberam recursos de
146

royalties, em valores absolutos, e entre as cidades cuja populao cresceu acima de 20%
desde 1996 264 .
O exame dos dados demogrficos permite extrair algumas concluses:
a. Em 2004, dois teros dos municpios do Rio de Janeiro (63%) tinham mais de 20
mil habitantes (apenas um tero podiam ser considerados pequenos), ao passo
que para o Brasil, essa proporo inversa: 73% so pequenos e menos de um
tero dos municpios possui mais de 20 mil habitantes;
b. apenas uma nfima parcela da populao fluminense (3%) reside nos pequenos
municpios do estado, enquanto 71% da populao fluminense concentram-se
nas cidades de mais de 300 mil habitantes, sendo 40% na Capital;
c. dos 11 municpios fluminenses criados entre 1997 e 2001, 7 (ou 64%) possuam
menos de 20 mil habitantes quando foram criados, reforando tese encontrada na
literatura de que as regras de distribuio do FPM incentivaram a proliferao de
pequenos municpios 265 ;
d. registra-se acentuada tendncia de crescimento populacional nas regies
localizadas no norte e no litoral do estado, onde a maior parte dos municpios
de mdio porte (a grande maioria tm entre 20 mil e 100 mil habitantes),
confirmando-se no Estado do Rio tendncia observada nacionalmente de
crescimento das cidades de mdio porte;
e. a tendncia de crescimento populacional expressiva nos municpios que mais
recebem recursos provenientes de royalties do petrleo, situados nas regies
Norte e das Baixadas Litorneas, indicando a necessidade de especial ateno na
implementao de polticas urbanas e sociais nessas cidades.

264

Ver COSTA F e MURTA (2000) e NAZARETH, MURTA, CONCEIO e MELLO (2006), para uma
anlise detalhada da relevncia dos royalties e das participaes especiais nas finanas dos municpios
do Estado do Rio de Janeiro.
265
GOMES e MACDOWELL, 1999

147

IV.4.2 Produto Interno Bruto, por faixas de tamanho e regies


O objetivo desta seo analisar como se distribui a riqueza gerada nos municpios do
Estado do Rio de Janeiro e como essa distribuio evoluiu no perodo analisado 266 .
Antes de iniciar o exame dos dados, cabem algumas consideraes acerca da
metodologia adotada para o clculo do PIB dos municpios brasileiros, de maneira a
qualificar os resultados encontrados e esclarecer distores, evitando concluses
precipitadas.
O mtodo usado pelo IBGE consiste em um processo descendente de repartio, pelos
municpios, do valor adicionado das 15 atividades econmicas das Contas Regionais 267 ,
obtido para cada unidade da federao, de acordo com a seguinte metodologia:
estimado o valor adicionado estadual de cada atividade, obtido das Contas Regionais;
procede-se a distribuio desse valor para as atividades municipais, segundo indicadores
escolhidos para este fim; as 15 atividades econmicas so agrupadas e obtm-se as
estimativas municipais do valor adicionado da agropecuria, da indstria e dos servios;
finalmente, agregando-se o dummy financeiro e os impostos sobre produtos chega-se ao
PIB, por municpios, em valores correntes (sem contemplar variaes de volume e de
preo, quer por atividade econmica, quer para o PIB).
Como se constata da descrio da metodologia, o PIB no apurado a partir da
agregao da riqueza gerada em cada localidade, mas sim da alocao fsica da riqueza
gerada, nacionalmente, em cada uma das atividades econmicas, primeiro pelos estados
da federao e posteriormente pelos municpios. Por essa razo, no reflete,
necessariamente, a renda que permanece nos municpios e nem mesmo a renda gerada
localmente, j que depende em larga medida do indicador escolhido para a
redistribuio espacial do valor gerado em cada atividade e da natureza da atividade.
Segundo os crticos, o elevado grau de abertura das economias municipais tambm
requer cuidados especiais na interpretao dos resultados do PIB, principalmente com
relao s tentativas de vincular o PIB per capita e o IDH, ndice de desenvolvimento

266

Dados de 2004 do IBGE (ftp://ftp.ibge.gov.br/Pib_Municipios/2004/Banco_de_Dados) e de 1996 do


IPEA e Fundao CIDE (ver NAZARETH e PORTO, 1998, para descrio da metodologia adotada).
267
Agropecuria, Indstria Extrativa Mineral, Indstria de Transformao, Construo Civil, Servios
Industriais de Utilidade Pblica, Comrcio, Transporte, Servio de Alojamento e Alimentao,
Comunicao, Servio Financeiro, Administrao Pblica, Aluguel e Servios Prestados s Empresas,
Educao e Sade, Outros Servios e Servios Domsticos. (IBGE, 2006).

148

humano, cujo clculo inclui indicadores de renda familiar, sade (expectativa de vida) e
escolaridade (taxas de freqncia escolar e alfabetizao) da populao municipal 268 .
O caso dos municpios do Rio de Janeiro bastante esclarecedor da limitao do uso do
PIB per capita como indicador da riqueza e da renda local, em razo da distoro
introduzida pelo petrleo.
A evoluo recente da situao econmica fluminense, resumida no incio deste
captulo, permitiu constatar que a reverso da trajetria de crise, iniciada em meados da
dcada de 90, apoiou-se decisivamente na dinmica da cadeia do setor de petrleo e gs,
altamente intensiva em capital e tecnologia.
Os impactos da cadeia sobre as atividades econmicas, emprego e renda das diferentes
regies do estado variam desde a injeo de renda e tributos diretos na economia
gerao de empregos diretos e indiretos, inclusive na indstria naval, s encomendas de
bens de capital e servios, a montante, e induo de investimentos, a jusante, entre
outros. Como se deduz, os impactos podem ser muito significativos em nvel municipal,
mas a intensidade depende de inmeros fatores como a capacidade de oferta local de
bens de capital, o grau de abertura da economia, a existncia de um complexo gsqumico ou petroqumico que seja capaz de incorporar novos investimentos, entre
outros fatores 269 .
Por essas razes, os reflexos da presena dessas atividades na melhoria das condies de
vida da populao onde esto localizadas no so facilmente identificveis e
mensurveis; podem por vezes sequer ocorrer ou, caso ocorram, podem ainda no ser
percebidos.
A forma de clculo do PIB utilizada pelo IBGE, no entanto, faz com que os municpios
localizados no Norte e no litoral fluminenses, pela proximidade com a Bacia de
Campos, tenham posio privilegiada no ranking do PIB brasileiro nos anos recentes,

268

Boletim Petrleo, Royalties & Regio(2005).

269

ARAJO (2001:266). Cabe destacar, nesse sentido, o projeto de implantao em Itabora, na regio
Metropolitana, pela Petrobras, do Complexo Petroqumico do Rio de Janeiro, refinaria conjugada a um
plo petroqumico, j mencionado no captulo III.3, que dever refinar diariamente mais de 150 mil barris
de petrleo pesado, ampliando o consumo interno do leo produzido no pas e diminuindo os excedentes
dos hidrocarbonetos exportados, com previso de investimentos de US$3,5 bilhes na primeira etapa,
quando est prevista a implantao de uma central de matrias-primas que produzir 1,3 milho de
toneladas/ano de eteno e 900 mil toneladas/ano de propeno, e que dever gerar importantes receitas de
impostos.

149

resultados que tm provocado grandes iluses, e, consequentemente, motivado falsos


debates e inmeras especulaes 270 .
Tal se deve soluo encontrada pelo IBGE no caso do petrleo: para localizar
geograficamente a riqueza produzida na Plataforma continental, medida pelo valor
adicionado por essas atividades, utiliza como indicador a distribuio de royalties pagos
pelas concessionrias aos municpios (com base nos dados fornecidos pela ANP ao
IBGE).
O maior problema dessa soluo o fato de que reproduz impropriedades implcitas s
regras de rateio dos royalties, particularmente a sobre-remunerao de municpios que
esto apenas prximos de campos petrolferos martimos, sem a presena efetiva de
capitais petrolferos em seus territrios. Dessa forma, um municpio que possui indstria
ou produz petrleo que sero consumidos em municpios vizinhos ou at no exterior, e
que tem populao reduzida, pode ter um elevado PIB per capita, mas a renda no
permanecer em seus limites geogrficos (vazando, por exemplo, pelo pagamento de
salrios ou de remunerao do capital a fatores de produo de outros municpios).
Assim, os municpios fluminenses ditos petrolferos no estariam como as estatsticas
sugerem - entre os mais ricos do pas, mas apenas entre os que produzem mais riqueza
(ou que esto geograficamente prximos ao local onde produzida) 271 .
Uma soluo interessante para tentar minimizar as distores foi a adotada pela
Fundao CIDE, que exclui do clculo do PIB o valor da produo martima de
petrleo, atribuindo-o a uma entidade fictcia chamada Bacia de Campos, como forma
de evitar a contaminao dos produtos municipais pela riqueza produzida offshore, para
que no fiquem artificialmente inflados. A tabela abaixo, reproduzida do artigo
citado, ilustra a diferena das metodologias adotadas pelo IBGE e pela Fundao
CIDE 272 :

270

Boletim Petrleo, Royalties & Regio(2005:2) ...PIB uma medida de produo de valor, e no uma
medida de valor fixado na regio.
271
A anlise mencionada sugere outras medidas como mais adequadas para avaliar a riqueza que
circula nos municpios, como por exemplo a receita tributria e a massa de salrios e outros rendimentos,
que tambm possuem limitaes, embora de outras ordens.(idem, p.3)
272
Idem, p:4.

150

Para os fins de subsidiar a anlise desenvolvida no prximo captulo, os valores do


Produto Interno Bruto de 2004 dos municpios do Rio de Janeiro, importante medida da
produo de valor no Estado, foram agregados por regies e a contribuio de cada
regio para o total do produto estadual pode ser visualizada no grfico a seguir:
Produto Interno Bruto dos Municpios,
agregado por regio do ERJ - 2004
(em milhes de R$)

Serrana
6.549
3%

Baixadas
Litorneas
21.270
10%

Norte
48.164
22%
Capital
73.975
32%

Noroeste
1.888
1%

Metropolitana
47.178
21%

Mdio Paraba
19.212
9%

Litoral Sul
2.565
1%

Centro-Sul
1.763
1%

Em nvel de regio, observa-se que a maior parcela do PIB estadual, de 32%, foi gerada
na Capital (R$ 74 bilhes), seguida pelas regies Norte e Metropolitana, responsveis
por 22% (R$ 48 bilhes) e 21% (R$ 47 bilhes) do total do PIB do Estado,

151

respectivamente. As regies do Litoral Sul Fluminense, Centro-Sul e Noroeste


apresentaram as menores participaes no PIB-RJ (1%).
O grfico ilustrativo do que foi apontado na anlise da economia fluminense
desenvolvida na seo precedente: a contribuio do valor produzido pelas atividades
econmicas historicamente concentradas na Capital e seu entorno 273 vem sendo
progressivamente substituda pelo valor da produo das atividades ligadas explorao
de petrleo e gs natural, concentradas geograficamente na Bacia de Campos e em
alguns (poucos) municpios das regies Norte e das Baixadas Litorneas 274 .
O exame dos dados por municpio revela que, depois da Capital, os municpios de
Campos e Maca, ambos na regio Norte, foram os que apresentaram os maiores PIB
em 2004: R$ 21 e R$ 18 bilhes, respectivamente. No por acaso, o prximo PIB
municipal do Estado, em valor, Duque de Caxias, localizado na regio Metropolitana,
com R$ 18 bilhes, sendo o refino do petrleo o principal responsvel por esse
resultado (no municpio est a terceira maior refinaria em capacidade instalada de
produo de barris de petrleo no pas).
A distribuio do PIB pelo territrio fornece uma medida tambm da excessiva
concentrao da riqueza no Brasil e da importncia do petrleo para a economia do pas:
68 municpios responderam por metade do PIB nacional de 2004 e concentravam a tera
parte da populao brasileira, enquanto apenas 10 dos 5.561 municpios foram
responsveis por um quarto do Produto Interno brasileiro, sendo 4 do Estado do Rio: a
Capital e Duque de Caxias na Regio Metropolitana e Campos e Maca no Norte
fluminense 275 .
Observa-se ainda que os produtos dos oito municpios fluminenses classificados como
muito grandes esto entre os vinte maiores PIB do Estado, relao que inclui tambm
dois pequenos: Porto Real, na regio do Mdio Paraba, que concentra a indstria
automobilstica, municpio onde est instalada a fbrica da sede da PSA PeugeotCitron, e Quissam, no Norte fluminense, grande beneficirio de royalties e que, pela
populao reduzida, apresenta o maior PIB per capita do estado, R$ 231 mil por

273

A participao da regio Metropolitana chega a 53% se considerada tambm a Capital, separada aqui
apenas para permitir um maior detalhamento da anlise.
274
Estima-se que a contribuio mdia do setor petrleo ao PIB tenha evoludo de 2,4% (nos anos 60)
para 4,2% (anos 80) chegando em 2004 a representar 8,1% do PIB brasileiro; a estimativa do valor
agregado, em preos relativos ao ano de 2003, foi de R$ 104,71 bilhes em 2003.
275
http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/pibmunicipios/2004/pibmunic2004.pdf.

152

habitante, e 3 mais elevado do pas. Os vinte menores PIB do Estado correspondem,


sem exceo, a municpios classificados como pequenos.
O grfico a seguir compara a distribuio do PIB per capita dos municpios fluminenses
em 1996 e 2004, em valores atualizados para dezembro de 2004, por faixas de tamanho
da populao 276 . Observa-se que a distribuio do PIB por habitante foi sensivelmente
alterada no perodo.
Em 1996, o PIB per capita da Capital era superior ao das demais faixas, e o valor do
produto por habitante tendia, em mdia, a decrescer com o tamanho do municpio. Em
2004, essa relao se inverteu: o valor do PIB por habitante da faixa dos pequenos
municpios era o maior de todas as faixas, e cerca de quatro vezes maior do que o valor
de 1996, enquanto o PIB per capita do municpio do Rio de Janeiro foi bem menor,
inferior inclusive ao valor por habitante da faixa dos municpios muito grandes.
Produto Interno Bruto por habitante, valores atualizados
Municpios do Rio de Janeiro por faixa populacional
1996 e 2004
R$ de 2004 por habitante

30,0

20,0
1996
2004

10,0

Capital

Muito grandes

Grandes

Mdios

Pequenos

Resta evidenciado no grfico o efeito petrleo descrito, que elevou significativamente


o produto por habitante da faixa dos pequenos municpios: se forem desconsiderados os
valores do PIB dos municpios que esto muito acima da mdia (outlyers), Quissam
e Carapebus, que recebem vultosos recursos de royalties, o PIB per capita da faixa cai
de R$ 27,9 mil para R$ 14,5 por habitante (ou para R$ 18,6 mil se apenas Quissam for
desconsiderado). O efeito pode ser mensurado ainda se o mesmo exerccio for repetido

276

Apesar das diferenas nas metodologias utilizadas para os clculos do PIB dos anos de 1996 e 2004,
alguns testes realizados permitiram verificar a viabilidade da comparao, j que ambas utilizam dados
primrios do IBGE.

153

com Porto Real, que tem o PIB muito elevado, mas no receptor de royalties. Nesse
caso, o PIB por habitante da faixa cai bem menos, para R$ 20,9 mil.
A distribuio do PIB estadual por regies, nos anos de 1996 e 2004, est representada
no grfico a seguir, que demonstra claramente como cresceu a contribuio do valor da
produo das regies Norte e das Baixadas Litorneas para a riqueza produzida no
Estado, em substituio contribuio do valor produzido pela Capital.
PIB dos Municpios do RJ, por regio - 1996 e 2004
(em % do total)

100%
33%

(em % do total)

80%

63%
22%

60%
2%
40%

21%
21%

20%

0%

Capital
Norte
Metropolitana
Baixadas Litorneas
Demais regies

2%

10%

14%

12%

1996

2004

63%

33%

2%

22%

21%

21%

2%

10%

14%

12%

Em 1996, a Capital e a Regio Metropolitana foram responsveis por 84% do valor do


PIB estadual e as regies Norte e das Baixadas Litorneas por apenas 4%. A
participao destas ltimas no PIB total de 2004 cresceu 8 vezes e chegou a 32%, e as
primeiras viram sua contribuio reduzida a 54% (no obstante o crescimento de cerca
de um quarto, em termos reais, do valor do PIB estadual nesse mesmo perodo). As
demais regies do Estado tambm perderam participao, muito embora apenas em
termos relativos, destacando-se a regio do Mdio Paraba, cuja contribuio caiu de 9%
para 7% do produto estadual.
O movimento observado no grfico indica uma efetiva desconcentrao da riqueza no
territrio, o que pode ser um sinal muito positivo de redistribuio das atividades e da
populao, no apenas por dinamizar e beneficiar outras reas ou regies oferecendo
154

oportunidades de aproveitamento de recursos e fatores produtivos, mas principalmente


por reduzir a presso das demandas urbanas na regio metropolitana, principalmente na
Capital, e as deseconomias de aglomerao.
Com efeito, a exacerbao do crescimento urbano da rea metropolitana uma
caracterstica do Estado, explicada, entre outros fatores, pela longa funo de capital
nacional que a cidade desempenhou por tanto tempo e pelo peso que representa no
jovem estado fluminense que hoje dirige, alm do desinteresse pelos problemas do
interior que manifestaram durante longo tempo suas elites polticas e intelectuais, em
claro contraste com as realidades e necessidades do interior fluminense em vrios
aspectos, principalmente, de seu aparelho produtivo 277 .
que o fraco dinamismo da economia fluminense e a crise vivenciada no sculo
passado, resumidas nas sees precedentes, no significam que algumas regies ou
localidades do estado no tenham apresentado movimento relevante em suas atividades
no perodo, apesar de seu peso restrito no produto estadual. Estas cidades (ou microregies) apresentaram crescimento e dinamismo, constituindo vantagens de
manchas, ilhas de prosperidade dentro do territrio, embora de alcance limitado
econmica e geograficamente 278 . Essas vantagens se constituram, de maneira geral, por
iniciativas isoladas, no relacionadas a outros espaos econmicos do Estado, sem que
tenha havido uma programao ou coordenao com o conjunto de outras iniciativas
econmicas no territrio estadual.
A desconcentrao espacial das atividades econmicas e da populao j analisadas, que
at aqui se deram quase que exclusivamente em funo das atividades de explorao do
petrleo e do gs natural, cuja sustentabilidade no tempo depende da existncia de
recursos no-renovveis, poderia ser orientada tambm para o aproveitamento do
dinamismo dessas ilhas ou vocaes, reorganizando-se, com uma viso de mais
longo prazo, as atividades situadas nesses plos, localizados no entorno das cidades
mdias ou pequenas, compostos majoritariamente por micro e pequenas empresas 279 .

277
278

HASENCLEVER e FAURE (2004:9)


Idem, p.17

279

De acordo com as concluses do relatrio de pesquisa sobre CPLs no Estado, esta seria a chave para
a revitalizao da economia fluminense: Estes plos, alavancas essenciais de um crescimento do tipo
novo, podem tornar-se os focos de um desenvolvimento local em torno do qual a globalizao,
paradoxalmente, concede todas as suas chances. HASENCLEVER e FAURE (2004:9).

155

Os desejados impactos favorveis que o movimento de desconcentrao das atividades


econmicas pode ter sobre o emprego e a gerao de renda nas regies beneficiadas por
essas atividades e setores mais dinmicos, em especial o do petrleo e gs natural,
dependem da capacidade multiplicadora e indutora de novos investimentos,
principalmente das atividades da cadeia petrolfera, sob pena de no se traduzirem em
efetiva melhoria das condies econmicas e sociais.
A simples observao das mudanas em direo s regies beneficiadas nada diz quanto
a esses impactos mais efetivos e duradouros sobre a organizao espacial da riqueza e
sobre a continuidade dos efeitos positivos de seu dinamismo. Por essa razo, torna-se
fundamental a busca da diversificao das atividades produtivas em todo o Estado,
inclusive nas etapas a jusante da cadeia, de maior agregao de valor, bem como a
manuteno e ampliao de investimentos nas oportunidades j identificadas e nas
atividades j em operao, nas quais o Estado apresenta especializao elevada,
assegurando a existncia de alternativas, construdas em bases mais slidas e
sustentveis, para a explorao de recursos que cedo ou tarde se esgotaro.
O estudo Produto Interno Bruto dos Municpios 2004, elaborado pelo IBGE identifica,
em termos do valor adicionado, reas no Estado do Rio de Janeiro com caractersticas
similares que lhes conferem uma identidade econmica e que confirmam o que foi
apontado na anlise anterior: o litoral norte fluminense, com a indstria extrativa do
petrleo, e a regio do Vale do Paraba (eixo da BR-116, Rodovia Presidente Dutra),
com os setores metal-mecnico e de material de transporte, onde se registra forte
predominncia do valor adicionado da indstria na economia dos municpios; os
municpios da regio Metropolitana, onde o valor adicionado municipal apresentou
maior diversificao, alm de um forte peso do setor servios, que se explica pela
crescente interdependncia entre a produo industrial e esse setor; e a regio do Litoral
Sul (BR-101, no trecho entre o Rio de Janeiro e Santos), onde tambm predomina o
setor de servios, resultado, neste caso, das atividades ligadas ao turismo 280 .

280

Este ltimo eixo no restou evidenciado na anlise precedente tendo em vista o elevado peso do
petrleo no PIB fluminense (at mesmo no PIB do Brasil, como se viu), que desequilibra e dificulta a
visualizao do comportamento das demais atividades econmicas e regies.

156

As atividades econmicas concentradas em regies e reas especficas do Estado e


arranjos produtivos locais (APL 281 ) em setores da indstria j foram identificados por
diversas instituies, fornecendo o conhecimento e os elementos necessrios para o
planejamento dos investimentos e fortalecimento daquelas atividades, fundamentais
para a construo de alternativas s atividades da cadeia do petrleo 282 .b
Nesse sentido, cabe destacar estudo realizado pelo SEBRAE-RJ em 2004 que
identificou, a partir de critrios de emprego, renda, especializao relativa, relevncia
setorial e outros, 61 concentraes de atividades econmicas e dezesseis APLs em
setores da indstria no Estado, alm de outros arranjos em fase de desenvolvimento 283 .
O trabalho do SEBRAE-RJ buscou mapear o padro de "especializao relativa" da
indstria fluminense e identificou 27 atividades nas quais a participao do Estado no
emprego total do Pas era superior quela observada para o conjunto da indstria, das
quais, 20 estavam associadas ao setor de servios e sete ao setor industrial.
Algumas das concentraes identificadas no estudo esto vinculadas a ramos nos quais
o Estado apresenta uma especializao relativa bastante elevada, tais como: extrao de
petrleo e gs natural; transporte aquavirio; fabricao de coque, refino de petrleo;
fabricao de outros equipamentos de transporte; correio e telecomunicaes; atividades
recreativas, culturais e desportivas; alojamento e alimentao; atividades de informtica
e conexas; transporte terrestre; edio, impresso e reproduo de gravaes; sade e
servios sociais; fabricao de produtos qumicos; metalurgia bsica.
Quanto aos arranjos produtivos do Estado, foi apontado, sem constituir uma surpresa,
que o maior o APL do setor de petrleo, sediado em Maca, com rea de influncia
sobre Rio das Ostras, Carapebus, Quissam e Campos dos Goytacazes 284 . Os setores
petroqumico, qumico e farmacutico tm um APL identificado em trs municpios:

281

O conceito de APL pode ser associado aglomerao espacial de agentes econmicos, polticos e
sociais, com foco em um conjunto especfico de atividades econmicas e que apresenta vnculos e
interdependncia. Por meio desses vnculos, origina-se um processo de aprendizagem que possibilita a
introduo de inovaes de produtos, processos e formatos organizacionais, gerando maior
competitividade para as empresas integradas ao arranjo, tendo sua formao associada a trajetrias
histricas de formao de vnculos territoriais, a partir de uma base social, cultural, poltica e econmica
comum. (TCE-RJ, 2004)
282
TCE-RJ (2004).
283

Estudo Sobre Arranjos Produtivos Locais RJ, SEBRAE-RJ (http://www.sebraerj.com.br)

284

Na Bacia de Campos encontram-se 38 campos offshore em operao, com 1.814 poos de leo e
gs, 37 plataformas fixas e mveis de produo e quase 4 mil km de dutos submarinos, alm da
fabricao de estruturas metlicas, mquinas e equipamentos, construo e reparao de embarcaes e
estruturas flutuantes, montagens industriais e outras obras de instalaes, e atividades de logstica de
transporte.

157

atividades de refino de petrleo, cujo ncleo est em Duque de Caxias; de fabricao de


aditivos para uso industrial, com base em Belford Roxo; e fabricao de embalagens de
plstico, concentradas em So Joo de Meriti, com rea de influncia em diversos
municpios da regio, alm de concentrao de atividades na fabricao de
medicamentos, artefatos de plstico, artigos de perfumaria e cosmticos e, ainda, de
materiais para usos mdicos, hospitalares e odontolgicos, quase todas na regio
Metropolitana e em alguns municpios da regio Serrana, onde tambm se verificaram
atividades de fabricao de mveis com predominncia de madeira. H outro plo
moveleiro em Campos, na regio Norte.
O setor metal-mecnico tem trs APLs identificados nas reas siderrgica, automotiva e
indstria naval, com ncleos em municpios das regies do Mdio Paraba e
Metropolitana, alcanando municpios vizinhos. O primeiro inclui a produo de
laminados planos de ao em Volta Redonda, fabricao de peas fundidas de ferro e ao
em Barra do Pira, e produo de laminados no planos de ao em Barra Mansa. O APL
automotivo tem sede em Resende, onde a Volkswagen fabrica caminhes e nibus, e em
Porto Real, onde a PSA Peugeot-Citron fabrica os automveis modelos 206, Xsara
Picasso e C3, com influncia em Itatiaia. O APL da indstria naval tem ncleo em
Niteri, com influncia sobre a Capital, So Gonalo e Maric. Ainda no setor metalmecnico, encontram-se concentraes de atividades na fabricao de peas fundidas de
metais no-ferrosos e suas ligas e artefatos de metal, montagem e reparao de
locomotivas, vages e outros materiais rodantes.
No setor de turismo encontra-se o maior nmero de APLs no Estado. So quatro
ncleos identificados: o primeiro no Litoral Sul (Paraty, Angra dos Reis e Mangaratiba);
o segundo em Resende e Itatiaia; o terceiro na Capital, com influncia sobre Niteri; e o
quarto, em Arraial do Cabo, Cabo Frio, Armao dos Bzios e Rio das Ostras, com rea
de influncia em Maric, Saquarema, Araruama, Iguaba Grande, So Pedro da Aldeia e
Casimiro de Abreu, alm de novos ncleos em desenvolvimento, como o circuito do
Caminho do Caf, em torno de Vassouras; na regio em torno de Petrpolis; entre
Terespolis e Nova Friburgo; e na regio Norte do Estado, compreendendo Campos,
Quissam e So Joo da Barra.
Foram identificadas diversas concentraes no setor agroindustrial (regies Norte e
Noroeste fluminense e regio Serrana): o APL de fruticultura, que consolida o plo de
fruticultura irrigada; concentrao de pesca em Niteri; de pecuria, com criao de
158

bovinos e fabricao de produtos de laticnios, carne, banha e produtos de salsicharia, e


criao de aves e produo de ovos em diversos municpios em todo o Estado.
No setor txtil-vesturio, foram identificados dois APLs: o de moda ntima em Nova
Friburgo e o de fabricao de tecidos de malha e produo de moda feminina, em
Petrpolis, ambos com rea de influncia sobre os municpios vizinhos, alm de
atividades de confeco de outras peas de vesturio em municpios da regio
Metropolitana, Itaperuna e Valena e o comrcio varejista de artigos de vesturio e
complementos em Campos dos Goytacazes, Niteri e Cabo Frio.
Nos setores de extrao mineral, cermica e cimento, foram identificados outros dois
Arranjos Produtivos Locais, o APL de rochas ornamentais com base em Santo Antnio
de Pdua, e o APL de cermica vermelha com base em Campos dos Goytacazes (ambos
com reflexos nos municpios vizinhos), alm de concentraes de atividades no setor
cermico nas regies Metropolitana e Centro Sul; extrao e refino de sal marinho e salgema em Cabo Frio e de pedra, areia e argila, aparelhamento e outros trabalhos em
pedras em diversos municpios da regio Metropolitana. A fabricao de cimento,
artefatos de concreto e construo, com larga tradio no Estado, tem concentrao em
Volta Redonda e, em Cantagalo, concentram-se atividades de fabricao de cimento e
de artefatos de concreto, cimento, fibrocimento, gesso e estuque.
No setor de papel, editorial e grfico, a Capital tem concentrao de atividades de
edio e impresso de jornais, revistas, livros e outros produtos grficos e a fabricao
de embalagens de papel e papelo tem concentrao de atividades em municpios da
regio Metropolitana. Tambm na Capital, foi identificado um APL de informtica, na
rea de processamento de dados, consultoria em sistemas, desenvolvimento de
programas, e manuteno e reparao de mquinas e concentrao de atividades de
desenvolvimento de programas e de consultoria em sistemas de informtica na regio
Serrana e no Centro Sul.
Os setores de telecomunicaes, atividades culturais e esportivas e audiovisual tm
APLs identificados na Capital, com o primeiro influenciando municpios da Baixada
fluminense, como Mesquita, Nova Iguau, Belford Roxo, So Joo de Meriti e Duque
de Caxias. Finalmente, identificou-se concentrao de atividades no setor de servios
mdicos em municpios da regio Serrana e Norte e no setor de transporte rodovirio de
passageiros e de cargas, na regio do Mdio Paraba.

159

V.

Impactos nas finanas pblicas dos Municpios do Rio de


Janeiro

Este captulo prope uma anlise do modo como o processo de descentralizao em


curso no pas nas ltimas dcadas, analisado nas sees precedentes, modificou o perfil
das finanas pblicas dos municpios do Rio de Janeiro, em termos da composio da
estrutura de financiamento e dos gastos.
A anlise ainda que agregada - da distribuio intergovernamental das receitas no pas
desenvolvida por Prado (2001) permite quele autor a confirmao de que o processo
de descentralizao um processo de municipalizao, evidenciada pela participao
crescente dos municpios no dispndio real total, em contraste com a esterilizao de
parcela crescente dos recursos dos oramentos estaduais sob a forma de servios
financeiros, decorrente da situao de crise oramentria em que estes entes se viram
envolvidos no passado recente 285 .
Com a crescente complexidade do sistema intergovernamental de partilha de receitas e o
aumento dos recursos que vm sendo transferidos diretamente da Unio para os
municpios, de se esperar que o perfil das finanas dos municpios brasileiros, tenha
sido fortemente modificado pelas reformas constitucionais, institucionais e legais
associadas a esse processo de municipalizao, que ocorreu em paralelo ao processo de
enfraquecimento do papel dos estados na federao, analisado no captulo II.
Considerando o objetivo de avaliar os impactos causados pelas mudanas
constitucionais e legais descritas, sero apresentadas, ao longo do captulo, a situao
atual, em uma anlise mais detalhada com base nos dados relativos a 2004, e a evoluo
das receitas e dos gastos dos municpios do Rio de Janeiro desde 1996. Para tanto, so
comparados os dados das finanas dos municpios receitas e despesas - em trs
momentos distintos: os anos de 1996, 2000 e 2004.
Os fatores que influenciam os movimentos que se forem evidenciando ao longo da
anlise, bem como a avaliao dos impactos decorrentes da natureza diferenciada dos
recursos e dos gastos, sero oportunamente discutidos, dedicando-se especial ateno,
quando necessrio, ao esclarecimento de mudanas especficas da legislao, como se

285

Prado (2001:38).

160

fez no caso das alteraes da Lei estadual que regula a distribuio da cota-parte do
ICMS que pertence aos municpios, explicada em detalhes por constituir exemplo claro
de reproduo, no Estado, das distores e da ausncia de coordenao e dinamismo dos
critrios de distribuio de recursos na federao brasileira, frequentemente criticados
na literatura, como comentado nos captulos anteriores.

Breve contextualizao do perodo de anlise


O ano de 1996, como se observou, foi escolhido como momento inicial, o marco zero,
por ser o ano em que foram aprovadas as mudanas mais relevantes para os fins a que se
prope este trabalho. Com efeito, a segunda metade da dcada de 90 foi um perodo de
grandes mudanas polticas e de aprovao de inmeras mudanas constitucionais,
alteraes de regras legais que foram viabilizadas, em muitos casos, pela estabilidade
monetria finalmente alcanada com o Plano Real.
No estado do Rio de Janeiro, 1996 tambm marca o incio de um perodo de
importantes mudanas, resumidas a seguir, cujos efeitos se estenderiam pelos anos
seguintes, e das quais as mais relevantes sero analisadas mais detidamente ao longo do
captulo.
No plano estadual, em sintonia com o que ocorria no plano federal, este foi o perodo
ureo de Reforma do Estado, com mudanas institucionais importantes 286 . Em 1995,
foi institudo o Programa Estadual de Desestatizao 287 , iniciando-se, ainda em 1996, o
ajuste patrimonial do Estado, tendo sido privatizados naquele ano o Banerj e a Cerj.
Tambm em 1995, foi institudo o Fundo de Desenvolvimento Econmico e Social
(FUNDES), destinado a financiar programas e projetos prioritrios em setores
estratgicos para o desenvolvimento econmico e social do Estado 288 .
Iniciaram-se, nesse perodo, as negociaes com a Unio com vistas ao refinanciamento
da dvida estadual, cuja adeso previa que fosse adotado um programa de reestruturao

286

No perodo (legislatura 1995/1998), o governador do Estado, Marcello Alencar pertencia ao mesmo


partido poltico do presidente da Repblica, Fernando Henrique Cardoso, o PSDB, o que sem dvida
contribuiu para a implementao de reformas na administrao estadual na mesma linha das reformas
institudas pelo governo federal.
287
O PED foi institudo pela Lei estadual n 2.470, de 28/11/95.
288

Decreto-Lei n 8, de 15 de maro de 1975, regulamentado pelo Decreto n 22.306 de 28 de junho de


1996.

161

e ajuste fiscal de longo prazo voltado para a reduo da dvida, processo que s seria
finalizado, no caso do Estado, em 1999, como se analisa na sequncia.
Em termos econmicos, 1996 ponto de inflexo em relao crise que marcou o
perodo anterior, tendo incio a trajetria de crescimento da economia fluminense
centrada no setor de petrleo, possibilitada pela abertura do mercado brasileiro de
petrleo, a partir da flexibilizao dada pela Emenda n 09/95 e que viria a se constituir
no principal eixo de sustentao da economia fluminense, fortemente concentrada em
pontos especficos do territrio estadual. Em 1997, foi aprovada a nova legislao do
setor e criada a Agncia Nacional do Petrleo, fatos analisados no captulo III.
Outras duas mudanas de regras que viriam a impactar fortemente o papel da
administrao pblica municipal foram a EC 14/96, que criou o FUNDEF, e a NOB
01/96, que modificou a gesto da sade com o propsito de tornar o poder pblico
municipal responsvel imediato pelo atendimento das necessidades e demandas de
sade em seu territrio. Ambas modificaram o financiamento, a organizao e forma de
prestao das atividades e servios pblicos e, por conseqncia inevitvel, as finanas
pblicas, produzindo efeitos a partir de 1998.
Ainda no mbito da administrao estadual, em janeiro de 1997, foi implantado o
SIAFEM, sistema integrado de administrao financeira, uma adaptao do SIAFI do
governo federal, com o objetivo de modernizar e integrar a gesto contbil,
oramentria e financeira do estado e aperfeioar os controles existentes.
Em conjunto com as alteraes que viriam a ser promovidas com - e induzidas pela - a
aprovao da Lei de Responsabilidade Fiscal, a organizao da gesto dos recursos
pblicos e as formas de controle interno e externo, tanto no Estado como nos
municpios fluminenses, foi profundamente modificada.
A racionalizao e integrao dos sistemas oramentrio e financeiro, o avano em
termos da padronizao das contas e registros contbeis e o fortalecimento dos
instrumentos de planejamento, reabilitado em um contexto de estabilidade monetria,
obrigaram os entes pblicos a adaptarem as suas estruturas administrativas, revelando,
por um lado, as deficincias de recursos humanos e materiais e a falta de qualificao,
mas forando, de outro lado, a maior transparncias das contas pblicas, fundamental
para o aperfeioamento dos controles existentes.

162

Uma anlise do desenvolvimento destas questes, abordando a implantao do SIAFEM


no estado e a questo da padronizao das contas pblicas municipais - que conforma e
limita a disponibilidade de dados da natureza dos que so utilizados para avaliaes das
finanas pblicas, como a que ora se desenvolve tendo em vista a sua especificidade e
os reflexos na metodologia, consta do Anexo ao presente trabalho.
A geografia poltica do estado tambm sofreu alteraes, com o desmembramento de
distritos e a criao de dez novos municpios, instalados em 1997, como se analisou no
captulo IV. Em 1996, a EC 15/96 limitou esse processo no pas, ao determinar que
modificaes na geografia dos estados e municpios s poderiam ocorrer em prazo a ser
fixado em lei complementar federal, at hoje no editada, e mediante a realizao de
Estudo de Viabilidade Municipal. Em funo da reorganizao territorial e da estrutura
produtiva fluminense, com as alteraes introduzidas pela explorao do petrleo e gs,
a distribuio da populao residente no estado tambm mudou, na direo apontada no
captulo precedente.
Por fim, as regras de distribuio da parcela de 25% do ICMS que pertence aos
municpios tambm foram modificadas com a aprovao de nova legislao estadual
que regulamentou esse que considerado o principal imposto nacional, que se seguiu
aprovao da Lei Complementar n 87/96, a Lei Kandir, alterando a distribuio dos
recursos fiscais no mbito intra-estadual com o agravamento dos desequilbrios
horizontais, entre os municpios, ponto que ser explorado adiante.
A conjuno de todos esses fatores, como no poderia deixar de ser, contribuiu
decisivamente para a modificao dos padres de financiamento e composio dos
gastos pblicos no territrio estadual, objeto central da anlise que se desenvolve neste
captulo.
Em 2000, ano eleitoral, foi aprovada a LRF, com expectativa quanto s implicaes
sobre a organizao e controle das finanas, e nfase no equilbrio das contas pblicas e
na reduo do endividamento de todos os entes federativos, incluindo os municpios.
Nesse momento, j se fazem sentir alguns dos impactos mais importantes decorrentes
das mudanas da dcada de 90, tendo em vista que o FUNDEF comeou efetivamente a
operar em 1998, mesmo ano em que se iniciaram os expressivos pagamentos de
royalties do petrleo e entraram em funcionamento efetivo as novas condies de gesto
da sade definidas na NOB01/96, alm de ter sido tambm foi aprovada a Emenda

163

Constitucional n 29/00, que fixou limites mnimos para aplicao de recursos pblicos
na sade, nos trs nveis de governo.
Outro aspecto que merece ser destacado, por seus reflexos sobre as finanas municipais,
o movimento, nitidamente percebido em 2000, de recentralizao dos recursos no
mbito da federao em resposta crescente rigidez do oramento federal,
anteriormente analisado, com a progressiva substituio das transferncias de recursos
livres a estados e municpios por aquelas condicionadas ou vinculadas a finalidades
especficas, processo claramente identificado no exame dos dados que se segue.
A reduo da autonomia decisria sobre a utilizao dos recursos, por parte dos
governos locais, foi acompanhada do aumento dos volumes repassados com o controle e
comando mais centralizados no governo federal e sujeitos a condies definidas por lei.
A perda gradual da elevada autonomia financeira e poltica assegurada pela CF88
equivale a uma reduo efetiva da autonomia da esfera municipal, como se analisar,
mas permite que se alcance algum grau de coordenao, na busca de assegurar nveis
mnimos de proviso de bens e servios pblicos essenciais para a populao.
O ano de 2004 representa o momento atual 289 , em que as mudanas analisadas
anteriormente encontram-se consolidadas, e em alguns casos aprofundadas, como na
sade com a aprovao da NOAS 2001, e em que expressiva e crescente a
participao dos recursos dos royalties nas finanas locais.
Um desdobramento da anlise que se desenvolve testar a validade, para os municpios
do Rio de Janeiro, de algumas das teses mais frequentemente encontradas sobre o
federalismo fiscal no Brasil, procurando estabelecer semelhanas e diferenas entre os
padres de desenvolvimento das finanas locais brasileiras e fluminenses.
Assim, com o intuito de verificar em que medida os traos caractersticos do sistema
federativo em vigor j discutidos, que acrescentam dificuldades ao ordenamento
eficiente das finanas federativas 290 , tambm se manifestam no estado do Rio de
Janeiro, a prxima seo apresenta uma anlise dos dados referentes s receitas dos
municpios, buscando avaliar se a distribuio recente das receitas prprias e
transferidas acompanha o padro nacional, descrito na literatura analisada, e testar a
289

A escolha de 2004 foi determinada por ser o ano mais recente para o qual h maior disponibilidade de
dados auditados.
290
Principalmente a forte descentralizao das competncias tributrias, a autonomia municipal
acentuada, e a expressiva disparidade inter e intra-regional do ponto de vista fiscal.

164

adequao de algumas das teses levantadas relativamente s caractersticas do arranjo


federativo brasileiro, nessa mesma literatura, para os municpios fluminenses.
Destacam-se, nesse sentido, as concluses de que uma pequena parcela da populao
brasileira vive nos municpios pequenos, mas essas cidades menos populosas se
apropriam de uma parcela maior de recursos do FPM em proporo aos seus habitantes
do que os municpios de todos os demais portes: mdios, grandes e muito grandes,
incluindo as capitais dos estados, ou seja, de que quanto menor o nmero de habitantes,
maior a receita disponvel per capita decorrente de uma tambm elevada relao
FPM/populao. Essa situao decorreria, como se analisou no captulo II, do fato de
que os critrios de repartio do FPM, tal como definidos legalmente, favorecem as
cidades menos populosas com o objetivo de redistribuir os recursos entre os municpios
que seriam financeiramente mais pobres, mas estes municpios no so necessariamente
os que tm a populao mais pobre.
Outras concluses oferecidas em estudos sobre federalismo fiscal no Brasil apontam
para o fato de que a receita tributria prpria e as transferncias do ICMS crescem com
a populao do municpio e no seriam relevantes para as cidades pequenas, assim
como o fato de que os municpios conseguem arrecadar pouco com seus tributos, em
razo da estrutura fiscal vigente, j que o potencial de gerao de receita prpria, dadas
as competncias tributrias municipais, concentra-se nos grandes centros e nas regies
mais desenvolvidas. A anlise empreendida nas prximas sees permitir avaliar em
que medida essa afirmativa vlida para os municpios fluminenses.
Considerando que a municipalizao se d essencialmente nas reas sociais,
fundamental definir o que pode ser considerado como gasto social e, na medida em que
os dados permitirem, tendo em vista as dificuldades decorrentes da excessiva agregao
das informaes de despesa at pouco tempo utilizada por todos os nveis de governo,
avaliar possveis impactos 291 . A definio do que seria o gasto nas reas sociais no
trivial. Segundo definio adotada em estudo de acompanhamento do gasto do governo

291

As despesas por funo de governo s passaram a ser desagregadas a partir da Portaria n 42/99 do
Ministrio do Planejamento e Oramento, cuja adoo pelos municpios s se tornou obrigatria a

partir de 2002,

165

federal, desenvolvido pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada IPEA, o gasto


pblico social seria aquele que 292
compreende os recursos financeiros brutos empregados pelo setor pblico no
atendimento de demandas sociais e que corresponde ao custo de bens e servios
inclusive bens de capital e transferncias, sem deduzir o valor de recuperao
(depreciao e amortizao dos investimentos em estoque, ou recuperao do principal
de emprstimos anteriormente concedidos). A definio do gasto pblico social implica
uma viso mais ampla da atividade pblica, por isso ficou definida a rea de cobertura
do levantamento como todos os programas sociais de carter pblico, o que inclui os
executados por rgos da administrao indireta que dispem de recursos prprios.

