O Princpio da Eficincia

Introduo.
I) O tema na doutrina.
A) No Brasil.
B) No exterior.
II) Configurao normativa.
A) Na Constituio Federal.
B) Na legislao infraconstitucional.
Concluses.
A) Contedo.
B) Funes.
C) Controle: mecanismos e o princpio como fundamento.

Antnio Ricardo Vasconcellos Schmitt

Porto Alegre, 26/2/2003

Introduo.
Tem-se como objetivo empreender uma breve anlise do princpio
da eficincia, delimitando seu contedo e funes no sistema jurdico
brasileiro, e com isso estrem-lo de outras figuras afins, como os princpios da
eficcia, da economicidade e da efetividade, bem como examinar algumas
decises judiciais que o referem, identificando as possibilidades de controle
judicial.
As noes comuns dos princpios supramencionados levam em
conta os seguintes aspectos:
Economicidade: qualidade do que econmico; sendo
econmico aquilo que, de modo parcimonioso, controla seus recursos 1. Em
uma acepo mais jurdica (ou econmica?) seria a relao entre custo e
benefcio a ser observada na atividade pblica 2.
Efetividade: qualidade do que efetivo; sendo que
efetivo aquilo que se manifesta por um efeito real, positivo 3.
Eficcia: qualidade ou propriedade de eficaz; eficincia;
sendo que eficaz aquilo que produz o efeito desejado ou que age com
eficincia 4.
Eficincia: ao, fora, virtude de produzir um efeito;
eficcia .
5

Os pontos de contato entre um e outro conceito j demonstram o

inter-relacionamento entre os efeitos e os recursos necessrios para alcanlos. Mais do que isso, ntido o enfoque de alocao de recursos para a
consecuo dos fins pretendidos, o que um tema de interesse das cincias
econmicas. No mesmo sentido, parte da discusso na literatura estrangeira
sobre a questo da eficincia se d sob o influxo de uma anlise econmica
do direito.
No campo das cincias econmicas, esses conceitos tm a
seguinte concepo:
1

Segundo Aurlio Buarque de Holanda Ferreira, em Novo Dicionrio da Lngua Portuguesa, 2 ed., 30
impresso, Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1975, p. 617.
2
Dicionrio Houaiss da Lngua Portuguesa, 1 ed., Rio de Janeiro: Objetiva, 2001, 1 ed., p. 1097.
3
Novo Dicionrio, ... p. 620.
4
Novo Dicionrio, ... p. 620.
5
Novo Dicionrio, ... p. 620.

Economicidade: qualidade do que econmico, do que diz

respeito economia; consistindo no estudo da maneira como as pessoas
adquirem as necessidades e comodidades materiais, dos problemas que
encontram ao faz-lo e das maneiras como estes problemas podem ser
contornados; e, em uma acepo mais estreita, o estudo de alocao de
recursos escassos satisfao das necessidades humanas 6.
Eficincia: tem duas acepes: alocativa, consistente na
produo da melhor combinao de bens a partir da melhor combinao
possvel de insumos; e tcnica, em que se traduz por prover o mximo produto
com os recursos e tecnologia disponveis, anulao de moo de desperdcio
e gerncia mal feita 7. Alguns autores valem-se apenas dessa ltima
concepo8 9.
No debate que se estabeleceu a partir de uma perspectiva
econmica do direito, discute-se se a eficincia um princpio de contedo
jurdico. Para alguns autores, o princpio determinante do direito 10 e da
atividade judicial 11. Para outros, maximizar a riqueza social no faz nenhum
sentido como objetivo social 12.
Sob o enfoque estritamente jurdico, h quem entenda o princpio
da eficincia como subprincpio da proporcionalidade 13. Na literatura, vamos
6

Economia, Paul Wonacott & Ronald Wonacott, Yeda Rorato Crusius & Carlos Augusto Crusius, So
Paulo: McGraw Hill do Brasil, 1982, p. 679.
7
Economia, p. 680.
8
E.g. N. Gregory Mankiw, Introduo Economia, Rio de Janeiro: Campus, p. 151: propriedade da
alocao de um recurso em maximizar o excedente total recebido por todos os membros de uma
sociedade. No se pode esquecer que ele afirma ainda que A questo da eficincia se refere ao fato de
saber se o bolo o maior possvel. A questo da eqidade sobre se o bolo est dividido de maneira
imparcial. Avaliar a eqidade de um resultado de mercado mais difcil do que avaliar sua eficincia.
Enquanto a eficincia um resultado objetivo que pode ser julgado de acordo com critrios
exclusivamente positivos, a eqidade envolve julgamentos normativos que vo alm da economia e
entram no domnio da filosofia poltica. (p. 152).
9
Na mesma linha, Richard A. Posner, El anlisis econmico del derecho, Madri: Fondo de Cultura
Econmica, 2000, p. 18.
10
Posner, ob. cit. p. 251, em que afirma que o compromisso do direito comum com a eficincia forte,
complementando com a noo de justia como vinculada eficincia, ao menos em uma acepo - p. 32.
11
Richard A. Posner, The problems of jurisprudence, Harvard University Press, 1990, pp. 360-361.
12
Ronald Dworkin, Uma questo de princpio, So Paulo: Martins Fontes, 2001, p. 393 - A riqueza um
valor?
13
Observe-se a deciso assim ementada:

PROCESSO CIVIL. EXECUO FISCAL. VALOR NFIMO. AUSNCIA DE INTERESSE DE AGIR DO IBAMA.
EXTINO DO PROCESSO SEM JULGAMENTO DO MRITO. IMPOSSIBILIDADE. ART. 1 DA LEI N 9.469/97.
INAPLICABILIDADE.

