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SACS ANO 2014 SEMANA ACADMICA DE CINCIAS SOCIAIS.

11 a 14 de Novembro de 2014, UFPI, Teresina-PI.


GT 10: ESTADO, INSTITUIES POLTICAS, MERCADO, ORGANISMOS
INTERNACIONAIS, E O SEU PAPEL DO DESENVOLVIMENTO, POLITICO,
SOCIAL E ECONMICO

Governabilidade: Relaes Entre o Executivo e o Legislativo no Perodo Ps 1988

Raul Wesley Leal Bonfim; Erlon Dias de Sales Santos1

RESUMO: O presente trabalho tem por objetivo examinar o impacto do arranjo


institucional brasileiro na centralizao da agenda legislativa nas mos do poder
Executivo no nvel federal ps 1988. Para isto, o paper retoma o debate sobre a possvel
instabilidade ocasionada pela combinao entre presidencialismo e multipartidarismo
(SARTORI, 1982; MAINWARING, 2001) e outra literatura que evidencia os limites da
tese anterior em analisar o caso brasileiro (LIMONGI & FIGUEIREDO, 1999;
PEREIRA & MUELLER, 2002). A hiptese aventada que a Constituio de 1988
concedeu enormes poderes legislativos para o Presidente da Repblica, o que garante o
apoio das lideranas partidrias do Legislativo em caso de formao de coalizes
governamentais majoritrias. Alm disso, existem fatores internos ao Legislativo federal
que possibilitam a construo de apoio parlamentar, mesmo em um ambiente de alta
fragmentao partidria, ou seja, de grande disperso do poder.

PALAVRAS-CHAVE: Relaes executivo-legislativo; arranjo institucional; agenda


legislativa e coalizes.

Graduandos do curso de Cincias Sociais da Universidade Federal do Piaui.


E-mail: raulbonfim16@gmail.com

APRESENTAO
De acordo com Limongi e Figueiredo (1999), a Constituio de 1988 concedeu
enormes poderes legislativos para o Presidente da Repblica, alm de amplas
prerrogativas parlamentares para os lderes partidrios. Isso possibilitou um alto grau de
centralizao do processo decisrio nas mos do poder Executivo no Brasil.
Esses novos dispositivos de coero, mantidos nas mos do presidente e dos
lderes partidrios, garantiram um melhor controle por parte dos partidos sobre suas
respectivas bancadas, mantendo assim um alto grau de disciplina partidria no
Congresso (LIMONGI & FIGUEIREDO, 1999).
No entanto, existem fatores internos ao prprio Legislativo federal que
possibilitam a construo de apoio parlamentar, mesmo em um ambiente de alta
fragmentao partidria. Entende-se que os parlamentares procuram maximizar seus
ganhos, buscando os meios mais eficientes para conquista-los. A escolha de votar ou
no levando em considerao os interesses do Executivo so determinadas no apenas
pelos poderes de legislar do Presidente, mas sim pelos possveis custos e benefcios
advindos desse comportamento em termos de recursos eleitorais.
Nesse contexto, o presente trabalho reveste-se em uma ferramenta considervel
para a compreenso de certas posturas sociais no campo poltico e, primordialmente, o
trato na busca da compreenso da dinmica das relaes entre os poderes Executivo e
Legislativo.

METODOLOGIA
O mtodo utilizado neste trabalho o da pesquisa bibliogrfica, no qual os resultados
obtidos referem-se aos incentivos gerados nas relaes entre os poderes Executivos e
Legislativos que do conta de manter a coalizo de governo dentro do Congresso,
destacando as principais mudanas institudas pela Constituio Federal de 1988 que
garantiram a centralizao dos recursos polticos e monetrios nas mos do poder
Executivo.

DISCUSSO TERICA
A partir da segunda metade do sculo XX, a abordagem neo-institucionalista
comea a se afirmar como um dos campos tericos mais importantes dentro da Cincia