O trabalho chama a ateno para o fato de que a maioria dos estudos dedicados anlise
do gasto pblico define o gasto social pelos setores considerados de interesse
social, definio que, por incorporar necessariamente um componente de juzo de
valor, dificulta um consenso quanto aos setores relevantes, que acabam sendo definidos,
em cada caso, pela disponibilidade de informaes.
As limitaes metodolgicas envolvidas no exame dos gastos sociais pelos registros das
despesas por rgo (conceito institucional) e por funo (enfoque funcional) e at por
programa devem-se, basicamente, ao fato de serem estas classificaes muito
agregadas. As dificuldades de obteno de informaes mais detalhadas da despesa em
nvel que permita identificar as aes desenvolvidas e os recursos para o seu
financiamento, por outro lado, tambm apontadas no mencionado estudo do IPEA,
apesar de muito relevantes, no devem impedir que se busque analisar, com as
informaes disponveis nos oramentos municipais, o comportamento dos gastos
sociais de maior peso, com o objetivo de avaliar ainda que de forma imprecisa os
impactos da municipalizao, o que ser feito na ltima seo deste captulo.
Sero destacadas ainda, por sua importncia estratgica para a economia do Estado e
dos municpios do Rio de Janeiro detalhada no captulo IV, as receitas da compensao
financeira provenientes das atividades de explorao e produo de petrleo e gs

292

Texto para Discusso do IPEA (TD 547), relativo ao acompanhamento do gasto social federal,
considera as seguintes reas de atuao social: educao, sade, saneamento, alimentao e nutrio,
habitao e urbanismo, defesa do trabalhador, previdncia e assistncia, organizao agrria, cincia e
tecnologia e benefcios a servidores. http://www.ipea.gov.br/pub/td/td_547.pdf

166

natural, que vm impactando de forma expressiva os oramentos das cidades do Rio de


Janeiro 293 .
Os montantes envolvidos justificam essa opo e permitem dimensionar a relevncia da
fonte de recursos: em 2004, o total pago aos 92 municpios fluminenses correspondeu a
11% das receitas totais dos governos municipais. Se na maior parte dos municpios das
regies Norte e das Baixadas Litorneas, confrontantes com a Bacia de Campos, as
rendas do petrleo respondem por mais de 50% da receita total, em Campos dos
Goytacazes, maior beneficirio, representaram 70% do oramento municipal de 2004.
A hiptese que se procura desenvolver no presente trabalho que os impactos sobre as
finanas pblicas decorrentes das alteraes no aparato legal e institucional em que se
insere o arranjo federativo brasileiro foram ainda mais pronunciados no Estado do Rio
de Janeiro, em razo da importncia que ganharam o petrleo e o gs natural para a
economia e para as finanas dos entes federativos fluminenses depois das mudanas no
marco legal do setor.
Como se pretende demonstrar nas prximas sees, a importncia da existncia desses
recursos naturais no Estado do Rio de Janeiro, onde esto localizadas as maiores
reservas provadas do Brasil, no se resume centralidade do papel que as atividades
ligadas a eles ocupam, hoje, na economia fluminense, e que se traduzem na participao
expressiva de 25% do PIB estadual, como restou comprovado no captulo IV.
Desde as mudanas ocorridas no quadro legal e institucional, a riqueza gerada pelas
atividades econmicas ligadas a esses setores possibilitou a reverso da profunda crise
vivida pela economia estadual ao longo do sculo XX, evidenciada, nos ltimos anos da
dcada de 80, na perda de competitividade industrial e da posio relativa do Rio de
Janeiro na produo nacional e na prpria federao, com o agravamento dos problemas
sociais e dos conflitos de natureza federativa da decorrentes.
Do ponto de vista das finanas pblicas, sob outro prisma, os impactos da mudana na
legislao tambm no se resumem magnitude das receitas que passaram a ser
recebidas como compensao financeira pela explorao e produo do petrleo e do
gs natural, e ao significativo reforo de caixa nos cofres pblicos que representam, mas

293

Alm de responder por 84,2% da produo nacional de petrleo, 48,7% da produo de lquido de gs
natural (LGN) e 45% da produo de gs natural em 2005, o Estado do Rio de Janeiro concentra mais de
80% das reservas provadas de leo, condensado e gs natural. (Dados da Agncia Nacional do Petrleo
- ANP, http://www.anp.gov.br)

167

incluem, ainda, os impactos relativos ao potencial de melhoria da situao patrimonial


que proporcionam aos entes beneficiados.
Vale destacar, como exemplo claro desse potencial, que foi a mudana na legislao do
petrleo, em ltima instncia, que possibilitou a assinatura do acordo de renegociao
da dvida estadual, por aumentar o valor dos royalties a que faz jus o Estado e criar a
participao especial, que geraram direitos futuros fundamentais para a concretizao
do contrato.
Com efeito, o Rio de Janeiro foi o ltimo, dentre os estados brasileiros, a renegociar a
sua dvida com a Unio. J tendo privatizado o banco estadual, Banerj, em 1996 e
diversas empresas estaduais no perodo 1996/1998, no mbito do Programa Estadual de
Desestatizao - PED 294 , ao final de 1998, s restava ao Estado o controle acionrio da
CEDAE a ser oferecido como garantia. Como a empresa no foi privatizada, a
alternativa encontrada para viabilizar a assinatura do contrato foi a antecipao de
receitas futuras do petrleo 295 .
Dessa forma, o Contrato de Refinanciamento de Dvidas do Estado do Rio de Janeiro s
veio a ser celebrado em 29 de outubro de 1999 296 , quando o governo estadual logrou
reunir as condies financeiras para o pagamento de R$ 2,0 bilhes Unio, a chamada
Conta Grfica, montante de ativos correspondentes a 20% do valor total da dvida
renegociada (avaliada em R$ 10,2 bilhes) 297 que deveria ser transferido ao Governo
federal na assinatura do acordo para a obteno de condies mais favorveis.
Na ausncia de bancos ou empresas a serem privatizadas, o Estado ofereceu, como parte
do pagamento, recursos da antecipao de crditos futuros do Estado em "Royalties do
294

O PED foi institudo pela Lei Estadual n 2.470, de 28/11/95. No perodo 1996/1998 apresentou
resultados expressivos de vendas de empresas estaduais que totalizaram U$ 2.050 milhes, incluindo,
alm do Banerj, a privatizao da Companhia de Eletricidade do Rio de Janeiro CERJ (primeira
distribuidora estadual de energia eltrica a ser privatizada no Brasil), a CEG, RioGs, Metr, Conerj,
Flumitrens e o Terminal Garagem Menezes Cortes. (Contas de Gesto do Governo Estadual, exerccio
2002, disponvel em www.tce.rj.gov.br, link Prestando contas sociedade/Contas da gesto pblica).
295
Depois da eleio de novo governador de um partido de oposio ao governo federal, Anthony
Garotinho (1999-2002), foi suspenso o processo de privatizao da empresa iniciado no governo anterior
e aprovada lei que impediu a privatizao, depois de tentativa frustrada de ciso parcial da companhia
que viabilizasse a venda de partes.
296
Contrato de Confisso, Promessa de Assuno, Consolidao, e Refinanciamento de Dvidas,
celebrado entre a Unio e o Estado, com intervenincia do Banco do Brasil S.A., com base na Lei n
9.496/97, na Medida Provisria n 1.900-43/99 e nas Leis estaduais n 2.674/97 e n 2.996/98. Ver
MURTA, M. (2000) para uma anlise aprofundada do processo de renegociao da dvida do Estado.
297
Com base nos critrios estabelecidos pela Lei n 9.496/97. O montante da dvida era ainda maior: a
parcela referente s Contas A e B - linhas de crdito abertas na Caixa Econmica Federal para cobertura
de passivos atuariais e outras avenas do Banerj, que somava mais de R$ 5 bilhes, no foi includa no
acordo.

168

Petrleo" (recebveis), adquiridos pela Unio. Pelo acordo, a dvida deveria ser
amortizada em 30 anos a partir de 2000, em 360 prestaes mensais e consecutivas,
incidindo sobre o montante da dvida a variao do IGP-DI mais 6% de juros ao ano.
A viabilizao da renegociao da dvida do Estado com a Unio, proporcionada pelos
recursos oriundos do petrleo e do gs natural, mais um aspecto a ilustrar a
importncia crucial do petrleo para as finanas estaduais 298 .
A falta de mecanismos de coordenao, que caracterstica do federalismo brasileiro,
faz com que esses recursos extraordinrios e expressivos estejam sendo utilizados, por
cada governo local, sem que se definam estratgias ou prioridades que considerem a
questo do desenvolvimento regional, tendo em vista a ausncia de regramento legal
que delimite as possibilidades de aplicao das receitas ou planejamento que contemple,
principalmente, o esgotamento previsvel das reservas.
A preocupao com a utilizao desses recursos pelo Estado e pelos municpios
fluminenses, por sua natureza peculiar, tem sido manifestada pelo Tribunal de Contas
do Estado, responsvel pela fiscalizao do cumprimento das normas legais relativas
gesto dos recursos pblicos, como se verifica no trecho a seguir, extrado do Voto
proferido na apreciao das Contas de Gesto do Governo do Estado, exerccio 2006 299 :
A dependncia (crescente) que o Estado apresenta dos recursos do petrleo e gs
natural no se resume s receitas da compensao financeira participaes
governamentais mencionadas anteriormente, mas inclui, como se analisou nos
Relatrios das Contas de Gesto de exerccios anteriores, as receitas provenientes dos
resgates e rendimentos dos Certificados Financeiros do Tesouro CFT que integram o
patrimnio do RIOPREVIDNCIA, as quais so determinantes para o pagamento dos
benefcios previdencirios que, de outra forma, teriam que ser cobertos por aportes
adicionais de recursos do Tesouro.
(...)

298

Alm de garantir ingressos anuais de receitas em valores crescentes, no Tesouro estadual e no


RIOPREVIDNCIA, os direitos sobre a participao no resultado da explorao de petrleo e gs natural
das reservas fluminenses, inclusive futuros, de que o Estado titular, tambm tm servido de lastro para
operaes de antecipao de receitas oramentrias nos ltimos anos, que garantiram recursos
extraordinrios s finanas estaduais. (Contas de Gesto do Governo Estadual, exerccio 2006,
disponvel em www.tce.rj.gov.br/Prestando contas sociedade/Contas da gesto pblica).
299
Idem, p.1000/1005. Em 2006, as receitas das participaes governamentais provenientes do petrleo e
gs natural responderam por cerca de 15% da receita total arrecadada pelo governo estadual.

169

Conforme j alertado por este Tribunal em diversos processos em que foram analisadas
questes relativas utilizao pelos Municpios e pelo Estado de recursos do petrleo,
pelo fato destes no serem renovveis, portanto, finitos, seria recomendvel que se
evitasse que estes recursos fossem utilizados no pagamento de despesas correntes,
ainda que permitidas legalmente. Preferencialmente, tais recursos devem destinar-se a
investimentos que incrementem a gerao de receita prpria de forma sustentada no
futuro, contribuindo de forma mais efetiva para o equilbrio fiscal e, com isso,
assegurando a manuteno das polticas pblicas voltadas para o desenvolvimento e
melhoria das condies de vida da populao fluminense.

A instncia estadual pode ser a mais adequada, nesse caso, para propor e articular uma
estratgia regional, que poderia ser viabilizada com a criao de um fundo regional com
parcela desses recursos, com o objetivo de estabelecer um plano de investimentos
voltados para o desenvolvimento de alternativas de diversificao produtiva, para
quando o petrleo acabar e, principalmente para a reduo das desigualdades, de
maneira a no acentuar os desequilbrios que j se manifestam e a ocupao
desordenada da regio.

170

V . 1. Anlise das Receitas dos municpios fluminenses


V.1.1 Panorama geral das receitas no perodo 1996/2004
Entre 1996 e 2004, a receita final do conjunto dos municpios fluminenses300 cresceu de
R$ 9,1 bilhes para 13,5 bilhes 301 , um aumento de 49%, j descontada a inflao do
perodo, demonstrado no quadro abaixo.
As receitas totais 302 cresceram no mesmo perodo de R$ 11,5 bilhes para R$ 16,9
bilhes (em valores de dezembro de 2004), com a composio resumida no quadro, que
apresenta os valores agregados para 1996, 2000 e 2004, em reais de dezembro desse
ltimo ano.
O exame mais detido dos percentuais de variao (real) dos volumes de receita,
informados nas colunas da direita, revela, no entanto, que esse aumento das receitas teve
lugar entre 1996 e 2000, perodo em que ocorreu a maior parte das mudanas
anteriormente analisadas. Com efeito, as receitas finais dos municpios - conceito mais
relevante para a anlise que se desenvolve - cresceram 53% nesses quatro primeiros
anos, ao passo que entre 2000 e 2004, como indicado na ltima coluna do quadro,
apresentaram queda em termos reais de 3%, resultando no aumento de 49% quando
comparados os valores de 2004 e 1996.
Receitas dos Municpios do RJ, principais grupos - 1996/2000/2004
Receitas

2004

% do
total

2000

% do
total

1996

(em mil R$ de 2004)


%
%
%
% do
2004
2000 2004
total
/96
/96
/00

Receita Tributria

4.059.130,7

24%

4.529.279,3

28%

4.142.324,7

36%

-2%

9%

-10%

Transferncias
Compensao Financeira
(Royalties)

7.557.590,0

45%

8.391.290,7

53%

4.884.345,8

43%

55%

72%

-10%

1.886.440,7

11%

977.533,8

6%

56.068,0

0%

Receita Final
Receita Total

13.503.161,4

80%

13.898.103,7

87%

9.082.738,5

79%

49%

53%

-3%

16.929.234,5 100% 15.943.833,3 100% 11.489.478,7 100%

47%

39%

6%

3.265% 1.643%

93%

Como seria esperado em decorrncia das mudanas institucionais j analisadas, alm do


aumento das receitas totais dos municpios fluminenses no perodo 1996/2004 (que

300

A receita final dos municpios, no esquema analtico deste trabalho, a categoria que inclui as
receitas tributrias e de transferncias da Unio e do Estado, alm das receitas de compensao
financeira do petrleo e do gs natural e representa cerca de 80% da receita total.
301
Valores em reais de dezembro de 2004, atualizados pelo IGP-DI mdio ponderado da FGV-RJ.
302

As receitas totais englobam, alm das receitas tributrias e transferncias, as receitas de


contribuies, patrimonial (exceto da compensao financeira), outras receitas correntes (inclusive da
dvida ativa), receitas de capital, entre outras.

171

somou mais de R$ 5 bilhes em valores atualizados), a composio da receita dos


municpios alterou-se significativamente no perodo.
O aumento foi proveniente em maior medida, e como se examinar adiante, das
transferncias vinculadas a finalidades especficas - com destaque para o FUNDEF e o
SUS, responsveis por 9% e 8%, respectivamente, de toda a receita arrecadada em 2004
- e dos valores das receitas da compensao financeira pela explorao do petrleo e gs
natural (royalties e participaes especiais).
Com efeito, o detalhamento da composio da receita final, retratado no quadro,
evidencia o espetacular crescimento de 3.265% da receita da compensao financeira
desde 1996, quando ainda era insignificante a sua importncia como fonte de recursos,
at 2004, quando j representava 11% do total de recursos arrecadados pelo conjunto
dos municpios, muito embora, como mencionado anteriormente e ser explicitado na
anlise dos dados desagregados que se segue, a distribuio dessa riqueza entre eles seja
muito desigual e concentrada.
O maior percentual de aumento das receitas provenientes da explorao do petrleo e
gs natural foi provocado pela mudana no aparato legal descrita no captulo III e, por
essa razo, se deu com mais vigor entre 1996 e 2000 (aumento de 1.643% em termos
reais). Apesar de no continuar no mesmo ritmo, a tendncia de aumento permaneceu
no perodo 2000/2004, quando esses recursos elevaram-se 93% - por influncia da
evoluo favorvel dos preos no mercado internacional e da elevao nos volumes
produzidos, tendncia que tambm foi mapeada no mesmo captulo III.
As receitas tributrias arrecadao prpria municipal e de transferncias todos os
recursos repassados, independente da origem, natureza ou finalidade apresentaram
comportamento bastante diverso.
Confirmando as expectativas derivadas da anlise das mudanas empreendidas no
perodo, verifica-se que as receitas de transferncias, consideradas em seu conjunto,
cresceram 55%, em termos reais, entre 1996 e 2004.
Um olhar mais detido revela que a elevao tambm ocorreu no perodo inicial, entre
1996 e 2000, registrando-se nesse ltimo ano um aumento de 72% (j descontada a
inflao) nos volumes transferidos aos municpios quando comparados aos recebidos
em 1996. Invertendo-se a tendncia a partir de ento, as receitas transferidas em 2004
apresentaram uma queda real de 10% relativamente ao total transferido em 2000.
172

As receitas tributrias dos municpios fluminenses, ao contrrio das receitas de


transferncias, retraram-se 2% em termos reais ao longo do perodo, quando
comparados os valores arrecadados em 2004 e 1996. Apesar desse resultado, a
arrecadao tributria dos municpios tambm cresceu no incio, registrando-se um
aumento de 9%, em termos reais 303 , entre 1996 e 2000, mas que foi contrabalanado
por uma reduo de 10% da receita tributria nos anos subseqentes.
Constata-se, portanto, no Rio de Janeiro, um incremento da arrecadao tributria dos
municpios no perodo inicial da presente anlise, marcado pela estabilizao monetria
que se seguiu ao Plano Real, at 2000, mas que foi totalmente revertido no perodo
2000/2004. Esse comportamento coincide com o movimento mais geral de elevao da
receita arrecadada diretamente por todos os nveis de governo, j mencionado quando se
analisou o processo de descentralizao ocorrido no Brasil (captulo II).
Em que pese o contnuo aumento da carga tributria total, que prossegue avanando no
perodo mais recente, verificou-se, a partir de 1998, uma inflexo na distribuio da
receita disponvel entre as esferas de governo.
A situao federativa se modificou a partir de ento, quando tem incio um processo de
recomposio progressiva das perdas relativas da Unio. Esse movimento se
assemelha a uma recentralizao, no sentido de que se d por meio de aumento da
carga tributria federal que no partilhada com os demais entes, derivada
principalmente da arrecadao das contribuies sociais, em detrimento da arrecadao
dos impostos de renda e sobre produtos industrializados, que compem os fundos de
participao, como se viu, os mais importantes instrumentos de redistribuio vertical
de recursos fiscais na federao.
Cabe destacar que esse movimento coincide com a mudana de orientao da poltica
econmica, motivada pela crise deflagrada pela moratria da Rssia decretada em
meados de agosto de 1998. At ento, a economia nacional vinha convivendo com
elevados e persistentes deficits externo e fiscal e com a manuteno, por parte do

303

O aumento de 9% cai para 3% quando se exclui o IRRF, que at 1996 no era considerado receita
tributria (em 2004, o IRRF correspondeu a 3% da receita tributria); por outro lado, at 1996, inclusive,
os municpios ainda registraram receitas do IVVC (extinto em 1995). Em qualquer hiptese (com e sem as
mudanas) houve queda em termos reais entre 1996 e 2004. O que se pretende na presente anlise
avaliar quanto e como variou a capacidade de arrecadao tributria dos municpios, que depender
sempre da legislao tributria em vigor em cada momento.

173

governo, do enfoque gradual para a correo de ambos os deficits, poltica que j vinha
em andamento desde 1995.
A moratria russa desencadeou uma abrupta reduo no fluxo de capitais para os
chamados mercados emergentes e disseminou um forte sentimento de desconfiana dos
investidores externos com relao possibilidade de sustentao do "mix" de poltica
econmica utilizada pelos pases emergentes, em geral, e pelo Brasil em particular.
Repetindo a combinao de poltica monetria e fiscal j adotada por ocasio da crise
asitica, o governo lanou um novo programa de ajuste das contas pblicas e elevou
substancialmente as taxas de juros.
A perda expressiva de reservas e o agravamento da crise internacional conduziram o
pas a pedir apoio externo, que veio a ser capitaneado pelo FMI, garantindo a obteno
de recursos da ordem de US$ 42 bilhes, valor que permitiu a reduo da taxa de juros,
mas selou o compromisso do governo com a austeridade fiscal e a perseguio de
supervits primrios da em diante.
A desconfiana do mercado em relao sustentao da poltica econmica do governo
e, em especial, manuteno da poltica cambial ento empreendida, fruto dos seguidos
ataques especulativos sofridos pelo Real ao longo de 1997 e 1998, contribuiu no s
para o crescimento acelerado do endividamento pblico como tambm para a alterao
da composio da dvida, que se tornou mais desfavorvel, com a progressiva
deteriorao das condies fiscais e financeiras dos governos estaduais que motivou o
processo de renegociao das dvidas, inclusive do Estado do Rio de Janeiro, j
examinado nos captulos precedentes.
O programa de estabilizao fiscal implementado pelo governo federal partiu do
pressuposto que as causas do baixo crescimento e da excessiva vulnerabilidade externa
da economia brasileira estavam intimamente relacionadas ao desequilbrio fiscal. O
programa - baseado em pesada elevao de impostos e taxas e cortes de gastos
governamentais no curto prazo, para gerao de supervits primrios e no controle da
dvida no longo prazo - apoiou-se em poucos pontos bsicos, identificados como sendo
as principais restries ao equacionamento das finanas pblicas do pas, dentre os
quais se destacou a questo da previdncia - em especial, da previdncia dos servidores
pblicos - e a defesa das reformas administrativa e tributria, consideradas fundamentais
para o sucesso e concretizao do ajuste fiscal.

174

O resultado da nova orientao da poltica econmica internamente foi o incremento da


participao relativa do governo federal na diviso federativa da arrecadao direta (o
bolo tributrio) e, principalmente, da receita disponvel, na razo direta da reduo
proporcional das transferncias, como demonstram os dados apresentados no captulo
II, dos quais extramos apenas os relativos aos anos de 1996, 2000 e 2004, reproduzidos
a seguir:
BRASIL - Evoluo da Arrecadao Direta por Esfera de Governo: 1996-2004

ANO UNIO
1996
19,6
2000
22,3
2004
25,1

(em % PIB)
(em % total)
ESTADOS MUNICPIOS TOTAL ANO UNIO ESTADOS MUNICPIOS TOTAL
8,1
1,5
29,1 1996 67,3
27,7
5,0
100,0
9,2
1,9
33,4 2000 66,7
27,6
5,7
100,0
9,8
2,1
37,0 2004 67,8
26,5
5,7
100,0

BRASIL - Evoluo da Receita Disponvel por Esfera de Governo: 1996-2004


(em % PIB)
(em % total)
ANO UNIO ESTADOS MUNICPIOS TOTAL ANO UNIO ESTADOS MUNICPIOS TOTAL
1996 16,3
8,0
4,8
29,1 1996 56,0
27,6
16,3
100,0
2000 18,6
8,8
6,0
33,4 2000 55,8
26,3
17,9
100,0
2004 21,4
9,4
6,3
37,0 2004 57,8
25,3
17,0
100,0
Fonte: AFONSO e MEIRELLES (2006).

Os dados so esclarecedores do movimento descrito. No total, a carga tributria elevouse de 29% para 37% do PIB, uma elevao consistente, de 7,9 pontos do PIB, ao longo
de todo o perodo, quase toda de responsabilidade da Unio, no restando dvidas
quanto ao crescimento da receita do governo federal em 2004 na comparao com 1996,
de 5,5 pontos do PIB.
Nesse mesmo tempo, a receita arrecadada diretamente pelos estados cresceu 1,7 pontos,
passando de 8,1 % para 9,8% do PIB e a dos municpios cresceu 0,6%, representando,
em 2004, apesar do crescimento, apenas 2,1 % do PIB.
Embora crescendo ao longo dos anos, em percentual da arrecadao total - dados das
linhas de cima, direita observa-se que, depois de perder participao em termos
relativos em 2000, a receita da Unio ultrapassou em 2004 a importncia que tinha em
1996, representando 67,8% do total de tributos.
Os municpios tambm ganharam mais espao no bolo tributrio, arrecadando em 2004
o equivalente a 5,7% de todos os tributos do pas, contra 5% em 1996, enquanto os
estados foram perdendo participao para os demais entes, de 27,7% para 26,5% do

175

total da arrecadao, evidenciando o enfraquecimento relativo dessa esfera tambm em


termos de recursos disponveis.
O acirramento da guerra fiscal, por meio da concesso de benefcios tributrios do
ICMS, principal fonte de recursos fiscais prprios dos estados, convertida em
instrumento de poltica de desenvolvimento regional, certamente colaborou para esse
desempenho. este o preo pago, em termos agregados, pela ampliao da autonomia
dos governos estaduais na gesto do principal imposto do pas, conferida pela
Constituio de 1988 em um contexto federativo marcado pela competio entre os
entes e que no conta com instrumentos de poltica regional nem com mecanismos
eficazes de coordenao e cooperao.
Considerando a receita disponvel, a Unio tambm foi a que mais ganhou. Depois de
perder terreno at 2000, a participao da receita federal no bolo tributrio voltou a
crescer, chegando a representar 57,8% em 2004.
Nos municpios, confirmando os resultados apurados com os dados dos municpios
fluminenses, o movimento foi inverso. A participao municipal na receita disponvel
cresceu entre 1996 e 2000, alcanando 17,9% do total, mas tornou a cair desde ento,
para 17% em 2004. Para os estados, a perda foi maior e se deu em todo o perodo,
recuando de 27,6% em 1996 para 25,3% em 2004.
Em resumo, conclui-se que a receita arrecadada diretamente pelo conjunto dos
municpios brasileiros aumentou principalmente entre 1996 e 2000, desacelerando o
ritmo e mantendo-se virtualmente no mesmo patamar desde ento (em termos relativos).
A parcela da receita tornada disponvel para essa esfera de governo, por outro lado,
cresceu bem mais, como se verifica na parte inferior do quadro, direita, evidenciando
a importncia das transferncias intergovernamentais de recursos para os oramentos
municipais e confirmando que a descentralizao oramentria caracteriza um
processo de municipalizao, fartamente documentada na literatura 304 .
Cabe destacar, no entanto, que esse aumento da receita disponvel teve lugar
principalmente no perodo 1996/2000, registrando-se perda relativa da participao dos

304

Como bem observado por PRADO (2003:43), nos seguintes termos: No Brasil, s parece haver um
efetivo processo de descentralizao no sentido de ampliao da participao dos municpios nos
encargos e recursos. Do ponto de vista tanto da atribuio de encargos como da disponibilidade lquida
de recursos, aps transferncias intergovernamentais, os governos estaduais tm hoje rigorosamente a
mesma situao que tinham vinte anos atrs.

176

municpios na receita disponvel do conjunto da federao desde 2000 (de 17,9% para
17% do total), efeitos tambm sentidos nas finanas dos municpios fluminenses.
Os ganhos maiores de receita para os municpios, portanto, concentraram-se no perodo
entre 1996 e 2000, invertendo-se a tendncia desde que a Unio passou a buscar a
recomposio das perdas de receita que teria tido depois de 1988.
O fato de que o aumento das receitas municipais no perodo se deu exclusivamente pela
via das transferncias intergovernamentais sugere a elevao da dependncia dos
municpios relativamente ao esforo arrecadador dos demais nveis de governo.
Tais concluses, todavia, por serem genricas, no permitem identificar com preciso
que receitas deram causa a esses movimentos e as repercusses sobre a autonomia
financeira da esfera municipal, obviamente diversas dependendo da natureza das
receitas, se livres ou condicionadas, se legais ou discricionrias.
Tendo em vista ser precisamente este o objeto do presente trabalho, a anlise ser
aprofundada com o detalhamento por categorias de receitas e por natureza das
transferncias, parcela mais significativa dos oramentos municipais, com o intuito de
fornecer novos elementos para a avaliao dos impactos das modificaes descritas nos
captulos precedentes sobre as finanas dos municpios fluminenses.

V.1.2 Apresentao do Modelo Analtico utilizado no estudo das


Receitas dos Municpios do RJ
Para desenvolver a anlise tal como proposta, separando as receitas por seus objetivos e
componentes, convm, antes de avanar, apresentar o modelo analtico adotado neste
trabalho, que segue, como j mencionado, o esquema formulado por Srgio Prado com
o objetivo de identificar os componentes que podem ser considerados quase universais
em sistemas fiscais federativos 305 .
Com esse intuito, o esquema parte da apropriao de receita que deriva da atribuio de
competncias tributrias - a receita prpria diretamente arrecadada pelos entes - e vai
agregando, sucessivamente, formas bsicas de transferncias, que vo gerando outros
305

PRADO, S. (2001; 2003)

177

perfis de distribuio da receita at chegar receita final disponvel que define a


capacidade de gasto efetiva de cada jurisdio. 306
O objetivo separar os efeitos das duas funes bsicas assumidas usualmente pelos
governos de nveis superiores em sistemas federativos, a de arrecadador substituto e a
de redistribuidor de recursos com fins de equalizao do poder de gasto oramentrio e
da proviso de bens pblicos especficos.
Com base no reconhecimento de que a tendncia concentrao da arrecadao no
nvel central (superior) de governo 307 , aliada descentralizao de encargos, torna
necessria e fundamental a transferncia de receitas para ajustar verticalmente a
capacidade

de

gasto,

modelo

classifica

os

fluxos

das

transferncias

intergovernamentais por sua finalidade (devolutiva/compensatria ou redistributiva,


voltada para reduzir disparidades ou vinculada a objetivos setoriais) e separa esses
fluxos em estruturais (legal ou constitucionalmente definidos) ou de curto prazo
(discricionrios).
O esquema trabalha com trs conceitos bsicos de receita, que resultam da agregao
dos diferentes tipos de recursos fiscais e que podem ser posteriormente desdobrados em
outras formas de apropriao e perfis de distribuio da receita, pelas diferentes
unidades que integram os sistemas fiscais federativos, at chegar receita final
disponvel, que define a capacidade de gasto efetiva de cada jurisdio 308 :
Arrecadao Prpria: reflete a estrutura de competncias tributrias e o esforo
fiscal de cada nvel de governo;
Receita Prpria: totalidade de recursos derivados da explorao das bases
tributrias do territrio, independente de quem arrecada;
Receita Disponvel Permanente: totalidade de recursos recebidos de forma
permanente, resultante da arrecadao prpria e da operao do sistema de
transferncias.

306

PRADO, S. ( 2003:45)

307

A inadequao crescente, nos nveis subnacionais, entre encargos (que aumentam com a
descentralizao) e arrecadao prpria de cada nvel de governo (em face da concentrao da
arrecadao no nvel central) tem razes histricas no modelo do Estado Keynesiano, reforadas com a
complexidade dos sistemas trazida pela globalizao. (PRADO,2003:46).
308
PRADO (2003:45).

178

Esses conceitos so detalhados pelo autor e desdobrados com a agregao abaixo


resumida, que constitui o esquema analtico bsico para sistema de transferncias
intergovernamentais, com as adaptaes para a anlise do caso fluminense 309 :

Apropriao inicial por competncia tributria:


1. ARRECADAO ou Receita Prpria Diretamente Arrecadada
(+) Devoluo Tributria
(=) Apropriao legal derivada das bases tributrias:
2. RECEITA PRPRIA ou Receita Prpria Lquida
(+) Transferncias redistributivas e por polticas seletivas permanentes, intra-estaduais
(=) Apropriao por critrios redistributivas e de polticas seletivas permanentes
(critrio fiscal de longo prazo), nos limites do Estado:
3. RECEITA DISPONVEL POR APROPRIAO ECONMICA
(+) Transferncias redistributivas e por polticas seletivas permanentes (setoriais)
(=) Apropriao por critrios redistributivas e de polticas seletivas permanentes
(critrio fiscal de longo prazo):
4. RECEITA DISPONVEL PERMANENTE
(+) Transferncias da Compensao Financeira (Royalties)
(=) Apropriao por critrios redistributivas e de polticas seletivas permanentes
(critrio fiscal de longo prazo), incluindo Royalties:
5. RECEITA DISPONVEL PERMANENTE COM ROYALTIES
(+) Transferncias discricionrias
(=) Apropriao efetiva no ciclo oramentrio:
6. RECEITA FINAL OU RECEITA DISPONVEL EFETIVA
Na prxima seo, so apresentadas as categorias de receita utilizadas neste trabalho
com a adaptao para anlise das receitas dos municpios fluminenses, acima
demonstrada, resumindo-se os principais componentes contemplados em cada
agregao, vale dizer, as receitas de tributos e os fluxos de transferncias que os
integram, que vo sendo decompostos por suas caractersticas distintivas e somados
para obteno dos valores finais, com o enfoque analtico proposto.

309

Idem. A principal adaptao a incluso de categoria exclusiva para contemplar as receitas


derivadas do petrleo, que no se enquadram em nenhuma das categorias anteriores e que, por sua
natureza jurdica especfica, relevncia no perodo da anlise e por se assemelharem em seus impactos
s transferncias no-vinculadas, apesar de seu carter de transitoriedade, justificam o tratamento
separado.

179

Deve ainda ser destacado que nos anos em que se centra este trabalho ocorreram
importantes mudanas na lei do ICMS em nvel nacional - com a desonerao do
imposto incidente sobre as exportaes (Lei Kandir), que trouxe perdas para os estados
exportadores, compensadas pela instituio do Seguro Receita - e no Estado - com a
aprovao de nova legislao alterando os critrios de distribuio da parcela de 25% do
ICMS que pertencem aos municpios, que, por seus impactos, sero devidamente
analisadas.

V.1.2.1Detalhamento das Categorias de Receita


I. A ARRECADAO, ou Receita Prpria Diretamente Arrecadada corresponde
apropriao inicial por competncia tributria 310 , a primeira distribuio de receitas na
federao, resultante da estrutura de competncias tributrias vigente. Tem, em geral,
maior participao relativa dos nveis superiores de governo, em particular do governo
central.
Com efeito, por refletir a distribuio espacial da base tributria sobre a qual incidem os
impostos geridos pelos diferentes nveis de governo, tende a gerar uma distribuio
inicial de recursos que concentrada nos governos superiores e nas regies ou
localidades mais desenvolvidas de cada pas 311 .Equivale ao conceito de Receita
Tributria (RT) e inclui os seguintes tributos municipais:
ISS principal imposto municipal, o imposto sobre servios de qualquer natureza foi
criado pela EC n. 18/65 (art. 15), juntamente com o ICM (imposto estadual, art. 12) e
continuou na competncia dos municpios em 1988; o fato gerador a prestao dos
servios constantes da lista anexa Lei Complementar n. 116/03, no compreendidos
os servios de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicao (de

310

No consideramos a receita da dvida ativa tributria porque esse dado no est aberto para os anos
de 1996 e 2000 (muito embora represente a quase totalidade da arrecadao da dvida ativa).
311
Esta tendncia est de acordo com o que prescreve a teoria tradicional do federalismo fiscal,
analisada no captulo II: em geral, a competncia dos impostos sobre a renda e o consumo do governo
central e do imposto sobre a propriedade dos governos locais. A competncia dos governos subnacionais
sobre o imposto de consumo, como se observa no Brasil, constitui uma exceo regra geral.

180

competncia do ICMS); os municpios gozam de autonomia para fixar alquotas,


respeitados os limites da alquota mxima de 5% e mnima de 2% 312 ;
IPTU imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana, incide sobre a
propriedade, o domnio til ou a posse do imvel urbano, calculado com base no valor
venal do imvel 313 ;
ITBI imposto sobre a transmisso inter vivos, a qualquer ttulo por ato oneroso, de
bens imveis, por natureza ou acesso fsica, e de direitos reais sobre imveis, exceto os
de garantia, bem como cesso de direitos sua aquisio, calculado com base no valor
venal dos bens ou direitos transmitidos, e no no preo da venda 314 ;
IRRF imposto de renda e proventos de qualquer natureza, incidente na fonte, pago
pelos prprios municpios, suas autarquias e pelas fundaes que institurem e
mantiverem; em 2001 deixou de ser contabilizado como transferncia, e passou a
integrar a receita tributria 315 .
Taxas - arrecadadas em razo do exerccio do poder de polcia ou pela utilizao,
efetiva ou potencial, de servios pblicos especficos e divisveis, prestados ao
contribuinte ou postos a sua disposio 316 ; as taxas podem ser criadas pelas trs esferas
de governo;
Contribuio de Melhoria pode ser instituda pelos municpios para compensar o custo
de obras pblicas de que decorra valorizao imobiliria, tendo como limite total a

312

CF, art. 156, 3, inc. I e III, alterado pela EC 37/02; a Lei Complementar federal n 116/03 anulou as
normas anteriores de arrecadao e tributao do imposto e ampliou os servios a serem tributados, com
o objetivo de coibir a guerra fiscal entre os municpios; o fato do principal imposto municipal passar a ser
regulado por uma lei federal, inclusive quanto concesso de incentivos, permitiu considerar que, apesar
de seus efeitos positivos, a lei afrontou a autonomia municipal. (SANTOS e MATTOS, 2006);
313
CF, art. 156,I, e CTN, art.32; a EC3/93 revogou o dispositivo que permitia a progressividade do IPTU
no tempo, mediante lei municipal, mas competncia foi retomada com a EC 29/99.
314
CF, art. 156,II, e CTN, art.38; a EC 18/65 restabeleceu a unio dos impostos de transmisso de bens
imveis, inter vivos e causa mortis, mantendo-os na competncia dos estados, pois, pela EC 5/61 passou
para a competncia dos Municpios o imposto de transmisso de bens inter vivos (antes era dos estados,
que mantiveram o imposto causa mortis); a competncia municipal sobre o imposto foi recuperada em
1988, e a competncia para a instituio do imposto de transmisso causa mortis ficou com os estados e
Distrito Federal.
315
Portaria STN n 212 de 04 de junho de 2001, DOU de 5.6.2001, determinou a utilizao da
classificao 1112.04.30 Retido nas Fontes e no mais a 1721.01.04 Transferncia de Imposto sobre
a Renda Retido nas Fontes a partir de 2002. No presente trabalho, inclumos o IRRF no clculo da
Receita Tributria de 2000, para fins de comparao com o ano de 2004. (o valor do IRRF em 2000
representou menos de 6% da Receita Tributria, no comprometendo a anlise).
316
CF, art. 145, II; pela EC 39/02, municpios passam a poder cobrar a COSIP, que substituiria a Taxa de
Iluminao Pblica, considerada inconstitucional;

181

despesa realizada e como limite individual o acrscimo de valor que da obra resultar
para cada imvel beneficiado 317 .
1996 foi o ltimo ano em que a Receita Tributria municipal ainda inclua o IVVC
(imposto sobre vendas a varejo de combustveis lquidos e gasosos, exceto leo diesel),
tributo cuja competncia passou para os municpios em 1988 (antes era da Unio), mas
que foi extinto em 1995, por fora da Emenda Constitucional n 3/93.
A receita tributria diretamente arrecadada pelos municpios somou R$ 3.873,2 milhes,
equivalentes a 24% da receita total dos municpios, como se examinar com mais
ateno.

II. RECEITA PRPRIA ou RECEITA PRPRIA LQUIDA:


Corresponde apropriao legal derivada das bases tributrias, e equivale soma da
Arrecadao (RT) com a Devoluo Tributria (DT). Por meio da devoluo tributria,
cada jurisdio recebe a parcela da arrecadao que diretamente proporcional sua
capacidade fiscal, ou seja, s bases tributrias contidas em seu espao territorial, dadas
as regras tributrias vigentes.
Na realidade, assim chamada por refletir o fato de que outra esfera de governo
arrecada o imposto em nome do poder municipal, sendo mera devoluo de tributos.
Tem carter neutro, no sentido de que no implica nenhuma redistributividade entre
jurisdies. No caso brasileiro, por ser essencialmente calcada na devoluo do
principal imposto que o ICMS, j que as demais receitas devolvidas so em valores
tais que no afetam a distribuio 318 , acaba por acompanhar o perfil da renda per capita
vigente no pas.
Para os municpios, as transferncias dos impostos ITR e IOF, federais, e a distribuio
da cota-parte do ICMS correspondente ao valor adicionado (ICMS-VA) e do IPVA,
estaduais, resumidas abaixo, constituem a devoluo tributria:

317

CF, art.145,III, e CTN, art.81; competncia comum aos trs nveis de governo, mas no aplicada
efetivamente no Brasil, embora exista desde a CF de 1934.
318
No exame dos dados de 2004, observa-se que o ICMS-VA, que correspondeu a 13% das receitas
totais municipais, respondeu por 83% da devoluo tributria enquanto as transferncias do IPVA
representaram 16% dessa parcela e 2% das receitas totais.

182

ITR o Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural passou competncia federal em


1967 para ser utilizado como instrumento de incentivo utilizao produtiva da terra e
para fins de reforma agrria, com a destinao de 50% da arrecadao do ITR aos
municpios, relativamente aos imveis neles situados; desde 2003, os municpios podem
optar por cobrar e fiscalizar o imposto, retendo 100% do valor arrecadado, desde que
isso no implique reduo do imposto ou qualquer outra forma de renncia fiscal 319 ;
IOF a cota-parte do IOF Ouro consiste na transferncia feita pela Unio, na proporo
de 30% aos estados e Distrito Federal, e 70% aos municpios, do montante arrecadado
do Imposto sobre Operaes de Crdito, Cmbio e Seguro ou Relativas a Ttulo ou
Valores Mobilirios e Comercializao do Ouro 320 .
IPVA Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores, de competncia
estadual; o estado transfere aos municpios 50% da arrecadao do IPVA, relativo aos
veculos licenciados em seus territrios;
ICMS Imposto sobre Operaes relativas Circulao de Mercadorias e sobre
Prestaes de Servios de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicao,
ainda que as operaes e as prestaes se iniciem no exterior; foi institudo em 1967
como Imposto sobre a Circulao de Mercadorias, um imposto sobre valor adicionado
(IVA), nos mesmos moldes do imposto sobre produtos industrializados (IPI), criado em
1964; desde 1988, passou a incorporar as bases de cinco impostos federais, os trs
impostos nicos sobre combustveis, energia eltrica e minerais e os sobre
servios de transporte e de comunicao, dando origem ao ICMS, do qual os estados
devem repassar 25% da receita aos municpios 321 .
Depois da receita tributria, a segunda maior fonte de recursos dos municpios a cotaparte do ICMS recebida, equivalente a 25% do imposto arrecadado pelo estado. A
parcela do ICMS considerada como devoluo tributria corresponde aos 75% do
imposto que so distribudos proporcionalmente ao valor adicionado em cada
municpio, como se examina.

319

Art. 153, 4, III da CF, acrescentado pela EC 42/03, regulamentado pelas disposies da Instruo
Normativa SRF n 643, de 12 de abril de 2006, DOU de 13.4.2006.
320
Art. 153 da CF, Lei n 7.766, de 1989, art. 4.
321

Alm de ampliar a capacidade de arrecadao dos estados, a CF de 1988 eliminou importante fonte
de distores, j que os impostos nicos, por sua interao com o IPI e o ICM, causavam cumulatividade
ao sistema. (VARSANO, 2003).

183

O montante do imposto distribudo ao conjunto dos municpios somou R$ 2.740,6


milhes em 2004, valor que corresponde a 17% da receita total. Em termos de valor, a
principal rubrica de receita (maior que o ISS ou o IPTU) e a transferncia mais
relevante. Do total de ICMS recebido, trs quartos ou R$ 2.047,6 milhes (equivalentes
a 12,7% da receita total) foram distribudos proporcionalmente ao valor adicionado
fiscal gerado em seus territrios, montante que considerado, por essa razo, como
devoluo tributria. De IPVA, foram transferidos pelo Estado aos municpios, mais
R$ 403,7 milhes em 2004, correspondentes a 2% da receita total.
O um quarto restante da cota-parte municipal do ICMS, R$ 693,1 milhes (ou 4,3% da
receita total) foram distribudos de acordo com critrios redistributivos, fixados na Lei
estadual 2.664/96, que incluem a populao, rea, receita prpria, cota mnima e ajuste
econmico, razo pela qual, no modelo analtico adotado, so incorporadas prxima
categoria de receita, como se ver.
Pela relevncia do imposto e dos impactos da mudana nos critrios de distribuio, em
funo da aprovao da Lei estadual n 2.664, de 27 de dezembro de 1996 sobre a
receita dos municpios, que abrangem o perodo sob anlise, foi feita uma anlise
detalhada dos principais aspectos legais relativos distribuio do ICMS, bem como da
descrio dos clculos efetuados para cada parcela que compe a cota-parte municipal,
apresentada em seguida.

