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Instituiese"accountability"nateoriademocrticacontempornea
DalsonBrittoFigueiredoFilho

Publicadoem10/2010.Elaboradoem09/2010.

Discutese a relao entre a teoria da democracia e a teoria da escolha social, bem como a
associaoentreaseparaodepoderesearesponsabilizaodemocrtica.
INTRODUO
Inegavelmente,oconceitodedemocraciaumdostemasmaisdiscutidospelateoriapolticaclssicaecontempornea.De
formageral,enquantoqueadoutrinaclssicalanouasbasesnormativasdessetermo,asabordagenspositivasconcentraram
esforosanalticosnosentidodeestimarquaissoosfatoresqueinfluenciamaorigemeapermannciadeumdeterminado
arranjoinstitucionaldemocrtico.Emtermosmetodolgicos,issoquerdizerqueoarranjoinstitucionaltratadocomovarivel
dependente. Podem ser includos aqui os trabalhos sobre transio de regimes em que o foco da anlise se concentra em
identificaroselementosqueimportamparaexplicarasondasdedemocratizao,sejamelesmaisestruturaisouagenciais,
assimcomoidentificaramMahoneyeSnyder(1999).
Invertendo o lado da varivel na equao, grande parte da pesquisa emprica comparada procura estimar o efeito dos
diferentesdesenhosinstitucionaissobreoutrasvariveis(desenvolvimentoeconmico,nveisdecorrupo,probabilidadede
colapso do regime, etc). Nessa linhagem, como bem apontou Amorim Neto (2006), possvel destacar os estudos sobre a
relaoentresistemadegovernoeasobrevivnciaderegimesdemocrticos(Cheibub,PrezeworskieSaiegh,2004).Deacordo
com Haggard e McCubins (2003), "a generation of work has shown that institutions affect various political outcomes"
(HaggardeMcCubins,2001,p.01).Ou,maisespecificamente,comoassinalouMelo(2007),muitostrabalhossepreocupam
emmensuraroefeitodo"desenhoinstitucionaleseusimpactossobredimensesrelevantesdasdemocraciascontemporneas"
(Melo,2007,p.01).Aquioarranjoinstitucionaloperacionalizadocomovarivelindependente.Ofatoquenosepodenegar
o peso da dimenso institucional nas explicaes sobre o funcionamento dos regimes democrticos. Gradativamente, os
especialistas comearam a incorporar em seus modelos analticos fatores institucionais que, em menor ou maior grau,
constituem as variveis explicativas. Nesse sentido, esse paper discute algumas questes seminais que norteiam o debate
especializado sobre o funcionamento das democracias contemporneas a partir de dois principais pontos: instituies e
accountability.
Paratanto,oartigoestdividodaseguinteforma:inicialmentefazseumabreverevisodaliteraturaquetratadarelaoentre
ateoriadademocraciaeateoriadaescolhasocial,concedendoespecialatenoaosefeitosdaciclicidadeedaregradamaioria
sobreoprocessodetomadadedeciso.Naseqncia,buscaseconsolidaroescopotericodaanliseapartirdenoesbsicas
da teoria do principalagente visvis sua relao com o desenho institucional e accountability. Alm disso, discutese a
associao entre a separao de poderes e a responsabilizao democrtica. Na terceira parte, o foco repousa sobre a
representaoeseusdesvios.Naltimaseoapresentaseasprincipaisconclusesdopresentetrabalho.

1.ACRTICADERIKER
ATeoriadaEscolhaSocial(Social Choice Theory) se preocupa fundamentalmente com a forma pela qual as preferncias
individuais so agregadas em escolhas coletivas. NaspalavrasdeRiker(1982),"social choice theory is about the way the
tastes,preferences,orvaluesofindividualpersonsareamalgamatedandsummarizedintothechoiceofacollectivegroup
orsociety"(Riker,1982,p.01).Comefeito,durantemuitotemposeacreditouquedecisescoletivaspoderiamsertomadasa
partirdasimplesagregaodedemandasparticulares.Tantoaidiade"bemcomum"comooconceitode"vontadegeral"que
nutriramfortementeadoutrinaclssicadedemocraciapartemdopressupostodequeaagregaodeinteressesindividuais
podeproduzirdecisescoletivamentepartilhadas.
justamentecontraessepressupostoquenosRiker(1982)comotambmoutrosespecialistasvoerigirsuascrticas.Por
exemplo, Dahl (1961) argumenta que "analysis of individual preferences cannot fully explain collective decisions, for in
additionweneedtounderstandthemechanismsbywichindividualdecisionsareaggregatedandcombinedintocollective
decisions"(CFImmergut,1998).DeacordocomImmergut(1988),asdiferentestradiesdoneoinstitucionalismotambm
rejeitam que interesses individuais podem ser eficientemente agregados e que decises polticas possam ser baseadas no
amlgamadedemandasparticulares.Nooriginal,

"Human interests are so complex, that to speak of summing or


aggregating them is merely applying a metaphor to a complicated
process. Mechanisms for aggregating interests do not sum but in
factreshapeinterestsbydevelopingnewideasthroughdiscussions
andgettingsomepersonstoredefinetheirpreferences,byselecting
out some interests at the expense of others, or by reducing a
multifaceted set of issues to two alternatives that can be voted on"
(Immergut,1998,p.11).
Tecnicamente, foi a partir do paradoxo de Condorcet, mais contemporaneamente formalizado sob o teorema da
impossibilidadedeArrow(1951)queoproblemadaagregaodeprefernciassetornouproeminentenodebateespecializado.
DeacordocomRiker(1982),