1. A tramitao de processo executivo de valor to nfimo no se justifica, pois fere o Princpio da

Eficincia, subprincpio do Princpio da Proporcionalidade.
2. Posio jurisprudencial est contrria deste e. Tribunal, qual, ressalvando meu entendimento sobre
a matria, curvo-me em homenagem uniformizao da postura pretoriana da Corte.

encontrar que o dever de proporcionalidade estrutura-se em trs elementos:

adequao, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito. Uma medida
adequada se o meio escolhido est apto para alcanar o resultado
pretendido; necessria se, dentre todas as disponveis e igualmente eficazes
para atingir um fim, a menos gravosa em relao aos direitos envolvidos 14; e
estritamente proporcional se, relativamente ao fim perseguido no restringir
excessivamente os direitos envolvidos. Assim, por dizer respeito alocao de
recursos para atingir determinado fim, haveria alguma coincidncia entre
eficincia e adequao e/ou necessidade?
Em um desdobramento da teoria das normas, aponta-se um outro
gnero seu, o de condio formal ou estrutural de aplicao de outras normas,
no qual se enquadraria o princpio da proporcionalidade 15. Se tomarmos a
eficincia como um subprincpio do princpio da proporcionalidade ou como
coincidente com algum(ns) de seus elementos, seria aplicvel a mesma
classificao?
Essas so as questes e incertezas que se apresentam de plano
no exame do tema e em relao s quais se pretende encaminhar a definio
de alguns pontos e qualificar a discusso no que no for possvel responder
aos questionamentos.
A necessidade de uma melhor fixao do contedo do princpio
da eficincia j se faz sentir, pois invocado como razo de decidir em

3. O art. 1 da Lei n 9.469/97 autoriza apenas o Advogado-Geral da Unio e os dirigentes mximos das
autarquias, das fundaes e das empresas pblicas federais a requerem a extino de execuo de valor
igual ou inferior a mil reais.
4. Trata-se de mera faculdade e no obrigao, no sendo lcito ao juiz substituir o credor na valorizao
de seu interesse de agir, extinguindo o processo, sem julgamento do mrito.
5. Apelao provida. Sentena anulada.
(AC 1999.01.00.080705-4/PA, TRF 1 Regio, 3 Turma Suplementar, Rel. Juiz convocado Carlos
Alberto Simes de Tomaz, j. 22/8/2002, v.u., D.J. de 3/10/2002, p. 210), grifos apostos.
14
Cfe. Humberto vila, em A distino entre princpios e regras e a redefinio do dever de
proporcionalidade, Revista Dilogo Jurdico, Ano I, v. I, n 4, em http:\\www.DireitoPulico.com.br.
Acesso em 15/4/2002. Publicado originalmente em Revista de Direito Administrativo, (215): 151-179,
Riode Janeiro: Renovar, jan/mar 1999.
15
Ainda segundo H. vila, ob. cit.

diversas

instncias

relativamente

diferentes

matrias 16,

independentemente da impreciso de seu conceito.

I) O tema na doutrina.
O princpio da eficincia enseja posicionamentos diversos da
doutrina j desde antes da sua incluso, modo expresso, em nossa
Constituio, o que se deu por meio da EC 19/98. De l para c, alguns
doutrinadores detiveram-se com maior ou menor ateno sobre o tema.
Entretanto, longe se est de algum consenso sobre seu contedo.
Na doutrina estrangeira, a discusso se desenvolve em dois
eixos: ou a eficincia admitida como um princpio da administrao pblica,
ou discute-se se ela encerra algum contedo jurdico e, em caso afirmativo,
qual ele.

16

Como nas decises assim ementadas.

ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANA. ATO OMISSIVO. AUTORIZAO. EXECUO DE SERVIOS DE

RADIODIFUSO COMUNITRIA.

1. O exerccio da atividade administrativa est submetido ao princpio da eficincia, nos termos do art.
37, caput, CF/88.
2. Configura-se ofensiva ao princpio da eficincia a conduta omissiva da autoridade competente, que
deixa transcorrer longo lapso temporal sem processar pedido de autorizao de funcionamento de rdio
comunitria.
3. Ordem parcialmente concedida.
(MS 7765/DF, STJ, 1 Seo, Rel. Min. Paulo Medina, v. u., j. 26/6/2002, D.J. 14/10/2002, p. 183)
ADMINISTRATIVO. AO DE COBRANA. INAMPS. AUTORIZAO DE INTERNAO
CADASTRAMENTO DE NOVOS LEITOS. NEGATIVA DE VERBAS. DEVER DE EFICINCIA.