DISTRIBUIO DO ICMS ENTRE OS MUNICPIOS IPM:


Segundo a Constituio Federal, inciso IV do art. 158, e a Constituio do Estado do
Rio de Janeiro, inciso IV do art. 202, pertencem aos municpios do Rio de Janeiro 25%
do produto da arrecadao do imposto do Estado sobre operaes relativas circulao
de mercadorias e sobre prestaes de servios de transporte interestadual e
intermunicipal e de comunicao, devendo as parcelas de receita pertencentes aos
Municpios serem creditadas conforme os seguintes critrios (pargrafo nico):
I - trs quartos, no mnimo, na proporo do valor adicionado nas operaes relativas
circulao de mercadorias e nas prestaes de servios, realizadas em seus
territrios;
II - at um quarto, de acordo com o que dispuser lei estadual ou, no caso dos
Territrios, lei federal.

184

Os critrios e prazos de crdito das parcelas pertencentes aos Municpios, que incluem
os juros, a multa moratria e a correo monetria, quando arrecadados como
acrscimos dos impostos (ICMS e IPI), foram estabelecidos nos artigos 3 e 4 da Lei
Complementar federal n 63, de 11 de janeiro de 1990.
No mesmo ano, a Lei estadual n 1.689, de 06 de agosto de 1990 regulamentou os
critrios de distribuio da parcela dos 25% do ICMS do Estado do Rio de Janeiro
pertencente aos municpios, que vigoraram at 1996. Pelo art. 1 da lei, a parcela dos
municpios a ser creditada a partir do exerccio de 1991 seria calculada com base nos
seguintes critrios 322 :
valor adicionado nas operaes relativas circulao de mercadorias e nas
prestaes de servios, realizadas em seus territrios (75%);
populao (10%, em funo da relao percentual entre o nmero de habitantes
de cada Municpio e a populao total do Estado);
rea (7%, em funo da relao percentual entre a extenso territorial de cada
Municpio e a rea total do Estado); e,
diviso igual (8%, divididos igualmente entre todos os Municpios do Estado).
O primeiro critrio, como j observado, foi estabelecido na Constituio Federal para
distribuio de trs quartos do imposto, enquanto os trs ltimos critrios de diviso
acima listados referem-se ao um quarto do imposto a ser repassado de acordo com lei
estadual. Estes critrios sero analisados a seguir.

Do Clculo do Valor Adicionado 323


Ao regulamentar a frao mnima correspondente a (trs quartos) a serem distribudos
aos Municpios, equivalente a 18,75% do produto da arrecadao do ICMS, a Lei
Complementar Federal n. 63/90 atribuiu competncia aos estados para a apurao do
valor adicionado e do ndice do valor adicionado que servem de indicadores para o
clculo, determinando que, para isso, devem manter um sistema de informaes baseado
322

O ndice de Participao dos Municpios, provisrio, era calculado e divulgado para conhecimento dos
municpios assegurando-se o prazo de 30 dias para encaminharem eventuais reclamaes Secretaria
de Fazenda do Estado, responsvel pelos clculos, conforme estabelece a Lei Complementar n 63/90.
Mesmo com as alteraes de critrios de distribuio introduzidas em 1996, esta sistemtica no foi
alterada e permanece em vigor at a presente data.
323
Para uma descrio do clculo, ver documento ICMS em Documentos e Publicaes.
(www.tce.rj.gov.br).

185

em documentos fiscais obrigatrios, capaz de apurar, com preciso, o valor adicionado


de cada municpio 324 , que corresponde, de acordo com a lei, ao valor das mercadorias
sadas, acrescido do valor das prestaes de servios, no seu territrio, deduzido o
valor das mercadorias entradas, em cada ano civil. 325 .
Devem ser computadas, para fins do clculo 326 , as operaes e prestaes que
constituam fato gerador do imposto mesmo quando o pagamento for antecipado ou
diferido, ou quando o crdito tributrio for diferido, reduzido ou excludo em virtude de
iseno ou outros benefcios, incentivos ou favores fiscais, e as operaes imunes do
imposto por determinao constitucional 327 .
O valor das mercadorias sadas corresponderia ao valor final constante da nota fiscal de
venda da mercadoria que saiu do estoque da indstria, do comrcio, do produtor, e no
ao valor do ICMS sobre elas incidentes, assim como o valor das mercadorias entradas
corresponderia ao valor constante da nota fiscal de compra das mercadorias adquiridas
que entram no estoque, podendo ser acabadas, prontas para a comercializao, semiacabadas ou matria-prima para produo industrial (as quais, depois de agregados
novos valores sero comercializadas, representando a sada) 328 .

Do Clculo Do ndice Do Valor Adicionado


O ndice do valor adicionado de cada ano consiste na relao percentual entre o valor
adicionado em cada municpio correspondente a 75% da mdia dos ndices apurados
nos dois anos civis imediatamente anteriores - e o valor total do Estado 329 .

324

Assegurou, ainda, aos Prefeitos Municipais, s associaes de municpios e seus representantes, livre
acesso s informaes e documentos utilizados no clculo, vedando aos estados omitir quaisquer dados
ou critrios ou dificultar ou impedir o acompanhamento dos clculos.
325
art.3, 1 da Lei Complementar 63/90.
326

Lei Complementar n. 63/90, art. 3, incisos I e II do 2. A Lei prev ainda que: i) o valor adicionado
relativo a operaes constatadas em ao fiscal ser considerado no ano em que o resultado desta se
tornar definitivo, em virtude de deciso administrativa irrecorrvel; (ii) o relativo a operaes ou prestaes
espontaneamente confessadas pelo contribuinte sero considerados no perodo em que ocorrer a
confisso; (iii) a Lei Estadual que criar, desmembrar, fundir ou incorporar Municpios levar em
considerao, no ano em que ocorrer, o valor adicionado de cada rea abrangida.
327
Conforme alneas a e b do inciso X do 2 do art.155, e alnea d do inciso VI do art.150, da
Constituio Federal.
328
O entendimento de que o valor adicionado deve ser calculado sobre o valor constante na nota fiscal e
no sobre o imposto incidente atende ao previsto na lei, evitando que as operaes de crdito tributrio
diferidas, reduzidas ou excludas, ou seja as isenes, deixem de ser computadas no clculo do valor
adicionado. (www.tce.rj.gov.br/documentos e publicaes/ICMS, p.7)
329
Lei Complementar n. 63/90, art. 3, 3 e 4.

186

O clculo feito da seguinte forma 330 : primeiro, apurada a relao percentual entre o
valor adicionado do municpio e o total do Estado soma dos valores de todos os
municpios - para os dois anos anteriores, com base nos valores efetivamente
arrecadados; em seguida, calculada a mdia dos percentuais dos dois anos e,
finalmente, calculado o valor equivalente a 75% dessa mdia, que constitui o ndice
do Valor Adicionado. este ndice que, somado frao de at (um quarto) apurado
de acordo com os critrios definidos em lei estadual, ser aplicado para entrega dos 25%
das parcelas pertencentes aos Municpios, a partir do primeiro dia do ano imediatamente
seguinte ao da apurao 331 .
No Estado do Rio de Janeiro, resoluo do Secretrio de Estado de Fazenda com a
apurao dos ndices provisrios publicada no Dirio Oficial do Estado - DOERJ, no
prazo de at 30 de junho de cada ano. O prazo para contestao dos ndices provisrios
pelos Municpios, de acordo com a lei, de 30 dias, aps o que, concluda a anlise dos
recursos apresentados, se julgados procedentes, os ndices so recalculados e
considerados definitivos mediante decreto do Governador do Estado, publicado no
DOERJ at 30 de agosto, com validade para o exerccio seguinte.

Do Clculo Da Parcela De 25% 332


A Lei n 1.689/90 definiu que a parcela dos 25% (6,25% do ICMS total) seria creditada
a partir do exerccio de 1991 com base nos critrios mencionados populao, rea e
diviso igual -, considerando a populao e a rea informadas pelo Instituto Brasileiro

330

No Estado do Rio, o valor adicionado dos municpios, correspondente ao somatrio do Valor


Adicionado de cada Contribuinte (VAC), calculado automaticamente pelo sistema informatizado da
Secretaria de Fazenda, com base nas declaraes anuais que so entregues pelos contribuintes, via
internet, para esse fim: a DECLAN IPM, Declarao Anual para o IPM (Resoluo SEFAZ n 030 de 09
de abril de 2007, disponvel em www.sef.rj.gov.br ). A Superintendncia de Cadastro e Informaes
Econmico-Fiscais (SUCIEF), por intermdio da Coordenao de Informaes Econmico-Fiscais (CIEF),
gerencia as rotinas de recebimento, processamento e controle da DECLAN-IPM e do clculo do IPM: a
partir da alimentao das informaes recebidas dos contribuintes, do IBGE, da Fundao CIDE e do
Tribunal de Contas (para o clculo dos demais percentuais), o sistema executa o clculo dos ndices
Provisrios e Definitivos de Participao dos Municpios.
331
Como a Constituio Federal fixa o percentual mnimo de do valor adicionado, se a lei estadual fixar
percentual inferior a ou mesmo no fixar percentual algum, a diferena ou totalidade da frao de
ser acrescida aos , sujeitando-se aos critrios da legislao federal.
332
A anlise dos novos critrios de distribuio, explicados nesta seo, e de seus impactos sobre as
finanas municipais consta da prxima seo, j que esta parcela foi desmembrada da parcela do ICMSVA para fins da agregao do modelo utilizado, e integra o Sistema Cota-Parte, que rene fluxos de
transferncias com carter redistributivo de mbito intra-estadual e no devoluo tributria, apropriado
na categoria da Receita disponvel por apropriao econmica, analisada na seqncia.

187

de Geografia e Estatstica - IBGE, disponveis poca das respectivas apuraes dos


ndices de participao 333 .
Essa sistemtica vigorou at 1996. Em 13 de dezembro daquele ano, o Poder Executivo
do ERJ encaminhou Assemblia Legislativa o projeto de lei n 1055/96, que
propunha, para vigorar j no exerccio de 1997, a adoo de novos critrios de
distribuio dos 25% do ICMS no distribudos proporcionalmente ao valor adicionado
gerado no territrio, em substituio aos estabelecidos pela Lei n 1689/90 - que seria,
de acordo com o projeto, revogada.
Foram apresentados pelo Poder Executivo, na mensagem que acompanhou o projeto,
como fatores motivadores da proposta de reviso dos critrios, a estabilidade da moeda
(trazida com o Plano Real, em 1994), a retomada do crescimento econmico do Estado
do Rio de Janeiro e a criao de 10 (dez) novos Municpios 334 .
Questionou-se o modelo de distribuio anterior - baseado principalmente no valor
adicionado e populao - com o argumento de que reforaria as desigualdades
existentes, em razo das diferenas no perfil econmico-financeiro dos Municpios.
Ao no estabelecer qualquer distino entre os municpios, principalmente entre a
capital, mais rica e mais populosa, e os municpios do interior, o modelo favorecia
claramente a primeira, em funo da concentrao da atividade econmica e da
populao em seu territrio. Dentre os critrios, o nico que beneficiava os municpios
do interior, na diviso do imposto, era o relativo rea, enquanto o primeiro e o
segundo favoreciam a Capital. O trecho a seguir reproduzido ilustra a motivao do
Poder Executivo no projeto de lei enviado Alerj 335 :

CONCEITUAO BSICA PARA MUDANA


A principal e inovadora mudana para uma melhor e justa distribuio dos recursos do
ICMS, apresentada neste Projeto, a utilizao de Regies como critrio

333

art. 1. A lei estabeleceu tambm que seriam transferidos recursos aos Municpios, a ttulo de
compensao pela reduo do repasse de arrecadao do ICMS, agregando s respectivas parcelas
quantia correspondente recomposio do ndice vigente em 1990, com dotao especfica a ser includa
na proposta oramentria para 1991 e posteriores, devendo tais recursos ser aplicados nas reas de
sade, educao, assistncia criana e ao adolescente
334
Mensagem n 37/96.
335

A proposio encaminhada Assemblia est disponvel no endereo:


http://alerjln1.alerj.rj.gov.br/scpro.nsf/f024db8ec27215ae0325650200508fc8/de0b2cf3bdaef0d9032564050
06784c8?OpenDocument.

188

preponderante, o que ir possibilitar ao governo retirar de uma Regio mais rica para
de forma clara e justa, promover a redistribuio da riqueza, invertendo, assim, o
sentido de migrao da populao pobre do interior para os grandes centros. A diviso
dos recursos no pode ser linear. Existem, por exemplo, municpios com grande
extenso territorial e pequena populao e outros com pequena rea e alta densidade
demogrfica, mas certo que ambos no esto numa mesma Regio e, portanto, no
podem ser analisados pelo mesmo parmetro.
Jamais conseguiremos reduzir as enormes diferenas econmicas entre os Municpios
do nosso Estado, sem antes reduzi-las a nvel regional. bvio que, por maior que seja
a discrepncia regional, ela ser sempre menor e de mais fcil ajuste se comparada ao
Estado como um todo.
Decidindo-se pela diviso regional poderemos criar critrios e percentuais diferentes
para cada uma delas, ou seja, a cobrana do ICMS, por se tratar de um imposto direto,
pode no ser justa, mas a distribuio desta mesma arrecadao pode, deve e com
certeza ser muito mais justa.
Outro conceito de fundamental importncia a introduo de um parmetro de clculo
que considere o esforo de arrecadao prpria dos Municpios. Este critrio j
utilizado na maioria dos Estados. Temos que premiar as administraes que invistam
na melhoria da mquina arrecadadora. inconcebvel que Municpios de mdio porte
no possuam sequer o quadro de Fiscais de Renda, promulguem quase que anualmente
leis de anistia e de remisso de dbitos fiscais e nunca tenham realizado a cobrana
judicial.
O critrio Ajuste Econmico foi introduzido com o objetivo de compensar, dentro e uma
mesma regio, municpios que se afastam da mdia regional na soma dos ndices de
populao, rea e valor adicionado. Um municpio com baixa populao, pequena rea
e reduzido valor adicionado ser diretamente beneficiado por este critrio de clculo.
Outra grande vantagem deste critrio reduzir o prejuzo econmico do municpio
quando o mesmo sofre uma grande reduo no seu valor adicionado, muitas vezes
ocasionado pelo fechamento, paralisao ou diminuio de uma determinada atividade
econmica preponderante na economia do municpio.

Em 27 de dezembro de 1996, foi aprovada a Lei Ordinria n 2.664, nos termos


propostos pelo Poder Executivo, com exceo do artigo 2, que previa uma reduo de
10% do percentual do municpio que, no ano base de apurao do IPM (1997),
concedesse anistia, remisso ou permitisse a prescrio de crditos tributrios
189

constitudos, redistribuindo-se igualmente pelos demais municpios da regio em que


estivesse inserido, o valor obtido da reduo ou, no caso de todos os municpios da
Regio sofrerem a reduo prevista, o valor seria distribudo entre as demais Regies,
excludos os municpios nos quais tambm tivesse ocorrido a reduo336 .
Com a aprovao da lei, a parcela pertencente aos municpios passou a ser distribuda
por regio do estado 337 nos percentuais indicados no Anexo I, que contemplam os
critrios mencionados anteriormente nas frmulas de obteno dos ndices de
populao, rea geogrfica, receita prpria, cota mnima e de ajuste econmico 338 .
Assim, na fixao do ndice de Participao dos Municpios - IPM para o exerccio de
1997 foram acrescidos, ao ndice do valor adicionado (VA) calculado de acordo com o
disposto na Lei Complementar n 63/90 (federal) conforme detalhado, os percentuais
constantes do Anexo III da lei estadual, calculados com base nos demais ndices e
critrios acima resumidos, sendo o exerccio de 1996 o ltimo em que o produto da
arrecadao do ICMS foi distribudo pelos critrios anteriores.
O modelo de distribuio da parcela de um quarto dos 25% do ICMS pertencente aos
municpios, considerada como transferncia redistributiva intra-estadual no esquema
analtico adotado neste trabalho 339 , sofreu as alteraes analisadas entre 1996, quando
ainda vigorava o modelo definido na lei n 1.689/90, que diferenciava os municpios
quase que exclusivamente pela populao e rea geogrfica (10% e 7%,
respectivamente, dos 25% da cota-parte municipal, incluindo a Capital) e 2000 e 2004,

336

Possveis explicaes para a no aprovao deste dispositivo poderiam ser a existncia de incentivos
fiscais anteriormente aprovados, a previso do ndice de receita prpria que j seria uma aproximao
para o esforo de arrecadao, ou a articulao dos representes municipais para impedir essa sano; a
comprovao dessas conjecturas, embora relevante, foge aos objetivos do presente trabalho.
337
As regies relacionadas no Anexo II da Lei tomaram por base as Regies-Programa denominadas
Regies de Governo, que foram estabelecidas com objetivo de nortear aes do governo visando o
desenvolvimento do Estado (pargrafo nico do art. 1 da Lei). Aquela diviso por regies, apesar de
alterada posteriormente, foi adotada neste trabalho para facilitar a comparao dos dados de 1996 com
os dos demais anos.
338
ndices de populao (INP, relao percentual entre a populao residente no municpio e a
populao total da respectiva regio); rea geogrfica (INA, relao entre a rea geogrfica do municpio
e a rea total da respectiva regio); da receita prpria (INR, relao entre a receita prpria do municpio
oriunda de tributos de sua competncia e a arrecadao do ICMS no municpio, baseada em dados
relativos ao ano civil imediatamente anterior); de cota mnima (INC, parcela a ser distribuda em igual
valor para todos os municpios de uma mesma regio) e de ajuste econmico (IAE, percentual a ser
distribudo entre os municpios de uma mesma regio, proporcionalmente soma inversa dos ndices de
populao, rea e valor adicionado de cada municpio em relao ao total da regio).
339
Integra, em conjunto com a parcela de 25% do IPI-Exp. e do Seguro Receita (LC87/96 o chamado
Sistema Cota-parte (PRADO, 2003)

190

anos em que a distribuio passou a ser feita de acordo com os critrios da lei n
2.664/96.
Como se analisou na exposio de motivos contida na mensagem de encaminhamento
do projeto de lei, a legislao aprovada em 1996 inovou ao considerar as regies do
estado como critrio preponderante para a distribuio do imposto com o intuito de
promover a redistribuio da riqueza, invertendo, assim, o sentido de migrao da
populao pobre do interior para os grandes centros buscando compensar as
diferenas entre as regies, movimento considerado como pr-condio para a reduo
das enormes diferenas econmicas entre os Municpios do nosso Estado.
A considerao das regies como critrio bsico para a distribuio do imposto, por
contraste com a legislao anterior que contemplava apenas a relao dos indicadores de
cada municpio com os totais do estado, introduz nova dinmica na distribuio do
imposto, uma vez que os ndices municipais passam a ser relativos, ou seja, so
calculados sempre com relao ao percentual daquele ndice atribudo regio, fixado
na lei. Como argumentado na exposio de motivos,
Decidindo-se pela diviso regional poderemos criar critrios e percentuais diferentes
para cada uma delas, ou seja, a cobrana do ICMS, por se tratar de um imposto direto,
pode no ser justa, mas a distribuio desta mesma arrecadao pode, deve e com
certeza ser muito mais justa.

Constata-se, portanto, que a mudana foi orientada por propsitos redistributivos,


favorecendo claramente os municpios do interior, ao no atribuir ndices Capital
(ndices nulos) 340 . Ao visar a justia fiscal, incorporando novas variveis ao clculo dos
ndices, justificadas como uma tentativa de contemplar outros fatores como o esforo de
arrecadao prpria dos municpios e um percentual de ajuste proporcionalmente
inverso aos ndices populacionais, geogrficos e valor agregado de cada regio para
compensar os que se afastam da mdia regional na soma desses ndices, a lei penalizou
a Capital estadual, que concentra a maior parte da populao e portanto das demandas
por servios e bens pblicos.
A votao da lei que teria prejudicado a arrecadao do Rio de Janeiro em cerca de
70 milhes de reais, trouxe a fuso para o banco dos rus e detonou uma demanda

340

A atribuio de peso zero capital nos critrios redistributivos foi questionada judicialmente pelo
municpio do Rio de Janeiro, tendo recebido deciso favorvel do STF em 2007, resumida adiante.

191

pela desfuso que tomou de assalto os jornais da poca. Pesquisas de opinio,


editoriais, declaraes de polticos e economistas, e at um inusitado pedido do prefeito
Conde para que o Rio se tornasse um ente federativo especial, ocuparam a imprensa
naquele momento.

341

A falta de integrao e de uma identidade comum, com a

permanncia das diferenas histricas entre as identidades polticas dos dois estados,
afloraram nesse momento, constituindo um indcio seguro de que o primeiro desafio
da fuso foi perdido.
Os critrios que foram introduzidos com o intuito de garantir a justia fiscal,
respeitando as diferenas scio-econmicas entre as regies do estado observadas em
1996, no momento em que foram realizados os estudos tcnicos que embasaram os
percentuais contidos no Anexo I da lei, no entanto, ficariam congelados, no obstante as
modificaes estruturais ocorridas desde ento na distribuio das atividades
econmicas, da populao e consequentemente da riqueza.
De fato, o nico percentual das regies que variou ao longo do tempo o do valor
adicionado, enquanto que os demais percentuais (totais) de cada uma das regies do
estado, exceto a Capital - ndices de Populao, rea, Receita Prpria, Cota Mnima e
Ajuste Econmico, mantiveram-se os mesmos.
Conclui-se, portanto, que o sistema de partilha intra-estadual da principal receita
tributria reproduz, no estado do Rio de Janeiro, a mesma rigidez de critrios que
caracteriza o sistema de partilha dos recursos do FPM criticada por PRADO (2001), que
decorre do fato de estarem congeladas as participaes dos estados naquele fundo desde
1989, conforme resumido no captulo II 342 .
A fixao dos ndices por regio, no Estado do Rio, impede o ajustamento dinmico da
distribuio do imposto aos municpios, s condies econmicas, demogrficas e
sociais em permanente evoluo, inviabilizando a consecuo do prprio objetivo para o
qual teria sido proposto: a distribuio justa do ICMS com vistas reduo das

341

MOTTA, Marly (2001:53)

342

Ao analisar os critrios de distribuio do FPM em vigor desde 1989, PRADO (2001) observa que
evidente que a fixao dos percentuais por estado reduziu em muito os atributos dinmicos do sistema.
No sistema atual, enquanto no forem alterados os percentuais, a parcela recebida por um municpio
depende de sua taxa de expanso populacional em relao aquela do estado a que pertence, e a parcela
recebida pelo estado em seu conjunto insensvel s variaes relativas de sua taxa de crescimento
populacional em relao ao resto do pas. (p.22). O mesmo raciocnio pode ser estendido s regras de
distribuio do ICMS entre os municpios fluminenses, congeladas por regio desde a aprovao da Lei
2.664/96.

192

disparidades regionais e intra-regionais no espao territorial do estado. Por essa razo, o


sistema de distribuio do ICMS para os municpios fluminenses atualmente em vigor
agrava as distores j introduzidas no sistema de partilha pelo FPM.
Por fim, cabe destacar recente deciso do Supremo Tribunal Federal dando provimento
a recurso extraordinrio interposto pelo Municpio do Rio de Janeiro, no qual foi
declarada a inconstitucionalidade dos anexos I e II da Lei estadual 2.664/96,
considerando que vedado, legislao estadual, a pretexto de resolver as
desigualdades sociais e regionais, alijar, completamente, um Municpio da
participao desses recursos. Em razo do vcuo oriundo do reconhecimento da
inconstitucionalidade das alneas dos anexos que atriburam zero na participao do
municpio do Rio de Janeiro no rateio, foi determinado ainda pelo STF que,
sejam refeitas todas as alneas desses anexos para se atribuir, ao Municpio do Rio de
Janeiro, sua cota desde o incio de vigncia da lei, prevendo-se, quanto aos atrasados,
uma compensao e um parcelamento em condies tais que no aniquilem as cotas
futuras dos demais Municpios

343

Em vista da declarao de inconstitucionalidade, alm da compensao pelas perdas


impostas Capital, a legislao estadual ter que ser adequada para incluir o Municpio
do Rio de Janeiro na partilha.
Essa constitui excelente oportunidade para a reviso dos critrios de distribuio,
congelados desde 1996, no obstante todas as mudanas que ocorreram no Estado, em
suas regies e municpios, nesse perodo. desejvel que os novos critrios sejam
dinmicos, com previso de flexibilidade suficiente para acompanhar as mudanas nas
condies econmicas, demogrficas e sociais subjacentes, alm de incluir novos
indicadores que esto sendo discutidos e para os quais j existem propostas em
apreciao no legislativo, como a incorporao de ndice relativo ao ICMS ecolgico
na distribuio 344 .

343

Recurso Extraordinrio n. 401.953, interposto pelo Municpio do Rio de Janeiro contra acrdo que
entendeu ser constitucional a Lei estadual n. 2.664/96 e anexos I e II. Relator Min. Joaquim Barbosa,
julgamento em 16-5-07, quando o Tribunal, por unanimidade, conheceu e deu provimento ao recurso.
(Informativo 467; http://www.stf.gov.br/legislacao/constituicao/pesquisa/artigoBd.asp?item=1552, acesso
em 23/06/07)
344
A proposta do ICMS-Ecolgico, j adotado em outros estados da federao, incluir critrios
ambientais na parcela dos 25% da cota-parte municipal do ICMS, ou seja, um percentual em funo da
existncia de unidades de conservao no territrio (definidas na Lei Federal n 9.985/00) e outros fatores
que elevem o nvel de qualidade ambiental do Estado.

193

III. RECEITA DISPONVEL POR APROPRIAO ECONMICA:


Este conceito de receita disponvel por apropriao econmica corresponde
apropriao da receita por critrios redistributivos (agregando receita prpria as
transferncias do chamado Sistema Cota-Parte) e de polticas permanentes, de carter
setorial, com algum grau de redistributividade (o FUNDEF).
Para a identificao desta categoria de receita, agregam-se receita prpria diretamente
arrecadada e devolvida, um primeiro grupo de transferncias de carter redistributivo,
cujo trao distintivo operar de forma restrita aos limites de cada estado, sem qualquer
relao de proporcionalidade com as bases tributrias de cada jurisdio, mas dentro dos
limites geogrficos estaduais.
Integram essa categoria, primeiramente, as parcelas de trs fluxos de transferncias
reunidas sob a sigla Sistema Cota-Parte, indicando as transferncias redistributivas do
governo estadual para os governos municipais que tem por objetivo reduzir as
disparidades e ampliar a capacidade geral de gasto dos oramentos municipais, a saber,
os 25% da cota-parte municipal do ICMS (no devolutivos) e as cotas-partes municipais
do IPI-Exportao e do Seguro Receita 345 recebidos pelos estados.
Os dois ltimos constituem transferncias compensatrias da Unio para os estados
decorrentes dos impactos negativos da desonerao do ICMS incidente sobre as
exportaes nas finanas estaduais o Fundo de Compensao pela Exportao de
Produtos Industrializados, constitudo por 10% da receita do IPI (federal) distribudas
aos estados proporcionalmente ao volume exportado e o Seguro Receita, compensao
da Unio prevista na Lei Complementar n 87/96 para vigorar at 2006, relacionada
ampliao da desonerao do imposto introduzida por aquela lei, como se examina com
mais vagar adiante.
Apesar

de,

para

os

governos

estaduais,

serem

consideradas

transferncias

compensatrias, a distribuio desses fluxos aos municpios feita pelos mesmos


critrios de distribuio da cota-parte municipal do ICMS, sem qualquer relao com a
capacidade econmica e principalmente exportadora do municpio receptor, razo pela
qual, no modelo, estes fluxos so considerados redistributivos.

345

PRADO (2003) observa que esta a nica transferncia redistributiva gerida e operada
autonomamente pelos governos estaduais (p.58)

194

Por serem tambm distribudos pelo IPM, tm 75% do seu valor alocados de forma
proporcional ao valor adicionado local, e, portanto, se mostram incapazes de reduzir
desigualdades. Enquanto transferncias redistributivas pois, por no corresponderem
s bases econmicas, no poderiam ser arrecadadas pelos governos locais so
efetivamente regressivas, j que ampliam a dotao municipal mantendo as
desigualdades relativas 346 .
Um segundo fluxo que opera nos limites das fronteiras estaduais, realocando capacidade
de gasto internamente, o das transferncias do FUNDEF. Apesar de tambm
redistribuir recursos entre municpios e governo estadual, uma transferncia
setorialmente vinculada educao, cujo objetivo garantir que todos os entes
fluminenses disponham do mesmo valor por aluno, assegurando, dessa forma, igual
capacidade de proviso local no ensino fundamental. O Fundef opera tambm um outro
fluxo, com complementao de recursos do governo federal para os estados da
federao cujos respectivos fundos no alcancem o valor mnimo por matrcula escolar
fixado nacionalmente 347 .
Os recursos do Fundo so repassados aos estados e municpios obedecendo a
coeficientes calculados com base no nmero de matrculas no ensino fundamental
pblico, modalidades regular e especial, das respectivas redes de ensino estadual e
municipal no mbito de cada Unidade Federada, no ano anterior, informados pelo
resultado do Censo Escolar, realizado pelo INEP (Instituto Nacional de Estudos e
Pesquisas Educacionais) e a diferenciao de valor por aluno/ano, de que trata o art. 2,
incisos I e II, do Decreto no 3.326, de 31 de dezembro de 1999 348 .
Em 2004, foram transferidos aos municpios fluminenses, por meio do Sistema CotaParte, R$ 778,9 milhes, equivalente a 5% da receita total dos municpios, sendo 89%
desse montante (R$ 693,1 milhes) provenientes da cota-parte municipal do ICMS. Do

346

PRADO (2003:59) chama a ateno para o fato de que a distribuio do ICMS-VA, feita pelos
mesmos critrios, no regressiva, na medida em que constitui efetiva devoluo tributria, o que no o
caso destes recursos, que o municpio jamais poderia ter arrecadado.
347
Resulta em um fluxo adicional do governo federal para determinados estados, portanto, claramente
redistributivo a nvel nacional. No Rio de Janeiro, nem o estado nem os municpios recebem
complementao federal para o FUNDEF.
348
Os valores financeiros so depositados em conta especfica, mantida no Banco do Brasil, e devem ser
utilizados pelos governos beneficirios em aes de manuteno e desenvolvimento do ensino
fundamental pblico, observada a definio de despesas com o ensino, de que trata o artigo 70 da Lei n
9.394/96 (Lei de Diretrizes e Bases da Educao). Do total repassado no ano, 60% devem ser destinados
remunerao dos profissionais do magistrio em efetivo exerccio no ensino fundamental pblico.

195

FUNDEF, os municpios receberam R$ 1.504,8 milho, que corresponde a 9% da


receita total. Consideradas em conjunto, estas transferncias redistributivas, que operam
no mbito intra-estadual, destinaram R$ 2.283,6 milhes aos municpios, valor
equivalente a 14% da receita total.
Tendo em vista os impactos sobre as finanas municipais fluminenses no perodo
1996/2004, so analisadas a seguir as mudanas nos critrios de distribuio da parcela
do ICMS que integra o Sistema Cota-Parte aos municpios e o Seguro Receita.

SISTEMA COTA-PARTE: ANLISE DOS CRITRIOS DE DISTRIBUIO DOS


25% DA COTA-PARTE MUNICIPAL DO ICMS:
Como se analisou, os critrios de distribuio da parcela de 25% do ICMS aos
municpios, definidos pela Lei estadual n 2.664/96, foram concebidos com o objetivo
de compensar a situao dos municpios do interior, desfavorecidos na distribuio da
parcela de 75% proporcional ao valor adicionado gerado em seus territrios, tendo em
vista a concentrao das atividades econmicas na Capital e seu entorno.
Como ficou claro da anlise do projeto de lei encaminhado ALERJ pelo Poder
Executivo, o conceito ento adotado foi de regio, com base no entendimento de que a
diminuio das disparidades inter-regionais constitua condio necessria para a
correo das enormes desigualdades observadas entre os municpios, agravadas pela
distribuio do ICMS proporcional ao valor adicionado e pelas dificuldades de
arrecadao dos impostos municipais, j que as bases tributrias dos municpios do
interior eram de mais difcil explorao.
O quadro abaixo apresenta a composio do IPM de 1996, agregado por regio do
estado, com o intuito de ilustrar os critrios de distribuio vigentes poca, antes da
mudana introduzida pela Lei n. 2664/96 349 .

349

Os ndices definitivos, relativos participao dos municpios no ICMS para o exerccio de 1996 foram
fixados no Decreto n 21.962, de 28 de dezembro de 1995, Dirio Oficial do Estado de 02/01/96, em
substituio aos ndices provisrios constantes da Resoluo SEF n 2.639 de 27 de outubro de 1995,
publicada em 30/10/95.

196

Composio do ndice de Participao dos Municpios (IPM) para a


distribuio da cota-parte do ICMS-RJ - 1996
Regio

V.A.75%
(A=75%)

POP.
(B=10%)

REA
(C =7%)

DIV.
(D=8%)

IPM 1996
(A+B+C+D=100%)

Capital
Metropolitana
Mdio Paraba
Norte Fluminense
Serrana
Baixadas Litorneas
Litoral Sul Fluminense
Noroeste Fluminense

39,246
12,752
9,714
4,415
2,930
1,890
2,964
0,475

4,231
3,395
0,544
0,482
0,541
0,312
0,103
0,212

0,189
0,634
1,018
1,483
1,183
0,805
0,327
0,885

0,098
1,463
0,976
0,780
1,268
0,976
0,293
1,171

43,764
18,245
12,252
7,161
5,922
3,982
3,687
2,744

Centro Sul Fluminense

TOTAL

0,614

0,179

0,475

0,976

2,244

75,000

10,000

7,000

8,000

100,000

Fonte: Anexo I do Decreto n. 21.962 de 28 de dezembro de 1995

O exame dos ndices contidos na primeira coluna confirma a concentrao do valor


adicionado na Capital e na Regio Metropolitana, que geraram juntas mais de 70% do
total da riqueza produzida no Estado em 1996. O percentual chega a 92% do total
quando somados os ndices das regies do Mdio Paraba, Norte e Sul Fluminenses.
As demais regies - das Baixadas Litorneas, Serrana, Centro Sul e Noroeste
Fluminenses no outro extremo, contriburam juntas com apenas 8% do valor
adicionado estadual, em consonncia com o baixo dinamismo das atividades
econmicas ali instaladas nos primeiros anos da dcada de 90.
Os critrios ento vigentes para a distribuio da parcela de 25% no proporcional ao
valor adicionado contemplavam, como exposto no quadro, ndices relativos populao
e rea geogrfica, que totalizavam 10% e 7%, respectivamente, e o rateio do saldo
remanescente, que correspondia a 8% da arrecadao do imposto estadual, igualmente
distribudo entre todos os 81 municpios fluminenses.
concentrao das atividades nas 5 regies mais dinmicas poca, expressa no valor
adicionado, correspondia padro similar de concentrao demogrfica, com 87% da
populao residindo nas regies responsveis por 92% do valor adicionado, contra 13%
nas regies menos dinmicas, o que explica a distribuio dos ndices de populao
(segunda coluna do quadro). Os demais ndices percentuais de rea e de diviso igual
tendiam a permanecer inalterados no curto prazo 350 .

350

A menos que mudasse a diviso do territrio do estado, o que viria a ocorrer posteriormente, com a
instalao de dez novos municpios em 1997, j na vigncia dos critrios fixados pela Lei 2.664/96.

197

Da interao desses critrios, resultava o ndice de participao dos municpios o


somatrio dos ndices de valor adicionado, populao, rea e diviso igual, constante
da ltima coluna do quadro acima que lograva um xito relativo na redistribuio da
riqueza pelo territrio estadual, garantindo que as quatro regies menos dinmicas
praticamente dobrassem a sua participao no ICMS estadual, passando dos 8%
proporcionais ao valor adicionado a que teriam direito para mais de 15% do total
efetivamente distribudo aos municpios. Suavizava-se, dessa forma, a concentrao da
riqueza, medida pela contribuio para a gerao do principal imposto estadual.
Com exceo da Regio Metropolitana - a nica entre as regies consideradas mais
dinmicas que ainda ganhou com a operao dos demais critrios que no o valor
adicionado - observa-se que o ganho relativo das regies na distribuio final do
ICMS de 1996, foi to maior quanto menor a sua contribuio para o valor adicionado,
o que parece demonstrar a funcionalidade dos critrios vigentes poca para a
redistribuio do imposto, apesar de ainda insuficiente para eliminar as enormes
disparidades de renda e riqueza entre as regies, cujas razes podem ser encontradas na
histria da colonizao do territrio como se analisou, e de assegurar uma distribuio
horizontal efetivamente igualitria desses recursos, que garantisse igual capacidade de
gasto a todos os municpios
A corroborar essa constatao, possvel constatar os ganhos obtidos pelas regies
Noroeste e Centro Sul Fluminense, as mais pobres, que receberam 2,7% e 2,2% do
ICMS estadual em 1996, respectivamente, apesar da contribuio de cada uma delas
para o valor adicionado no ter chegado a representar sequer 1% do total (0,5 e 0,6%,
respectivamente).
Tal no parece ter sido o entendimento do governo estadual poca, que entendeu que
esses critrios no eram adequados, muito embora reconhecesse a importncia dessa
parcela para as finanas dos 91 municpios existentes em 1996, como se depreende do
trecho da proposio da lei 2.664/96 Alerj, abaixo transcrito:
(...) chamamos de Peso Fixo a soma dos ndices de populao (10%), rea (7%) e
diviso igual (8%), tendo em vista que a probabilidade de variao positiva desses
percentuais praticamente impossvel.
A amplitude percentual do Peso Fixo no total do repasse para cada Municpio situa-se
entre 6,20% (Volta Redonda) e 97,16% (Laje do Muria).

198

Do total dos 91 Municpios que compem o Estado do Rio de Janeiro, 64 tm mais de


50% do valor de repasse proveniente do Peso Fixo. Isto significa que 70% dos
Municpios, dentro do critrio atual, encontram-se impossibilitados de ampliar, com
esforo prprio, seus ndices de participao na arrecadao.

(grifo meu)

Foi esse quadro de desigualdades na distribuio da riqueza no mbito do estado que


inspirou a proposta de mudana dos critrios de distribuio do ICMS, que pretendia ser
compensatria das diferenas ento encontradas.
O quadro abaixo apresenta os critrios ento propostos e aprovados para a distribuio
da parcela de 25% do ICMS, contidos no Anexo I da Lei n 2664/96 de 27 de dezembro
de 1996. Os ndices indicam os percentuais mximos a serem redistribudos para as
diferentes regies do Estado, entre os municpios integrantes de cada uma, segundo as
frmulas indicadas no texto da lei e no Anexo I.
Distribuio Percentual dos 25% do ICMS-RJ, ndices Por Regio
REGIO

Populao

rea

Receita prpria

Cota mnima

Ajuste econmico

Metropolitana
Noroeste
Norte
Serrana
Baixadas Litorneas
Mdio Paraba
Centro-Sul
Litoral Sul Fluminense

4,4090
0,4766
0,4025
0,4000
0,5500
0,3500
0,3000
0,0500

0,9845
0,9000
1,5553
1,5000
0,9000
1,0549
0,5000
0,3100

0,0850
0,0650
0,0450
0,0700
0,0600
0,0600
0,0500
0,0150

1,1000
1,2310
0,9262
1,8000
0,9600
1,0500
0,9800
0,1300

0,3000
0,2500
0,1600
0,1000
0,2200
0,2000
0,3000
0,2000

TOTAIS
6,9381
7,7047
Fonte: Anexo I - Lei Estadual n 2664/96

0,4500

8,1772

1,7300

Os totais indicados na ltima linha somam 25, equivalente parcela no distribuda


proporcionalmente ao valor adicionado.

Com o intuito de avaliar a participao atribuda a cada regio nos ndices acima, o
quadro a seguir apresenta o peso relativo de cada um, em termos percentuais, por ndice,
evidenciando o peso que foi atribudo a cada ndice no total da parcela de 25% do
ICMS:

199

Participao das regies do RJ nos ndices da Lei 2.664/96


e peso de cada ndice no total da parcela de 25% do ICMS-RJ
REGIO

Populao

rea

Metropolitana
Noroeste
Norte
Serrana
Baixadas Litorneas
Mdio Paraba
Centro-Sul
Litoral Sul Fluminense

64%
7%
6%
6%
8%
5%
4%
1%
100%

13%
12%
20%
19%
12%
14%
6%
4%
100%

Receita
prpria
19%
14%
10%
16%
13%
13%
11%
3%
100%

28%

31%

2%

TOTAIS
% dos ndices nos 25%
(peso de cada ndice)

13%
15%
11%
22%
12%
13%
12%
2%
100%

Ajuste
econmico
17%
14%
9%
6%
13%
12%
17%
12%
100%

33%

7%

Cota mnima

Como se observa, os maiores pesos foram atribudos cota mnima (33% da parcela
total a ser redistribuda), rea (31%) e populao (28%). Aos critrios de ajuste
econmico e receita prpria atriburam-se pesos muito pequenos: 7% e 2%,
respectivamente, da cota-parte municipal de 25%.
Com relao populao, j em 1996, ano em que a lei foi aprovada, o ndice das
regies no correspondia distribuio da populao por regies, se excluda do clculo
a populao da Capital. As regies que mais ganharam, no sentido de que o ndice
fixado na lei superava j em 1996 o que seria o percentual de sua populao no total,
foram as regies Noroeste, das Baixadas Litorneas, Centro-Sul e, com uma pequena
margem, a regio Metropolitana. As regies do Mdio Paraba, Litoral Sul, Serrana e
Norte perderam no sentido de que os ndices atribudos ficaram inferiores proporo
de suas populaes relativamente ao total do Estado.
Concluses no mesmo sentido so observadas para 2004 - as mesmas regies perdem ou
ganham relativamente participao no total do estado, com o Litoral Sul e Mdio
Paraba registrando as maiores perdas e a Noroeste o maior ganho relativo.
Quanto ao ndice que mede a relao Arrecadao Prpria sobre o ICMS recebido pelo
prprio municpio, que pretendia premiar o esforo de arrecadao prprio, observou-se
que o clculo dessa relao agregada por regio, variou muito entre 2004 e 1996,
aumentando mais de 80% nas regies Litoral Sul e Norte, contra apenas 9% na regio
Serrana, uma das que tm o ndice mais elevado, e 22% no Mdio Paraba. No conjunto
dos municpios, a relao receita tributria/ICMS aumentou 12% no perodo. Apesar

200

disso, o ndice permaneceu fixo por regio, evidenciando a distoro introduzida por
esse critrio.
Os demais ndices de rea, cota mnima e ajuste econmico certamente foram
afetados desde 1996, no mnimo pela criao dos 11 novos municpios no estado, como
j se examinou, com todas as alteraes que essa criao pode acarretar na estrutura
geogrfica, demogrfica, econmica e social, que desafiam a razoabilidade de manter os
ndices fixos por regio, por perodo to longo 351 .
O quadro a seguir compara a contribuio das diferentes regies fluminenses para a
gerao do valor adicionado no Estado em 1996 e em 2004, evidenciando as alteraes
na dinmica econmica estadual, analisadas anteriormente.
Comparao do ndice de Valor Adicionado por regio
Estado do Rio de Janeiro - 1996 e 2004
Regio

V.A.-75% (*)
1996

% no VA
1996

V.A.-75%
2004

% no VA
2004

%
2004/1996

Capital
39,246
52,3%
36,657
48,9%
-6,6%
Metropolitana
15,4%
12,752
17,0%
14,719
19,6%
Mdio Paraba
9,714
13,0%
7,792
10,4%
-19,8%
Norte Fluminense
52,9%
4,415
5,9%
6,749
9,0%
Serrana
2,930
3,9%
2,139
2,9%
-27,0%
Baixadas Litorneas
46,2%
1,890
2,5%
2,762
3,7%
Litoral Sul Fluminense
16,2%
2,964
4,0%
3,443
4,6%
Noroeste Fluminense
0,475
0,6%
0,327
0,4%
-31,2%
Centro Sul Fluminense
0,614
0,8%
0,412
0,5%
-32,9%
75,000
TOTAL
75,000
100,0%
100,0%
0,0%
Fonte: Decretos estaduais n 21.962 de 28 de dezembro de 1995 e n. 34.858 de 20 de fevereiro de 2004.