"In an election with three or more alternatives and three or more


voters,itmayhappenthatwhenthealternativesareplacedagainst
eachotherinaseriesofpairscomparisons,noalternativeemerges
victoriousovereachoftheothers:votingfailstoproduceaclearcut
winner"(Riker,1982,p.2).
Ou seja, isso quer dizer que a agregao de preferncias individuais racionais pode levar, via regra da maioria, a escolhas
coletivasincoerentes.Emespecial,apartirdeRiker(1982)quearelaoentreateoriademocrticaateoriadaEscolhaSocial
sistematicamenteanalisada.Operacionalmente,oeloentreasduasteoriasrepousasobreoatodevotarprocessodetomada
dedecisoviavotaoqueconsideradoporRiker(1982)oprincipalcomponentedosistemademocrtico.Emsuaspalavras,
"alldemocraticideasarefocusedonthemechanismofvoting"(Riker,1982,p.5).justamenteessecomponentequetorna
possvelestudararelaoentredemocraticmeansedemocraticends.

"we can say that voting, which is a main subject in the theory of
social choice, is at the heart of both the method and the ideal of
democracy. Clearly, therefore, the theory of democracy must be
intimately involved with the theory of social choice" (Riker, 1982,
p.8).
nessesentidoqueacrticadeRiker(1982)sedirigeaumdospilaresdateoriademocrticaclssica.Nohmaisespaopara
aidiade"governodopovo"namedidaemqueaoscidadoscabe,sobretudo,selecionarogoverno,viaeleiescompetitivas,e
nogovernar.Paraele,"thekindofdemocracythatthussurvivesisnot,however,popularrule,butratheranintermittent,
sometimes random, ever perverse, popular veto" (Riker, 1982, p. 244). Em sntese, Riker enfatiza, por um lado, que a
manipulao dos mecanismos decisrios afeta os resultados das escolhas. Por outro, aponta as patologias da racionalidade
coletiva,demonstrandoqueumconjuntodeindivduosracionaispodechegaradecisescoletivasincoerentes.Aconcluso
deogovernodopovonopassadeumaquimera,umaimpossibilidadelgica.

1.1ACONTRAARGUMENTAODEMCGANN:CICLICIDADEEDELIBERAO
UmaimportanteconclusodeRiker(1982)dequeavontadegeralnopodeserreveladaatravsdaregradamaioria.Logo,se
nopossveldeterminaravontadedopovo,tecnicamenteimpossvelfazercomqueogovernoajanosentidodecontemplar
osinteressesindividuaisdoscidadosviapolticapblica.AnthonyMcGann(2006)rejeitaessasimplicaesemrelaoaos
efeitosdaciclicidadesobreademocracia.Paraele,"cyclingissimplythesituationwherepartiesorlegislatorscancombine
inavarietyofdifferentwaystoformamajoritycoalition"(McGann,2006,p.3).OucomodefiniuMiller(1983),cyclingisa
normal, indeed beneficial, part of democracy as we know it (CF in McGann, 2006, p.3). McGann argumenta que ao se
consideraraciclicidadecomoapresenadeumaalternativaganhandoraento:

"We can provide a meaningful justification of democracy without


denying the results of social choice we can reconcile majority rule
with minority protection and we can provide a concept of social
reasonappropriateforapluralsociety"(McGann,2006,p.3).

Ainda, McGann defende que"cycling does not undermine the case for majority rule and a nonminimal conception of
democracy. Rather, cycling is an essential to the working of democratic decision making (McGann, 2006, p.04). Alm
disso,eleafirmaqueasconclusesdeRikerarespeitodosresultadosdaescolhasocialsoquestionveis.McGannconcorda
que dada a ciclicidade das preferncias, no existe um mtodo de agregao razovel que informe uma opo sempre
vencedora. Todavia, isso no motivo para julgar a regra majoritria como arbitrria. Para ele, majority rule is the only
decisionrulethatisprocedurallyfairintermsoftreatingallvotersandalternativesequally(McGaan,2006,p.84).
McGannafirmaqueasbaseslgicasdaliteraturasobredemocraciadeliberativaproblemtica,logo,suasconclusestendem
a ser necessariamente inconsistentes, principalmente a noo de "ideal speech situation" de Habermans. Procedimentos
democrticosdevemsercompreendidoscomoregrasqueestruturamadeliberaoenocomofunesdeescolhasocialque
transformamdemandasparticularesemescolhascoletivas.Elecriticaaidiadeunforcedconsensuscomoalgoquenopode
existirnapolticamesmocomoumapossibilidadelgica.Tambmcontestaosefeitosdadeliberao.ParaMcGann(2006)se
atribuimuitosefeitosdeliberaosemqueelanecessariamenteproduzataisresultados.