HOSPITALAR.

Demonstrado que havia 18 (dezoito) leitos disponveis, os quais estavam aguardando to-somente a
liberao do rgo competente para regulares internamentos.
Restou comprovado que os auditores do INAMPS permitiam que a cobrana dos servios de UTI fosse
elaborada nas AIHS.
A demora no cadastramento dos leitos, aproximadamente um ano e sete meses, ou seja, o qudruplo do
tempo mximo estabelecido, ocorreu nica e exclusivamente por culpa do INAMPS.
O dever de eficincia o que se impe administrao pblica de realizar suas atribuies com presteza,
perfeio e rendimento, ou seja, no basta apenas a legalidade, exige-se resultados positivos para o
servio pblico e satisfatrio atendimento das necessidades da comunidade.
(AC 2001.04.01.012451-6/PR, TRF 4 Regio, 4 Turma, Rel. J. Valdemar Capeletti, v.u./v.m., j.
5/6/2001, DJ2 de 15/8/2001, p. 2207).

A) No Brasil.
O dever de eficincia j era referido por Hely Lopes Meireles
como sendo ...
... o mais moderno princpio da funo administrativa, que j
no se contenta em ser desempenhada apenas com
legalidade, exigindo resultados positivos para o servio pblico
e satisfatrio atendimento das necessidades da comunidade e
de seus membros. Esse dever de eficincia, ..., corresponde
ao dever de boa administrao da doutrina italiana, o que j
se acha consagrado , entre ns, pela Reforma Administrativa
Federal do Dec.-lei 200/67, ... (MEIRELLES, Direito ... , p. 68).

Deve-se lembrar que a opinio do ilustre administrativista

anterior edio da EC 19/98.
Nesta mesma linha de entendimento encontramos a posio de
Lus Henrique Martins dos Anjos e Walter Jone dos Anjos, para quem ...
Eficincia uma diretriz consagrada antes da prpria
Constituio de 1988 e pela mesma foi recepcionada e
ampliada tambm antes da Emenda Constitucional n 19 no
sentido de que a mquina administrativa seja dinmica e gil
como contraponto inerente burocracia existente em toda
estrutura administrativa fruto de outros Princpios como
Legalidade,

Motivao,

Hierarquia,

Tutela,

bem

como

indicando a utilizao de recursos nem maiores nem menores

do que o necessrio para o Poder Pblico realizar suas
funes, atravs de uma atividade planejada e coordenada em
que se busque sempre a qualificao do servio pblico.
(ANJOS, Manual de Direito ..., p. 60).

Partindo da colocao de Hely Lopes Meireles, Maria Sylvia

Zanella di Pietro acresce que ...

O princpio da eficincia apresenta, na realidade, dois

aspectos: pode ser considerado em relao ao modo de
atuao do agente pblico, do qual se espera o melhor
desempenho possvel de suas atribuies, para lograr os
melhores resultados; e em relao ao modo de organizar,
estruturar, disciplinar a Administrao Pblica, tambm com o
mesmo objetivo de alcanar os melhores resultados na
prestao do servio pblico. (DI PIETRO, Direito ..., p. 73).

Celso Ribeiro Bastos assevera que o princpio j poderia ser

extrado do sistema de princpios que regem a Administrao Pblica, antes
mesmo da EC 19/98, e que, ao analisar as modificaes por ela introduzidas ...
... pode-se concluir que a grande preocupao concentra-se
na Administrao Pblica, ou seja, buscam-se melhores
resultados em suas atividade, com a substituio dos
obsoletos mecanismos de fiscalizao dos processos pelo
controle dos resultados, sempre tendo em vista a realizao
do interesse pblico. (BASTOS, Curso ..., p. 80).

Em sentido oposto, restringindo o alcance do princpio, tem-se a

opinio de Celso Antnio Bandeira de Mello, concebendo-o ... na intimidade
do princpio da legalidade, tambm mencionando o princpio da boa
administrao do Direito Italiano (MELLO, Curso ..., p. 104).
Entre um e outro extremos encontramos ainda Odete Medauar,
para quem ...
... o princpio da eficincia determina que a Administrao
deve agir de modo rpido e preciso, para produzir resultados
que satisfaam as necessidades da populao. Eficincia
contrape-se a lentido, a descaso, a negligncia, a omisso
caractersticas habituais da Administrao Pblica brasileira,
com raras excees. (MEDAUAR, Direito Administrativo ..., p.
152).

Referindo tambm a existncia do tema fora do Brasil, Digenes

Gasparini descreve que ...

Conhecido

entre

os

italianos

como

dever

de

boa

administrao, o princpio da eficincia impe Administrao

Pblica direta e indireta a obrigao de realizar suas
atribuies com rapidez, perfeio e rendimento, alm, por
certo, de observar outras regras, a exemplo do princpio da
legalidade. (GASPARINI, Direito ..., p. 19).