De fato, a ltima coluna do quadro acima evidencia o expressivo crescimento, superior


a 50% na gerao do valor adicionado na regio Norte Fluminense, onde se destaca o
aumento em Maca (a capital do petrleo) e Quissam; de 46% na regio das
Baixadas Litorneas - onde se destacam, pela contribuio, Cabo Frio e Rio das Ostras ;
e, em menor medida, embora significativas, nas regies Metropolitana principalmente
em Duque de Caxias, responsvel pela metade do valor gerado na regio, seguido de
Niteri e So Gonalo - e do Litoral Sul sendo o valor da regio quase que
exclusivamente gerado no municpio de Angra dos Reis.

351

Devo a Sol Garson a observao de que, adicionalmente, ao longo desse perodo, observaram-se
mudanas na diviso regional do Estado, que no esto sendo aqui consideradas para facilitar a
comparao no tempo, mas que promoveram o reenquadramento de municpios em outras regies,
movimento no captado nos ndices, que certamente agravou as distores.

201

Em contrapartida, as regies do Centro Sul, Noroeste Fluminense e Serrana registram


reduo de cerca de 30% em suas respectivas participaes no valor adicionado, sendo
que na primeira a queda foi superior a 35%, um pouco mais pronunciada do que nas
demais. A regio do Mdio Paraba e a Capital tiveram quedas menores.
Os resultados confirmam a reduo da concentrao das atividades econmicas na
Capital e na regio do Mdio Paraba, e um movimento de desconcentrao
(interiorizao) das atividades econmicas na direo das regies Metropolitana e das
Baixadas Litorneas, esta ltima grande beneficiria dos royalties do petrleo,
movimento j comentado no captulo IV.
A gerao do ICMS entre as regies do estado s no mudou mais no perodo analisado
em razo da imunidade de cobrana do imposto incidente nas operaes interestaduais
de comercializao de petrleo e seus derivados combustveis e lubrificantes. Nessas
operaes, no h incidncia de ICMS no estado de origem, estando garantida, pela
Constituio federal, a integralidade do imposto ao estado consumidor dos derivados tratamento diferenciado em relao aos demais produtos e servios que afeta
negativamente o Estado do Rio de Janeiro, principal produtor nacional do petrleo e
derivados 352 .
A pequena queda na Capital foi mais do que compensada pelo aumento superior a 15%
apurado no valor adicionado pela Regio Metropolitana: consideradas em conjunto, as
duas contriburam com 68,5% do valor adicionado estadual de 2004, percentual similar
ao apurado em 1996, de 69,3%.
Pelo fato dos ndices que definem a distribuio da parcela equivalente a 6,25% do
ICMS estadual que no proporcional ao valor adicionado terem permanecidos fixos
por regio do Estado, em um perodo marcado pela transformao e revitalizao da
economia fluminense que reorganizou em grande medida o aparelho produtivo e
redistribuiu a renda e a populao no territrio, conclui-se que esta transferncia no
cumpriu - nem pode cumprir - o objetivo de compensar as diferenas na distribuio do
imposto pelo valor adicionado e reduzir as desigualdades horizontais, entre os
municpios fluminenses.

352

Art.155, 2, X, alnea b e 4, alterado pela EC n 33/01. Para o gs natural e seus derivados a


tributao ocorre como no caso das demais mercadorias, quando o destinatrio contribuinte do ICMS,
pela alquota interestadual (parte na origem e parte no destino).

202

Pelo contrrio, como ficar claro, a partir do exame dos dados, essa transferncia
contribui para agravar as distores na distribuio de recursos entre os municpios
observadas em outras transferncias, especialmente do FPM, e aprofundar as enormes
desigualdades horizontais pr-existentes.
O SEGURO RECEITA
A distribuio aos municpios do ICMS recebido pelo estado a ttulo de ressarcimento
das perdas impostas pela desonerao do ICMS incidente sobre as exportaes tambm
obedece aos mesmos critrios de distribuio da cota-parte municipal do imposto.
A mudana na legislao estadual que regula a distribuio da parcela do ICMS que
pertence aos municpios ocorreu logo depois da aprovao da Lei Complementar n 87,
de 13 de setembro de 1996, conhecida como Lei Kandir, que desonerou as mercadorias,
inclusive produtos primrios e produtos industrializados semi-elaborados, destinadas
exportao e os servios prestados para pessoas fsicas ou jurdicas no exterior, do
pagamento do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS), de
competncia dos estados.
Ocorre que por ser o ICMS um tributo no-cumulativo, a legislao assegura ao
contribuinte o direito de descontar do ICMS a pagar os valores j pagos do imposto nas
etapas anteriores da cadeia de produo. Com a aprovao da lei, os exportadores
ficaram desobrigados de pagar ICMS e, conseqentemente, impossibilitados de
descontar o imposto embutido em seus produtos ou servios. Esses crditos passaram
ento a ser cobrados dos estados, que ficaram obrigados a ressarcir as empresas do
ICMS cobrado sobre insumos usados na fabricao de produtos que sero exportados.
Em funo da perda de arrecadao decorrente das novas medidas, o texto original da
Lei Kandir previa que cada estado seria ressarcido com base na sua arrecadao efetiva
de ICMS e a compensao financeira da Unio aos estados e municpios 353 seria
efetuada at o exerccio de 2002, prevendo-se que o prazo poderia ser estendido,
excepcionalmente, at 2006, conforme o comportamento das perdas.
O ressarcimento s ocorreria se houvesse um comportamento negativo do ICMS, no
comparativo entre o perodo base e o de referncia, respeitado um teto limite.

353

Por receberem 25% da arrecadao estadual de ICMS, os municpios tm direito a 25% dos repasses
da compensao das perdas.

203

Mensalmente era calculado o chamado "Seguro Receita", a diferena entre a


arrecadao mdia dos ltimos dozes meses e a mdia do perodo base (julho de 1995 a
junho de 1996), devidamente corrigida pelo IGP-DI e ampliada por um fator de
crescimento. Caso a arrecadao fosse inferior apurada para aquele perodo,
considerados os referidos incrementos, o estado e seus municpios tinham o direito de
receber a transferncia da Unio, limitada a um valor mximo estipulado na prpria lei.
O saldo positivo era repassado pelo Banco do Brasil, no ltimo dia til do ms, para os
estados, destacando-se, aos municpios, 25% da compensao, com a mesma
sistemtica e nos mesmos ndices adotados para a distribuio do ICMS.
As medidas de compensao das perdas geraram, desde o incio, protestos dos estados
exportadores e seus municpios, que questionavam os clculos das perdas apurados com
base no produto da arrecadao do imposto efetivamente realizada no perodo de julho
de 1995 a junho de 1996, considerado como de conteno de consumo e baixa
arrecadao em funo do Plano Real, o que agravaria a alegada perda de receita.
Os repasses do Seguro Receita, na forma inicialmente definida na Lei Kandir, foram
realizados at julho de 2000, quando a Lei Complementar n. 102 suspendeu-os at
dezembro de 2002 e instituiu novas regras, pelas quais os repasses mensais aos estados,
nos exerccios financeiros de 2000 a 2002, passaram a ser proporcionais a coeficientes
individuais de participao, fixados para cada exerccio, em valores fixos anuais 354 .
A lei Kandir foi alterada pelas seguintes Leis Complementares:

LC n 92/97 (estendeu a at 2000 os prazos de pagamento e valores das perdas pela


Unio, contidos no Anexo da Lei Kandir, inicialmente previstos para 1997 e 1998);

LC n 99/99 (estendeu a 2002 e 2003 os prazos de pagamento das perdas pela


Unio);

LC n 102/00 (alterou diversos dispositivos, incluindo o art. 33 que disciplina o


direito de crditos do imposto anteriormente cobrado em operaes de que tenha
resultado a entrada de mercadoria no estabelecimento, inclusive a destinada ao seu
uso ou consumo ou ao ativo permanente, ou o recebimento de servios de transporte
interestadual e intermunicipal ou de comunicao, previsto no artigo 20,

354

A LC 102/00 previu a possibilidade de que, a partir de 2003 e at 2006, voltasse a vigorar a entrega
de recursos pela Unio nos mesmos limites, critrios, prazos e demais condies fixados no Anexo Lei
Kandir, com base no produto da arrecadao do ICMS efetivamente realizada, no perodo de julho de
1995 a junho de 1996, inclusive.

204

restringindo o direito de crdito da entrada de energia eltrica e de servios de


comunicao, alm de dar nova regra utilizao dos crditos originrios da compra
de bens de capital e de alterar o artigo 31, que trata da entrega de recursos pela
Unio, fixando os valores de R$ 3.864.000.000,00 para 2000 e R$ 3.148.000.000,00
para 2001 e 2002, em cada um dos exerccios, a ser atualizado pelo IGP-DI da
Fundao Getlio Vargas);

LC n 114/02 (alterou diversos dispositivos da lei);

LC n 115/02 (alterou o artigo 31, fixando a entrega de recursos pela Unio no valor
de at R$ 3.900.000.000,00 para 2003, com a ressalva de que fosse respeitada a
dotao consignada da Lei Oramentria Anual da Unio de 2003 e eventuais
crditos adicionais e estabeleceu que para 2004 e 2006, a Unio entregaria os
montantes consignados a essa finalidade nas correspondentes Leis Oramentrias
Anuais da Unio); e,

LC n 122/06 (que alterou novamente o artigo 33, adiando o incio de vigncia do


mecanismo de utilizao dos crditos do ICMS oriundos dos bens de uso e consumo
adquiridos pelas empresas, para vigorar a partir de 1 de janeiro de 2011, prazo que
j havia sido prorrogado para 2000, 2003 e 2007 pelas LC 92/97, 99/99 e 114/02,
respectivamente).

Encerrado o prazo previsto na Lei Kandir para o ressarcimento das perdas, foi editada a
Medida Provisria n 368, de 4 de maio de 2007, que disciplina a prestao de auxlio
financeiro pela Unio aos Estados e aos Municpios com o objetivo de fomentar as
exportaes do Pas, estabelecendo que a Unio entregar aos Estados, ao Distrito
Federal e aos Municpios, no exerccio de 2007, o montante de R$ 975.000.000,00,
proporcionalmente aos coeficientes individuais de participao de cada estado
discriminados no Anexo daquela MP, cabendo ao RJ o percentual de 2,26536% do total.

IV. RECEITA DISPONVEL PERMANENTE:


Este conceito corresponde apropriao por critrios redistributivos e de polticas
permanentes, com fundos setorialmente vinculados (critrio fiscal de longo prazo).
Equivale soma da receita disponvel por apropriao econmica com as transferncias
do SUS, FNDE, FNAS e FPM.

205

Os primeiros restringem-se a funes setoriais e no atuam diretamente sobre a


capacidade geral de gasto do oramento; interferem na alocao dos recursos pblicos
destinados oferta de bens e prestao de servios nas reas da sade, educao e
assistncia social, respectivamente.
As transferncias do FPM tm carter geral, no sentido de que implicam em capacidade
livre de gasto e, por movimentarem, em conjunto com as transferncias do FPE,
parcelas expressivas da receita federal e operarem em bases nacionais, constituem o
ncleo do sistema de partilha na federao brasileira.
O SUS um sistema de repasse de recursos federais para o financiamento de gastos em
sade, acompanhado de uma estratgia de progressiva descentralizao da gesto, como
se examinou.
Pela NOB 01/96, ficou estabelecido que os recursos de custeio da esfera federal
destinados assistncia hospitalar e ambulatorial configuram o TFA (Teto financeiro de
assistncia) e os seus valores podem ser executados segundo duas modalidades:
Transferncia Regular e Automtica (Fundo a Fundo) e Remunerao por Servios
Produzidos. Os repasses so majoritariamente realizados na modalidade de
transferncias automticas, do Fundo Nacional de Sade para os fundos estaduais e
municipais de sade 355 , o que como se analisou, representa um avano no sentido de
reduo da discricionariedade no repasse dos recursos da sade, assegurando dessa
forma a estabilidade do financiamento.
Os recursos das Transferncias Fundo a Fundo destinam-se cobertura das aes e
servios de sade implementados pelos estados, Distrito Federal e municpios, segundo
as condies de gesto definidas naquela norma operacional. O Fundo Nacional de
Sade FNS utiliza essa modalidade de transferncia para descentralizar recursos
destinados a operacionalizar as aes no mbito do SUS, que incluem o investimento na
rede de servios, cobertura ambulatorial e hospitalar e demais aes de sade 356 .

355

Transferncias fundo a fundo caracterizam-se pelo repasse por meio da descentralizao de recursos
diretamente de fundos da esfera federal para fundos da esfera estadual, municipal e do Distrito Federal,
dispensando a celebrao de convnios; utilizadas nas reas de sade e de assistncia social, so
disciplinadas e regulamentadas pelas Leis n 8.142 de 1990 e Decreto n 1.232 de 1994, na rea de
sade e Lei n 9.604 de 1998 e Decreto n 2.529 de 1998, na rea de assistncia social. O depsito
efetuado em contas individualizadas especficas dos fundos e realizado previamente sua utilizao pelo
fundo beneficirio, que deve observar o previsto no plano de sade do respectivo governo.
356
Segundo as normas contidas na Lei n 8.142, de 19 de fevereiro de 1990, regulamentada pelo Decreto
n 1.232, de 30 de agosto de 1994, e critrios, valores e parmetros da cobertura assistencial
estabelecidos pelo art. 35 da Lei n 8.080/1990. (www.saude.gov.br).

206

Os servios custeados por meio de transferncias automticas fundo a fundo e/ou por
remunerao dos servios produzidos incluem o custeio da assistncia hospitalar e
ambulatorial, das aes de vigilncia sanitria e das aes de epidemiologia e de
controle de doenas (estas ltimas contando tambm com a possibilidade de
financiamento por convnios).
O primeiro engloba o Piso da Ateno Bsica (PAB) e os incentivos aos programas de
Sade da Famlia (PSF) e de Agentes Comunitrios de Sade (PACS), os Tetos
Financeiros de assistncia, entre outros, financiados por meio de transferncias fundo a
fundo e os que so financiados por remunerao dos Servios Produzidos, como
Internaes Hospitalares e Procedimentos Ambulatoriais de Alto Custo/ Complexidade.
O custeio das aes de vigilncia sanitria inclui o Piso Bsico de Vigilncia Sanitria
(PBVS) e o ndice de Valorizao do Impacto em Vigilncia Sanitria (IVISA), por
meio dos fundos, e a Remunerao Transitria por Servios Produzidos, para o
Programa Desconcentrado de Aes de Vigilncia Sanitria (PDAVS) e as Aes de
Mdia e Alta Complexidade em Vigilncia Sanitria.
Para receber os recursos do SUS, os municpios devero atender as exigncias legais
(que incluem a obrigatoriedade de instituio de Fundo, Conselho e plano de Sade,
relatrio de gesto e contrapartida de recursos nos respectivos oramentos, entre outras),
sob pena de perderem a condio de gesto em que foram habilitados, repassando-se a
administrao dos recursos ao respectivo Estado 357 .
O Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao - FNDE 358 responsvel pela
captao de recursos financeiros para o desenvolvimento de uma gama de projetos e
programas que visam melhoria da qualidade da educao. Os recursos provem de
duas fontes principais, o Tesouro Nacional e a arrecadao do Salrio-Educao e,
subsidiariamente, de restituies derivadas da inexecuo ou execuo parcial de
convnios firmados com instituies pblicas e privadas 359 .

357

Lei n 8.142/1990, art. 4.

358

O FNDE uma autarquia federal, criada pela Lei n 5.537, de 21.11.1968, alterada pelo Decreto-lei n
872, de 15.09.1969, vinculada ao Ministrio da Educao - MEC.
359
O Salrio-Educao, previsto no art. 212, 5, da CF, devido pelas empresas, equivale a 2,5% do
total de remuneraes pagas ou creditadas, a qualquer ttulo, aos segurados empregados. Aps a
deduo de 1% para o INSS, distribudo pelo FNDE em quotas (observada em 90% a arrecadao
realizada em cada Estado e no Distrito Federal), sendo uma Quota Federal, correspondente a um tero
dos recursos, destinada ao FNDE e aplicada no financiamento de programas e projetos voltados para a
universalizao do ensino fundamental, visando a reduo dos desnveis scio-educacionais existentes

207

Os recursos so canalizados para escolas pblicas de ensino fundamental, governos


municipais, estaduais e do Distrito Federal e entidades no-governamentais (ONG), em
consonncia com a estratgia educacional e as diretrizes definidas pelo Ministrio da
Educao que abrangem, ainda, aes de pesquisa, de capacitao de professores e de
fiscalizao do poder pblico por parte da sociedade.
Destinam-se, prioritariamente, ao financiamento de aes nas reas de capacitao e
formao de professores, na aquisio de material didtico-pedaggico e de
equipamentos e adaptao de escolas de educao especial, na educao pr-escolar, de
jovens e adultos, indgena e especial, na acelerao da aprendizagem, em reas
remanescentes de quilombos, no programa Paz nas Escolas e no ensino fundamental. As
transferncias de recursos do FNDE aos Municpios so realizadas por meio de
transferncia automtica de recursos 360 ou por meio de convnios 361 .
Finalmente, as transferncias de recursos para a rea de assistncia social so realizadas
na modalidade fundo a fundo pelo Fundo Nacional de Assistncia Social. A Norma
Operacional Bsica da Assistncia Social, NOB-AS, define "estratgias e movimentos
mais operacionais que possibilitem o avano em direo ao sistema inscrito na lei,
dentre eles: competncias dos rgos gestores e das instncias de negociao e controle
social, fluxos e requisitos para o processo de habilitao, mecanismos e critrios para o
repasse dos recursos do Fundo Nacional de Assistncia Social para os fundos estaduais,
do Distrito Federal e municipais de Assistncia Social" 362 .
A NOB-AS determina que a execuo das aes deve ser realizada mediante o
financiamento de benefcios de prestao continuada, financiamento de servios
assistenciais e o financiamento de programas e projetos. Para a habilitao s condies

entre Municpios, Estados, Distrito Federal e regies brasileiras; e uma Quota Estadual e Municipal,
correspondente a dois teros dos recursos, creditada mensal e automaticamente em favor das
Secretarias de Educao dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios para financiamento de
programas, projetos e aes do ensino fundamental. (Lei n 10.832, de 29.12.2003)
360
Para os seguintes programas: Nacional de Alimentao Escolar PNAE; Dinheiro Direto na Escola
PDDE; e de Apoio a Estados e Municpios para a Educao Fundamental de Jovens e Adultos
Recomeo. As transferncias automticas consistem no repasse de recursos financeiros sem a utilizao
de convnio, ajuste, acordo ou contrato, mediante o depsito em conta corrente especfica, aberta em
nome do beneficirio (utilizadas para a descentralizao de recursos em programas na rea de educao,
so regulamentadas pela Medida Provisria n 2.100-31 de 2001 e pela Lei n 10.219 de 2001).
361
Existem resolues do FNDE especficas para operacionalizar os seguintes programas: Nacional do
Livro Didtico, Biblioteca na Escola, de Transporte Escolar e de Sade Escolar, voltados para o
atendimento das necessidades identificadas na populao escolar
362
As disposies normativas que disciplinam essas transferncias so a Lei n 9.604 de 1998, e o
Decreto n 2.529 de 1998, que a regulamenta.

208

de gesto estadual e municipal, em moldes semelhantes aos vigentes na rea da sade,


os estados, Distrito Federal e municpios devem estabelecer e comprovar a
implementao do Conselho e do Fundo de Assistncia Social no mbito de sua
jurisdio poltico-administrativa, alm de formular o Plano de Assistncia Social, que
dever ser aprovado pelo respectivo Conselho, definindo as prioridades a serem
seguidas na aplicao dos recursos pelos fundos municipais.
Os municpios fluminenses receberam R$ 650,2 milhes do FPM em 2004, valor que
correspondeu a 4% da receita total.
Dos demais fundos contemplados nessa categoria, os municpios receberam R$ 1.575,7
milhes, equivalentes a 10% da receita total, dos quais 84% foram provenientes do
SUS, no total de R$ 1.327,5, valor que representou 8% da receita total.

V. RECEITA DISPONVEL PERMANENTE com ROYALTIES:


Esta categoria no consta do modelo analtico adotado, mas foi includa com o intuito
de possibilitar a anlise dos impactos dos recursos da Compensao Financeira sobre a
explorao do petrleo e do gs natural (chamada genericamente de ROYALTIES)
sobre as finanas dos municpios fluminenses. Trata-se, portanto, de uma adaptao da
categoria da Receita Disponvel Permanente qual foram adicionados os recursos
mencionados.
Os valores das receitas classificadas como sendo de royalties, extrados dos balanos e
demonstrativos dos municpios, no entanto, merecem ser considerados com cautela, em
razo das dificuldades associadas classificao desses recursos, que sofreu constantes
alteraes no perodo recente.
Os problemas de classificao decorreram das diferentes interpretaes acerca da
natureza jurdica desses pagamentos, se, por sua incidncia, configurariam uma receita
oriunda de tributao ou uma receita patrimonial que ensejaria classific-la como
indenizao, contribuio econmica ou compensao, e sua classificao no grupo das
outras receitas correntes, de contribuies, de transferncias ou como receita
patrimonial.
A questo gerou grande controvrsia, tendo em vista os distintos interesses, tanto dos
concessionrios, como da Unio e dos demais entes, afetando particularmente o Estado

209

do Rio de Janeiro e seus municpios, entendimento que hoje j pode ser considerado
pacificado, como sendo uma receita patrimonial, da compensao financeira.
As orientaes da STN para a classificao das receitas provenientes das atividades
ligadas produo de petrleo e gs natural, em decorrncia da controvrsia, foram
mudando, com a natureza de receita sendo alterada de Indenizaes em 2002, para
Contribuies Econmicas em 2003 e Compensao Financeira e/ou Transferncias da
Compensao Financeira a partir de 2004 em diante 363 .
Em razo dessas controvrsias e alteraes de classificao, o levantamento das
informaes relativas s receitas de royalties foi especialmente complicado. Por serem
anteriores lei do petrleo e s novas regras do setor, antes mesmo da criao da ANP
que passaria a disponibilizar informaes mais precisas e regulares, os dados de 1996,
utilizados neste trabalho, so aqueles informados nas prestaes de contas dos
municpios, pinados nas mais diversas contas.
Para os anos de 2000 e 2004, foram utilizadas as informaes do banco de dados
mantido no mbito do projeto de pesquisa intitulado Royalties do Petrleo, do ncleo
de pesquisa da Escola de Contas do TCE-RJ (ECG), coletados na ANP, Fundao CIDE
e no Siafem-RJ 364 , englobando os valores de royalties (at 5% e excedentes),
participaes especiais e a transferncia de 25% da parcela do valor dos royalties at
5% recebida pelo Estado, distribuda mediante os mesmos critrios vigentes de
repartio do ICMS (art. 9 da Lei Federal n 7.990/89).
Em 1996, os municpios fluminenses receberam de receitas oriundas do petrleo e gs
natural R$ 22,4 milhes (valores histricos, equivalentes a R$ 56 milhes em dezembro
de 2004), valor equivalente a apenas 0,49% da receita total arrecadada naquele ano. Em
2004, o montante recebido pelo conjunto dos municpios a esse ttulo ultrapassou R$ 1,8
bilho, 11% das receitas totais que arrecadaram.

363
364

O Anexo detalha as mudanas na classificao das receitas provenientes do petrleo.


NAZARETH, MURTA, CONCEIO e MELLO (2006);

210

VI. RECEITA FINAL:


Este conceito corresponde apropriao efetiva no ciclo oramentrio. Equivale soma
de Receita Disponvel Permanente (no presente trabalho, com Royalties) com as
transferncias voluntrias ou discricionrias, porque no determinadas legalmente, da
Unio e do Estado.
As transferncias voluntrias, de acordo com a LRF (art.25) consistem na entrega de
recursos correntes ou de capital a outro ente da Federao, a ttulo de cooperao,
auxlio ou assistncia financeira, que no decorra de determinao constitucional, legal,
ou os destinados ao Sistema nico de Sade. Podem ser formalizadas por meio de
convnio ou por contrato de repasse 365 .
Resultam do processo oramentrio anual dos governos dos nveis superiores, sem
correlao com as transferncias legais e, por isso, dependem de negociaes entre
autoridades centrais dos governos locais e seus representantes no legislativo. O modelo
analtico adotado supe que estas transferncias assumem um papel suplementar e de
ajustamento emergencial e de curto prazo 366 .
Em 2004, os valores das transferncias discricionrias da Unio somaram R$ 162,6
milhes, e do Estado somaram R$ 86,6 milhes, correspondendo, juntas, a apenas 2%
da receita total, um peso inexpressivo quando comparado ao que possuam em 2000,
quando chegaram a representar 5% do total das receitas municipais, o que evidencia a
substituio dessas transferncias por novas transferncias estabelecidas de forma
permanente. Cumpre notar que parcela das receitas destinadas s reas sociais, no
passado recente, assumiam esse carter, evoluindo no sentido de tornarem-se mais
permanentes com as novas disposies legais e constitucionais j examinadas no
captulo III.

365

As normas que regulamentam a assinatura de convnios e contratos de repasse entre municpios e o


governo federal so as instrues normativas da Secretaria do Tesouro Nacional (IN 01/97 STN e IN
03/93 STN) e o Decreto n 1.819 de 1996 (disciplina o contrato de repasse, instrumento que vem sendo
utilizado predominantemente para execuo de programas sociais nas reas de habitao, saneamento e
infra-estrutura urbana, esporte, e em programas relacionados agricultura).
366
PRADO (2003:47).

211

V.1.2.2 Anlise da Receita dos Municpios do Rio de Janeiro 2004


Com o auxlio das categorias de receita dos municpios construdas com base na
conceituao proposta por PRADO (2003), esta seo prope inicialmente uma anlise
da composio das receitas dos municpios fluminenses no ano de 2004, com nfase nas
efetivamente disponveis, que resultam do funcionamento do sistema de competncias
tributrias e transferncias intergovernamentais discutidos nas sees precedentes.
A principal hiptese que se pretende testar se efetivamente as transferncias
intergovernamentais tm contribudo para equalizar a capacidade de gasto dos
municpios fluminenses ou se favorecem o aumento da desigualdade entre as receitas
disponveis per capita dos governos locais.
Os dados das finanas dos municpios do Estado, com exceo do Municpio do Rio de
Janeiro, so do SIGFIS Sistema Integrado de Gesto Fiscal do Tribunal de Contas do
Estado do Rio de Janeiro. Os dados do Municpio do Rio de Janeiro so da Secretaria do
Tesouro Nacional, do Ministrio da Fazenda, e do Tribunal de Contas do Municpio do
RJ 367 .
Foram agregados por regio do Estado e por tamanho de populao, segregando as
pequenas cidades (de menos de 20 mil hab.), as cidades de porte mdio (de 20 mil a 100
mil hab.), as grandes cidades (de 100 a 300 mil hab.), as cidades consideradas muito
grandes (de mais de 300.001 habitantes a 1.500.000 hab), e a Capital, que possui hoje
mais de 6 milhes de habitantes. Os dados relativos ao Produto Interno Bruto - PIB de
2004, assim como da populao, so do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE 368 .
Os dados reunidos nos quadros apresentados a seguir revelam expressivas disparidades
entre os valores mdios per capita das receitas, em todos os conceitos analisados, entre
as regies do Estado e entre as diferentes faixas populacionais.

367

Relatrio Finanas do Brasil - Finbra, Dados Contbeis dos Municpios, 2004, disponvel em
http://www.tesouro.fazenda.gov.br/estados_municipios/index.asp e Anlise das Contas de Gesto de
2004, Relatrio da CAD/TCM-RJ, disponvel em http://www.tcm.rj.gov.br/Noticias/2004/CAD2004.pdf.
368
Disponvel em http://www.ibge.gov.br.

212

Resta evidenciado que, desde a primeira apropriao da receita, a da arrecadao


tributria - tanto maior quanto maior a populao - os valores que vo sendo
progressivamente incorporados aos oramentos municipais, classificados segundo as
diferentes origens e naturezas das transferncias fiscais, contribuem para inverter, de
forma radical, a distribuio desigual da capacidade inicial de gasto dada pela
arrecadao dos tributos municipais.
As transferncias intergovernamentais, desenhadas para assegurar a equalizao
horizontal da capacidade de gasto entre estados e municpios, favorecem de tal maneira
os municpios menores, em detrimento das cidades mdias, grandes e, principalmente,
das muito grandes que, ao final da operao do sistema de partilha, a Receita Disponvel
Permanente mdia por habitante dos municpios que integram a faixa dos pequenos
ultrapassa largamente a receita per capita dos municpios que possuem entre 300 mil e
1,5 milho de habitantes (antes de computadas as receitas do petrleo).
Enquanto estes 8 municpios muito grandes, onde vive 40% da populao e onde se
concentram as maiores demandas urbanas, registraram capacidade permanente e efetiva
de gastos de apenas R$ 462,7 por habitante em 2004, os 31 pequenos municpios que
concentram apenas 3% da populao fluminense, contaram com um valor 2 vezes e
meia superior, que somou R$ 1.144,8.
A agregao das receitas provenientes do petrleo e das transferncias discricionrias
(voluntrias) contribui para aprofundar ainda mais o fosso existente entre as receitas
finais disponveis, por habitante, dos municpios destas faixas, como se ver adiante.
possvel afirmar que o sistema de transferncias de recursos de carter redistributivo
em vigor no alcana o objetivo de reduo das desigualdades horizontais no mbito do
Estado do Rio de Janeiro, mas, desafiando a lgica que o preside, contribui para
aprofund-las.
No intuito de compensar diferenas nas bases econmicas dos municpios, que resultam
em uma arrecadao nas cidades muito grandes que no chega a ser o dobro da receita
arrecadada diretamente pelos municpios pequenos, o sistema de transferncias de
recursos da Unio e do Estado, acaba por prejudicar, em termos relativos, as cidades
maiores, cuja receita final disponvel para gastos por cada um dos seus habitantes, acaba
por ser apenas um tero da receita que efetivamente disponibilizada para gastos por
habitante nos pequenos municpios.

213

Da forma como est atualmente estruturado, o sistema ignora a operao conjunta das
transferncias, cada qual possuindo a sua lgica e critrios prprios, sem levar em conta
os impactos sobre os oramentos municipais que resultam das demais transferncias e,
ainda mais grave, sem que sejam consideradas as demandas e necessidades
diferenciadas de municpios que apresentam indicadores scio-econmicos to
desiguais como os fluminenses.
Constituem excees a esse quadro, as transferncias do SUS e do FUNDEF, e em
menor medida do FNDE e do FNAS, distribudas para atendimento de objetivos
especficos, setoriais, e de acordo com indicadores selecionados para esses fins, mas que
acabam, sem que seja esse o seu propsito, por distribuir os recursos de forma mais
igual entre os municpios.
Confirma-se, assim, a observao de PRADO (2001) reproduzida anteriormente, que
no (nem foi) a estrutura de responsabilidades atribudas aos governos locais que
define as necessidades de financiamento na federao brasileira e a forma de viabilizlos, e que tambm no h, no Estado, assim como no restante da federao, um processo
de adequao dos mecanismos de financiamento federativo 369 , que seria fundamental
para assegurar a distribuio de recursos necessrios para o desenvolvimento
econmico, com a melhoria das condies de vida da populao.
Os quadros a seguir comparam os valores da receita tributria e das principais
transferncias, as cotas-parte do FPM e do ICMS (esta separada em seus dois
componentes, a parcela correspondente aos 75% do valor adicionado, que constitui
devoluo tributria e a parcela dos 25% restantes, distribuda de acordo com os
critrios fixados na legislao estadual, que tem carter redistributivo) e os recursos das
participaes governamentais provenientes das compensaes financeiras decorrentes
das atividades de explorao do petrleo e gs natural 370 , em valores mdios per capita,
por regies do Estado e pelas diferentes faixas populacionais 371 .

369

PRADO (2001:2)

370

Valores incluem recebimentos a ttulo de royalties, participaes especiais e a cotaparte de 25% da


parcela de royalties at 5% recebida pelo Estado, pertencentes aos municpios (dados do TCE-RJ, ANP e
Fundao CIDE).
371
Os valores mdios de cada regio e/ou faixa foram calculados somando a receita tributria de todos
os municpios que as integram e dividindo esse montante pelo total da populao residente na regio e/ou
faixa. O total geral, indicado na ltima linha de cada quadro, foi apurado com base na mesma metodologia
(soma das receitas tributrias, dos valores globais do ICMS e do FPM transferidos e das receitas do
petrleo e do gs natural, dividido pela populao estadual).

214

Receitas Tributrias, transferncias do ICMS e FPM e Royalties, per capita


Municpios do RJ por regies 2004
(em R$ por habitante)

REGIO
Baixadas Litorneas
Capital
Centro-Sul
Litoral Sul Fluminense
Mdio Paraba
Metropolitana
Noroeste
Norte
Serrana
Total Geral

Receita
Tributria ICMS VA
(75%) per
per
capita
capita
201,2
129,2
437,4
164,0
74,5
42,0
363,9
477,6
141,4
249,7
51,4
73,1
51,1
29,2
183,4
273,9
182,6
75,4
255,5
135,1

ICMS Dif
(25%) per
capita
118,2
218,1
100,4
88,7
34,6
259,0
123,3
139,1
45,7

FPM per
capita
107,8
10,2
149,3
95,3
96,2
39,7
141,5
72,5
91,2
42,9

Royalties
per
capita
664,7
14,7
14,3
137,0
34,0
29,0
147,5
1.306,4
71,7
118,8

Fonte: Elaborao prpria com base nos dados do SIGFIS/TCE-RJ

A primeira coluna evidencia a arrecadao dos tributos locais, por habitante. Como se
observa no quadro, a receita tributria per capita varia de um mnimo de R$ 51,1 para o
conjunto dos municpios da regio Noroeste e R$ 51,4 na regio Metropolitana,
indicando a concentrao da pobreza no entorno da Capital, e R$ 74,5 na regio CentroSul Fluminense (as mais pobres do Estado) a um mximo de R$ 437,4 no municpio do
Rio de Janeiro. O valor da receita per capita de 2004 nesta e na regio do Litoral Sul,
puxaram para cima a arrecadao per capita que somou, no total geral do estado, R$
255,5 por habitante, conforme demonstrado na ltima linha do quadro.
O exame dos mesmos valores arrecadados por habitante, mas agregados por faixa
populacional, indicados no quadro a seguir, revela a tendncia de crescimento da receita
tributria acompanhando o aumento do tamanho do municpio, com exceo da faixa
dos municpios muito grandes (quase todos situados na regio Metropolitana). Dessa
forma, enquanto na faixa dos pequenos municpios a receita diretamente arrecadada foi
de apenas R$ 73 por habitante em 2004, nos municpios que integram a faixa dos
grandes (entre 100 mil e 300 mil habitantes) a receita per capita alcanou mais do dobro
do valor, R$ 161,5.
Os dados tambm confirmam a tendncia concentrao da arrecadao no municpio
da Capital, o mais desenvolvido do estado.
Em que pese a tentativa de detalhar a anlise, a ainda excessiva agregao dos dados
mascara a profunda heterogeneidade que se observa entre os municpios que integram as
215

faixas, e as disparidades observadas dentro de cada regio que fizeram com que, em
2004, a receita tributria prpria por habitante variasse de um mximo de R$ 766,20 em
Mangaratiba, a mais elevada, a R$ 19,9 em Varre-Sai, na regio Noroeste, a mais baixa
do Estado.
Mesmo na regio Norte, onde a receita tributria por habitante do conjunto dos
municpios foi relativamente elevada, R$ 183,4, os valores variam de um mnimo de R$
27 em Cardoso Moreira, no interior, a R$ 604,6 em Maca, onde se concentram as
atividades do petrleo. Tambm na regio Metropolitana, por exemplo, mesmo com a
grande concentrao de pobreza nas cidades, a amplitude da variao da receita
tributria per capita foi de um mnimo de R$ 20,9 em Japeri a um mximo de R$ 491,0
em Niteri, a quinta maior arrecadao per capita do Estado.
Receitas Tributrias, transferncias do ICMS e FPM e Royalties per capita
Municpios do RJ por faixa populacional 2004
(em R$ por habitante)

Faixa populacional

Receita
Tributria
per
capita

Pequenos (at 20 mil h)


Mdios (de 20.001 a 100 mil h)
Grandes (de 100.001 mil a 300 mil h)
Muito Grandes (de 300.001 a 1.500.000 h)
Capital (mais de 1.500.001 h)
Total geral

73,1
133,4
161,5
128,7
437,4
255,5

ICMS ICMS
ICMS FPM Royalties
VA
Dif
(75%) (25%) per
per
per
per
per capita capita capita
capita capita
201,1 453,3 654,5 192,9
399,0
79,6 141,4 221,0 115,0
254,5
175,9
47,8 223,7
83,1
214,9
94,6
32,3 126,9
25,7
131,6
164,0
- 164,0
10,2
14,7
135,1
45,7 180,8
42,9
118,8

Fonte: Elaborao prpria com base nos dados do SIGFIS/TCE-RJ

O exame dos dados indica que a distribuio da parcela da cota-parte municipal do


ICMS relativa ao valor adicionado por regio segue, na essncia, o mesmo padro de
distribuio das atividades econmicas observado na anlise do PIB dos municpios e s
no mais concentrado na regio Norte, possivelmente, em razo da tributao
diferenciada do ICMS sobre petrleo e seus derivados (imunidade da cobrana do
ICMS nas operaes interestaduais) 372 .
O valor mdio do ICMS-VA devolvido aos municpios em 2004, por habitante,
seguindo a gerao do valor, foi mais elevado nas regies do estado que so hoje as
mais dinmicas Litoral Sul, Norte, Mdio Paraba, da Capital e das Baixadas

372

Estima-se que as perdas de arrecadao para o Estado do Rio, em 2004, em decorrncia da noincidncia do ICMS dessas operaes no estado de origem, tenham superado R$ 1 bilho.

216

Litorneas, nessa ordem. No outro extremo, est a regio Noroeste, que recebeu a esse
ttulo apenas R$ 29,2 por cada habitante, seguida da regio Centro-Sul, com R$ 42,0.
Os valores mdios das transferncias da parcela do ICMS equivalente aos 25% do total
que no guardam relao com o valor adicionado (que chamamos de ICMS Dif), e os
valores do FPM, por habitante, destacados nos quadros acima, em especial na anlise
por faixa, confirmam o carter regressivo de sua distribuio, como se analisou.
Ao invs de atenuarem as desigualdades, estas transferncias redistributivas, na mdia,
favorecem desproporcionalmente as pequenas cidades fluminenses relativamente s
demais cidades, penalizando, nessa distribuio, de forma mais contundente, os
municpios que tm mais de 300 mil e menos de um milho e meio de habitantes, quase
todos situados na regio Metropolitana, para os quais a desigualdade horizontal gerada
pela distribuio de impostos impacta de forma danosa a gesto e a capacidade de
enfrentamento dos problemas tpicos decorrentes da grande concentrao populacional
(deseconomias de aglomerao) 373 .
Estes resultados, j esperados para o FPM em vista da farta literatura disponvel sobre
essa questo, discutida anteriormente, no deixam de surpreender no caso do ICMS,
cuja distribuio majoritariamente presidida pelo valor adicionado fiscal (75%) e
apenas a parcela restante de 25% pode obedecer a critrios redistributivos, por
orientao do governo estadual.
Resta

evidenciado,

tambm,

que

as

transferncias

do

ICMS

tm

valor

significativamente mais expressivo que as transferncias do FPM, para todas as faixas


populacionais examinadas. Estas ltimas apresentaram valor irrelevante em 2004, na
mdia, para as cidades muito grandes, apenas R$ 25,7, em mdia, e principalmente para
a Capital, pouco mais de R$ 10 por habitante.
Por outro lado, o ICMS per capita mdio da faixa das cidades que possuem at 20 mil
habitantes considerando as duas parcelas - tambm o mais elevado de todas,
reforando a hiptese de que os critrios de distribuio do ICMS, assim como os do
FPM, favorecem as pequenas cidades.
As receitas do petrleo apresentam, no total geral (ltima linha dos quadros), um valor
quase 3 vezes maior que o do FPM. A distribuio destes recursos tambm obedece ao

373

MELO (2002).

217

mesmo padro detectado para as demais transferncias, vale dizer, inversamente


proporcional ao tamanho da populao, embora de forma mais discreta, s perdendo
importncia, em termos relativos, no oramento da Capital 374 .
Esse fato chama a ateno, por inesperado, j que a distribuio dos recursos
provenientes da compensao financeira pela explorao do petrleo e do gs natural,
obedece a lgica diversa, baseada principalmente em critrios fsicos (geogrficos), mas
termina por reforar o mesmo padro regressivo observado na distribuio das demais
transferncias.
Os recursos do petrleo contribuem de forma decisiva, em funo dos elevados volumes
transferidos, para aprofundar ainda mais as disparidades entre as receitas finais
disponveis para gasto pelas diferentes administraes municipais fluminenses 375 ,
afetando, principalmente, a capacidade de investimento dos governos municipais,
nomeadamente das maiores cidades.
Cabe detalhar, agora, as naturezas das transferncias recebidas, com o intuito de apurar
em que medida constituem mera devoluo tributria no sentido, j conceituado, de
que o prprio municpio poderia arrecadar as receitas transferidas, resultantes que so
da explorao das bases tributrias de sua jurisdio , compensatrias, ou de natureza
redistributiva e, nesse caso, se so livres de vinculao (caso do FPM e do ICMS) ou
destinadas a finalidades especficas, como o caso do SUS e o FUNDEF, considerados
fundos redistributivos setoriais, ou os recursos de transferncias voluntrias,
transferidos, em sua maioria, por convnios.
O quadro a seguir apresentado, parte da receita tributria per capita para ir agregando
progressivamente as transferncias, por natureza, e dessa forma gerando os conceitos de
receita j apresentados, com base no modelo analtico desenvolvido por PRADO
(2003), at o conceito de Receita Final.

374

Apesar de que apenas uma parcela muito pequena desses valores, correspondente aos 25% da
parcela recebida pelo estado, dos royalties at 5%, distribuda proporcionalmente ao tamanho da
populao.
375
Estes resultados corroboram as concluses apontadas por SILVA (2003), em comparao realizada
entre o comportamento das receitas dos municpios paulistas e fluminenses, utilizando dados do TCE-RJ
e o modelo analtico desenvolvido por PRADO (2001), embora com metodologia diversa.

218

Receitas per capita dos Municpios do RJ, por categoria de receita e


componentes e por faixa populacional 2004
(em R$ por habitante)
Categorias
Arrecadao
(Receita
Tributria)
Devoluo
Tributria
ICMSVAF
IPVA
Receita Prpria
Transferncias
Sistema
CotaParte
ICMSVAFDIF
FUNDEF
Receita Disponvel
por
apropriao
econmica
FPM
SUS
FNDE

FNAS
Receita Disponvel
Permanente
Royalties
Receita Disponvel
Permanente com
Royalties
Transferncias
Voluntrias
(Discricionrias)
Receita Final
Demais receitas
Receita Total

at 20 mil

De 20.001 a
100 mil

de 100.001
mil a 300 mil

de 300.001 a
1.500.000
hab

mais de
1.500.001
hab.