1.1.1.PORQUEAREGRAMAJORITRIASERIADESEJVELAFINAL?
Inegavelmente,aseleiesconstituemumelementocentraldequalquersistemadegovernorepresentativo.ParaSchumpeter
(1942), a funo essencial das eleies selecionar os ocupantes dos cargos eletivos. Mais recentemente, Powell (2005)
argumentou que "democracy is identified by the institutional features of universal adult suffrage, free and competitive
elections to choose policy makers, multiple information sources, multiple political parties, and civil and political rights
(Powell,2005,p.62).Paraele,oprocessoeleitoralpodeserconsideradocomoummomentodistintoparapenalizaroupremiar
osgovernanteseleitos.Emsuaspalavras,"theminimalvetoonincumbentsistheessenceofelectionsasinstrumentsofcontrol"
(Powell, 2000, p.11). Ou seja, a capacidade dos eleitores de responsabilizarem seus representantes, reconduzindo os bons
incumbentsenquantoqueosineficientesseriamafastados.
ComobemapontouMelo(2007),opotencialderesponsabilizaovariaamplamenteemfunodosarranjosinstitucionais
ou, mais acertadamente, do desenho constitucional de um pas (Melo, 2007, p.13). Em relao aos desenhos majoritrios,
alguns analistas argumentam que a sua adoo tende a reduzir o nmero de partidos e a aumentar a distoro de
representatividade (Melo, 2004). De acordo com Powell (2000), sistemas majoritrios tendem a produzir governos mais
estveiseresponsivos.Almdisso,comumenteargumentadoqueosistemamajoritrioperdeemrepresentatividade,masele
ganhaemeficinciadecisrio.Ouseja,existeumtradeoffinerenteacadaopodedesenhoinstitucional.Oquadroabaixo
ilustradiferentescaractersticasdossistemasmajoritrioeproporcionalemperspectivacomparada.
Quadro01Tradeoffdodesenhoinstitucional

Distoro
representao

de

Eficinciadecisria

Paralisia

Representatividade

Majoritrio

Proporcional

De acordo com Melo (2007), a literatura especializada em cincia poltica comparada tem superestimado a dimenso da
accountability vertical como um proxy da qualidade democrtica, criando inclusive um vis. Para ele, essa tendncia se
manifesta quando os analistas utilizam o conceito estreito de responsabilizao para avaliar a qualidade da governana em
pasesqueexibemumdesenhoinstitucionalproporcional.
Tecnicamente,atravsdautilizaodosmodelosdevetoplayers(VP)quemuitosestudosapontamasuperioridade,noque
diz respeito eficincia decisria e responsabilizao democrtica, dos desenhos majoritrios em relao aos de corte
consociativo/proporcional.IssoporqueonmerodeVPnegativamentecorrelacionadocoma"decisividade"dogovernoe
positivamente associado sua "resolutividade" (Cox e McCubbins, 2001). Esquematicamente, o desenho constitucional
influencia a separao de poderes (separation of powers) e a separao de objetivos (separation of purpose). Essas duas
dimenses, quando combinadas s regras eleitorais, influenciam o nmero de atores com poder de veto. Em especial, a
engenhariaconstitucionaladotadaporumdeterminadopasvairegularosreferidostradeoffs.
De acordo com Cox e McCubbins (2001), "decisiveness is the ability of a state to enact and implement policy change.
Resolutenessistheabilityofastatetocommittomaintainingagivenpolicy"(CoxeMcCubbins,2001,p.26/27).Onmero
efetivodeatorescompoderdeveto(NEVP)vaiinfluenciarfortementeaformapelaqualosistemavairesolveressetradeoff.
IssoporquequantomaioroNEVP,maiorserooscustosdetransao,dificultandoamudana(menordecisividade,porm,
maiorresolutividade).Oinversotambmverdadeiro,umsistemamaisresolutodevesermenoscapazdeproduzirdecises,e,
dessaforma,sermenosdecisivo,comobemlembrouMelo(2007).Afiguraaseguirilustraessarelao.
Figura01TradeoffentreDecivivenesseResoluteness

Nolimite,amaximizaodedecisividade,ilustradopeloponto(B)nafiguraacima,podelevarinstabilidadedaspolticas.No
outrooposto,aotimizaodaresolutividadepodelevarparalisiadecisria.OsegundotradeoffapontadoporCoxeMcCubbins
(2001) diz respeito orientao pblica ou privada das polticas pblicas. Para eles, quanto maior for o nmero efetivo de
atorescompoderdeveto,tantomaisorientadaprivadamenteserapoltica.Ocontrriotambmverdade,ouseja,quanto
menorforoNEVP,maioraprobabilidadedapoltica"improveallocativeefficiency,andpromotethegeneralwelfare"(Cox
eMcCubbins,2001,p.28).Emsntese,odesenhoinstitucionalimportafortementeparaexplicarcaractersticasrelevantesdo
funcionamentodasdemocraciascontemporneas[01].

2.OPROBLEMAGERALDAACCOUNTABILITYCOMOPROBLEMADEDELEGAO:MORENOETAL
EMCCUBBINS/COX
DeacordocomLupia(2001),adelegaoocorrequandoalguminvocaoutrosparaagiremseunome.Tecnicamente,umadas
principaismotivaesdadelegaoaampliaodoespectrodequestesquepodemserenfrentadaspelomesmoindivduo
(principal). De acordo com Melo (2007), "O conhecimento sobre os efeitos de arranjos institucionais distintos sobre a
capacidadedoscidadosdepuniroupremiarampliouseconsideravelmenteapartirdecontribuiesinformadaspormodelos
principalagente"(Melo,2007,p.01).Enquantooseleitoressooprincipal,osrepresentantessotratadoscomoosagentes.
Comefeito,ademocraciarepresentativapermeadapor"chainsofdelegation",parausaraexpressodeStrom(2003).De
acordocomaterminologiatcnica,oprincipalpodeescolherentredelegarouno,eoagentepodetrabalharouno(shrink)
(Bendoretall2001).Nessarelao,comumaocorrnciadecustosnoexercciodadelegao(agencyloss).Tecnicamente,o
principal (eleitores) vai concentrar esforos no sentido de minimizar problemas de adverse selection e moral hazard. A
seleoadversapodelevaroprincipalaescolheragentes"errados",ouseja,quenopossuemascapacidadese/ouinteresses
desejadospeloprincipal.Oriscomoralocorrequandooagente,umavezescolhido,temincentivosparaagircontrariamentes
demandasdoprincipal.
Como bem apontou Melo (2007), a transposio desse modelo analtico para estimar o efeito de diferentes arranjos
institucionais sobre outras variveis dependentes foi operacionalizada atravs da idia de eleies como mecanismo de
accountability.Aperguntaseminalcomooseleitores(principal)podemmanteroagente(representantes)accountables
suas demandas? Parte da literatura especializada defende que o desenho institucional um fator central para explicar a
eficinciapelaqualoprincipalpoderinfluenciaroagenteacooperarcomosseusinteresses.Issoporqueelevaiinfluenciarno
saseparaodepoderes(separationofpower),mastambmaseparaodeobjetivos(separationofpurpose).Porexemplo,
Strom(2003)argumentaque"thechoiceanddesignofaparliamentarysystemhasparticularlyimplicationsfortheforms
and severity of political agency problems" (Strom, 2003, p.55). Para Cox e McCuubins (2001), "The primary tools that
peopleretaininordertoensureappropriatebehavioronthepartoftheirrepresentativesaretwo:thepowertoreplace
themanelectiontimeandthepowertosetconstitutionalrulesofthepoliticalgame"(CoxeMcCubbins,2001,p.21).Paraeles
existemtrsprincipaiscadeiasdedelegao:

"1) the sovereign people delegate decisionmaking power (usually


via a written constitution) to a national legislature and executive
() 2) delegation occurs when the details of the internal
organization legislature and executive are settled () 3) the
legislature and the executive delegate to various bureaus and
agenciestoexecutethelaws"(CoxeMcCubbins,2001,p.21/22)
Moreno,CrispeShugart(2000)alertamquesistemaspresidencialistasnaturalmenteproduzemmltiplosagentes(presidente
econgressistasseunicameral,sebicameralessesdoismaisosenado).Nooutrooposto,sistemasparlamentaristaspodemser
melhorcompreendidoscomoumacadeiaderelaeshierrquicasemquecadaprincipalpossuiapenasumagente.Maisuma
vez,avarivelchaveparaexplicaressasdiferenasodesenhoconstitucional.Esquematicamente,odesenhoconstitucional
(DC) define as regras eleitorais (RE) que por sua vez estabelece o tipo de delegao que ser produzida e, esta, influencia
diretamente a efetividade da accountability. Moreno, Crisp e Shugart (2000) apontam dois mecanismos que podem ser
utilizadosparaevitarqueosagentes(polticoseleitos)nooprimamoprincipal(eleitorado).Soeles:1)nested hierarchies
(tpicodesistemasparlamentaristas)e2)HorizontalExchange(comumemsistemaspresidencialistas).
Em particular, Moreno, Crisp e Shugart (2000) defendem que sistemas presidencialistas utilizam uma mistura de
accountability vertical + horizontal exchange, concentrando esforos analticos sobre a relao dessas duas dimenses.
Moreno,CrispeShugart(2000)argumentamqueanaturezadarelaodeaccountabilityverticalentreeleitoresepolticos
umfatordecisivoparaexplicarofuncionamentodemecanismosdehorizontalexchange.Avarivelexplicativarepousasobre
otipodeconexoentreoprincipaleoagente.EssarelaodeaccountabilityverticalentreoExecutivoeamaioriaparlamentar
produz partidos mais programticos e disciplinados. Em sistemas presidencialistas, a conexo direta, via eleies
presidenciais.Moreno,CrispeShugart(2000)enumeramalgumascondiesparaqueosistemadehorizontalexchangeseja
eficiente. So elas: 1) separation of origin and survival 2) overlapping functions 3) Countervailing ambitions. Esses
elementos,quandoconsideradosemconjunto,dependemdosistemadedelegaoqueporsuavezmoldadopelotipode
desenhoconstitucional.
2.1AsprcondiesinstitucionaisparaumaaccountabilityefetivaemPowelleArato

Powell (2005) afirma que "in a democracy responsiveness cannot depend solely on the good will of policy makers.
Responsivenessimpliesthatinstitutionalizedarrangements,andaboveallelections,reliablyconnectcitizenstothosewho
makepolicyintheirname"(Powell,2005,p.63).Ouseja,necessrioestabelecermecanismosinstitucionaisqueconectemos
eleitores aos seus representantes, conferindo aos primeiros a possibilidade de avaliar o desempenho desses ltimos.
Canonicamente,aseleiessoconsideradasoprincipalmecanismoderesponsabilizaodosgovernantespeloseleitores.A
figuraabaixoilustraoencadeamentodesseselos.
Figura02ModelodePowell(2005)
Deacordocomaliteraturaespecializada,existemdoisprincipaistemasrelacionadoseficinciadessascadeias.Oprimeiro
delesrefereseaodebatesobredesenhosmajoritriosversusproporcionais.SegundoPowell(2005),

"Themajoritangoalisdirectlytoconvertcitizensexpressed voting
preferences into governments with exclusive policymaking power.
Proportionalists, by contrast, favor institutions that first channel
into the legislature the various major configurations of citizen
preferencesweight,ofcourse,accordingtotherespectivesizesof
thegroupsholdingthosepreferences"(Powell,2005,p.65).
Osegundodizrespeitoaosefeitosdopresidencialismoedoparlamentarismosobreacapacidadedoseleitoresmanteremseus
representantes accountable. A despeito dos efeitos dessas duas dicotomias (majoritarismo versus proporcionalismo e
presidencialismo versus parlamentarismo) Powell (2000) identifica alguns elementos que facilitam a responsabilizao
democrtica.Soeles:

"A first condition is that citizens must know who is responsible for
policy making. A second condition is that they must have fair
opportunitytocastmeaningfulvotefororagainstthepolicymakers.
Giventhese two conditions, they could use their votes to retain the
good policymakers and send the bad ones packing" (Powell, 2000,
p.51).
Ou seja, a clareza de responsabilidades uma condio importante para que as eleies funcionem efetivamente como
instrumentosdecontroledosrepresentadossobreosrepresentantes.Comoficouevidenteaolongodessetrabalho,odesenho
constitucional um fator chave para explicar o maior ou menor grau de clareza de responsabilidades de um determinado
regime.Logo,quantomaioraconcentraodepoder(quantomaismajoritrioforodesenhoinstitucional),maiorsernosa
identificabilidadedosgovernosfuturoscomotambmaclarezaderesponsabilidades,dessaforma,maioracapacidadedos
eleitoresdepenalizarourecompensarodesempenhodosincumbents.Ouseja,htambmumtradeoffentreafragmentao
dopodereaclarezaderesponsabilidades.Afiguraabaixoilustraessarelao.
Figura03Tradeoffentrefragmentaodopodereclarezaderesponsabilidade

Noponto(A),enquantooregimemaximizaclarezaderesponsabilidadestendeaconcentrarautoridade.Nooutrooposto,a
excessiva fragmentao do poder, ilustrada pelo ponto (B), implica em reduo da capacidade dos eleitores identificarem
"quem fez o que". E, como j foi dito, a baixa visibilidade em relao ao comportamento dos representantes influencia
negativamenteacapacidadedoseleitoresutilizaremaseleiescomomecanismodecontrole,ouseja,comoinstrumentode
accountability.
2.1.2Separaodepodereseaccountability:AckermaneSamuels
DesdeAristtelesqueosespecialistassepreocupamemidentificaromelhordesenhoconstitucional.Empiricamente,procura
seestimaremquemedidadiferentesdesenhosinstitucionaisproduzemresultadosdistintos(opressupostodequeoarranjo
institucionalimportafortementeparaexplicarospoliticaloutcomes)e,dopontodevistanormativo,buscaseadotaromelhor
desenhoinstitucional.ParaAckerman(2000),omodeloemqueoprimeiroministrogovernacomoapoiodolegislativoomais
adequado para garantir os trs princpios bsicos da separao de poderes: democracia, profissionalismo e a proteo de
direitos fundamentais. Ele demonstra como a separao de poderes, formalmente materializada em presidencialismo, vai
influenciarnegativamenteacapacidadedogovernodeimplementarosreferidosprincpios.
Aoconsideraradimensodalegitimidadedemocrticaoautorexpeasdesvantagensdopresidencialismoemrelaoao
parlamentarismo.Tecnicamente,elecomparaasvirtudeseosvciosdopresidencialismoeomodeloclssicodeWestminster,
afirmandoqueregimespresidencialistastendemagerarnoscrisesdegovernabilidade,mastambmapresentamumamaior

probabilidadededegeneraoemregimesautoritrios.OutravarivelquesegundoAckerman(2000)estintimamenteligada
ao desenho presidencialista (desde que utilize sistema de reapresentao proporcional) referese ao efeito negativo que o
nmerodepartidosexercesobreaestabilidadedacoalizodogoverno.Umdesenhoconstitucionalquecombinaseparaode
poderesmaiseleiesproporcionaisproduz,outemmaiorprobabilidadedeproduzir,umasriedeefeitosnegativossobreos
princpios da democracia, do profissionalismo e da defesa de direitos fundamentais. Essa a essncia do argumento de
Ackerman(2000).
Samuels(2007),poroutrolado,vaidesafiaralgumasdessasconcluses,conferidoespecialatenoaquatroquestes:1)em
quemedidaaseparaodepoderesinfluenciaadecisivenesseresoluteness?2)qualoimpactodocabinetsobreoprocessoe
resultadospolticosentreregimesdemocrticos?3)aseparaodepoderescontribuiparacrisesoucolapsodoregime?4)de
queformaaseparaodepoderesafetacomonospensamosarespeitodarepresentaodemocrticaeaccountability?
Operacionalmente,SamuelsutilizadaadistinopropostaporShugarteCarey(1992)paraidentificarasprincipaisdiferenas
entrepresidencialismoeparlamentarismo.Soelas:1)separateoriginandsurvivalofexecutiveelegislativebranches2)
constitutionallyguaranteedexecutiveauthoritytoexecutethelawse3)chiefexecutivecontrolovercabinet.Aseparaode
origem(1)definidapeloprocessodeseleodosrepresentantesdospoderesExecutivoeLegislativo.Quandoaalocaode
cadeirasnolegislativoindependentetemseumsistemapresidencial.Aseparaodesobrevivnciaoprincpiopeloqualo
governotermina.Aoconsideraraseparaodepodereseseuimpactosobreadecisividadeeresolutividade,elelevantaquatro
hipteses,quaissejam:1)menosprovvelqueumsistemapresidencialistapuroaltereoStatusQuo2)osistemapresidencial
vai promover menos mudana dentro do policyspace 3) o sistema presidencial vai gastar mais tempo para sair do SQ
Polticax4)oscustosdetransaotambmseromaioresemsistemaspresidenciais(sidepayments).
Almdisso,Samuels(2007)procuraestimaroefeitodaseparaodepoderessobreapercepodoscidadosemrelaoaos
seusgovernos(confianaeresponsividade).Elecontestaavisoamplamentedifundidadequeossistemaspresidencialistas
so menos decisivos do que os parlamentaristas, dificultando a responsabilizao dos representantes pelos representados.
Tambm,considerainadequadaadicotomiaentredesenhosmajoritrioseproporcionaisnamedidaemqueamaioriados
pases combina elementos comuns aos dois modelos. Samuels rejeita a idia de que a clareza de responsabilidade um
elementoquefacilitaqueoseleitoresmantenhamosgovernantesaccountable.Paraele,ofocodevesersobre"thenatureof
attributionofpoliticalresponsability"(Samuels,2007,p.721).Ouseja,oseleitoresdevemresponsabilizarmaisfortementeos
representanteseleitosdiretamentedoqueosprimeirosministros(eleioindireta).Paraele,"clarity of responsability can
obscure the degree of attribution of responsability, but if voters do not first attribute responsability to an actor then the
complexity of the political system is irrelevant for accountability" (Samuels, 2007, p.721). Afirma, por fim, que em
determinadoscontextosaresponsabilizaomaioremsistemaspresidencialistasesemipresidencialistasdoqueemregimes
parlamentaristas.