Lcia Valle Figueiredo entende que o legislador da EC 19 teria

pretendido dizer que a Administrao deveria agir com eficcia, mas isto
inerente funo administrativa. Entretanto, somando-se o princpio ao
disposto no art. 70, que trata do controle exercido pelos Tribunais de Contas,
afirma que ...
Deveras, tal controle dever ser exercido sobre a legitimidade
e economicidade; portanto, praticamente chegando-se ao
cerne, ao ncleo, dos atos praticados pela Administrao
Pblica, para verificao se foram teis o suficiente ao fim a
que se preordenavam, se foram eficientes. (FIGUEIREDO,
Curso ..., p. 60).

Vises mais recentes do princpio da eficincia aprofundam sua

conceituao.
Paulo Modesto, por exemplo, assevera que ...
Eficincia, para fins jurdicos, no apenas o razovel ou
correto aproveitamento dos recursos e meios disponveis em
funo dos fins prezados, como corrente entre os
economistas e os administradores. A eficincia, para os
administradores, um simples problema de otimizao de
meios; para o jurista, diz respeito tanto otimizao dos meios
quanto qualidade do agir final. (MODESTO, Notas ..., p. 54).

Conclui conceituando o princpio como sendo ...

a exigncia jurdica, imposta Administrao Pblica e
queles que lhe fazem as vezes ou simplesmente recebem

recursos pblicos vinculados de subveno ou fomento, de

atuao idnea, econmica e satisfatria na realizao das
finalidades pblicas que lhes forem confiadas por lei ou por
ato ou contrato de direito pblico. (Ob. cit., p. 55).

Alexandre Moraes, em recente obra, define o princpio como

sendo ...
... aquele que impe Administrao Pblica direta e indireta
e a seus agentes a persecuo do bem comum, por meio do
exerccio de suas competncias de forma imparcial, neutra,
transparente, participativa, eficaz, sem burocracia, e sempre
em busca da qualidade, primando pela adoo dos critrios
legais e morais necessrios para a melhor utilizao possvel
dos recursos pblicos, de maneira a evitar desperdcios e
garantir maior rentabilidade social. (MORAES, Direito ..., p.
108).

Como se v, vrias so as posies dos administrativistas

brasileiros. Essa diversidade retrata a dificuldade de delimitao do princpio.
No entanto, sintetizando as colocaes doutrinrias, observa-se a presena
constante das seguintes idias:
1) Imanncia do princpio como conseqncia do poderdever de agir, o que seria atestado tambm pelo reconhecimento de sua
existncia em outros ordenamentos;
2) A procura dos melhores resultados, o que associado
por muitos eficcia.
3) O dever de agilidade, dinamicidade, rapidez do agir,
enfatizando uma dimenso temporal do princpio.
4) A noo de melhor utilizao de recursos, ou o ponto
timo de seu aproveitamento ou rendimento, o que se enquadra no enfoque
dado ao princpio pelos adeptos de uma concepo situada no campo das
cincias econmicas.
5) A noo de economicidade, na esteira da coincidncia
de conceitos que se repete tambm aqui.
6) A eficincia seria o repositrio de outros princpios ou
deveres,

como

legalidade,

imparcialidade,

neutralidade,

transparncia,

10

participao, eficcia, desburocratizao e busca da qualidade. Para um dos

autores, essa qualidade seria voltada ao agir final.
Acerca dessa sntese cabe ponderar, ainda, que mesmo os
autores que vislumbram uma certa imanncia da eficincia no a relacionam
com outras concepes tambm imanentes como justia e igualdade, mas
radicam-na no poder-dever de agir.
O administrador a quem foi conferida competncia para agir, tem
o dever de faz-lo, certo. Mas como estabelecer a vinculao deste dever a
uma ou outra conduta, mesmo se pautadas por diferentes nveis de eficincia?
Bastaria atingir o resultado pretendido, ento? Bastaria que o administrador
agisse, em direo finalidade, para que fosse eficiente? Essas so questes
que at o momento permanecem como um desafio queles que se debruam
sobre o assunto.
De outro lado, a idia de economicidade traz no seu bojo a
questo da otimizao dos recursos. E dentre os recursos administrados h
uma meno repetida noo de rapidez, que conduz por sua vez agilidade
e dinamicidade. Talvez por se constituir em um critrio de aferio de eficincia
do servio muitas vezes relegado a segundo plano, ou porque o tempo no
comumente determinado para a execuo das tarefas mais cotidianas da
administrao, h uma certa nfase nesse aspecto por parte dos doutrinadores
citados.
Assim, mesmo as condutas que traduziriam mais objetivamente o
contedo do princpio, segundo um posicionamento mais homogneo na
doutrina, suscitam tambm dificuldades para estrem-lo de outros conceitos.
B) No exterior.
Alexandre Moraes17 faz um bom apanhado do tema nas
constituies de outros pases, citando as Constituies da Espanha (art. 103),
em que h referncia ao princpio da eficcia, assim como a de Portugal (art.
267, 2); de Filipinas (art. IX, B, seo 3), com meno expressa eficincia; e
do Suriname (art. 122), em que h a incumbncia ao conselho de ministros de
preparar e executar uma poltica eficiente.

17

MORAES, Direito ... , pp. 106-107.