Total
geral

(% no
total)

73,1

133,4

161,5

128,7

437,4

255,5

24%

212,8

94,0

194,8

111,6

206,0

161,9

15%

201,1

79,6

175,9

94,6

164,0

135,1

13%

10,8

14,0

18,7

16,9

41,9

26,6

2%

285,9

227,3

356,3

240,2

643,4

417,4

39%

473,7

148,3

55,0

36,0

5,2

51,4

5%

453,3

141,4

47,8

32,3

45,7

4%

109,6

121,2

116,3

72,5

106,7

99,3

9%

869,2

496,9

527,6

348,8

755,3

568,1

53%

192,9

115,0

83,1

25,7

10,2

42,9

4%

64,6

63,0

62,2

75,7

115,0

87,6

8%

18,2

16,7

12,9

12,4

20,5

16,4

2%

1.144,8

691,7

685,8

462,7

901,0

715,0

67%

399,0

254,5

214,9

131,6

14,7

118,8

11%

1.543,8

946,2

900,7

594,3

915,7

833,7

78%

87,8

45,7

33,1

8,4

3,2

16,4

2%

1.631,6

991,9

933,8

602,7

918,8

850,2

80%

116,2

145,8

128,9

85,6

376,2

215,7

20%

1.747,7

1.137,7

1.062,7

688,4

1.295,1

1.065,9

100%

Fonte: Elaborao prpria com base nos dados do SIGFIS/TCE-RJ e metodologia proposta por PRADO
(2003)

Embora a ltima coluna informe que a receita tributria foi responsvel, na mdia, por
24% dos oramentos fluminenses de 2004, pode-se constatar a expressiva variao dos
valores per capita arrecadados nas cidades, identificando-se clara tendncia de
crescimento dos valores com o aumento da populao, at a faixa dos municpios muito
grandes, j comentada.
De fato, os dados reunidos no quadro demonstram a participao inexpressiva das
receitas tributrias no total de recursos disponveis nas 31 pequenas cidades fluminenses
(onde representam apenas 4%), em contraste com a importncia das receitas
transferidas, principalmente do ICMS. Nessas cidades de at 20 mil habitantes, a
arrecadao mdia, por residente foi de R$ 73,1, aumentando progressivamente at

219

chegar ao percentual de R$ 437,4 na Capital, ainda que para a faixa dos municpios
considerados muito grandes a receita per capita s seja superior apurada nos
pequenos. 376
Estes resultados esto de acordo com o que analisou nas sees precedentes: a receita
tributria dos municpios est positivamente relacionada com o tamanho das cidades at
a faixa das grandes cidades, exceto na faixa das cidades muito grandes, situadas em sua
maioria na regio Metropolitana, em funo das bases tributrias sobre as quais incidem
os impostos municipais, apesar da acentuada disperso dos valores por habitante em
cada faixa 377 .
A receita prpria, resultante da agregao dos valores das transferncias recebidas por
devoluo tributria s receitas tributrias diretamente arrecadadas, seria correspondente
apropriao legal derivada de suas bases tributrias.
Em razo da distribuio da parcela do ICMS proporcional ao valor adicionado gerado
localmente, item de maior peso nessa categoria de transferncias 378 , j possvel
observar nesse conceito de receita prpria uma mudana significativa entre os valores
apropriados pelos municpios, de acordo com a populao.
Com efeito, a receita prpria por habitante na faixa dos municpios pequenos supera a
arrecadada nos municpios mdios e nos muito grandes, refletindo principalmente a
distribuio de ICMS aos pequenos municpios petrolferos. No obstante, a receita
prpria per capita na faixa dos grandes municpios ainda mais elevada do que nos
pequenos, e na Capital ainda mais do dobro da recebida nos menores municpios.
A incorporao dos valores das transferncias do Sistema Cota-Parte, em especial a
parcela do ICMS redistributiva, faz com que as receitas per capita dos pequenos
ultrapassem as dos municpios muito grandes.
A agregao dos valores transferidos do FUNDEF - cujos valores per capita so
relativamente homogneos entre as faixas, embora favorecendo ligeiramente as mdias
376

No municpio do Rio de Janeiro, seguindo uma tendncia j identificada de maior importncia relativa
das receitas tributrias para as capitais, as receitas diretamente arrecadadas so significativamente mais
relevantes na receita total do que nos municpios do interior, alcanando o percentual de 34% do total.
PRADO (2001) e SILVA, Conceio (2003).
377
Em Niteri, cidade metropolitana de 470 mil habitantes, observa-se o maior percentual (50,8%),
enquanto em Varre-Sai, com pouco mais de 8 mil habitantes, esse percentual de apenas 1,3%.
378

No conceito de devoluo tributria, responsvel por 15% da receita total, as transferncias da Unio

so irrelevantes: 83% do total correspondem transferncia do ICMS e 16% ao IPVA.

220

e grandes cidades, at 300 mil habitantes - atenua um pouco o quadro e reduz a


distncia entre os valores apropriados nos extremos populacionais. Estes recursos
equivalem a cerca de 10% da receita total e so destinados, como se analisou no
captulo III, funo educao. Para os municpios fluminenses, com exceo apenas
das cidades pequenas, os repasses de recursos do FUNDEF, de mbito estadual, so
mais relevantes do que os do FPM, alm dos percentuais na receita total serem
relativamente homogneos, variando de 12% nas mdias e grandes cidades a 9% nas
que possuem mais de 300 mil habitantes.
A agregao dos valores relativos s transferncias do FPM agrava sobremaneira as
disparidades entre os valores apropriados localmente, apesar de representarem apenas
4% das receitas totais dos municpios. As causas j foram discutidas e derivam dos
critrios de rateio, que fazem com que os valores transferidos, por habitante, s cidades
menos populosas sejam mais de dez vezes maiores que os valores repassados s cidades
muito grandes, onde vive a maior parte da populao fluminense.
Com a incorporao do valor do FPM per capita, e das transferncias vinculadas aos
objetivos setoriais da sade, educao e assistncia social, que agregam valores
equivalentes a 14% da receita total, majoritariamente do SUS (8%), tem-se o conceito
de receita disponvel permanente montante que engloba, em mdia, 67% do total das
receitas municipais. Como o nome indica, estas receitas tm carter permanente, por
serem definidas constitucional ou legalmente, e no dependerem da execuo do
oramento das demais esferas, como as transferncias voluntrias.
O resultado apurado uma Receita Disponvel Permanente por habitante de R$ 715
para o conjunto dos municpios, mas que apresenta uma disperso muito grande entre
eles. Com efeito, a receita disponvel, nesse conceito, j significativamente maior na
faixa dos municpios pequenos (R$ 1.144,8) do que em qualquer outra faixa, desde a
dos municpios mdios (R$ 691,7), os grandes (R$ 685,8), os que tm mais de 300 mil e
menos de 1 milho e meio de habitantes (R$ 462,7) at Capital (R$ 901,0).
Com as receitas da compensao financeira do petrleo e gs natural, a capacidade de
gasto dos municpios fluminenses alcana um valor mdio, por habitante do estado, de
R$ 833,7, correspondente a 78% dos oramentos.
Estes valores, no entanto e como j se analisou, contribuem para agravar ainda mais as
distores apontadas e aprofundar as desigualdades horizontais na capacidade de gasto,

221

na medida em que sua distribuio, alm de regionalmente concentrada, tambm ocorre


de maneira inversamente proporcional ao tamanho dos municpios, caindo
consistentemente de R$ 399,0 por habitante da faixa populacional que concentra os
municpios de at 20 mil habitantes at chegar a apenas R$ 131,6 na faixa dos
municpios muito grandes e R$ 14,7 no municpio do Rio de Janeiro.
A observao dos dados contidos no quadro mostra que os valores das transferncias
voluntrias, em que pese sua pouca expressividade, tambm variam no mesmo sentido e
ritmo das demais: chegam a ser 10 vezes maiores quando destinados aos pequenos
municpios (R$ 87,8 por habitante) relativamente aos transferidos aos municpios muito
grandes (R$ 8,4) sendo irrelevantes para a Capital.
Do efeito conjugado desse padro de distribuio das transferncias, chega-se a um
valor de receita final per capita nos municpios pequenos que cerca de 3 vezes
superior ao valor apurado na faixa dos muito grandes e quase o dobro do valor da
receita final por habitante das faixas dos municpios grandes, mdios e do municpio da
Capital, como demonstra o grfico abaixo.
Receitas per capita dos municpios fluminenses em 2004,
por categoria de receita e tamanho dos municpios
1.800,0
Arrecadao (Receita
Tributria)

(em R$ por habitante)

1.500,0
Receita Prpria (inclui
Devoluo Tributria)

1.200,0

Receita Disponvel por


apropriao econmica (inclui
Sistema Cota-Parte e Fundef)
Receita Disponvel
Permanente (inclui FPM e
fundos setoriais)
Receita Disponvel
Permanente com Royalties

900,0
600,0
300,0

Receita Final

Pequenos

Mdios

Grandes

Muito
Grandes

Capital

Confirma-se, portanto, no estado do Rio de Janeiro, que os municpios pequenos so


desproporcionalmente

beneficiados

pelos

critrios

da

distribuio

do

FPM

comparativamente aos municpios muito grandes e Capital, quase todos pertencentes


regio Metropolitana, onde h uma grande concentrao da pobreza.

222

Mais importante do que essa constatao, foi a verificao de que os critrios de


distribuio da grande maioria das receitas transferidas da Unio e do Estado para os
municpios fluminenses em 2004 apresentaram distores semelhantes s observadas
nos repasses do FPM, vale dizer, a distribuio do ICMS (ambas as parcelas, a
devolutiva e principalmente a redistributiva) e da cota-parte dos fundos de compensao
de exportaes estaduais (que seguem os mesmos critrios), as transferncias do FPM e
dos royalties e as transferncias voluntrias (em sua maioria, de convnios),
equivalentes a 60% dos valores repassados aos municpios em 2004 379 .
Com menor intensidade, as transferncias vinculadas do FNDE e do FNAS, por
habitante, tambm favoreceram mais os municpios pequenos, embora sua participao
no total dos recursos tambm seja de pouca expressividade (apenas 2%) e o maior valor
apurado tenha sido na Capital. A distribuio est vinculada, como se analisou
anteriormente, aos programas das reas de educao e assistncia social.
Constituem excees as transferncias do IPVA, que tm carter devolutivo,
proporcional aos veculos licenciados em seus territrios, e cujo valor de apenas 2%
das receitas totais, e as transferncias do SUS e do FUNDEF que, apesar de
redistributivas e de corresponderem a 9% e 8% das receitas dos conjuntos dos
municpios, respectivamente, no visam a reduo das desigualdades (embora os dados
evidenciem que contribuem para reduzi-las no mbito do estado), mas so vinculadas a
dois dos principais setores de atuao dos governos municipais, a educao e a sade, e
sua distribuio baseia-se nas matrculas no ensino fundamental e em valores histricos
de gastos na sade, adequando a distribuio dos recursos s necessidades de gasto.

379

Calculado somando-se as participaes dos valores de cada fluxo de transferncias no total da receita
final per capita de 2004 (penltima coluna do quadro), descontado o valor da receita tributria diretamente
arrecadada.

223

V.1.2.2.1Da Receita Tributria de 2004


Os municpios do estado do RJ arrecadaram R$ 16.153 milhes em 2004, sendo 98%
desse total composto de receitas correntes. A principal fonte de recursos a receita
tributria, responsvel por 24% do total arrecadado (R$ 3.873 milhes). O ISS
arrecadado em 2004 principal imposto municipal contribuiu com 47% desse
montante, enquanto o IPTU representou 34% e as taxas 9%, como demonstrado no
quadro abaixo.

Receita Tributria dos Municpios do RJ 2004


(em mil R$ correntes)

Receitas
ISS
IPTU
ITBI
IRRF
Taxas
Contribuio Melhoria

Valor Arrecadado
em 2004
1.834.985,78
1.327.494,57
247.118,06
114.334,83
329.367,64
19.915,47

RECEITA TRIBUTRIA

3.873.216,35

% na Receita
Tributria

% na
Receita
Total

47%
34%
6%
3%
9%
1%

11%
8%
2%
1%
2%
0%

100%

24%

Espera-se que o ISS seja mais relevante nos municpios que concentram mais atividades
econmicas, mesmo comportamento esperado da parcela do ICMS recebida que
proporcional ao valor adicionado, e o IPTU nas regies com maior taxa de urbanizao
e desenvolvimento e com maior renda per capita. Em princpio, quanto maior o
municpio, maior a densidade econmica e, portanto, a base tributria para os dois
principais impostos, o IPTU e o ISS.
O exame dos dados desagregados permite verificar que o ISS o principal imposto para
52 municpios do Rio de Janeiro, sendo que em 23 deles o imposto representa pelo
menos 50% da receita total. A arrecadao do imposto est bem distribuda no territrio,
observando-se que 39 municpios fluminenses pequenos e mdios tm no ISS a
principal fonte de recursos tributrios, sendo muito relevante em alguns casos, como o
de Maca, onde a arrecadao do ISS foi equivalente a 80% da receita tributria do
municpio, e em Rio Bonito, onde esse percentual alcanou 88%.
A receita do IPTU maior do que a do ISS em 40 municpios do estado, sendo que a
metade (20) so municpios de porte mdio e 11 pequenos. Apesar da relevncia do

224

imposto para quase metade dos municpios, se considerada a receita agregada por
regio, s em duas regies Serrana e Noroeste o IPTU supera o ISS.
A maioria dos municpios onde o imposto sobre a propriedade mais importante para a
receita, est localizada nas regies do Noroeste fluminense (8, desempenho que pode ser
atribudo baixa arrecadao do ISS nessa regio, a mais pobre do Estado), da regio
Metropolitana (7) e das Baixadas Litorneas (8, sendo que alm de estarem localizados
em uma regio de elevado potencial turstico, 3 municpios ainda so receptores de
elevados volumes de royalties, Armao de Bzios, Cabo Frio e Casimiro de Abreu).
O grfico a seguir demonstra os valores arrecadados de ISS e IPTU em 2004 nas regies
do Estado, por habitante, e revela a maior importncia relativa do ISS para os
municpios fluminenses, com destaque para a regio Norte, onde esto concentradas as
atividades ligadas ao petrleo, e para a Capital, a mais elevada.

Receitas do IPTU e do ISS dos municpios do


RJ, por regio - 2004 (em R$ por habitante)
Litoral Sul Fluminense
Centro-Sul
Mdio Paraba
Baixadas Litorneas
ISS per capita
Serrana

IPTU per capita

Norte
Noroeste
Metropolitana
Capital
0,0

50,0

100,0

150,0

200,0

250,0

Mais do que a diferena encontrada entre as receitas dos dois impostos dentro de cada
regio, chama a ateno a disparidade da receita tributria, em reais por habitante, entre
as regies e entre os municpios do Estado, evidenciando diferenas expressivas cujas
causas merecem investigao mais apurada a fim de avaliar em que medida podem ser

225

atribudas a diferenas nas bases tributrias ou no esforo fiscal empreendido pelas


respectivas administraes.
No primeiro caso, as diferenas nas bases tributrias - lcus de explorao dos
tributos - revelam as disparidades entre os nveis de renda e consumo e as
desigualdades scio-econmicas entre as regies do Estado, e dependem do nvel de
concentrao da populao nos centros urbanos, da intensidade das atividades
econmicas e de sua distribuio espacial, da composio setorial da produo, entre
outros fatores que exprimem o grau diferenciado de desenvolvimento 380 .
De outra parte, diferenas na arrecadao podem ser explicadas no por capacidades
tributrias (potenciais) diferentes, mas por fatores institucionais e operacionais que
condicionam a explorao das bases tributrias 381 . Seriam determinantes do esforo
fiscal as normas relacionadas aos procedimentos administrativos que constituem a
prpria capacidade administrativa, poltica e tributria das administraes, e o grau de
desenvolvimento especfico da administrao e fiscalizao tributrias, o que inclui a
quantidade e nvel de capacitao dos fiscais, o desenvolvimento dos instrumentos de
planejamento, execuo e controle da ao tributria, entre outros.
Sem ignorar as profundas disparidades tambm verificadas entre os municpios que
integram as regies, as diferenas nas bases tributrias explicariam mais, grosso modo,
as variaes observadas entre as regies, justificando a maior arrecadao tributria
naquelas com o maior nvel de desenvolvimento e renda, como a Capital, Norte,
Baixadas Litorneas e Litoral Sul, por contraste com a menor arrecadao dos impostos
municipais nas regies mais pobres, Noroeste e Centro-Sul e na regio Metropolitana.
Os condicionantes do esforo fiscal, por outro lado, podem fornecer mais elementos
para justificar as diferenas observadas nas arrecadaes dos tributos entre municpios
de uma mesma regio, que possuem, em princpio, capacidades tributrias semelhantes.
A investigao das razes para as diferenas de arrecadao tributria observadas entre
as regies e municpios, embora seja de extrema relevncia, ultrapassa os objetivos
deste trabalho. No obstante, cabe observar que auditorias realizadas nos sistemas de
administrao e fiscalizao tributria do Estado e dos municpios, pela equipe da

380
381

Lima (2002:60).
Idem, p.62.

226

Coordenadoria de Controle da Receita do TCE-RJ 382 , vm apontando a existncia de


problemas do segundo tipo relacionados ao esforo fiscal - que so comuns a diversos
municpios fluminenses.
Entre estes, incluem-se as falhas ou mesmo a ausncia de procedimentos de fiscalizao
destinados represso da sonegao fiscal - que se d principalmente pela omisso ou
subavaliao de receitas por parte de empresas - e ao acompanhamento e controle da
arrecadao dos maiores contribuintes; poucas aes fiscais e/ou aes realizadas sem
um planejamento adequado, pautado por critrios tcnicos, e sem que sejam observados
prazos e demais exigncias legais, acarretando a nulidade ou o cancelamento dos autos
de infrao e documentos de fiscalizao, muitas vezes motivados pelo nmero
insuficiente de fiscais, muitas vezes sem treinamento e sem condies adequadas para o
desempenho da funo, ou mesmo pela realizao de procedimentos de fiscalizao por
servidores que no so fiscais tributrios.
Mais grave, observa-se, em muitos municpios, a omisso na cobrana de tributos
decorrente de diversos fatores, dentre os quais destacam-se a desatualizao dos
cadastros mobilirio e imobilirio; a noreteno de ISS pelas administraes
municipais nos pagamentos feitos s empresas; a falta de controle sobre as operaes
imobilirias que ocorrem em seus territrios ou, ainda, a inexistncia de rotinas de
trabalho eficazes para a cobrana administrativa e/ou judicial de crditos tributrios e de
inscrio na Dvida Ativa.
Problemas na administrao tributria e no acompanhamento da execuo do oramento
tambm so encontrados com freqncia nas prefeituras, tais como a concesso de
benefcios fiscais, principalmente tributrios, sem a realizao de estimativas do
impacto oramentrio-financeiro e sem um controle centralizado ou qualquer
acompanhamento por parte da administrao; a adoo de critrios e mtodos
inadequados no clculo da previso das receitas e o no atendimento das metas
estabelecidas nos instrumentos de planejamento; a atuao ineficaz do controle interno,
que no inibe tais prticas, sem mencionar a ocorrncia de fraudes e desvios de receitas
provocados por agentes da prpria administrao, apenas para citar os mais relevantes.

382

Desde 2004, o TCE-RJ vem desenvolvendo um trabalho pioneiro, em nvel de governos subnacionais,
no controle externo das receitas estadual e dos municpios jurisdicionados, contando com uma estrutura
exclusivamente criada para esse fim. (NAZARETH (2005b) contm uma descrio da experincia e de
alguns dos resultados alcanados)

227

V.1.2.2.2Da Evoluo da Receita Tributria no perodo 1996 a 2004


O prximo grfico mostra como variou a receita tributria, por habitante, nas diferentes
regies do Estado entre 1996 e 2004 (calculada pela variao da receita per capita, em
valores constantes, R$ de 2004). A ltima observao do grfico, direita, informa que
a receita tributria do conjunto dos municpios fluminenses, por residente no Estado,
caiu 13% em termos reais (descontada a inflao do perodo).
A maior contribuio para a queda vem do ISS, cuja receita per capita do conjunto dos
municpios caiu 9%, enquanto que a receita do IPTU caiu 2%.

Variao da receita tributria por habitante por regio do RJ,


entre 1996 e 2004 (em valores constantes de 2004)

150%
119%
100%

50%

29%

28%

27%

14%
3%

0%
12%-

13%-

Serrana

Total Municpios

21%-

18%-50%

-100%
Norte

Noroeste

Metropolitana

Mdio Paraba

Litoral Sul
Fluminense

Centro-Sul

Capital

Baixadas
Litorneas

Resta evidente que a evoluo da receita tributria por habitante entre as regies no foi
uniforme, chamando a ateno o expressivo aumento, em termos reais, da arrecadao
tributria do conjunto dos municpios da regio Norte em 2004 (de R$ 192, per capita)
um pouco mais do dobro da apurada em 1996 (R$ 88, em valores atualizados),

228

performance que explicada pelo aumento real de mais de 200% da receita do ISS por
habitante, contra uma queda de 5% da receita do IPTU.
O desdobramento dos dados por municpio permite confirmar que o grande crescimento
da receita tributria se deu na arrecadao de ISS nos municpios que concentram as
atividades ligadas ao petrleo ou que mais recebem royalties, localizados nas regies
Norte e das Baixadas Litorneas (ISS per capita cresceu 180% enquanto o IPTU caiu
34%).
Na primeira, o destaque fica com Maca, municpio que registrou a maior arrecadao
de ISS por habitante no Estado em 2004 (R$ 481,6), e Quissam, onde a receita per
capita do tributo cresceu mais de 500% em termos reais entre 1996 e 2004. Na regio
das Baixadas Litorneas, o municpio em que a receita mais cresceu foi Rio das Ostras,
um dos campees em arrecadao de royalties, onde a receita do ISS por habitante
cresceu 1.636% em 2004 comparado a 1996 (enquanto o IPTU por habitante foi 24%
em termos reais).
Apesar da concentrao nessas regies, o municpio de Mangaratiba, localizado na
regio do Litoral Sul fluminenses teve a segunda maior receita de ISS per capita de
2004, no total de R$ 387,9 (em valores correntes).
Nas demais regies, destacam-se as quedas em termos reais, evidenciadas no grfico
anterior, nos valores da receita tributria per capita das regies que eram das mais
dinmicas do Estado at que as novas regras do petrleo mudaram o eixo da economia
fluminense: a Capital, a do Mdio Paraba, onde a receita do ISS por habitante caiu 28%
e a do IPTU subiu 1%, e, em menor escala, a regio Serrana, cuja perda maior se deu na
receita do IPTU per capita, com queda de 24%, enquanto o ISS aumentou 6%.
Na Capital, o que se observou foi uma queda significativa do ISS, da ordem de 18%, ao
passo que o IPTU cresceu 7%, performance bem diversa da que se observou nas demais
regies, mas que obedece a um padro j identificado para as capitais estaduais, que
contam com maiores condies tcnicas, humanas e materiais, para fiscalizar e
arrecadar o tributo 383 .
Nesse aspecto, cabe observar que, de um modo geral, um aumento da arrecadao do
IPTU depende mais da ao da mquina fazendria dos municpios, o esforo fiscal, do

383

SANTOS (2003b)

229

que no caso do ISS, mais dependente do nvel de atividade econmica e que, por ser um
imposto indireto, pode ser transferido aos preos finais dos servios. No IPTU, imposto
direto incidente sobre o patrimnio imobilirio, o lanamento se d de ofcio, pela
autoridade fazendria, sem que seja necessria participao ativa - embora possa ensejar
maior resistncia - do contribuinte.
No significa que para ambos os tributos no seja fundamental a manuteno de
cadastros atualizados, mas sim que a ausncia do cadastro imobilirio certamente
inviabiliza a cobrana do IPTU, o que no ocorre com o ISS, que pode ser pago com
base na declarao do contribuinte ou de ofcio, de acordo com critrios e normas
previstos na legislao tributria.
O aumento desse ltimo imposto nas regies que concentram as atividades e os recursos
provenientes do petrleo e do gs parece confirmar essas hipteses, de um crescimento
relativamente menos dependente da ao fiscal da arrecadao do ISS relativamente
do IPTU 384 .
Outra hiptese que deve ser considerada o desestmulo que est sendo dado ao
esforo de arrecadao dos tributos municipais pelas respectivas administraes, mais
especificamente ao IPTU, em funo do maior ingresso de recursos da compensao
financeira do petrleo e do gs.
Esse desempenho poderia ser considerado uma forma de preguia fiscal, expresso
usada por diversos estudiosos do federalismo fiscal brasileiro para justificar um
comportamento rent seeking dos governos locais, induzido pelos elevados volumes
de transferncias intergovernamentais de recursos, das esferas federal e estadual 385 . O
trecho abaixo reproduzido ilustra o argumento, relacionando esse fenmeno
irresponsabilidade fiscal, em prejuzo da maior participao poltica e da emergncia de
condies mais democrticas de governo 386 :
H que relativizar, entretanto, a possvel relao entre os processos de
democratizao e os de descentralizao. Dependendo da forma como se d a
descentralizao fiscal, com excessivo aporte de transferncias federais para os
governos subnacionais, no necessariamente condies mais democrticas de governo

384

As auditorias realizadas nos sistemas de arrecadao dos municpios indicam a desatualizao dos
cadastros imobilirios como um problema recorrente nas regies mencionadas, com poucas excees.
385
FIGUEIREDO e NBREGA (2002); AFONSO e LOBO (1996); SANTOS (2003b)
386

AFONSO e LOBO (1996:6).

230

podem ocorrer. A chamada preguia fiscal de governos receptores de grande volume


de transferncias, no interessados em aumentar suas arrecadaes prprias, pode
levar manuteno de uma certa irresponsabilidade fiscal dos governos locais e sua
dependncia confortvel em relao aos nveis superiores de governo. Nessas
circunstncias, pouco estmulo vir a uma ampliao da participao, j que a deciso
sobre a fonte de recursos continua centralizada.

elevada

dependncia

que

os

municpios

apresentam

das

transferncias

governamentais decorreria principalmente das regras de repartio do FPM, que


desestimulam, de certa forma, o incremento do esforo prprio de arrecadao dos
tributos municipais, configurando uma possvel relao negativa entre este ltimo e as
receitas de transferncias.
Em contraste com essa viso, mais difundida, Ribeiro (2006) defende que, embora
alguns municpios tenham uma grande porcentagem das receitas correntes advinda das
transferncias intergovernamentais, este no necessariamente um problema, desde
que estes municpios estejam usando de modo eficaz sua base tributria 387 .
A crtica aos critrios do FPM usada para explicar o baixo esforo fiscal dos
municpios, para ele, fundamenta-se em uma hiptese comportamental: os critrios
so tais que induzem os municpios a no explorarem suas bases tributrias prprias.
Estes critrios j foram comparados ao milagre da multiplicao dos pes(Villela,
1993 p.239) e indutores do caronismo fiscal (Longo e Lima, 1982, p. 234, alm de
Shah (1992), Shikida (1998), e outros) 388 .
A hiptese subjacente, que o autor procura testar em modelo que desenvolve e cujos
resultados lhe permitiro refutar, assim exposta 389 :
os recursos do FPM podem estar induzindo os Municpios a sub-utilizar sua base
tributria prpria. A teoria econmica tem demonstrado que o efeito de transferncias
abertas como o FPM equivale a um deslocamento para fora da restrio oramentria

387
388

RIBEIRO (2006:23).
Idem, p. 26.

389

Idem, p. 28. O modelo em que fundamenta sua refutao viso negativa amplamente difundida
baseou-se em uma amostra de municpios gachos para os anos de 1990 e 1992 a 1994, cujos
resultados indicaram uma relao positiva entre a eficcia de arrecadao e as transferncias
intergovernamentais, que explica ...no sentido que a demanda de bens pblicos locais tal que
aumentos de receitas pblicas no induzem a substituio de bens pblicos por renda privada (menos
impostos). Alm disso, pode-se argumentar que municpios muito pobres passam a utilizar a receita
adicional para efetivamente cobrar mais impostos, por poderem contar com uma mquina administrativa
melhor. (p.23)

231

de um governo representativo que aloca recursos entre bens pblicos, financiados via
tributao, e bens privados, dentro de uma certa regio (Shah, 1994, entre outros). O
efeito destas transferncias pode ser tanto um aumento no gasto pblico (a motivao
original das mesmas), como tambm a reduo da arrecadao local, permitindo um
alvio fiscal para os contribuintes. Embora este efeito possa ser eficiente do ponto de
vista da alocao de recursos na regio, pois derivado de uma escolha livre, ele
extremamente ineficiente do ponto de vista nacional. Estes recursos foram obtidos via
tributao excessiva de outras regies (via impostos no neutros), gerando uma
desigualdade vertical, e do ponto de vista fiscal, uma subutilizao da base tributria
em um ambiente de dficits.

Preocupado com a capacidade de financiamento do setor pblico, indispensvel ao


provimento da infra-estrutura fsica e social necessria para o desenvolvimento, o autor
buscou evidncias quanto produtividade na arrecadao de impostos dos municpios
do Rio Grande do Sul, dada a base tributria disponvel, concluindo, apesar da limitao
dos dados, ... que muitos municpios gachos podem melhorar sua arrecadao de
IPTU, inclusive municpios grandes, e que as transferncias, em mdia, no podem ser
responsabilizadas pelo baixo esforo fiscal destes municpios, ao contrrio da opinio
de vrios autores 390 .
No caso do Rio de Janeiro, cabe avaliar tambm a eficcia do argumento para ajudar a
explicar o fraco desempenho da arrecadao de tributos de muitos governos locais,
especialmente aqueles mais beneficiados pelas transferncias do petrleo, no perodo
mais recente.
que o detalhamento da anlise da evoluo da receita tributria municipal por
habitante revela que a queda observada concentrou-se entre os anos de 2000 e 2004,
quando se apurou reduo de 16% no valor real da receita tributria per capita dos
municpios fluminenses.
Apesar dessa reduo ter sido acompanhada por uma queda de 9% nas receitas finais,
que incorporam as transferncias e os recursos da compensao financeira, na mesma

390

RIBEIRO (2006:21). Apesar da limitao das informaes disponveis, uma importante linha de
pesquisa sobre a capacidade de obteno de recursos tributrios e esforo fiscal, inclusive de municpios,
vem sendo desenvolvida no Brasil, destacando-se o trabalho de Blanco (1998) que utiliza um modelo de
fronteira de produo para comparar o esforo de arrecadao dos entes em relao a uma fronteira de
produtividade tributria mxima. Ver tambm os trabalhos de RIBEIRO (1998), SCHWENGBER e
RIBEIRO (2000) e LIMA (2002) que apresentam indicativos do esforo relativo de estados e municpios
brasileiros na arrecadao de impostos.

232

base de comparao (em reais por habitante, valores atualizados para 2004), observa-se
que as receitas tributrias prprias caram com mais intensidade.
De fato, no perodo inicial, o que se verificou foi um ligeiro aumento de 3% da receita
tributria, registrando-se queda modesta apenas na regio Serrana, de 2%,
respectivamente, entre 1996 e 2000, enquanto a receita final do conjunto dos
municpios, por habitante, cresceu 44% em termos reais, evidenciando o maior
crescimento relativo das transferncias intergovernamentais e, principalmente das
receitas da compensao financeira do petrleo e gs natural. esse espetacular
crescimento, acima da inflao, que explica o aumento de 32% da receita final per
capita do conjunto dos municpios, entre 1996 e 2004.
Desde 2000, no entanto, o comportamento de ambas se inverte, mas a reduo nas
receitas tributrias per capita mais intensa do que nas receitas finais (16%, contra 9%),
com quedas em quase todas as regies, mas com importantes excees de aumento da
arrecadao tributria por habitante nas regies Norte (91%), das Baixadas Litorneas
(23%) e do Litoral Sul fluminense (20%), majoritariamente decorrentes do bom
desempenho da arrecadao do ISS per capita, como demonstrado a seguir.

Receita tributria per capita dos Municpios do RJ, por regio 1996/2000/2004
(em R$ de 2004 por habitante)
Receita
Tributria per
capita 1996

Receita
Tributria
per capita
2000

Receita
Tributria
per capita
2004

% 2000/
1996

Baixadas Litorneas

165,2

171,5

210,8

4%

23%

28%

Capital

561,4

562,2

458,3

0%

-18%

-18%

REGIAO

% 2004/
2000

% 2004/
1996

Centro-Sul

60,3

88,5

78,0

47%

-12%

29%

Litoral Sul

301,0

318,9

381,3

6%

20%

27%

Mdio Paraba

188,4

203,3

148,2

8%

-27%

-21%

Metropolitana

114,0

134,8

117,4

18%

-13%

3%

Noroeste

47,0

63,8

53,6

36%

-16%

14%

Norte

87,7

100,6

192,2

15%

91%

119%

Serrana

217,8

212,7

191,4

-2%

-10%

-12%

Total Municpios

309,0

318,4

267,8

3%

-16%

-13%

Receita Final
677,5
977,0
891,0
44%
-9%
OBS: Valores atualizados para dezembro de 2004 pelo IGP-DI mdio ponderado da FGV-RJ

32%

As evidncias examinadas, resumidas acima, parecem sugerir que a elevao expressiva


dos valores das transferncias intergovernamentais por habitante, entre 1996 e 2000
perodo em que se aprofundou o processo de descentralizao dos gastos sociais no
pas, com o correspondente aumento de repasses de recursos aos governos locais 233

contribuiu para uma relativa reduo do esforo de arrecadao dos tributos de


competncia das administraes municipais fluminenses no perodo subseqente
(atestada por uma maior reduo relativa da receita do IPTU).
A exceo fica por conta das regies onde esto localizados os municpios receptores
dos recursos do petrleo, extraordinariamente beneficiados pela entrada em vigor das
novas regras do setor de petrleo e gs natural e da distribuio dos recursos resultantes
de sua explorao, e dos municpios da regio do Litoral Sul.
Os desempenhos desses entes, por outro lado, permitiriam refutar a validade do
argumento da preguia fiscal, j que paralelamente ao aumento das transferncias do
petrleo em todo o perodo 1996/2004, observa-se vigoroso crescimento real da receita
tributria per capita dessas localidades, principalmente do ISS.

A receita do ISS,

portanto, parece acompanhar muito mais o dinamismo das atividades econmicas, no


caso fluminense, centradas fortemente no petrleo, do que o comportamento das
transferncias, no permitindo concluir pela adequao do argumento.
A anlise por faixa populacional tambm conduz a resultados semelhantes, como se
observa do quadro abaixo, onde fica evidenciado o maior aumento relativo da receita
tributria per capita entre 1996 e 2004, em termos reais, na faixa dos municpios
mdios, seguida das faixas que englobam os municpios muito grandes (so 8, sendo 6
da regio Metropolitana) e os pequenos. As maiores redues foram observadas na
Capital (que puxa o total para baixo) e na faixa dos considerados grandes.
Receita tributria per capita dos Municpios do RJ, por faixa populacional
1996/2000/2004
(em R$ de 2004 por habitante)
Faixa Populacional

Receita
Tributria per
capita 1996

Receita
Tributria
per capita
2000

Receita
Tributria
per capita
2004

% 2000/ % 2004/ % 2004/


1996
2000
1996

Capital

561,4

562,2

458,3

0%

-18%

-18%

Muito Grandes

119,4

142,3

134,8

19%

-5%

13%

Grandes

178,0

175,8

169,2

-1%

-4%

-5%

Mdios

119,0

137,3

139,8

15%

2%

17%

71,0

98,3

76,6

39%

-22%

8%

Pequenos

Total geral
309,0
318,4
267,8
3%
-16%
OBS: Valores atualizados para dezembro de 2004 pelo IGP-DI mdio ponderado da FGV-RJ

-13%

Cabe destacar que, em todas as faixas populacionais, com exceo do municpio do Rio
de Janeiro (aumento de 7%) e dos municpios muito grandes (com variao de 1%), a
receita do IPTU por habitante caiu em termos reais entre 1996 e 2004, sendo mais
acentuadamente no perodo 2000/2004, enquanto a receita per capita do ISS, que
234

tambm variou mais no perodo recente, s no aumentou na Capital. Entre 1996 e


2000, foi registrada melhora do ISS e do IPTU na faixa dos municpios muito grandes e
na dos pequenos.
As observaes extradas do exame dos dados das finanas dos municpios fluminenses
por faixa populacional, como se v, tambm no autorizam a concluso de que existe
uma relao negativa entre o aumento das transferncias e o esforo fiscal das
administraes locais, j que se observa um crescimento da arrecadao do ISS em
paralelo ao aumento das transferncias.

235

V.1.2.2.3 Da Distribuio do ICMS-RJ em 2004


A rigidez dos critrios, que no acompanharam as profundas alteraes ocorridas no
mbito da economia e da organizao espacial das atividades produtivas e da populao
no estado do Rio de Janeiro nesses dez anos, ilustrativa das dificuldades de promover
mudanas no sistema de partilha de recursos dentro da federao brasileira.
Como o bolo do ICMS dado (sero sempre 25% do imposto estadual) e a parcela
que no corresponde ao valor adicionado depende de critrios cujos valores se
mantiveram fixos desde 1996, cada alterao no ndice de participao de um municpio
corresponde necessariamente a mudanas nos ndices dos demais da mesma regio. o
que ocorre, por exemplo, quando so criados novos municpios por emancipao de
distritos, o que afeta a distribuio dos recursos dentro da regio em que se inserem
(reduzindo-se os ndices atribudos aos demais).
A cada alterao, os municpios afetados, sentindo-se prejudicados, questionam
administrativa e/ou judicialmente a reduo dos ndices, o que tem resultado, no
acmulo de processos e em freqentes alteraes nos ndices ao longo de exerccios a
cada nova deciso judicial.

Indicadores do ICMS-RJ distribudo, em percentagem do total e per capita, por


regio - 2004
(em % da receita total e em R$ por habitante)

REGIAO
Baixadas Litorneas
Capital
Centro Sul Fluminense
Litoral Sul Fluminense
Mdio Paraba
Metropolitana
Noroeste Fluminense
Norte Fluminense
Serrana

Total geral

ICMS/ Total
(%)
15%
13%
30%
34%
31%
19%
29%
18%
21%

ICMS-VA
(75%)/
Total (%)
8%
13%
5%
28%
23%
13%
3%
12%
7%

ICMS- DIF
(25%) /
Total (%)
7%
0%
25%
6%
8%
6%
26%
5%
14%

ICMS per
capita
247,4
164,0
260,2
578,0
338,4
107,7
288,2
397,2
214,6

ICMS-VA
per capita
129,2
164,0
42,0
477,6
249,7
73,1
29,2
273,9
75,5

ICMS-DIF
per capita
118,2
218,1
100,4
88,7
34,6
259,0
123,3
139,1

17%

13%

4%

180,8

135,1

45,7

Em virtude das profundas heterogeneidades regionais e entre os municpios, a


participao das transferncias do ICMS foi desagregada no quadro acima, de maneira a
permitir uma melhor visualizao dos impactos diferenciados sobre as finanas
municipais.

236

A primeira coluna apresenta o valor do imposto no total da receita de cada uma das
diferentes regies do Estado (soma do ICMS recebido por cada municpio da regio,
dividido pelo total da receita dos municpios daquela regio) e evidencia como a
importncia do imposto varia de acordo com a regio, indo de um mximo de 34% na
regio do Litoral Sul Fluminense a 13% na Capital.
possvel verificar no quadro, em relao a esta ltima, que o ICMS recebido foi
integralmente proporcional ao valor adicionado, uma vez que, como se observou, a
legislao estadual que fixou os critrios para distribuio dos 25% do imposto que no
so distribudos de acordo com o valor adicionado, atribuiu valores nulos aos ndices do
municpio do Rio de Janeiro, em uma tentativa de compensar os municpios do interior
pela concentrao das atividades na Capital.
Ainda que esse critrio tenha sido definido em 1996 com o objetivo de promover a
justia fiscal em favor do interior fluminense, o resultado alcanado est muito
distante do que pode ser considerado justo. Em 2004, passados oito anos da mudana na
forma de distribuio, o ICMS recebido na Capital, por habitante, foi de apenas R$ 164,
apesar do municpio ter sido responsvel pela gerao de 36% do imposto, e s no
menor do que o valor apurado para os municpios vizinhos da regio metropolitana que
receberam o valor mnimo de R$ 108 por habitante, como se verifica na quarta coluna
do quadro 391 . A ltima coluna mostra que, na regio como um todo, apenas R$ 35
foram recebidos com base nos critrios que no o valor adicionado.
Cabe observar que nas regies do Centro Sul e do Noroeste Fluminense, as que
apresentam os menores PIB per capita estado, o ICMS recebido com base nos critrios
definidos pela legislao estadual representou 84% e 90%, respectivamente, do
montante recebido, enquanto o percentual que corresponde a devoluo do imposto
muito pouco, demonstrando o carter redistributivo dessa parcela do ICMS.
No outro extremo, o ICMS per capita mais elevado o do Litoral Sul Fluminense, que
somou R$ 578 (mais uma vez, puxado por Angra dos Reis, onde o valor alcana R$
717, sendo quase exclusivamente proporcional ao valor adicionado no municpio,
enquanto nos demais da regio o imposto distribudo com base no valor adicionado no

391

Em Mesquita (municpio que s foi instalado em 2001), apurou-se o menor valor do ICMS por
habitante na regio metropolitana, R$ 51, enquanto em Duque de Caxias e Itagua apurou-se o maior
valor, R$ 261 (apesar da populao residente no primeiro ser quase dez vezes maior do que no
segundo).

237

chega a 15% do total recebido) e o apurado na regio do Mdio Paraba, no montante de


R$ 388 por habitante (puxado por Porto Real, onde o valor per capita R$ 2.0450, o
segundo mais elevado do estado).
O maior valor do ICMS per capita foi apurado em Quissam, na regio Norte, que
alcanou R$ 2.354, sendo 77% desse montante proporcional ao valor adicionado no
municpio, devido no presena de atividade econmica relevante no municpio, mas
ao fato de ser um dos maiores beneficirios de royalties do petrleo, recursos que
representaram, no mesmo ano de 2004, R$ 4.375 por cada um dos pouco mais de 15 mil
habitantes, assegurando, a esse pequeno municpio do norte fluminense a maior receita
per capita do Estado, no montante total de R$ 7.912,83, e o maior PIB per capita,
R$ 231.213.
Quanto a este aspecto, cabe destacar recente pesquisa do IBGE que apontou que o
municpio de Quissam apresentou o terceiro maior PIB per capita em 2004 dentre
todos os municpios do Pas, atrs apenas de So Francisco do Conde (BA, com R$
315.208) e Triunfo (RS,com R$ 265.448). Alm de Quissam, mais quatro municpios
fluminenses constam da lista dos dez maiores PIB per capita - Porto Real (R$ 180.499),
Carapebus (R$ 167.391), Rio das Ostras (R$ 162.663) e Maca (R$ 120.612)
evidenciando a importncia do petrleo para a economia estadual 392 . A exceo Porto
Real, cujo resultado devido ao crescimento da indstria automobilstica, que lhe
garantiu a quarta colocao no ranking dos dez maiores PIB per capita do pas. Os
demais pertencem Zona de Produo Principal da Bacia de Campos. Com exceo de
Maca, todos tm baixa concentrao populacional.
A desagregao dos dados da tabela, por municpio, permite constatar que os totais
apresentados obscurecem as profundas disparidades encontradas dentro de cada regio,
entre os municpios que a integram. o caso da regio do Litoral Sul, composta de
apenas 3 municpios Angra dos Reis, onde o imposto representou 41% do oramento,
Paraty, onde esse percentual foi de 25% e Mangaratiba, onde representou apenas 12%
do total valor inferior ao da Capital.
O quadro abaixo apresenta o clculo da disperso na distribuio do ICMS, por suas
parcelas, em cada regio do Estado (dado pelo coeficiente de variao, resultante da

392

http://www.ibge.gov.br/home/presidencia/noticias/noticia_visualiza.php?id_noticia=763.

238

diviso do desvio padro pela mdia dos valores per capita dos municpios que integram
cada regio).
A comparao entre as colunas permite verificar que a distribuio da parcela no
proporcional ao valor adicionado (ICMS-25% (DIF) informada na ltima coluna
contribui para reduzir a elevada disperso que se observa na distribuio da parcela de
75% (valor adicionado, na coluna do meio). Na Capital, logicamente, por ser s um
municpio, no h disperso.

Clculo da Disperso na Distribuio do ICMS-RJ per capita,


por regio - 2004
Coeficiente de Variao (*)
ICMS
ICMS-75% (VA) ICMS-25% (DIF)
per capita
per capita
per capita
REGIAO
Baixadas Litorneas
67%
126%
54%
Capital
0%
0%
0%
Centro Sul Fluminense
45%
62%
48%
Litoral Sul Fluminense
51%
123%
54%
Mdio Paraba
93%
159%
88%
Metropolitana
59%
110%
72%
Noroeste Fluminense
45%
29%
49%
Norte Fluminense
92%
137%
61%
Serrana
57%
135%
67%
Total geral
94%
213%
88%
(*) variabilidade dos dados (desvio padro) em relao mdia.