3.AREPRESENTAOESEUSDESVIOS:CLIENTELISMOECORRUPOEMKITSCHELT
DeacordocomKitschelt(2000),grandepartedaspesquisassobrecompetiopolticaemregimesdemocrticosassumemque
osmecanismosdeaccountabilityqueligamoseleitoresselitespolticasfuncionamviaoprogramadopartidoeosresultados
obtidospelosrepresentantesnaimplementaodepolticas(votoretrospectivo).Essepressupostonolevaemconsiderao
outras formas de ligao entre eleitores e eleitos, por exemplo, carisma poltico individual e clientelismo. Kitschelt (2000)
considera que o modelo de accountability que conecta os eleitores aos representantes, via contedo programtico das
plataformas partidrias, tem sido dominante na pesquisa comparada. Isso, segundo ele, influenciou negativamente a
quantidadeeaqualidadedosestudosqueutilizamosoutroselos(carismticoeclientelista).Paraisso,Kitschelt(2000),retoma
osdoisproblemascentraisqueospartidosprecisamsolucionaremsistemasdemocrticos,assimcomosugeriuAldrich(1995).
Soeles:a)problemasdeaocoletivab)problemasdeescolhasocial(agregaodeprefernciasindividuaisemdecises
coletivas).
Idealmente, se um partido no concentra esforos na resoluo desses problemas, Kitschelt argumenta que autoridade
carismticadeumoupoucoslderesquemantmogrupocoeso.Poroutrolado,seospolticosseconcentraremapenasem
administrativetechnicalinfrastructuresemconcederatenoaoproblemadeagregaodeprefernciasoelogeradoentre
representantes e representados ser do tipo clientelista. Para o autor, clientelismo se caracteriza por reciprocidade,
voluntarismo,exploraoedominao.Ainda,eledistinguedoistiposdeclientelismo:a)tradicional(maispersonalizado)b)
moderno(maisimpessoal).
Kitschelt(2000)diferenciaoselosclientelistasdosprogramticos.Nesseltimo,ospartidosoferecempacotesdepolticasque
beneficiaro os eleitores indiretamente, sem incentivos seletivos. Isso no quer dizer, todavia, que partidos programticos
necessariamenteproverobenscoletivosenquantopartidosclientelistasproduziroautomaticamentebensparticulares.Nesse
sentido,oautordefendequemuitomaisfcilidentificarosaspectosprocedimentaisdetrocaentreeleitoresepolticosdoque
anaturezateleolgicaentreosprogramaspartidrios.Dessaforma,oelementoconstitutivobsicodosmodelosprogramticos
queospartidossolucionamseusproblemasdeagregaodepreferncias(socialchoiceproblems)atravsdodesenvolvimento
depolicypackagesquetornampossvelmapeartemasemumadimensopartidariamentecompetitiva.Namedidaemque
essasdimensesservemcomoatalhosinformacionais,elasproduzemclivagensentreoseleitoreseosdiferentespartidos.
O referido autor argumenta que em democracias clientelistas a corrupo um elemento constitutivo, enquanto que em
modelos programticos pode ser acidental. Ao considerar a questo de se os modelos programticos e clientelistas so
excludentes ou se retroalimentam mutualmente, o autor acredita que possvel combinar corrupo e clientelismo com

ideologicalpolitics,desdequeemnveisresiduais.Issoporqueseummodelofortementeprogramticoelatambmnopode
serfortementeclientelista.
Kitschelt(2000)discuteasteoriascomumenteutilizadaspelaliteraturaparaexplicaronveldedesenvolvimentopartidrio.A
primeira delas a da modernizao econmica. O argumento de que em sistemas economicamente subdesenvolvidos os
partidos tendero a patronagem, clientelismo e corrupo. A medida em que o sistema se desenvolve, os partidos se
institucionalizam, tornandose mais programticos. A segunda o nvel de educao. Isso porque quanto maior for a
escolaridade mdia da populao maior a probabilidade dela perceber os custos do clientelismo. Um outro elemento
utilizadoparaexplicaraemergnciadeumououtromodelodeligaoentreeleitoreserepresentantesseguintebinmio:
regraseleitorais+relaoExecutivoLegislativo.Quantomaisasregrasincentivaremopersonalismo,maioraprobabilidade
declientelismo.
No que diz respeito relao ExecutivoLegislativo, Kitschelt (2000) argumenta que sistemas presidencialistas so mais
propensosaoclientelismodoqueregimesparlamentaristas,elencandoquatromecanismosexplicativos:1)personalizaoda
competiopoltica2)essapersonalizaoincentivaadifusodecatchallappeals3)oprocessodeconstruodemaioria
parlamentartambmincentivaoclientelismo4)oscongressistas,pornoseremresponsveispelapermannciadochefedo
Executivopodemdeliberadamentenegarapoioemtrocadebenefciosparticularesparasuasclientelas.Maisumavezganha
fora o argumento de que o desenho institucional um fator chave para explicar uma srie de importantes dimenses das
democraciascontemporneas.