11

Na Itlia, o art. 9718 da Constituio prev o dever de bom

andamento da Administrao Pblica, traduzido por Massimo Giannini como
princpio da regularidade. Este autor, entretanto, tem uma viso um tanto
restritiva do mesmo. Segundo ele 19, seria uma norma que se dirige ao
legislador em primeiro lugar. Seria dirigida Administrao, mas no enquanto
desenvolva uma atividade institucional, apenas quando da atividade de
organizao de si mesma mediante atos gerais ou particulares. Assim, o
princpio de regularidade teria um alcance bastante limitado. Refere, ainda,
que tal princpio uma originalidade da Constituio Italiana, mas que no foi
aplicado pelos juzes20.
A discusso mais acirrada se d no mbito da common law.
Claramente, h um embate entre partidrios da anlise econmica do direito
(Posner), e seus opositores (e.g. Dworkin, Rawls e Finnis).
Para Richard Posner, a produo normativa compulsada pela
idia de riqueza, considerada esta em um sentido bastante amplo, no apenas
monetrio21. A maximizao da riqueza, tendo em vista o sentido comum
atribudo eficincia (melhor nvel de resultados atingido com os recursos
disponveis), a ela associada. Para ele, o legislativo se guia por
redistribuio de riqueza e o judicirio por sua maximizao 22, ainda que no a
tome por objetivo explcito, pois mesmo quando no observada, a busca da
eficincia mover aqueles no favorecidos pela deciso judicial. Assim, a
atividade judiciria, realimentada pelos precedentes gerados, tenderia a se
alinhar com a busca da eficincia.
De outro lado, o autor afirma que vrias concepes de justia e
eqidade so rtulos para maximizao da riqueza 23. Assim, se poderia pensar
que mesmo a atividade legislativa, quando pautada por esses ideais, tambm
estaria alinhada com a eficincia.
A crtica mais contundente parte de Dworkin. Valendo-se de
alguns dos mesmos exemplos usados por Posner, demonstra que a

18

97. - I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il
buon andamento e l'imparzialit dell'amministrazione.
19

Derecho Administrativo, v.1, Madri: Ministerio para las Administraciones Publicas, 1991, p. 114.
Ob. cit., p. 115.
21
Richard A. Posner, The problems ... , p. 356.
22
Richard A. Posner, The problems ... , p. 360.
23
Idem.
20

12

maximizao da riqueza pode ser at mesmo maior em um ambiente injusto 24.

Vai mais alm, demonstrando que a riqueza no um valor a ser considerado
na common law. Afirma ainda que a eficincia no serve de parmetro para a
prestao jurisdicional 25.
Uma crtica mais branda empreendida por John Rawls, para
quem ... o princpio da eficincia no pode, por si s, servir como concepo
de justia. (RAWLS, Uma Teoria ..., p. 75). Para o autor, a eficincia no
indesejvel, mas somente se justifica enquanto estiver vinculada ao princpio
da diferena, ou seja, mudanas no rendimento da sociedade so admitidas
apenas enquanto se prestarem a melhorar a situao dos menos favorecidos.
John Finnis coloca a eficincia como uma exigncia da razo
prtica. Cada um deve causar o bem no mundo (promover o bem comum)
mediante aes que sejam eficientes para alcanar seus propsitos
razoveis 26. Nesse sentido, sua viso est mais para a efetividade somada
eficcia.
Esses autores demonstram que a eficincia no , juridicamente,
um fim em si mesma e que s ganha contedo jurdico quando associada a
uma concepo de justia. Isso pode conduzir a duas interpretaes: a
eficincia no pode estar desvinculada da eficcia, servindo esta como
indicadora dos fins pretendidos pela sociedade e que traduziriam sua
concepo de justia; ou a eficincia deveria corresponder a uma noo de
justia balizada pelo atendimento aos interesses a que se voltam os recursos
manejados.
Pode-se afirmar, portanto, que partindo da relao entre
eficincia e justia e sua submisso promoo do bem comum, fim maior do
Estado, e considerando que sua busca empreendida mediante restries
mtuas ao direito de liberdade de cada um, que contribuem para a soma de
recursos que sero manejados com este fim, decorre que o aproveitamento
desses recursos deve ser realizado de modo a trazer o mximo retorno. No
por uma simples questo de justia, mas em reciprocidade consentida
restrio das liberdades individuais. Ou seja, uma noo estritamente
vinculada idia de administrao de recursos alheios. O gestor, nessa
situao, deve buscar a atitude mais produtiva possvel, respeitados os fins
24

Dworkin, Uma questo ..., pp. 359-360 e 375-379.

Ob. cit. pp. 399-434.
26
Ley natural y derechos naturales, Buenos Aires: Abeledo Perrot, 2000, p. 141.
25

13

desejados e acordados por todos, que representam a concepo de justia e

bem comum.

II) Configurao normativa.

A) Na Constituio Federal.
Na Constituio Federal encontramos a referncia eficincia,
de forma expressa, em quatro dispositivos; quais sejam: arts. 37; 74, II; 126,
nico; e 144, 7. Tambm merece meno o art. 70, por estar relacionado ao
art. 74.27
Importante

seja

procedido

um

exame

em

conjunto

dos

dispositivos citados, para que da possam ser extradas algumas concluses.