Observa-se uma disperso de 213% na distribuio do ICMS que proporcional ao


valor adicionado para o total dos municpios do estado, em consonncia com as
disparidades na gerao do valor e do produto j analisadas anteriormente, e que se
reduz com a diminuio da amostra quando se detalha a anlise por regio.
Na regio Noroeste registra-se a menor disperso, apenas 29%, que decorre do baixo
valor da mdia do ICMS recebido, por habitante, na regio, R$ 25. Por ser altamente
beneficiada pelos critrios que regem a distribuio da parcela do ICMS restante,
devido ao fato de ser a mais pobre do estado, o total do ICMS per capita recebido na
regio acaba por ficar acima inclusive da mdia do estado (R$ 411), um valor duas
vezes e meia superior ao valor final de ICMS recebido por cada habitante na Capital.
Esta regio a nica onde se observa um aumento na disperso entre o valor do ICMSVA e o valor total recebido, que passa a 45%.

239

Em todas as demais, a parcela dos 25% (ICMS-DIF) atenua sensivelmente a disperso


da distribuio dos valores recebidos por devoluo tributria entre os municpios que
integram cada regio, de tal maneira que a variabilidade da distribuio do total do
imposto entre os municpios fluminenses cai de 213% para 94% (ltima linha da
primeira coluna do quadro).
As regies do Mdio Paraba e Norte apresentam os maiores coeficientes de variao,
indicando a variabilidade acentuada na distribuio do imposto entre os seus
municpios. Na primeira, em decorrncia da concentrao de atividades do plo metalmecnico e automotivo, que resultaram em um valor de ICMS por habitante mdio de
R$ 552,5 na regio, mas com uma elevada amplitude na distribuio do imposto, que
variou de um mnimo de R$ 126,5 per capita em Barra do Pira a um mximo de
R$ 2.049,7 em Porto Real 393 , valor 16 vezes maior que o recebido pelo municpio
vizinho.
Cabe observar que se a distribuio fosse apenas de acordo com a gerao do valor
adicionado localmente, mesma lgica da parcela de 75%, a variao chegaria ao dobro
do que se observou 394 . De fato, o valor recebido de ICMS-VA, por habitante, em Porto
Real, R$ 1.884,6, foi 32 vezes superior ao valor recebido do imposto, em proporo ao
valor adicionado, em Barra do Pira, R$ 57,9, evidenciando a profunda heterogeneidade
dentro inclusive de uma regio considerada das mais ricas do estado.
Quanto regio Norte, a variabilidade se d em razo da j mencionada desigual
distribuio do valor adicionado gerado nas atividades ligadas ao petrleo e gs natural
que, por seguir critrios geogrficos, beneficia muito uns poucos municpios da regio s aqueles integrantes da Zona de Produo Principal da Bacia de Campos -, mesma
razo para o elevado coeficiente de variao apurado na regio das Baixadas Litorneas.
A regio Metropolitana apresenta as menores mdia e desvio padro apuradas para o
ICMS total, dentre todas as regies fluminenses. Sem dvida, tal fato est relacionado
com o fato de ser esta - depois da Capital, que nada recebe - a regio que recebe o

393

Como j mencionado, Porto Real obteve o 3 maior PIB per capita municipal do Brasil em 2004.

394

Isso pode ocorrer j que a definio de critrios para a distribuio da parcela dos 25% da cota-parte
municipal pelo respectivo governo estadual, de forma no proporcional ao valor adicionado, uma
faculdade concedida pela Constituio Federal, art. 158, IV : ...sero creditados, pelos Estados, aos
respectivos Municpios, conforme os seguintes critrios:...I - trs quartos, no mnimo, na
proporo do valor adicionado nas operaes relativas circulao de mercadorias e nas prestaes de
servios, realizadas em seus territrios (...)II - II - at um quarto, de acordo com o que dispuser lei
estadual. ( grifos meus)

240

menor valor de ICMS-25%, a parcela no proporcional ao valor adicionado: apenas


R$ 34,6, em contraste com o valor de R$ 259,0 por habitante recebido a esse mesmo
ttulo na regio Noroeste. O efeito to pronunciado que inverte a distribuio do
ICMS, j que, considerando o valor adicionado, o valor recebido por habitante da regio
Metropolitana quase o triplo do valor recebido na Noroeste (R$ 73 contra R$ 29),
mas, depois de somada a parcela redistributiva, a regio fica com um valor final do
imposto por habitante de apenas R$ 108, quase trs vezes menor do que o valor final
recebido na regio Noroeste, R$ 288.
A parcela redistributiva do ICMS estadual, como se constata, tem um claro vis antimetropolitano, beneficiando desproporcionalmente regies do interior em prejuzo da
Capital e dos municpios vizinhos, onde se concentrava mais da metade da populao
fluminense em 2004.
O quadro a seguir refora o argumento, ao apresentar a mesma distribuio do imposto,
desta vez por faixa populacional, evidenciando a maior relevncia da transferncia do
ICMS para a receita total (primeiras colunas) na faixa dos pequenos municpios,
altamente beneficiados pela parcela redistributiva do imposto (ICMS-DIF).
Assim como se observa com os critrios de distribuio do FPM, o valor do ICMS
redistributivo per capita cresce inversamente com a populao, penalizando os maiores
municpios, independentemente da capacidade de arrecadao prpria ou da renda local
de cada municipalidade, em que pese a ponderao de outros fatores, contida nos
ndices de participao (IPM), como se analisou.

Indicadores do ICMS-RJ distribudo, em percentagem do total


e per capita, por faixa populacional - 2004
(em % da receita total e em R$ por habitante)

Faixa Populacional
Pequenos
Mdios
Grandes
Muito Grandes
Capital
Total geral

ICMS/
Total
(%)
37%
19%
21%
18%
13%
17%

ICMS-VA
(75%)/
Total (%)
12%
7%
17%
14%
13%
13%

ICMSDIF
(25%) /
Total (%)
26%
12%
4%
5%
0%
4%

ICMS
ICMS-VA
per
per
capita
capita
654,5
201,1
221,0
79,6
223,7
175,9
126,9
94,6
164,0
164,0
180,8
135,1

ICMS-DIF
Populao/
per capita
Total
453,3
3%
141,4
12%
47,8
15%
32,3
31%
0,0
40%
45,7
100%

Pelas razes apontadas, o valor do ICMS recebido em 2004, por habitante da faixa dos
municpios pequenos, foi 5 vezes mais elevado do que nos municpios muito grandes
241

(R$ 654,5 e R$ 126,9, respectivamente, como se observa no quadro acima). No


obstante, a receita tributria diretamente arrecadada pelo conjunto dos municpios
grandes naquele ano, por habitante, no chegou a ser o dobro da arrecadada na faixa dos
municpios pequenos (R$ 73,1 contra R$ 128,7 nos maiores).
Como resta claro, a lgica de privilegiar os pequenos municpios com o argumento de
que estes possuem bases econmicas mais limitadas e menos capacidade de
arrecadao, que preside os critrios redistributivos do imposto, no d conta das
disparidades observadas, em cada faixa ou regio, entre os municpios, introduzidas pela
desigual capacidade de gerao de valor adicionado e de arrecadao de impostos
municipais, no territrio estadual.
Por essa razo, a distribuio do ICMS d margem s distores analisadas e revela-se
ineficiente para alcanar o seu objetivo de reduzir as desigualdades entre os municpios.
Com efeito, se pretendem reduzir a diferente capacidade de arrecadao prpria, os
critrios devem contemplar variveis que permitam captar essas diferenas, de maneira
a evitar situaes como as observadas pelos dados acima.

242

V.1.2.2.4Da comparao das receitas dos Municpios do RJ de 1996,


2000 e 2004, por categorias
Os grficos a seguir ilustram as mudanas na composio da receita final agregada dos
municpios fluminenses, categoria que inclui as receitas tributrias diretamente
arrecadadas e os diversos fluxos de transferncias, cujas naturezas e classificao j
foram detalhadas.
O intuito evidenciar como variou a capacidade permanente efetiva de gasto dos
governos locais do Estado do Rio de Janeiro em resposta s mudanas legais analisadas,
de maneira a avaliar a extenso do processo de municipalizao e suas conseqncias
sobre as finanas municipais.
O que chama a ateno, de plano, a reduo da participao relativa da receita prpria
na receita final entre 1996 e 2004, entendendo-se a receita prpria, como j se
apresentou, em seu sentido ampliado, que abrange no apenas os recursos tributrios
diretamente arrecadados, mas tambm aqueles arrecadados pelas demais esferas em
suas bases econmicas, que integram a devoluo tributria.
De fato, enquanto em 1996 a receita tributria arrecadada pelo conjunto dos municpios
fluminenses somava 45% da receita final, quase a metade do total disponvel para os
gastos, em 2004 a receita tributria representou apenas 30% do total.
Somados os valores da devoluo tributria, cujo principal componente a parcela do
ICMS proporcional ao valor adicionado, constata-se, com o auxlio do grfico, a
reduo da contribuio da receita prpria para o financiamento municipal, caindo de
77% em 1996, ou mais de trs quartos do total, para 49% em 2004, ou menos da
metade.

243

Composio das receitas finais dos municpios do RJ 1996 (em %)


DT
32%

TRSCP
10%

RT
45%

TRS
7%

TD
5%
CP
1%
RT

DT

TRSCP

TRS

CP

TD

Composio das receitas finais dos municpios do RJ2004 (em %) TRSCP


18%

TRS
17%

DT
19%

RT
30%
RT

DT

TD
2%
TRSCP

TRS

CP
14%

CP

TD

A reduo do peso da receita prpria na capacidade final de gasto dos municpios


merece ser avaliada com cautela, tendo em vista que pode resultar de dois fatores, a
saber, a reduo absoluta dos valores e/ou a elevao do peso das transferncias.
Nesse caso, os dois fatores concorreram para a queda. A receita tributria agregada
(RT), como j se analisou, caiu 2% em termos reais no perodo, uma queda pequena
para justificar a variao acentuada.
A devoluo tributria (DT), por sua vez, experimentou queda ainda mais pronunciada,
de 12%, quase toda de responsabilidade do ICMS transferido, que registrou reduo de
13% em termos reais, resultando em queda real do agregado receita prpria de 6% em
244

2004 quando comparado a 1996 395 . Apesar do peso mais reduzido na receita dos
municpios (apenas 2%, contra 17% do ICMS em 2004), a queda real de 3% observada
na devoluo do IPVA tambm contribuiu para o desempenho desfavorvel da receita
prpria entre 2000 e 2004, que influenciou o resultado negativo do perodo todo.
A simples observao dos dois grficos esclarece as razes para a modificao no perfil
das receitas municipais, com o encolhimento das parcelas da receita prpria (RT e DT)
em 2004 relativamente a 1996 sendo compensadas por uma elevao das parcelas tanto
das transferncias setoriais como da compensao financeira (royalties), cuja
participao era inexpressiva em 1996, mas chegou a 14% da receita final em 2004,
crescendo principalmente entre 1996 e 2000, como se examinou, em resposta s
mudanas legais.
As transferncias do Sistema Cota-Parte e do Fundef (TRSSCP) e as dos demais fluxos
redistributivos, FPM, e setoriais, SUS, FNDE e FNAS (TRS) cresceram
significativamente, registrando aumentos de 176% as primeiras e 250%, as ltimas, em
termos reais, entre 1996 e 2004.
Resultados to expressivos revelam que o crescimento de quase 50% das receitas finais
dos municpios fluminenses se deu pela via das transferncias, j que a receita prpria
dos municpios caiu 6% no mesmo perodo em que as transferncias da Unio e do
Estado aumentaram mais de 250%, se consideradas tambm as transferncias
voluntrias. Confirma-se assim, tambm no Rio de Janeiro, que foi na partilha de
recursos tributrios que mais se avanou na descentralizao dos recursos pblicos 396 .
Os quadros abaixo comparam as receitas dos municpios fluminenses, por habitante, de
1996, 2000 e 2004, nas mesmas categorias analticas, agregando-os por faixa
populacional. O objetivo avaliar de que modo a receita efetivamente disponvel para
os gastos dos municpios respondeu s modificaes analisadas ao longo dos captulos.
Para permitir a comparao, os valores foram atualizados pelo IGP-DI para reais de
dezembro de 2004.

395

Em valores atualizados, o ICMS distribudo aos municpios caiu de R$ 3.297,2 milhes em 1996 para
R$ 2.872,2 milhes em 2004; entre 1996 e 2000 elevou-se 2% (para R$ 3.363,9 milhes), possivelmente
em razo do maior crescimento econmico no novo contexto de estabilizao monetria, e de 2000 em
diante caiu 15%.
396
REZENDE (2005:263).

245

Receitas per capita dos Municpios do RJ, por categorias


e por faixa populacional - 2004
(em R$ de 2004 por habitante)
Arrecadao

Receita
Prpria

Pequenos

76,6

299,7

Receita
Disponvel por
Apropriao
Econmica
910,9

Mdios

139,8

238,3

520,8

Faixa
Populacional

1.199,8

Receita
Disponvel
Permanente
Com Royalties
1.617,9

724,9

991,6

1.039,5

Receita
Disponvel
Permanente

Receita
Final
1.709,9

Grandes

169,2

373,4

552,9

718,7

943,9

978,6

Muito Grandes

134,8

251,8

365,3

484,7

622,6

631,4

Capital

458,3

674,3

791,6

944,3

959,6

963,0

Total geral
267,8
437,5
595,3
749,2
873,7
Fonte: SIGFIS (TCE-RJ) e FINBRA (STN); valores atualizados pelo IGP-DI (FGV).
(1) Categorias conforme modelo analtico de Srgio Prado (2003)

890,9

Receitas per capita dos Municpios do RJ, por categorias


e por faixa populacional 2000
(em R$ de 2004 por habitante)
Arrecadao

Receita
Prpria

Receita
Disponvel por
Apropriao
econmica

Receita
Disponvel
Permanente

Receita
Disponvel
Permanente
com Royalties

Receita
Final

Pequenos

98,3

255,6

938,8

1.195,2

1.557,3

1.807,1

Mdios

137,3

246,7

546,3

735,1

882,4

991,4

Grandes

175,8

403,0

604,3

775,6

887,2

997,2

Muito Grandes

142,3

259,4

367,2

479,1

551,0

585,4

Capital

562,2

862,9

958,9

1.145,9

1.153,1

1.179,1

918,2

975,6

Faixa
Populacional

Total geral
318,4
528,2
684,6
849,5
Fonte: FINBRA (STN) e SGP (TCE-RJ); valores atualizados pelo IGP-DI (FGV).

Receitas per capita dos Municpios do RJ, por categorias


e por faixa populacional 1996
(em R$ de 2004 por habitante)
Faixa
Populacional

Receita
Receita
Receita
Receita Disponvel por
Disponvel
Disponvel
Arrecadao
Prpria
Apropriao
Permanente
Permanente
econmica
com Royalties

Receita
Final

Pequenos

71,0

216,4

650,2

852,6

887,6

1.003,9

Mdios

119,0

317,2

474,7

601,4

612,8

660,7

Grandes

178,0

423,5

486,6

578,1

588,8

663,2

Muito Grandes

119,4

246,2

284,3

319,6

320,7

347,3

561,4
846,2
878,6
892,5
892,5
Total geral
309,0
526,4
591,2
640,9
645,1
Fonte: NAZARETH e PORTO (1998); valores atualizados pelo IGP-DI (FGV).

905,0

Capital

677,5

O quadro e o grfico a seguir resumem a comparao das categorias das receitas por
habitante nos trs anos, em valores atualizados, contidas nos quadros acima,
demonstrando a elevao da receita em 2000, com ligeira queda em 2004. Fica clara no

246

grfico a significativa ampliao da distncia entre a receita diretamente arrecadada, que


caiu em termos reais, e a receita final ao longo do perodo, que aumentou (apesar de cair
em 2004 relativamente a 2000), coberta pelas transferncias, que aumentaram
principalmente entre 1996 e 2000, como se analisa. A reduo na receita tributria
tambm observada nos valores da receita prpria por habitante do conjunto dos
municpios fluminenses de 1996 e 2004. Como se observa, nesse ltimo ano, o valor per
capita era 17% inferior ao apurado em 1996.

Arreca
dao
1996
2000

309,0
318,4
267,8

2004
% 2004/
1996

-13%

Receita
Receita
Receita
Receita
Disponvel
Disponvel
Disponvel
Prpria Por Apropriao
Permanente
Permanente
Econmica
Royalties
526,4
591,2
640,9
645,1
528,2
684,6
849,5
918,2
437,5
595,4
749,3
873,7
-17%

1%

17%

35%

Receita
Final
677,5
975,6
891,0
32%

em R$ de 2004 por habitante

Receita municipal per capita, por categorias da receita


1996/2000/2004 (em valores atualizados)
1.200,0
1.000,0
ARREC
800,0

RECPROP

600,0

RECDISPAE

400,0

RECDISPP
RECDISPPRoy

200,0
-

RECFINAL
1996

2000

2004

ARREC

315,4

318,4

267,8

RECPROP

537,3

528,2

437,5

RECDISPAE

603,5

684,6

595,4

RECDISPP

654,3

849,5

749,3

RECDISPPRoy

658,5

918,2

873,7

RECFINAL

691,6

977,0

891,0

O crescimento do volume das transferncias do sistema cota-parte e do FUNDEF entre


1996 e 2004 (TRSCP), entretanto, foi to elevado que compensou a queda da receita
prpria, permitindo que a receita disponvel por apropriao econmica de 2004
ultrapassasse em 1% o valor per capita de 1996.

247

Com o crescimento expressivo das transferncias redistributivas do FPM e setoriais do


SUS, FNDE e FNAS, j analisadas, a receita disponvel permanente por habitante dos
municpios fluminenses alcanou um valor 17% superior ao valor disponvel em 1996,
j descontada a inflao do perodo, indicando significativa ampliao da capacidade de
gasto, em grande medida, destinada s finalidades especficas dos fundos.
A considerao dos valores transferidos a ttulo da compensao financeira dos
royalties, demonstrada na penltima coluna, garante a apurao de um valor disponvel
por habitante que , nessa categoria, 35% mais elevado do que o registrado em 1996.
Embora impressione pela expressiva ampliao, vale novamente lembrar que esse valor
apenas indicativo, j que estas receitas privilegiam principalmente, pelos critrios de
sua distribuio, os nove municpios que esto situados na Zona de Produo Principal
da Bacia de Campos, para os quais os valores so muito mais elevados do que os
valores mdios indicados no quadro.
Com efeito, nos municpios beneficiados menos populosos, como o caso de Quissam,
a receita por habitante nesse conceito de Receita Disponvel Permanente com royalties
chegou a R$ 7.598,0, a mais elevada de todo o estado, seguida, em termos do valor,
pelas receitas de Rio das Ostras e Carapebus, R$ 6.137,9 e R$ 4.447,4 ,respectivamente,
tambm pertencentes Zona de Produo mencionada.
A magnitude da disparidade horizontal introduzida por essas receitas pode ser avaliada
por meio da comparao dos valores acima com a mesma Receita Disponvel
Permanente com royalties percebida em So Gonalo, o municpio fluminense mais
populoso depois da capital, situado na regio Metropolitana, que recebe o menor valor
nesse conceito: apenas R$ 252,6 por cada um de seus quase um milho de habitantes.
Cumpre observar que a disparidade acima no deriva da receita de royalties. De fato,
antes mesmo da agregao dos valores da compensao financeira era possvel constatar
a profunda disparidade horizontal predominante no estado, ilustrada precisamente no
contraste que se observa entre esses dois municpios.
Duplamente beneficiado pelo petrleo na distribuio do ICMS, tanto na parcela
proporcional ao valor adicionado - pelo fato de estar localizado na regio confrontante
com a Bacia de Campos - como na parcela dos 25% distribudos pelos demais critrios
analisados - em razo de ser municpio pequeno, localizado em uma regio do estado
que s veio a ser favorecida pela emergncia do petrleo, depois do congelamento dos

248

ndices, quando ainda era considerada uma regio pobre e pela distribuio do FPM
(pelas mesmas razes apontadas), o municpio de Quissam j apresentava a maior
receita per capita no conceito disponvel permanente (depois de computadas todas as
transferncias permanentes, exceto royalties e as transferncias voluntrias, portanto),
R$ 3.222,5 (valor 12 vezes maior do que o que foi diretamente arrecadado de cada
residente no municpio, R$ 265,3).
No outro extremo, o municpio de So Gonalo, por ter uma populao de quase 1
milho de habitantes, no sediar atividade econmica to relevante quanto o petrleo
em seu territrio e no estar geograficamente localizado em frente Bacia de Campos,
prejudicado, em termos relativos, na distribuio das duas parcelas do ICMS, na
distribuio do FPM, resultando em uma receita disponvel permanente de apenas
R$ 244,7 por habitante (somente 4 vezes maior do que os R$ 56,5 arrecadados
diretamente por cada um dos residentes no municpio).
O quadro abaixo ilustrativo das disparidades horizontais na distribuio de recursos
entre os municpios fluminenses, tanto nas receitas tributrias arrecadadas quanto
principalmente nas transferncias recebidas em 2004 por esses dois municpios, que
mais e menos recursos receberam, respectivamente, por habitante.
O exame dos dados contidos no quadro comprova que os critrios de distribuio do
ICMS fixados em lei estadual, tambm aplicados na distribuio das demais
transferncias do Sistema cota-parte (IPI e ICMSexp), assim como os critrios de
distribuio do FPM e, com alcance mais restrito geograficamente, dos royalties,
aprofundam as disparidades scio-econmicas dos municpios, refletidas em suas bases
econmicas e expressas no conceito da receita prpria.
O sistema de partilha opera de maneira tal que amplia a distncia entre as receitas dos
municpios medida em que vo sendo agregadas, resultando em uma receita final per
capita em So Gonalo equivalente a apenas 4% da receita de Quissam, muito menor
que a diferena entre as receitas prprias, que como se observa no quadro, em So
Gonalo equivalia a 21% da de Quissam.

249

Receitas Municipais e disparidades horizontais, Municpios selecionados, por


principais rubricas e categorias de receita 2004
(em R$ por habitante)
MUNICPIO
Populao
ISS
IPTU
ITBI
IRRF
Taxas
ARRECADAO
ICMS-VA (75%)
IPVA
RECEITA PRPRIA
ICMS Dif (25%)
ICMEXP
FUNDEF
RECEITA DISPONVEL POR APROPRIAO
ECONMICA
FPM
SUS
FNDE
FNAS
RECEITA DISPONVEL PERMANENTE
ROYALTIES
RECEITA DISPONVEL PERMANENTE COM ROYALTIES
Transf. Voluntrias UNIO
Transf. Voluntrias ESTADO
RECEITA FINAL
DEMAIS
RECEITA TOTAL

QUISSAMA
(A)

SAO
GONALO (B)

% (B/A)

15.224
132
21,3
5,8
103,6
2,6
265,3
1.816,30
10,4
2.093,90
537,9
38
180,5

944.900
17,6
22,2
2,3
3,3
11,1
56,5
38,8
11,1
106,3
25,3
1,3
55

6207%
13%
104%
40%
3%
427%
21%
2%
107%
5%
5%
3%
30%

2.888,40
213,9
100,5
6,4
13,3
3.222,50
4.375,50
7.598,00
35
17
7.650,00
262,9
7.912,80

187,9
19,8
26,7
9,8
0,4
244,7
7,9
252,6
1,4
1,6
255,6
60,1
315,7

7%
9%
27%
153%
3%
8%
0%
3%
4%
9%
3%
23%
4%

Quanto s transferncias setoriais vinculadas, o SUS e o FUNDEF, ainda que


produzindo uma distribuio um pouco mais equilibrada por habitante, no lograram em
2004 alcanar um valor per capita que fosse igual para os municpios, muito embora no
sejam desenhadas com esse intuito de equalizar a capacidade de gasto. A exceo ficou
com o FNDE, destinado a programas da educao. As transferncias voluntrias, em
menor escala, tambm reproduzem a distoro e so ineficazes para alterar a
distribuio desigual dos recursos entre os municpios.
O resultado dessa distribuio uma profunda disparidade nas despesas por funo nos
dois municpios, por habitante, resumidas no quadro abaixo, que apresenta a relao
entre as despesas nas duas ltimas colunas, onde restam evidenciadas as desigualdades
que inevitavelmente se refletem na oferta de bens e na proviso de servios pblicos aos
seus habitantes e nos indicadores das condies de vida.
250

Quanto a esses cumpre destacar que o IB per capita de Quissam, como se observou o
terceiro maior do pas, chegando a R$ 231 mil por habitante, contrastando fortemente
com o valor do PIB por habitante de So Gonalo, que foi de R$ 5,5 mil no mesmo ano
de 2004. A despesa com investimentos per capita tambm reveladora dos contrastes,
chegando a R$ 1.771 em Quissam e apenas R$ 16 por habitante em So Gonalo.
A comparao das despesas per capita de 2004 nas principais reas sociais, aquelas que
mais afetam a qualidade de vida dos residentes, revela que estas foram em Quissam 18
vezes maiores na sade e urbanismo, 13 vezes maiores na educao, 85 vezes superiores
com assistncia social, at o mximo de 268 vezes com saneamento j que So Gonalo
praticamente no gastou com essa funo, como se resume no quadro a seguir.
Despesas per capita com as principais funes de governo,
Municpios selecionados 2004
(em R$ por habitante)
Municpio
Administrao
Sade
Educao
Urbanismo
Assistncia Social
Agricultura
Desporto e Lazer
Saneamento
Legislativa
Gesto Ambiental
Habitao
Transporte
Cultura
Previdncia Social

QUISSAMA
(A)

SAO GONCALO
(B)

(A-B)

(A/B)

1.734,6

45,8

1.688,9

1.558,3

86,8

1.471,5

37,9
18,0

1.414,1

107,5

1.306,5

13,2

713,5

40,0

673,5

17,8

530,7

6,2

524,5

85,2

474,0

474,0

396,5

1,2

395,4

338,5

284,4

1,1

283,4

268,3

280,0

5,8

274,2

48,4

207,2

4,4

202,9

47,5

153,7

153,7

145,9

1,9

144,0

77,7

91,5

0,4

91,1

220,9

6,4

(6,4)

0,0

guisa de concluso, o grfico abaixo mostra a evoluo da composio da receita


municipal pela agregao das diferentes parcelas de transferncias aos valores
diretamente arrecadados em 1996, 2000 e 2004, em nmeros ndices (considerando a
arrecadao tributria = 100).
A partir da, vo sendo agregadas as diferentes parcelas, apurando-se as categorias
indicadas no grfico at chegar receita final. O grfico compara as receitas em valores
atualizados para dezembro de 2004 e mostra como as receitas finais aumentaram, em
termos reais entre 1996, 2000 e 2004.

251

350

300

250

1996
2000
2004

200

150

100
ARREC

RECPROP

RECDISPAE

RECDISPP

RECDISPPRoy

RECFINAL

1996

100

170

191

207

209

219

2000

100

166

215

267

288

307

2004

100

163

222

280

326

333

No ltimo ano, as receitas finais por habitante foram, como se viu, 29% superiores s de
1996, em valores constantes. Resta demonstrado no grfico que o grande salto nos
valores ocorreu entre 1996 e 2000 (mais de 40%), decorrente principalmente do
aumento das transferncias redistributivas e setoriais nesse perodo e, a partir de 2000, o
maior impulso dado pelos royalties na receita final.
Em suma, a anlise da composio da receita dos municpios fluminenses permite
extrair as seguintes concluses:
1. a participao da receita tributria prpria no total dos recursos arrecadados pelos
municpios muito mais significativa nas grandes cidades do que nas cidades que
tm at 20 mil habitantes, confirmando a tese de concentrao do potencial
tributrio nos grandes municpios e nas regies mais desenvolvidas, onde a
atividade econmica maior;
2. constatou-se grande disperso entre os indicadores da receita tributria per capita
arrecadada pelos municpios fluminenses, mesmo entre cidades com economia de
porte semelhante e integrantes de uma mesma regio geogrfica, confirmando a
existncia de um potencial de arrecadao tributria ainda no explorado;
3. o peso das transferncias da Unio e do Estado na receita arrecadada pelos
municpios do Estado muito mais expressivo nos municpios que possuem at 20

252

mil habitantes (pequenos), corroborando a tese de que quanto menor o municpio,


maior a dependncia de recursos de outras fontes;
4. a importncia dos recursos do FPM na receita total inversamente proporcional ao
tamanho do municpio: a relao FPM per capita maior nos municpios menores
enquanto as menores relaes foram apuradas precisamente nos dez mais
densamente povoados corroborando a tese de que os municpios de menor porte so
os que mais se beneficiam do modelo de distribuio de verbas federais para as
prefeituras;
5. a transferncia de recursos do ICMS a principal receita das cidades de at 20 mil
habitantes, representando 40% dos recursos totais desses municpios e sua
importncia diminui medida em que aumenta a populao do municpio397,
contrariando a tese de que esta receita guarda relao direta com o tamanho do
municpio.
A parcela redistributiva do ICMS estadual, como se constata, tem um claro vis antimetropolitano, beneficiando desproporcionalmente regies do interior em prejuzo da
Capital e dos municpios vizinhos, onde se concentrava mais da metade da populao
fluminense em 2004.
O quadro a seguir refora o argumento, ao apresentar a mesma distribuio do imposto,
desta vez por faixa populacional, evidenciando a maior relevncia da transferncia do
ICMS para a receita total (primeiras colunas) na faixa dos pequenos municpios,
altamente beneficiados pela parcela redistributiva do imposto (ICMS-DIF).
Assim como se observa com os critrios de distribuio do FPM, o valor do ICMS
redistributivo per capita cresce inversamente com a populao, penalizando os maiores
municpios, independentemente da capacidade de arrecadao prpria ou da renda local
de cada municipalidade, em que pese a ponderao de outros fatores, contida nos
ndices de participao (IPM), como se analisou.

397

Na Capital, a maior cidade do Estado, a receita das transferncias do ICMS representou 17% do total
arrecadado em 2000, enquanto em Macuco, a menor cidade fluminense, esta receita foi responsvel pela
metade dos recursos disposio do municpio. Estas evidncias sugerem a importncia e o carter
redistributivo da parcela de 25% do ICMS que definida por lei estadual.

253

V . 2. Despesa dos Municpios do Rio de Janeiro


V.2.1 Anlise das Despesas municipais por funo de governo 2004
Em 2004, as despesas dos municpios fluminenses foram alocadas nas funes de
governo de acordo com as prioridades que se resumem no quadro e no grfico a seguir.
Pela magnitude dos valores, que somaram cerca de metade dos gastos totais, e pelas
caractersticas peculiares da Capital, longamente analisadas ao longo deste trabalho, os
dados relativos ao Municpio do Rio de Janeiro so separados dos dados dos municpios
do interior.
Despesa Empenhada por funo de governo
Municpios do RJ - 2004
(em mil R$ correntes)
Funo

Municpios do
interior

Sade
Educao
Administrao
Urbanismo
Previdncia Social
Encargos especiais
Legislativa
Assistncia Social
Saneamento
Habitao
Demais Funes
Total geral

1.880.832
1.912.738
1.582.881
1.113.296
350.201
205.851
246.153
156.806
244.802
48.089
693.710
8.435.358

% no
total

22%
23%
19%
13%
4%
2%
3%
2%
3%
1%
8%
100%

Municpio do
Rio de
Janeiro

% no
total

1.462.828 20%
1.332.494 18%
480.942
6%
839.678 11%
1.373.663 18%
723.304 10%
252.128
3%
180.626
2%
11.795
0%
200.539
3%
635.603
8%
7.493.598 100%

Despesa Total
Municpios RJ
3.343.660
3.245.231
2.063.823
1.952.974
1.723.864
929.154
498.281
337.431
256.597
248.627
1.329.313
15.928.956

% no
total
21%
20%
13%
12%
11%
6%
3%
2%
2%
2%
8%
100%

A anlise das despesas por funo permite avaliar, ainda que de forma limitada, a
relevncia dos gastos com as reas de atuao social, no conjunto das despesas dos
municpios, que constituem indicadores do avano da municipalizao dos gastos
sociais no Estado do Rio.
So consideradas reas sociais, como se discutiu brevemente no incio do trabalho, a
educao, a sade, o saneamento, alimentao e nutrio, habitao e urbanismo, defesa
do trabalhador, previdncia e assistncia, organizao agrria, cincia e tecnologia e
benefcios a servidores.

254

Observa-se, do exame do quadro, que em 2004 os municpios fluminenses priorizaram


as reas sociais, com exceo da funo administrao, que por ser genrica, pode ser
considerada como de suporte a todas as outras reas 398 .
A ltima coluna do quadro destaca a importncia relativa das despesas nas funes no
total gasto no exerccio, evidenciando o elevado peso das funes sade e educao no
total. Juntas, as duas funes, tradicionalmente consideradas as funes sociais por
excelncia, foram responsveis por 41% de todas as despesas realizadas pelo conjunto
dos municpios.
Este comportamento , sem dvida, justificado pela existncia de limites mnimos de
aplicao de recursos de impostos e transferncias nestas funes, de 15% para a sade
e de 25% para a educao, respectivamente, fixados na Constituio em decorrncia do
processo de descentralizao nessas reas examinado com detalhes no captulo III
(sees III.1 e III.2).
A anlise da evoluo dessas despesas no perodo 1996/2004 que se far em seguida
permitir constatar, em termos financeiros, o avano do processo de descentralizao no
Estado e confirmar que este configura, na realidade fluminense, um efetivo processo de
municipalizao, corroborando a tese defendida por PRADO (2001, 2003), j discutida
no captulo II.
Os dados reunidos no quadro indicam que os municpios do interior gastaram apenas
um pouco mais em educao (23% das despesas) do que na sade (22%), enquanto a
Capital priorizou a sade (20%), reservando 18% do oramento para a educao,
prioridade que justificada, possivelmente, pelo tamanho da rede hospitalar municipal
instalada na Capital.
Alm destas, destacam-se as despesas realizadas nas reas de urbanismo (12% do total,
com destaque para os gastos dos municpios do interior R$1.113,3 milhes) e
previdncia social, muito embora a despesa com esta ltima tenha sido mais
concentrada no municpio da Capital, responsvel por 80% dos gastos com a funo.
Observa-se que alguns municpios do interior, principalmente os criados na dcada de

398

A Portaria 42/99 relaciona as seguintes subfunes a essa funo: Planejamento e Oramento;


Administrao geral, de receitas e financeira; controle interno; Normatizao e Fiscalizao; Tecnologia
da Informao; Formao de Recursos Humanos; entre outras. O exame dos dados dos municpios
fluminenses, exceto a Capital, revela que do total gasto nessa funo em 2004, 91% foram classificados
nas subfunes Administrao geral (83,5% das despesas), financeira (6%) e de receitas (2%).

255

1990, ainda tm gastos relativamente pouco expressivos com aposentadorias e penses


de servidores, e ainda que uma parte dos municpios no conta com entidade ou fundo
previdencirio prprio, ficando esses pagamentos a cargo das Prefeituras e
principalmente do RGPS, o que no o caso do Municpio do Rio de Janeiro, que
possui entidade especfica para esse fim, a Previ-Rio.
Do total das despesas dos municpios do interior nessa funo, 68% (R$ 240 milhes)
foram classificadas como gastos com a subfuno Previdncia do Regime Estatutrio,
sendo 60% de responsabilidade da administrao indireta e 40% da administrao
direta, evidenciando a situao descrita.
Da mesma forma que ocorre com a Previdncia, a despesa com a funo Encargos
Especiais, que representa uma agregao neutra 399 , de responsabilidade quase que
exclusiva do Municpio do Rio de Janeiro, j que este despendeu 96% de tudo o que foi
gasto pelos municpios fluminenses com juros e encargos da dvida (quase a totalidade
com a subfuno Encargos da Dvida Renegociada).
A maioria dos municpios fluminenses, fora a Capital, em funo do acesso ao crdito
severamente restringido nos ltimos anos e das restries adicionais introduzidas pela
LRF, j descritas no captulo II deste trabalho, no apresenta um nvel de endividamento
to elevado quanto o da Capital 400 .
Na rea de saneamento, ao contrrio, 95% das despesas foram realizadas pelos
municpios do interior. O valor, no entanto, somou apenas R$ 256,6 milhes, ou 2% dos
oramentos de todos os municpios fluminenses. Desse montante, 70% referiram-se a
despesas com saneamento bsico urbano, gastos principalmente nos municpios de
Maca (23% do total da subfuno) e Campos (16% do total), ambos da regio Norte e
os dois principais beneficirios de royalties, e, da regio Metropolitana, Nova Iguau
(8%), Niteri (5%) e So Joo de Meriti (6%), alm de Maric e Quissam (3% cada).

399

De acordo com a Portaria 42/99, engloba as despesas em relao s quais no se pode associar um
bem ou servio a ser gerado no processo produtivo corrente (dvidas, ressarcimentos, indenizaes e
outras afins).
400
Embora os dados de ativo e passivo no faam parte do escopo deste trabalho, apenas para dar uma
idia da situao municipal, observou-se que a soma do passivo no financeiro registrado em 2004 em
uma amostra de 77 dos 91 municpios fluminenses do interior, correspondia a 27% do total das receitas
oramentrias. Considera as obrigaes em circulao - como Precatrios, operaes de crdito e
adiantamentos -, valores pendentes a curto prazo, exigvel a longo prazo (incluindo operaes de crdito,
obrigaes legais e tributrias e resultados de exerccios futuros). (Dados do Relatrio do Finbra (STN))

256

O grfico abaixo ilustra a destinao das despesas dos municpios, detalhando-se a


anlise, em seguida, das principais funes.
Despesa por funo - Municpios do RJ - 2004
(em % do total)
Saneamento
2%

Demais Funes
8%
Habitao
2%

Assistncia Social
2%
Legislativa
3%

Sade
21%

Encargos especiais
6%
Previdncia Social
11%
Urbanismo
12%

Educao
20%
Administrao
13%

Vale destacar, para fins de comparao, que em 2004 o gasto social do conjunto da
federao, no conceito amplo (que inclui tudo o que est previsto no captulo da Ordem
Social, da Constituio) alcanou R$ 395 bilhes, equivalentes a 22,3% do PIB-Brasil,
dos quais 54% foram gastos pelo governo federal, 25% pelos estados e 21% pelos
municpios 401 .
A diviso federativa dos gastos sociais confirma a hiptese de que o processo de
descentralizao brasileiro na realidade um processo de municipalizao. Com efeito,
o exame dos gastos sociais consolidados de 2004 mostra que na sade, a Unio
respondeu por 20% dos gastos ficando os estados e municpios com pouco mais de 40%
cada esfera. Na educao a Unio gastou 15% do total, os estados 50% e os municpios
35%. esfera municipal couberam ainda 87% das despesas com Urbanismo, 46% das
despesas com habitao e 55% com saneamento.
Na assistncia social e na previdncia, por outro lado, 72% e 85% dos gastos,
respectivamente, foram feitos pela Unio e 19% e 3% pelos municpios. O governo

401

AFONSO, 2006b.

257

federal ainda tem um peso importante na funo trabalho, de 92% do total, apesar dos
gastos pouco expressivos na funo 402 .
Os gastos sociais dos municpios do Rio de Janeiro, por principais funes, so
analisados na seqncia.

Despesas com a funo Sade


Em 2004, as despesas municipais fluminenses com a sade concentraram-se
principalmente na subfuno Assistncia Hospitalar e Ambulatorial, que consumiu 62%
do total gasto pelos 92 municpios, como detalha o quadro abaixo, que abre as despesas
por subfuno.
Despesa empenhada com a Funo Sade, principais subfunes
Municpios do RJ - 2004
(em mil reais correntes)
SubFuno
Assistncia Hospitalar e Ambulatorial
Administrao Geral
Ateno Bsica
Vigilncia Epidemiolgica
Vigilncia Sanitria
Demais Subfunes
Total geral

Municpios
do interior

% no Municpio do % no
total Rio de Janeiro total

796.278,1 42%
655.464,2 35%
335.851,5 18%
32.186,4
2%
9.602,8
1%
51.448,7
3%
1.880.831,8 100%

1.280.481,0 88%
1.766,3
0%
154.129,0 11%
5.348,9
0%
11.751,4
1%
9.351,0
1%
1.462.827,7 100%

Despesa
% no
Total
Municpios total
RJ
2.076.759,2 62%
657.230,5 20%
489.980,6 15%
37.535,3
1%
21.354,3
1%
60.799,7
2%
3.343.659,5 100%

Na Capital, as despesas com esta subfuno representaram 88% do total gasto,


possivelmente em razo da vasta rede de hospitais municipais instalados na cidade. Nos
demais municpios, o percentual gasto com a assistncia hospitalar equivaleu a 42% do
que se gastou com sade, mas, como se observa no quadro, 35% das despesas so com a
subfuno Administrao, onde podem estar sendo computados tambm alguns gastos
com pessoal da sade dos municpios (possivelmente inativos).
Os municpios que mais gastaram, em valor, com a Assistncia Hospitalar e
Ambulatorial, no considerando a Capital, foram, por ordem, Nova Iguau (R$ 96
milhes), Petrpolis (R$ 73 milhes), Duque de Caxias (R$ 65 milhes), Niteri (R$ 57

402

A elevada participao da Unio, seguindo tendncia internacional refletiria uma opo por gastos
crescentes nos programas de transferncia de renda, que tm contribudo para reduzir a pobreza e a
desigualdade no pas, apesar de consolidarem o padro de relacionamento direto entre o governo federal
e os municipais,sem a participao dos governos estaduais (que no passado foram importantes para a
coordenao das aes) no processo. (AFONSO, 2006:15)

258

milhes), Nova Friburgo (R$ 45 milhes), Maca, Campos e Volta Redonda, cada um
com mais de R$ 30 milhes.
A Ateno Bsica o segundo item principal de gasto, onde se consumiram 15% das
despesas, sendo mais relevante nos municpios do interior (18% do total das despesas
com a sade) do que na Capital (11%). Angra dos Reis (R$ 44 milhes), Nova Iguau e
Niteri (com R$ 25 milhes cada um) foram os municpios que mais gastaram. Com as
aes de vigilncia epidemiolgica e sanitria os municpios fluminenses gastaram
apenas 1% em cada uma, do total das despesas da sade.
O grfico ilustra esse detalhamento, onde resta evidenciada a maior prioridade dada
assistncia hospitalar e ambulatorial, fortemente influenciada pelo gasto na Capital.
Despesas com a funo Sade por principais subfunes
Municpios do RJ - 2004 (em % do total)

Administrao Geral
20%
Ateno Bsica
15%
Assistncia
Hospitalar e
Ambulatorial
61%

Vigilncia
Epidemiolgica
1%
Demais Subfunes
2%

Vigilncia Sanitria
1%

O confronto entre as receitas classificadas como sendo vinculadas para a sade 403 e as
despesas classificadas nessa funo sugerem que os municpios fluminenses pagaram,
com recursos oramentrios no vinculados sade, 60% das despesas com essa
funo.

403

Consideraram-se como receitas da Sade no SIGFIS (municpios do interior) os seguintes cdigos:


1721.33.00 (Transferncia de Recursos do Sistema nico de Sade SUS - Repasse Fundo a Fundo);
1722.33.00 (Transferncias de Recursos do Estado p/ Programas de Sade - Repasse Fundo a Fundo,
se houver); 2421.01.00 (Transferncias de Capital - Unio - Transferncias de Recursos do Sistema
nico de Sade SUS); 2422.01.00 (Transferncias de Capital - Estados). Os municpios podem
eventualmente contar com outras receitas, em geral classificadas como convnios ou repasses (oriundas,
por exemplo, de emendas parlamentares), no computadas aqui.