3.1.OPAPELDOSPARTIDOSNAAGREGAODEINTERESSES
UmaimportantecontribuioarespeitodafunodospartidospolticosfoifeitaporJonhAldrich(1995).DiferentedeDowns
(1957)quedesenvolveuummodeloespacialdecompetioeleitoralemqueasplataformasdospartidossoformuladasapartir
das preferncias dos eleitores para vencer as eleies, Aldrich (1995) enfatiza a importncia das instituies e do contexto
histrico para compreender o surgimento e funcionamento dos legendas partidrias. Para ele, os partidos polticos foram
criados para resolver trs tipos de problemas: 1) regular a competio 2) viabilizar decises no interior do governo e 3)
convenceroeleitoradoasemobilizarevotar.Emtermosmaistcnicos,issoquerdizerqueospartidosservemnospara
solucionar dilemas de ao coletiva como tambm problemas de agregao de interesses individuais em decises coletivas
(socialchoice).
DeacordocomKitschelt(2000),oinvestimentonainfraestruturaorganizacionaladministrativadopartidoquefacilitaa
soluodedilemasdeaocoletiva.Paralidarcomoproblemadaescolhasocial,oreferidoautorsugerequeospartidosdevem
investir na construo de uma plataforma programtica. Esse programa reduzir os custos de coleta de informao j que
representaumatalhoinformacionalemqueoeleitorpodeanteciparaposiodeumpolticoindividual/partidosobreum
determinadotema.
Jfoiditoqueodesenhoinstitucionalinfluenciafortementeodesenvolvimentodosistemapartidrio.Dessaforma,grande
parte da literatura especializada tem concentrado esforos analticos em estimar em que medida as regras eleitorais
influenciamumasriedevariveisdependentes,entreelas,ocomportamentoindividualdoscongressistas.Emespecial,desde
Durverger (1954) que os cientistas polticos sabem que o tipo de regra eleitoral um fator chave para entender a
institucionalizaodaslegendaspartidrias.Issoporqueenquantoqueapluralityruletendeaproduzirsistemasbipartidrios,
desenhosproporcionaisinfluenciampositivamenteonmeroefetivodepartidos.Esseargumentoganhamaisforaemdistritos
de grande magnitude. Teoricamente, quanto mais candidatecentered forem as regras eleitorais, menor a eficincia dos
partidoscomomecanismodeagregaodeinteresses.Damesmaforma,abaixainstitucionalizaodospartidosimplicamenos
regularidadenospadreseregrasdecompetio,razesmaisfrgeisnasociedadeepersonalizao(Mainwaring,2001).Em
sntese, as regras eleitorais influenciam o tipo de relao que vai ser estabelecida entre representantes e representados (+
partidriaou+personalista).
Shugart(2001)identificatrsvariveisqueinfluenciamonveldepersonalizaodoprocessoeleitoral.Soelas:1)Oprocesso
pelo qual os partidos selecionam os candidatos 2) a possibilidade oferecida aos representados para votarem em seus
representantes 3) a magnitude do distrito eleitoral. Similarmente, para Samuels (2001), existem determinados sistemas
eleitorais que incentivam, ou mesmo exigem, estratgias de voto pessoal. Nesses sistemas, o partido no representa
eficientemente um atalho informacional para eleitores desinformados, dificultando assim a identificabilidade das aes e a
clarezaderesponsabilidade.
DentreasteoriaspositivassobreofuncionamentodoLegislativodistributiva,informacionalepartidriajustamenteessa
ltimaquerompecomavisocannicadequeospartidossofracosnaarenalegislativa.Ospartidos,parautilizaraexpresso
de Gary Cox e Matthew McCubbins, ajudam a evitar "ineficincias eleitorais". Em uma palavra, seja para desempenhar a
funodecoordenao(CoxeMcCubbins,1993),sejaparaminorarosproblemasincorridosduranteadelegao(Kiewiete
McCubbins,1991),norestadvidadequeospartidospassamaassumirumpapeldiferentedoqueeraanteriormentedefinido
pelasabedoriaconvencional.DeacordocomPereiraeMueller(2003),

"Podese atribuir aos trabalhos de Gary Cox (1987) e Cox e


McCubbins (1993) as tentativas mais elaboradas de "bring the party
back in" para explicar o comportamento legislativo no como
motivado pelos benefcios decorrentes da "conexo eleitoral", mas
sim orientado pelas restries das regras e procedimentos
centralizadores presentes na arena legislativa, que colocam os
partidos polticos em vantagem sobre os deputados
individualmente"(PereiraeMueller,2003,pp.737).
Seja como for, parece inegvel a importncia dos partidos polticos ora como fatores independentes ora como varivel
dependente nos modelos de explicao do funcionamento dos sistemas democrticos elaborados pela cincia poltica
contempornea.Comefeito,estimaracuradamenteosefeitosdaarenaeleitoralsobreaparlamentarouoinversoaindaumdos
maiorescamposdeincertezadacinciapolticacontempornea,emespecial,noBrasil.Inegavelmente,osestudosseminais
nessastemticasforamproduzidospelaliteraturanorteamericanaemuitosdelesinfluenciaramdeformadecisivaaformao
daagendadepesquisaqueinvestigaocomportamentolegislativoemnossopas(Limongi,1994).Atarefadeestimaremque
medidaasvariveiseleitoraisepartidriassofatoresdecisivosnestembitoocupaaquimuitasdasmelhorescabeasdoramo.
ConcordandocomLimongi(2002),acreditoqueistofrutodoprocessodeinstitucionalizaosofridopeloBrasilnoperodo
ps1988.Entretanto,seasdivergnciasparecemalcanaraltonveldeefervescncia,aproduocientficasobreotemaainda
temmuitaestradaparapercorrer(Santos,2002).