Em primeiro lugar, os comandos citados so voltados para os trs
poderes: Executivo, Legislativo e Judicirio.
Em segundo lugar, dizem respeito a pelo menos uma atividadefim de cada poder. Exige-se do juiz que comparea ao local de litgio, para
27

Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte:
...
Art. 70. A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da
Unio e das entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade,
economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser exercida pelo
Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada
Poder.
...
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma integrada,
sistema de controle interno com a finalidade de:
I omissis
II comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e eficincia, da gesto
oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e entidades da administrao federal, bem
como da aplicao de recursos pblicos por entidades de direito privado;
...
Art. 126. Para dirimir conflitos fundirios, o Tribunal de Justia designar juzes de
entrncia especial, com competncia exclusiva para questes agrrias.
Pargrafo nico. Sempre que necessrio eficiente prestao jurisdicional, o juiz far-se-
presente no local do litgio.
...
Art. 144. A segurana pblica, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos,
exercida para a preservao da ordem pblica e da incolumidade das pessoas e do patrimnio,
atravs dos seguintes rgos:
...
7o A lei disciplinar a organizao e o funcionamento dos rgos responsveis pela
segurana pblica, de maneira a garantir a eficincia de suas atividades.

14

eficientemente promover a prestao jurisdicional; exige-se que a lei preveja a

organizao e funcionamento dos rgos de segurana de modo a garantir
sua eficincia; exige-se do poder legislativo, assim como dos demais,
verdade, que, em relao ao controle interno da gesto oramentria, opere
com eficincia, mas no se pode desconhecer que a fiscalizao oramentria
dos demais poderes tarefa precpua desse poder. Mais especificamente, o
art. 70 da Constituio menciona que esse controle ser exercido quanto
legalidade, legitimidade e economicidade, que, como j se viu, pode se
constituir em um dos sinnimos da eficincia.
Em terceiro lugar, verifica-se pela anlise do texto constitucional,
que a eficincia no pode ser tomada como sinnimo de eficcia, ou mesmo
como contendo em seu bojo a legitimidade e a legalidade. O art. 74, II,
especfico em atribuir a cada um dos poderes a obrigao de comprovar e
avaliar a gesto oramentria quanto eficcia e eficincia, devendo
comprovar a legalidade e avaliar os resultados. Do mesmo modo, o art. 70
aparta a eficincia da legalidade e da legitimidade.
Em quarto lugar, constata-se que o art. 74 est a sugerir que a
eficcia est vinculada avaliao do atingimento dos resultados legalmente
previstos (sim ou no), enquanto a eficincia dirige-se avaliao qualitativa
dos mesmos (grau). No haveria sentido em coloc-lo aqui ao lado do controle
oramentrio, j que o oramento constitui-se na lei que determina os recursos
a serem aplicados s finalidades nele previstas o que j dimensiona a
eficincia como um controle do emprego desses recursos, ou seja, como um
mecanismo de avaliao da maneira de maximiz-los em ateno aos fins
desejados.
Assim, pode-se dizer, tomando por base as palavras de Paulo
Modesto28, que a eficincia est voltada ao agir final da Administrao Pblica
de modo satisfatrio. No basta ter atingido o fim, preciso que isso se d em
um nvel compatvel com as demandas pblicas.
Por ltimo, o art. 37 sugere que os princpios da legalidade e
impessoalidade no se confundem com o princpio da eficincia. A legalidade
diz respeito aos fins e meios, mas se esgota nas disposies do legislador
enquanto a eficincia invade a discricionariedade do administrador nas
lacunas da lei, compulsando seu agir. J a impessoalidade seria referente aos
28

Modesto, Notas ... .

15

destinatrios administrados e aos agentes administradores, enquanto a

eficincia diria respeito aos meios de que se valem esses para realizar os fins
pblicos destinados queles, qualificando seu agir final.
Assim, esse o contedo constitucional do princpio que, somado
s consideraes ontolgicas j esboadas, nos permitiro definir seus
contornos com mais preciso.

B) Na legislao infraconstitucional.
Sem a

pretenso

de

arrolar

exaustivamente

as

normas

infraconstitucionais em que detectada a presena do princpio, cumpre referir

que a Constituio do Estado do Rio Grande do Sul, desde a EC 7/95, abriga
meno ao princpio da economicidade, ao lado da legalidade, da moralidade,
da impessoalidade, da publicidade, da legitimidade, da participao, da
razoabilidade, e da motivao.
A Constituio do Estado do Tocantins cita expressamente o
princpio da eficincia e a Constituio do Estado de Rondnia menciona
incumbir ao Poder Pblico assegurar a efetividade do requisito de eficincia na
prestao direta e indireta dos servios pblicos 29.
J a Lei n 9.784/99, que regula o processo administrativo no
mbito da Administrao Federal, alinha a eficincia como princpio a ser
seguido, ao lado da legalidade, finalidade, motivao, razoabilidade,
proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditrio, segurana jurdica
e interesse pblico.
No inciso VI de seu art. 2 indica como critrio a adequao entre
meios e fins, vedada a imposio de obrigaes, restries e sanes em
medida superior quelas estritamente necessrias ao atendimento do
interesse pblico.
Essa idia de adequao um pouco diversa daquela adotada
para um dos elementos do princpio da proporcionalidade. De certa forma
englobaria aqueles elementos de adequao e necessidade, com uma
distino. Enquanto aqui se toma como limite o interesse pblico, l o
parmetro dado por todos os direitos envolvidos, pblicos e particulares.
29

Moraes, Direito ... , p. 107.