259

Vale mencionar que desde a aprovao da Emenda 29/00, como se viu, os municpios
ficaram obrigados a aplicar percentuais mnimos crescentes da receita de impostos
(prprios e transferidos) na sade, evoluindo de 7% em 2000, com aumento gradual dos
gastos, at chegar ao mnimo de 15% das receitas em 2004.
O quadro abaixo resume esses dados e mostra que os municpios do interior receberam,
em 2004, R$ 633,2 milhes do SUS e gastaram R$ 1.880,8 milho na sade, sugerindo
que o gasto com recursos oramentrios prprios foi de R$ 1.247,6 milho, equivalente
a 66% do total de gastos com a funo. O municpio do RJ, por sua vez, recebeu R$
694,3 milhes do SUS em 2004, e gastou R$ 1.463 milho, indicando despesas com
outros recursos oramentrios que somaram R$ 768,5 milhes, correspondentes a 53%
do total da despesa com a funo sade:
(em mil reais correntes)
Total
municpios
do RJ
1.880.831,8 1.462.827,7 3.343.659,5
633.155,4
694.344,9 1.327.500,2
Municpios
Do interior

2004
Total de Despesas com a funo sade
(-) Transferncias de recursos do SUS
(=) Despesas municipais com Sade pagas
com outros recursos oramentrios
1.247.676,4
(%) Despesas municipais com recursos prprios
(exceto SUS)/total
66%

Municpio
da capital

768.482,8 2.016.159,3
53%

60%

As despesas realizadas pelos municpios com recursos prprios, que totalizaram


R$ 2.016,2 milhes, correspondem a cerca de 25% das receitas de impostos e
transferncias da Unio e do Estado (lquidas do Fundef, e excluindo as transferncias
setoriais do SUS, FNDE e FNAS). Assim, em uma anlise preliminar, pode-se concluir
que os municpios fluminenses teriam gasto com sade, em conjunto, mais do que o
mnimo determinado na Constituio Federal (15%).
Vale observar que, considerando o conjunto do pas, os municpios respondem hoje por
87% dos gastos pblicos com a ateno bsica, 42% das despesas com assistncia
hospitalar e ambulatorial e 48% da vigilncia sanitria, apenas para mencionar as
subfunes onde desempenham papel mais significativo, o que d uma idia do peso
dessa esfera na prestao das aes e servios de sade 404 .

404

Dados de 2005 da STN. Os gastos consolidados das trs esferas de governo com a sade
totalizaram, como j mencionado, R$ 69 bilhes em 2005, sendo R$ 30 bilhes com a assistncia
hospitalar e ambulatorial, majoritariamente de responsabilidade de estados (47% do total) e municpios, e
R$ 13 bilhes com a ateno bsica. (AFONSO, 2006)

260

Despesas com a funo Educao


Em sintonia com as determinaes constitucionais e legais, e com a distribuio
funcional das despesas, constata-se a prioridade dada pelos municpios ao ensino
fundamental em 2004, subfuno qual se destinou cerca de 80% dos gastos da
educao.
O detalhamento das despesas com a educao por subfuno permitiu constatar que
40% do total despendido pelos municpios do RJ com o ensino fundamental foram
despesas do Municpio da Capital (R$ 998 milhes), responsvel tambm por 53% do
total das despesas com educao infantil, como resumido no quadro a seguir.
Despesa empenhada com a Funo Educao, principais subfunes
Municpios do RJ - 2004
(em mil reais correntes)
SubFuno
Ensino Fundamental
Administrao Geral
Educao Infantil
Alimentao e Nutrio
Ensino Superior
Educao de Jovens e Adultos
Educao Especial
Demais Subfunes
Total geral

Municpios % no Municpio do
do interior total Rio de Janeiro
1.505.808,7

79%

189.419,1
98.804,9

%
no
total

Despesa
Total
Municpios
RJ

% no MRJ
total
no
total

998.115,2

75%

2.503.923,9

77%

40%

10%

83.207,1

6%

272.626,2

8%

31%

5%

113.381,3

9%

212.186,2

7%

53%

36.180,1

2%

64.529,2

5%

100.709,2

3%

64%

40.196,3

2%

0,0

0%

40.196,3

1%

0%

3.392,2

0%

21.461,1

2%

24.853,2

1%

86%

5.498,2

0%

17.323,1

1%

22.821,3

1%

76%

34.476,8

3%

67.915,1

2%

51%

1.332.493,7 100%

3.245.231,4

100%

41%

33.438,3

2%

1.912.737,7

100%

A distribuio dos gastos na funo pode ser melhor visualizada com o auxlio do
grfico a seguir.
Despesas com a funo Educao, por principais subfunes
Municpios do RJ 2004 (em % do total)
Administrao Geral
9%
Educao Infantil
7%

Outros
5%

Ensino Fundamental
79%

Alimentao e
Nutrio
3%
Ensino Superior
1%
Educao de Jovens
e Adultos
1%

261

Para no distorcer a anlise por municpio, dada a magnitude dos valores, os dados da
Capital no so considerados na anlise que se segue.
Assim, considerando apenas as despesas dos municpios do interior, observou-se que os
que mais gastaram com o ensino fundamental foram Duque de Caxias (12% do total das
despesas com a subfuno, o que pode ser decorrente, entre outros fatores, do fato de
que no Municpio, o piso dos professores bem elevado, equivalente a 5 vezes o salrio
mnimo), So Gonalo (7%), Nova Iguau (6%), Petrpolis (5%), Maca e Niteri (4%)
e Campos, Belford Roxo e Volta Redonda (com 3% cada).
Na educao infantil, com exceo de Niteri (com 8% da despesa, 3 que mais gastou
na subfuno) e Petrpolis (4%), os quase R$ 100 milhes que foram gastos pelos
municpios do interior foram de responsabilidade quase exclusiva dos beneficirios de
royalties: Maca (11%), Campos (9%), Rio das Ostras (6%), Cabo Frio (5%) e
Carapebus (2%).
No ensino superior, s um dentre os que mais gastaram no beneficirio de royalties:
Nova Friburgo com 10% do total (o municpio conta com uma universidade). Os demais
foram Campos (com 33%, municpio que concentra grande nmero de ncleos de
pesquisa e centros universitrios, referncia da regio Norte 405 ), Maca (16%), Rio das
Ostras (12%) e Quissam (8% do total dos gastos municipais).
O confronto entre as receitas classificadas como sendo vinculadas para a educao 406 e
as despesas classificadas nessa funo sugerem que os municpios fluminenses
pagaram, com recursos oramentrios no vinculados educao, 47% das despesas
com a funo, totalizando R$3.245,2 milhes, dos quais como se observou, 77% foram
destinados ao ensino fundamental.
O quadro abaixo resume esses dados e mostra que os municpios do interior receberam,
em 2004, do Fundef e do FNDE, o montante de R$ 968,2 milhes e gastaram

405

A expanso do ensino superior em Campos teve incio nos anos 90, a partir da criao da
Universidade Estadual do Norte Fluminense (UENF). O municpio vem experimentando um crescimento
do nmero de matrculas e cursos de nvel superior, e uma expanso das atividades de pesquisa.
406
Receitas do FUNDEF e do FNDE, alm de 25% das receitas resultantes de impostos e transferncias
conforme previso constitucional. Os municpios podem eventualmente contar com outras receitas, em
geral classificadas como convnios ou repasses (oriundas, por exemplo, de emendas parlamentares), no
computadas aqui.

262

R$ 1.912,7 milho, sugerindo que o gasto com outros recursos oramentrios prprios
foi de R$ 944,6 milhes, equivalente a 49% do total de gastos desses municpios com a
educao.
O municpio do RJ recebeu dos mesmos fundos R$ 757,3 milhes em 2004 e gastou
R$ 1.332,4 milho, indicando um gasto na educao, com outros recursos oramentrios
prprios, que somou R$ 575,2 milhes, correspondentes a 43% do total da despesa da
Capital com a funo:
(em mil reais correntes)
2004

Total de Despesas com a funo Educao


Despesas com a subfuno Ensino Fundamental
Receitas fundos setoriais:
FNDE
FUNDEF
(-) Receitas FNDE/FUNDEF
(=) Despesas municipais com Educao pagas com
outros recursos oramentrios
(%) Despesas municipais com recursos prprios
(exceto FUNDEF e FNDE) /total

Municpios
do interior

Municpio
da capital

Total
municpios
do RJ

1.912.737,7

1.332.493,7

3.245.231,4

1.505.808,7

998.115,2

2.503.923,9

108.078,1
860.105,7
968.183,8

112.602,2
644.698,0
757.300,2

220.680,3
1.504.803,7
1.725.484,0

944.553,9

575.193,5

1.519.747,4

49%

43%

47%

Observou-se que os gastos do conjunto dos municpios fluminenses realizados com


recursos prprios, R$ 1.519,7 milho, corresponderam a cerca de 20% da receita de
impostos e transferncias (lquida das dedues ao Fundef).

Despesas com a funo Urbanismo


As despesas dos municpios com a funo Urbanismo somaram R$ 1.952 milhes em
2004, tornando-a a quarta funo em importncia, em termos de gastos. Como se
observa no quadro abaixo, os municpios do interior gastaram mais do que a Capital,
responsvel por 43% do total.

263

Despesa empenhada com a Funo Urbanismo, principais subfunes


Municpios do RJ - 2004

SubFuno

Municpio do
Municpios
% no total
Rio de Janeiro
do interior

(em mil reais correntes)


Despesa
Total
% no
% no
total
Municpios total
RJ

Servios Urbanos

274.079,5

24,6%

635.153,2

75,6%

909.232,6

47%

Infra-estrutura Urbana

701.140,5

63,0%

5.312,8

0,6%

706.453,3

36%

Administrao Geral

104.800,4

9,4%

66.409,3

7,9%

171.209,7

9%

0,0%

54.127,8

6,4%

54.127,8

3%

25.504,7

2,3%

17.290,9

2,1%

42.795,5

2%

1.571,7

0,1%

34.328,2

4,1%

35.899,9

2%

Difuso cultural
Saneamento Bsico Urbano
Transporte Rodovirio
Recuperao de reas Degradadas
Demais subfunes
Total geral

429,3

0,0%

11.814,6

1,4%

12.243,9

1%

5.769,6

0,5%

15.241,5

1,8%

21.011,1

1%

1.113.295,6

100,0%

839.678,23 100,0%

1.952.973,8 100%

A principal subfuno foi a de servios urbanos, como tambm fica claro no grfico que
se segue, subfuno que inclui uma gama de servios como limpeza urbana,
manuteno de equipamentos, trnsito, entre outros.
O Municpio do Rio de Janeiro destinou 76% do que gastou com urbanismo a esses
servios - participando com 70% dos gastos totais com a subfuno - e apenas 0,6%
infra-estrutura urbana. Esta consumiu, por outro lado, 63% do total gasto pelos
municpios do interior, cabendo recordar que a taxa de urbanizao do Estado do Rio j
alcanava 96%, em 2004, o que ajuda a explicar porque os municpios do interior
tambm gastam com a infra-estrutura urbana.
Dentre os municpios, Rio das Ostras, com despesas de R$ 180 milhes, e Maca, com
R$130 milhes, aparecem no topo da lista, j que gastaram com essa subfuno um
tero de tudo o que foi despendido no interior. Duque de Caxias e Nova Iguau, na
regio Metropolitana, tambm registraram despesas significativas, embora bem
menores, a esse ttulo (R$ 72 e R$ 41 milhes, respectivamente), assim como Campos,
com R$ 56 milhes e Cabo Frio, com R$ 48 milhes, municpios que tambm recebem
muitos recursos do petrleo. Cabe observar que dos dez municpios que mais gastaram
com a subfuno infraestrutura urbana, seis esto enquadrados na Zona de Produo
Principal da Bacia de Campos e, portanto, so beneficiados com parcelas expressivas
desses recursos, conforme analisado.
Com o saneamento bsico urbano, foram gastos R$ 43 milhes pelos 92 municpios,
sendo que, na realidade apenas dois foram responsveis por essa despesa: a Capital que
despendeu R$ 17 milhes e Niteri com R$ 25 milhes.

264

Despesas com Urbanismo, principais subfunes


Municpios do RJ - 2004 (em % do total)
Infra-estrutura Urbana
36%

A dministrao Geral
9%
Difuso cultural
3%
Saneamento B sico
Urbano 2%
Outro s
9%

Transpo rte Ro do virio


2%
Recuperao de reas
Degradadas 1%
Demais subfun es
1%

Servio s Urbano s
46%

Despesas com as demais funes de governo


Dentre as demais funes, apesar dos gastos serem bem inferiores, destacaram-se as
despesas com a assistncia social e a habitao, detalhadas nos quadros a seguir, j que
estas so consideradas tambm reas sociais.
Na primeira, os municpios destinaram cerca de metade dos gastos subfuno
assistncia comunitria, 42% no interior e 56% na Capital, seguida da subfuno
administrao geral e da assistncia criana e ao adolescente, com a qual os
municpios gastaram R$ 34 milhes, 10% de tudo o que foi gasto com a funo407 . Com
alimentao e nutrio praticamente s a Capital gastou.
Os gastos com assistncia ao idoso e ao portador de deficincia ainda ocupam lugar de
menos peso nos oramentos, mas deve ser ressaltada a maior participao da Unio no
pagamento de benefcios assistenciais, como ocorre no restante da federao, conforme
se observou.

407

Estaria sendo registrada uma tendncia no Brasil, assim como nos EUA, no perodo mais recente do
governo central pagar benefcios assistenciais diretamente aos indivduos, relegando os governos
subnacionais a um papel secundrio ou at inexistente nesse novo arranjo federativo. (AFONSO, 2006)

265

Despesa empenhada com a Funo Assistncia Social, principais subfunes


Municpios do RJ - 2004
Municpios
% no total
do interior

SubFuno

(em mil reais correntes)


Despesa
Total
Municpio do % no
% no
Rio de Janeiro total Municpios total
RJ

Assistncia Comunitria

65.666,1

42%

100.823,8

56%

166.489,9

49%

Administrao Geral

41.873,3

27%

47.627,8

26%

89.501,1

27%

Assistncia Criana e ao Adolescente

30.724,0

20%

3.408,8

2%

34.132,8

10%

193,4

0%

16.852,5

9%

17.045,9

5%

Assistncia ao Idoso

5.015,4

3%

6.804,1

4%

11.819,5

4%

Assistncia ao Portador de Deficincia

4.096,4

3%

5.108,7

3%

9.205,1

3%

0,0

0%

9.236,9

3%

Alimentao e Nutrio

Demais Subfunes
Total geral

9.236,9

6%

156.805,6

100%

180.625,7 100%

337.431,3 100%

A comparao feita abaixo, entre os valores recebidos por meio do Fundo Nacional de
Assistncia social e as despesas municipais, revela a baixa representatividade das
transferncias para os oramentos, com destaque para a Capital, e evidencia que os
municpios pagaram 92% do total de seus gastos nessa funo com recursos prprios.
(em mil reais correntes)
Municpios
do interior

Municpio
da capital

Total municpios RJ

Total de Despesas com a funo Assistncia Social

156.805,56

180.625,72

337.431,28

(-) Receitas FNAS

16.195,71

11.344,53

27.540,24

(=) Despesas Prprias municipais com Assistncia Social

140.609,85

169.281,19

309.891,04

90%

94%

92%

2004

(%) Despesas municipais com recursos prprios /total

A habitao uma rea em que a participao dos municpios tambm tem sido muito
relevante, chegando a representar 46% de todo o gasto consolidado das trs esferas de
governo nessa funo em 2004, como se mencionou anteriormente.
Enquanto a Capital quase s gastou com a infra-estrutura urbana (98% de seus gastos na
funo), no montante de R$ 197 milhes, incluindo programas como o Favela-Bairro,
os municpios do interior gastaram principalmente com a subfuno habitao urbana,
destacando-se o municpio de Volta Redonda que gastou 32% do total, So Joo do
Meriti, municpio com maior densidade demogrfica do pas, como se observou que
gastou 6% de tudo que foi gasto no interior e Quissam, com 5%.

266

Despesa empenhada com a Funo Habitao, principais subfunes Municpios do RJ - 2004

SubFuno

Municpios
do interior

Infra-estrutura Urbana

Municpio
do
% no total
Rio de
Janeiro

% no
total

(em mil reais correntes)


Despesa
Total
% no
Municpios total
RJ

1.400,4

3%

196.585,9

98%

197.986,3

80%

42.451,6

88%

1.621,8

1%

44.073,4

18%

Administrao Geral

1.937,3

4%

2.329,8

1%

4.267,2

2%

Habitao Rural

1.719,5

4%

0,0

0%

1.719,5

1%

48.088,7

100%

200.538,6

100%

248.627,3

100%

Habitao Urbana

Total geral

A seguir, se analisa a evoluo comparada das despesas por funo nos municpios
fluminenses, desde 1996.

267

V.2.2 Evoluo das Despesas Municipais por Funo - 1996/2004

O quadro a seguir compara as despesas por funes de governo selecionadas nos anos
de 1996 a 2004, com o intuito de verificar de que forma evoluram as prioridades das
administraes municipais na alocao de recursos nesse perodo.
Comparativo das Despesas por funes selecionadas,
Municpios do RJ -1996/2000/2004 (*)
(em milhes de R$ de 2004)
Despesas dos Municpios RJ
Legislativa
Educao e Cultura
Habitao e Urbanismo
Sade e Saneamento

1996

2000

2004

784
3.202
2.986
2.132

719
3.419
1.686
3.601

522
3.587
2.307
3.773

% 2004/
1996
-33%
12%
-23%
77%

(*)Valores atualizados para reais de dezembro de 2004 pelo IGP-DI da FGV.

Para a comparao, tornou-se necessrio trabalhar com as despesas agregadas pelas


funes que vigoraram nos anos anteriores a 2004, j que at 2002 essa era a
classificao vigente, no havendo informaes disponveis mais desagregadas para
1996 e 2000 408 .
Por essa razo, somente as despesas de 2004 podero ser analisadas com mais detalhes,
abrindo-se os dados por subfunes nas funes selecionadas. Vale notar que as
despesas nas funes indicadas no quadro corresponderam, nos anos analisados, a cerca
de 60% do total de gastos dos municpios (em 2000 representaram, somadas, quase 80%
do total despendido no ano). A ltima coluna apresenta o percentual de variao dos
gastos nas funes entre 1996 e 2004, evidenciados no grfico a seguir.

408

A Portaria n 42, de 14 de abril de 1999, atualizou a discriminao da despesa por funes de que
tratam o inciso I do 1o do art. 2o e 2 do art. 8o, da Lei n 4.320, e revogou a Portaria n 9, de 28 de
janeiro de 1974 (Classificao Funcional-Programtica). A aplicao da nova classificao aos
oramentos da Unio, estados e do Distrito Federal ocorreu logo no exerccio de 2000, mas nos
municpios apenas a partir de 2002 (revogando-se a Portaria n 117 de 1998).

268

Evoluo das Despesas por Funo


Municpios do RJ - 1996/2000/2004
(em milhes de R$ de dezembro de 2004)
4.000
3.500
3.000
2.500
1996

2.000

2000
2004

1.500
1.000
500
Legislativa

Educao e
Cultura

Habitao e
Urbanismo

Sade e
Saneamento

Como se depreende, as prioridades de gasto foram significativamente alteradas no


perodo, variando de forma bem diversa.
Os gastos com a funo legislativa foram os que apresentaram a maior queda entre 1996
e 2004, perdendo um tero do valor inicial no perodo (em termos relativos, caram de
5% para 3% da despesa oramentria), com queda mais acentuada a partir de 2000,
como se verifica na primeira linha do quadro.
interessante notar que as despesas com a funo legislativa em 2000 foram 8%
inferiores ao valor gasto em 1996, j descontada a inflao no perodo, apesar da
instalao, em 1997, de dez novos municpios fluminenses, conforme analisado no
captulo IV, com o aumento inevitvel dos gastos nessa funo em virtude da criao e
montagem de dez novas cmaras municipais 409 .
Sem dvida contriburam para as redues de despesas apuradas na funo legislativa as
mudanas legais, em virtude da aprovao das emendas constitucionais que limitaram
os gastos com o pagamento dos agentes polticos, incluindo os vereadores, no mbito do
Estado, e o total da despesa do Poder Legislativo Municipal, incluindo os subsdios dos
vereadores, para todos os entes da federao 410 .

409

Em 1998, em seguida instalao dos municpios, registrou-se aumento de 9% em termos reais do


dispndio agregado dos municpios fluminenses com a funo Legislativa. (COSTA F, MURTA, PORTO
e NAZARETH, 1999)
410
Limitados pelas emendas Constituio do Estado do Rio de Janeiro n 11/99, que entrou em vigor
naquele mesmo ano e Constituio Federal n 25/00, que vigorou a partir de janeiro de 2001.

269

Observou-se tambm, queda expressiva nos valores gastos com habitao e urbanismo
no perodo, da ordem de 23% 411 . Uma observao mais detida do quadro, no entanto,
revela que a queda se deu apenas no primeiro perodo, entre 1996 e 2000 (queda de
44%, em termos reais), com recuperao a partir de ento.
Em 1996, como se v no grfico, os municpios gastaram mais com a funo Educao
e Cultura do que com as demais funes, mais valorizada pelas administraes
municipais em razo das disposies contidas na Constituio, de aplicao mnima de
25% das receitas de impostos e transferncias, anteriormente analisadas.
Em 2000, por outro lado, alm desse limite, j estava vigorando o FUNDEF, com a
exigncia de que os recursos repassados sejam aplicados pelos municpios no ensino
fundamental pblico, dos quais 60% no mnimo devem ser destinados remunerao
dos profissionais do magistrio em efetivo exerccio no ensino fundamental e a parcela
restante (no mximo 40%), aplicada em aes de manuteno e desenvolvimento.
Deve-se destacar que a vinculao do repasse de uma parcela relevante da receita de
impostos ao nmero de alunos matriculados contribuiu para a acelerao do processo de
municipalizao do ensino fundamental, em especial nas regies mais pobres do
pas 412 .
Como resultado, as despesas com a funo Educao e Cultura cresceram
consistentemente em termos reais ao longo de todo o perodo, acompanhando e
confirmando o avano do processo de municipalizao da educao no Estado do Rio
de Janeiro. Entre 1996 e 2004, as despesas cresceram 12%, totalizando R$ 3.587
milhes em 2004, dos quais 95% representaram despesas com a educao e apenas 5%
com a Cultura, perdendo a funo, nesse ano, o primeiro lugar em gastos para a sade.
Com efeito, as despesas com Sade e Saneamento, dentre as funes selecionadas,
foram as que mais cresceram. Em 2004, somaram R$ 3.773 milhes, um valor 77%
superior ao valor gasto em 1996. Cabe observar tambm que do total gasto na funo

411

importante ter em mente a limitao das concluses que se podem extrair da anlise de funes to
distintas com um nvel de agregao to elevado, j que os gastos podem variar significativamente a cada
ano em razo da prpria natureza das despesas envolvidas, em geral no permanentes como as das
demais reas (por envolverem obras e gastos extraordinrios).
412
Entre 1996 e 2002,a rede municipal que at ento registrava um patamar histrico de 1/3 das
matrculas do ensino fundamental pblico, ultrapassou, em nmero de alunos, a rede estadual (PINTO,
2002).

270

em 2004, 93% das despesas so relativas sade e, embora para os outros anos, essa
informao no esteja disponvel, estima-se que seja um percentual equivalente.
possvel verificar, pelo grfico, que o grande aumento dos gastos municipais com
sade e saneamento ocorreu entre 1996 e 2000, perodo em que entraram efetivamente
em prtica as disposies da NOB 01/96, que, como se viu no captulo III, estabeleceu
novos procedimentos para a gesto e o financiamento do sistema nico de sade,
aumentando as transferncias do SUS e a autonomia dos municpios na gesto da sade.
Em 2000, as despesas com a funo foram 69% superiores s apuradas em 1996, j
descontada a inflao, cabendo observar que somente na regio do Litoral Sul
fluminense, dentre todas as regies do estado, registrou-se queda na aplicao em sade
e saneamento. Em todas as demais, houve crescimento que chegou a ultrapassar 200%
na regio Noroeste.
Entre 2000 e 2004, no entanto, o aumento das despesas municipais com a sade foi de
apenas 5%. Vale ressaltar que o valor das transferncias do SUS, contabilizado pelos
municpios em 2004, foi 12% inferior ao valor transferido em 2000, apesar do aumento
das despesas verificado entre esses dois anos. A verificao das razes exigiria abertura
dos dados, separando-se a sade do saneamento, no disponveis para 2000.
Pelos dados do Ministrio da Sade, no entanto, que se restringem a essa funo,
analisados complementarmente aos dados do SIGFIS, observou-se uma queda ainda
maior nos valores das transferncias aos municpios do Rio de Janeiro, de 18% em
termos reais em 2004 relativamente a 2000. O valor total transferido pela Unio ao
conjunto dos municpios brasileiros aumentou 6% na mesma base de comparao,
fazendo com que a participao dos recursos do SUS transferidos para os municpios
fluminenses casse de 13,8% do total em 2000 para 10,7% em 2004.
A reduo dos recursos transferidos para o municpio da Capital foi mais acentuada,
26% menor em 2004 do que em 1996. Por outro lado, ainda de acordo com a mesma
fonte, as despesas dos municpios fluminenses com a sade cresceram 18%, j
descontada a inflao, sugerindo a maior participao de recursos prprios no
financiamento das aes e servios de sade, j avaliadas para 2004 413 .

413

DATASUS

271

V.2.3 Anlise das Despesas municipais por categoria econmica 2004

Em 2004, as despesas do conjunto dos municpios fluminenses totalizaram R$ 16.667


milhes, sendo 85% correntes e 15% de capital, um valor 19% superior ao das despesas
realizadas em 1996, como se examinar adiante.
As despesas em 2004 esto apresentadas no quadro a seguir, classificadas por categoria
e agregadas por regio do estado. A ltima linha indica a participao de cada natureza
de despesa e de cada regio no total da despesa realizada.
Confirmando os resultados j obtidos na anlise da questo sob outros ngulos,
constata-se o peso elevado dos gastos da Capital no total, correspondente a 47% do
total, o que justifica, mais uma vez, trat-la em separado da regio Metropolitana e das
demais regies, sob pena de distorcer as concluses que se podem extrair do exame.
Despesa Empenhada por natureza da despesa e por regio Municpios do RJ - 2004
(em mil R$ correntes)
REGIO

Pessoal e
Encargos

Baixadas
496.076
Litorneas
4.146.899
Capital
119.334
Centro-Sul
Litoral
Sul
163.924
Fluminense
Mdio Paraba 442.637
Metropolitana 1.530.294
141.014
Noroeste
698.381
Norte
382.450
Serrana
Total
8.121.009
Municpios
% no total
49%

Juros e
Encargos
da Divida

Outras
Despesas
Correntes

Despesas
de Capital

401

421.833

344.274

453.861

2.218.862

648

90.698

2.353

106.680

Investi
mentos

Inverses
Financeiras

Amortiz.
da Dvida

Despesa
Total

335.259

770

8.246

1.262.584

1.033.669

759.427

36.718

237.524

7.853.291

38.439

34.607

452

3.380

249.119

42.251

40.869

516

866

315.209

8.251

325.344

125.285

109.023

88

16.174

901.517

5.802

1.275.508

359.945

328.780

2.579

28.585

3.171.548

331

131.469

25.759

22.805

2.954

298.573

17

680.450

438.000

390.587

43.107

4.305

1.816.848

3.297

351.018

61.919

52.705

1.100

8.114

798.684

474.961

5.601.862

2.469.541

2.074.062

85.330

310.149

16.667.372

3%

34%

15%

12%

1%

2%

100%

Os percentuais indicados na ltima linha revelam que elevada a participao das


despesas com pessoal e encargos, por sua natureza, rgidas, com as quais so gastos
49% dos oramentos fluminenses, resultado que parece natural quando se considera o
movimento de municipalizao dos gastos sociais, tendo em vista que nas reas da
sade e da educao, em especial, significativo o peso dos pagamentos de servidores
pblicos

(mdicos,

enfermeiros,

professores

assistentes,

entre

outros)

consequentemente de encargos.
272

As regies do Norte Fluminense e das Baixadas Litorneas apresentaram menor


comprometimento dos oramentos com os gastos com pessoal e encargos, de 38% e
39%, respectivamente, contra percentuais de 53% na Capital, o mais elevado, e de 49%,
em mdia nos demais. Esse resultado est certamente influenciado pelas receitas de
royalties, que garantem uma folga nos oramentos dos municpios das regies Norte e
das Baixadas relativamente aos demais, cujos oramentos esto mais engessados pelas
vinculaes de gastos.
Observou-se elevada participao de 34% das chamadas outras despesas correntes, que
incluem transferncias a outros entes federativos (municpios, Unio ou estados), a
instituies privadas e multigovernamentais (como o Fundef) e a pessoas
(aposentadorias e penses, auxlios e benefcios previdencirios e assistenciais),
material de consumo, outros servios de terceiros (como consultorias e contratao de
empresas para servios de limpeza e vigilncia), pagamentos de sentenas judiciais e
indenizaes, entre outros.
O comprometimento com essas outras despesas, embora elevado em todas as regies,
menor na Capital (28% do total dos gastos) e mais elevado nas regies Noroeste e
Serrana, cujos gastos em 2004 equivaleram a 44% do total, e a regio Metropolitana,
que comprometeu 40% das despesas com essas despesas. Mais uma vez, observa-se que
o peso dessas despesas, de manuteno da mquina administrativa e custeio, mais
expressivo nos municpios considerados mais pobres, que no contam com os
benefcios de royalties.
O cruzamento dessa constatao com o exame da despesa por funo, onde se apurou
que 41% dos gastos so efetuados com as funes sade e educao nas quais o gasto
se concentra preponderantemente em pessoal e material de consumo sugere que os
municpios esto efetivamente absorvendo mais encargos nas reas sociais.
Outro componente das despesas correntes, os gastos com o servio da dvida, como se
analisou anteriormente, s so relevantes para o municpio da Capital, onde
representaram 6% dos gastos totais, j que o endividamento dos demais no to
elevado.
Quanto s despesas de capital, para as quais se destinaram no total 15% dos oramentos
dos municpios fluminenses, o quadro demonstra que so constitudas quase que
exclusivamente de investimentos, que representaram 12% dos gastos em 2004,

273

percentual que significativamente elevado, especialmente se comparado ao apurado


em 2000, quando os investimentos representaram pouco mais de 10% do total.
As despesas de capital foram especialmente elevadas em 2004 nas regies das Baixadas
Litorneas e Norte fluminense, de 27% e 24%, respectivamente, percentual muito
superior ao observado nas demais regies, corroborando a hiptese de maior
disponibilidade de recursos em decorrncia das receitas de petrleo, no vinculadas 414 .
Tirando essas regies, o percentual de despesas de capital do conjunto dos municpios
na despesa total cairia de 15% para 12%.
O quadro abaixo apresenta um comparativo de alguns indicadores relacionados
despesa com investimentos de 2004, agregada de acordo com o tamanho dos
municpios, por habitante, em que se procura evidenciar a relao entre estas e os
royalties. Observa-se que a relao entre os investimentos e a receita de royalties
muito elevada na Capital, 8,2, demonstrando a pouca expressividade dos recursos do
petrleo para o municpio do Rio de Janeiro.
A relao ideal entre esses dois indicadores seria de 1, significando que toda a receita do
petrleo que ingressasse nos cofres municipais estaria sendo revertida em investimentos
e no em despesas correntes, haja vista a sua finitude, que no recomenda que sejam
contradas obrigaes de carter continuado ou de manuteno d atividades com
recursos que podem reduzir-se ou mesmo esgotar-se a qualquer momento.
Quanto menor essa relao, por outro lado, menor a destinao que est sendo dada aos
investimentos, ou seja, as administraes estariam pagando despesas correntes e de
custeio com esses valores, em que pese a existncia de vedaes legais para a aplicao
dos recursos de royalties, vedada sua utilizao para o pagamento de pessoal e de
dvidas, exceto com a Unio.
O quadro revela que essa relao menor, 0,6, nos municpios classificados como
pequenos e muito grandes. A primeira faixa inclui a maioria dos municpios que
integram a Zona de Produo Principal, mais beneficiados pelos royalties 415 , razo pela

414

Em que pese a existncia de inmeros trabalhos demonstrando que os investimentos nesses


municpios e regies no acompanham os volumes de recursos recebidos, a anlise acima sugere que
ainda que insuficiente, est havendo um efetivo direcionamento desses recursos para investimentos.
(PACHECO, 2003; NAZARETH, MURTA, CONCEIO e MELLO, 2006)
415
Quanto a esse aspecto, recente deciso da ANP incluiu Angra dos Reis na Zona de Produo
Principal da Bacia de Campos, beneficiando 13 municpios vizinhos (classificados como limtrofes), mas

274

qual esses indicadores esto calculados, no quadro a seguir tambm por regio, de
maneira a permitir verificar a hiptese levantada.
Cabe observar, contudo, os valores mais baixos, em mdia, dos investimentos por
habitante na Capital e nos municpios muito grandes, quase todos da regio
Metropolitana, como mencionado. A conjugao desse indicador com os indicadores da
despesa total e dos royalties por habitante esclarece que o menor gasto com
investimentos nessas regies est associado com o menor ingresso de recursos do
petrleo (R$ 14,7 na Capital e R$ 131,6 nos municpios muito grandes), relativamente
aos pequenos e mdios (R$ 399 e R$ 254,5 por habitante).
A despesa total por habitante, R$ 1.049,3, como seria de se esperar, apresenta o mesmo
padro observado na receita final disponvel, de R$ 1.065,9 por habitante em 2004,
caindo com o aumento da populao municipal, at alcanar um mnimo nos municpios
muito grandes (onde a despesa por habitante foi de cerca da metade da despesa nos
pequenos municpios), voltando a crescer na Capital (assemelhando-se a uma curva em
forma de U). Como se confirma no quadro, a despesa total per capita foi bem superior
nos municpios pequenos, R$ 1.746,5, quando comparados aos grandes e muito grandes,
R$ 1.095,5 e R$ 696,4, pelas razes analisadas nas sees precedentes deste captulo,
ligadas aos critrios de distribuio de recursos.
Relao investimentos/royalties, despesas totais e com investimentos, e
royalties per capita, por faixa populacional Municpios do RJ - 2004
Faixa
Populacional
Pequenos
Mdios
Grandes
Muito Grandes
Capital

Total Geral

Investimentos Investimentos
X Royalties
per capita
0,6
238,4
0,9
221,5
0,9
188,1
0,6
73,4
8,2
120,0
1,1
130,6

(em R$ por habitante)


Despesa total
Royalties
per capita
per capita
399,0
1.746,5
254,5
1.120,0
214,9
1.095,5
131,6
696,4
14,7
1.240,6
118,8
1.049,3

O quadro abaixo apresenta os mesmos indicadores por regio do Estado, comparandoos adicionalmente com a despesa per capita nas principais naturezas de despesas
correntes.Os dados revelam que os indicadores de destinao dos recursos de royalties a
investimentos so inferiores unidade nas regies onde os valores dos investimentos
per capita so relativamente mais baixos (como a Noroeste e a Serrana), ou nas regies

provocando reao dos 39 municpios que tiveram perda de arrecadao com a nova medida, que
ingressaram com ao judicial.

275

onde, apesar dos investimentos por habitante serem elevados, os recursos de royalties
per capita so superiores mdia, caso das regies Norte e das Baixadas Litorneas. Os
valores elevados nas regies da Capital, Metropolitana, Centro-Sul e Mdio Paraba
derivam do reduzido valor dos royalties per capita, concluindo-se que os investimentos
realizados so financiados com outros recursos oramentrios.
Os gastos com pessoal so mais baixos nas regies menos dinmicas, Serrana, Noroeste
e Centro-Sul (de pouco mais de R$ 400 por habitante) e na Metropolitana. Nas regies
que apresentam as maiores despesas totais per capita - no por coincidncia, como j se
analisou as que recebem mais royalties, a Capital e a regio do Litoral Sul - as despesas
de pessoal e as outras despesas correntes tendem tambm a ser mais elevadas por
habitante, indicando uma maior disponibilidade de recursos.
A regio Metropolitana apresenta os indicadores mais baixos por habitante, em todos os
casos, o que refora a constatao de que a distribuio de recursos no Rio de Janeiro
prejudica, em termos relativos, os municpios mais populosos dessa regio.
Relao investimentos/royalties, despesas com investimentos, pessoal e
Outras correntes e royalties per capita, por regio - Municpios do RJ - 2004
(em R$ por habitante)
REGIO
Baixadas
Litorneas
Capital

Despesa
Pessoal per
capita

Outras
Despesas
Correntes per
capita

Investimentos/
royalties

Investimentos
per capita

Royalties
per capita

Despesa
total per
capita

0,7

497,4

664,7

1.873,0

735,9

625,8

8,2

120,0

14,7

1.240,6

655,1

350,5

Centro-Sul
Litoral
Sul
Fluminense
Mdio Paraba

8,7

123,9

14,3

892,0

427,3

324,7

1,5

198,9

137,0

1.534,1

797,8

519,2

3,7

125,5

34,0

1.037,5

509,4

374,4

Metropolitana

2,0

58,7

29,0

565,9

273,1

227,6

Noroeste

0,5

70,3

147,5

920,2

434,6

405,2

Norte

0,4

503,0

1.306,4

2.339,8

899,4

876,3

Serrana

0,9

64,2

71,7

972,7

465,8

427,5

Total Municpios

1,1

130,6

118,8

1.049,3

511,3

352,7

A anlise dos dados referentes a 2000, por municpio, tambm identificou que
independentemente do tamanho de sua populao, os municpios que mais investiram
em 2000, foram aqueles que mais receberam recursos dos royalties do petrleo - fato
que explica tambm porque a Regio Norte alocou, naquele exerccio, 29% dos
oramentos de suas cidades a gastos de capital, bem acima da mdia das demais 416 .

416

NAZARETH e PORTO (2002: 29).

276

Finalmente, o quadro a seguir apresenta um clculo da disperso dos valores das


despesas e receitas de 2004 dos municpios fluminenses, por habitante, dentro das
diferentes regies do Estado, medido pelo coeficiente de variao que calculado com
base na relao do desvio padro observado em cada regio e a mdia dos diferentes
indicadores.
A inteno identificar a variabilidade observada entre os municpios que evidencia as
extremas disparidades na distribuio de recursos e, por conseqncia, no perfil e
financiamento dos gastos municipais, j apontadas ao longo do trabalho.

Clculo da Disperso na distribuio de royalties per capita


e nas principais naturezas de despesa, por regio Municpios do RJ - 2004
Coeficiente de Variao (*)
REGIO
Baixadas
Litorneas
Capital

Investimentos
per capita

Royalties per
capita

Despesa
total per
capita

213%

162%

90%

Despesa
Pessoal per
capita

Outras
Despesas
Correntes per
capita

Receita total
per capita

80%

86%

92%

0%

0%

0%

0%

0%

0%

54%

45%

26%

37%

29%

27%

40%

31%

29%

29%

27%

28%

123%

129%

53%

37%

44%

59%

106%

48%

50%

62%

47%
28%

Centro-Sul
Litoral
Sul
Fluminense
Mdio Paraba
Metropolitana

63%

Noroeste

76%

48%

33%

31%

52%

Norte

114%

102%

87%

85%

90%

80%

Serrana
Total
Municpios

88%

63%

35%

35%

37%

33%

231%

233%

94%

81%

93%

84%

(*) variabilidade dos dados (desvio padro) em relao mdia.

Os indicadores da variabilidade reunidos no quadro acima mostram que a disperso


particularmente significativa nos investimentos, 213%, e nas receitas de royalties per
capita, 233%, revelando a distribuio concentrada dos recursos entre os municpios das
Baixadas Litorneas e Norte, que apresentam os maiores percentuais, assim como nas
regies do Mdio Paraba e Metropolitana. Os dados para a Capital no apresentam
variabilidade, haja vista ser apenas um municpio.
As despesas de pessoal e outras correntes, que incluem os gastos com custeio e
transferncias, como se viu, tambm registram maior variabilidade nas regies onde
esto localizados os municpios beneficirios de royalties, tendo em vista que estes
recursos afetam a distribuio horizontal das receitas nos municpios fluminenses, o que
fica claro na ltima coluna do quadro, que mostra como comparativamente mais

277

elevada a disperso na distribuio dos recursos naquelas regies, em nada contribuindo


para a equalizao da capacidade de gasto que seria desejvel, de maneira a que os
habitantes das diferentes regies fossem igualmente contemplados com bens e servios
pblicos de qualidade.
As evidncias aqui reunidas sugerem a urgncia de reviso dos atuais critrios de
distribuio de recursos entre os municpios do Estado do Rio de Janeiro, que
privilegiam municpios menores, em detrimento dos municpios da regio
metropolitana, onde vive a maior parcela da populao, em cidades onde os recursos
disponveis para a proviso de bens e de servios pblicos so claramente inferiores aos
arrecadados nos municpios menores, onde vive apenas 3% da populao, situao que
no contribui para a desejada reduo das conhecidas desigualdades na distribuio de
renda e na condio de vida da populao fluminense.

278

V.2.4 Evoluo das Despesas Municipais por Categoria econmica 1996/2004


O grfico a seguir mostra como evoluram as despesas por categoria econmica do
conjunto dos municpios fluminenses, separando-as nas categorias econmicas, despesa
corrente e despesa de capital, em valores atualizados para dezembro de 2004. Os
quadros a seguir apresentam os nmeros relativos a 1996 e 2004, retratados no grfico.

Evoluo da Despesa, por categoria econmica


Municpios do RJ - 1996/2004
(valores atualizados)

(em milhes de reais de 2004)

18.000

12.000

6.000

0
1996

2000
despesa corrente

despesa de capital

2004
despesa total

No perodo analisado, acompanhando o crescimento da receita, constata-se uma


elevao da despesa total dos municpios, em termos reais, da ordem de 19%, uma
variao equivalente a R$ 2,7 bilhes, em reais de 2004.
Resta evidenciado no grfico que esse aumento das despesas se deu por uma elevao
substancial das despesas correntes, que cresceram quase 50% entre 1996 e 2004,
enquanto que o valor da despesa de capital reduziu-se em 43% em 2004 relativamente a
1996.

279

Despesa por Categoria econmica, por regio - Municpios do RJ - 1996


(em milhes de reais de 2004)
REGIO
Baixadas Litorneas
Capital
Centro-Sul
Litoral Sul Fluminense
Mdio Paraba
Metropolitana
Noroeste
Norte
Serrana
Total Municpios

Despesa
Corrente
340
5.148
167
217
749
1.830
194
389
555
9.589

% no
total
4%
54%
2%
2%
8%
19%
2%
4%
6%
100%

Despesa de
Capital
54
3.704
13
26
132
268
24
53
83
4.356

% no
total
1%
85%
0%
1%
3%
6%
1%
1%
2%
100%

Despesa
Total
394
8.852
180
243
881
2.098
222
442
638
13.949

% no
total
3%
63%
1%
2%
6%
15%
2%
3%
5%
100%

Obs: Valores atualizados para reais de dezembro de 2004 pelo IGP-DI mdio ponderado da FGV-RJ

Despesa por Categoria econmica, por regio - Municpios do RJ - 2004


(em milhes de reais de 2004)
REGIO
Baixadas Litorneas
Capital
Centro-Sul
Litoral Sul Fluminense
Mdio Paraba
Metropolitana
Noroeste
Norte
Serrana
Total Municpios

Despesa
Corrente

% no
total

918
6.820
211
273
776
2.812
273
1.379
737
14.198

6%
48%
1%
2%
5%
20%
2%
10%
5%
100%

Despesa de
Capital
344
1.034
38
42
125
360
26
438
62
2.470

% no
total
14%
42%
2%
2%
5%
15%
1%
18%
3%
100%

Despesa Total
1.263
7.853
249
315
902
3.172
299
1.817
799
16.667

% no
total
8%
47%
1%
2%
5%
19%
2%
11%
5%
100%

Obs: Valores atualizados para reais de dezembro de 2004 pelo IGP-DI mdio ponderado da FGV-RJ

Na distribuio por regio, possvel verificar a elevada participao da regio


Metropolitana, bem como da Capital, no total das despesas realizadas em 2004. Juntas,
responderam por 66% dos gastos. Em seguida, as regies Norte e das Baixadas
Litorneas gastaram o equivalente a 11% e 8% do total, como se v na ltima coluna do
quadro. Chama a ateno, no entanto, a participao destas duas regies nas despesas de
capital, evidenciando a maior disponibilidade de recursos disponveis nessas regies
para investimentos, decorrentes dos elevados volumes de royalties que recebem.