4.CONCLUSO
Esse trabalho concentrou esforos analticos em discutir a influncia de dois elementos seminais presentes na discusso
contemporneasobreademocracia,quaissejam,instituieseaccountability.Claroestquenosepretendeuaquiexplorar
todosospontosrelevantesapontadospelaliteraturaespecializada,nemtampoucoexauriratotalidadedasrelaesentreume
outroelemento.Issoseriademasiadamenteinadequadoedificilmenteexeqvel.
Aidiacentralfoiestabelecer,semprequepossvel,umaperspectivaanalticacomparadaentrealgunsautoresigualmente
importantes. Com efeito, foi possvel notar claramente que no s a dimenso institucional como tambm a accountability
democrticasovariveisamplamenteutilizadospelosmodelosdeexplicaoelaboradospelacinciapolticacontempornea
maispositiva.
Dessaforma,oprincipalobjetivodesseartigofoiargumentarafavordopapelcentralqueinstituiesearesponsabilizao
passam gradativamente a assumir nos modelos de explicao. Isso porque durante algum tempo houve uma tendncia a
relegarasvariveisinstitucionaisaosegundoplano,paradizeromnimo.Acreditofortementequepossvelidentificarao
longododesenvolvimentodacinciapolticacontemporneadeterminadasquestesqueapesardeteremsidoanalisadassob
perspectivas diferentes e at mesmo antagnicas conservam, em maior ou menor grau, uma essncia comum: instituies
importam.
Esseofatorcentralquepossibilitaacontinuidadedasdiscusseseacumulatividadedoconhecimento.Maisdoqueisso,
justamente a contribuio do neoinstitucionalismo que permite que cincia poltica contempornea seja capaz de tentar
oferecerexplicaesmaisrobustasaos"novos"problemasenfrentadospeladisciplina.Emumafrase:negaraimportnciaea
relevnciadasinstituiesparacompreenderosproblemascontemporneosnegaraprpriaessnciadacinciapoltica.

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NOTA
Cabe lembrar
reconhecidamente
incentivar
desinformados(Downs,1957).Logo,elespoderoencontrardificuldadesparautilizaraseleiescomomecanismodeaccountability.
responsabilidades,todavia,oseleitoressimplesmentenoconcedematenosistemticacoletadeinformao,devidoaoseualtocusto,tornandoseracionalmente
creditclaimeblameshiftinge
queumdeterminadocidadoprocureseinformararespeitodasatividadesgovernamentais,incumbentsechallengerspodemseengajaremumapolticadeliberadade
comomecanismodeaccountability.
conclusessebaseiamnaanlisedavisomajoritriadedesenhoinstitucional.
seriademasiadamenteinadequado.Pelocontrrio,sugereseapenasqueosresultadosdessaspesquisasnodevemsertomadoscomomodelosdefinitivosjquesuas
demandas
que de
Melo
cunho
por
(2007)
reformas
normativo
acabar
adverte
Aoque
confundindo
apresentar
que
que
so
geralmente
avaliaes
inteiramente
o
essa
eleitor.
ressalva
de
no
possveis
Poucos
so
inconsistentes.
terica
consistentes
analistas
ineficincias
no sediscordariam
Por
pretende
com
polticas
exemplo,
o desenho
aqui
de
e institucionais
desconsiderar
em
que
constitucional
tal
determinados
procedimento
so
a validade
dos
muitas
pases
contextos
pode
dos
vezes
analisados.
diminuir
estudos
baseadas
pode anteriormente
a
haver
Em
Ainda,
eficincia
em
um
uma
conceitos
essas
outro
do
grande
mencionados.
avaliaes
processo
cenrio,
e instrumentos
clareza
por
eleitoral
podem
mais
Isso
de

Autor
DalsonBrittoFigueiredoFilho
AtualmenteprofessorAdjuntoIdoDepartamentodeCinciaPolticaevicecoordenadordo
ProgramadePsgraduaoemCinciaPoltica(PPGCPUFPE).DoutoremCinciaPoltica
pela Universidade Federal de Pernambuco (UFPE, 2012). Foi pesquisador visitante na
UniversidadedeIndiana(Bloomington,2014),naWilliamMitchellCollegeofLaw(SaintPaul,
2011)enaUniversidadedeWisconsin(Madison,2009).MestreemCinciaPoltica(UFPE,2009)ebacharelem
CinciasSociais(UFPE,2005)comgraduaosanduchenaUniversidadedoTexas(Austin,2003).

Informaessobreotexto
Comocitarestetexto(NBR6023:2002ABNT)
FIGUEIREDO FILHO, Dalson Britto. Instituies e "accountability" na teoria democrtica contempornea. Revista Jus
Navigandi,Teresina,ano15,n.2650,3out.2010.Disponvelem:<http://jus.com.br/artigos/17543>.Acessoem:15maio
2015.