16

A lei 9.784/99 trouxe ainda disposio interessante no tocante a

um dos aspectos que a doutrina enfatiza no contedo do princpio: a
celeridade, ou agilidade. Em seu art. 49 estabelece o prazo de 30 dias para a
Administrao decidir, aps terminada a instruo do processo administrativo.
Assim, identifica-se uma conduta objetiva que traduz o alcance do
princpio, ao lado de uma distino importante para com um dos elementos do
princpio da proporcionalidade.

Concluses.

A) Contedo.
1) A eficincia deita suas razes na prpria noo de Estado, se
entendido esse como constitudo para a busca do bem comum. Nos Estados
modernos os indivduos limitam sua esfera de liberdade visando ao bem da
coletividade. Assim, o administrador, de modo a melhor justificar as privaes
individuais de liberdade, deve maximizar o uso dos recursos comuns na
consecuo dos fins acordados pela sociedade.
2) A eficincia no tem contedo jurdico se desvinculada das
concepes de justia, bem comum e de eficcia, se entendermos essa como
os fins pretendidos pela atuao da Administrao Pblica.
3) O princpio em estudo embute a noo de maximizao do uso
de recursos em ateno aos fins e, nesse aspecto, coincide com a noo de
economicidade.
4) A eficincia traz em si, ainda, o aspecto de satisfao do
administrado na consecuo dos fins pretendidos.
5) A eficincia no deve ser confundida com eficcia, legalidade,
legitimidade, imparcialidade e neutralidade, como prevem vrios dos
dispositivos analisados e as distines precedentes.
6) A doutrina nacional considera como elemento objetivo da
eficincia a celeridade, a agilidade.
7) Com referncia a seu posicionamento relativamente ao
princpio da proporcionalidade, a eficincia mais do que a adequao, pois

17

ultrapassa a eficcia (na medida em que se deve produzir o efeito pretendido

de modo satisfatrio), e no coincide plenamente com a necessidade, pois
enquanto essa diz respeito menor onerao dos interesses envolvidos, a
eficincia se refere maximizao dos recursos disponveis. Poder-se-ia at
pensar numa zona de superposio, na medida em que os interesses pblicos
envolvidos so no sentido de maximizar os recursos e os interesses
particulares consistiriam em que o seu uso fosse o melhor possvel de modo a
no demandar maiores restries s liberdades de cada um dos j onerados
na obteno dos meios utilizados.
8.1) Em seu primeiro aspecto (item 1 retro), que leva em conta
at mesmo a concepo de Estado e coisa pblica, a eficincia seria um
postulado da Administrao Pblica, uma condio para seu agir.
8.2) Em seu segundo aspecto (item 3 retro), corresponderia a um
princpio,

pois

deveria

considerar

ponderao

da

satisfao

dos

administrados e as possibilidades materiais de atend-las.

8.3) Portanto, a eficincia traz essas duas dimenses normativas:
um postulado e um princpio.

B) Funes.
9) A eficincia um comando para todas as esferas de poder.
10) A busca da eficincia no pode ser restringida s atividadesmeio da Administrao Pblica, mas deve atingir seus fins ltimos e de modo
satisfatrio. No basta a maximizao dos meios, os resultados devem ser
compatveis com o que se espera das polticas pblicas. Nesse ponto,
distingue-se da mera efetividade (produzir um efeito, qualquer que seja) e da
eficcia, pois o efeito deve ser produzido de acordo com parmetros
aceitveis. Serve, portanto, como medida da realizao dos interesses
pblicos.

C) Controle: mecanismos e o princpio como fundamento.

18

11) Quanto aos meios, entendemos que o controle da eficincia

deve se dar principalmente atravs da motivao e finalidade dos atos
administrativos. por seu intermdio que se poder aferir a maximizao dos
recursos disponveis e o atendimento aos fins pretendidos. Corroborando esse
entendimento, deve-se enfatizar que h um aspecto muitas vezes no
explicitado nos fins no que diz respeito satisfatoriedade dos mesmos em
relao s demandas sociais. O administrador no pode ficar indiferente a
isso, pois, como deflui da etiologia do princpio, sua ao deve respeitar os
esforos de todos para alcanar o bem comum. Novamente, entendemos que
esse agir poder ser valorado em face de sua motivao.
Calha ainda um breve comentrio acerca do controle judicial
exercido com fundamento no princpio da eficincia.
Dado ser recente a sua expressa incluso na Constituio
Federal,

so

escassas

as

decises

invocando-o.