Poltica no Brasil. Esse quadro produziu uma serie de estudos que tm valorizado a
lgica das instituies sobre as aes individuais.
A reafirmao da separao de poderes como princpio de estruturao da ordem
poltico-institucional trouxe um novo direcionamento para os estudos sobre instituies
polticas no perodo ps 1988 (GROHMANN, 2001). A partir disso, trs grandes temas
foram retomados: o sistema eleitoral, o sistema partidrio e o sistema de governo.
Durante a dcada de 1990, vrios autores (LAMOUNIER, 1989; AMES, 1995;
MAINWARING, 1999) viam na combinao entre presidencialismo e multipartido uma
barreira para a implementao de polticas pblicas no Brasil. Segundo essa viso, as
regras do processo eleitoral favoreciam a proliferao de um grande nmero de siglas
partidrias que, devido falta de dispositivos capazes de coordenar e controlar as
atividades das bancadas de cada partido, influenciariam diretamente na capacidade
decisria do poder Executivo.
Em contrapartida, outra corrente autores (MENEGUELLO, 1998; PEREIRA &
MUELLER, 2000; AMORIM NETO, 2002) postularam uma vertente analtica oposta,
seguindo uma direo distinta da anterior. Para eles, a Constituio de 1988 remodelou
as bases institucionais do atual sistema poltico brasileiro, alterando radicalmente as
relaes entre os poderes Executivo e Legislativo.
De acordo com Limongi e Figueiredo (1999) dois pontos relativos aos exames
acima mensurados foram alterados: 1) em relao constituio de 1946, houve uma
grande ampliao dos poderes legislativos do Presidente da Repblica. 2) os
instrumentos legislativos disposio dos lderes partidrios foram ampliados,
possibilitando um maior controle sobre suas bancadas.
Alm desses dois dispositivos, Pereira e Mueller (2002) citam um terceiro: a
centralizao da distribuio de recursos polticos e financeiros pelo Executivo. Dessa
forma, pode-se afirmar que o Executivo brasileiro dispe de uma srie de instrumentos
institucionais capazes de impor suas preferncias na arena legislativa e, ao mesmo
tempo, incentivar o comportamento disciplinado.
Com base no que foi exposto at o momento, podemos concluir que o Executivo
tem dominado o processo legislativo no Brasil. Porm, mesmo com todo um arsenal
institucional a seu favor, no plausvel afirmar que o ato de governar seja uma tarefa
fcil. Ainda que o presidente detenha amplos poderes institucionais, no significa dizer
que ele possa realizar todas as suas preferncias sem custos. Para aprovar a legislao -

ordinria e complementar - e as reformas constitucionais, o presidente depende do voto


de apoio do Congresso.
N e s s e c o n t e x t o , a construo de coalizes tem sido uma estratgia bastante
utilizada pelo Presidente para contornar as dificuldades de um governo minoritrio. A
incorporao de partidos da base no governo tem sido posto como um forte instrumento
capaz de induzir apoio legislativo a agenda do Presidente (ABRANCHES, 1988;
AMORIM NETO; 2002; SILVA; 2012).
A construo de maiorias para governar envolve uma agenda de negociao e
conflito onde os partidos que compem a coalizo se enfrentam estrategicamente para
obter cargos e influncia decisria (ABRANCHES, 1988). O desempenho do poder
Executivo em formular diretrizes programticas capazes de reduzir as divergncias entre
esses vrios atores polticos influenciar diretamente o sucesso e estabilidade da
coalizo.
Segundo Incio (2009), o processo de formao da agenda envolve uma serie de
fatores capazes de acomodar os interesses dos partidos participantes nas iniciativas do
Executivo. No Brasil, as maiorias legislativas so formadas principalmente pela
distribuio de postos ministeriais. Assim, o alto recrutamento de membros dos partidos
da coalizo e a constante negociao da agenda legislativa com os partidos que fazem
parte do governo so fatores que determinam a fora e sustentao dessas maiorias
legislativas.
Alm disso, um dos principais instrumentos institucionais utilizados pelo
Executivo para impor seu domnio sobre o comportamento dos parlamentares no
Congresso tem sido o processo de execuo das emendas individuais dos deputados
Lei Oramentria Anual (LOA), aprovada pelo Congresso e sancionada pelo Presidente
da Repblica (PEREIRA & MUELLER, 2002). Na maioria dos casos, os parlamentares
fazem uso dessa prerrogativa institucional apresentando emendas com polticas que
atendam nica e exclusivamente suas bases eleitorais.
O processo de execuo das emendas na LOA vem sendo utilizado pelo
presidente como um dispositivo de controle capaz de punir ou recompensar os
parlamentares de acordo com seu comportamento legislativo (PEREIRA & MUELLER,
2002). De acordo com esse argumento, os parlamentares que votam de maneira
consistente, levando em conta as preferncias do Executivo, possuem mais chances de
ver executadas as suas emendas. Entretanto, fazer parte da coalizo majoritria de

governo pr-requisito bsico para que esses parlamentares tenham suas prerrogativas
atendidas.
Em suma, possvel observar que no existe uma agenda conflitante entre os
poderes Executivo e Legislativo, o que existe um conjunto de interesses e preferncias
que podem ser coordenadas ou no pelo Presidente. Conseguir conciliar essas
preferncias tem sido um dos principais dilemas do presidencialismo brasileiro.

CONSIDERAES FINAIS
Avaliar as taxas de sucesso legislativo do chefe do Executivo a partir somente da
forma como o poder distribudo pode no ser suficiente. As diferenas de incerteza
so fatores que afetam as decises do poder Executivo. Segundo Saiegh (2009.p.136)
os padres que devemos utilizar para jugar o desempenho dos chefes do Executivo no
podem ser concebidos de forma isolada das condies sob as quais esses chefes
operam. Assim, o sucesso da agenda legislativa no depende somente de aes
estratgicas, mas de todo um arcabouo institucional e no-institucional capaz de
configurar amplas coalizes de governo.

BIBLIOGRAFIA
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