280

VI.

Concluso

Este trabalho props avaliar os impactos do processo de descentralizao recente no


Brasil sobre as finanas dos municpios fluminenses. A busca de um referencial terico
para a anlise que se pretendia desenvolver impactos de mudanas legais sobre as
relaes intergovernamentais em um contexto federativo - revelou que as teorias
hegemnicas do setor pblico caracterizam-se por forte carter normativo, que no
corresponde ou explica as experincias concretas do federalismo observadas no mundo
real, ou seja, as teorias dominantes (mainstream) no conseguem compreender a
complexidade do fenmeno federativo em todas as suas dimenses, reduzindo-o
questo fiscal e da descentralizao.
Concluiu-se, da reviso da literatura apresentada no captulo I, que no existem
formulaes gerais ou um modelo nico de relaes fiscais federativas que possa ser
aplicado universalmente nem uma distribuio tima de responsabilidades entre os
diferentes nveis de governo que possam ser considerados como referncia. O arranjo
federativo, entendido como um conjunto de solues tcnicas especficas, depende do
contexto histrico e poltico em que est inserido; por essa razo, difere de pas para
pas e determinado, entre outros, por fatores histricos, sociais, econmicos e
culturais.
Como a teoria no fornece elementos para a compreenso do fenmeno que se quer
estudar, buscou-se identificar categorias de anlise que permitissem analisar, por meio
do estudo de caso, os aspectos especficos envolvidos para uma adequada compreenso
do fenmeno federativo particular.
Definido o mtodo, o trabalho props descrever em linhas gerais, no captulo II, o
processo de montagem e a atual configurao do arranjo federativo brasileiro em suas
dimenses principais - as competncias tributrias e o sistema de transferncias de
recursos e identificou, com base na literatura, suas caractersticas distintivas.
Identificou ainda as distores, frequentemente criticadas na literatura, que decorrem da
inadequao da estrutura de financiamento fixada na Constituio em vigor atual
configurao de encargos que marcada pela indefinio -, da ausncia de
flexibilidade dos critrios de rateio dos recursos, crescentemente inadequados para lidar
com a concentrao da riqueza e das dificuldades polticas para alter-los, que limitam a

281

autonomia municipal e prejudicam o desenvolvimento econmico local, e que


conduzem a:
1. aumento da desigualdade entre as receitas disponveis per capita dos governos
subnacionais;
2. excessiva dependncia das transferncias intergovernamentais, especialmente
daquelas vinculadas, observada na maioria dos municpios brasileiros o que
limita, na prtica, a efetiva autonomia municipal;
3. expanso da capacidade de arrecadao dos governos sem supresso de reas de
tributao de outras esferas, pela sistemtica elevao da carga tributria;
4. dificuldades de coordenao e harmonizao entre os nveis de governo;
5. ausncia de instituies capazes de lidar com os conflitos;
As conseqncias incluem o acirramento das disputas por recursos (guerra fiscal) e as
tenses federativas, que inviabilizam reformar as regras do sistema tributrio e de
repartio dos recursos, e principalmente a construo de um modelo de federao
cooperativo, ameaando a sustentabilidade do sistema fiscal brasileiro.
Aps um breve resgate da histrica econmica do atual Estado do Rio de Janeiro marcada por profundas transformaes associadas histria de capitalidade que
conforma a identidade fluminense - identificou-se a crise vivenciada em grande parte do
sculo passado, com relevante perda de dinamismo e de participao da regio que j
foi a mais rica do pas no produto nacional, e a posterior recuperao, a partir de meados
da dcada de 90, fortemente ancorada no petrleo, recurso cujo dinamismo constitui
fator determinante para a compreenso do fenmeno estudado, em razo dos impactos
nas finanas municipais.
O exame realizado confirmou que o impulso dado pelas atividades ligadas extrao de
petrleo e gs natural efetivamente modificou a composio da economia fluminense no
perodo sob exame, quando a participao do setor de servios recuou de 65% para
50%, espao que foi ocupado pela indstria extrativa mineral, que responde atualmente
por 18% do PIB, mesmo peso da indstria de transformao, muito superior aos pesos
da agricultura (nulo), construo civil (5%), dos servios industriais de utilidade pblica
(4%) e da administrao pblica (8%).

282

A anlise enfocou a distribuio espacial da populao e das atividades econmicas no


territrio, procurando traar o atual perfil demogrfico e econmico do Estado. O exame
dos dados demogrficos revelou que o grau de concentrao populacional no Estado do
Rio superior mdia do Brasil: 97% da populao reside em cidades de mais de 20
mil habitantes, que so dois teros das cidades do Estado (63%), enquanto no Brasil,
essa proporo inversa: 73% das cidades so pequenas e menos de um tero grande.
No Rio de Janeiro, apenas uma nfima parcela de 3% da populao reside nos pequenos
municpios.
Por outro lado, a anlise do processo acelerado de criao de novos municpios na
segunda metade da dcada de 90, parece confirmar no Estado a tese, encontrada na
literatura, de que os critrios de repartio do FPM foram os grandes incentivadores
desse movimento, j que dos 11 novos municpios fluminenses criados no perodo, 7
(ou 64%) tinham menos de 20 mil habitantes.
Argumenta-se que a aprovao da Emenda Constituio federal n 15/96, que limitou
a possibilidade da emancipao de distritos pela imposio de uma srie de exigncias
legais, mais restritivas, representou uma retomada do controle da Unio sobre o
processo de reorganizao do territrio e uma limitao autonomia legislativa dos
estados.
Registra-se tambm, no perodo analisado, acentuada tendncia de crescimento
populacional nas regies localizadas ao norte e no litoral do estado, formadas por
municpios que recebem recursos expressivos de royalties do petrleo e onde a maior
parte das cidades de mdio porte (a grande maioria tm entre 20 mil e 100 mil
habitantes), confirmando-se no estado do Rio de Janeiro tendncia observada
nacionalmente de maior crescimento relativo das cidades mdias.
A anlise do PIB mostrou que a contribuio do valor produzido pelas atividades
econmicas historicamente concentradas na Capital e seu entorno vem sendo
progressivamente substituda pelo valor da produo das atividades ligadas explorao
de petrleo e gs natural, concentradas geograficamente na Bacia de Campos e em
alguns (poucos) municpios das regies Norte e das Baixadas Litorneas.
A mudana observada na distribuio do PIB estadual por regies, ao longo do perodo
da anlise, indica uma efetiva desconcentrao da riqueza no territrio, que pode ser um
sinal muito positivo de redistribuio das atividades e da populao, no apenas por

283

dinamizar e beneficiar outras reas ou regies oferecendo oportunidades de


aproveitamento de recursos e fatores produtivos, mas principalmente por reduzir a
presso das demandas urbanas na regio metropolitana, principalmente na Capital, e as
deseconomias de aglomerao, desde que no permanea exclusivamente centrada
nas atividades da cadeia de petrleo e gs natural, cuja sustentabilidade no tempo
depende da existncia de recursos no-renovveis.
Sugere-se que o movimento de desconcentrao espacial observado pode ser orientado,
por meio de polticas pblicas especficas, para a busca de alternativas de diversificao
das atividades produtivas, aproveitando o dinamismo das concentraes de atividades e
dos arranjos produtivos locais j identificados no Estado e resumidos ao final do
captulo IV, reorganizando-se, com uma viso de mais longo prazo, as atividades
situadas nesses plos, localizados, via de regra, no entorno das cidades mdias ou
pequenas e compostos, em grande medida, por micro e pequenas empresas.
O exame dos dados das receitas e das despesas dos municpios fluminenses reunidos no
captulo V permitiu comprovar o efetivo e real aumento das receitas municipais no
perodo que vai de 1996 a 2004, em decorrncia do processo de descentralizao e das
mudanas analisadas nos captulos II e III, principalmente entre 1996 e 2000,
desacelerando o ritmo e mantendo-se virtualmente no mesmo patamar desde ento (em
termos relativos). Embora ambas tenham crescido, as receitas cresceram ainda mais que
as despesas: 49% em 2004 relativamente a 1996, apesar de ter sido apurado que a
receita tributria diretamente arrecadada pelos municpios caiu 2% em termos reais,
enquanto as despesas cresceram 19% no mesmo perodo.
Os dados permitiram verificar que a elevao das receitas municipais foi decorrente do
aumento das transferncias da Unio e do estado (55%) e do expressivo crescimento da
receita da compensao financeira (royalties e participaes especiais), de 3.265%
desde 1996, quando ainda era insignificante a sua importncia como fonte de recursos,
at 2004, quando j representava 11% do total de recursos arrecadados pelo conjunto
dos municpios, muito embora a distribuio dessa riqueza entre eles seja muito
desigual e concentrada.
Observa-se, portanto, que o aumento de receitas e despesas decorreu da elevao do
volume das transferncias intergovernamentais do Estado e principalmente da Unio,
com ampliao dos gastos municipais nas reas sociais, confirmando-se que o processo

284

de descentralizao constituiu efetivamente, no Rio de Janeiro, um processo de


municipalizao.
O aumento dos valores transferidos, no entanto, como restou evidenciado, foi
acompanhado de uma mudana no perfil e nos padres de financiamento, com a
progressiva substituio de aportes de recursos livres, que haviam sido aumentados
em 1988 com o objetivo de equalizar a capacidade de gasto dos municpios para
aplicao de acordo com prioridades definidas localmente, por outros de carter setorial,
vinculados a finalidades especficas, reintroduzindo-se condicionalidades e limitando
dessa forma, na prtica, a autonomia poltica, fiscal e financeira dos municpios
conquistada em 1988.
A progressiva recentralizao de recursos na esfera federal, com a definio nacional de
polticas pblicas permitindo maior coordenao e controle na execuo, preenche, de
forma no deliberada, o vcuo provocado pela ausncia de mecanismos de cooperao
na federao - que embora prevista na Constituio de 1988 no emergiu
espontaneamente - e pela falta de instncias eficazes para solucionar os conflitos e
disputas em torno de recursos sempre insuficientes para lidar com as demandas
crescentes da populao.
Constatou-se no Estado do Rio, assim como se constata nos demais estados brasileiros,
a ineficcia do sistema de partilha para redistribuir os recursos horizontalmente e
minimizar as profundas desigualdades socioeconmicas que se observam entre os
municpios e as regies, embora aqui ampliadas nos ltimos anos pela dinmica do
petrleo, na qual se ancora hoje a economia fluminense, que acarretam significativa
disparidade entre as receitas finais disponveis per capita para os governos locais.
Dessa forma, as distores introduzidas pelos critrios de distribuio aos municpios
das receitas que compem o sistema, nomeadamente do FPM, frequentemente
apontadas e criticadas nos estudos do federalismo fiscal brasileiro, restam evidenciadas
na anlise das finanas municipais fluminenses, com a distribuio final de recursos
apresentando, assim como no restante do pas, vis anti-metropolitano, ao beneficiar
desproporcionalmente os municpios menos populosos, no necessariamente os mais
pobres, em detrimento das grandes cidades, onde se concentra hoje a pobreza e as
maiores demandas por bens e servios pblicos.

285

O prejuzo relativo das finanas metropolitanas particularmente sentido no Rio de


Janeiro, que possui um elevado nmero de grandes cidades em comparao com os
demais estados, onde se concentram 96% da populao, resultando na maior densidade
demogrfica do pas (atrs apenas do Distrito Federal, que no possui municpios).
O exame dos dados demonstrou que as distores apontadas so agravadas no Estado
tambm pelos critrios de distribuio da cota-parte municipal do ICMS, fixados na
legislao estadual em 1996, e que apresenta problemas similares aos apontados para o
FPM, decorrentes da adoo do conceito de regio e do congelamento, desde 1996, dos
percentuais atribudos s regies, no obstante as mudanas nas condies objetivas, de
vrias ordens, observadas no perodo e descritas no captulo V.
A distribuio dos recursos pelo sistema de transferncias revelou-se, portanto,
ineficiente e incapaz de reduzir as disparidades horizontais. Pelo contrrio, a operao
descoordenada do sistema, com transferncias que vo sendo efetuadas com lgicas
prprias e independentes, sem articulao entre elas, agrava as distores e penaliza
decisivamente as cidades maiores.
O sistema prejudica, com especial rigor, as cidades metropolitanas do Estado que tem a
maior densidade demogrfica e a maior proporo de grandes cidades de todo o Brasil,
com impactos negativos sobre a gesto municipal, tendo em vista a concentrao das
demandas sociais e de infra-estrutura urbana nessas localidades, que sofrem ainda com
as restries impostas ao crdito, fundamental para o financiamento dos investimentos
necessrios.
Finalmente, em virtude da distribuio altamente concentrada dos expressivos recursos
fiscais provenientes da explorao do petrleo e do gs natural, confirmada a hiptese
inicial de trabalho de que os avanos institucionais do passado recente modificaram as
finanas dos municpios do Rio de Janeiro de forma ainda mais intensa que no resto do
pas, reforando a ineficincia e a ineficcia do sistema de repartio de recursos para
reduzir as desigualdades horizontais no pas.
Concluiu-se ainda que os municpios que investem hoje so principalmente os que mais
recebem recursos provenientes da explorao do petrleo, que so os nicos recursos
efetivamente livres de qualquer vinculao. A anlise das mudanas nos padres de
financiamento dos gastos revelou, efetivamente, um quadro preocupante de excessiva

286

dependncia das finanas locais das receitas provenientes das atividades ligadas
explorao de petrleo, crescente a cada ano.
A distribuio das participaes governamentais tem contribudo para promover uma
desconcentrao das atividades e da populao, principalmente da regio Metropolitana
em direo s regies Norte e do litoral sul e norte fluminenses, com reflexos sobre a
ocupao urbana nessas reas e sobre a atrao de migrantes, sem que haja um
planejamento adequado que considere todos os aspectos associados a este fenmeno.
As concluses alcanadas sugerem a urgncia e a oportunidade de implementar polticas
pblicas especficas para lidar com o crescimento rpido e desordenado que se observa
naqueles municpios e para os problemas urbanos, sociais e econmicos que da podem
advir, e que sero inevitavelmente agravados, tendo em vista a inexorabilidade de
esgotamento desses recursos finitos.
As receitas do petrleo, recursos finitos e no renovveis, poderiam ser usados, entre
outros fins, para viabilizar a concretizao de estudos e pesquisas das questes ligadas
ao desenvolvimento das cidades mais afetadas pelas atividades petrolferas e na
construo de alternativas que garantam a sustentao econmica daquelas economias,
numa perspectiva de longo prazo. Poderiam ser trabalhadas, por exemplo, alternativas
que inclussem o desenvolvimento a partir das concentraes de atividades econmicas
j identificadas no Estado e dos arranjos produtivos locais, mencionados no captulo IV.
Em 2004, as despesas do conjunto dos municpios fluminenses totalizaram R$ 16.667
milhes, sendo 85% correntes e 15% de capital, um valor 19% superior ao das despesas
realizadas em 1996, como se examinar adiante.
O exame das despesas municipais por categoria econmica em 2004 revelou a elevada
participao das despesas com pessoal e encargos, por sua natureza, rgidas, com as
quais so gastos 49% dos oramentos fluminenses, resultado que parece natural quando
se considera o movimento de municipalizao dos gastos sociais, tendo em vista que
nas reas da sade e da educao, em especial, significativo o peso dos pagamentos de
servidores pblicos e consequentemente de encargos.
A anlise por regio identificou que as regies do Norte Fluminense e das Baixadas
Litorneas, as que mais recebem recursos do petrleo, apresentaram menor
comprometimento dos oramentos com os gastos com pessoal e encargos e com as
outras despesas correntes, que incluem os gastos com custeio e manuteno das

287

mquinas pblicas, permitindo conferir que as receitas de royalties garantem uma


folga nos oramentos dos municpios das regies Norte e das Baixadas relativamente
aos demais, cujos oramentos esto mais engessados pelas vinculaes de gastos. Como
resultado, tambm foram observados, nessas regies, os maiores percentuais de gastos
com investimentos por habitantes, fato observado j em 2000, mas agora intensificado,
resultado que contradiz, de certa forma, estudos e trabalhos recente que sugerem que os
recursos de royalties no estariam sendo destinado a investimentos, questo que enseja
maiores averiguaes, o que foge ao escopo deste trabalho.
A anlise das prioridades dos governos municipais, refletidas em grande medida nos
dados das despesas por funo, embora, como se verificou anteriormente a autonomia
na alocao dos recursos venha sendo reduzida nos ltimos anos, revelou que os
maiores aumentos de gastos sociais no perodo foram na sade e na educao, seguindo
as mudanas legais e constitucionais descritas, que aumentaram os recursos
condicionados; por outro lado, observou-se queda significativa nos gastos com
legislativo, tambm limitados por emendas constitucionais. possvel concluir,
portanto, que os avanos se deram precisamente nas reas em que se reduziu a
autonomia municipal.
Observa-se, portanto, tambm no Estado do Rio de Janeiro que no obstante a elevada
autonomia conferida legalmente aos municpios, as mudanas no mecanismo federativo
de financiamento das aes governamentais limitaram, na prtica, a autonomia
financeira, mas asseguram, por outro lado, maior segurana na alocao dos recursos
para a proviso de bens e servios considerados essenciais para a melhoria da qualidade
de vida. As transferncias que acabam por desempenhar o papel de promover a
redistribuio de recursos de modo a equalizar a capacidade efetiva de gastos so as
vinculadas prestao de bens e servios especficos.
possvel concluir, portanto, que os critrios nos quais se baseia a distribuio de
recursos fiscais na federao brasileira precisam ser revistos, por sua incapacidade de
atender sua principal finalidade - garantir equalizao efetiva da capacidade local de
gasto e investimento. fundamental adaptar o sistema fiscal atual realidade do pas e
do Estado, levando em conta as especificidades e necessidades de financiamento das
grandes cidades, em razo dos graves problemas urbanos que enfrentam.

288

Por outro lado, cada vez mais evidente que a sustentabilidade e o funcionamento
adequado do sistema federativo dependem da coordenao e harmonizao entre os trs
nveis de governo. Por isso, para o Estado e os municpios do Rio de Janeiro, de
especial relevncia incluir na agenda poltica o planejamento e a proposio de solues
comuns, coordenadas, para garantir um desenvolvimento local e regional equilibrado e
sustentvel, de modo a prevenir desequilbrios e a piora das condies de vida da
populao fluminense no futuro prximo.
Em suma, a anlise dos dados populacionais e da execuo oramentria da receita e da
despesa dos municpios do Estado em 2004, bem como sua evoluo nos ltimos anos,
permitiu confirmar a validade para os municpios fluminenses da maior parte das teses
formuladas para conjunto dos municpios do pas, ao mesmo tempo em que salientou
algumas diferenas significativas entre os municpios do Estado e os demais.
Pelo lado das receitas, restou comprovado o expressivo aumento dos valores e a
modificao do perfil das receitas dos municpios - que ganharam em termos de
recursos disponveis, mas perderam parcela significativa da autonomia poltica, fiscal e
financeira conquistada em 1988. Confirmou-se, no Estado, a ineficcia do sistema de
partilha para redistribuir os recursos horizontalmente e minimizar as profundas
desigualdades socioeconmicas que se observam entre os municpios e as regies,
problemas comuns a toda a federao, mas aqui ampliados pela distribuio da cotaparte do ICMS entre os municpios e principalmente pela dinmica do petrleo, na qual
se ancora hoje a economia fluminense, que acarretam significativa disparidade entre as
receitas finais disponveis per capita para os governos locais.
A tese que no se verifica no Rio de Janeiro a de que a receita do ICMS guarda
relao direta com o tamanho do municpio: os recursos transferidos do ICMS
constituem a principal receita das cidades de at 20 mil habitantes (37% das receitas
totais) e sua importncia relativa diminui com o aumento da populao do municpio
(apenas 18% do total, nos municpios muito grandes), evidenciando a importncia da
distribuio da parcela de 25% do ICMS que definida por lei estadual, e no pela
contribuio dos municpios para a gerao do imposto.
Pelo lado da despesa dos municpios do Rio de Janeiro restou comprovada a
importncia dos dispndios com as funes sociais - considerados a sade, a educao,
a habitao e o urbanismo, a assistncia social e o saneamento - que consumiram quase

289

60% do total da despesa, sugerindo a efetiva municipalizao dos gastos sociais, antes
de responsabilidade da Unio e do Estado, em resposta ao processo de descentralizao
examinado.

290

VII.

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300

VIII. Anexo
VIII . 1. Comentrios sobre a Padronizao das Contas Pblicas no
RJ
Os dados extrados dos balanos e demonstrativos contbeis dos municpios, anteriores
a 2000, merecem ser considerados com cautela, em razo de diversas dificuldades
associadas classificao de receitas e despesas, uma vez que, at recentemente, no
existia um plano de contas nico, adotado pelas administraes pblicas municipais.
At meados dos anos 90, antes da estabilidade da moeda alcanada pelo Plano Real, as
estatsticas das finanas pblicas no Brasil apresentavam muitos problemas que
afetavam a confiabilidade das informaes, basicamente relacionados defasagem e
irregularidade com que os dados eram coletados ou as contas eram prestadas (nos casos
em que eram regularmente coletados), ausncia de padronizao e influncia da
inflao sobre o resultado fiscal.
No caso da Unio, s em 1986 o governo federal conseguiu superar inmeras
dificuldades administrativas na gesto dos recursos pblicos que inviabilizavam a
adoo de um oramento unificado, permitindo STN em conjunto com o SERPRO,
desenvolver o Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal
SIAFI. Em janeiro de 1987 o SIAFI foi implantado e o governo federal passou a ter uma
conta nica, considerada fundamental para executar, acompanhar e controlar a
utilizao dos recursos da Unio.
O SIAFI passou ento a ser usado pelos governos subnacionais como referncia
importante, mas no havia obrigatoriedade em seu uso: cada administrao podia adotar
o seu prprio plano de contas, que deveria constar da lei oramentria, embora de uma
maneira geral, seguisse o plano da Unio.
Como no existia padronizao, cada administrao classificava as receitas e despesas
de acordo com critrios definidos no mbito da prpria administrao. Por
desconhecimento, falta de capacitao tcnica, com pessoal adequadamente treinado e
com qualificao, e ausncia de uma normatizao precisa, muitas receitas e despesas
eram classificadas em desacordo com a lei federal n 4.320/64, o que dificultava a
consolidao dos dados.

301

No Estado do Rio de Janeiro somente em 1997, no bojo da reforma administrativa ento


empreendida 417 , que veio a ser implantado o Sistema Integrado de Administrao
Financeira para Estados e Municpios SIAFEM/RJ, no mbito da Administrao
Direta do Poder Executivo 418 .

Esse sistema de gesto de finanas pblicas foi

desenvolvido pelo SERPRO em 1995 com base no SIAFI, e tinha os objetivos de


simplificar e uniformizar a execuo oramentria, contbil e financeira dos estados e
municpios, de forma integrada.
De acordo com informaes da Contadoria Geral do Estado, na poca em que foi
implantado o SIAFEM, a contabilidade do estado, sem qualquer investimento
relevante na dcada de 80, apresentava-se sem nenhuma estrutura fsica para acolher
um sistema em rede, tendo sido necessrio um enorme esforo para, em exguo espao
de tempo, interligar todos os rgos da Administrao Direta do Poder Executivo
Estadual e Tribunal de Contas, promover treinamento dos agentes envolvidos e adaptar
a legislao estadual s caractersticas do Sistema 419 .
A origem do Plano de Contas do SIAFEM/RJ o Plano de Contas nico do SIAFI,
adotado pela Unio, cujo propsito era atender aos registros contbeis dos atos e fatos
relacionados com os recursos do Tesouro, sob a responsabilidade dos rgos da
administrao direta e indireta. Seguindo as normas da Lei federal n 4.320, de 17 de
maro de 1964, o SIAFEM passou a prover os rgos centrais, setoriais e executores da
gesto pblica, de mecanismos para realizao, acompanhamento e registro de todos os
atos, esperando-se dessa forma dotar o Estado de uma fonte segura de informaes
gerenciais para todos os nveis da administrao, processadas em tempo real e
compartilhadas por todos os rgos envolvidos.
Os principais objetivos do SIAFEM foram realar o estado patrimonial e suas variaes,
(proporcionar conhecimento mais adequado da situao econmica-financeira da
gesto); possibilitar a extrao de relatrios necessrios anlise gerencial, inclusive

417

Entre as inmeras iniciativas que marcaram o perodo destaca-se a privatizao do banco e de


diversas empresas do Estado e a alterao de diversas normas legais relativas estrutura administrativa
do Estado, que exigiram adaptaes das normas do TCE-RJ, tendo sido aprovadas diversas Deliberaes
nesse perodo, regulando importantes obrigaes dos jurisdicionados relativas atuao do TCE-RJ
(como as prestaes e tomadas de contas, por exemplo), muitas ainda em vigor.
418
Decreto Estadual n 22.939, de 30 de janeiro de 1997.
419

Relatrio da Superintendncia de Normas e Orientao, com o objetivo de apresentar o Sistema


Integrado de Administrao Financeira para Estados e Municpios SIAFEM/RJ na Prestao de Contas
do Governo do Estado do Rio de Janeiro exerccio 1997.
Disponvel em
http://www.financas.rj.gov.br/instituicao/cge/governo/97/sno.shtml, acesso em 21/06/07.

302

balano oramentrio, financeiro e patrimonial e demonstrao das variaes


patrimoniais; padronizar o nvel de informaes dos rgos da administrao direta e
indireta com a finalidade de auxiliar o processo de tomada de deciso (ampliar a
quantidade de informaes e facilitar elaborao do balano geral); proporcionar maior
flexibilidade no gerenciamento e consolidao dos dados para atender as necessidades
de informaes em todos os nveis da administrao dos Estados e Municpios; permitir,
atravs do elenco de contas e tabelas, implantao de um sistema integrado de
informaes oramentrias, financeiras e patrimoniais na administrao pblica, capaz
de atender aos aspectos legais e gerenciais.
A unificao dos procedimentos da execuo oramentria e financeira permitiu que se
avanasse na direo da padronizao de mtodos e rotinas, com benefcios para a
disseminao do conhecimento e execuo dos trabalhos 420 .
Com a entrada em vigor da Lei de Responsabilidade Fiscal, a padronizao das contas
pblicas revelou-se estratgica e essencial para a consolidao das informaes de todos
os entes. A maior dificuldade, ento, residia nas contas dos governos municipais, para
os quais no havia um sistema eletrnico de dados nico, como o SIAFI e o SIAFEM.
Desde 2000 a Secretaria do Tesouro Nacional o rgo incumbido, pelo artigo 50,
pargrafo 2 da Lei de Responsabilidade Fiscal, de consolidar as contas dos trs nveis
de governo e, enquanto no implantado o Conselho de Gesto Fiscal previsto no art. 67
da mesma lei, editar as normas gerais necessrias para essa consolidao, o que inclui a
classificao das receitas e despesas pblicas, por meio de Portarias.
Por ser o rgo central do Sistema de Contabilidade Federal, desde a edio da Lei, na
ausncia do Conselho, a STN tem trabalhado na tentativa de padronizar os
procedimentos contbeis das administraes, com o intuito de assegurar a consolidao
das contas e proporcionar maior transparncia, como exige a legislao.
Apesar de previsto na LRF e de ter sido enviado ao Congresso Nacional projeto de lei
com o objetivo de instituir o Conselho, dispondo sobre sua composio (representantes
de todos os governos e poderes) e forma de funcionamento (PL n 3.744, de 2000) at a
presente data, passados j sete anos desde a aprovao da Lei, o projeto ainda no foi
aprovado, restando pendente de regulamentao, juntamente com os limites para a
420

Embora tenha sido desenvolvido para estados e municpios, o Siafem no foi adotado pelas
administraes municipais. Em 2006, dez anos depois de desenvolvido o sistema, s existiam contratos
com 4 prefeituras. (http://www.serpro.gov.br/noticiasSERPRO/20060908_01)

303

dvida consolidada (a ser definido pelo Senado) e para a dvida mobiliria (por lei
ordinria) da Unio, at hoje no fixados, embora tenham sido definidos os limites para
as dvidas estaduais e municipais 421 .
A demora na regulamentao do Conselho e dos limites para a dvida federal tem sido
apontada como um importante fator limitador da eficcia esperada do alcance da Lei.
Caberia ao Conselho de Gesto Fiscal, dentre outras atribuies, propor a adoo de
normas de consolidao das contas pblicas, de padronizao das prestaes de contas,
de elaborao dos relatrios e demonstrativos de gesto fiscal previstos na Lei
Complementar n. 101, de 2000, em especial, o Relatrio Resumido da Execuo
Oramentria e o Relatrio de Gesto Fiscal.
Na ausncia de normatizao adequada, multiplicam-se as dvidas quanto
interpretao de dispositivos e a operacionalidade da lei e os conflitos - dentro de cada
ente e entre eles. Muito embora os avanos em termos de padronizao de registros das
finanas pblicas sejam incontestveis, em alguns casos continuam a ser adotadas
prticas contbeis e classificaes diferenciadas, que dificultam um acompanhamento
adequado e a fiscalizao do cumprimento dos limites estabelecidos na lei.
que apesar de responsvel pela consolidao, a STN tem poder limitado para obrigar
os estados e municpios a seguirem as suas orientaes, em virtude de ser um rgo do
governo federal, podendo as suas normas, na ausncia de previso legal, serem
consideradas como uma interferncia da Unio, que ameaa a autonomia poltica dos
demais entes, garantida pela Constituio.
Nesse vcuo, a interpretao de aspectos muitas vezes controversos da lei, cuja maioria
das regras igual para todos os entes federativos, sem dar conta das profundas
diferenas entre as trs esferas e entre os entes dentro de cada uma delas, e a definio
de entendimentos e metodologias acabam sendo desempenhadas, de forma independente
em cada estado, pelos Tribunais de Contas, encarregados da fiscalizao do
cumprimento da LRF.
As diferenas de interpretao e anlise ocorrem no s entre os Tribunais, em funo
das realidades desiguais encontradas nas diferentes regies do pas, mas tambm, por

421

Afonso, Responsabilide Fiscal: Primeiros e Prximos Passos Captulo de livro ornizado por LEITE,
Antonio Dias e VELLOSO, Joo Paulo dos Reis, sob ttulo "O Novo Governo e os Desafios do
Desenvolvimento", p. 485-504, publicado pelo INAE em 2002.

304

vezes, dentro de cada Corte, por serem estes rgos colegiados, onde nem sempre as
decises plenrias so consensuais, o que evidencia as dificuldades de harmonizao de
prticas e interpretaes, na direo de uma padronizao vlida para o conjunto da
federao.
Independentemente dessas dificuldades e tendo em vista a necessidade de padronizar os
procedimentos contbeis nos trs nveis de governo para garantir a consolidao das
contas, a STN tem publicado diversas Portarias aprovando normas a serem utilizadas
por todos os entes, com alguma flexibilidade de maneira a garantir que sejam atendidas
as suas peculiaridades.
Inicialmente, na seqncia da aprovao da LRF, foram expedidas a Portaria
Interministerial n 163, de 4 de maio de 2001, da STN e SOF, padronizando as
classificaes da receita e despesa e a Portaria STN n 180, de 21 de maio de 2001,
detalhando a classificao das receitas para todas as esferas de governo.
Alm das citadas Portarias e de outras que disciplinam diferentes procedimentos
relativos contabilizao das despesas, foram posteriormente editadas, visando
padronizao de regras e procedimentos relacionados com as receitas, as Portarias STN
n 219/04 e n 303/05 que aprovaram a 1 e a 2 edio do Manual de Receitas Pblicas,
respectivamente, revogando a Portaria STN n 248/03 que consolidara as Portarias
n 180, 211 e 300, e que divulgou o detalhamento das naturezas de receita para 2004.
A Portaria n 340/06 aprovou a 3 edio do Manual de Procedimentos da Receita
Pblica, atualmente em vigor, para ser utilizada a partir da elaborao da lei
oramentria para 2007 e de sua respectiva execuo.

305

VIII . 2. Comentrios sobre a Classificao das Receitas do petrleo


e do gs natural
Os valores das receitas chamadas genericamente neste trabalho de Royalties, extrados
dos balanos e demonstrativos dos municpios, merecem ser considerados com cautela,
em razo das dificuldades associadas classificao desses recursos, que tem sido
sujeita a constantes alteraes.
Os problemas de classificao decorrem, em ltima anlise, das diferentes
interpretaes acerca da natureza jurdica desses pagamentos, se por sua incidncia,
configurariam uma receita oriunda de tributao ou uma receita patrimonial que
ensejaria consider-la indenizao, contribuio econmica ou compensao, e sua
classificao no grupo das outras receitas correntes, de contribuies, de transferncias
ou como receita patrimonial questo que gerou grande controvrsia, tendo em vista os
distintos interesses, tanto dos concessionrios, como da Unio e dos demais entes
afetando particularmente o Estado do Rio de Janeiro e seus municpios, entendimento j
considerado pacificado como sendo uma receita da compensao financeira.
Em decorrncia das diferentes interpretaes, as orientaes da STN para a classificao
das receitas provenientes das atividades ligadas produo de petrleo e gs natural
foram mudando, com a natureza de receita sendo alterada de Indenizaes em 2002,
para

Contribuies

Econmicas

em 2003 e Compensao Financeira e/ou

Transferncias da Compensao Financeira a partir de 2004 em diante, com o


detalhamento resumido a seguir:
Portaria n 326, de 27 de agosto de 2001, que alterou o Anexo I da Portaria n.
180, de 21/05/2001, definiu as receitas provenientes da explorao e produo
de petrleo e gs natural como Indenizaes, includas no grupo outras
receitas correntes (1900):
1921.00.00 Indenizaes. Registra o valor total das receitas recebidas atravs de
indenizaes aos Estados e Municpios pela explorao de recursos minerais, de
petrleo, xisto betuminoso e gs; e pela produo de energia eltrica.

Portaria n 211, de 29 de abril de 2002, que alterou o Anexo I da Portaria n.


180, de 21/05/2001, produzindo efeitos a partir de 1 de janeiro de 2003,
classificou as receitas provenientes da explorao e produo de petrleo e gs

306

natural como Contribuies Econmicas, includas no grupo Receitas de


Contribuies (1220):
1220.22.00 Cota-Parte de Compensaes Financeiras. Registra o valor da
arrecadao de receita de contribuies econmicas de recursos resultantes da
explorao de petrleo bruto, xisto betuminoso e gs, de recursos hdricos e de
recursos minerais.
1220.22.31 Cota-Parte de Compensaes Financeiras de Royalties pela
Produo de Petrleo ou Gs Natural - Em Terra. Registra o valor da
arrecadao de receita de contribuies econmicas da compensao financeira
devida pela explorao de petrleo, xisto e gs.
1220.22.32 Cota-Parte de Compensaes Financeiras de Royalties pela
Produo de Petrleo ou Gs Natural - Em Plataforma. Registra o valor da
arrecadao de receita de contribuies econmicas da compensao financeira
aos Estados, Distrito Federal e Municpios confrontantes, quando o leo, xisto e
gs forem extrados da plataforma continental.
1220.22.41 Cota-Parte de Compensaes Financeiras de Royalties Excedentes
pela Produo de Petrleo ou Gs Natural Em Terra. Registra o valor da
arrecadao de receita de contribuies econmicas do Royalty que exceder a
5% (cinco por cento) da produo de petrleo ou gs natural quando a lavra
ocorrer em terra ou em lagos, rios, ilhas fluviais e lacustres.
1220.22.42 Cota-Parte de Compensaes Financeiras de Royalties Excedentes
pela Produo de Petrleo ou Gs Natural Em Plataforma. Registra o valor da
arrecadao de receita de contribuies econmicas do Royalty que exceder a
5% (cinco por cento) da produo de petrleo ou gs natural quando a lavra
ocorrer na plataforma continental:
1220.22.50 Cota-Parte de Compensaes Financeiras da Participao Especial
pela Produo de Petrleo ou Gs Natural. Registra o valor da arrecadao de
receita de contribuies econmicas de participao especial nos casos de
grande volume de produo de petrleo, ou grande rentabilidade.
1721.09.03 Cota-Parte do Fundo Especial do Petrleo FEP. Registra o valor
da arrecadao de receita de transferncia da cota-parte do Fundo Especial do
Petrleo - FEP.

307

1921.00.00 Indenizaes - registra o valor total das receitas recebidas atravs de


indenizaes aos Estados e Municpios pela explorao de recursos minerais, de
petrleo, xisto betuminoso e gs e pela produo de energia eltrica.

Obs: Esta ltima classificao, Indenizaes, s aparece no Anexo II, que traz a
consolidao das criadas por esta Portaria (Anexo I) com as anteriores, definidas na
Portaria STN n 180/01, mas nem sequer consta desdobramento para petrleo, o que
indica que no era mais utilizada para classificar essas receitas.
Portaria n 248, de 28 de abril de 2003, que consolidou as disposies das
Portarias STN n 180/01, 211/02 e 300/02, estabeleceu as naturezas de receita
para vigorarem a partir de 2004, classificando as receitas provenientes da
explorao e produo de petrleo e gs natural de duas formas: manteve as
naturezas de receita do grupo 1220 (Compensao Financeira) e incluiu tambm
as naturezas de receitas do grupo Transferncias da Compensao Financeira,
no grupo Transferncias da Unio (1721), substituindo a natureza 1721.09.03
(excluda) por 1721.22.70 (receita da transferncia da Cota-Parte do Fundo
Especial do Petrleo FEP):
1721.22.00 Transferncia da Compensao Financeira - registra o valor da
arrecadao de receita de transferncia da compensao financeira.
Com o seguinte detalhamento:
1721.22.30 Cota-Parte Royalties Compensao Financeira pela Produo
de Petrleo Lei n 7.990/89 (registra o valor da arrecadao da receita
com a cota-parte royalties compensao financeira pela produo de
petrleo).
1721.22.40 Cota-Parte Royalties pelo Excedente da Produo do Petrleo
Lei n 9.478/97, artigo 49, I e II (registra o valor da arrecadao de receita
com a cota-parte royalties pelo excedente da produo do petrleo).
1721.22.50 Cota-Parte Royalties pela Participao Especial Lei n
9.478/97, artigo 50 (registra o valor da arrecadao de receita com a cotaparte royalties pela participao especial prevista na Lei n 9.478/97, art.
50).
1721.22.70 Cota-Parte do Fundo Especial do Petrleo FEP (registra o
valor da arrecadao de receita de transferncia da cota-parte do Fundo
Especial do Petrleo FEP).

308

1722.22.00 Transferncia da Cota-Parte da Compensao Financeira (25%) registra o valor da arrecadao de receita pelos municpios com a transferncia
da cota-parte da compensao financeira recebida pelo Estado a ttulo de
royalties at 5%;
Com o seguinte detalhamento:
1721.22.30 Cota-Parte Royalties Compensao Financeira pela Produo
do Petrleo Lei n 7.990/89, artigo 9 (registra o valor da arrecadao de
receita com a cota-parte royalties compensao financeira pela produo
do petrleo.)

Portaria n 219, de 29 de abril de 2004, que aprovou 1 edio do Manual de


Procedimentos da Receita Pblica, para vigorar a partir da elaborao da lei
oramentria para 2005, substituiu a Portaria n 248/03 422 , mas manteve as
mesmas naturezas de receitas daquela Portaria para os recursos provenientes da
produo de petrleo (como Compensao Financeira e como Transferncias
da Compensao Financeira), mantidas inclusive nas Portarias STN
posteriores, que aprovaram a 2 e 3 edies do Manual das Receitas Pblicas.
A contribuir para a confuso na classificao dessas receitas, observa-se que a STN
continua prevendo as duas possibilidades de classificao: alm da compensao, os
ingressos de recursos oriundos do petrleo e gs podem tambm ser contabilizados
como transferncias intergovernamentais, sob os cdigos 1721.2200 - transferncia da
compensao financeira pela explorao de recursos naturais - quando repassada pela
Unio, ou 1722.2200 - transferncia da cota-parte da compensao financeira (25%),
quando o repasse for do Estado 423 .
O Manual em vigor sugere a classificao dessas receitas, pelos Estados e Municpios,
como transferncia, segundo se infere de resposta que apresenta a uma questo na seo
13 Perguntas e Respostas (fls. 53), que constava tambm das edies anteriores,
transcrita a seguir:

422

Em 2006 foi mantida a mesma classificao pela Portaria n 303, de 28 de abril de 2005, que aprovou
a 2 edio do Manual de Procedimentos da Receita Pblica, para vigorar a partir da elaborao da lei
oramentria para 2006 em substituio Portaria n 219, de 29 de abril de 2004.
423
O Manual de Procedimentos da Receita Pblica - 3 edio (Portaria STN n 340/06) prev as
mesmas possibilidades de classificao.

309

8. Diante da necessidade de classificarmos no Municpio a receita proveniente de


royalties e deparando com as codificaes de receita e seus respectivos
desdobramentos: 1220.22.00 - Cota-Parte de Compensaes Financeiras; 1721.22.00 Transferncia da Compensao. Pergunta-se: Em qual situao os Municpios iro
fazer uso das codificaes acima? A receita dos royalties repassada diretamente das
empresas para os Municpios ou das empresas para o Estado e/ou Unio e estes
transferem a respectiva cota para os Municpios? Podem ocorrer as duas situaes?
Os royalties incidentes sobre a explorao de recursos hdricos e minerais so
recolhidos ao Tesouro Nacional e depois distribudos aos Estados e Municpios por
meio de transferncias intergovernamentais. Assim, o grupo 1220.22.00 Cota-Parte
de Compensaes Financeiras de uso da Unio. A Unio repassa as cotas-parte aos
Estados e Municpios, que registram uma receita de transferncia 1721.22.00
Transferncia de Compensao Financeira. Quando as transferncias se derem dos
Estados para os Municpios, estes registram no grupo 722.22.00 Transferncia da
Cotaparte da Compensao Financeira.

De acordo com a interpretao dada pela Secretaria do Tesouro Nacional, acima


transcrita, os royalties so recolhidos ao Tesouro Nacional, e seu posterior repasse aos
demais entes permite caracteriz-los como transferncia da Unio.
Ocorre que o governo do Estado do Rio de Janeiro, territrio onde esto concentradas as
principais reservas de petrleo do pas, tem questionado a titularidade desses direitos,
entendendo que a Constituio assegura que as reservas constituem patrimnio do
Estado, razo pela qual essas receitas passaram a ser classificadas desde 2006, na
contabilidade do Estado, como receita de compensao financeira 424 , dentro do grupo
das receitas patrimoniais, em desacordo com o que recomenda a STN (porque no tem o
poder de determinar) nas portarias que detalham a classificao de receitas e despesas.
Em razo dessas controvrsias e alteraes de classificao, o levantamento das
informaes relativas s receitas de royalties foi especialmente complicado. Por serem
anteriores lei do petrleo e s novas regras do setor, antes mesmo da criao da ANP
que passaria a disponibilizar informaes mais precisas e regulares, os dados de 1996,

424

Muito embora em 2006 o governo estadual tenha registrado os ingressos como outras compensaes
financeiras (cd. 1340.9900), o Manual da STN prev cdigos especficos para essas receitas 1340.0400 a 1340.0900 (compensao financeira com royalties, royalties excedentes e participao
especial pela produo de petrleo ou gs natural, em terra ou plataforma continental).

310

utilizados neste trabalho, so aqueles informados nas prestaes de contas dos


municpios, pinados nas mais diversas contas.
Para os anos de 2000 e 2004, foram utilizadas as informaes do banco de dados
mantido no mbito do projeto de pesquisa intitulado Royalties do Petrleo, do ncleo
de pesquisa da Escola de Contas do TCE-RJ (ECG), coletados na ANP, Fundao CIDE
e no Siafem-RJ 425 , englobando os valores de royalties (at 5% e excedentes),
participaes especiais e a transferncia de 25% da parcela do valor dos royalties at
5% recebida pelo Estado, distribuda mediante os mesmos critrios vigentes de
repartio do ICMS (art. 9 da Lei Federal n 7.990/89).

425

NAZARETH, MURTA, CONCEIO e MELLO (2006)

311