Os

precedentes

jurisprudenciais (e. g. MS 7765 e AC 2001.04.01.012451-6, j citados)

permitem observar uma certa tendncia observada na jurisprudncia: fixam-se
em elementos objetivos da legislao, como o tempo de resposta ou de ao,
limitando o exame do mrito dos atos administrativos a esses dados. Fora
desse mbito, no se encontram decises acerca da necessidade de
maximizao dos recursos pblicos, estritamente, embora se reconhea o
dever de eficincia. No se formula um juzo crtico acerca das possibilidades
de uso dos recursos. Apenas quando so apresentadas alternativas concretas
ao magistrado, a deciso pode se embasar na adoo de uma ou outra,
considerando a economicidade dos recursos 30. Nesse sentido, a jurisprudncia
se inclina pela impossibilidade de apreciao do ato quanto a esse aspecto.
No se questiona se o uso dos recursos foi sequer razovel 31.
interessante notar que a jurisprudncia do STF no toma,
expressamente, o princpio como razo de decidir, at mesmo em decorrncia
de sua recente introduo. Menes eficincia so encontradas em julgados
referentes qualidade da defesa tcnica do ru no processo penal, aes de

30

Ver, por exemplo, do Tribunal de Justia do Estado do Rio Grande do Sul, os agravos de instrumento
de nmeros 70001051960, 70001056050 e 70003552726
31
Ver, por exemplo, do STJ, ROMS 3339 / RO (DJ 28/2/2000, p. 92), RESP 169876 / SP (DJ 21/9/98, p.
70), MS 7409 / DF (DJ 4/2/2002, p. 274).

19

desapropriao32, e, mais recentemente, na apreciao da ADIn 1851 33. Nesse

julgado, a deciso, de certa forma, levou em conta o princpio da eficincia
como manifestao da economicidade.
O enfoque da eficincia em relao ao uso da propriedade
privada, to comum nas aes de desapropriao, enseja at mesmo uma
anlise quanto ao dever de eficincia em correlao ao bem comum, tendo em
vista a sua estreita vinculao, como j referido. Entretanto, essa abordagem
ultrapassa o escopo desse trabalho, restrito ao mbito da administrao
pblica.

32

Ver, por exemplo, HC 74674/SP (DJ 22/10/99, p. 58), HC 76898/SP (DJ 7/12/2000, p. 5); MS
23391/PR (DJ 24/11/2000, p. 88) e MS 22193/SP (DJ 21/3/96, p 47160).
33
TRIBUTRIO. ICMS. SUBSTITUIO TRIBUTRIA. CLUSULA SEGUNDA DO
CONVNIO 13/97 E 6. E 7. DO ART. 498 DO DEC. N. 35.245/91 (REDAO DO ART.
1. DO DEC. N. 37.406/98), DO ESTADO DE ALAGOAS. ALEGADA OFENSA AO 7. DO
ART. 150 DA CF (REDAO DA EC 3/93) E AO DIREITO DE PETIO E DE ACESSO AO
JUDICIRIO.
Convnio que objetivou prevenir guerra fiscal resultante de eventual concesso do benefcio tributrio
representado pela restituio do ICMS cobrado a maior quando a operao final for de valor superior ao
do fato gerador presumido. Irrelevante que no tenha sido subscrito por todos os Estados, se no se cuida
de concesso de benefcio (LC 24/75, art. 2., INC. 2.). Impossibilidade de exame, nesta ao, do
decreto, que tem natureza regulamentar. A EC n. 03/93, ao introduzir no art. 150 da CF/88 o 7.,
aperfeioou o instituto, j previsto em nosso sistema jurdico-tributrio, ao delinear a figura do fato
gerador presumido e ao estabelecer a garantia de reembolso preferencial e imediato do tributo pago
quando no verificado o mesmo fato a final. A circunstncia de ser presumido o fato gerador no
constitui bice exigncia antecipada do tributo, dado tratar-se de sistema institudo pela prpria
Constituio, encontrando-se regulamentado por lei complementar que, para definir-lhe a base de
clculo, se valeu de critrio de estimativa que a aproxima o mais possvel da realidade. A lei
complementar, por igual, definiu o aspecto temporal do fato gerador presumido como sendo a sada da
mercadoria do estabelecimento do contribuinte substituto, no deixando margem para cogitar-se de
momento diverso, no futuro, na conformidade, alis, do previsto no art. 114 do CTN, que tem o fato
gerador da obrigao principal como a situao definida em lei como necessria e suficiente sua
ocorrncia. O fato gerador presumido, por isso mesmo, no provisrio, mas definitivo, no dando
ensejo a restituio ou complementao do imposto pago, seno, no primeiro caso, na hiptese de sua
no-realizao final. Admitir o contrrio valeria por despojar-se o instituto das vantagens que
determinaram a sua concepo e adoo, como a reduo, a um s tempo, da mquina-fiscal e da evaso
fiscal a dimenses mnimas, propiciando, portanto, maior comodidade, economia, eficincia e
celeridade s atividades de tributao e arrecadao. Ao conhecida apenas em parte e, nessa parte,
julgada improcedente.
(Pleno, Rel. Min. Ilmar Galvo, v.m., j. 8/5/2002, DJ 22/11/2002, republicado em 13/12/2002, p. 60 )
grifos apostos.

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